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Área Tributaria I

El procedimiento tributario de impugnación


(Parte I)
Ficha Técnica Administración forma su voluntad y a la ro, tres procedimientos tributarios: el
vez el administrado puede hacer valer sus contencioso, el no contencioso y el de
Autor : Dra. Lourdes Chau(*) derechos, oponiéndose a las pretensiones cobranza coactiva; aunque de la lectura
de aquella. De allí que el otorgamiento de dicho cuerpo legal es posible identi-
Título : El procedimiento tributario de impugna- de garantías para un debido procedi- ficar también dentro de esa categoría,
ción (Parte I)
miento que abarque el derecho a ser a los procedimientos de fiscalización
Fuente : Actualidad Empresarial, Nº 167 - Segunda oído, a ofrecer y producir pruebas y a y de determinación tributaria. En este
Quincena de Setiembre 2008 contar con una decisión motivada, es trabajo nos referiremos específicamente
ineludible. a los procedimientos contenciosos y no
Ahora bien, los actos administrativos contenciosos.
1. Introducción constituyen declaraciones de las en- 2.1. El procedimiento contencioso
tidades que, en el marco de normas tributario
Hablar de la impugnación tributaria nos
de derecho público están destinadas
obliga remitirnos al tema del procedi- Se define como tal al procedimiento
a producir efectos jurídicos sobre los
miento administrativo tributario, pues administrativo tramitado por los ad-
es en ese contexto donde se desarrolla. intereses, obligaciones o derechos de los
administrados en una situación concreta. ministrados en las Administraciones
En el Perú, tal procedimiento encuentra Tributarias y/o Tribunal Fiscal, que
su marco regulatorio en la Constitución Un acto administrativo es válido si se
ha dictado considerando lo dispuesto tiene por objeto cuestionar una de-
Política, en el Código Tributario (CT) cisión de la Administración Tributaria
aprobado por Decreto Legislativo N° 816 por la ley, por el órgano competente,
con la debida motivación y consta en con contenido tributario y obtener, de
en el año 1996, cuyo Texto Único Orde- parte de los órganos con competencia
nado fue aprobado por Decreto Supremo el respectivo instrumento (art. 109 del
CT); a su vez, será eficaz luego de que resolutoria, la emisión de un acto ad-
N° 135-99-EF, el que ha tenido múltiples ministrativo que se pronuncie sobre
modificaciones, siendo la última del mes haya sido correctamente notificado (art.
104 del CT). la controversia.
de marzo de 2007, y en la Ley del Pro-
cedimiento Administrativo General, Ley En el ámbito tributario, si bien las normas El diseño peruano del contencioso
Nº 27444, que es de aplicación siempre especiales de la materia no tienen un se cimienta en la autotutela admi-
que no existe una regulación específica desarrollo de los principios que inspiran nistrativa, es decir, la capacidad de la
en materia impositiva. el procedimiento administrativo, ello sí Administración para tutelar sus actos,
ocurre en la Ley del Procedimiento Ad- ya sea en su versión de autotutela
El procedimiento administrativo puede
ministrativo General, la cual es de plena declarativa, por la cual esta puede
ser definido como el conjunto de actos
y diligencias tramitados en las entidades aplicación. Así, se asumen como tales los declarar la validez de los efectos
conducentes a la emisión de un acto siguientes: de legalidad, debido procedi- jurídicos de sus propias decisiones,
administrativo que produzca efectos miento, impulso de oficio, razonabilidad, de autotutela ejecutiva, que es la
jurídicos individuales o individualizables imparcialidad, informalismo, presunción potestad de dotar de ejecutoriedad,
sobre intereses, obligaciones o derechos de veracidad, conducta procedimental, y ejecutividad a sus decisiones o de
de los administrados. Si este es llevado celeridad, eficacia, verdad material, autotutela revisora que es la potestad
a cabo ante entidades con competencia participación, simplicidad, uniformidad, de revisar un acto o una resolución
tributaria, adquiere el carácter de proce- predictibilidad y privilegio de controles anterior de la autoridad administra-
dimiento administrativo tributario. posteriores. tiva que entraña un ejercicio de la
potestad de control de los actos.
Desde luego, el procedimiento admi-
nistrativo constituye el ámbito donde la 2. Los procedimientos tributa- El contencioso tributario en el Perú
se desarrolla en una primera fase en
rios sede administrativa (procedimiento
(*) Abogada por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Profesora
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, de la Universidad El Código Tributario peruano reconoce administrativo) y, en una segunda,
Nacional Mayor de San Marcos, de la Universidad Católica Santa
Toribio de Mogrovejo de Chiclayo y de ESAN.
en forma expresa, en su Libro Terce- en sede judicial (proceso judicial).

N° 167 Segunda Quincena - Setiembre 2008 Actualidad Empresarial I-5


I Informes Tributarios
En el caso de la primera, el admi- La orden de pago es el acto que la B) Ante la emisión de resoluciones
nistrado puede hacer uso del recurso Administración dicta para exigir al de multa o de otro tipo de san-
de reclamación y de apelación; no deudor tributario, el pago de una ciones por el incumplimiento
existe un recurso de nulidad en sede deuda respecto de la cual existe de obligaciones formales. Aquí,
administrativa, por ello, de consi- certeza. No es un acto de determi- la objeción puede deberse a las
derar el administrado que el acto nación, sino de requerimiento de razones detalladas en los puntos
administrativo presenta algún vicio pago. Puede ser emitida, por ejem- 1 y 3 del punto anterior, porque
de nulidad, corresponderá deducirlo plo, cuando el deudor, no obstante se está imponiendo una sanción
a través del recurso de reclamación haber determinado a través de su no prevista en la ley, o se está
o de apelación. En el segundo caso, declaración jurada la existencia de aplicando retroactivamente una
el administrado puede plantear una una deuda, no la cancela. norma o no se están observando
demanda contencioso-administrati- los principios de proporcionalidad
La resolución de multa es el acto
va. y non bis in ídem, entre otros.
que emite la Administración para
Como se advertirá de la descripción imponer una sanción pecuniaria por C) Ante la emisión de órdenes de
que se efectúa a continuación, el el incumplimiento de una obligación pago. La contienda en este su-
contencioso tributario peruano es un formal tributaria. Existen también puesto se plantea principalmente
procedimiento que no requiere de otro tipo de sanciones que el Estado por los motivos especificados en
mayores actuaciones o diligencias, puede aplicar, como son el comiso los puntos 2 y 3 del acápite A),
prácticamente se resume en la pre- de bienes, internamiento temporal así como porque el acto emitido
sentación del recurso impugnativo, de vehículos y cierre temporal de no responde a la naturaleza de
actuación de pruebas y resolución. establecimiento u oficina de profesio- orden de pago.
2.1.1. Recurso de reclamación nales independientes. En esos casos, Ahora bien, a pesar de que no hay
se emite la respectiva resolución de discusión en cuanto a la posibilidad
Constituye la primera etapa en sede sanción.
administrativa y busca que la Admi- de formular reclamación contra una
nistración reexamine su acto y, en su Considerando lo expuesto, son múl- resolución de determinación, de
caso, lo reforme. tiples las razones por las que podrá multa u otra que imponga sanciones
plantearse un recurso de reclama- no pecuniarias o contra una orden
2.1.1.1. Órgano competente para ción, entre ellas: de pago, la problemática se genera
resolver A) Ante la emisión de resoluciones con el enunciado del artículo 135
Está llamada a resolver el recurso, de determinación que liquidan un cuando dispone que son también
la propia Administración que emitió tributo que a criterio del particular susceptibles de reclamación, aquellos
el acto impugnado. En el Perú, tal es indebido. En este caso, el cues- actos “que tengan relación directa
calidad puede recaer en la Superin- tionamiento puede deberse a: con la determinación de la deuda
tendencia Nacional de Administración 1. El procedimiento de fiscali- tributaria”. Desde luego, aquí el le-
Tributaria (SUNAT), los gobiernos zación sobre cuya base han gislador se refiere a casos distintos a
locales, los gobiernos regionales y los anteriormente citados, quedando
sido giradas las resoluciones
cualquier otro órgano a quien se le a la interpretación de los operadores
de determinación, no ha
reconozca la calidad de administrador del derecho la delimitación de los
observado las normas del
tributario. conceptos que comprende.
debido procedimiento. Ej: No
2.1.1.2. Actos reclamables se han concedido los plazos El Tribunal Fiscal ha emitido diversa
El artículo 135 del Código Tributario legales para desvirtuar las jurisprudencia sobre los actos vin-
establece cuáles son los actos recla- observaciones efectuadas. culados con la determinación de
mables: 2. El tributo pretendido ha la deuda tributaria y los actos no
sido creado sin observar los reclamables.
“Pueden ser objeto de reclamación la Resolu-
ción de Determinación, la Orden de Pago y la límites constitucionales. Ej: Así, la Resolución Nº 60-4-2000 de
Resolución de Multa. La Administración se sustenta 26 de enero de 2000 estableció que
También son reclamables la resolución ficta en una norma reglamentaria el alta y baja de tributos afectos en
sobre recursos no contenciosos y las resolucio- que es contraria a la ley para el Registro Único de Contribuyentes
nes que establezcan sanciones de comiso de determinar la base imponible se encuentran relacionadas directa-
bienes, internamiento temporal de vehículos y
de un tributo, infringiendo el mente con la determinación de la
cierre temporal de establecimiento u oficina de
profesionales independientes, así como las reso- principio de reserva de ley. obligación tributaria.
luciones que las sustituyan y los actos que tengan 3. La resolución de determina- La Resolución Nº 21-5-99 de 14 de
relación directa con la determinación de la ción no se encuentra funda- mayo de 1999 fijó que las hojas de
deuda tributaria. Asimismo, serán reclamables,
mentada, recortándose así reliquidación por sistema informático
las resoluciones que resuelvan las solicitudes
de devolución y aquellas que determinan la el derecho de defensa del de las declaraciones juradas determi-
pérdida del fraccionamiento de carácter general contribuyente. nativas (a través de estas hojas la SU-
o particular.” 4. La determinación efectuada NAT informaba al deudor que según
por la Administración no se su sistema informático la declaración
La resolución de determinación es
ajusta a lo fijado por la nor- jurada presentada contenía ciertas
el acto por el cual la Administración
matividad. Ej.: Se hace una inconsistencias) no constituían actos
Tributaria pone en conocimiento del
determinación sobre base reclamables, al no contener la deter-
deudor tributario el resultado de su
presunta considerándose un minación de la obligación tributaria,
labor destinada a controlar el cumpli-
procedimiento que no es el siendo un documento meramente
miento de las obligaciones tributarias
previsto por la ley o se pre- informativo.
(fiscalización) y establece la existencia
del crédito o de la deuda tributaria tende aplicar retroactivamen- La Resolución Nº 225-7-2008 de 10
(liquidación). te una norma en perjuicio del de enero de 2008 señaló que el docu-
contribuyente. mento “Estado de Cuenta Corriente”

I-6 Instituto Pacífico N° 167 Segunda Quincena - Setiembre 2008


Área Tributaria I
no constituye acto reclamable en los los defectos del procedimiento o para los deudores tributarios, los sujetos
términos del artículo 135, sino que evitar que se vulneren los derechos que han acreditado tener legítimo
tiene sólo carácter informativo, pues del administrado consagrados en el interés pueden también formular
contiene una relación de las deudas Código Tributario. reclamación.
pendientes del contribuyente a de- De otro lado, también ha señalado
terminada fecha. 2.1.1.3. Sujetos que pueden interpo-
que un gremio no puede presentar
ner reclamación
La Resolución N° 03618-1-2007 reclamos por cuenta de terceros. Ello
de 20 de abril de 2007 dispuso El artículo 132 del Código Tributario corresponde a cada empresa que lo
que las medidas cautelares previas anota que “Los deudores tributarios integra y que es la individualmente
de embargo no constituyen actos directamente afectados por actos de afectada con el acto administrativo.
reclamables, por lo que no procede la Administración Tributaria podrán (RTF N° 2934-1-1995 de 24 de abril
examinar su legalidad en vía de ape- interponer reclamación”. de 1995).
lación, sino vía queja, que constituye El Tribunal Fiscal ha aceptado que
Continuará en la siguiente edición...
un medio excepcional para subsanar en determinados casos, además de

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