Una aproximación al discurso y las acciones de seguridad

ciudadana 2012-2015

Dina María Elías Rodas

Mariano González

Aldo Magoga

Luis Mario Martínez Turcios

Guatemala, abril de 2015

1
2
Contenido
Listado de siglas utilizadas ............................................................................................................... 4
|Introducción ...................................................................................................................................... 6
Discurso y Política de Seguridad en Guatemala ................................................................................ 10
1. El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en Guatemala ..................... 10
2. Políticas de seguridad............................................................................................................ 14
a. El sistema de Seguridad Nacional ..................................................................................... 14
b. El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia......................................... 17
c. La Política Nacional de Seguridad ..................................................................................... 17
d. El Pacto de seguridad y justicia ......................................................................................... 21
e. Política Nacional de Prevención de la Violencia y el delito, Seguridad ciudadana y
convivencia pacífica (2014-2034) .............................................................................................. 25
f. Las Fuerzas de tarea .......................................................................................................... 26
3. Marco presupuestario en el tema de seguridad ................................................................... 28
4. Marco legal del tema de seguridad ....................................................................................... 33
Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad .................................................... 36
1. Procedimiento Metodológico ............................................................................................... 36
2. Presentación y Discusión de Resultados .............................................................................. 39
3. Grupo de Discusión sobre Violencia y Seguridad .................................................................. 47
Análisis de la política de seguridad ................................................................................................... 51
El Pacto de Seguridad y Justicia..................................................................................................... 54
Conclusiones ..................................................................................................................................... 60
Referencias Bibliográficas ................................................................................................................. 63
Anexo 1.............................................................................................................................................. 67

3
 Listado de siglas utilizadas

CABI Central American Business Intelligence

CAS Consejo Asesor de Seguridad

CEH Comisión de Esclarecimiento Histórico

DIGICI Dirección General de Inteligencia Civil

ESCA Estrategia de Seguridad Centroamericana

FOSS Foro de Organizaciones Sociales Especializadas en el tema de

Seguridad

IDPP Instituto de Defensa Pública Penal

IEPADES Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible

INACIF Instituto Nacional de Ciencias Forenses

INEES Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad

INTRAPAZ Instituto de Transformación de Conflictos para la Construcción de la

Paz en Guatemala

JLD Juntas Locales de Seguridad

LAPOP Latin American Public Opinion Project

LMSNS Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad

MIDES Ministerio de Desarrollo

MINDEF Ministerio de Defensa

MINFIN Ministerio de Finanzas

MINGOB Ministerio de Gobernación

MINUGUA Misión de Naciones Unidas en Guatemala

MP Ministerio Público

OEA Organización de Estados Americanos

OJ Organismo Judicial

4
OMS Organización Mundial de la Salud

ONG Organización no gubernamental. También se utiliza el plural ONGs

ODHAG Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala

POLSEC Política de Seguridad Ciudadana

POLSEDE Política de Seguridad para la Democracia

PNC Policía Nacional Civil

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PSN Programa de Seguridad Nacional

SAAS Secretaría de Asuntos Administrativos y Seguridad de la Presidencia

SAE Secretaría de Análisis Estratégico

SAT Superintendencia de Administración Tributaria

SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

SEPREM Secretaría Presidencial de la Mujer

SICOIN Sistema de Contabilidad Integrada

SNS Sistema Nacional de Seguridad

SP Sistema Penitenciario

UNE Unidad Nacional de la Esperanza

URL Universidad Rafael Landívar

USAID United States Agency for International Development

5
 Introducción

Durante la campaña electoral de 2011 la oferta de seguridad fue el principal

argumento de Otto Pérez Molina, actual presidente del país. Esa oferta, Mano Dura,
apuntaba a la reducción de los índices de criminalidad en los primeros meses de
gobierno, particularmente la tasa de homicidios que se situaba en poco menos de 40
muertes por cada 100 mil habitantes en 2011 (PNC, 2011).

Algunas de las acciones iniciales, cuando asume la presidencia de la República en

enero de 2012, implicaron el uso de miembros del ejército en tareas de seguridad
ciudadana y la constitución de fuerzas de tarea y espacios locales “seguros” (barrios o
municipios).

La agenda de seguridad fue expresada, fundamentalmente, en el Pacto de Seguridad,

Justicia y Paz donde se proponen acciones destinadas a la reducción de los índices de
inseguridad, el abordaje de la conflictividad social, garantizar la gobernabilidad
democrática y el fortalecimiento de capacidades institucionales para la resolución de
conflictos de manera pacífica.

Esta investigación se propuso una aproximación al discurso y las políticas de

seguridad, su implementación, planes y programas y la acción de las instituciones
encargadas del tema. Igualmente, se revisó comportamiento de la violencia durante
ese período.

El 21 de mayo de 2012, el presidente Otto Pérez presentó el Pacto de Seguridad y

Justicia donde se propone desarrollar una estrategia institucional dirigida a alcanzar
“mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y protección frente a la criminalidad, la
violencia y la impunidad en el país” (PSJ, 2012: Objetivo General)

El plan propone fortalecer la capacidad institucional para atender el tema de la

seguridad y los conflictos, a partir de una mayor coordinación interinstitucional y el
mejoramiento de los mecanismos de diálogo, según se explica a lo largo del Pacto de
Seguridad, Justicia y Paz. Estos son los ejes sobre los que se propone desarrollar toda
la acción de gobierno en materia de seguridad y abordaje de la conflictividad social.

Debe tenerse en cuenta que entre 2010 y 2012, hay una baja en los índices de
homicidios y delitos patrimoniales, indicadores que han sido tradicionalmente

6
utilizados para medir la seguridad. Sin embargo, durante 2013 y 2014 los indicadores
presentan un estancamiento, lo que plantea la necesidad de hacer una revisión que
incorpore una comparación del comportamiento de estos indicadores y la acción de
las instituciones para comprender el impacto real de los programas y planes de
seguridad.

La utilización del ejército en tareas de seguridad ciudadana o en casos de conflicto

social a través de las fuerzas de tarea o del patrullaje, plantea una discusión del tema,
así como de la coherencia o la lógica que esa participación tiene frente a la necesidad
de fortalecer las instituciones civiles.

La política pública de un país marca el rumbo estratégico que un país define en

relación a la acción pública. Se da cuando instituciones estatales asumen total o
parcialmente, la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, a
través de un proceso, que incluye normativa y acciones, destinado a cambiar un
estado de las cosas percibido como problemático.

La política pública es definida por Tomassini (1996) como un curso de acción estable,
definido por el gobierno para resolver un área relevante de asuntos de interés
público, en cuya definición en las actuales sociedades, suelen también participar
actores de origen privado. El análisis de políticas públicas busca conocer los efectos de
las políticas ejecutadas, pero además, revisa la toma de decisiones políticas para
extraer las lecciones a partir de la experiencia.

Esas ideas sobre la evaluación de políticas, nos orientaron al acércanos a las políticas
de seguridad ciudadana. La política de seguridad ciudadana se define como “un
concepto amplio que refiere a la construcción de entornos que permitan el ejercicio de
los derechos de la persona, por lo que es un valor que se sitúa en todas las esferas de la
vida individual y social que no se limita a una interpretación estrecha e inadecuada que
lo limita a la protección ante el delito” (Martínez, 2013; pág. 22). La seguridad
ciudadana debe verse, entonces, como la acción del Estado para crear condiciones y
ambientes seguros para el desarrollo integral del ciudadano, el disfrute de sus
derechos y el respeto de la dignidad de la persona.

Desde esa visión integral, se garantiza a la persona, pero se la vincula a la protección

del conjunto de la sociedad y el desarrollo personal y social de cada individuo o grupo
de una sociedad (Ruiz & Vanderschueren, 2002; citado en Arduano & Martin, 2006:
pág. 11). Por el contrario, la inseguridad ciudadana es un “estado colectivo de
vulnerabilidad producido por vivencias cotidianas o percepciones simbólicas de
amenazas individuales y colectivas a la seguridad humana, los derechos y el bienestar, lo
que resulta en distintas formas de violencia y la exclusión de los espacios físicos y
7
sociales de la ciudad, limitando la participación ciudadana” (AFSC, 2008; pág. 2). Esto
permite un acercamiento al tema desde una dimensión subjetiva que aborda las
percepciones, la significación comunitaria y el sentimiento de vulnerabilidad, y otra
más objetiva, donde se puede revisar los datos y hechos que afectan la vida y los
derechos de las personas.

1.1. Limitaciones y alcances del presente estudio

Este estudio incluyó dos etapas, una de análisis documental acerca de la política de
seguridad actual y datos estadísticos sobre la situación de violencia, y la segunda, de
recolección de datos. En la etapa de recolección de datos se utilizaron dos técnicas
diferentes: entrevistas a expertos temáticos, quienes proporcionaron un marco de
comprensión sobre el abordaje de la seguridad y permitieron situarlo en sus
diferentes momentos; un grupo de discusión con expertos para discutir los primeros
hallazgos de la investigación, lo que ayudó a ampliarlos y enriquecerlos. En la primera
etapa, una de las dificultades encontradas fue precisamente la falta de articulación del
sistema de seguridad, las políticas en el país y los discursos y prácticas efectivas. A
pesar de existir una Ley Marco que establece los mecanismos y responsabilidades de
conducción sobre el tema, en la práctica, cada institución de seguridad opera
siguiendo sus propias planificaciones. El anuncio del Pacto de Seguridad y Justicia
como eje al que debían enfocarse las acciones de seguridad, planteaba una disyuntiva
sobre cuál era la política real del actual gobierno en materia de seguridad. Se optó por
centrar la revisión en el Pacto.

En cuanto a la recolección de datos, las limitaciones se presentaron en relación al

método empleado.

1. Entrevista. Una de las limitaciones en el proceso de entrevista fue que las personas
entrevistadas pertenecían mayoritariamente al sector ONG. Esto podría haber
influenciado la tendencia observada a no calificar como positivas o efectivas las
acciones implementadas en materia de seguridad ni sus resultados. Aunque no se
realizó un análisis separado según área de afiliación profesional, se observaron
diferencias de enfoque entre los entrevistados de los diferentes sectores.

Para la entrevista se utilizó una guía de preguntas. Sin embargo, como en todo proceso
de entrevista, se debe tomar en cuenta que cuando las preguntas son abiertas, no sólo
la pregunta en sí misma puede ser respondida desde diferentes perspectivas, sino
también, el seguimiento a la pregunta puede influir en la dirección que tome la
entrevista. Además, también puede mediar el efecto del entrevistador (Groves, 1986);
en este proceso fueron tres entrevistadores.

8
Como todo método cualitativo, la entrevista no permite generalizaciones a partir de
los resultados. Sin embargo, sí permitió el análisis de detalles y complejidades de los
temas abordados, desde la perspectiva de cada persona entrevistada.

2. Grupo de Discusión. Este método no permite generalizaciones pero sí permite a

los participantes elaborar los temas de acuerdo a sus referentes particulares. En este
método, el grupo ejerce influencia sobre el individuo, posibilitando o inhibiendo la
participación (Hesse-Biber & Leavy, 2008). Por lo tanto, el grado de participación de
cada persona no es el mismo, lo cual se observó en la sesión de grupo realizada.
Solamente se llevó a cabo un grupo de discusión debido a limitaciones de tiempo.

9
 Discurso y Política de Seguridad en Guatemala

1. El contexto de la seguridad: agenda y concepto de Seguridad en

Guatemala

A mitad de la década de 1990, dentro de un contexto de procesos regionales de paz

que buscaban poner fin a los conflictos armados en Centroamérica, se produce una
transición conceptual en torno al paradigma de la seguridad, pasando de una
concepción de la seguridad nacional que predominó en el Estado guatemalteco y en la
mayoría de Estados centroamericanos, al modelo de seguridad ciudadana.

El modelo de seguridad nacional se centró, fundamentalmente, en la protección del

Estado y tiene sus raíces en una visión de seguridad criminalizadora, destinada a la
contención de los ciudadanos y de las amenazas al poder a lo largo de la historia del
país. Como señala Rosada (2010), hay una vinculación estrecha entre el modelo de
seguridad y el momento político que se vive, que en el caso de la seguridad nacional,
es el de la guerra fría y de las guerras internas. Hay pues, una lógica de control
territorial a partir de la militarización. El cambio que se produce hacia el paradigma
de la seguridad ciudadana debe entenderse dentro de los cambios políticos que se
produjeron a finales del siglo XX, ya que como plantea Griffiths (2007), el concepto de
seguridad tiene una carga ideológica profunda, que es lo que permite múltiples
definiciones, según las escuelas, tendencias y contextos.

Ahora bien, no puede perderse de vista que el asumir un marco conceptual nuevo por
parte de un Estado o dentro de la región, suponga necesariamente transformaciones
en las prácticas y percepciones de las instituciones y funcionarios, lo que se convierte
en una dificultad para el desarrollo de políticas públicas. En el caso de la seguridad,
una de las constantes señaladas al Estado de Guatemala es la falta de políticas públicas
en materia de seguridad, y las contradicciones existentes entre lo conceptual y las
prácticas reales en materia de seguridad. Al respecto Rosada (2010), citando a
Arévalo (2002), plantea que “en este país operan dos marcos conceptuales de seguridad
distintos y divergentes: uno inútil pero operativo –el derivado de la Doctrina de la
Seguridad Nacional– y otro útil pero inoperante –los conceptos de seguridad
democrática e integral plasmados en el Tratado Marco y en los Acuerdos de Paz.” (Pág.
15)

En ese sentido, ha dominado una visión reactiva frente a la inseguridad que privilegia
la intervención penal y que judicializa los conflictos como la única forma de enfrentar
el delito y la violencia. Bajo esa lógica, criterios implementados para desarrollar

10
programas de endurecimiento de leyes, acciones contra pandillas juveniles y
militarización de los cuerpos policiales, han respondido y siguen respondiendo al
paradigma que se fue construyendo bajo la doctrina de seguridad nacional y las
dinámicas sobre la que se ha construido y ejercido el poder. Se privilegia el uso del
derecho penal frente a otras respuestas como la prevención. Desde allí que los
indicadores que son tomados en cuenta por las instituciones son el número de
detenciones y número de operativos como retenes en calles y carreteras. Los modelos
de seguridad preventivos o respuestas de carácter más integral, no encuentran
espacios de desarrollo real, porque no se considera la eficacia por la ausencia de
delitos, sino por tener las cárceles llenas.

Con la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica en 1995

y la suscripción de los Acuerdos de Paz en Guatemala en 1996, se asumió la seguridad
ciudadana como modelo conceptual al que hacer referencia. De esta fecha en adelante,
la mayor parte de planes y programas de seguridad en los diferentes gobiernos la han
tomado como modelo discursivo pero alejado de la actividad práctica.

El paradigma de la seguridad ciudadana y seguridad ciudadana democrática planteado

en el Tratado Marco, supuso un parteaguas en la forma de entender la seguridad en
Centroamérica. De igual forma, planteó la necesidad de un abordaje integral y
centrado en la persona, situación que se explica a la luz de un contexto mundial de
transformaciones geopolíticas y económicas, que incluyen los modelos de seguridad y
en el que Naciones Unidas propone el concepto de seguridad humana en 1994, que
integra todos los aspectos que se vinculan al desarrollo de la persona. Este concepto
de seguridad humana vincula la garantía de las libertades vitales y la protección de la
persona frente a las amenazas de todo tipo. Esto implica condiciones para la
supervivencia, dignidad y medios de vida, y abarca dimensiones que permiten la vida
de las personas en todos sentidos.

Somavía e Insulza (2002) definen la seguridad democrática como “todas aquellas

condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas
representativas en la vida política, la ausencia de riesgos o amenazas físicas, la
generación de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación, etc.” (Pág.
28). Ese contexto es también el de transformaciones en el modelo político y
económico, que exige reformas institucionales y el fortalecimiento de los modelos
democráticos. En concreto, en el caso de la seguridad, se promueven procesos de
reforma al sector justicia: Organismo Judicial, Ministerio Público, Sistema
Penitenciario y policía. La reforma policial se inicia con los acuerdos de paz y la

11
creación de la Policía Nacional Civil (PNC) en 1997.1 Los procesos de reforma no se
han completado y continúan hasta la fecha, lo que también influye en la manera de
abordar la seguridad. De esa cuenta y como resultado de ese contexto, hay un
esfuerzo para integrar estos conceptos al sistema de administración de seguridad y
justicia, así como de construir consensos para una agenda que debía definir políticas
en materia de seguridad ciudadana (Samayoa, 2008).2

Este esfuerzo contó con un importante apoyo de la cooperación internacional con

programas como POLSEC y POLSEDE en los primeros años de la década del 2000, así
como un involucramiento de organizaciones de sociedad civil para contribuir a la
implementación de modelos de seguridad ciudadana con un enfoque preventivo y el
fortalecimiento de las instituciones de seguridad y justicia. Sistematizar, reflexionar y
evaluar estas experiencias, así como los abordajes conceptuales es una tarea que está
pendiente, pero que resulta necesaria.

Los años que siguieron a la firma de los Acuerdos de Paz en Guatemala, son marcados
por un aumento de la inseguridad ciudadana y la violencia. El número de muertes
violentas es de los más altos en América Latina. La violencia en todas sus
manifestaciones se ha convertido en parte de la cotidianidad de la sociedad
guatemalteca3 y fenómenos como el crimen organizado, el narcotráfico y las maras
son factores que inciden en un contexto de inseguridad ciudadana que se ha
convertido en la principal preocupación de los guatemaltecos (LAPOP, 2012). Los
diferentes programas y planes de seguridad en el país, asumen que los problemas
que deben ser abordados son: homicidios, delitos patrimoniales (robo y hurto),
extorsiones, secuestros, narcotráfico, maras y pandillas, redes de tráfico de personas y
violencia armada, pero dejan fuera una visión más integral que aborde otros aspectos
de la violencia e inseguridad cotidiana y que son silenciados, tales como la violencia
contra la mujer, violencia contra la niñez y adolescencia, violencia contra personas
mayores, violencia étnica y la violencia social, entre otras. Esa falta de enfoque
integral para el abordaje de la violencia y la inseguridad, resultó en un énfasis en lo
operativo de parte de las instituciones, particularmente de la fuerza pública, que
puede observarse a lo largo de las dos últimas décadas.

Los cambios conceptuales en la década de 1990, influyeron en la creación de

legislación e instituciones que deben ser vistas como parte de las modificaciones al
sistema de seguridad en Guatemala, modificaciones que debían llevar a la creación de

1 Los acuerdos de paz establecen que la PNC es la responsable de garantizar la seguridad interna del
país, lo que se reafirma en la ley de la PNC.
2 Ver el Observador No. 13 (http://www.albedrio.org/htm/documentos.htm), donde se reconstruye el

proceso y el contexto de integrar la seguridad democrática, luego de la firma de la paz.

3 El contexto de la violencia se aborda en el capítulo 2.

12
una política de seguridad en el país. Según Samayoa (2008), la creación de la
Secretaría de Análisis Estratégico (SAE), la Secretaría de Asuntos Administrativos y
Seguridad de la Presidencia (SAAS), la Dirección General de Inteligencia Civil (DIGICI),
y el Consejo Asesor de Seguridad (CAS) fue aleatoria pero debía ser articularse por el
proceso de construcción de una agenda de seguridad. La creación de leyes como la ley
de armas y municiones y los cambios al código penal, por citar algunos ejemplos,
también son procesos no articulados que responden a la falta de una visión integral de
la seguridad por parte del Estado. A pesar de esta falta de integralidad, hay avances
institucionales y esfuerzos importantes dentro del Estado para abordar el tema desde
esa visión más completa.

Otro aspecto de la importancia a considerar al revisar los cambios ocurridos desde la

década de 1990, es una mayor inversión presupuestaria y articulación del gasto
público en seguridad y justicia que, en términos brutos, ha crecido significativamente.
No obstante, al revisarlo en términos del presupuesto general, representa entre el 5 y
el 6% del total anual, además que el mayor gasto se concentra en funcionamiento
(pago de salarios), lo que no se ha modificado con el tiempo.

Los cambios conceptuales en los paradigmas de seguridad se ven enfrentados a las

prácticas existentes de parte de las agencias de seguridad y justicia, particularmente
frente a la perspectiva militar del tema de la seguridad que sigue dominando el
imaginario de muchos funcionarios y parte de la población. Esta tensión no sólo
incluye el papel que desempeñan las fuerzas armadas dentro de la seguridad
ciudadana o la seguridad interior del país y de los ex militares dentro de las
instituciones, sino también, el carácter de las instituciones de seguridad que se ven
marcadas por una visión militar, por ejemplo, dentro de la PNC o las estructuras de
inteligencia.4

Otro tema que muestra la tensión existente entre lo conceptual (seguridad ciudadana)
y las prácticas institucionales que privilegian la criminalización y represión del delito,
lo constituye la falta de apoyo real en la políticas de prevención y el desarrollo de
estructuras institucionales en torno al concepto, tales como la policía comunitaria.

4Con la creación de la PNC en el año de 1997, hubo un esfuerzo importante por desarrollar una unidad
de inteligencia policial. De hecho, esta estructura se desarrolla con el apoyo de la Guardia Civil
Española, sin embargo, no logra consolidarse. Esta misma tensión se ve con la creación de la dirección
de investigación criminal en años recientes, que está influenciada por la inteligencia militar. Sobre el
tema de la inteligencia policial ver los informes temáticos de MINUGUA (2001) y el de IEPADES (2000).
Se recomienda Samayoa (2008), Arévalo (2002) y los documentos producidos por POLSEC sobre el
papel de las fuerzas armadas guatemaltecas en la seguridad ciudadana.

13
Desde la firma de los acuerdos de paz, existe un importante número de programas y
declaraciones oficiales que tienen como centro la prevención del delito y la violencia,
pero que en la práctica no ha correspondido con lo implementado por las instituciones
y funcionarios estatales.5 Benavides (2010) señala que la mayoría de programas e
iniciativas desarrolladas, especialmente apoyadas por la agencias de cooperación
como USAID, no logran ser sostenibles porque no tienen apoyo real del Estado y de las
instituciones de seguridad y justicia. Sobre eso, Monterroso (2010), expresa que no
hubo una voluntad política de convertir los programas de prevención en una política
pública.6 Este punto es central para revisar la coherencia de las políticas de seguridad
en su formulación con la práctica de las instituciones y puede ayudar a explicar las
inconsistencias existentes.

2. Políticas de seguridad
a. El sistema de Seguridad Nacional

En febrero de 2008, durante el gobierno del presidente Álvaro Colom,

es presentada la Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad (LMSNS), que fue
aprobada por el Congreso de la República en el mes de marzo (Decreto 18–2008). En
junio de 20117, se publica el reglamento que debía posibilitar el cumplimiento de la
Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad.8 Dentro del Sistema Nacional de
Seguridad (SNS) se integra la Inteligencia Civil, el Consejo Nacional de Seguridad y
crea la Comisión de Asesoramiento y Planificación del Consejo Nacional de Seguridad,
el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad, la Inspectoría General del
Sistema Nacional de Seguridad y la carrera profesional del Sistema. (Ver Gráfica 7
para una revisión cronológica de eventos previos de la creación de esta ley).

El Consejo Nacional de Seguridad, creado durante esa administración, es la parte

fundamental del reglamento y es la autoridad máxima para definir políticas y
estrategias; es responsabilidad del presidente de la República y se integra con los
ministerios relacionados con la seguridad, justicia, y las instancias que el propio
Consejo convoque. Ese Consejo es apoyado por la Secretaría Técnica, la Comisión de

5 Tal como indica Monterroso (2010), hay muchas experiencias de programas de prevención, y el
municipio de Villa Nueva es una especie de campo de experimentación para el Estado, organismos
internacionales y organismos no gubernamentales en el tema de la prevención, dada las características
propias de ese municipio.
6 Ver Rico (2004) y Monterroso (2010).

7 Prensa Libre 01/06/11. Ver en http://www.prensalibre.com/noticias/politica/reglamento-

seguridad-inteligencia-consejo_0_491350972.html
8 Acuerdo gubernativo 166-2011 (30/05/20011)

14
Asesoramiento, el Instituto Nacional de Estudios Estratégicos en Seguridad (INEES) y
la Inspectoría General del Sistema.

La ley contempla el diseño de una Agenda Estratégica de Seguridad, el Plan

Estratégico de Seguridad y la Política Nacional de Seguridad y se señala como
responsable de su elaboración a la Comisión de Asesoramiento y Planificación que,
además, tienen entre sus funciones diseñar y promover la capacitación de todo el
recurso humano del Sistema Nacional de Seguridad. Además, establece una
Inspectoría General del Sistema como responsable de velar por el cumplimento de los
controles internos, y garantizar la organización y la transparencia en el empleo de los
recursos para el funcionamiento del SNS, y que son, a partir de aquel momento,
contemplados en el presupuesto general de la Nación.

A pesar del carácter estratégico y legal que posee el Sistema y sus dependencias, su
perfil es poco visible y no se ha convertido en el ente rector de la seguridad del país.
Con todo, el Consejo Nacional de Seguridad ha formulado la Agenda de Riesgos y
Amenazas, la Política Nacional de Seguridad, la Agenda Estratégica de Seguridad de la
Nación y el Plan Estratégico de Seguridad de la Nación. El proceso de socialización de
los mismos ha tenido un carácter muy limitado por lo que su impacto en las
estrategias y acciones de seguridad es reducido.

15
 Gráfica 1. Desarrollo de la Agenda de Seguridad previa a Política Nacional de Seguridad

Tratado Acuerdo
Marco de Nacional para el
Seguridad Creación Modelo de Estrategia de Avance de la
Democrática de la Seguridad Seguridad Seguridad y la
en CA PNC Hemisférica Centroamericana Justicia

1995 1997 2003 2007 2009

1986 2002 2008 2011 2012

1990 1994 1996

Constitución Acuerdos Código Ley Marco del Reglamento Política

Secretaría de Análisis Seguridad
de la de Paz Municipal Sistema Nacional para el Nacional de
Estratégico; Secretaría Humana
República de Seguridad cumplimiento Seguridad
de Asuntos (ONU)
de la Ley
Administrativos y
Marco del
Seguridad de la
Acuerdo de Ley de Sistema
Presidencia: Dirección
Fortalecimiento Descentralización Decreto Nacional de
General de Pacto de
del poder civil y 18-2008 Seguridad
Inteligencia Civil; Seguridad,
función del
Consejo Asesor de Justicia y
ejército en una
Seguridad Paz
sociedad
democrática

Política de
Prevención
de la
Violencia

16
 b. El Acuerdo Nacional para el Avance de la Seguridad y Justicia

El Acuerdo Nacional para el Avance de la seguridad y Justicia –ANSJ- representa un

esfuerzo por dotar de integralidad al abordaje de la seguridad, al menos
institucionalmente; es suscrito como un compromiso de los tres poderes del Estado y
por el Fiscal General y Jefe del Ministerio Público el 15 de abril de 2009.

El ANASJ es una amplia agenda programática desarrollada como resultado de los

esfuerzos y presiones de la sociedad civil, que van concretándose en varias propuestas
e iniciativas que antecedieron a la firma del acuerdo (Rosada, 2010). Incluye 101
Compromisos, divididos en diez ejes, los cuales abarcan temas como las políticas y el
fortalecimiento de la institucionalidad en materia de seguridad, la reforma policial, el
sistema penitenciario, las políticas e institucionalidad para la investigación criminal y
la lucha contra la impunidad, el mejoramiento de la administración de justicia y la
aprobación de una serie de leyes para el fortalecimiento de los sistemas de seguridad
y justicia, entre otros.

Luego de su promulgación hubo un esfuerzo importante para impulsarlo,

particularmente de parte de la sociedad, donde destaca el papel del G-4, articulados en
torno a la Iglesia Católica, la Universidad de San Carlos, La Alianza de Iglesias
Evangélicas y el Procurador de los Derechos Humanos. Este grupo sigue desarrollando
un trabajo de incidencia y el ANSJ sigue siendo un referente. Sin embargo, el
documento como tal no ha tenido un seguimiento institucional.

c. La Política Nacional de Seguridad

En 2012, ya en la gestión del gobierno de Otto Pérez Molina, se elaboró la Política

Nacional de Seguridad en un nuevo contexto político, pero cuyo diseño se inscribe en
el marco de la ley del Sistema de Seguridad Nacional, que la define como “el conjunto
de lineamientos que definen los cursos de acción diseñados para prevenir y
contrarrestar los riesgos y amenazas que se presenten sobre las condiciones de
vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones” (Cfr. LMSNS. Art. 2.d).

El sistema asume el concepto de seguridad democrática, tal como se indica en los

considerandos de la ley, al asegurar que el mismo “esté sustentado en los principios y
normas contenidos en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica,
para dar viabilidad al cumplimiento de los compromisos asumidos en los Acuerdos de
Paz, la Ley Marco de los Acuerdos de Paz e Instrumentos Internacionales ratificados
por Guatemala” (LMSNS, 2009). Sin embargo, al revisar su estructura y orientaciones
se puede observar que se inspira más en la Agenda de Seguridad Hemisférica, dirigida
a la seguridad interior, al rol de las fuerzas armadas. El uso de la expresión Libro

17
Blanco de la seguridad que engloba los instrumentos producidos y utilizada por el
Sistema, recuerda el proceso seguido en la década de 1990 a lo largo de América
Latina con los libros blanco elaborados por los ejércitos para redefinir su rol en la
sociedad.

La política establece ocho principios orientadores: respeto al estado de derecho, la

observancia de los derechos humanos, inclusión de género, el respeto a la diversidad
cultural, la integración institucional, participación comunitaria, transparencia y
rendición de cuentas, y la gestión por resultados.

Toma la clasificación y los conceptos de seguridad que se encuentra en la LMSN como

su marco conceptual y sitúa el problema de la seguridad a partir del contexto de
seguridad internacional, haciendo una revisión desde los cambios ocurridos a nivel
mundial con el fin de la guerra fría en 1989, el ataque del 11 de septiembre en Estados
Unidos y la globalización con sus impactos globales y hemisféricos, para luego
situarse en el contexto nacional donde señala que los principales problemas de
seguridad y violencia están vinculados a las pandillas y el narcotráfico. Su énfasis se
hace desde una perspectiva de amenazas y riesgos a nivel externo e interno.

La política señala como principales problemas de seguridad las muertes violentas, el

tráfico de drogas, delitos patrimoniales y los derivados de la acción de las pandillas y
maras (e.g. sicariato, extorsiones), aduciendo que gran parte los problemas de
seguridad del país se hallan vinculados a la posición geográfica como punto
estratégico para el trasiego, el papel de los cárteles y el tráfico de personas, y la
corrupción a nivel local que favorece la impunidad.

Propone cinco lineamientos estratégicos, cada uno con un objetivo y una propuesta de
acciones programáticas que se centran fundamentalmente en mejorar capacidades de
las instituciones, reformas legales, el fortalecimiento de instituciones como la PNC, el
sistema penitenciarios y sistema de inteligencia. Cada acción programática tiene
indicadores pero, en varios de los casos, no son medibles porque son formulados más
como resultados que como indicadores. Muchas de las acciones programáticas
retoman propuestas en el Acuerdo Nacional para el avance de la Justicia de 2009, pero
dejan fuera algunas de las mismas, particularmente la iniciativa de crear un Ministerio
de Seguridad.

18
 Tabla 2. Componentes de la Política Nacional de Seguridad

LINEAMIENTOS PRINCIPIOS
EJES IMPLEMENTACIÓN MARCO LEGAL INSTITUCIONES
ESTRATÉGICOS ORIENTADORES

 Presidencia
de la República
 Garantizar las  Institucionalidad del  Respeto al estado de  Primera fase: Adopción  Constitución de
condiciones de sistema de seguridad derecho de metodologías para la República de
seguridad/ nuevo modelo de gestión. Guatemala
identificar amenazas  Ministerio de
y riesgos  Seguridad  Observancia de los Relaciones
democrática interior derechos humanos  Segunda fase:  Acuerdos de Exteriores
modernización de paz
 Identificar tecnología y
trayectoria de  Seguridad exterior  Inclusión de género profesionalización de las  Ministerio de
funcionamiento y instituciones del Sistema  Ley Marco de Gobernación
resultados de Seguridad (reforma seguridad
 Gestión de riesgos y  Respeto a la PNC) (decreto 18-
defensa civil diversidad cultural 2008)
 Asegurar el  Ministerio de la
funcionamiento  Tercera fase: Defensa Nacional
institucional del  Inteligencia  Integración transformación de la
sistema estratégica del estado institucional cultura institucional
y armonización PNS con  Procuraduría
la Agenda estratégica de General
 Participación Seguridad de la Nación y de la Nación
comunitaria el Plan Estratégico de
Seguridad de la Nación.

 Transparencia y  Coordinadora
rendición de cuentas Nacional para la
Reducción de
Desastres
 Gestión por
resultados
 Secretaría de
Inteligencia
Estratégica del
Estado

19
  Secretaria de
Asuntos
Administrativos y
de Seguridad de la
Presidencia de la
República

Fuente: Elaboración a partir de la Política Nacional de Seguridad

20
 d. El Pacto de seguridad y justicia

Durante el actual gobierno fue presentado el Pacto de Seguridad y Justicia, cuyo

objetivo propuesto es desarrollar una estrategia cooperativa que incorpore y
corresponsabilice a todos los sectores sociales e instituciones del Estado, a fin de
legitimar y viabilizar el conjunto de transformaciones y resultados de impacto que
permitan alcanzar mejores niveles de gobernabilidad, seguridad y protección frente a
la criminalidad, la violencia y la impunidad en el país” (Pacto de seguridad y justicia,
2012).

Al revisar su desarrollo, se observa que no se desprende de la política nacional de

seguridad elaborada el mismo año y que no fue presentado públicamente. Podría
sospecharse que el pacto es más bien una continuidad del Acuerdo Nacional del año
2009 que buscaba integrar varios campos en materia de seguridad y lo que refiere a
seguridad ciudadana y los temas de conflicto social, con lo cual se proponía articular
las acciones de diferentes instituciones públicas y sociedad civil.

21
 Tabla 3. Pacto de seguridad y justicia (2012)

EJES AMBITOS ACCIONES PRINCIPIOS IMPLEMENTACIÓN MARCO LEGAL INSTITUCIONES

ORIENTADORES

 Gobernabilidad  Seguridad  Formulación de la política • Organismos de

democrática ciudadana de fortalecimiento a la Estado
 Inclusión social  Seguridad Justicia • Respeto al • Primera fase: • Constitución • Instancias
estado de Adopción de de la gubernamental
 Corresponsabilidad comunitaria
derecho metodologías República
social  Seguridad  Plataforma única de es
para nuevo de
 Equidad de género pública información modelo de Guatemala • Coordinaciones
 Pertinencia  Seguridad  Diseño de protocolos • Observancia gestión sociales
cultural vial de migración de datos de los • Organizaciones
 Prevención  Desarrollo de derechos • Acuerdos de juveniles
 Justicia herramientas y humanos • Segunda fase: paz • Sector religioso
aplicaciones modernización • Sector
de tecnología y
 Realización de académico
• Inclusión de profesionalizac • Ley Marco
acuerdos ión de las • Organizaciones
género de
interinstitucionales de instituciones seguridad sociales
cooperación del Sistema de (decreto 18- • Partidos
• Respeto a la Seguridad 2008) políticos
 Fortalecimiento diversidad (reforma PNC) • Medios de
institucional cultural comunicación
 Fortalecer la • Grupos
• Tercera fase:
judicatura Penal transformación intelectuales
• Integración
 Institucionalizar el de la cultura • Grupos
institucional
programa de institucional culturales y
especialización para y armonización artísticos
jueces • Participación PNS con la
 Implementación de comunitaria Agenda
sedes judiciales estratégica de
integrales Seguridad de la
• Transparencia Nación y el
 Impulso a la
y rendición de
modernización Plan
cuentas

22
 administrativa del Estratégico de
Poder Judicial en Seguridad de la
general • Gestión por Nación
 Facilitar acceso a la resultados
Justicia para víctimas
de delitos
 Reformas legales
 Construcción y
remodelación de
centros penitenciarios
 Profesionalización del
personal
 Fortalecer y diseñar
un modelo de
investigación criminal

 Diseño de programas de
reinserción social y
atención a la víctima
 Programa de
formación de
voluntarios para
procesos de
tratamiento
penitenciario y post
penitenciario para la
reinserción social de
jóvenes infractores
 Diseño de programas
de protección,
atención, tratamiento
y resarcimiento a la
víctima
 Creación de centros de
trauma
 Programas de

23
 reinserción laboral y
productiva para
victimarios
 Seguimiento de casos

• Fortalecimiento de la
instancia coordinadora de
la modernización del sector
Justicia

Fuente: Elaboración a partir del Pacto de Seguridad y Justicia

24
El pacto propone 5 ejes trasversales:

 Gobernabilidad democrática
 Inclusión social
 Corresponsabilidad social
 Equidad de género
 Pertinencia cultural

Los tres grandes indicadores estratégicos del pacto son:

 Reducir la ocurrencia de hechos delictivos contra el patrimonio

 Prevenir la delincuencia en adolescentes de 13 a 17 años
 Disminuir la tasa de homicidios a nivel nacional

No quedan claro los ámbitos de competencia porque suponen la acción de los tres
poderes y es una propuesta del ejecutivo que puede suponer dificultades para su
implementación. Hay ámbitos que competen al Organismo Legislativo y otros al
Organismo Judicial. Son propuestas muy generales, no suscritas por los tres poderes
como ocurrió con el Acuerdo de Seguridad y Justicia en 2009. No es una política de
Estado sino una política de gobierno, porque no es asumida por el Estado en su
conjunto y es más bien, un referente en las acciones. Los indicadores propuestos son
más objetivos, y se debieron desarrollar indicadores para poder medir y evaluar
avances.

El Pacto da orientaciones y recomendaciones generales, pero no se nombran

responsables y no hay aspectos presupuestarios concretos, sino que se asumen en los
presupuestos generales de las instituciones, es decir que indica que éstos deben ser
orientados hacia el cumplimiento de los Pactos (Seguridad y Justicia, Hambre Cero y
Pacto Fiscal), pero no significa necesariamente trasladar recursos específicos. Lo
mismo sucede con las responsabilidades. En ese sentido, en el Pacto se halla la
generalidad y poca concreción que han caracterizado la planificación y la normativa
en el país.

e. Política Nacional de Prevención de la Violencia y el delito, Seguridad

ciudadana y convivencia pacífica (2014-2034)

El 26 de agosto de 2014 entra en vigencia la Política de Prevención, impulsada por el

Tercer Viceministerio de Gobernación (Prevención de la Violencia y el Delito),
mediante el acuerdo gubernativo 281-14.

25
La política contempla cinco ejes: a) prevención de la violencia contra la niñez, b)
prevención de la violencia contra la adolescencia y la juventud c) prevención de la
violencia contra la mujer d) prevención de la violencia armada y e) prevención de la
violencia vial y accidentes de tránsito. Presenta 277 acciones a desarrollarse a lo largo
de veinte años, vinculadas a 125 instituciones estatales.

Plantea su implementación a partir del modelo de seguridad preventiva, asumiendo

un abordaje desde lo local hacia lo nacional, tanto en el diagnóstico como en las
intervenciones y en el que el papel de las municipalidades es fundamental.

Algunos de los cuestionamientos respecto a esta política son que existe una
desvinculación práctica con varias unidades del MINGOB y que su implementación
dependería de que sea asumida por el Congreso para garantizar su sostenibilidad más
allá del actual gobierno. Supone la revisión del modelo actual de PNC al proponer que
parte de su acción se vincule a cuerpos de policía comunitaria, que no existe en la
actualidad. La creación de una policía comunitaria separada de una policía de
investigaciones es un tema que se ha venido discutiendo desde hace varios años. En
todo caso, el tema supone una serie de reformas que al final de un período
gubernamental, tiene pocas posibilidades de concretarse.

La política de prevención puede convertirse en una herramienta útil y así lo han visto
algunos de los gobiernos cooperantes. Sin embargo, es un documento que requiere
una mayor concreción que aún no es evidente, porque al plantear un alto número de
acciones, queda en generalidades sin capacidad de concreción. Un dato importante es
que para 2015, en el presupuesto destinado al tema preventivo (prevención de la
violencia y organización comunitaria de la sociedad civil) es de 72 millones de
quetzales, lo cual es muy reducido en relación al presupuesto de gobernación (Q
4,526,514,967.00).

f. Las Fuerzas de tarea

Según Rivera (2012), las fuerzas de tarea representan grupos de trabajo dentro de la
Policía Nacional Civil para atender los problemas más complejos de la criminalidad en
el país. Son incorporadas dentro del Plan Estratégico del Ministerio de Gobernación
(Ministerio de Gobernación; plan 2012-2016) y creadas por el acuerdo gubernativo
77-2012.

Se entienden como unidades de la PNC, de carácter temático, a las que se les

incorporan expertos en diferentes ramas e instituciones (e.g. Ministerio Público,
Gobernación, Ministerio de Defensa, etc.) para apoyar la investigación criminal y
establecer coordinación interinstitucional. Algunas, como la fuerza de tarea contra las

26
extorsiones se desarrollan a partir de mesas de trabajo entre la PNC y MP durante el
gobierno de Álvaro Colom.

Estas unidades, que están desplazadas en las zonas de mayor incidencia criminal, han
sido divididas en dos grupos, uno para hacer investigación y otro operativo. Ambos
grupos los conforman agentes de la Policía Nacional Civil (PNC) y del Ministerio
Público (MP), quienes recolectan información de inteligencia civil y militar. Puede
diferenciarse dos tipos de fuerzas de tarea, las que son equipos de temas puntuales
como extorsiones y secuestros, y las que son unidades de patrullaje en áreas
geográficas específicas:

 Fuerza de Tarea Maya: Instalada en septiembre de 2012. Tiene a su cargo

resguardar la seguridad de las colonias Limón, Alameda I, Alameda II, Alameda
III y Alameda IV, El Paraíso y San Rafael, ubicadas en la periferia norte de la
capital, con un total de 1,100 soldados y 100 agentes de PNC.
 Fuerza de Tarea Kaminal: 500 policías y militares para proteger las zonas 7 y 12,
en el sur de la ciudad.
 Fuerza de Tarea El Milagro: Ubicada en el municipio de Mixco, en el oeste de la
capital, con 700 agentes de la PNC y soldados que cuentan con 30 unidades para
movilizarse y 16 puestos de control en ocho colonias de este sector.
 Tecún Umán: Tiene 260 efectivos castrenses y de la Policía, agentes del
Ministerio Público y de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).
Opera en el municipio de Ocós, San Marcos y tiene la responsabilidad de
combatir el narcotráfico y el crimen organizado en la zona fronteriza con México.
A esta unidad, el gobierno de Estados Unidos le donó vehículos blindados.
 Maya-Chortí: En conjunto con el gobierno hondureño, desarrolla operaciones
encaminadas a contrarrestar acciones del crimen organizado transnacional y
asegurar el Libre Tránsito de Personas y Mercancías. Opera especialmente en
Izabal, Zacapa, Chiquimula, El Progreso, Petén y Alta Verapaz. Tiene 200 policías
y 100 elementos castrenses.

El informe de seguridad del 2013, le atribuye a estas fuerzas de tarea 49.634 capturas,
4.658 armas incautadas, 1.782 vehículos y 1.140 motocicletas recuperadas. La
participación del ejército en tareas de apoyo durante este gobierno sigue un protocolo
creado por el Ministerio de Gobernación (acuerdo ministerial 285-2012), donde se
establece que la coordinación de unidades de patrullaje está a cargo de la PNC, así
como las tareas de identificación y registro.

Una de las críticas por el uso del concepto de fuerzas de tarea, es que hace referencia a
estructuras militares o al concepto de fuerza de tarea empleado en Colombia,

27
unidades especializadas del ejército, creadas para tareas específicas. De igual forma, el
concepto de fuerza de tarea estuvo presente durante el conflicto armado para
denominar unidades del ejército con tareas específicas y que combinaban personal de
diferentes unidades de las fuerzas armadas, de carácter flexible y que se desactivaban
una vez cumplida sus funciones (CEH, 1999 No. 864).9

Según datos del MINGOB hay 4,500 miembros del ejército involucrados en tareas de
seguridad ciudadana con un costo de Q16 millones mensuales, de los cuales 5 millones
corresponden a salarios de los miembros de seguridad ciudadana.

3. Marco presupuestario en el tema de seguridad

El aumento en el presupuesto destinado a seguridad y justicia en el país ha sido

contrastante. Solamente en el período entre 2006 y 201010, el total del presupuesto en
esta materia fue 4,006,383,414 millones de dólares y el incremento ha sido de un
22% aproximadamente, lo cual es significativo. Sin embargo, al revisarlo en el
conjunto del presupuesto este aumento se encuentra en relación al presupuesto
general, y los aumentos están en función del crecimiento del presupuesto aprobado.
Además, no puede olvidarse que los presupuestos de varias dependencias, en especial
la de gobernación fueron utilizados, mediante transferencias para los programas de
Cohesión Social durante el gobierno de Álvaro Colom y para los programas que ahora
ejecuta el Ministerio de Desarrollo, en el actual gobierno.

El análisis presupuestario de la seguridad es un tema en el que se puede profundizar.

La mayor parte de los gastos son destinados al pago de personal, lo cual en
instituciones como la Policía Nacional Civil representa alrededor de un 80% del gasto
ejecutado.

En el nivel de ejecución entre los gastos de funcionamiento y los de inversión, que

incluye los programas y la implementación de políticas, encontramos diferencias: el

9 “864. Esta nueva forma de operar se denominó Fuerza de Tarea. Dicha fuerza posee la suficiente
flexibilidad para integrarse en corto plazo, realizar operaciones militares por el tiempo que sea
necesario, y sus unidades pueden ser relevadas en caso de prolongarse la operación. Una vez que
concluye la misión, se desmoviliza y los efectivos militares regresan a sus unidades de origen. Este
nuevo concepto fue aplicado integralmente por el Ejército para combatir a las fuerzas insurgentes, a
partir de finales del año 1981, con la conformación de su primera Fuerza de Tarea llamada Iximché.
Esta Fuerza de Tarea comenzó sus operaciones militares en diciembre de 1981 y su área de
operaciones, que llevó el mismo nombre, fue el Altiplano central (el departamento de Chimaltenango, el
nororiente del departamento de Sololá y el sur del departamento de Quiché).” (CEH, 1999)

10Durante el gobierno de la UNE algunos recursos del ministerio de gobernación fueron utilizados en
los programas de Cohesión Social, vía transferencias. Eso modifica sustancialmente el presupuesto

28
gasto de funcionamiento que se ejecutó fue entre un 94 y 95%, en tanto que el de
inversión fue de alrededor del 62% y el único año en que fue de 89%, el monto
asignado y ejecutado, fue significativamente menor en relación a los demás años. El
peso está de la ejecución, está entonces el pago de personal y gastos de
funcionamiento.

Es importante observar que los aumentos en el presupuesto del ministerio de defensa

se incrementan significativamente a partir de 2012, en relación a los aumentos que se
habían producido en años anteriores.

Tabla 4. Presupuesto destinado a seguridad 2002-2006 en US$

Rubro 2006 2007 2008 2009 2010

Fortalecimiento
Institucional
19,482,889 22,748,089 47,226,962 28,523,515 54,644,740

Rehabilitación,
reinserción y
sistema 20,367,411 22,971,466 24,408,726 33,568,817 34,458,277
penitenciario

Prevención de la
violencia
126,579,087 127,436,249 136,512,212 133,103,999 146,785,469

Combate al delito

532,213,933 586,852,122 600,510,774 654,215,932 653,763,733

Totales 698,643,320 760,007,936 808,667,675 849,412,263 889,652,200

Fuente: Datos elaborados a partir de PNUD

La constante en los presupuestos es que el mayor porcentaje de los recursos se

destina a la PNC bajo rubros de combate al delito o servicios de seguridad ciudadana.
De esos fondos que recibe la PNC, la mayor parte de los mismos se emplea para gastos
de funcionamiento, principalmente salarios (80%). Temas como la prevención del
delito o de la violencia, tienen asignaciones mucho menores equivalentes al 3 o 4% del
presupuesto de la cartera.

29
 Tabla 5. Presupuesto del MINGOB entre 2010-2013, en millones de Q

Año 2010 2011 2012 2013 2014 Total

Monto 2,629,600 2,967,600 3,081,500 3,640,000 3,933,051 12,318,700.00

Incremento 153,400 338 1,390,000 558,500 350,500 2,286,500

(respecto
al año al
2009)

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN (2014-2015).

Como se advierte, el incremento bruto ha sido importante, aunque es necesario hacer

otro tipo de ejercicios respecto a resultados relativos a la eficacia y efectividad.

Tabla 6. Presupuesto ejecutado del MINGOB entre 2009-2012, en millones de Q

Destino 2009 % 2010 % 2011 % 2012 %

Funcionamiento 2,313.20 93.42 2,501.10 95.11 2,910,700 99.99 3,028,700 99.99

Inversión 163 7.05 128.5 4.89 56.9 0.001 52.8 0.001

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN

En todo caso, nuevamente el tema es que los fondos asignados a prevención deben ser
utilizados para funcionamiento, por lo que la implementación de programas
preventivos dependen de los aportes que haga la cooperación internacional, mediante
programas, proyectos u organismos de sociedad civil.

Gráfica 3. Presupuesto devengado MINGOB

30
 % Devengado/ aprobado % Devengado / vigente

91 94 91 92 93
86
82
78

2011 2012 2013 2014

Fuente: Elaboración con datos de SICOIN(2014)

Los montos aprobados en el presupuesto no representan necesariamente lo que

utiliza la institución, sino que son los montos devengados y ejecutados, lo que permite
tener una idea clara de los montos utilizados, en este caso, por el MINGOB. La gráfica
muestra pequeñas variaciones, con excepción de 2012 en el que la variación es
significativa, entre lo presupuestado y lo devengado por este ministerio.

Tabla 7. Ejecución del Presupuesto MINGOB 2010-2012, en millones de Q

RUBRO 2010 2011 2012 2013 2014

Actividades generales 89.7 99.7 109.6 165.91 208.38

Servicios de 58.1 52.6 58.3 66.42 73.00

inteligencia civil

Servicio de seguridad 1,972.8 2,222.6 2,289.4 2,654.40 2,912.15

ciudadana

Custodia de privados 244.8 266.2 318.9 342.2 361.67

de libertad

Control migratorio 102.9 132.5 121.5 143.16 117.30

Divulgación oficial 44.7 54.8 61.9 41.3 44.52

Acciones de 19.9
prevención
comunitaria

Registro de personas 1.5

31
jurídicas

Servicio de gobierno 60.6 133.1 71.5 76.07 72.87

departamental

Partidas no asignables 34.6 6.2 10.3 9.88 7.42

a programas

Prevención de la 40.1 50.86 40.41

violencia

Reconstrucción 56.53

Prevención de hechos 31.24

delictivos contra el
patrimonio

Reducción del índice 7.50

de homicidios

Fuente: Elaboración con datos de MINFIN (2014) Y MINGOB (2015)

Como se advierte, hay rubros que sufren modificaciones importantes, incluyendo la

desaparición formal del rubro de acciones de prevención comunitaria.

Los recursos del MINGOB no se destinan exclusivamente a temas de seguridad, sino

que abarcan otras dependencias a su cargo: la Tipografía Nacional, el Diario de
Centroamérica, Migración, las gobernaciones departamentales, etc. En todo caso, en
ese período (2010-2013), el gasto más significativo sigue siendo el de PNC, que crece
en función de un aumento de la plantilla policial, que para finales de 2013 era de 27
mil 500 policías. El porcentaje asignado a prevención sigue siendo mínimo. La lógica
es la de lograr un mayor despliegue de efectivos para el territorio, en términos de
control, pero no se aborda de una forma integral y asumiendo las dimensiones
estructurales del problema de la seguridad. Una evidencia de ello está precisamente
en los presupuestos asignados.

Tabla 8. Presupuesto Defensa 2010-2013, en millones de Q

2010 2011 2012 2013 2014 Total

1,278.000 1,537.100 1,757.600 1,962.300 2,498,854.00 9,033,854

Fuente: Elaboración a partir de datos del MINFIN (2014) y MINDEF (2015)

32
El presupuesto del Ministerio de la Defensa se ha incrementado en los últimos años.
En relación al aumento del presupuesto general de la Nación, los porcentajes no son
elevados y se han mantenido dentro de los previstos en los Acuerdos de Paz. Sin
embargo, hay muchos rubros que no son incorporados a su presupuesto, pero que son
pagados por otros ministerios: por ejemplo la plantilla de los miembros de las
unidades de seguridad ciudadana. Los miembros de las unidades de seguridad
ciudadana son soldados que no están de alta en el ejército, presupuestariamente, pues
laboran bajo contrato y con ello se evita incumplir lo previsto en los Acuerdos; sus
equipos y alimentación corren a cuenta del Ministerio de Gobernación. De igual forma,
el uso de efectivos del ejército en el reparto de bolsas solidarias (en tiempo de Colom)
o fertilizantes (en el actual gobierno) es un servicio que se cobra a Cohesión social, en
su momento, o al MIDES.

Se hace necesario volver a resaltar la baja asignación presupuestaria al tema

preventivo. Aunque aumenta en 2013 en relación al año 2012, se observa que en la
práctica, la prevención no es un tema prioritario en el abordaje de la seguridad y tiene
más bien un carácter discursivo. A la dependencia creada para la prevención, (Unidad
de Prevención contra la Violencia), se le dificulta implementar programas preventivos
de fondo, más allá de participar en mesas departamentales o desarrollar charlas
porque no cuenta con equipos de trabajo (cuenta solamente con un delegado
departamental), ni recursos para desarrollar procesos desde un enfoque preventivo.
En zonas marginales, esto es más difícil porque no llegan a entrar los programas. Lo
que se implementa, en todo caso, es producto de la Cooperación Internacional,
incluyendo programas que se desarrollan en la PNC.

4. Marco legal del tema de seguridad

El fundamento legal de todo el andamiaje normativo del país, incluyendo el tema de

seguridad y las políticas de Estado y gobierno, lo representa la Constitución de la
República de Guatemala (1986). En ese sentido, los diferentes instrumentos creados a
lo largo del tiempo hacen referencia a ella, como su punto de partida. Lo mismo ocurre
con la política nacional de seguridad, el pacto de seguridad y justicia o la Ley Marco de
Seguridad.

La Constitución fue promulgada en un momento de transición de gobiernos de corte

militar a una democracia civil, en el marco de un conflicto armado interno que vivía el
país. En ese contexto, el contenido de la misma es de una constitución garantista de
los derechos de la persona, y hace evidente la creación de un sistema de protección de
derechos humanos como puede verse a lo largo del texto constitucional, en especial,

33
cuando en el artículo 44 se señala la preeminencia de los tratados internacionales en
materia de derechos humanos.

La protección de la persona y su bienestar (artículos 1 y 2) se convierte en el eje

sobre los que se construyen y articulan el entramado legal e institucional del país, y se
hace explícito en el tema de seguridad al señalar aspectos de garantías procesales, el
marco del sistema de justicia y la actuación de los funcionarios. Se establecen límites
pare evitar abusos, y determinar el rol de las instituciones de seguridad, justicia o
defensa, entre otros temas.

Debe tenerse en cuenta que a pesar de ese carácter garantista que introduce aspectos
importantes en materia de derechos humanos, en el tema de seguridad se mantiene la
perspectiva de la seguridad nacional, de defensa del Estado y donde la
responsabilidad de la seguridad interior y exterior descansa en las fuerzas armadas
(Constitución de la República, Art. 251). Las funciones policiales y sus competencias
no se reflejan en el marco constitucional a pesar de la importancia de la institución,
pero eso señala la prevalencia del modelo de seguridad nacional. Cuando se firman los
acuerdos de paz y se crea la PNC se muestran esos vacíos porque las competencias en
seguridad interna son asignadas a la policía (tal como se indica en la Ley). Esta es una
contradicción que se mantiene a la fecha.

El Tratado Marco de Seguridad Centroamericano (1994) y la Estrategia de Seguridad

Centroamericana- ESCA (2007) son los referentes de muchos de los programas. En el
caso del primero fue ratificado por todos los gobiernos centroamericanos con
excepción de Costa Rica. Lo mismo ocurre con el Acuerdo de Fortalecimiento del
Poder civil y función del ejército en una sociedad democrática-AFSC (1996).

La legislación vinculada al tema de seguridad crea un andamiaje que involucra a

instituciones. Sin embargo éstas no necesariamente establecen articulaciones que les
permitan superar tensiones entre ellas, como ocurre en temas como la investigación
criminal. También presentan inconsistencias con el entramado constitucional, por ser
anteriores al Acuerdo que no han sido reformadas. Se necesitaría una reforma
profunda o un nuevo documento, como ocurre con el Código Penal. Algunas de las
instituciones son producto de los acuerdos de paz como la PNC, el Instituto de defensa
pública penal –IDPP- o el Instituto Nacional de Ciencias Forenses -INACIF,- o bien
sufren reformas a partir de los mismos, como es el caso del sistema penitenciario. Esta
legislación básica se detalla a continuación.

34
 Tabla 9. Legislación Básica

Legislación Instituciones vinculadas Decreto

Ley de Orden Público
Código Penal
Código Procesal Penal
Ministerio de Gobernación, Decreto 1-86 de la Asamblea
Ministerio de Defensa, Policía Constituyente
Nacional Civil, Ejército, Sistema
judicial, MP
Ministerio Público, PNC, OJ,
IDPP
Ministerio Público, PNC, OJ,
IDPP

Ley del Organismo Judicial OJ Decreto 2-89

Ley Marco del Sistema Secretaria Técnica, Consejo Decreto 18-2008
Nacional de Seguridad Asesor, PNC, MINGOB, MINDEF,
MP, OJ
Ley de la Policía Nacional Civil PNC
Ley del Ministerio Público MP
Ley de la Dirección General de PNC, MP Decreto 15-2012
Investigación Criminal
(DIGICRI)

Ley del Instituto de la Defensa IDPP Decreto 129-97

Pública Penal

Ley del Sistema Penitenciario MINGOB, SP Decreto 33-2006

Ley del Instituto Nacional de INACIF Decreto 32-2006

Ciencias Forenses

Fuente: Elaboración propia

Otras legislaciones como la Ley contra el Femicidio y otras formas de violencia contra
la mujer, la Ley para prevenir, sancionar, y erradicar la violencia intrafamiliar, etc.,
forman parten del conjunto normativo que forma parte del entramado legal que
atiende el tema de seguridad. Lo mismo ocurre con la normatividad derivada de las
mismas instituciones que crean unidades o direcciones al interior de las mismas.

35
 Perspectivas de Expertos en los Temas de Violencia y Seguridad

1. Procedimiento Metodológico

Se realizó un proceso de entrevista semi-estructurada a profesionales expertos en los

temas de violencia y seguridad. La entrevista constó de siete preguntas abiertas que
abarcaron temas variados tales como conocimiento e información sobre la naturaleza
y lógica de la política de seguridad, la situación actual de la seguridad y los derechos
humanos, el trabajo realizado por la policía nacional civil, el ejército y las fuerzas de
tarea, la credibilidad y confianza en las autoridades e instituciones, el impacto de la
política de seguridad y la opinión de la población en relación a la seguridad y
reducción de la violencia.

Para la selección de los(as) entrevistados (as), se siguió la metodología de muestreo

no probabilístico de informantes clave, que propone la selección de los participantes
en base a criterios previamente establecidos, de acuerdo a los objetivos de la
investigación (Babbie, 2000; Ary, Jacobs, & Sorensen, 2010). Para esta investigación,
se siguieron los siguientes criterios generales:

a) Pertinencia de su conocimiento y/o experiencia en los temas de violencia y

seguridad.
b) Pertenencia a distintos sectores de la sociedad guatemalteca (e.g.
organizaciones no gubernamentales, organismos públicos, instituciones de
educación superior).

La entrevista se realizó a veinte profesionales, de ambos sexos: 13 hombres y 7

mujeres, provenientes de distintos sectores: instituciones públicas y privadas de
educación superior, organizaciones no-gubernamentales nacionales y extranjeras,
comunidades identificadas como zonas de violencia, organizaciones de derechos
humanos, exfuncionarios de gobierno y organismos del estado. Entre los
participantes, 9 pertenecían a organizaciones no-gubernamentales, 5 al ámbito de la
academia y la investigación, 4 al gobierno y 2 se desempeñaban como analistas
independientes.

1.1.1. Análisis de datos

El análisis del contenido de las respuestas obtenidas se llevó a cabo en diferentes

etapas. Cada entrevista individual constituyó la unidad básica de análisis para luego
proceder a un análisis grupal que permitiera identificar categorías temáticas

36
generales y específicas. La primera etapa del análisis se realizó a partir de la
clasificación temática inicial de las respuestas, en base a las preguntas de la entrevista
y su contenido manifiesto (Boyatzis, 1998). En la segunda etapa, se procedió al
análisis integrado del contenido de las respuestas y su interpretación. Este análisis
incluyó la identificación de los temas y los subtemas referidos, así como la frecuencia
en la que éstos fueron mencionados. En la tercera etapa, se elaboró un mapa
conceptual para representar las relaciones conceptuales entre el contenido que se
identificaron a partir de los temas y subtemas (Gráfica 4). Los temas y subtemas se
presentan y discuten en la siguiente sección.

37
 Gráfica 4. Mapa Conceptual

Impacto
Política Nacional
Implementada
de Seguridad Ejército
a través de
Teóricamente Ausencia
Seguridad
basada en de
democrática
Inspirada en Indicadores
Políticas de Policía de impacto y
Visión y lógica gobierno, no Inclusión y Nacional Civil mecanismos
militar de Estado participación de de evaluación
sociedad civil
Carente de
Efectos Fuerzas de Logros
Institucionalidad
tarea/Fuerzas
democrática previa No política Sin cambios ni combinadas
impacto en Desplazamiento
de la criminalidad
y Corrupción AlgunosMayor
Para fines
Estrategias de Más de una
operativos coordinación
prevención política entre MINGOB,
Impunidad Efectividad medida MP y PNC
en número de
Relación unidireccional
capturas
Desempeño
Incremento
Relación no causal
en el uso de
Relación implícita la tecnología

Saturación del sistema

Fuente: elaboración propia.
Credibilidad y confianza en
penitenciario, hacinamiento
autoridades
de reclusos y no-
rehabilitación
38
 2. Presentación y Discusión de Resultados

Los temas y subtemas identificados se desarrollan a continuación. La frecuencia

representa el número de veces en las que el tema fue aludido.

Tabla 10. Temas y Subtemas de entrevistas

Tema Subtema f

Seguridad y violencia Cambios percibidos: positivos 2

Cambios percibidos: negativos 6

Cambios percibidos: Ninguno 12

Derechos Humanos y Menor respeto a los derechos humanos 11

respeto a la dignidad
humana Ningún cambio 8

Acciones represivas hacia los movimientos sociales 16

Falta de respeto en un sentido básico y general (e.g. “la 8

seguridad y la vida son derechos básicos”)

Política de Seguridad Naturaleza y lógica de tipo militar 17

Reducción de violencia 18

Disminución de la credibilidad y confianza en las 19

instituciones

Poco o ningún impacto 18

Impacto (Mejor Profesionalización de los agentes de la policía nacional 16

enmarcado como civil
cambios positivos)
Colaboración entre instituciones (i.e. MP, MINGOB, PNC) 14

Incremento en el acceso y uso de la tecnología 8

Ejército Ejército involucrado en seguridad ciudadana sin que 18

corresponda y sin capacidad
 La percepción del ejército se ha deteriorado aunque 11
continúa gozando de una percepción más positiva que la
policía nacional civil

Policía Nacional Poca capacidad de respuesta 16

Falta de formación adecuada 10

Incremento de agentes es arbitrario y la reducción del 12

tiempo de entrenamiento es inadecuada

Fuerzas de Tarea Falta de claridad en cuanto a su rol 18

Falta de claridad en cuanto al desempeño esperado 18

Fuente: Elaboración a partir de resultados de las entrevistas

2.1.1. Seguridad y violencia

Los datos concretos sobre seguridad y la violencia utilizados en este estudio no

correspondieron con la percepción ciudadana al respecto. Los informes oficiales
sobre violencia y seguridad suelen basarse en estadísticas de delito y persecución
penal, incluyendo algunas veces, encuestas específicas de victimización (LAPOP,
2012; OMS, 2011). Sin embargo, lo que las personas sienten y piensan en relación a
estos temas, se debe considerar separadamente. En las entrevistas, se aludió a la
disminución del número de homicidios y otros delitos como indicadores de los
cambios en la violencia, y cómo la opinión de la población difiere. Las personas,
probablemente, no perciben ningún cambio al respecto; por el contrario, algunas
consideran que la violencia ha empeorado y la inseguridad ha aumentado.

“Se ha observado que ha habido cierto estancamiento de la violencia, sobre todo en

la información de la PNC… Han caído algunas estructuras criminales importantes.
Se propone como explicación, una mejor coordinación entre MP y PNC”. (Entrevista
6).

También se expresó que, en relación al transporte público, algunas comunidades

perciben cierta mejoría a partir de la inserción de los servicios Transurbano y
Transmetro. Esto ha contribuido a que las personas experimenten sentirse un poco
más seguras que cuando utilizan transporte público de otro tipo (Entrevista 6). Por
otro lado, también hay personas que consideran que utilizar el transporte público
continúa siendo una amenaza para la seguridad personal (Entrevista 4). Se mencionó
que se ha dado mejor respuesta en la capital y no en los departamentos, donde la
violencia delincuencial ha aumentado (Entrevista 6).
La influencia mediática fue considerada como uno de los elementos que afecta las
percepciones sobre la violencia y la seguridad. Uno de los entrevistados mencionó los
resultados de una encuesta en la que se observó correlación entre el grado de
exposición a la información y el nivel de violencia e inseguridad percibido (Entrevistas
1, 4 y 8).

Los entrevistados señalaron que violencia y militarización en el país parecen estar

muy arraigadas, de manera que la ciudadanía apoya expresiones de violencia
represiva (e.g. política de limpieza social) con la finalidad de mejorar la seguridad
(Entrevista 2,8 y13).

Desde su punto de vista profesional, aunque algunos entrevistados fueron más

reservados en expresar su opinión, la mayoría consideró que no existen cambios
fehacientes que permitan concluir que la violencia ha disminuido y la seguridad ha
aumentado. Se mencionaron temas relacionados como la debilidad del estado y la
gobernabilidad, que se identificaron también en relación con la política de seguridad.
El tema de seguridad, debe mantenerse vinculado al tema de justicia (Entrevista 9).

2.1.2. Derechos humanos y respeto a la dignidad humana

Aunque este no fue el tema central de la entrevista, se incluyó una pregunta al

respecto. Varios entrevistados coincidieron en que, en general, existe cierto respeto
por los derechos humanos y el cumplimiento de acuerdos internacionales de los
cuales Guatemala forma parte. Sin embargo, no se enfatizó que fuera algo
especialmente característico de este gobierno sino que es parte de un proceso gradual
que se inició hace unos años atrás. Tampoco se consideró que exista mayor respeto
por los derechos humanos, más bien, se indicó que se observa un menor respeto, que
no se observa ningún cambio ni interés de mejoría, y que la situación “ha empeorado”
(Entrevista 16).

“…claramente hubo una intención de mantener las cosas hasta el nivel de avance
que había tenido y no seguir impulsando.” (Entrevista 3).

“Definitivamente no [no ha mejorado el respeto a los derechos humanos]. Las

intimidaciones recientes a poblaciones que resisten los proyectos extractivos en
sus territorios son la mejor evidencia de esto.” (Entrevista 8).

Algunas de las posibles mejoras que puedan observarse en estos temas durante este
período de gobierno, fueron atribuidas al trabajo del Ministerio Público (MP) y la
anterior Fiscal General. Las reformas y mejoras introducidas en el MP, tanto como el
trabajo conjunto del MP con el ejército y la Policía Nacional Civil (PNC) se
consideraron aspectos importantes que han contribuido a controlar el “no respeto”.
 “Las instituciones se controlan mutuamente. Es menos posible el no respeto.”
(Entrevista 4).

Además, se hizo mención de algunas de las acciones represivas recientes sobre los
movimientos sociales. La respuesta social “ha sido criminalizada” (Entrevista 16) y
continúan las ejecuciones extra-oficiales.

…“Hay una respuesta del gobierno hacia ciertas formas de protesta social que
han violentado derechos… son simbólicas de lo que pasa, por ejemplo,
Totonicapán y la Puya (…) comentando con alguien decía, “es que esperaron a
que saliera Claudia Paz para entrar en La Puya”. En el campo de la protesta
social, el gobierno ha generado respuestas más violentas.” (Entrevista 6).

“La ejecución extrajudicial está privatizada (…) hay muchos asesinatos que
supuestamente están asociados a pandillas pero no hay investigación en esos
casos. Lo que es preocupante es el aumento de las muertes violentas de mujeres.
Eso es un signo de preocupación. Sigue siendo algo muy grave. Es una
característica de criminalidad, además cómo las matan. Eso sí es un signo que a
mí sólo me recuerda la lógica contrainsurgente autoritaria respecto a las mujeres
(..) o sea el impacto que tiene la muerte de una mujer en el imaginario social…el
miedo. Cuando muere una madre, una hija, tiene otra naturaleza.” (Entrevista
16).

En un sentido amplio, se expresó que al no respetar y garantizar la seguridad y el

derecho a la vida, como “derechos básicos”, no se está promoviendo respeto por los
derechos humanos y la dignidad humana (Entrevistas 13 y 17).

2.1.3. Política de seguridad

El abordaje del tema de la política de seguridad incluyó distintos aspectos tales como
la naturaleza y lógica desde la cual se prescribe y aplica, su efectividad para reducir la
violencia, los recursos y la logística necesarios para ejecutarla y evaluarla, y el impacto
ha tenido, según su propósito principal.

Se consideró que la política de seguridad está concebida, diseñada y ejecutada desde

la lógica militar y con una visión autoritaria.

Además de ello, algunos de los entrevistados indicaron que “no tiene lógica alguna
más que perpetuar el statu quo”. (Entrevistas 8 y 13)

“…visión fundamentada en un entendimiento de nosotros los militares

arreglamos las cosas porque sabemos tomar decisiones rápidas y organizamos
unos grupos especializados para ir a ver los temas puntuales.” (Entrevista 3).
 “Se desmantelaron los programas preventivos que prometían más de la
administración anterior (Escuelas Seguras y Escuelas Abiertas, y de manera más
general las transferencias condicionadas de dinero). La estrategia ha sido más
mediática que operativa. Aunque hubo muchas colaboraciones con el MP en el
tema investigativo, al final se hizo evidente el interés de los grupos cercanos al
gobierno de anular la figura de la Dra. Paz y Paz”. (Entrevista 8).

Según se desprende de la entrevistas, en términos de su aplicación, pareciera que

existe más de una de una política, incluyendo la “no-política”. Se reconoce que el pacto
por la justicia, la seguridad y la paz es ejemplo de algunos esfuerzos interesantes
(Entrevista 3) pero lamentablemente, se han quedado en propuestas escritas que
distan de la realidad en cuanto a su implementación. Sin embargo, el cumplimiento del
pacto ya no es prioridad del Ministerio de Gobernación, según entrevistas a
funcionarios públicos (Entrevista 16).

“Una es la política nacional de seguridad, que se hace bajo una institucionalidad y

le da un rostro más verdadero al gobierno… y luego está el pacto que más está en
la lógica de un buen documento apoyado por sociedad civil (…) A ellos [el
gobierno] les interesan los documentos (…) los buenos están muy lejos de las
políticas.” (Entrevista 16).

La Secretaría técnica de Seguridad elaboró una agenda estratégica que define las
acciones que el estado debería haber completado hasta el momento pero no lo ha
hecho, por ejemplo, establecer protocolos claros para la acción del ejército y la PNC
(Entrevista 17).

Los entrevistados señalan que ha habido un interés y esfuerzo por coordinar las
acciones de las distintas instancias que componen el sistema de justicia y de
seguridad, por ejemplo, Ministerio de Gobernación y el Ministerio Público (Entrevista
6). Sin embargo, estas acciones no son suficientes ya que la corrupción, al igual que la
falta de un enfoque sistémico del sistema nacional de seguridad, persiste (Entrevista
10). El sistema, en teoría, pretendía incluir todos los elementos, desde prevención
hasta justicia y rehabilitación no se ha implementado:

“La administración actual ha privilegiado los patrullajes, operativos casuales y

las capturas en casos de alto impacto, sin un enfoque sistémico… El pacto fue muy
ambicioso en sus inicios, no contó con mecanismos claros de monitoreo y
evaluación, y sobre todo, en su implementación se ha relegado a un segundo
plano el tema preventivo.” (Entrevista 8).

“Da la impresión de que no se modifica la idea que la seguridad es más bien un

asunto de instituciones como policía, MP, sistema penitenciario que tienen que
 responder frente a la criminalidad, frente a una perspectiva, por ejemplo, de
prevención. Pareciera que siguen en una línea de combatir la violencia, combatir
la criminalidad sin realizar o sin dirigir esfuerzos y recursos a una cuestión de
prevención sino más de combate a la criminalidad.” (Entrevista 6).

A pesar de que se reconoce que la promulgación oficial de una política nacional de

seguridad es positiva, el cumplimiento y ejecución de la misma es discutible y dista
mucho de ser eficaz. No solamente existen fallas en su planificación y ejecución, como
la falta de un sistema claro de evaluación y monitoreo, sino otra serie de debilidades y
vacíos que se observan. Entre las debilidades están, la falta de capacitación en temas
como la prevención y el monitoreo social, seguir priorizando la acción punitiva y los
elementos reactivos más que preventivos, la persistente falta de credibilidad y
confianza de la ciudadanía en las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia,
la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupción, exceso de reclusos y poca
rehabilitación) y el poco impacto que se observa.

“La debilidad de la unidad comunitaria de prevención de la violencia es un

indicador muy claro de que no se le ha dado suficiente orientación técnica ni
fuerza financiera.” (Entrevista 1).

Aunque el tema de la prevención se viene discutiendo desde el 2004, solamente hay

avances a nivel de discurso pero no se ha logrado desarrollar estrategias concretas.
Sin embargo, hay que reconocer los esfuerzos del gobierno anterior en esta área.
Según los entrevistados, la prevención como tema, está mejor posicionado en la
agenda de la sociedad civil y la seguridad pública ahora (Entrevista 3), en
comparación con el 2012 (Entrevista 9); la creación de un Viceministerio de
prevención es un elemento positivo que lo refleja (Entrevista 9).

“La promulgación, la presentación pública de una política nacional de prevención

de la violencia y el delito reconocida como hito y que nos corresponde leerla,
estudiarla, y comprenderla y contribuir a su operacionalización hacia el futuro.”
(Entrevista 1).

Sin embargo, se necesitan cambios presupuestarios coherentes con esa visión

preventiva, al igual que otros cambios en áreas como políticas educativas, políticas de
trabajo juvenil, recreación, etc.

“El presupuesto que tiene el tercer viceministerio, el 95% está destinado a gastos
de administración y el cero punto algo está destinado efectivamente a las
acciones de cambio, de prevención.” (Entrevista 17).
2.1.4. Impacto y Efectos Positivos

En general, no se considera que la actual política sea efectiva para reducir la

violencia y sus impactos no se observan claramente. Pareciera ser que la “no-política
es la política” (Entrevista 13) que en realidad se ejecuta.

“No ha tenido mucho impacto, más allá de lo mediático a nivel internacional con
la propuesta de la despenalización de la droga.” (Entrevista 8).

La idea de seguridad democrática se ha integrado al discurso de seguridad pero es

solamente eso, una idea, un término basado en derechos y en seguridad integral, que
en la realidad no denota ninguna participación ni inclusión de los sectores sociales en
la planificación, ejecución o evaluación de la misma.

Existen algunos cambios positivos que se desprenden de las entrevistas, por ejemplo,
las mejoras en la profesionalización de los agentes de la policía nacional civil, la mayor
colaboración entre el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y la Policía
Nacional Civil, y el incremento en el acceso y uso de la tecnología en la lucha contra el
crimen y la búsqueda de justicia. También se han observado algunas mejoras en el
proceso de denuncia, como la orden ejecutiva de denunciar los embarazos de
adolescentes (Entrevista 16). Sin embargo, en el caso de la profesionalización de la
PNC, no deja de ser preocupante que las iniciativas van principalmente, al aumento de
efectivos egresados, conforme a promesas de campaña hechas por el PP, y no las
mejoras reales en la preparación de los futuros agentes. El tiempo de formación se ha
reducido, y se ve con preocupación que esto tenga repercusiones en la calidad del
desempeño futuro de los nuevos agentes (Entrevista 7).

2.1.5. El papel del Ejército y la Policía Nacional Civil

Se ve con preocupación que el ejército esté involucrado en cuestiones de seguridad

ciudadana, sin que sea ese su mandato y no está capacitado para ello. Integrar al
ejército en actividades concretas que corresponderían a la PNC sirve para justificar el
continuo traslado de partidas presupuestarias a favor del ejército, y para continuar
con la idea de seguridad militarizada. Ni el ejército ni la PNC cuentan con protocolos
claros sobre su actuación conjunta en los temas de seguridad ciudadana, según
señalan los entrevistados.

Hubo referencias a la existencia de vínculos entre las estructuras de crimen

organizado y el ejército. “Pareciera que existiera relación entre poderes criminales
que se activan y desactivan según el marco político social” (Entrevista 16).
Aunque la percepción de la gente se ha deteriorado un poco, el ejército continúa
gozando de una percepción más positiva que la PNC. Sin embargo, según uno de los
entrevistados, miembros de la PNC civil con cargos medios y superiores, expresan su
preocupación ya que “trabajar con el ejército es mala influencia para los efectivos de
la PNC” (Entrevista 7).

En cuanto al desempeño de la PNC, se observa poca capacidad para responder,

carencias logísticas y técnicas (e.g. falta de formación adecuada), y otra serie de
problemas internos a la institución, como la corrupción, que demandan una reforma
profunda y necesaria (Entrevista 7 y 13).

“Guatemala tiene un cuerpo policial bastante débil (…) que nunca ha sido objeto
de una reforma estructural profunda. No se ha visto que la reforma haya sido
acompañada de una visión integral de la institución (…) Ante la fragilidad de la
institución y la fuerte penetración de la corrupción [en la PNC], y ante la
efectividad del ejército en esas tareas, muchas veces se ha delegado la función al
ministerio de la defensa (…) No se logra vislumbrar perspectiva de modificación
sin apuesta por un modelo policial”. (Entrevista 9)

La reforma de la policía no parece incluir una separación clara de las funciones

preventivas de la función represiva. No obstante, es un tema necesario porque la PNC
debe incluir aspectos preventivos.

Se necesita una reforma integral del cuerpo policial que incluya aspectos legales,
administrativos y ejecutivos pertinentes y coherentes con el proceso de reforma.

2.1.6. Fuerzas de Tarea

Las fuerzas de tarea fueron creadas para contribuir a la resolución de problemas

específicos como el narcotráfico o las extorsiones. Su creación fue inspirada en las
estrategias empleadas por el ejército. Sin embargo, para efectos concretos, existe poca
claridad sobre su papel y por lo tanto, sobre cuál sería su desempeño efectivo.

“Se han cambiado los estados de sitio por las fuerzas de tarea, un concepto muy
similar de control territorial, ocupación territorial, un concepto muy militar que
posee el mismo efecto que el estado de sitio, es decir, desplazamiento de unidades
criminales, saturación en una zona por un tiempo determinado pero no hay un
proceso estructural de desmantelamiento permanente de estructuras criminales.”
(Entrevista 16).

Los entrevistados señalan que algunas de las fuerzas de tarea han trabajado
exitosamente, principalmente en ciertas temáticas (extorsiones o secuestros) y han
contribuido a reducir los índices de criminalidad (Entrevista 1). Sin embargo, no
existen indicadores de desempeño específicos que permitan evaluar el trabajo
realizado de manera objetiva, sobre todo en el caso de las fuerzas de tarea territorial.
Además, las fuerzas de tarea, contrario a lo publicitado por el gobierno, debilitan la
función de la PNC (Entrevista 17). Esto también se refleja a nivel de presupuesto, la
PNC no recibe los fondos que debería para desempeñar su rol en el proceso de
seguridad ciudadana.

En una presentación sobre el trabajo de la fuerza de tarea dirigida contra las

extorsiones, los mismos coordinadores, expresaban la poca claridad que desde el
inicio existía sobre su rol y nivel de participación en los procesos en contra la
delincuencia y la criminalidad. Según los presentadores, ellos tuvieron que dejar claro
que no iban a obstruir el trabajo de la PNC ni a “saltar cadenas de mando” existentes
dentro de la institución. Su trabajo sería contribuir al mejoramiento de la parte
técnica, logística y de inteligencia en los procesos. A pesar de ello, compartieron que sí
han tenido que involucrarse en tareas específicas que serían trabajo de la PNC y no de
ellos. También señalaron que han hecho recomendaciones concretas para resolver
algunas situaciones, por ejemplo, el control de las telecomunicaciones en el interior de
las cárceles en relación a las extorsiones que se organizan y operan desde ahí, pero
que no pueden hacer más que eso, ya que la ejecución y puesta en práctica de las
medidas pertinentes está a cargo de otras personas (Presentación; 13 de Agosto,
2014).

3. Grupo de Discusión sobre Violencia y Seguridad

3.1.1. Procedimiento metodológico

Se llevó a cabo un grupo de discusión con seis expertos(as), que también participaron
en el proceso de entrevistas. Durante el grupo se discutieron dos temas generales: el
contexto de la violencia y la política de seguridad.

3.1.2. Análisis de datos

En este procedimiento metodológico, el grupo fue considerado la unidad básica de

análisis. Por lo tanto, el análisis se realizó estableciendo el contenido de las respuestas
grupales. Se sintetizaron las ideas expresadas por el grupo dentro de las dos
categorías temáticas que se plantearon en el grupo.

3.1.3. Presentación y Discusión de Resultados

El análisis del contenido de las intervenciones de los participantes se presenta a

continuación, siguiendo la clasificación temática mencionada anteriormente.
a. Contexto de violencia

Aunque algunos índices estadísticos sugieren la disminución de ciertos hechos

delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede asumir ni concluir que la
violencia delictiva esté disminuyendo realmente. En un plano metodológico, porque
las estadísticas de la Policía Nacional Civil, el Ministerio Público y los bomberos, entre
otras, no coinciden, y esto presenta dificultades en cuanto a la confiabilidad de los
datos y el análisis derivado de ellos. En un plano más fenomenológico, porque es
necesaria una distinción entre violencia y delito. El delito, es uno de los tantos
indicadores de violencia pero la violencia en sí, es algo mucho más complejo, al igual
que su estudio.

El delito como expresión de violencia delincuencial puede presentar una tendencia a

disminuir debida a distintos factores. Es necesario tener en cuenta que la violencia
delictiva se comporta de manera cíclica y esas tendencias de cambio, aumento o
disminución, no se pueden estimar de manera aislada, como un efecto directo de la
actual política de seguridad. Por otro lado, aunque los índices de delito son
importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los
cambios en la situación de la violencia. La violencia requiere un análisis más amplio
que incluya otros elementos, por ejemplo, el análisis de las formas de violencia (e.g. la
forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g.
satisfactores sociales, índice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de
personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de
víctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepción y normalización de la
violencia.

b. Política de seguridad

En relación a la seguridad, se mencionó que es necesario reconocer que se ha

trabajado en el tema desde el 2007. La “seguridad democrática” como tal, sin
embargo, es una idea; es un término acuñado por conveniencia pero no
necesariamente refleja una verdadera participación democrática de la sociedad civil
en la propuesta y ejecución del plan de seguridad.

La seguridad como “empresa” necesita ser regulada. En materia de seguridad, “se ha

privilegiado la agenda pública por la agenda privada de las empresas de seguridad”
(Grupo de Discusión, 2014). Es necesaria una ley para el control de las empresas de
seguridad. De igual manera, las instancias estatales de seguridad como la PNC y el MP
necesitan reformas.
En general, se mencionaron varios aspectos agrupados alrededor de las dos temáticas
generales: violencia y seguridad; estado y política de seguridad.

Tabla 11. Temas y subtemas del grupo de discusión

Tema Subtemas Elementos
Violencia y Investigación y Se requiere un mejor análisis y estudio de la violencia
seguridad recolección de datos como fenómeno (e.g. la lógica de la perpetración del
delito).

Se necesita modificar el proceso de recolección de

datos para mejorar el registro, utilización y
aprovechamiento de la información obtenida.

La información que se recopila corresponde a los

intereses y financiamientos de las agencias y no
necesariamente al interés del gobierno.

El estado no genera estrategias ni acciones derivadas

de tal información (“El estado recopila información
debido a la presión mediática de dar informes pero no
necesariamente para desarrollar políticas públicas”).
Las personas a cargo de recopilar la información y
crear informes no ven la utilidad de realizar tal
actividad con efectividad.

Gestión estatal e No hay intentos de gestión intersectorial en materia de

intersectorial seguridad.

Se necesita colaboración inter-instancias y a diferente

nivel (e.g. estado, gobierno local y municipalidades) y
formulación de políticas públicas a nivel local. Se
mencionó el caso de Santa Lucía Cotzumalguapa, como
un modelo de prevención y seguridad.

Se ha neutralizado el papel de la Secretaría

Presidencial de la Mujer-SEPREM para restringir la
definición sobre los delitos hacia las mujeres.

Estado y Papel del estado El estado evidencia una debilidad crónica para cumplir
política sus responsabilidades constitucionales tales como la
seguridad.

El estado “administra la crisis” pero no prevé ni

interviene adecuadamente.
 Política de seguridad La lógica de la política de seguridad es una lógica
militarizada (“El MINGOB siguió una lógica militar”).

El diseño de la política de seguridad carece de visión

estratégica.

Se necesita una evaluación costo-efectividad para

determinar el resultado de la inversión en materia de
seguridad, en función de indicadores de cambio
concretos (e.g. tecnología, inteligencia).

Carece de iniciativas y estrategias de carácter

preventivo (“el estado culpa al criminal”).

Se necesitan cambios administrativos y operativos

para una correcta implementación de una política de
seguridad (“la boleta del INE, por ejemplo, tiene que
modificarse de acuerdo a las tres leyes nuevas para
que la tipificación del delito coincida”, 2014).

Fuente: Elaboración propia con resultados del grupo de discusión

Finalmente, se discutió sobre el rol de la academia. La academia debe contribuir para

mejorar la comprensión y discusión conceptual del fenómeno de la violencia y su
abordaje, intervención y prevención, en temas como por ejemplo, el aumento de la
perversidad de la violencia, cultura autoritaria y conflictividad. Además, puede
contribuir en la formación teórica y técnica respecto a los temas de prevención,
intervención y abordaje, así como en el apoyo a movimientos de acción y propuesta de
la sociedad civil
 Análisis de la política de seguridad

A lo largo de la revisión documental y de las entrevistas realizadas, se evidenciaron

contradicciones entre lo que se propone en los documentos que contienen la política
pública de seguridad en el país y la acción de las instituciones gubernamentales. Vale
la pena insistir en este punto, dado que lo que se hace y deja de hacer se convierte en
política pública operativa.

De esa revisión se desprende que el énfasis de la política se encuentra en garantizar la

seguridad interior y se insiste en la recuperación de espacios seguros, aspectos sobre
los cuáles se ubica el marco de comprensión sobre ciudadana. El otro elemento que
atraviesa esta política, es la visión de la seguridad que se halla en la PSN, centrada en
lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado y esto es planteado tanto
en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia; lo plantean tanto en términos de la
violencia que provoca el crimen organizado como la que hay en torno a la
conflictividad social. Se apunta a su reducción para garantizar la gobernabilidad del
país, no tanto al abordaje de fondo.

En las entrevistas realizadas a expertos se señalaba que el diseño de la política de

seguridad actual, no se siguió el proceso desarrollado en etapas anteriores (gobiernos
de Berger y Colom) en la definición del sistema de seguridad, donde sí existió un
proceso de consulta y participación hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad
civil. El diseño actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad, que es la
institución responsable de hacerlo. Una preocupación de organizaciones sociales,
agrupadas en el Foro de Organizaciones Sociales especializadas en el tema de
Seguridad –FOSS-, y que han dado seguimiento al cumplimiento del acuerdo para el
avance de la seguridad y justicia, es la falta de consulta; la falta de referencias hacia el
Acuerdo de Seguridad y Justicia en las propuestas políticas durante el proceso
electoral 2011, en que resulta ganador el actual gobierno (FOSS, 2012; 5).

Esa misma preocupación la expresan al referirse al comportamiento del actual

gobierno. Es una constante la falta de apropiación por parte del mismo Estado de los
instrumentos diseñados a lo largo de los años, así como del contenido de los mismos.
A pesar de eso, se valora el que se cuente con una política de seguridad (FOSS, 2012;
6)
La política de seguridad no propone temporalidad para la misma, es poco precisa para
definir las responsabilidades institucionales en la realización de las líneas
programáticas. De hecho, la misma función coordinadora del Consejo no queda clara a
lo largo del documento. No hay una asignación presupuestaria para la ejecución del
PSN y de alguna manera se asume que sigue la dinámica presupuestaria propia de
cada institución involucrada, sin que se haga evidente a quiénes les corresponde las
tareas.

El tema de la prevención aparece formulado dentro de las acciones programáticas del

lineamiento estratégico de seguridad interior democrática, pero no establece cómo se
integra y lo hace en función de mejorar la convivencia pacífica y la realización de
“actividades cotidianas”. Cada actividad parece desarrollarse de forma autónoma y no
necesariamente de manera integral.

Al no establecer responsables, el papel de las instituciones queda invisibilizado,

particularmente el de la Policía Nacional Civil. La PNS no avanza en la separación
sobre competencias en materia de seguridad en el caso del ejército y de la policía, un
tema que viene discutiéndose desde la creación de la PNC.11 Muchos de los
indicadores no son medibles e implican diversos actores que no están definidos de
manera precisa.

A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pública o seguridad ciudadana se

dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperación de espacios
públicos y mejorar la colaboración de la seguridad privada, la cual va teniendo un
mayor protagonismo en los últimos años, abriendo una brecha para la privatización.
Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas
Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos
dentro del diagnóstico.

EL PSN, si bien es parte del proceso que fue formulándose desde finales de la década
de los noventa y que lleva a la Ley Marco de Seguridad, sigue la visión formulada en la
Declaración sobre Seguridad en las Américas en México, en el 2003, en el marco de la
Conferencia Especial sobre Seguridad hemisférica de la Organización de Estados
Americanos: el enfoque de la Seguridad Hemisférica o multidimensional. El texto
refleja una visión tradicional sobre la seguridad, pero al que incorpora nuevas
amenazas y riesgos, además de incorporar aspectos políticos, económicos, sociales, de
salud y ambientales propuestos en el concepto de Seguridad Humana del PNUD.

11La constitución de la república establece que el ejército es el responsable de la seguridad interna y

externa. A pesar de que existe cierto consenso de que la PNC es la institución que debe garantizar la
seguridad interna, la disposición constitucional no ha sido modificada hasta la fecha
Para algunos autores, el enfoque de la seguridad hemisférica busca actualizar el
esquema de seguridad propio de la guerra fría, y donde se tiende a “securitizar” los
problemas de la región, trayendo como consecuencia la militarización como estrategia
para enfrentarlos como afirma Rosada (2010). Esto supone, que los problemas de la
región son vistos desde la óptica de la seguridad nacional, “concibiéndolos como una
amenaza, [y] crea las condiciones para el aseguramiento de problemas de distinta
índole que no deberían ser parte de una agenda de seguridad hemisférica”. El otro
problema es que

“al tratar indistintamente las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,

esta declaración diluye la diferencia entre los conceptos de seguridad y
defensa, y promueve la disolución de las líneas de competencia de las fuerzas
de seguridad y las de las fuerzas armadas; con ello contribuye a retroceder lo
avanzado en materia de subordinación de las fuerzas armadas a las
instituciones civiles democráticas, legítimamente establecidas.” (Rosada, 2010;
19).

Este enfoque de la seguridad hemisférica coincide con el contexto de readecuación del

papel de las fuerzas armadas que siguió a los procesos de paz en Centroamérica y el
fin de dictaduras militares en América del Sur. En general, los ejércitos
latinoamericanos incorporan temas como la atención a desastres naturales, el
combate al crimen organizado dentro de sus funciones en esa nueva etapa, en la que
buscan redefinir sus funciones. 12 En los años noventa surge el concepto de seguridad
hemisférica donde se incorporan las nuevas amenazas de carácter más interno:
narcotráfico, desastres naturales, terrorismo, entre otros. Esas nuevas amenazas
llevan a OEA al desarrollo de cuatro convenciones donde algunos de estos temas son
abordados (Benítez, 2007). Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y la revisión de
las políticas de seguridad por parte de Estados Unidos dirigidas a tomar medidas
contra el terrorismo, influyen en el enfoque que se adopta, además de las dificultades
de establecer acuerdos de parte de los países americanos sobre sus propias visiones
de la seguridad.

12Los libros blancos de defensa son parte de ese contexto. Estos son definidos por la OEA, como “un
documento público en que se presenta el amplio marco de política estratégica para la planificación de la
defensa, con una perspectiva de mediano plazo. No se prevé que sea reelaborado cada uno o dos años, sino
que brinde una perspectiva suficiente para la presupuestación y planificación plurianual. Su diseño debe
ser suficientemente flexible como para dar cabida a pequeños cambios del entorno de seguridad.
Normalmente se prepara un nuevo Libro Blanco cuando se producen cambios importantes en el entorno
estratégico o las prioridades públicas varían sustancialmente. (OEA, 2002).
El Pacto de Seguridad y Justicia

En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculación con el Acuerdo de Seguridad al
retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se
ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiaría la
estrategia de seguridad del actual gobierno. Un pacto, en todo caso, debería ser el
resultado de un acuerdo entre partes, el cual se comprometen a cumplir (según define
la Real Academia de la Lengua)13, lo cual no es el caso para esta iniciativa, sino que
más bien un documento elaborado en el marco de una estrategia de tres grandes
“pactos” del ejecutivo en el tema fiscal, seguridad alimentaria y seguridad, pero que no
fue consensuada sino que se elabora y se presenta al país.

Evidentemente, la primera desconexión se da con la PSN y la estructura de seguridad

creada por la Ley Marco. Esta última debería guiar y coordinar el tema de la seguridad,
cosa que no ocurre porque hay una separación, según se desprende de las entrevistas
y de la revisión documental, entre la Secretaria de Seguridad y el Ministerio de
Gobernación. Son dos entes que están actuando por separado y en el caso de la
secretaria de Seguridad hay poca evidencia pública de su actividad.

El pacto, en todo caso, tiene aspectos importantes a destacar: su conexión con el tema
de justicia, dado que ve el tema de la seguridad como algo vinculado y, por tanto, la
necesidad del concurso de las instituciones del organismo judicial.

El otro aspecto es que considera que el tema de seguridad tiene que ver con la
conflictividad social y el aumento de la misma en los últimos años. No obstante, la
lectura que hace enfatiza el riesgo para la gobernabilidad democrática y para el
Estado. La recomendación del uso de los mecanismos alternos de resolución como
temas que se perciben en el documento, se da en función de garantizar la
gobernabilidad (algo que anteriormente no se consideraba).

En esa dirección, el incluir la construcción de paz como uno de los ejes del pacto,
resulta relevante y destacable.

Plantea algunos indicadores que tienen que ver con reducción de muertes violentas
(un tema que viene registrándose desde 2010), el aumento de denuncias (que no
necesariamente significa una mejora en temas como la violencia contra la mujer, sino
una mayor visibilización). Si bien hay avances estadísticos en ello, el problema del
pacto es que no es una herramienta que logre articular la institucionalidad pública

13 En la 22 edición (2012); disponible en http://lema.rae.es/drae/?val=pacto en la bibliografía

porque no tiene los mecanismos ni los presupuestos, ni tampoco los mandatos que
necesitaría una política pública. Queda entonces como una recomendación.

Los dos últimos ejercicios del presupuesto plantean que se ejecute en función del
cumplimiento de los tres pactos, sin embargo no significa que se destinen partidas
específicas para el logro de los mismos, sino que supone la sumatoria de los
presupuestos ordinarios de las instituciones vinculados a los temas. Es decir, los
montos vinculados al pacto de seguridad, son los que existen asignados ya a las
instituciones de seguridad y justicia.

Fuera de ello no hay más referencia al Pacto en términos operativos y para muchos ha
sido engavetado como muchos documentos más. Una propuesta de esa naturaleza,
muestra las constantes de los gobiernos anteriores en materia de seguridad: planes,
estrategias que tiene un carácter más mediático que operativo. De igual forma, es una
tendencia, que corresponde a un Estado de corte formalista, privilegiar el abordaje de
la seguridad a partir de normativas y legislaciones sin abordar el problema de fondo,
que es de naturaleza estructural.

Se hicieron algunos talleres de capacitación sobre el Pacto, pero luego de eso no se le

ha dado seguimiento. Tan solo en la PNC hay algún seguimiento, pues recibieron
formación los altos mandos y cuadros medias y tomaron la decisión de planificar en
función de los objetivos planteados allí, según explican en la Subdirección de
Operaciones. Al ser incorporado a la planificación anual, se le debe monitorear
también desde la unidad de planificación.

Se desprende que al igual que en procesos anteriores, la construcción de la agenda

pública de seguridad, se ve afectada por una visión fragmentada que existe en torno a
la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentación de las mismas
instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el
paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.

El énfasis del actual gobierno no ha descansado en la seguridad ciudadana o la

prevención, sino más en la visión tradicional de control territorial a partir de las
fuerzas de tarea y que tiene un efecto temporal en la percepción de los vecinos del
área intervenida. Es recurrente el despliegue temporal del ejército y retenes de la
PNC, que buscan ofrecer cierta sensación de seguridad, pero que no necesariamente
tienen una incidencia efectiva en la reducción de hechos delictivos. En las entrevistas
hay una preocupación por el fortalecimiento de las fuerzas armadas a partir de su
intervención en los temas de seguridad y un debilitamiento de la policía, que se ve
reforzada por el descrédito de la institución policial ante la población, frente a una
imagen más positiva del ejército. Esto, según se pudo analizar en entrevista y el grupo
de expertos, apunta a reforzar un abordaje de la seguridad, desde criterios militares,
lo que no necesariamente supone militarizar la institución. Distinto es, el hecho que en
el actual gobierno se han colocado ex militares en muchos puestos de dirección o
como asesores, lo que daña la carrera policial, introduce una lógica diferente al que
debe privar al cuerpo de policía.

En una entrevista realizada, se señala que el despliegue de la fuerza de tarea no ha

significado un mejoramiento de la seguridad en el lugar (El Limón, zona 18). La
inseguridad se ha mantenido y hay desplazamientos temporales pero, en general, el
temor y los hechos de violencia se mantienen. Ese se refuerza con los datos
estadísticos y afirmaciones como la de un Comisario de la PNC sobre el control que
ejercen los pandilleros sobre el transporte urbano en la zona, no solo en términos de
extorsión sino de operación de los buses.

Las extorsiones son uno de los temas que más ha crecido y que, pese a lo abultado de
las estadísticas, no se denuncia por diversas razones: temor a represalias,
desconfianza en la PNC y el sistema de justicia, el poco acceso que tiene las
comunidades a las instituciones, la poca efectividad de las denuncias.

En la investigación realizada y datos aportados por otras investigaciones hechas por

Intrapaz en el municipio de Villa Nueva (2014), se muestra que en muchas
comunidades marginales (asentamientos) la más importante preocupación es la
extorsión, incluso sobre los homicidios. Se vive con temor en estas comunidades y hay
un sistema de control de pandillas y otros grupos que realizan las extorsionan. Hay
reclutamiento de los intermediarios y cobradores de la extorsión, sicarios y, en los
últimos años ha sido, mayor involucramiento de menores. De esa cuenta en zonas de
la ciudad capital y municipios aledaños, es frecuente encontrar casas abandonadas
por familias que huyeron de las extorsiones, y que algunas de ellas están ocupadas por
pandilleros.

Las comunidades resienten que las instituciones no entran en las comunidades y están
desprotegidas. Por ejemplo, en el caso de El Limón, se informa que hay situaciones en
las que las fuerzas de tarea usan las casas abandonas para situaciones fuera de sus
tareas (bebidas alcohólicas, acoso, etc.)

Los datos mostrados en las estadísticas nos dan una idea del tema de las extorsiones,
observando que hay un aumento de las mismas. A pesar de las variaciones en las
denuncias hechas a las instituciones (los datos del Ministerio Público son mayores),
reflejan la magnitud del problema. Sin embargo, se debe insistir que es un delito que
no es denunciado por las personas afectadas en la mayoría de casos.

Si bien hay una disminución en la tasa de homicidios, hay variaciones importantes en

las estadísticas de las instituciones. El punto es que el indicador principal para medir
la inseguridad, ha sido la tasa de muertes violentas. Es una tendencia generalizada en
los países e instituciones. No se puede negar que es un dato fundamental, porque
tiene que ver con el derecho primario de la vida, pero el mismo no puede verse de
manera aislada al resto de problemas de inseguridad que se vive cotidianamente, de
las estructuras y redes que están detrás de la violencia u otros hechos, como la
violencia contra niñez o contra las mujeres. Son hechos que atenta contra la dignidad
de las personas.

En todo caso, la tendencia en 2013 muestra un incremento de las muertes violentas,

respecto a 2012, con los resultados de los indicadores previstos por el Pacto no se
alcanzan como estaba previsto. En 2014, la tendencia a la baja se mantiene en los
datos de la policía, sin embargo, las estadísticas del INACIF muestran una tendencia al
alza y una diferencia importante a los datos de la institución policial. Esto refuerza la
necesidad de clarificar los criterios sobre los datos y los sistemas de consignación de
los mismos. Además, se debe llevar a una discusión sobre el tema de los homicidios,
los abordajes y las mutaciones que el fenómeno tiene en las diferentes regiones del
país y en los diversos contextos. Un tema que preocupa es el alza de la violencia contra
niñez y mujeres, que terina en muerte.

Debe destacarse que hay iniciativas para mejorar la calidad del dato y que durante
2014 se implementa el observatorio 24-0, que buscaba mostrar zonas del país donde
no se producía homicidios o si de daban bajas en los indicadores. Además se crea la
Unidad Estadística del MINGOB que crea una mesa técnica de trabajo, para establecer
un trabajo conjunto entre las instituciones de seguridad y el INACIF y con ello tener
datos más confiables. Este esfuerzo bien siendo apoyado por la cooperación
internacional y se ha buscado el acercamiento a la sociedad civil.

Más allá de las variaciones, el número de muertes sigue siendo muy alto, lo que
compromete la convivencia entre las personas. Evidentemente, hay una percepción
que no se agota en los datos estadísticos y que refleja la constante del uso de la
violencia como mecanismo de intimidación y de resolución de conflictos. Compromete
el futuro, porque junto a la percepción atemorizada de la población, se normaliza el
convivir con esa realidad y las explicaciones que se dan a las mismas.

Los resultados de las encuestas de percepción nos muestran la inseguridad que se

vive en la cotidianidad de las personas, así como la desconfianza en las instituciones
públicas de seguridad. Los datos pueden tendera la baja en algunos de los rubros que
se registran, pero el temor se mantiene porque la realidad sigue siendo insegura y no
hay acceso efectivo a la justicia, lo cual se muestra en la “no denuncia”. Se toman
medidas de fuerza, se crean fuerzas de tarea, pero la realidad no varía y cuando lo
hace, el cambio es temporal. Esto afecta esa percepción. Muestra de ello son los ciclos
de extorsión y muerte de pilotos del transporte público, que es la realidad diaria
muchas personas.

Estos datos, así como la discusión en torno a la políticas y agendas de seguridad nos
muestran vacíos importantes en el abordaje, pero fundamentalmente, la persistencia
de visiones fragmentadas en las instituciones, que permiten desarrollar abordajes no
articulados del tema, así como crear espacios propios (pequeños feudos) desde donde
se trabaja el tema. Estos aspectos que deben ser abordados necesariamente, para
poder hacer funcional cualquier política de seguridad y garantizar los derechos de
ciudadanas y ciudadanos.

Vale la pena destacar que en el caso de la PNC, ha habido estabilidad en los mandos
principales. Estos mandos son oficiales de carrera dentro de la institución policial y
esto es importante porque la tendencia en los mismos ha sido de constantes relevos,
con algunas excepciones como ocurrió en el período de Berger, aunque el director no
era policía de carrera y fue condenando en Suiza por ejecuciones extrajudiciales. Sin
embargo, en direcciones y secciones de la policía, se ha recurrido a contratar ex
militares, vinculados a promociones a las que pertenecieron algunos funcionarios del
actual gobierno. Esta forma discrecional de contratación no solo supone un espacio de
“clientelismo gremial”, en el que no se tienen en cuenta que la formación militar es
totalmente diferente al tema de seguridad ciudadana y que esa misma formación, no
necesariamente puede trasladarse al campo de la seguridad pública. Son ámbitos
diferentes. Además, es un tema que abre la puerta a temas como la corrupción, como
ha ocurrido con los señalamientos hechos a varias dependencias de la PNC durante
2014, sobre todo en aspectos vinculados a compras.

La meta de contar con 35,000 miembros en la PNC parece que puede alcanzarse, pues
al final de 2014 hay 34,000 policías. El incremento de los miembros de la PNC ha sido
acompañado con una descentralización de la Academia, pues se abre una sede en
Salamá, Baja Verapaz y otra más en Huehuetenango como parte de un plan de
regionalización de la formación policial y esto es muy importante y debe destacarse,
pero el tema de la malla curricular, la duración de la formación, la calidad académica y
el papel que juegan instancias como la Comisión de Reforma Policial, deben ser
analizadas con mayor detenimiento. No puede olvidarse, además, la creación de la
academia de oficiales, un aspecto largamente discutido y necesario en el tema de la
formación policial. Debe en esto último, darle seguimiento a la calidad académica, los
méritos de quienes aprueban los procesos de convocatoria y la idoneidad de los
mismos.

En el caso del Ministerio de Gobernación se ha mantenido la continuidad del actual

ministro, a diferencia de otros períodos gubernamentales en las cuales se produjeron
varios cambios. Esa estabilidad es relativa en los viceministerios, pero igualmente
faltaría un análisis de las estructuras ministeriales y su funcionamiento, pues de las
entrevistas y revisiones documentales pareciera desprenderse, que estos funcionan
de manera fragmentada y donde se han desarrollado feudos en torno a los
funcionarios.

La seguridad ciudadana plantea retos, primero para garantizar derechos a ciudadanos

y ciudadanas, pero también en la necesidad de generar procesos de construcción
institucional que apunten a reformas institucionales que no se han cumplido o la
creación de nuevos modelos.
 Conclusiones

A lo largo de la revisión documental y de la información obtenida a través de las

distintas fuentes, se evidenciaron contradicciones entre lo que se propone en los
documentos que contienen la política pública de seguridad en el país y la acción de las
instituciones gubernamentales. Esta consideración es importante ya que “lo
ejecutado” se convierte en política pública operativa.

A partir de la revisión y el análisis se puede establecer que el énfasis de la política se

encuentra en garantizar la seguridad interior y se insiste en la recuperación de
espacios seguros, dentro del marco de seguridad ciudadana. El otro elemento que
atraviesa esta política es la visión de la seguridad que se halla en la PSN, que se centra
en lograr reducir las amenazas a la institucionalidad del Estado. Esto se plantea tanto
en la PSN, como el pacto de seguridad y justicia, en términos de la violencia que
provoca el crimen organizado y la conflictividad social.

En las entrevistas realizadas a expertos se señalaba que el diseño de la política de

seguridad actual, no siguió el proceso desarrollado en etapas anteriores y en la
definición del sistema de seguridad (gobiernos de Berger y Colom), donde sí existió un
proceso de consulta y participación hacia el interior mismo del Estado y de la sociedad
civil. El diseño actual fue conducido por el Consejo Nacional de Seguridad. Una
preocupación de organizaciones sociales, agrupadas en el Foro de Organizaciones
Sociales especializadas en el tema de Seguridad –FOSS-, y que han dado seguimiento al
cumplimiento del acuerdo para el avance de la seguridad y justicia, es la falta de
consulta; la falta de referencias hacia el Acuerdo de Seguridad y Justicia en las
propuestas políticas durante el proceso electoral 2011, en que resulta ganador el
actual gobierno (FOSS, 2012). Se observa una falta de apropiación del Estado de los
instrumentos diseñados a lo largo de los años, así como del contenido de los mismos.

El tema de la prevención aparece formulado dentro de las acciones programáticas del

lineamiento estratégico de seguridad interior democrática, pero no establece cómo se
integra y lo hace en función de mejorar la convivencia pacífica y la realización de
“actividades cotidianas”. Cada actividad parece desarrollarse de forma autónoma y no
necesariamente de manera integral.

A lo largo de la PSN los conceptos de la seguridad pública o seguridad ciudadana se

dirigen, fundamentalmente, a iniciativas que lleven a la recuperación de espacios
públicos y mejorar la colaboración de la seguridad privada, la cual va teniendo un
mayor protagonismo en los últimos años, abriendo una brecha para la privatización.
Deja de lado temas como las respuestas locales que han surgido, tales como las Juntas
Locales de Seguridad (JSD), los cierres de calles, entre otros aspectos que no son vistos
dentro del diagnóstico.

En el caso del Pacto de Seguridad, hay una vinculación con el Acuerdo de Seguridad al
retomar algunos de los puntos esenciales, sin embargo es un planteamiento que no se
ve articulado a un proceso, sino como una iniciativa nueva que supone guiaría la
estrategia de seguridad del actual gobierno. Evidentemente, la primera desconexión
se da con la PSN y la estructura de seguridad creada por la Ley Marco. Esta última
debería guiar y coordinar el tema de la seguridad, cosa que no ocurre porque hay una
separación, según se desprende de las entrevistas y de la revisión documental, entre la
secretaria de seguridad y el ministerio de gobernación. El otro aspecto es que
considera que el tema de seguridad tiene que ver con la conflictividad social y el
aumento de la misma en los últimos años.

Se desprende, que al igual que en procesos anteriores, la construcción de la agenda

pública de seguridad, se ve afectada por una visión fragmentada que existe en torno a
la seguridad, que finalmente es reflejo de la fragmentación de las mismas
instituciones: visiones que transitan del modelo tradicional de la seguridad, que es el
paradigma dominante, a los modelos de seguridad ciudadana.

Se reconoce que la promulgación oficial de una política nacional de seguridad es

positiva, sin embargo, su cumplimiento y ejecución es discutible y dista mucho de ser
eficaz. Se observan fallas en su planificación y ejecución, como la falta de un sistema
claro de evaluación y monitoreo. Entre las debilidades están, la falta de capacitación
en temas como la prevención y el monitoreo social, seguir priorizando la acción
punitiva y los elementos reactivos más que preventivos, la persistente falta de
credibilidad y confianza de la ciudadanía en las instituciones encargadas de la
seguridad y la justicia, la debilidad del sistema penitenciario (e.g. corrupción, exceso
de reclusos y poca rehabilitación) y el poco impacto que se observa.

Aunque algunos índices estadísticos sugieren la disminución de ciertos hechos

delictivos como los homicidios, por ejemplo, no se puede concluir que la violencia
delictiva esté disminuyendo realmente. En un plano metodológico, por la falta de
confiabilidad de los datos y el análisis derivado de ellos. En un plano más
fenomenológico, porque es necesaria una distinción entre violencia y delito.

Es necesario tener en cuenta que la violencia delictiva se comporta de manera cíclica y

esas tendencias de aumento o disminución no se pueden estimar de manera aislada,
como un efecto directo de la actual política de seguridad. Aunque los índices de delito
son importantes, no son necesariamente los indicadores correctos para establecer los
cambios en la situación de la violencia. La violencia requiere un análisis más amplio
que incluya otros elementos tales como el análisis de las formas de violencia (e.g. la
forma en la que se perpetra la violencia hacia la mujer), la violencia estructural (e.g.
satisfactores sociales, índice de inequidad), desapariciones, extorsiones, trata de
personas, las expresiones de violencia en los micro-espacios, las condiciones de
víctima, victimario y contexto, y los cambios en la percepción y normalización de la
violencia.
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Anexo 1
Tabla 1. Políticas Públicas Vigentes, 2013

Nombre
1. Política Nacional para el 2. Política Nacional de 3. Política de protección,
Desarrollo de las Micro, Descentralización asistencia y atención al
Pequeñas y Medianas Empresas guatemalteco en el exterior

4. Política Nacional de 5. Política Agrícola 6. Política Energética 2013-

Desarrollo Rural Integral Centroamericana 2008-2017 2027

7. Lineamientos Estratégicos 8. Política de Salud para la 9. Política Pública ITS, VIH y

MSPAS 2012-2015 Adolescencia y la Juventud Sida

10. Políticas Educativas 2012- 11. Política y Normativa de 12. Política y Plan de Equidad de
2016 Educación para Personas con Género en la Educación
Necesidades Educativas Superior 2006-2014
Especiales

13. Política Pública de 14. Política Pública Desarrollo 15. Política Nacional Juventud
Protección Integra de la Niñez y Integral de la Primera Infancia 2012-2020
la Adolescencia

16. Política Nacional de 17. Política Nacional en 18. Política Nacional de

Prevención de la Violencia Discapacidad Seguridad
Juvenil

19. Política Pública contra la 20. Política Nacional contra las 21. Política Nacional de
Trata de Personas y de Adicciones y el Tráfico Ilícito de Promoción y Desarrollo Integral
Protección Integral a la Víctimas Drogas de las Mujeres 2008-2023

22. Política Pública para la 23. Política Nacional de 24 Política Nacional de Empleo
Convivencia y Eliminación del Vivienda y Asentamientos “Generación de empleo seguro,
Racismo y Discriminación Humanos decente y de calidad 2012-2021

25. Política Nacional de 26. Política Pública de 27. Política Nacional para el
Seguridad Alimentaria y Desarrollo Social y Población Desarrollo Turístico Sostenible
Nutricional de Guatemala 2012-2022

28. Política Nacional para el 29. Política Nacional y 30. Política Forestal Nacional
Manejo integral de Residuos y Estrategias para el Desarrollo
Desechos Sólidos del Sistema Guatemalteco de
Áreas Protegidas

31. Política Marco de Gestión 32. Política Nacional de 33. Política Nacional del Agua de
Ambiental Producción más Limpia Guatemala y su Estrategia

34. Política de Equidad de 35. Política Nacional de 36. Política para el Manejo
Género, en el Sector de la Educación Ambiental Integral de las Zonas Marino
Gestión Ambiental Costeras de Guatemala

37. Política Nacional de 38. Política Nacional de Cambio 39. Política de Conservación,
Humedales en Guatemala Climático Protección y Mejoramiento del
Ambiente y los Recursos
Naturales

40. Política Nacional para la 41. Política Nacional de 42. Política Nacional de
Reducción de Riesgo a los Diversidad Biológica Derechos Humanos
Desastres en Guatemala

43. Política Nacional de 44. Políticas Culturales y 45. Política Nacional del
Educación en Derechos Deportivas Nacionales Patrimonio Cultural Intangible
Humanos

46. Políticas Públicas del Libro, 47. Política de Fortalecimiento 48. Política de Cooperación
la lectura, la escritura y las de las Municipalidades Internacional no Reembolsable
Bibliotecas

49. Política de Promoción de

Riego

Fuente: SEGEPLAN. Sub dirección de Políticas Públicas (2014)