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Fecha de recepción: 25 de enero de 2012 / Fecha de aprobación: 04 de mayo de 2012

Público

La región en la descentralización territorial del


Estado colombiano: un estudio comparado con la
región francesa

Pamela Usta Yabrudy

Universidad de los Andes


Facultad de Derecho
Revista de Derecho Público N.o 28
Enero - Junio de 2012. ISSN 1909-7778
La región en la descentralización territorial del
Estado colombiano: un estudio comparado
con la región francesa

Pamela Usta Yabrudy*

Resumen Abstract

El proceso de regionalización en Colombia po- The regionalization process in Colombia has se-
see diversas similitudes con el proceso de regio- veral similarities with the process of regionali-
nalización en Francia. Con base en un estudio zation in France. Based on a comparative stu-
comparado, este trabajo expone el desarrollo dy, the paper presents the development of the
de dicho proceso administrativo, teniendo en process, taking into account the origins from the
cuenta los orígenes desde la época de la coloni- colonial time, the constitutional reforms up to
zación española, las diversas reformas constitu- the LOOT. In each step, I analyze the influence of
cionales, decretos, hasta llegar a la Ley orgáni- the revolutionary and Napoleonic model and the
ca de ordenamiento territorial (LOOT) expedida current status of the regions in France. It ends
en el 2011. En cada paso del proceso se analiza with a conclusion which remarks the long path
la influencia del modelo revolucionario y napo- we have yet to go through before we accomplish
leónico y del estado actual de las regiones en the real purpose of the regions.
Francia. Termina con una conclusión que señala
el camino aún por recorrer en el proceso antes Keywords: regional state, unitary state, fede-
de lograr los verdaderos propósitos del sistema ral state, administrative regions, territorial orga-
regional. nization, regional authorities, comparative law,
administrative law, the principle of territorial
Palabras clave: Estado regional, Estado uni- autonomy.
tario, Estado federal, regiones administrativas,
organización territorial, autoridades regionales,
Derecho comparado, Derecho administrativo,
principio de autonomía territorial.

* Abogada y polítologa de la Universidad de los Andes


Sumario

Introducción - 1. La importancia del estudio del derecho comparado - 1.1. El desarrollo de las rela-
ciones internacionales - 1.2. El cambio de rol del Estado dentro de las democracias occidentales
- 1.3. Intereses científicos - 2. El modelo revolucionario y napoleónico - 2.1. Orígenes y caracterís-
ticas - 2.2. El año 1789 y la revolución administrativa - 2.3. La reorganización napoleónica - 2.4.
Las características más importantes del modelo revolucionario y napoleónico - 2.5. La puesta en
marcha del modelo: los procesos de descentralización y regionalización - 3. Tipos de Estado - 3.1.
Estado federal - 3.2. Estado regional o autonómico - 3.3. Estado unitario - 4. Descentralización
administrativa y principio de autonomía - 5. Tipos de regiones - 5.1. Políticas y administrativas -
5.2. Regiones territoriales - 5.3. Regiones administrativas - 5.4. Regiones de planificación, plan o
programa - 6. Región administrativa en Colombia - 6.1. Las reformas colombianas y la Ley orgánica
de ordenamiento territorial - 6.2. Autoridades locales a la luz de la LOOT - 7. Regiones francesas -
7.1. Las reformas francesas de descentralización y de regionalización - 7.2. Departamentos - 7.3.
Regionalización - 7.4. Autoridades territoriales - 8. Conclusiones - 9. Anexos - Bibliografía.
Introducción El ensayo está dividido en siete puntos, empe-
Pamela Usta Yabrudy

zando por la importancia del estudio del dere-


La idea de realizar un trabajo investigativo so- cho comparado. Luego se analizará el valor e in-
bre el estado actual del proceso de regionali- fluencia del modelo revolucionario y napoleóni-
zación en Colombia nació con la promulgación, co francés que aportó bases fundamentales del
por parte del Congreso de la República, de la sistema administrativo nacional, para continuar
Ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT), con la explicación de los tipos estatales existen-
ley 1454 de 2011. Esta ley, esperada desde la tes. Posteriormente se estudiará la historia de
Constitución Política de 1991, dejó mucha in- las regiones en nuestro país hasta llegar al pre-
certidumbre y opiniones negativas por su falta sente, de la mano con la historia y actualidad
de profundidad, situación que no contribuirá a de las regiones administrativas francesas. Por
una formación rápida, efectiva y pronta de re- último se incluyeuna breve conclusión donde se
giones en Colombia. La crítica más fuerte que exponen los principales problemas y aspiracio-
ha recibido es que no otorga a las futuras re- nes regionales del momento.
giones medios financieros para su desarrollo y
funcionamiento, así como se argumenta que es 1. La importancia del estudio del
una ley muy superficial y que no marca mayor derecho comparado
diferencia con respecto a los artículos constitu-
cionales 306 y 307 que desarrollan el tema en
Para empezar, es necesario saber cómo nos
el marco constitucional.
encontramos, dónde nos encontramos y hacia
dónde vamos en el ámbito regional. Para lograr
Con este trabajo se busca mostrar los antece-
esto es necesario dar un vistazo al derecho com-
dentes del proceso de descentralización ad-
parado, esto es, observar el proceso de regiona-
ministrativa y el estado actual de la situación.
lización en otros países, su desarrollo y funcio-
Este recorrido se comparará con el proceso de
namiento. A esto debe sumarse la tradición co-
descentralización y construcción regional vivido
lombiana de adaptar instituciones políticas más
en Francia, en la medida que resulta similar en
que crearlas. Por lo tanto debemos remitirnos
muchos aspectos y nos puede proporcionar una
a los países creadores de dichas instituciones
mirada del futuro de nuestras regiones median-
políticas para analizar el proceso de formación
te la implementación de figuras e instituciones
y su implementación en los diferentes modelos
con las que allí cuentan. Por último, se aspira
políticos1. La comparación sobre el dominio del
a aportar al conocimiento del proceso y del es-
Derecho administrativo está menos desarrolla-
tado actual del arte, toda vez que es un tema
da que la del dominio del Derecho privado. Por
muy poco investigado, trabajado y explicado en
consiguiente el cotejo presenta el interés de
el Derecho administrativo a nivel de publicacio-
nes literarias.
1 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho constitucional e instituciones polí-
ticas colombianas. Octava edición. Bogotá: Legis, 1999.

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ahondar en temas poco estudiados en la litera- ceso de modernización de las administraciones

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
tura existente. Los intereses en la comparación estatales.3
pueden ser de dos tipos: prácticos y teóricos o
científicos. Los primeros están relacionados con 1.3 Intereses científicos. El interés científico
el desarrollo de las relaciones internacionales y más evidente es mejorar y profundizar el cono-
los segundos con el cambio del rol del Estado en cimiento del Derecho administrativo extranjero
las democracias occidentales2. y de los sistemas políticos administrativos. De
igual forma, la comparación lleva a profundi-
1.1. El desarrollo de las relaciones interna- zar y enriquecer el conocimiento del Derecho
cionales.Los Estados están en constante rela- administrativo del propio país desde el cual se
ción unos con otros en todos los aspectos posi- estudia4.
bles: económico, social, cultural, etc. Ello arroja
repercusiones sobre la administración puesto 2. El modelo revolucionario y
que esta permanente interlocución con gobier- napoleónico
nos extranjeros se ve reflejada, entre otros, en
la cooperación técnica, jurídica y administrativa
2.1. Orígenes y características.El sistema
que muchas veces incide en la puesta en mar-
tiene sus orígenes en la crisis de las estructu-
cha de nuevas instituciones políticas, o en la re-
ras del antiguo régimen y se construyó bajo la
construcción de administraciones.
revolución de 1789, por Napoleón, en el año oc-
1.2. El cambio de rol del Estado dentro de tavo, poco después del golpe de Estado del 18
las democracias occidentales. A partir de Brumario.
los años 1950-1960 con el desarrollo de la in-
Las estructuras administrativas del antiguo régi-
tervención estatal en Europa, la reforma admi-
men presentaban aspectos contradictorios. En
nistrativa se convirtió en un tema de reflexión.
efecto, de un lado se encuentran las políticas
En el caso francés, alrededor del año 1973 apa-
centralistas, llevadas a cabo bajo la monarquía
recieron las autoridades administrativas inde-
a partir del siglo XVII, que produjeron resultados
pendientes (AAI) inspiradas directamente por el
no deseados; y, de otro lado, subsistieron las se-
modelo de agencias federales independientes
cuelas de los antiguos privilegios adquiridos por
de Estados Unidos. Constantemente diversos
ciertos territorios del reino. En el primer aspecto,
países estuvieron reformando el rol del Estado,
la monarquía había llegado a construir una red
basados en instituciones que tomaban de otras
administrativa en donde los intendentes eran
naciones. Al tratar este punto se estudia el pro-
la pieza clave y estaban directamente subordi-
nados por el centro, siguiendo las órdenes de

3 Du BOIS de GAUDUSSON, J. El futuro del derecho comparado en


Francia. Provence: Prensas universitarias de Aix_Marseille, 2005.
2 DAVID, R., JAUFFRET-SPINOSI, C. Los grandes sistemas de derecho
contemporáneo. Edición 11. París: Dalloz, 2002. 4 Du BOIS de GAUDUSSON. Ob. cit.

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un controlador general, del cual dependían los torial se ha perpetuado hasta el día de hoy6. Esta
Pamela Usta Yabrudy

asuntos internos y la dirección de la administra- reforma estuvo acompañada, por poco tiempo,
ción y de las finanzas. A pesar de lo anterior, la de una alta descentralización: todo el poder del
institución y el fortalecimiento de los poderes de nivel local fue confiado a órganos elegidos, in-
los intendentes no excluyeron la supervivencia, cluyendo el poder judicial. El segundo aspecto
dentro de una parte del reino, de los estados se vio rápidamente como un obstáculo a la revo-
provinciales, que se beneficiaban de su propio lución. Se tuvo dentro de un primer tiempo una
estatus de autonomía significativa y de poderes centralización de hecho, y posteriormente el di-
importantes en materia de impuestos y adminis- rectorio (1795-1799) instituyó a cada adminis-
tración local5. En consecuencia, existían institu- tración departamental y comunal un comisario
ciones diferentes dentro de un mismo sistema del directorio encargado de controlarlos. Poco a
administrativo fragmentado. poco se ha esbozado lo que será la centraliza-
ción napoleónica7.
2.2. El año 1789 y la revolución adminis-
trativa. Dentro del contexto de la agitada re- 2.3. La reorganización napoleónica. Poco
unión de los Estados Generales, constituidos después del golpe de Estado, Napoleón institu-
en Asamblea Nacional, se fijaron las bases del yó su propio sistema administrativo. El primer
nuevo sistema local. La Asamblea Nacional de- cónsul instauró también un control directo y
terminó las premisas esenciales con la supre- total de las instituciones locales gracias a dos
sión de privilegios individuales y territoriales, y procesos:
procedió a establecer una nueva distribución de
poderes entre el centro y la periferia. La deci- • La concentración de la totalidad de las ac-
sión contó con dos objetivos básicos: uniformi- tividades ejecutivas en manos de agentes
zar y descentralizar. Uniformizar se traducía en designados. “La deliberación es el hecho
la abolición de todas las divisiones administrati- de muchos, la acción es el hecho de uno
vas que estaban superpuestas por varios siglos. solo”.
Las diócesis, las generalidades, entre otras, se
• La inserción de esos agentes dentro de
suprimieron, así como los países y las provincias
una escala de jerarquía donde, en un in-
con sus privilegios. Fueron remplazadas el 22
forme escrito por Chaptal sobre la ley del
de diciembre de 1789 por una sola división: los
28 del 8 habla de una “cadena de ejecu-
departamentos. Ochenta y tres departamentos
ción que desciende sin interrupción del
fueron delimitados y subdivididos en distritos,
ministro a la administración y que trans-
cantones y comunas. Con algunas variaciones
mite la ley y las órdenes del gobierno a las
menores, esa estructura de administración terri-

6 ZILLER, J. Administraciones comparadas. Los sistemas políticos ad-


ministrativos de la Europa de los Doce. París: Montchrestien, 1993.
5 NEMERY, J-C. Décentralisation et intercommunalité en France et en
Europe. L’Harmattan, 2003. 7 ZILLER. Ob. cit.

6 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
ramificaciones últimas del orden social establecer una organización única para

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
con la rapidez de un fluido eléctrico”8. todas las comunidades independiente-
mente de su dimensión y de la situación
El elemento principal de dicho sistema es el específica de cada una. La reglamenta-
prefecto, que la ley del 28 del 8 instituyó como ción general no se aplicaría a la capital.
funcionario encargado de toda la actividad eje-
cutiva del departamento. El prefecto tiene la 2. La elección de instituciones locales: los
calidad de agente del gobierno y es nombrado decretos de 1789 formalizaron el meca-
y/o destituido por él si es necesario. Los conse- nismo de la elección para la conforma-
jos locales dentro de la distribución no son más ción de los órganos locales. Por lo tanto,
que órganos de consulta que están compuestos los alcaldes eran elegidos, así como los
por miembros designados por el primer cónsul miembros de los cuerpos municipales, los
o por el prefecto. Se puede ver que los decretos miembros de la administración departa-
de 1789 han estado marcados por el sistema mental, etc. Como se ha dicho se substitu-
de instituciones locales con un grado altamente yó la designación por el mecanismo de la
elevado de descentralización. A la inversa, las elección en el año 810.
medidas instauradas por Napoleón permitieron
elevar, por otro lado, el grado de centralización. 3. El dualismo de funciones municipales
Con lo cual resulta que las instituciones loca- propias y de funciones delegadas por el
les se alternarán entre la descentralización y la Estado: la distinción entre las funciones
centralización9. ejercidas por las municipalidades, las fun-
ciones propias y las funciones estatales
2.4. Las características más importantes delegadas. El decreto del 14 de diciembre
del modelo revolucionario y napoleóni- de 1789 dispuso: “Los órganos municipa-
co. Se pueden establecer seis importantes les tendrán dos especies de funciones a
características: ejercer: unas les son propias al poder mu-
nicipal, las otras son propias a la adminis-
1. Se generalizó y se uniformizó el régimen tración general del Estado y es delegada
municipal: cada comunidad territorial, in- por el mismo Estado a las municipalida-
cluso la más pequeña, debía poseer su des. Las funciones municipales deberán
propia municipalidad. El decreto del 22 de ser cada vez más numerosas e importan-
diciembre de 1789 estableció que habría tes. La doble cualidad de representantes
una municipalidad por cada villa, burgo, de la comuna y de agente de la adminis-
parroquia y comunidad de la campaña. tración del Estado no será atribuida al ór-
De igual forma, se instauró que se debía gano colegial pero sí al alcalde, quien será

8 ZILLER. Ob. cit.

9 ZILLER. Ob. cit. 10 ZILLER. Ob. cit.

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representante del Estado y quien actuará administrativo adoptado en 1789 tenía
Pamela Usta Yabrudy

en nombre de la comunidad”. técnicas de protección del interés general.


En efecto, se instituyeron dos tipos de con-
4. El departamento, circunscripción de la troles que se aplicarían a las funciones
administración del Estado y la colectivi- ejercidas por el órgano local:
dad territorial11: los revolucionarios, en
la creación de los departamentos, subs- a. El control jerárquico para las funciones
tituyeron los órdenes de las circunscrip- delegadas por el Estado.
ciones existentes por un método riguroso
que se adaptara a las exigencias de la b. El control de tutela para las funciones
representación de la acción administrati- propias.
va. Se adaptó un modelo que le permitía
Durante Napoleón esos poderes jerárquicos y
a cada administración llevar a cabo sus
de tutela fueron transmitidos al prefecto. Estas
funciones de una manera rápida y eficaz.
características mencionadas se aplican actual-
Se tenía la idea de la cercanía con los
mente a las instituciones francesas y colom-
administrados12.
bianas de una u otra forma, como se verá más
5. En la cabeza del departamento se desig- adelante.
naba a un prefecto que representaba el
2.5. La puesta en marcha del modelo: los
poder central: la ley previó que el prefecto
procesos de descentralización y regionali-
era el único encargado de la administra-
zación. Dos siglos han pasado después de las
ción del departamento. La institución del
conquistas napoleónicas. El modelo revolucio-
prefecto está enmarcada en una concep-
nario y napoleónico se ha implantado de una u
ción particular de la administración: la
otra forma en Francia y en Colombia, a través
idea de que la administración está forma-
del proceso de colonización e importación ju-
da por funcionarios neutrales y subordina-
rídica. Ha sido en los últimos años que las ca-
dos al gobierno central.
racterísticas de este modelo han transformado
6. La sumisión del poder local a controles las estructuras administrativas locales relacio-
y a la tutela administrativa: el sistema nadas con el centro y la periferia. Lo cual se ha
visto ejemplificado en un proceso que fortalece
11 Según el autor Alain Delcamp, las colectividades territoriales francesas la descentralización.
son aquellas que presentan las siguientes características: a) La exis-
tencia de un territorio, el cual es compartido con el Estado; b) Cierto
grado de autonomía reconocido por la constitución; c) el principio de
elección de sus propios órganos por sufragio universal ya sea directo 3.Tipos de Estado
o indirecto; d) un cierto grado de protección legal. Protección legisla-
tiva concerniente a la determinación de sus límites territoriales, de-
signación de órganos. Así como protección a su competencia y a los
diferentes medios financieros para ejercerlas. DELCAMP, Alain. Les Los Estados pueden ser de tipo federal, regional
institutions locales en Europe. París: PUF, 1990.
o unitario.
12 NEMERY. Ob. cit.

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3.1. Estado federal. El autor Jaime Vidal entre los estados federados suele presentarse

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
Perdomo lo define como un sistema de “plura- la potestad de establecer impuestos o contribu-
lidad política, vale decir, no existe un solo cen- ciones, que comúnmente se designa como “so-
tro de poder político, sino que éste reside en beranía fiscal”. Así mismo, y ampliando lo dicho
cada uno de los Estados miembros de la fede- anteriormente, los estados poseen poderes eco-
ración”. El modelo se presenta cuando varios nómicos relativos a la actividad financiera, regu-
Estados independientes se vinculan mediante lación de la industria y del comercio, claro está
un pacto federal, como fue el caso de Canadá. con limitaciones de carácter federal. Este es el
El movimiento puede ser centrífugo por razones caso de Alemania, Austria y Estados Unidos.
de debilitamiento del centro en su relación con
los territorios integrantes, como por ejemplo en 3.2. Estado regional o autonómico. Es una
México13. Se puede definir a partir de tres gran- forma relativamente reciente de Estado, in-
des características: primero está la superposi- termedio entre el Estado unitario y el Estado
ción de órdenes constitucionales y jurídicos de Federal14, perfilándose de esta manera como
la federación y de los órdenes constitucionales y el tipo de Estado ideal, ya que surge como res-
jurídicos de los Estados federados. Esto es, la fe- puesta al carácter dispersivo y poco eficiente de
deración debe estar dotada de una Constitución los modelos demasiado centralistas que traen
así como cada Estado federado. También deben consigo excesivos costos de administración y
estar delimitadas las competencias de la fede- que propician diversas diferencias entre las
ración y de los estados federados, donde debe áreas fuertes y las débiles. La piedra angular
primar el derecho federal sobre el derecho de de esta clase de Estado es la región, socioló-
los estados federados. Como segunda carac- gicamente hablando15. El objeto es acortar la
terística está que cada Estado federado debe distancia entre la administración y el adminis-
tener su propia Constitución y sus propios órga- trado, así como fortalecer las instancias de par-
nos legislativos, ejecutivos y judiciales. No obs- ticipación de la sociedad civil en la res publica,
tante lo anterior, los estados, además de tener garantizando con lo anterior el respeto a la di-
su propia Constitución, tienen sus propias leyes versidad y al pluralismo al interior de un Estado.
en materias civiles, comerciales, etc. Por último, Nace por el reconocimiento a la autonomía que
se presenta una participación de los estados fe- hace un Estado unitario a sus entidades terri-
derados enla formación de la voluntad federal, toriales, es decir, se observa un movimiento
normalmente en el marco de una Cámara Alta
que representa a los estados federados, como
es el caso del Senado de los Estados Unidos, en
14 RODERO GARCÍA, Radday. Centralización política y descentraliza-
el cual cada Estado está representado por dos ción administrativa en la Constitución política de 1991. En: Revista
de Derecho Público No. 3, Facultad de Derecho Universidad de los
senadores. Podría sumarse a lo anterior, que Andes.

15 MORELLI RICO, Sandra. La autonomía territorial en Colombia. Bogotá:


Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahíta y
13 VIDAL PERDOMO. Ob. cit. Universidad Externado de Colombia, 1996, pp. 26-30.

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del centro a la periferia16. Se puede enmarcar lidaridad entre ellas”. Debe destacarse que el
Pamela Usta Yabrudy

dentro de tres importantes características: en reconocimiento en estos países a la autonomía


primer lugar solo existe un orden constitucio- se otorga no al territorio físico en sí, sino a sus
nal; en segundo lugar, las entidades regionales habitantes18.
poseen una autonomía considerable, entre la
que se encuentra el poder legislativo. Esta au- Para concluir este acápite se trae a colación
tonomía se deriva de la Constitución. Con la pri- una cita del profesor italiano Massimo Giannini
mera característica vemos un acercamiento del sobre su estudio de las regiones en Italia, don-
Estado regional al Estado unitario, mientras que de encuentra una diferencia entre la formación
con la segunda encontramos una aproximación de los estados federales y los regionales. “Los
al Estado federal. La tercera característica es estados federales nacieron como uniones vo-
que las entidades regionales no participan en luntarias de ordenamientos jurídicos generales,
la formación de la voluntad nacional, es decir, de grupos étnicos distintos que, sin embargo,
no existe una Cámara Alta que las represente. encontraban elementos unificadores en hechos
Esta última particularidad es otra diferencia con históricos con el apoyo, obviamente, de hechos
el Estado federal17. geográficos y culturales. Por el contrario, los
estados de tipo regional son una reciente crea-
En este tipo de Estado es vital el concepto de ción, y su nacimiento es similar: responde a una
autonomía más que el de soberanía para poder voluntad de racionalización de un ordenamiento
definir el ámbito de las competencias de las re- estatal que se forma o transforma”.19
giones. Para ejemplificar esto, la Constitución
italiana de 1948 en su artículo quinto dispone Éste es el tipo de Estado de Italia y España. En
que “la república, una e indivisible, reconoce y Colombia el sociólogo Miguel Borja propone fun-
promueve las autonomías locales...; adapta los dar un estado de tipo regional, “un estado popu-
principios y los métodos de su legislación a las lar colocando como pilares básicos a las regio-
exigencias de la autonomía y de la descentra- nes y provincias, entidades territoriales a partir
lización”. Por su parte, la Constitución españo- de las cuales podemos construir la segunda
la de 1978 en su artículo segundo decreta: “la república”20. Sin mayor énfasis, cabe decir que
constitución se fundamenta en la indisoluble su propuesta nace de la guerra sufrida por el
unidad de la nación española, patria común e pueblo colombiano, y que le lleva a pensar que
indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las na-
18 VIDAL PERDOMO, Jaime. La región en la organización territorial del
cionalidades y regiones que la integran y la so- Estado. Bogotá: Centro Editorial Universidad del Rosario, 2001, pp.
32-34.

19 GIANNINI, Massimo Severo. Las regiones en Italia. Madrid: Cuadernos


16 MORELLI RICO. Ob. cit. Civitas, 1984.

17 FOUGEROUSE, Jean. L’État régional, une nouvelle forme d’État?: 20 BORJA, Miguel. Federalismo, región y Estado unitario. Organización
Un exemple de recomposition territoriale en Europe et en France. del territorio. Teorías, enfoques y tendencias. Bogotá: Centro de
Bruylant, 2009. Investigaciones Socio-jurídicas de la Universidad Libre, 2004, p. 199.

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la búsqueda de la paz es necesariamente una las relaciones entre autoridades de niveles cen-

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
tarea regional, una labor construida de la peri- tral y local. Debido al anterior problema, el au-
feria al centro, desde las veredas y parroquias tor Libardo Rodríguez define el Estado unitario
hacia la provincia, de ésta hacia la región y de como “Aquella forma de organización estatal,
la región hacia la comunidad imaginada de la en la cual existen unas autoridades centrales
nación colombiana. muy fuertes, frente a unas autoridades loca-
les con escasa autonomía, de manera que la
3.3. Estado unitario. El Estado unitario tiene la mayoría de funciones públicas las desempeña
característica de presentar un solo orden cons- directamente la persona jurídica Estado, mien-
titucional y legislativo. Puede ser descentraliza- tras que a las colectividades locales solo se les
do pero la autonomía de sus entidades locales permite el ejercicio autónomo de unas cuantas
debe estar limitada y reglada por el centro. Las tareas”23. Para finalizar de conceptuar el Estado
entidades locales en principio no pueden tener unitario, nos remitimos a la sentencia C-216 de
poder legislativo. En el Estado unitario, a dife- 2004, en la cual la Corte Constitucional expone
rencia de otros tipos de Estado como el regio- que el Estado unitario es aquel que supone el
nal, solamente existe un Estado porque las di- principio de la centralización política, lo cual se
visiones territoriales únicamente tienen funcio- traduce en una unidad de mando supremo, uni-
nes de tipo administrativo21. En este orden de dad en todos los ramos de la legislación nacio-
ideas se trae a colación la definición del autor nal y unidad en la administración de justicia.24
Georges Burdeau, según el cual el Estado unita- Profundiza el concepto en la sentencia C-1183
rio: “es el que solo posee un centro de impulsión de 2008 en la que explica que “La forma de
política y gubernamental. El poder público, en la Estado que contempla la Carta Política se cons-
totalidad de sus atributos y funciones cuenta en truye a partir del principio unitario y garantiza,
él con un único titular, que es la persona jurídica al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para
Estado. Todos los individuos colocados bajo su sus entidades territoriales, previéndose un es-
soberanía obedecen a una misma y única au- quema de distribución de competencias entre la
toridad, viven bajo el mismo régimen constitu- Nación y los entes territoriales que se ha confia-
cional y están regidos por las mismas leyes”22. do al legislador, para lo cual se le han estable-
A pesar de lo anterior, en la práctica el Estado cido un conjunto de reglas mínimas orientadas
unitario difícilmente se presenta como se de- a asegurar una articulación entre la protección
finió anteriormente en términos de Burdeau, debida a la autonomía territorial y el principio
puesto que hay diferentes matices que regulan unitario, reglas que en ocasiones otorgan pri-
macía al nivel central, al paso que en otras
21 VIDAL PERDOMO, Jaime. La región en la organización territorial del
Estado.
23 RODRÍGUEZ R., Libardo. Derecho administrativo general y colombia-
22 BURDEAU, Georges. Derecho constitucional e instituciones políticas. no. Edición No. 16, Bogotá: Editorial Temis, 2008, p. 60.
Traducción de la edición francesa 18 realizada por Ramón Falcón
Tello. Madrid: Editora Nacional Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, 24 Sentencia Corte Constitucional C-216 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo
p. 73. Mesa.

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impulsan la gestión autónoma de las entidades puede atribuirse dicho ejercicio”. Con la revisión
Pamela Usta Yabrudy

territoriales.25 Dentro de este tipo de Estado se constitucional del 2003 se reafirma el carácter
puede enmarcar a Colombia y a Francia. unitario e indivisible de la república francesa.

En Colombia, antes de 1886 el país tenía un


4. Descentralización
sistema federal con una alta descentralización.
administrativa y principio de
Con la Constitución de 1886 se determinaría
autonomía
un modelo rígidamente centralista. El artículo
primero consignaba lo siguiente: “La nación co-
lombiana se reconstituye en forma de república La descentralización es un atributo del Estado
unitaria”. Si bien lo anterior se mantuvo con la unitario, puesto que esta forma de organización
Constitución de 1991 cuyo artículo 1 expresa: permite al Estado administrar con una mayor
“Colombia es un Estado social de derecho, or- facilidad el territorio nacional y responder a las
ganizado en forma de república unitaria, des- exigencias del nivel local26.
centralizada...” se plantea que se abrió, de igual
Debe ser entendida como la facultad que se
manera, las puertas al modelo regional. Desde
otorga a las entidades de derecho público, dife-
la Constitución de 1886 se reconoce a los de-
rentes del Estado, para que puedan gobernarse
partamentos como divisiones territoriales del
por sí mismas, a través de la radiación de fun-
país.
ciones en sus manos para que las ejerzan de
En Francia se ha presentado una tradición mul- una manera autónoma27. Las facultades para
tisecular de Estado unitario, que ha quedado gobernarse comprenden las funciones de tipo
consignada en diferentes disposiciones consti- constituyente, legislativa, jurisdiccional y ejecu-
tucionales. Por ejemplo, en el artículo primero tiva; el máximo grado de descentralización se
de la Constitución de 1958 se establece que suele confundir con un sistema federalista. Por
“Francia es una República indivisible, laica, de- lo tanto, se afirma que la descentralización se
mocrática y social que garantiza la igualdad ante presenta de una forma no absoluta en el Estado
la ley de todos los ciudadanos sin distinción de unitario.28 Es necesario aclarar que si bien se
origen, raza o religión y que respeta todas las puede hablar de descentralización en términos
creencias”. Con el término indivisible se alude a legislativos, ejecutivo, judicial o administrativo,
la forma unitaria del Estado. El artículo tercero en el ámbito del sistema del Estado unitario
dispone que “la soberanía nacional pertenece
26 TUIRÁN SARMIENTO, Ángel. L’organisation territoriale en colombie et
al pueblo, que la ejercerá a través de sus repre- les compétences des collectivités territoriales. Une action internationa-
le est-elle possible depuis le contexte local? En: Revista de Derecho,
sentantes y por la vía del referendo, y sobre todo Número 33, Barranquilla: División de Ciencias Jurídicas Universidad
ninguna sección del pueblo ni ningún individuo del Norte, 2010, pp. 4-8.

27 TUIRÁN SARMIENTO. Ob. cit.

25 Corte Constitucional. Sentencia C-1183 de 2008. M.P. Humberto 28 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho administrativo. Décima tercera
Antonio Sierra Porto. edición. Bogotá: Legis, 2008, pp. 52-61.

12 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
solo es pertinente la descentralización adminis- decisión”. Es siempre el Estado el que decide

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
trativa, puesto que como quedó dicho anterior- en el lugar en que se origina el suceso y no des-
mente no puede haber, bajo las directrices de de la capital30. En este sentido, se dice que hay
un Estado unitario, una descentralización judi- descentralización cuando la ley otorga a los ór-
cial, legislativa o ejecutiva pues iría en contra ganos elegidos por las colectividades, un poder
de dicho tipo estatal y nos enmarcaríamos en de decisión sobre asuntos locales.
un sistema federal o quizás regional. Ampliando
la definición anterior, y teniendo en cuenta la no- La descentralización tiene tres características
ción francesa de descentralización administra- distintivas:
tiva, cabe decir que es conocida como opuesta
• Debe haber una distinción entre el conjun-
a la noción de centralización. Por lo tanto, para
to de las necesidades que la administra-
comprender qué se entiende por descentrali-
ción debe suplir, de manera que se dife-
zación debe abordarse la noción de centraliza-
rencie de las necesidades que le interesan
ción. Los autores Jean Rivero y Jean Waline la
al total de la población (defensa nacional)
definen como: “La administración del Estado es
y las que le interesan particularmente a
rigurosamente jerárquica. El poder de decisión
una colectividad. Existe un deber de dis-
está concentrado en la cumbre de la jerarquía,
tinción entre asuntos locales y nacionales.
en la cabeza del Ministro. Los escalones subor-
El autor Libardo Rodríguez especifica que
dinados deben transmitir y ejecutar: transmitir
es precisamente en relación con dichas
las cuestiones desde el punto de vista territorial
necesidades propias que se presenta la
donde ellos trabajan hasta el ministro compe-
autonomía administrativa.
tente para que este decida y transmita, y en un
sentido inverso, las decisiones ministeriales de-
• Debe tener una personalidad jurídica pro-
ben ejecutar tareas concretas recibidas. En la
pia, independencia económica y recursos
centralización hay una voluntad única, que vie-
propios para administrar los asuntos de la
ne del centro del Estado y se transmite hasta las
comunidad. Para poder manejarse debe
últimas extremidades del país”29. Estos mismos
tener capacidad de ser sujeto de derechos
autores definen la desconcentración como una
y poder contraer obligaciones. Así como
modalidad de la centralización: desconcentra-
tener su propio patrimonio y presupuesto.
ción que permite otorgar a ciertos funcionarios
administrativos del Estado el poder de resolver • Los órganos encargados de los asuntos
ellos mismos, en el lugar, cuestiones que no locales deben emanar de la colectivi-
son necesarias de llevar hasta el nivel del minis- dad y no del Estado. Deben poseer cier-
tro. “La desconcentración es la transferencia, ta autonomía del Estado, la cual implica
a un agente local del Estado, de un poder de la elección de los órganos locales por la

29 RIVERO, Jean et WALINE, Jean. Droit administratif. Collection Précis


Dalloz, París: Dalloz, 2002. 30 RIVERO et WALINE. Ob. cit.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 13
colectividad a través de una elección di- esto es, la potestad para fijar tributos, partici-
Pamela Usta Yabrudy

recta o indirecta31. par en las rentas nacionales y administrar sus


recursos propios33. Por último debe tenerse en
Es necesario definir en este punto el principio cuenta que “La Constitución Política consagra
de autonomía. A la luz del artículo primero de dos modalidades de descentralización: territo-
la Constitución colombiana podemos inferir que rial y por servicios. La primera se expresa en las
es la facultad de una entidad territorial de or- entidades territoriales y permite la configuración
ganizarse, de dictarse sus propias normativas, de los niveles del Estado –nivel nacional y nivel
de administrarse, de elegir sus propias autori- territorial–. La segunda da lugar a las entidades
dades y de autofinanciarse con recursos pro- descentralizadas y constituye la base de los sec-
pios.32 En este orden de ideas, haciendo un tores administrativos –sector central y sector
mayor énfasis en el principio de autonomía, la descentralizado– en cada uno de los niveles del
Corte Constitucional ha expuesto que etimoló- Estado. Las relaciones de descentralización se
gicamente, la palabra autonomía significa au- presentan entre personas jurídicas diferentes:
tonormarse y de ella se desprenden las conse- en la primera, entre la nación –persona jurídi-
cuencias anteriormente mencionadas. De igual ca– y las entidades territoriales, y en la segun-
forma, sostiene que existe una correlación entre da, entre la administración central y las entida-
autonomía y descentralización, por lo que todo des descentralizadas.
órgano autónomo es descentralizado pero no
viceversa. Entonces, la autonomía de las enti- En Colombia, el artículo primero de la
dades territoriales hace referencia a la libertad Constitución expresa la descentralización del
que se les otorga para llevar a cabo funciones Estado en las siguientes líneas: “Colombia es un
que les son asignadas en virtud del principio de Estado social de derecho, organizado en forma
descentralización, de modo que tienen un alto de república unitaria, descentralizada...”. Esta
grado de independencia dentro de la adminis- consigna quiere decir que las funciones políti-
tración. Este reconocimiento se traduce en la cas quedan centralizadas, mientras que, por
autonomía política, es decir, la capacidad de otro lado, la función administrativa es objeto de
elegir a sus gobernantes; autonomía adminis- descentralización34.
trativa, es decir, facultad de manejar los asun-
tos de su jurisdicción, tales como la organiza- En el caso específico de Colombia debe tener-
ción de los servicios públicos, la administración se en cuenta que la descentralización aparece
de sus bienes y la solución de todos los proble- como respuesta a una crisis de legitimidad del
mas que surjan en desarrollo de las actividades Estado, para reinventar su accionar público so-
que realicen y, para terminar; autonomía fiscal, bre los territorios nacionales y como respuesta

33 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1051 de 2001. M.P. Jaime


31 VIDAL PERDOMO. Derecho administrativo. Araújo Rentería.

32 TUIRÁN SARMIENTO. Ob. cit. 34 RODRÍGUEZ. Ob. cit.

14 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
a las reivindicaciones de los movimientos socia- diferencia central entre aquellas y estos radica

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
les y de grupos insurgentes, quienes demandan en que las primeras responden a la descentra-
una modernización de las instituciones35. lización territorial, mientras los segundos a la
descentralización por servicios explicada en lí-
En Francia, efectivamente, en el artículo prime- neas anteriores38.
ro de la Constitución se establece que la orga-
nización de la república francesa “es descentra-
5. Tipos de regiones
lizada”, lo cual no se opone al carácter unitario
del Estado puesto que son compatibles. En la
Constitución del 4 de octubre de 1958 se pro- Existen diversos tipos de regiones, que pueden
clama lo siguiente: “ARTÍCULO 1. Francia es una darse simultáneamente.
República indivisible, laica, democrática y social
5.1. Políticas y administrativas. Dentro de
que garantiza la igualdad ante la ley de todos
este contexto, las regiones son definidas en tér-
los ciudadanos sin distinción de origen, raza o
minos de entidades territoriales, administrati-
religión y que respeta todas las creencias. Su
vas o de planificación. Suele confundirse, en la
organización es descentralizada.”36 Con respec-
jerga corriente, lo regional con lo departamen-
to a la descentralización francesa cabe anotar
tal. La antigüedad de los departamentos y los
que las colectividades territoriales son las que
aspectos sociológicos que ellos conciernen, los
reciben las funciones que se descentralizan te-
hace asimilables a lo que en otras partes se de-
rritorialmente. El artículo 72 de la Constitución
nominan “regiones”39.
francesa enuncia que las colectividades territo-
riales son las comunas, los departamentos, las En la doctrina la región tiene un significado
regiones, las colectividades de estatus particu- como entidad administrativa y como entidad po-
lar y las colectividades de ultra mar, regidas por lítica. Para empezar puede hablarse de región
el artículo 74 constitucional. Tienen la vocación en el sentido de unidad geográfica y económica
de asumir el conjunto de intereses colectivos sobre la cual se asienta una organización admi-
del grupo humano situado sobre el territorio nistrativa. Las funciones propias de esta región
que ellas representan. Tales colectividades te- son de tipo administrativo. Por otro lado, la re-
rritoriales son personas de derecho público gión puede ser entendida como una unidad de
distintas a los establecimientos públicos37. La tipo político, es decir, con funciones estatales,
tipo legislativo y no judicial. Este es el caso que
35 TUIRÁN SARMIENTO. Ob. cit. se presenta en países como Italia y España.
Mientras que en países como Francia el proce-
36 FRANCIA. Constitución del 4 de octubre de 1958. Tomado de http://
www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/ so de regionalización no ha otorgado la función
espagnol/constitution-espagnol_juillet2008.pdf Consultado en octubre
20 de 2011.
38 VERPEUX, Michel. Droit des collectivités territoriales. Coll. Major. PUF,
37 JANICOT, Laetitia. Les collectivités territoriales, une définition doctri- 2008, p. 59.
nale menacée? En: Revue française de droit administratif. No. 2, mars-
avril 2011. 39 VIDAL PERDOMO. Derecho administrativo.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 15
legislativa a las regiones, sino simplemente ad- intervención y acción gubernamental. En los
Pamela Usta Yabrudy

ministrativas. En el caso colombiano existen an- países latinoamericanos estas regiones son
tecedentes de regiones administrativas para el parte de políticas de regionalización surgidas
manejo y preservación de recursos naturales.40 en los 70, asociadas a planes de descentraliza-
ción administrativa y de planificación regional.
5.2. Regiones territoriales. Son entidades Estas últimas están orientadas a corregir pro-
autónomas que hacen parte de la organización blemas de disparidades del desarrollo regional,
territorial de los Estados. En algunos países de concentración territorial de las actividades y
pueden ser del nivel nacional como en España o de la población, y de integración económica te-
Bélgica; en otros son el nivel siguiente de la na- rritorial. Sin embargo, en lo referente al territorio
ción como en el caso italiano. A nivel latinoame- nacional, la discusión sobre la regionalización
ricano la región alcanza un grado constitucional ha estado ligada a la inoperancia de la división
en Colombia, Chile y Perú. En España han sido departamental, la política de descentralización
conquistas de las regiones históricas mientras administrativa y las diferencias del desarrollo
que en Latinoamérica se han dado más por in- regional. En el caso colombiano, cabe anticipar,
tereses económicos y políticos. las regiones de planificación se introdujeron en
la estructura administrativa del país en 1985
5.3. Regiones administrativas. Las entida-
mediante la Ley 76, que creó la región de planifi-
des territoriales e instituciones del Estado de
cación de la Costa Atlántica y autorizó la división
distinto orden suelen dividir el territorio para
del territorio nacional en otras de características
cumplir funciones administrativas. Por ejemplo,
similares, con capacidad y autonomía para la
en Colombia los ministerios y entidades descen-
administración de su propio desarrollo econó-
tralizadas de las ramas del poder público dispo-
mico y social41. Para terminar este acápite con-
nen de tales divisiones, las cuales normalmente
cerniente a las regiones debe traerse a colación
parten de la división general del territorio, agru-
a la autora Liliana Estupiñán, quien considera
pando unidades menores, en atención de la es-
que la región es fundamentalmente un espacio
cala o nivel territorial en el cual ejercen sus fun-
sociogeográfico con elementos físicos y huma-
ciones. Las distintas regionalizaciones adminis-
nos que le dan unidad y lo distinguen de otros:
trativas por lo general no coinciden, lo que con-
más que la homogeneidad, es la integración de
duce a la descoordinación en el cumplimiento
dichos elementos lo que determina la existencia
de funciones administrativas complementarias.
de tal unidad territorial. La región se identifica,
se vive de manera histórica y no se impone o se
5.4. Regiones de planificación, plan o pro-
crea por ley en sentido amplio. Desde el punto
grama. Son entidades administrativas estable-
de vista de entidad territorial, la región no puede
cidas como espacios de toma de decisiones,

41 MASSIRIS CABEZA, Ángela. Ordenamiento territorial y procesos de


construcción regional. Biblioteca virtual Luis Ángel Arango. Disponible
40 VIDAL PERDOMO. La región en la organización territorial del Estado. en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/presen.
Pp. 14-15. htm Consultada en octubre 30 de 2011.

16 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
ser el producto de una distribución artificial y de Granada, Popayán, río San Juan y Cartagena.

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
arbitraria42. Esta cita se trae al texto por la im- El gobernador constituía el máximo funcionario
portancia que esto denota, especialmente en el mientras que en los municipios se creó la au-
caso colombiano a la luz de las propuestas de toridad del alcalde, acompañada por un órgano
políticos y dirigentes de la costa Caribe de for- deliberativo: el Cabildo.
mar la región Caribe, teniendo en cuenta esta
anterior definición43. Las provincias se establecieron alrededor de las
principales ciudades que fundaron los conquis-
tadores, de ahí que el primer nombre del terri-
6. Región administrativa en
torio nacional fue el de Provincias Unidas de la
Colombia
Nueva Granada. Con la llegada de la indepen-
dencia, se proclamaron constituciones provin-
Es necesario estudiar el origen y la creación de ciales con lo cual las provincias ganaron auto-
las regiones en Colombia, las cuales nacen con nomía. Entre las constituciones que surgieron
objetivos ambientales. A pesar de esto, no se encontramos: la Constitución del Estado Libre
desarrollan hasta formar regiones administra- e Independiente de El Socorro y la Constitución
tivas, sino que se plantea un camino diferente de Cundinamarca. No obstante esta autonomía
como se verá a continuación. proclamada en las constituciones, había parti-
darios del centralismo, de la unidad nacional,
6.1. Las reformas colombianas y la Ley or-
como el precursor Antonio Nariño, quien no veía
gánica de ordenamiento territorial. Desde
positiva la excesiva libertad de las provincias.
el arribo de los conquistadores españoles al
Por lo que, al llegar a la presidencia, Nariño
territorio colombiano se reconoció la diversidad
aprobó el 27 de noviembre de 1811 el acta de
social, cultural, étnica y lingüística existente en
la Confederación de las Provincias Unidas de
las diferentes comunidades indígenas ubicadas
la Nueva Granada45. La confederación funda-
a lo largo y ancho de la geografía nacional, razón
mentaba su unión en una serie de bases míni-
por la cual no se aplicó el derecho español sino
mas, dejando a la autonomía de las autorida-
el derecho “indiano.”44 En 1547 se creó la Real
des locales el establecimiento del gobierno que
Audiencia del Nuevo Reino de Granada, la cual
consideraran apropiado. Como resultado de
tenía jurisdicción en Santa Marta, Nuevo Reino
lo anterior cada provincia promulgó su propio
Estatuto Constitucional. Con los años se pasó
42 ESTUPIÑÁN ACHURY, Liliana. Región y Estado unitario en Colombia.
de la Confederación a un sistema centralista
En: Colombia regional. Alternativas y Estrategias. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2005, pp. 221-224. que se desarrolló con las constituciones políti-
43 Proyecto Región Caribe. Tomado de http://www.regioncaribe.com/in-
cas de 1821, 1830, 1832 y 1843. Este proyecto
dex.php?option=com_content&task=view&id=28 Consultada en octu-
político originó el nombre de la Gran Colombia.
bre 31 de 2011.
Más concretamente con la primera de dichas
44 ARIAS CALDERÓN, Jorge Enrique. El ordenamiento territorial en
Colombia. Entre la descentralización y la autonomía. Cali: Universidad
del Valle, 2008, pp. 18-63. 45 ARIAS CALDERÓN. Ob. cit.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 17
constituciones el ordenamiento territorial co- organización y administración interna. En esta
Pamela Usta Yabrudy

lombiano introduce en su régimen administra- Constitución, en particular, puede observarse la


tivo la figura del departamento, como la pri- gran influencia francesa, puesto que se dividió
mera y principal entidad del territorio nacional. el territorio del Estado de Cundinamarca en dis-
Cada departamento contaba con un intendente tritos parroquiales.
que era nombrado por el presidente. En dicha
Constitución se inaugura un nuevo concepto de Posteriormente se proclama los Estados Unidos
administración local en la Gran Colombia. Se de Colombia y la Constitución de 1863 de corte
decreta, empleando una terminología muy fami- federal, igual que las anteriores. En el artículo
liar para la vida institucional: “El territorio de la 16 de dicha Constitución se establecía que “to-
república será dividido en departamentos; los dos los asuntos de gobierno cuyo ejercicio no
departamentos en provincias, las provincias en deleguen los Estados expresa, especial y clara-
cantones y los cantones en parroquias”46. mente al Gobierno General, son de la exclusiva
competencia de los mismos Estados”. Cada es-
Años posteriores, con la disolución de la Gran tado contaba con un gobernador, una legislación
Colombia, la constitución de la Nueva Granada y una constitución propios. En este punto el con-
de 1832 arrojó efectos descentralizadores en cepto de autonomía se identifica con el de sobe-
materia política. Se suprimen los departamen- ranía49. En 1886 llega la etapa conocida como
tos y la división del territorio en provincias47. En La Regeneración, durante la cual se dictaría
esta reforma se instituyó que las respectivas una Constitución de tipo centralista y unitaria,
autoridades fuesen el subprefecto (órgano eje- cambiando el esquema anterior. Es decir, se eli-
cutivo), y la asamblea (órgano deliberativo) para minan los estados soberanos y se instituyen de
el caso de los cantones, los anteriores munici- nuevo los departamentos; la soberanía se pose-
pios. De esta forma se aproximó al esquema siona en cabeza de la nación y se implementa el
fundamental de administración local adoptado concepto de descentralización administrativa,
en la Francia revolucionaria48. Entre los años el cual será desarrollado más adelante. Al des-
de 1853 y 1886 se formularon constituciones aparecer los estados soberanos se extinguen
de corte federal, con las cuales llegó la auto- las diferentes constituciones que existieron. Se
nomía de las provincias. Derivaron su poder destaca en dichas reformas administrativas el
directamente del artículo 48 de la Constitución fuerte predominio del derecho público francés
de 1853, el cual contenía autoridad para llevar que a su vez influenció a Europa central. En este
a cabo lo que consideraban conveniente a su punto se observa la preponderancia del sistema
napoleónico y revolucionario explicado en líneas
46 MORELLI RICO, Sandra. La revolución francesa y la organización ter- anteriores.50 En 1968 se plantea una reforma a
ritorial en Colombia. Perspectivas comparadas. Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 1991, p. 38.

47 ARIAS CALDERÓN. Ob. cit. 49 ARIAS CALDERÓN. Ob. cit.

48 MORELLI RICO. Ob. cit. 50 ARIAS CALDERÓN. Ob. cit.

18 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
la Constitución, en la cual se plasman los pri- que bien podrían exceder los límites

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
meros intentos de regionalización del país. Con departamentales51.
esta reforma se da nacimiento a las áreas me-
tropolitanas, las asociaciones de municipios y Enfocándonos en Colombia, cabe exponer
las juntas administradoras locales. Se formuló que el antecedente de lo regional concierne a
una descentralización administrativa y fiscal la existencia de unidades territoriales deno-
que consistió en: minadas regiones, tales como la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC)
a. Los departamentos obtuvieron la tute- en 1954. La anterior corporación estuvo inspi-
la sobre los municipios y se suprimieron rada en el autor David Lilienthal y en la expe-
las provincias. Con la eliminación de las riencia de la Autoridad del Valle del Tennessee.
provincias, los departamentos pasaron Con esta innovación se pretendía que una en-
a ser la sede de la descentralización tidad administrativa de nivel nacional tuviese
administrativa. jurisdicción sobre territorios conformados por
más de un departamento, constituidos en una
b. Se estableció el régimen de intendencias unidad geográfica-económica, con el objetivo
y comisarias el cual estaría vigente hasta de impulsar su desarrollo como un conjunto y
1991. proteger los recursos naturales. Posteriormente
nacería la Corporación Autónoma Regional de
c. El régimen municipal obtuvo nuevas for-
Cundinamarca (CAR) que tendría competen-
mas de organización: se aumentó el reco-
cia sobre los territorios comprendidos por los
nocimiento a nuevas categorías de lo local
departamentos de Boyacá y Cundinamarca.
y se confirmó la presencia de autoridades
Esto fue posible gracias a la modificación, en
locales como el concejo municipal, el per-
1959, del artículo 7 de la Constitución Política
sonero, el tesorero, etc.
de 1991. En el año de 1968 se intentó llevar
a cabo una reforma constitucional para permi-
d. Si bien es cierto que el tema de las regio-
tir que las regiones fuesen entidades políticas
nes no figuraba en las constituciones co-
o administrativas, sin embargo no prosperó.
lombianas para estos años, se venía acep-
Como consecuencia de lo anterior, se logró que
tando un nivel intermedio entre la nación
las regiones quedaran ligadas a un concepto de
y el municipio, como eran las provincias
desarrollo económico y social supra departa-
en el siglo pasado. Sin embargo en la en-
mental de manera expresa. No obstante lo an-
mienda de 1968 se encuentra una refe-
terior, si bien se multiplicaron las corporaciones
rencia indirecta que está relacionada con
regionales, perdieron progresivamente su carac-
la posibilidad de crear límites diferentes
terística de supra departamental y se les trató
a los de carácter político-administrativo,
como establecimientos públicos en términos
para efectos de planificación y desarrollo
económico y social de algunos territorios
51 ARIAS CALDERÓN. Ob. cit.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 19
de descentralización por servicios52. Lo cual se Autónoma Regional de Cundinamarca. La Ley
Pamela Usta Yabrudy

opone a la región francesa que es considerada 99 de 1993 reguló su creación y funcionamien-


como colectividad territorial. to, y en su artículo 23 dispuso que dichas cor-
poraciones son entes corporativos de carácter
Otra reforma a nivel nacional, que es importan- público de creación legal, que están integrados
te tener en cuenta como antecedente de las por las entidades territoriales que por sus carac-
regiones en Colombia, es la Ley 76 de 1985. terísticas constituyen geográficamente un mis-
Mediante esta norma los Consejos Regionales mo ecosistema o conforman una unidad geopo-
de Planificación Económica y Social (Corpes) lítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados
fueron unidades de planeación nacional deno- de autonomía administrativa y financiera, patri-
minadas regiones de planificación, las cuales monio propio y personería jurídica, encargados
agrupaban a varios departamentos, sin perso- por la ley de administrar, dentro del área de su
nalidad jurídica. En años posteriores, la posibi- jurisdicción, el medio ambiente y los recursos
lidad de la existencia de entidades u organiza- naturales renovables y propender por su desa-
ciones nacionales con límites que no coincidan rrollo sostenible, de conformidad con las dispo-
con los límites de los departamentos está con- siciones legales y las políticas del Ministerio del
templada en el artículo 285 de la Constitución. Medio Ambiente. 53
Ejemplificando lo anteriormente dicho, las
Corporaciones Autónomas Regionales fueron Más adelante, con la Constitución de 1991, las
creadas por el Congreso con las siguientes ca- regiones se entendieron como parte integrante
racterísticas: son personas jurídicas de derecho de la estructura administrativa nacional y como
público, con carácter de establecimientos públi- entes encargados del manejo y conservación
cos adscritos o vinculados a las entidades del de los recursos naturales renovables y del me-
orden central de la Rama Ejecutiva del Poder dio ambiente54. El artículo 286 constitucional
Público, con el objetivo de ejercer funciones ad- no crea las regiones sino que autoriza a la ley
ministrativas y la prestación de determinados para crearlas. Mientras que los artículos 306 y
servicios públicos domiciliarios. La Corporación 307 describen el proceso de conformación de
Autónoma Regional de Cundinamarca se creó las regiones y sus principales características.
en un primer momento como establecimiento Entonces, a la luz del artículo 306, cabe decir
público descentralizado y estuvo dotada de per- que la región es la unión de dos o más departa-
sonería jurídica y patrimonio público. Más ade- mentos que se constituyen en región adminis-
lante, con la expedición de la Ley 3 de 1961, fue trativa y de planeación, con personería jurídica,
denominada Corporación Autónoma Regional autonomía y patrimonio propio con finalidad del
de la Sabana de Bogotá y de los valles de
Ubaté y Chiquinquirá. Posteriormente en virtud
53 Colombia. Consejo de Estado. Sección segunda. Sentencia de 11 de
de la Ley 99 de 1993, se le llamó Corporación noviembre de 2009. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez
Aranguren.

52 VIDAL PERDOMO. Ob. cit. 54 Colombia. Constitución Política de 1991. Artículo 317.

20 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
desarrollo económico y social. Luego, según el administrativas y de planeación. Independiente

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
artículo 307 la región tiene la posibilidad de con- lo anterior, y previo a la explicación de la nueva
vertirse en entidad territorial. Este proceso vie- ley, debemos tener en cuenta el siguiente ex-
ne a darse a la luz de la Ley 1454 de 2011, de tracto tomado de la sentencia del Consejo de
la que se hablará más adelante debido al orden Estado 1361 de 6 de septiembre de 2001, en
cronológico del estudio. Según la Constitución la cual se expone que para el desarrollo de di-
dicha ley debe contener las atribuciones de las chas regiones no es necesaria le ley orgánica de
regiones, los órganos de administración, los re- ordenamiento territorial, luego de una consulta
cursos y su participación proveniente del Fondo del ministro del Interior de la época, que cues-
Nacional de Regalías. tiona lo siguiente:

Con base en el artículo 306, que establece la 1. ¿Puede adelantarse el proceso y la


fusión de dos o más departamentos que previa- consecuente creación de las Regiones
mente operaban de manera separada, es posi- Administrativas y de Planificación, sin
ble solicitar la conversión de la región a entidad que se haya expedido la Ley Orgánica de
territorial. Es decir, se conformará un departa- Ordenamiento Territorial?
mento más grande, que reúna en una sola uni-
dad lo que anteriormente estaba organizado de 2. ¿Mediante qué acto administrativo se
forma dispersa. La nueva unidad conllevará la conformaría válidamente la Región
existencia de autoridades y funciones conjuntas Administrativa y de Planificación?
como se ha desarrollado en el proceso de regio-
3. ¿En el evento de que no sea necesaria la
nalización francesa.55 Por otro lado, el artículo
expedición de la ley orgánica de ordena-
288 establece la necesidad de que se promul-
miento territorial, cuáles serían las fun-
gue una ley orgánica de ordenamiento territorial
ciones de las Regiones Administrativas y
en donde se definan las funciones de la nación
de Planificación y así mismo, se podrían
y de las entidades territoriales, dentro de la cual
estipular estas funciones en el acto admi-
puede entrar la región en la división de compe-
nistrativo por el cual se constituyen?
tencias. No obstante, este artículo se encuentra
en contradicción con el numeral 4 del artículo
4. Si por el contrario, se requiere la exis-
150 de la Constitución que ordena la promulga-
tencia de la ley orgánica de ordena-
ción, no de una ley orgánica sino de una ley or-
miento territorial, ¿es viable que dos o
dinaria para regular la conformación, estructura
más Departamentos se constituyan me-
y funciones de las regiones. En el año 2011 se
diante acto administrativo en Región
promulga la Ley 1454 o Ley orgánica de orde-
Administrativa y de Planificación o en
namiento territorial (LOOT), por medio de la cual
su defecto los Departamentos interesa-
se desarrollaría el contenido de las regiones
dos podrían optar por la asociación de
Departamentos a que se refiere el artículo
55 VIDAL PERDOMO. La región en la organización territorial del Estado.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 21
25 de la Ley 617 de 2000, caso en el cual En dicha sentencia el mismo Consejo de Estado
Pamela Usta Yabrudy

sería pertinente aplicar por analogía la Ley trae a colación el concepto número 906 de
136 de 1994, sobre asociación de muni- 1996 en el cual se precisaron las funciones de
cipios en cuanto al procedimiento para su las regiones de planificación:
conformación y funcionamiento?
“a) garantizar una planificación equilibrada del
5. ¿Es necesaria la aprobación de facultades desarrollo de las regiones; b) propiciar y forta-
lecer la integración económica y social de las
especialmente conferidas al Gobernador
entidades territoriales que conforman cada re-
para la constitución de las Regiones
gión; c) dotar a las regiones de instrumentos
Administrativas y de Planificación y para la
suficientes y eficaces a fin de que cuenten con
Asociación de Departamentos, o se pue- mayor capacidad y autonomía en la adminis-
de contemplar dentro de las atribuciones tración; d) establecer lazos permanentes de
asignadas por la Constitución en el artícu- coordinación interinstitucional entre los niveles
lo 305 numeral 2? administrativos nacional, departamental y mu-
nicipal, especialmente en lo relativo a la pla-
Como observamos, las anteriores preguntas son nificación; e) asegurar la participación de las
de gran importancia para nuestro tema, toda regiones en la preparación de los planes regio-
vez que se indaga si se pueden adelantar pro- nales que deben incluirse como parte del Plan
Nacional de desarrollo económico y social; y,
cesos de creación de regiones administrativas
f) permitir la participación de las regiones en
y de planeación sin la ley orgánica de ordena-
la elaboración del presupuesto de inversión
miento territorial, que en dicho momento no ha-
anual de la Nación y en las actividades de eva-
bía sido expedida. Para empezar debe tenerse luación y ejecución”.56
en cuenta que la misma Constitución previó en
varias normas que debe dictarse una ley orgá- Tales funciones, y las que contiene el artículo 47
nica de ordenamiento territorial. El artículo 151 de la ley 152 son las que le corresponde cum-
menciona la expedición de normas “relativas plir a las regiones administrativas y de planifi-
a la asignación de competencias normativas a cación (RAP). Por lo tanto, para la organización
las entidades territoriales”. Por otra parte, el ar- de las RAP contenidas en el artículo 306 de la
tículo 288 prescribe: “La ley orgánica de orde- Constitución, el Tribunal estimó que no se re-
namiento territorial establecerá la distribución quería la expedición previa de la ley orgánica de
de competencias entre la Nación y las entida- ordenamiento territorial, porque ya la orgánica
des territoriales. Las competencias atribuidas a del plan de desarrollo se ocupó de la materia
los distintos niveles territoriales serán ejercidas para señalar funciones y competencias. Sin em-
conforme a los principios de coordinación, con- bargo la Sala considera que sí es indispensable
currencia y subsidiariedad en los términos que la expedición de una ley ordinaria porque:
establezca la ley”.

56 Al respecto puede verse el concepto radicado bajo el No. 906 de 1996


del Consejo de Estado.

22 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
1. La 152 atribuyó a los Consejos Regionales le corresponde al gobernador. No obstante el

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
de Planificación, promover y gestionar la anterior concepto del Consejo de Estado, se pro-
organización de las regiones del artículo mulgaría en años posteriores una ley orgánica
constitucional 306 y a los gobernadores de ordenamiento territorial.
departamentales la definición de la tran-
sición entre los CORPES y las nuevas RAP. Pasarían 20 años desde que se expidió la
Constitución Política de 1991 para que se pro-
2. Las RAP del anterior artículo mencionado mulgara la esperada ley de ordenamiento terri-
no son entidades territoriales sino divisio- torial: la Ley 1454 de 2011. En el artículo 30
nes administrativas. define que las regiones administrativas y de pla-
nificación (RAP) serán aquellas entidades con-
3. En virtud del artículo 300 de la Constitución formadas por dos o más departamentos, que
Política, numeral 12, debe asignarse a las contarán con personería jurídica, así como con
asambleas departamentales la función autonomía financiera y patrimonio propio, con
de crear o autorizar la constitución de las un objetivo orientado al desarrollo de la región,
RAP, como entidades públicas de carácter la inversión y la competitividad bajo los términos
especial. del artículo 306 de la Constitución. La ley deja
claro que en ningún caso y bajo ninguna circuns-
Con lo cual termina contestando al cuestiona-
tancia las regiones administrativas y de planifi-
miento del ministro del Interior que: La constitu-
cación podrán constituir circunscripciones elec-
ción de las RAP no exige la expedición previa de
torales dentro de una división política adminis-
la ley orgánica de ordenamiento territorial, por
trativa del país. Establece que las RAP se confor-
cuanto la regulación de la materia se encuentra
marán con autorización de la asamblea de cada
consignada en la ley orgánica del plan de desa-
departamento que quiera hacer parte de la re-
rrollo. Por lo tanto, lo que debe expedirse es una
gión y con previo concepto de la Comisión de
ley ordinaria. El acto administrativo para que
Ordenamiento Territorial del Senado. Debe te-
dos o más departamentos se constituyan váli-
nerse en cuenta que los departamentos deben
damente en una región administrativa y de pla-
limitar geográficamente, es decir, debe haber
nificación debe ser determinado por la mencio-
continuidad geográfica entre ellos. La ley tam-
nada ley ordinaria que debe promulgarse. Las
bién contempla en dicho artículo que la Nación
funciones de tales regiones administrativas y de
podrá cofinanciar proyectos estratégicos de las
planificación serán las contenidas en la ley 152
regiones administrativas y de planificación.
de 1994, orgánica del plan de desarrollo. Para
la constitución de las regiones administrativas y Por otro lado, también se especifica que si existe
de planificación es necesaria una ley ordinaria un distrito especial o un área metropolitana den-
que disponga el procedimiento para tal fin, den- tro de la zona que conformaría la región, éstos
tro del cual se coordinará qué le corresponde tendrán los mismos privilegios y directrices que
hacer a las asambleas departamentales y qué

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 23
se le otorguen a los departamentos. Con respecto rritoriales pero por ahora se está a la espera de
Pamela Usta Yabrudy

a la financiación de las RAP, la ley establece que una ley que reglamente el tema.
se hará con cargo a los recursos o aportes que
las respectivas entidades territoriales que las 6.2. Autoridades locales a la luz de la LOOT.
conformen destinen a ellas y los incentivos que El artículo 31 de la ley 1454 de 2011 establece
deberá definir el Gobierno Nacional. Sin embar- que con cada región debe crearse un Consejo
go son excluidas del Presupuesto General de la Regional Administrativo y de Planificación como
Nación, del Sistema General de Participaciones una instancia técnica y asesora de las regio-
y del Sistema General de Regalías. Lo cual, nes administrativas y de planificación. Dicho
como se verá más adelante, ha sido altamente Consejo será integrado por los gobernadores
cuestionado y criticado, toda vez que los depar- de los departamentos que conformen la RAP y
tamentos en Colombia se quiebran económica y por los alcaldes de las áreas metropolitanas que
financieramente57, y tienen déficits presupues- existan dentro de las mismas. Entre estos debe-
tales58. Entonces, la pregunta que surge inme- rán alternarse cada cierto tiempo la presidencia
diatamente es: ¿de dónde se obtendrán los del Consejo.
fondos para que estos departamentos puedan
De igual forma, el artículo 33 de dicha ley con-
aportar al presupuesto de la región? La ley le
templa la creación del Fondo de Desarrollo
da un duro golpe al futuro económico y al fu-
Regional, el cual servirá como un mecanismo
turo general de las regiones al no permitir que
de desarrollo para las entidades territoriales del
participen en el Sistema General de Regalías, lo
país con el fin de financiar proyectos regionales
cual sería vital para el financiamiento y funcio-
de desarrollo en los términos que lo defina la
namiento de las mismas. Por último, la ley deja
ley.
un vacío al contemplar en su artículo 36: “De
la Región Territorial. De conformidad con el ar-
Así, tal y como está prevista constitucionalmen-
tículo 307 de la Constitución Política la Región
te, la región apenas sería una suma de unidades
Administrativa y de Planificación podrá transfor-
político-administrativas con iguales limitaciones
marse en Región Entidad Territorial, de acuerdo
que las otras entidades territoriales y con una
con las condiciones que fije la ley que para el
autonomía precaria59.
efecto expida el Congreso de la República”. Es
decir, a futuro se podrán conformar regiones te-

57 Putumayo debe entrar en Ley 550. Disponible en <http://www.minedu-


cacion.gov.co/observatorio/1722/article-199658.html> Consultado en 59 Debe tenerse presente que durante las sesiones de la Asamblea
octubre 24 de 2011. Nacional Constituyente de 1991, los constituyentes oriundos de la
costa conformaron un bloque en torno a la propuesta de incluir en
58 Declarado en quiebra el departamento de Córdoba. Disponible en < la nueva Constitución la figura de la región como un ente territorial.
http://news.google.com/newspapers?nid=1706&dat=19820912&id=hI Al final se consagraría el artículo constitucional 307, que contempla
MbAAAAIBAJ&sjid=qE0EAAAAIBAJ&pg=6837,3326105> Consultado dicha posibilidad a cargo de dos o más departamentos. Ver, Estupiñán
en noviembre 5 de 2011. Achury, Ob. cit.

24 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
7. Regiones francesas debía haber una administración compuesta de

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
un Prefecto, como se mencionó en el numeral
2.4, de un Consejo General y un Consejo de
7.1. Las reformas francesas de descentra-
Prefectura. El Prefecto es representante del go-
lización y de regionalización. La regionaliza-
bierno central y tiene a su responsabilidad la
ción en la República Francesa se basó en una
preparación previa de todos los negocios que
combinación de criterios naturales, es decir, de
involucren al departamento y del presupuesto.
regiones naturales, con otros de interés admi-
Así mismo ejecuta las decisiones del Consejo
nistrativo que iban acordes con la política de
General y la Comisión Departamental. Vale la
descentralización regional60.
pena establecer la similitud del doble papel
7.2. Departamentos. Antes de analizar con- de representante del gobierno central y ejecu-
cretamente el desarrollo regional en Francia, tivo de las decisiones que cumple este cuerpo
debe empezarse por estudiar el nacimiento de de representación departamental francés con
los departamentos en estepaís que, dicho de lo que le ha correspondido a los gobernadores
antemano, son muy distintos a los colombianos. en Colombia a la luz del artículo constitucional
La división territorial en Francia se dio por la re- 303: ser agentes del Presidente de la República
volución francesa, con la eliminación de los pri- y jefes de la administración seccional.
vilegios que tenían las provincias, principal orga-
7.3. Regionalización. Sobre la base de los
nización territorial; las otras entidades como los
principios administrativos revolucionarios y na-
principados, cantones, villas y comunidades de
poleónicos, durante siglo y medio se instauró
habitantes quedan iguales ante el derecho. Uno
en Francia un equilibro entre la burocracia y la
de los objetivos que llevó a esto fue el de dividir
democracia, representadas y personificadas por
las provincias para acercar la administración a
dos figuras: el alcalde y el prefecto.
los ciudadanos, al mismo tiempo que se con-
servaba la unidad francesa. Con ello se da na-
Como se ha comentado, las provincias eran
cimiento a 83 departamentos, los cuales eran
la forma de organización del antiguo régimen.
una circunscripción administrativa del Estado
Éstas fueron eliminadas y aún existe cierta
que luego del transcurso del tiempo llegaron a
nostalgia encaminada a la necesidad de vol-
convertirse en entidad territorial, como fue el
ver a encontrar las raíces representadas por
caso de los departamentos colombianos a la luz
dichas provincias, fraccionadas por el artificio
de la Constitución Federal de 1863. Entidad te-
de los departamentos. Durante el gobierno de
rritorial en nuestros términos, colectividad terri-
Vichy, que duró de 1940 a 1944, se busca-
torial en el lenguaje francés. Con la instauración
ba poner en práctica provincias auténticas en
de la Segunda República y del sufragio univer-
vez de departamentos inventados por funcio-
sal, se estableció que en cada departamento
narios del gobierno. La reforma se limitó a la
creación del cargo de prefectos regionales con
60 MASSIRIS CABEZA. Ob. cit.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 25
competencias que abarcaban cuestiones de La propuesta, que sería sometida a referendo,
Pamela Usta Yabrudy

policía y económicas. Años más tarde, durante transformaba las circunscripciones de acción
la Cuarta República que se extendió de 1946 a regional en regiones, nueva colectividad territo-
1958, se dio aplicación a las tesis regionalistas, rial francesa. Sin embargo, el referendo del 27
a través de funciones que serían luego trasla- de abril de 1969 resultó negativo a las aspira-
dadas a ciertos prefectos de capitales regiona- ciones regionales, con lo que el tema regional
les y se adicionarían a las tareas económicas. sufrió un golpe y debería esperar hasta 1972
Entonces, se ve cómo desde este punto, el pro- para presentarse bajo una forma más modesta.
ceso de regionalización francés va a darse de la
mano con un fuerte crecimiento económico del Luego del referendo anteriormente relatado, el
país. En 1956, por medio de una resolución, se entonces presidente Georges Pompidou habló
crean 22 regiones de programa, cuyos trazados en términos más moderados del asunto, di-
iniciales se conservan en general. Entre estos ciendo que “La región debe concebirse como la
se plantea reacomodar las administraciones de unión de departamentos que permitan la reali-
forma tal que la colectividad territorial de la re- zación y la gestión racional de grandes equipa-
gión se convierta en el eje del funcionamiento mientos colectivos”.
administrativo, encargándose tanto de la coor-
En 1971 el presidente puntualizó su interés de
dinación del desarrollo económico como de la
construir sobre realidades más que sobre uto-
ordenación territorial. Alrededor del año 1964
pías, por lo que la región será en primer término
se muestra la existencia de Prefectos de Región,
una asociación de departamentos, liderada por
encargados de las funciones de coordinación, al
dos consejos, uno de tinte político y el otro que
tiempo que son depositarios de tareas descon-
agruparía las actividades de tipo cultural, social
centradas. Sin embargo se presentan oposicio-
y económico. Se promulgaría entonces la ley de
nes departamentales al desarrollo regional.
1972 que definiría a las regiones no como colec-
El presidente Charles De Gaulle, en 1968, pre- tividades territoriales, sino como establecimien-
sentaría una propuesta en materia regional. tos públicos, otorgándoles un papel menor, con
Hablaría así el presidente francés: “El esfuerzo limitaciones de tipo financiero y de personal que
multisecular de centralización que fue necesa- reducen su autonomía.
rio durante mucho tiempo en nuestro país para
Resulta de gran importancia comparar este
realizar y mantener su unidad, a pesar de las di-
punto con el proceso de regiones en Colombia,
vergencias de las provincias que le eran sucesi-
toda vez que se inició igualmente bajo el manto
vamente vinculadas, no se impone más de aquí
de establecimientos públicos, por ejemplo con
en adelante. Al contrario, son las actividades
la CVC en 1954, como se citó en el acápite 6:
regionales las que aparecen como las palancas
Región Administrativa en Colombia62. Aunque
del poder económico de mañana”.61

61 VIDAL PERDOMO. La región en la organización territorial del Estado. 62 VIDAL PERDOMO. La región en la organización territorial del Estado.

26 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
si bien en Francia se dio el paso de estableci- es una figura nacional mientras que nuestro

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
mientos públicos a colectividades territoriales, gobernador es una figura a la que se le entre-
al parecer en Colombia se presentarían las dos gan funciones nacionales dentro del marco de-
situaciones de manera separada, es decir, es- partamental. La decisión de 1982 en favor de
tablecimientos públicos por un lado, y regiones una reforma por la vía legislativa ha situado a
administrativas por el otro, sin ser unas el desa- las regiones, después de mucho tiempo, en un
rrollo de los otros. La regionalización de 1972 nivel constitucional, es decir, se convirtieron en
no arrojó efectos mayores a la vida local, puesto colectividades territoriales de nivel inferior al de
que si bien otorgó la personalidad jurídica a las las comunas y los departamentos. En efecto las
regiones, sólo les otorgó poder de intervención regiones no eran mencionadas en alguna dis-
en materias muy especializadas, por ejemplo en posición constitucional. Esto cambió con la re-
temas económicos. Posteriormente el presiden- visión constitucional de marzo de 2003 que re-
te François Mitterand, declaró el 15 de julio de formó el artículo 72 de la Constitución, relativo
1981: “Francia ha tenido necesidad de un poder a las colectividades territoriales, y puso fin a la
fuerte y centralizado para hacerse. Ella tiene hoy inferioridad de las regiones frente a los departa-
necesidad de un poder descentralizado para no mentos y comunas. A partir de dicho momento
deshacerse”. Este gobierno de corte socialista la región se convirtió en una colectividad terri-
impulsaría una estrategia que abarcaría la expe- torial con vocación especializada, que dispone
dición de leyes en 1982 y una ley en 1986 con de instituciones que le son propias y un consejo
el objetivo de quebrar aspectos centralistas de elegido que cuenta con un presidente64.
antiguos gobiernos.
La ley del 13 de agosto de 2004 reforzó los po-
Con la ley del 2 de marzo de 1982 se reformaría deres de la región especialmente en el dominio
el sistema local. Se transfirió el poder ejecuti- económico y profesional. En el 2010 se dictó la
vo departamental del prefecto al presidente del ley del 16 de diciembre, la cual previó la insti-
Consejo General y se suprimió la tutela a priori, tución de consejeros territoriales que substi-
que fue reemplazada por el control de legalidad tuirán en el 2014 a los consejeros regionales y
a posterioria cargo de un juez administrativo. A a los consejeros generales, la supresión de la
pesar de lo anterior el prefecto aún ejerce di- cláusula general de competencia en favor de
versas funciones relativas a la administración las regiones, y en el artículo 73 dispone que “El
del Estado63. En este punto se marca una dife- consejo general regla por sus deliberaciones los
rencia con el sistema colombiano: el prefecto asuntos de la región dentro de los dominios de
competencia que la ley les atribuye. El consejo
puede por deliberación, especialmente motiva-
63 Sin embargo, se puede observar la extraordinaria vitalidad de la insti-
tución de la prefectura que se ha adaptado para seguir desempeñando da, apropiarse de cualquier objeto de interés
un papel importante. Respecto de la tutela, por ejemplo, al prefecto
se le negó la facultad de anular el acto de la colectividad local que regional sobre el cual la ley no le ha otorgado
considere ilegal, pero sigue siendo el interlocutor indispensable en la
comunidad local. En términos de control financiero, ha adquirido una
mayor importancia. Ob. cit. 64 FOUGEROUSE. Ob. cit.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 27
competencia a otra persona pública”. Es decir, Es decir, se ha presenciado una regionalización
Pamela Usta Yabrudy

con esta nueva disposición se invierte la cláu- basada en la descentralización de poderes ad-
sula general de competencia. Entonces, hoy en ministrativos del estado central a un nuevo tipo
día, es posible para los departamentos y las re- de entidad regional.67
giones intervenir dentro de todo dominio de su
competencia que no les sea expresamente pro- 7.4. Autoridades territoriales. Las regiones
hibido. En otras palabras, con la nueva disposi- tienen autoridades territoriales, entre las que
ción el principio es de especialidad de compe- se encuentra un Consejo Regional cuyas atribu-
tencias de los departamentos y las regiones, y la ciones están definidas por la ley. Los consejeros
excepción es la posibilidad de intervenir en todo son elegidos por seis años, sin embargo quienes
objeto no atribuido a alguna otra colectividad resultaron favorecidos en marzo de 2010 sólo
territorial65. Con lo que se suprime la cláusula lo harán por cuatro años dado que en el 2014
general de competencia que, bien sea dicho, entra a regir la nueva norma. La disolución de
nunca estuvo prevista en la Constitución, no un Consejo Regional puede ser pronunciada por
constituía ella misma un principio constitucio- decreto en Consejo de Ministros, en el caso que
nal, por lo que el Consejo Constitucional no tuvo no pueda cumplir con sus funciones. El presi-
problema en declarar legal esta ley que abolía la dente es elegido por el Consejo Regional de en-
cláusula general de competencia.66 tre sus miembros y por un periodo igual al de
los otros consejeros; está asistido por una comi-
Francia cuenta con 21 regiones, sin incluir la co- sión permanente compuesta por vicepresiden-
lectividad territorial de Corsica y cuatro regiones tes y otros miembros, designados por el Consejo
de ultramar. A diferencia de otros países euro- Regional. De igual forma, en cada región existe
peos como Italia y España, los galos no han he- un Consejo Económico y Social, que es un orga-
cho algo similar al reconocimiento de grupos o nismo de representación profesional de carác-
comunidades para partir, con una constitución, ter consultivo68. Para finalizar este acápite, vale
dentro del esquema regional. Las regiones han la pena mostrar las diferencias de las autorida-
sido creadas por efecto de una evolución polí- des de las regiones francesas con las futuras
tica y administrativa que ha agrupado departa- autoridades de las regiones administrativas
mentos. El resultado final es que se ha evolucio- colombianas. Si bien en Francia existen legal-
nado hacia un regionalismo de tipo administra- mente Consejos que las dirijan, los consejeros
tivo, no de tipo político, en el que lasautoridades no son los prefectos ni los gobernadores de los
de la región no poseen facultades legislativas. departamentos, mientras que los consejeros en
Colombia sí lo serían, lo que lleva a dudar sobre
65 JANICOT. Ob. cit.
el funcionamiento y dirección de las regiones,
66 Decisión del Consejo Constitucional del 9 de diciembre de 2010: esta
supresión fue declarada como compatible con la Constitución. El pre-
sente artículo entrará en vigor el 01 de enero 2015 por lo que ahora es
la vieja fórmula la que se aplica, es decir, el Consejo Regional regula 67 VIDAL PERDOMO. La región en la organización territorial del Estado.
los asuntos de la región. Tomado de www.conseil-constitutionnel.fr/ en
septiembre 30 de 2011. 68 FOUGEROUSE. Ob. cit.

28 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
toda vez que responder simultáneamente por ha arrojado buenos resultados en materia de

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
la dirección y manejo de un departamento y de integración y desarrollo económico, a la vez que
una región resulta muy difícil en términos de ha logrado opacar el regionalismo y dar paso a
tiempo y disposición de la persona a cargo. la regionalización. Lo anterior se espera, toda
vez que la regionalización francesa, basada en
8. Conclusiones la descentralización de poderes administrativos
del Estado central, es muy parecida a lo que se
plantea en Colombia en el texto constitucional
Luego de hacer un recorrido por la influencia
de 1991. La nueva ley aún deja ciertas dudas
de las doctrinas napoleónicas y de la revolución
y vacíos que obstaculizarán el desarrollo de las
francesa en el desarrollo de las regiones en
regiones, a menos que una norma posterior lo
Colombia y Francia, varias conclusiones finales
solucione. Al respecto, muchas críticas se han
deben darse. Lo primero que debe resaltarse
pronunciado en contra de la ley 1454 de 2011:
es la importancia del estudio comparado entre
un grupo de gobernadores la consideraron tibia
estos dos países, no solo por la similitud de la
y reprocharon que nuevamente el texto legal se
organización centralista y unitaria sino porque
refiera a cuestiones generales en vez de profun-
el proceso de las regiones en Francia, que re-
dizar en la que podría ser la nueva división polí-
sultó ser mayor y más avanzado que el nuestro,
tica y administrativa del país con el surgimiento
nos puede iluminar el camino para definir hacia
de las regiones territoriales (artículo 307 de la
dónde vamos. De igual forma este estudio nos
Constitución). También consideraron que no se
puede arrojar sugerencias sobre reformas lega-
asignan recursos suficientes para el funciona-
les que puedan ser adaptadas al territorio na-
miento de las RAP70, pues el artículo 32 de la
cional para otorgar mayor autonomía y eficacia
nueva ley dispone que éste se haga principal-
a las regiones como promotoras de desarrollo
mente “con cargo a los recursos o aportes que
económico, social, cultural y obtener resultados
las respectivas entidades territoriales que la
positivos.
conformen dispongan para ello”. Es claro que el
Claro está que la figura de las corporaciones presupuesto de los departamentos no dispone
autónomas regionales (CAR) y de los consejos de numerosos recursos para poder generar un
regionales de planificación económica y social gasto importante en la creación de una región.
(CORPES), se acercan al recorrido que han cum- En términos financieros las regiones estarían
plido las regiones en Francia69. No obstantes considerablemente limitadas. Por razones como
esto, en virtud de la ley 1454 de 2011 de orde- esta, varios gobernadores le pidieron al presi-
namiento territorial se espera que las futuras re- dente Juan Manuel Santos no firmar la ley. El
giones se encaminen por el modelo francés que gobernador del Atlántico, Eduardo Verano de la

69 VIDAL PERDOMO. La región y la ley de ordenamiento territorial. 70 Colombia Regional 2011. Foros Semana. Tomado de <http://
Tomado de <http://www.sogeocol.edu.co/documentos/0lare.pdf> en www.forossemana.com/evento-debates-semana/colombia-regio-
agosto 20 de 2011. nal-2011/300.aspx> en noviembre 1 de 2011.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 29
Rosa comentó: “Queremos un país menos cen- departamentos y de las instituciones que le son
Pamela Usta Yabrudy

tralizado, que privilegie menos el fortalecimien- propias, así como un buen y ético desempeño
to del estado central. La nación es la que sale político de sus dirigentes, alejado de los escán-
fortalecida con esta ley. Hubiésemos querido dalos de corrupción, tráfico de influencias y des-
una ley que privilegiara más el desarrollo de la pilfarro de los recursos públicos, favorecerá y
autonomía regional”.71 A pesar de lo anterior, la estimulará la creación de las futuras regiones.
ley fue sancionada y será la base de las futuras
regiones del país. Sin embargo, el proceso de re- Alberto Mendoza sostiene que lo que se con-
gionalización que se avecina ayudará a cambiar sagra en el artículo 306 constitucional es una
las fuerzas geopolíticas dentro del territorio na- asociación de departamentos, ya que no se con-
cional desde el punto de vista de la planeación figura el concepto geográfico de región, el cual
económica, así como de la representación de supone una unidad natural, lo que nos lleva a
los movimientos políticos y de los intereses re- pensar en la dificultad de identificación de las
gionales en los órganos del poder público, toda regiones en Colombia. Como se ha expuesto
vez que los representantes gestionarán no solo de antemano con la ayuda de la autora Lilian
con una mentalidad departamental sino con Estupiñán, todo parece indicar que esa norma
una visión más amplia: la regional. Esto llevará se redactó por el impulso de constitucionalistas
sin duda alguna a la creación de un Estado más de la costa Caribe, dirigida a formar la región
incluyente. de la Costa Atlántica que cuenta con homoge-
neidad geográfica y una comunidad sociológica
Debe decirse que presenciamos una búsqueda marcada. Pero como esto no sucede a lo largo
de nuevos horizontes, de un diseño institucional y ancho del país, de ahí la discusión sobre el
y territorial que refleja una aspiración colectiva, número de regiones administrativas y de pla-
la cual se desarrollará en los años venideros a nificación en que se pudiera dividir el país. El
través de una mayor descentralización adminis- artículo 307 es más sociológico, no obstante po-
trativa y territorial, y una mayor autonomía de dría pensarse en una región conformada por los
las entidades descentralizadas. Lo anterior de- antiguos territorios de la llamada colonización
berá presentarse en el marco de las disposicio- antioqueña, es decir, una Región Paisa.
nes de la ley 1454 de 2011 y de futuras leyes
que la complementen, en las que se prevean los Otra alternativa, propuesta por la Comisión de
mecanismos, las funciones y los recursos finan- Ordenamiento Territorial, y que apareció en la
cieros para la creación y futuro desarrollo de las edición de la revista Semana del 27 de febre-
regiones en el país, con la aspiración de que se ro de 1995, consiste en retornar a su antiguo
gestione el desarrollo. El fortalecimiento de los territorio los departamentos que nacieron en
el siglo XX: Nariño y Valle al Cauca, Huila al
71 Ley de ordenamiento territorial no convence al gobernador del
Tolima, Atlántico y Sucre a Bolívar, Cesar y La
Atlántico. Tomado de < http://www.eluniversal.com.co/cartagena/na- Guajira al Madgalena, el antiguo Caldas y Chocó
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30 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
a Antioquia, Santander del Norte a Santander, “Las regiones francesas lejos de ser una res-

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
etc., para conformar de esta manera ocho regio- puesta a una reivindicación regionalista, han
nes. La propuesta desató opiniones públicas en aparecido como circunscripciones funcionales,
que responden a las necesidades de la admi-
contra, tal y como lo demuestra este extracto de
nistración económica y del ordenamiento del
Semana:
territorio del estado. Los movimientos regiona-
listas han sido débiles en todas las regiones
“La propuesta muestra a una Antioquia cobija-
con la excepción de Córcega…”73.
da con Risaralda, Caldas, Quindío y Chocó, pero
a muchos paisas no les gusta la idea de echar-
Se trae a colación esta cita por la importancia
se encima el lastre de un departamento tan
deprimido y atrasado como Chocó, no obstante para el caso colombiano, en donde debe bus-
que Risaralda, Caldas y Quindío buscan afano- carse fortalecer las regiones como vía para aca-
samente una salida al océano Pacífico. A los bar con el regionalismo y lograr centrarse en
huilenses no les interesa unirse con el Tolima, dar respuesta a las necesidades económicas
pues el petróleo les da lo bastante como para regionales. Pero para poder lograr esto deben
ser autosuficientes, mientras que al Tolima le tenerse presente los diferentes significados de
atrae más una asociación con el eje cafetero.
regiones, la necesidad de vigorizar los departa-
Los intereses del Valle, en cambio, parecen
mentos y que la conformación sea por iniciativa
estar más clavados en la zona cafetera que
en el atrasado Cauca. A Casanare le gustaría
propia y no una división artificial como se pre-
una integración con los Santanderes, mientras tendió hacer en 1995 a través de la Comisión
que Boyacá parece más propensa a unirse solo de Ordenamiento Territorial.
con Cundinamarca. Total, el único caso donde
existe un consenso real de asociación es en la Volvemos a citar los acontecimientos del año
Costa Atlántica, donde ocho departamentos 2010, cuando un grupo de gobernadores de la
tienen la intención de agruparse en una sola costa Caribe, liderado por el entonces goberna-
entidad territorial.”72 dor del Atlántico, Eduardo Verano de la Rosa,
inició una campaña encaminada a la creación
Como puede verse, nos encontramos bien dis- de la región administrativa y de planificación
tantes de la hipótesis regional francesa, en la del Caribe. Esta iniciativa creó un Comité que
cual la planeación regional demostró a lo largo se encargó de publicitar la campaña, de lograr
del tiempo que era capaz de crear un nuevo a través del Consejo Nacional Electoral incluir
tejido institucional. A continuación se cita, por en las elecciones para presidente, un tarjetón
la importancia de sus líneas, al autor Gérard por el “voto Caribe” para sondear el respal-
Marcou: do a la iniciativa. Hoy en día cuentan con una
página web y personas que trabajan por llevar
adelante esta decisión y, cabe decir, tal vez nos

72 El nuevo país. En: revista Semana de 27 de febrero de 1995. Archivo


historico. Tomado de < http://www.semana.com/nacion/nuevo- 73 VIDAL PERDOMO, Jaime. La región en la organización territorial del
pais/41974-3.aspx> en octubre 31 de 2011. Estado. Bogotá: Centro editorial Universidad del Rosario, 2001.

Enero - Junio de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28 31
encontremos ante la futura primera región co- 9. Anexos
Pamela Usta Yabrudy

lombiana en términos constitucionales y lega-


les. Es claro que en Colombia existe un fuerte Anexo 176
movimiento regionalista a favor de su creación, Mapa de regiones administrativas de Francia.
como lo muestran los 2.5 millones de votos74
obtenidos en las elecciones del 14 de marzo de
2010. Es evidente que el camino es largo y falta
mucha tela por cortar, pero en el foro Colombia
Regional 2011 se habló sobre la inspiración que
generó la propuesta de Verano de la Rosa en
cuatro departamentos del Pacífico que buscan
llevar a las urnas su propia consulta en las próxi-
mas elecciones75.

Ahora bien, es cierto que solo se ha mostrado el


interés y compromiso de los ocho departamen-
tos de la costa Atlántica colombiana y que no ha
habido otros departamentos que se hayan mani-
Anexo 277
festado en igual sentido de manera estructura-
Mapa de Regiones Políticas de Colombia
da. No obstante, las puertas están abiertas y la
legislación está empezando a sentar las bases.
Bien puede la región Caribe tomar las riendas
del proceso y dar el ejemplo a otros para que
sigan el camino. Todo dependerá de los resul-
tados positivos de las primeras regiones, para
que nazcan más. De igual forma, este primer
intento, de resultar positivo, traerá quizás una
mayor autonomía a las entidades descentra-
lizadas, que podría originar una mayor unidad
de las provincias con el centro. Citando a Jorge
Mario Eastman, “la única manera de mantener
la unidad nacional es robusteciendo la unidad
regional. Hay que dejar de creer que la unidad
se maneja con látigo desde Bogotá”.
76 Francia y sus regiones. Tomado de < http://www.gauloise.com/regions-
france.html> en noviembre 1 de 2011.

74 Colombia Regional 2011. Ibíd. 77 Mapa de regiones políticas de Colombia. Tomado de <http://www.to-
dacolombia.com/geografia/mapascolombianos.html> en octubre 28 de
75 Colombia Regional 2011. Ibíd. 2011.

32 Enero - Junio de 2012 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 28
Anexo 378

un estudio comparado con la región francesa


La región en la descentralización territorial del Estado colombiano:
Artículode la revista Semana con la propuesta de Jorge Mario Eastman y Mauricio Fals Borda, que
incluye mapa de regiones administrativas de Colombia planteadas por la Comisión de Ordenamiento
Territorial.

78 El Nuevo país. En: revista Semana de 27 de febrero de 1995. Archivo


histórico. Tomado de < http://www.semana.com/nacion/nuevo-
pais/41974-3.aspx> en octubre 31 de 2011

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