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EZEQUIEL ANDER-EGG

Acción municipal,
desarrollo local
y trabajo comunitario
UNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELA

ACCIÓN MUNICIPAL, DESARROLLO LOCAL Y TRABAJO COMUNITARIO


1ra Edición, 2007

© Ezequiel Ander-Egg, 2007


© UNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELA, 2007

Depósito Legal: lf86120073003264


ISBN: 978-980-6664-61-6

Coordinación de Ediciones y Publicaciones / IMPRENTA UBV:

Impreso en la República Bolivariana de Venezuela / Printed in República Bolivariana de Venezuela


Prefacio del autor

Desde el año 1963 en que escribí la primera edición de Metodología y


prácticadeldesarrollodelacomunidad,hellevadoacabodosgrandesre-
formulaciones de este libro: una en1980 y otra en 1997. Da la coinciden-
cia que se hicieron con 17 años de intervalo cada una. La última versión
se publicó en 3 volúmenes. El texto que ahora presento y que publica el
AyuntamientoGuíadeIsora,correspondealatemáticadelprimervolu-
men,adaptadoyconalgunosagregadosparaestaedición.Desdelapers-
pectivadeldesarrollodelacomunidad,consideradotantocomometodo-
logíadeintervenciónsocial,comomovimiento,comoprogramadeacción
y como filosofía de la participación social, tratamos de ofrecer algunas
reflexionesysugerenciasquepermitanarticulareltrabajocomunitario
con la acción municipal y del desarrollo local.
Estaposibilidadsevisualizahoymásclaramente,comoconsecuencia
dedoscambiosproducidosenlosúltimosaños:porunaparte,elfortale-
cimientodelaacciónmunicipalcomoconsecuenciadepolíticasdedes-
centralizaciónadministrativaylaemergenciadenuevosactoressociales;
por otro lado, el cambio profundo y radical producido en torno al papel
deldesarrollodelacomunidad.Yanosedice—creoquenadielosostiene
hoy—queeldesarrollodelacomunidaddebeintegrarseendesarrollo
nacional.Ideaquesesostuvodesdeorganismosinternacionalescomolas
Naciones Unidas y la OEA de manera particular y que muchos compar-
timoscomounaspectosustantivodelosprogramasdeaccióncomunita-
ria.Hoy,laspretensionessonmásmodestas,peroalmismotiempomás
realistasyrealizables:deloquesetrata(enlasactualescircunstancias)es
deintegrar/articularlosprogramasdedesarrollodelacomunidadenel
desarrollo local y la acción municipal.
Enotraspalabras:desdehacealgomásdeunadécada,eldesarrollode
lacomunidadapareceunidoaldesarrollolocalydesuarticulaciónointe-
graciónoperativaenlosmunicipios.Porotrolado,eltrabajocomunitario
llevado a cabo desde el ámbito municipal, permite implicar a las ONGs,
almovimientoasociativoyalosmovimientossociales,enlarealización
deaccionesyactividadesquesonsignificativasparalosciudadanos,pues-
toquelacercaníavitalpermiteponerenmarchadiferentesformasdeac-
tuaciónquereflejanlasparticularidadesdecadabarrio,puebloociudad.
Se suele decir que nada escapa ni en lo político, ni en lo económico,
nienlocultural,aldominiodelaglobalizaciónenelsistema-mundoque

VII
sehaconfiguradoconformealmodeloneoliberal…“¿Quéhacer?,¿cuáles
sonlasestrategiasdesalida?”,sepreguntanmuchos,nospreguntamos.
Sin desconocer las líneas de acción que propone elForo Social de Porto
AlegreyAttac,entreotros,nohayqueolvidaraquellaespeciedeconsig-
nadifundidaenlosúltimosañosde:Actuarlocalmenteypensarglobal-
mente.Noenloquepuedefrenarlaglobalizaciónneoliberal,peroesuna
salida parcial y efectiva de actuar. Es una rendija, un intersticio que se
puedeaprovechar,dentrodelentramadodominantedelaglobalización.
Enestepunto,acciónmunicipal,desarrollolocalytrabajocomunitario,
convergen como forma de actuación.
QuisierahacerreferenciaenestePrefacioaunacuestiónnotratadaen
el libro, pero que tiene que ver con la temática del mismo. Se trata de la
significaciónyalcanceprácticoquetieneunaidea-fuerzaquehaadquiri-
doimportanciaenlos últimos años en todo lo referentealatemáticade
este libro: se trata del concepto de capital social.
Nohayqueconfundirlaideadecapitalsocial,conelconceptoyacono-
cidodecapitalhumanoquealudealanecesidaddeasegurarunestándar
deeducaciónparalamayorparteposibledelapoblación,conelfindecon-
tarconrecursoshumanosparaeldesarrolloeconómico,socialycultural
deunpaís.Conlaexpresióncapitalsocialsehacenreferenciaalsentidoy
vivenciadepertenenciaalpueblo,ciudadocomarcaenquevivimos.Esta
vivenciahacesentirquenuestro“lugarenelmundo”osisequiere,el“lugar
enquevivimos”,esalgopropio,algoquenosconciernepersonalmente,de
talmodoquelarealizaciónypromociónpersonalalosquenosimpulsael
darwinismosocialneoliberal,noseimpongasobrelapreocupacióncomu-
nitaria. De esta forma, el capital social se transforma en un activo intan-
giblequeproduceygeneradiferentesconsecuenciasenlavidaciudadana
desde el cuidado del entorno hasta la honestidad de los comerciantes.
El capital social al hacer sentir al pueblo, a nuestra comunidad como
algopropio,noscreaunaconcienciaynecesidadsesentirnosresponsa-
bles (y de traducir ese sentimiento a la práctica) para implicarnos en la
resolucióndeciertosproblemasdelavidacolectivaonecesidadescomu-
nitarias que podemos satisfacer con nuestra acción personal.
La idea fuerza de capital social está estrechamente ligada a la de ciu-
dadanía.Unayotrahacenreferenciaalosvaloresbásicosparalavidayla
convivencia dentro de una sociedad democrática y pluralista.
¿Dequédependeelqueenunpuebloociudadsepotencieelcapital
social?Nolosabemosmuybien.Conocemosmuchomejoraquelloshe-

VIII
chos,factoresycircunstanciasquedestruyenelcapitalsocial:lainseguri-
dadciudadana,lapatologíadelavidaurbana,elesperarqueelestadooel
mercado(obienganadoelprodeolalotería)puedansolucionarnuestros
problemasysatisfacernuestrasnecesidades.Enelfondo,buscarsalva-
ción en lo personal, sin importarnos mucho la suerte de los otros.
Sinembargo,lacombinacióndelaacciónmunicipal,lapreocupación
poreldesarrollolocalyeltrabajocomunitario,puedencrearlascondicio-
nes para potenciar el capital social de cada comunidad, afirmar la iden-
tidad comunitaria y movilizar a la gente para asumir un protagonismo
activo en la solución de los problemas comunes. ¿Es esto una utopía?,
¿una ilusión?, ¿una fantasía?...
Estautopía—parasermásprecisosenestamicro-utopía—comienza
a realizarse en el momento y en la medida que hacemos vivir la solida-
ridad.Queestautopíasevivencieenprogramasyactividadesdeacción
municipalytrabajocomunitarioesimportante(ojaláqueestelibrosea
unapequeñaayudaparaello),peroesmuchomásimportantequesevi-
vencieennuestromododeviviryestaesunaresponsabilidadpersonale
intransferible en cada uno de nosotros.

Guía de Isora, 2002


Ezequiel Ander-Egg

IX
El poder popular es alma, nervio, hueso,
carne y esencia de la democracia bolivariana,
de la democracia revolucionaria,
de la democracia verdadera.

Hugo Chávez Frías


Enero, 2007

PRÓLOGO

Es un honor escribir en este momento histórico que viven los pueblos


de Nuestra América, la presentación del libro Acción municipal,
desarrollolocalytrabajocomunitariodelDoctorEzequielAnder-Egg,
quien ha sido ejemplo de la constancia y la lucha revolucionaria por un
mundo mejor.
Sondiversoslosespaciosdondesegeneranprocesosdediscusiónen
relación al trabajo comunitario y a la labor que durante muchos años
han llevado a cabo las organizaciones y los actores sociales de Nuestra
América.
Enla cunadelLibertador Simón Bolívar, se ha iniciadounprocesode
emancipacióndetodoslosvenezolanosylasvenezolanas.Graciasalgran
impulsoquenoshabrindadonuestroComandanteenJefeHugoChávez
Frías,hoypodemoshablardeltrabajoylaaccióncomunitariaquerequie-
rennuestrospueblosfrentealprocesodetransferenciayconsolidación
del ejercicio real del poder popular.
Esteextraordinariotextopresentavariastemáticasqueprofundizan
elestudiodeldesarrollodelascomunidades,desdeunaconcepciónpo-
pular, participativa e integracionista. En este sentido, se abordan áreas
queaproximanlaconceptualizacióndecomunidadydesarrollodesde
variasaristas.Aspectosquesonesencialesparacomprenderlosprocesos
de transformación que se están desarrollando en los municipios y pa-
rroquiasdelospueblosafrodescendienteseindoamericanos.Desdeeste
escenario,elautorhaceespecialénfasisenlaconceptualizaciónintegral
de Comunidad, refiriéndose a ella no sólo como la localidad o área geo-
gráfica, sino también como la estructura social que se articula a partir
delasexperienciascotidianasquegeneranunsentidodepertenenciaen
losylashabitantes. Portanto,debemosconcebirelespaciocomunitario

XI
conelcolectivoquehabitaeintercambiavivenciasdesdelasrealidades
sociales que se presentan.
Otro elemento esencial es la visión que lúcidamente realiza el autor
en cuanto a la forma de organización como método de trabajo social,
herramientaquecombinalarelaciónrecursos-necesidades.Lacomuni-
daddebeconvertirseenelmotorquefortalezcalossistemasdepreven-
ción y resolución de los problemas, eso es posible, si se acciona a partir
del fortalecimiento de los medios para la movilización de recursos que
conllevenalcumplimientodelasresponsabilidadescomunitarias;elin-
crementodelasrelacionesentrelosciudadanos,profesionales,institucio-
nes y la comunidad política; y por último, el aporte de las herramientas
necesariasparaeldesarrollodelosplanesyproyectosquecontribuyanal
bienestar social.
Asimismo,enestaedición,serealizaunarevisiónsocio-históricaso-
breeltrabajocomunitariocomounavíaparaeldesarrollosocialenLati-
noaméricagenerandounprocesodeaccióncomunitariadeapoyomutuo
con el fin de lograr una mejor calidad de vida. Es ahí donde adquiere
mayorrelevancialaorganizaciónydesarrollodelacomunidad.Paraello,
esimprescindibleeldiseñoyaplicacióndetécnicasdeplanificaciónque
permitanidentificarysolucionarlasnecesidadescomunesparapromover
el desarrollo integral de la comunidad.
EnVenezuelasehainiciadounprocesodeorganizacióncomunitaria
desde las bases más populares, tal es el caso de los Consejos Locales de
Planificación Pública, las Cooperativas, las Mesas Técnicas, las Unida-
des de Batalla Endógenas y losConsejos Comunales. Esta última forma
deorganizaciónconformalaherramientademayorexpresióndelPoder
PopularConstituyenteVenezolano,esla“instanciadeparticipación,ar-
ticulacióneintegraciónentrelasdiversasorganizacionescomunitarias,
grupos sociales”. En los barrios venezolanos, los Consejos Comunales
estándesarrollandodiversasactividadesquecontribuyenalaorganiza-
cióncomunitaria,hanrealizadodiagnósticosparticipativosprofundos
de sus áreas, a partir de esa realidad diseñan el plan y el presupuesto
participativoparaejecutarlosproyectosqueprivilegienlasolucióndelas
necesidades más inmediatas.
Desdeestaperspectivarealypráctica,eltextoAcciónmunicipal,de-
sarrollolocalytrabajocomunitario,permiteprofundizarladiscusión
teórico-prácticaenfuncióndelasaccionesnecesariasparafortalecerel
desarrollo local de nuestras parroquias.

XII
Otro punto esencial que se presenta, corresponde al desarrollo de la
comunidadenfuncióndeaportaryconsolidarlametodologíadetrabajo
quesensibiliceymotivealosciudadanosylasciudadanasdelospueblosde
NuestraAmérica,altrabajocolectivodesdesusexperienciascotidianas.
Alrespecto,elEstadovenezolano,enlosúltimosochoañoshahecho
unesfuerzopordarlemáspoderalpueblo,atravésdelaconstituciónde
losConsejosComunales,definidoscomo lasinstanciasmáspróximasde
participaciónyaccióncomunitaria,quepromuevenlatomadedecisiones
porpartedelpuebloencuantoalaformulación,ejecución,controlyeva-
luacióndelaspolíticaspúblicas,accionesquegeneranelfortalecimiento
de la autodeterminación de las comunidades.
A partir de este contexto, el autor nos convida a realizar una revisión
crítica en relación a la concepción del desarrollo comunitario como un
mediobidireccionaldeplanificaciónydesarrollonacional.Loqueimpli-
calaprofundizacióndesdelolocal,loregionalylonacionaldelaorgani-
zacióncomunitariacomolavíademocráticadeparticipaciónpopular.Es
vitalconcebirlasexpresionescomunitariascomorealidadesheterogéneas
apartirdelaaccióndetodoslosactoressociales dondeestánpresentes
unconjuntodeelementosqueconstituyenlaarteriadeldesarrollo,vale
decir,elconflicto,lacooperación,lasolidaridadylaesperanzademejorar
la dignidad de un pueblo que a partir de su trabajo digno y constante
contribuyaaldesarrollocomunitariocomoesenciadelatransformación
social que requieren nuestros pueblos.
Finalmente,estematerialbibliográficoseconvierteenuningredien-
te para profundizar en la misión que tenemos en la lucha histórica por
lograr un mundo mejor, a partir del fortalecimiento del desarrollo co-
munitario, local y la acción municipal. Lo que significa, la unión de los
esfuerzosdelpuebloconlasbondadesdelgobierno,desdeunaperspec-
tivasocialistaquecontribuyaalmejoramientodelascondicionesdevida,
dondeeldesarrollolocalseaunadelasprincipalesfuentesparalograrel
avanceenelsectormunicipal.Lofundamentalesatenderlasnecesidades
realesdelaspersonas,estableciendoformasdetenerpuestosloscinco
sentidosyresolverlosproblemasylasnecesidadesconcretas,especial-
menteenlossectorespopularesmásdesposeídos.Estoesposibleconel
trabajoarticuladoycolectivoentrelasorganizacionesnogubernamenta-
les,losmovimientossociales,lasinstitucionesestadalesylasredessocia-
les,permitiendolaacciónmásdirectasobrelasrealidadesypotenciando
las acciones que se realizan en el escenario local, tal y como lo señala el
autor“…creando un capital social en la medida que la gente asume un

XIII
protagonismoefectivo(yafectivo)pararesolverlosproblemascolectivos
de su cercanía vital”.
Enestesentido,cabedestacarlaimportanciaqueestaedicióntieneen
cuantoalaportequeofreceparatodasaquellaspersonascomprometidas
conlaprofundizacióndelaacciónsociocomunitariaqueseestádesarro-
llandodesdenuestrasuniversidadesrevolucionarias,específicamentela
Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV). Casa de estudios que es
puntadelanzaenlageneracióndeprocesoseducativosemancipadores.
Desde este contexto, la producción que aquí se presenta, es una fuen-
tedeapoyoteórico-metodológicopara laconsolidacióndelosespacios
departicipaciónenlosdiversossectorespopularesvenezolanos.Loque
significa,profundizarelfortalecimientodelosprocesosdeorganización
denuestrascomunidadesquevaríandeacuerdoasusparticularidadesy
problemas más relevantes.
Enestecontexto,actualmenteenVenezuelaestamosimpulsandolos
CincoMotoresdelaRevoluciónBolivariana,fundamentadosenlasgran-
deslíneastransformadorasdelProyectoNacionalSimónBolívar,como
ejetransversalybasefilosófica, ético político y socialdelSocialismodel
Siglo XXI. En este sentido, el presidente Hugo Chávez Frías ha propues-
to cinco motores: Primer Motor: La Nueva Ley Habilitante, este motor
tiene por objetivo facilitar la transformación de los procedimientos de
laadministraciónpública,enlopolítico,económico,social,seguridady
defensa. Segundo Motor: La Reforma Constitucional, que garantizará
larevisiónymodificacióndealgunasnormascontempladasennuestra
CartaMagna,dondeprevalezcanlosprincipiossocialistas.Tercermotor:
Moral y Luces, enmarcado dentro de una ética revolucionaria, que pro-
mueveelimpulsodelaeducaciónpopularyemancipadora,conelfinde
exterminarlosvaloresantihumanistasdelcapitalismo,quesevenincor-
poradas en los patrones de dominación que aún nos atrapan.“El Poder
Moral,hoymásquenuncarequiereVenezuelaunverdadero,auténtico
ysólidoPoderMoralquenazcadesdeaquí,desdelaconcienciadecada
unodenosotrosyquesehagafelizexistencia,felizconcreciónnacional.
El Poder Moral para luchar contra la corrupción, contra los vicios, con-
tra los caracteres y las costumbres que tantos años nos han sado (…) Se
pudiera transformar todo, pero si no se transforman los valores y la cul-
turahabríamosperdidotodo,todosevendríaabajo(…)”. Hugo Chávez
Frías, 2007. Cuarto Motor: La Nueva Geometría del Poder, como una
alternativaparaelreordenamientosocialistadelageometríadelanación,
setratadefortalecerladistribucióndelpoderpolítico,económico,social
y militar del espacio territorial.

XIV
El Quinto Motor, que es el que deseamos destacar en esta presen-
tación, por la importancia socio-política que tiene, es la Explosión del
Poder Comunal, como vía para la constitución del Poder Popular. Par-
tiendodelhechoqueesnecesariocrearunaestructuraorganizacional,
dondedesdelasbasesseconstruyanlosprocesosdeparticipación,seeli-
jandemocráticamentelosresponsables,voceros(as),comitésprovisiona-
les,quegenerenlosprocesosdeparticipación,articulacióneintegración
entrelosdiversosgrupossociales.Estemotorvamasalládelaselecciones
devocerosyvoceras,setratadeconsolidarlosespaciosdeparticipacióny
compromisorevolucionarioparaeltrabajovoluntarioylaconsolidación
delProyectoBolivariano,deNuestraRevoluciónBolivariana,delSocia-
lismo del Siglo XXI.
Acciónmunicipal,desarrollolocalytrabajocomunitario,aporta
algunaslíneasestratégicasparaconsolidarlaprácticaprofesionaldelos
y las estudiantes de los programas de formación de grado de la UBV y
laMisiónSucre,yaque permite articular el conocimientoteórico-prác-
tico que contribuye a mejorar las condiciones de vida de la población.
También es una herramienta para los y las docentes de nuestra univer-
sidad,específicamenteenlaunidadbásicaintegradoraProyecto,yaque
siendo el eje transversal en el perfil de los y las estudiantes, vincula el
trabajo práctico e investigativo para promover la transformación de la
realidad social.

Lic. Andreína A. Bermúdez Di Lorenzo


Profesora del PFG Gestión Social del Desarrollo Local e
Integrante de la Cátedra Bolívar-Martí
Universidad Bolivariana de Venezuela
Julio, 2007

XV
ADVERTENCIA PARA ESTA EDICIÓN

¿Porquéestelibroespublicadoporunayuntamiento,concretamentepor
eldeGuíadeIsora?Noesextrañoqueellectorseformuleestapregunta.
A comienzos del año 2002, tuve una corta experiencia de trabajo en
esteayuntamiento.Bastarondosdíasdeconvivencia,paraconstatarla
sensibilidadeinterésporpromoverlaparticipaciónciudadana,departe
delalcalde,laconcejaladeServiciosSocialesydelpersonaltécnico,con
quienes tuve la oportunidad de conversar.Tratándose de un pequeño
ayuntamiento,fuepara mí una sorpresa —muy grata,porcierto—que
hubiesentécnicospertenecientesacuatropaísesdiferentesdeAmérica
delSur.Nosetratabadeunhechocasual.Revelabatambiénunaapertura
yunapreocupaciónporaquellosquellegabandemásalládelAtlántico.
Penséparamisadentros:“losguanchessondiferentesymáscercanosa
nosotros”.
En los intercambios y diálogos que sostuvimos en esos días con las
autoridadesmunicipales,mencionamos,entreotrascosas,laimportancia
deaplicarcriteriosderacionalidadeconómicaalosprogramasdeservi-
cios sociales y humanos (esto es lo más importante), también tenemos
laresponsabilidaddeoptimizarlosrecursosdisponibles.Paraello,nada
mejorquecontarconunpersonalresponsable,comprometidoycapacita-
do…Enesecontextosurgiólaideadepublicaralgúnmaterialdeapoyo,
quepuedaserútilafuncionarios,técnicosyresponsablesdeorganizacio-
nesymovimientossociales…Estoexplica,enparte,lapublicacióndeeste
libro por el Ayuntamiento Guía de Isora.

E.A.

XVI
Niños del Barrio El Calvario, Parroquia El Valle, Caracas-Venezuela. Tomada por estudiantes del Segundo
Año del PFG Gestión Social para el Desarrollo Local de la Universidad Bolivariana de Venezuela, 2006.

Comunidad El Calvario. Escalera principal. Sr. Alfonzo Guerrero, miembro del Consejo Comunal “El Calvario
Revolucionario”, parroquia El Valle. Foto tomada por estudiantes del 2do. año del PFG Gestión Social para
el desarrollo local de la UBV, 2007.
CAPÍTULO 1

ACERCA DEL CONCEPTO DE COMUNIDAD

1. Losdiferentesalcancesconqueseutilizaelconceptodecomunidad.
2. Loselementoscomunesenlasdiferentesutilizacionesdeesteconcepto.
3. ¿Qué entendemos por comunidad?
4. La noción del desarrollo.
— Centralidad de la problemática del desarrollo.
— Conceptos similares utilizados en diferentes momentos históri-
cos.

ANEXO

¿Qué entendemos por comunidad?

1
Ezequiel Ander-Egg

El ámbito operativo del desarrollo de la comunidad —como lo indica


la misma expresión— es la comunidad. No cualquier comunidad, sino
aquellaoaquellassobrelascualesyconlascualessequierellevaracabo
unprogramaconelfindeatenderasusnecesidadesyproblemas,lograr
su desarrollo y mejorar su calidad de vida. Consecuentemente, la pri-
mera tarea que tenemos que realizar en este libro es precisar el alcance
ysignificadodeesteconcepto.Comenzaremosporeldelacomunidad,
para detenernos luego en el desarrollo, lo que nos servirá de base —en
otro capítulo— para establecer una ligazón entre ambos dentro del
marco de esta metodología de intervención social que es el desarrollo
de la comunidad.

1. Los diferentes alcances con que se utiliza el concepto de comunidad


El término“comunidad”es uno de los conceptos más utilizados en las
cienciassociales.Perocomoocurreconotraspalabrasquetienenamplio
usodentrodeestasdisciplinas,setratadeunvocablodotadodeextensa
polisemia,esdecir,hacereferenciaarealidadesmuydiversas.Estamulti-
plicidaddesignificados,nosedasóloenellenguajecientífico,sinotam-
bién en el lenguaje corriente.
Ensuacepciónoriginaria,eltérmino“comunidad”hacíareferenciaa
unámbitoespacialdedimensionesrelativamentereducidas,enelque
existíaunacompenetraciónyrelaciónparticularentreterritorioycolecti-
vidad.Ensusentidolato,lapalabradenotalacualidadde“común”,obien,
laposesióndealgunacosaencomún.Alude,pues,aloquenoesprivativo
de uno solo, sino que pertenece o se extiende a varios. Se trata de algo
“compartido”.Ahorabien,segúnsealoquesecomparte,habrádiferentes
alcances del vocablo. Esta multiplicidad es lo que comúnmente lleva a
una gran equivocidad. Veámoslo.
A veces, el término se utiliza para designar un pequeño grupo de
personasquevivenjuntasconalgúnpropósitocomún;tambiénsepuede
hablardecomunidadaludiendoaunbarrio,pueblo,aldeaomunicipio,
En otras ocasiones se aplica a un área más amplia: comarca, provincia,
región,nación,continente…,hastallegaralconjuntodelahumanidad.
Lapalabrasirveparadesignaralgúnaspectodeesasrealidades,queson
muydiferentesencuantoalaamplitudespacialde“aquello”quedesignan.
Sinembargo,hayquesuponerqueentodasesasrealidadesdebenexistir
algunosrasgosocaracterísticasporlasqueselaspuededenominarcon
este vocablo.

2
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Si examinamos los diferentes usos de este concepto en el ámbito de


lascienciassociales,puedeconstatarseque,segúnloscasos,seenfatiza
algunooalgunosdelosaspectosquesecomparten,conloqueeltérmino
tienealcancesdiferentes.Podemosconstataresadiversidadatravésde
una revisión de los diferentes aspectos que suelen destacarse.
• Aveces,cuandosehabladecomunidad,sedesigna“algo”queseins-
cribe en un espacio o territorio delimitado. Se trata de la utilización
deltérminoparadesignaralaspersonasyrelacionesqueseestablecen
entre los que viven en un determinado espacio o territorio: barrio,
pueblo,aldea,etc.,queconstituyeunaentidadidentificableeindivi-
dualizable por límites geográficos precisos.
• También se habla de comunidad para designar el conjunto de per-
sonas que comparten una herencia social común: tradiciones, cos-
tumbres,lenguaopertenenciaaunamismaetnia.Estoconnota,enla
mismanocióndecomunidad,unreconocimientodeunahistoria,una
identidad y un destino comunes.
• Otrasconceptualizaciones destacan la dimensiónpsicológicadela
comunidad,considerandocomoaspectossustancialesdelamismael
sentimiento o conciencia de similitud y pertenencia. Es lo que hace
que la gente se perciba y sea percibida como parte de una red de re-
lacionesylazoscomunesquelaidentificanpsicológicamenteconla
comunidad de la que forma parte.
• Enciertoscasos,conelconceptosealudealasrelacionessocialesque
existenenunconjuntodepersonasquecomparteninteresesafinesy
estánligadosporaspiraciones,valoresyobjetivosigualmentecomunes.
• Existeotrautilizacióndelapalabra;escuandoselaempleaparahacer
referenciaaunaentidadfuncionalautónoma,aunqueinsertaenotras
unidadesfuncionalesmásamplias.Estafuncionalidadsocialdeuna
comunidad se expresa en:
— lasactividadeseconómicasdeproducción,distribuciónyconsumo;
— la disponibilidad de determinados recursos, bienes y servicios;
— las instituciones, roles, status y clases sociales que se dan en su in-
terior.
De cuanto se lleva dicho, se explica de algún modo la equivocidad a
laquellevaeltérmino.Porotraparte,surgeconbastanteclaridadquees
un concepto que se utiliza de manera analógica y con una gran elastici-

3
Ezequiel Ander-Egg

dad. De ahí, la variada gama de significados. Será menester delimitar el


alcance que se le da en el campo de los métodos de intervención social,
aunqueésteseatributariodelosquesedaenloscamposdelasociología,
la antropología y la psicología social.

2.Loselementoscomunesenlasdiferentesutilizacionesdeesteconcepto
Sihacemosunbalance/síntesisdelosdiferentessignificadosconquese
utilizaeltérminodecomunidad,nosencontramosconalgunoselemen-
tos comunes o áreas de coincidencia.
• Supone,comoelementomásimportante,unconjuntodepersonasque
interaccionanentresí,tienerelacionesylazoscomunes,compartende-
terminadosinteresesyparticipandealgúnobjetivoofuncióncomún.
Poralgunooalgunosdeestoselementos,eseconjuntodepersonasse
haceidentificable,demodoqueenrelaciónconellassepuedehablar
odesignarcomo“lacomunidadde…”(yenestospuntossuspensivos,
puedenutilizarsemuchasyvariadasadjetivaciones,segúncadacaso).
• Implica,también,unespaciooámbitoendondesedalaexistenciade
la comunidad; si seleccionamos lo que a nosotros nos interesa en el
vocablo,enfuncióndeldesarrollodelacomunidadencuantométodo
de intervención, tenemos como elemento base el territorio.
• Ademásdelconjuntodepersonasydelterritorio,existeunsentidode
pertenencia a“algo”de lo que todos forman parte. No siempre, pero
muyfrecuentemente,eseconjuntodepersonasqueformaunacomu-
nidadtieneunaherenciasocialcompartida:costumbres,valores…;en
fin, un modo de ser.
• Otrorasgocoincidenteenlosdiferentesalcancesconqueseutilizaeltér-
mino,eseldelafuncionalidadporlaqueesaspersonasestánjuntas,se
relacionan,interaccionanmásintensamentequeenotrocontexto.Esta
funcionalidadexigeladisponibilidadderecursos,bienesyservicios,yla
realizacióndeactividadesenelmarcodeorganizacioneseinstituciones
de roles, y en la que existen distintas posiciones y clases sociales.
Detodoello,yseleccionando aquellos aspectosofactoresqueinte-
resan para un método de acción social con el significado y alcance del
desarrollodelacomunidad,diremosqueloselementosestructuralesmás
importantes, son:
— el territorio (localización geográfica)

4
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

− la población (que habita ese territorio)


− losrecursos/servicios(perfildelaactividadproductivaydeservicios
disponibles), y
− las formas de interacción, relación y lazos comunes que ofrecer una
identificación colectiva (sentido o conciencia de pertenencia).

3. ¿Qué entendemos por comunidad?


Sinpretenderestructurarunadefiniciónacabada,vamosaaproximar-
nosalanocióncomunidad, tal como nosotros la entendemos.Paraello
vamosacomenzardescribiendosusprincipaleselementosodimensio-
nes. Si bien de algún modo ya fueron apareciendo sus diferentes com-
ponentes,ahoralosdescribiremosconelpropósitodelograrunamayor
precisióndeltérmino,teniendoencuentaquelaconceptualizaciónque
hagamos debe servirnos en los aspectos operativos.
Agrupación o conjunto de personas. Ciertamente, la existencia de
personasvinculadasentresíconstituyeelcomponentefundamentaldel
vocablo.Sinembargo,notodaagrupaciónoconjuntodepersonascons-
tituye una comunidad; tienen que darse otras circunstancias.
Que habitan un espacio geográfico delimitado y delimitable. Se
tratadelcomponenteterritorial.Paraquehayacomunidad,elconjunto
depersonasdebecompartirunespaciodeasentamientoyhábitatcomún.
Todacomunidadocupasiempreundeterminadoterritorio,auncuando
esa ocupación sea transitoria, como en el caso de de una tribu nómada
oungrupodegitanos.Cuandodecimos“delimitadoydelimitable”,que-
remos decir que no se puede definir un ámbito comunitario mediante
“tiralíneasyescuadra,sinoquedebeserunespaciodelimitableporparte
delaspersonasquelointegran;yaseaporlacoincidenciaconlímitespo-
líticos-administrativos,obienhistóricosyculturales.Enalgunoscasos,
sondemarcacionesmunicipalesobarriales,yenotroscoincidenconlos
límitesdeterritoriosyhábitatquesonfácilmentereconociblesyquese
percibencomounaunidadsocial.Estadimensiónoaspectoesmuyelás-
tica, ya que se puede aludir a un grupo de colonos, o a los habitantes de
unbarrio,aldeaopueblo.Enotrascircunstancias,sedesignanunidades
socialesmásamplias,comolacomunidadnacional,latinoamericana,eu-
ropea,ointernacional.Obviamenteelconceptoutilizadoconesealcance
no tiene que ver —sino analógicamente− con el más delimitado en el

5
Ezequiel Ander-Egg

espacioquehemosdeutilizaralplantearlosproblemasdeldesarrollode
la comunidad1.
Sinembargo,lasrelacionessocialesdelosmiembrosdeunacomuni-
dad(ydeéstacomocolectividad),noestánconfinadasaunespaciofísico
delimitado y delimitable. Los lazos e interacciones de los miembros de
una comunidad trascienden los límites geográficos. De ahí que, al res-
ponderalacuestiónquéesunacomunidad,debamosincluirlaperspec-
tiva del análisis de redes.
Que operan en redes relativamente estables dentro de la comuni-
dadysucontexto.Desdehacealgunasdécadas,lanocióndecomunidad
ha sido reconceptualizada desde la antropología y la sociología, al dar
másimportanciaysignificaciónalhechodequelascomunidadescons-
tituyensistemasderedessocialeso,sisequiere,unentramadoderedes
sociales.Desdeestaperspectiva,lascomunidadessonconsideradasno
tantoporsudimensiónterritorial(talcomosehavenidohaciendo,sino
comounconjuntoderelacionesenlasqueelindividuointeraccionacon
otras personas en su vida cotidiana. Estas relaciones se configuran en
torno a cada individuo, siendo las mismas de muy diversas caracterís-
ticas, contenidos y formas operativas. En unos casos tienen un carácter
utilitarioopragmático(tareasoactividadesproductivas)y,enotros,un
carácter emocional (grupos de ayuda mutua o apoyo social).
Enelsenodecadacomunidadpuedenexistirinterconexionesentre
diferentesredeso,demaneramásrestringida,entrepersonaspertene-
cientesadiferentesredes.Tambiénpuededarsequeentrealgunasredes
no exista ninguna relación, y operen y actúen de manera paralela al in-
teriordelamisma.Cuandohayrelacionesentreredes,éstaspuedenser
decooperación,conflictosoneutras.Además,enunacomunidadpueden
existir personas o redes vinculadas a otras que transcienden el ámbito
territorial comunitario.
Hemos de tener en cuenta que la mayoría de las personas estamos
inmersasenvariasredessimultáneamente,aunqueconvariadogradode
pertenencia cada una de ellas2.

1 Este parágrafo ha sido elaborado con la colaboración de María José Aguilar Idáñez, pero lo que aquí
escriboesdemiexclusivaresponsabilidad.Quienesdeseenprofundizarenelpensamientodelaautora,
puedenleersulibroLaparticipacióncomunitariaensalud:¿mitoorealidad?,editadoporDíazde
Santos,Madrid, 2001.Enelanexodeestecapítulo,sepresentaelanálisiscríticoquelaDra.AguilarIdáñez
hace de las principales definiciones propuestas acercas del concepto de comunidad.
2 Elconceptode“redsocial”(SocialNettwork)esunaportedelaescuelamanchesterianadedeantropología,
cuyos principales exponentes han sido Clyde Mitchell y P. Meyer.

6
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Cuyos miembros tiene conciencia de pertenencia o identificación


con algún símbolo local. Para formar parte de una comunidad, hay que
tenerconcienciadeperteneceraella,obiensentirseidentificadoconal-
gúnsímbololocalque—almenos—hadeserelnombredeesacomuni-
dad, denominada como un pueblo, barrio o vecindario.
Estesentimientodepertenenciaalacomunidad(barrio,pueblo,ciu-
dad, etc.) en que se vive, es una forma de riqueza social (algunos hablan
decapitalsocial).Estocreauncaldodecultivomuyfavorableparaquela
genteasuma“sucomunidad”comoalgopropioyparaquetengaunama-
yordisposicióndecaraaresolverlosproblemascolectivos.Esunariqueza
intangiblequeproduceconsecuenciasprácticasaltamentepositivaspara
atacar ciertos problemas que afectan al barrio o la ciudad.
E interaccionan entre sí más intensamente que en otro contexto.
Losmiembrosdeunacomunidad—cualquieraquesealaamplitudcon
que se utilice el término— tienen una mayor ligazón entre sí y, conse-
cuentemente,unamayorinteracción.Losmiembrosdeunbarriointerac-
cionanmásintensamenteentresíconrespectoalagentedeotrobarrio,
perolosmiembrosdeunoyotrolohacenmásintensamenteporpertene-
cer a la misma ciudad o pueblo, que los que viven en otra ciudad.
Conelpropósitodealcanzardeterminadosobjetivos,satisfacernece-
sidades,resolverproblemasodesempeñarfuncionessocialesrelevantesa
nivellocal.Estospropósitospuedenconcretarseyrealizarseenelámbito
delasactividadeseconómicas(producción,distribuciónyconsumo);en
lautilizacióndeequipamientosyservicioscomunesquecomparten—o
puedencompartir—susmiembros;enlaparticipaciónsocialendiferen-
tesorganizaciones,yenelapoyomutuo,yaseaatravésdemecanismos
institucionales(gubernamentalesynogubernamentales)obienatravés
de los grupos primarios (familia, amigos, vecinos…).
Sibienhemosconsideradoporseparadocadaunodeestosaspectos
orasgosdistintivosdeunacomunidad,éstasólopuedeentendersedesde
unaperspectivaglobaleinterrelacionadadeestructuras,grupos,redes
sociales,comportamientosindividuales,relacionessocialesetc.,quese
danenelámbitoterritorialenqueseencuentralacomunidadque—para
loqueinteresaenestelibro—constituyelaunidadfuncionalyoperativa
de un programa de acción comunitaria.
Teniendoencuentatodaslasobservacionesyconsideracionesprece-
dentes,podemosintentarhacerunadefinicióndecomunidado,paraser

7
Ezequiel Ander-Egg

másprecisos,procuraremosexplicitarlanocióndecomunidadquenos
ha de servir como referencia a lo largo de todo este trabajo.
Unacomunidadesunaagrupaciónoconjuntodepersonas
que habitan un espacio geográfico delimitado y delimitable,
cuyosmiembrostienenconcienciadepertenenciaodeidenti-
ficaciónconalgúnsímbololocalqueinteraccionanentresímás
intensamentequeenotrocontexto,operandoenredesdecomu-
nicación,interesesyapoyomutuo,conelpropósitodealcanzar
determinadosobjetivos,satisfacernecesidades,resolverproble-
masodesempeñarfuncionessocialesrelevantesanivellocal.
Estadefinición—yprácticamentetodaslasquesehanpropuesto—
ponedemanifiestoquesetratadeunanociónamplísima.Sóloasípuede
aplicarseigualmenteaunidades(llamadascomunidades)tandistintasen
característicasyextensión,comoaungrupodemonjesqueviverecluido
enunconvento,barrio,municipio,provincia,región,nación,olacomuni-
dadinternacional.Atodosestosnivelesesaplicadodeordinarioeltérmi-
no.Entodasestasunidadeshayunconjuntodepersonasquereúnenlas
característicassustancialesdeestadefinición.Esaamplitudyflexibidad
delconceptoconllevaunfuertemargendeimprecisión.Consecuente-
mente, en cada caso en que se utilice el vocablo —si el contexto no lo
denota—hayqueprecisaraquécomunidadseestáhaciendoreferencia.
Este tipo de acotación y delimitación reviste gran importancia en todo
programadedesarrollocomunitario.Siestonosehace,noidentificamos
nielsujetonielobjetodeldesarrollodelacomunidad,conloque,desde
elpuntodevistametodológico,sehacemuydifusalaunidadoperativa
que pretendidamente se ha escogido.
Utilizadaenelcampodeldesarrollodelacomunidad,encuantome-
todologíadeintervenciónsocial,elconceptodecomunidad—comoex-
plicaMurriaRoss—,seaplicaendossentidosoalcancesdiferentes,pero
no son contrapuestos entre sí:
• “Puede ser toda la gente de una zona geográfica determinada, por
ejemplo, de un pueblo, ciudad, vecindario o distrito de ciudad. De
la misma forma podrá referirse a toda la gente de una provincia o
estado”.
• “Lapalabracomunidadincluyetambiéngruposdegentequecom-
parten en común algún interés o función, tal como el bienestar, la
agricultura,laeducación,lareligión…Estosinteresesnoincluyena

8
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

todoslosindividuosdelacomunidadgeográfica,sinosolamentea
aquellos que tienen un interés o fin compartido en común3”.
Desdeelpuntodevistaoperativo,enelprimercaso,conlapalabrase
aludeaunáreadeactuación(desarrollodecomunidadesrurales,urba-
nas,etc.);enelotro,sehacereferenciaaunsectordeintervención(orga-
nizacióndeunacooperativa,proyectodeviviendadeayudamutua,etc.).
Enlasprácticasconcretaspueden“cruzarse”ambosalcancesdeltérmi-
noconlarealizacióndentrodeunáreadeactividadesdealcanceterrito-
rial o con otras de tipo sectorial.

Una perspectiva diferente para definir el concepto de comunidad


Un antropólogo social español, Joseph Canals, conocedor a su vez
del trabajo social, ha sugerido una nueva perspectiva para definir el
concepto de comunidad, a partir del concepto de red social. Para este
autor, se trata de un concepto capaz de extenderse “más allá de los
grupos, permitiendo describir interacciones sociales complejas que
incluyen en su entramado a grupos y otros conjuntos”. Para Canals, las
redessocialesopersonales“puedentenermúltiplesinterconexionesono
tenerninguna.Enelprimercasodibujanunaredquepuededesbordar,
yconseguridadloharáloslímitesterritorialesdeaquelloquepodríamos
denominarcomunidad”.Deesteautor,retengocuatroconsideraciones
quemeparecenimportantesyqueconstituyenundesafíopararepensar
elconceptodecomunidad,talcomolohabíamosentendidoenelcampo
de la sociología, la antropología, la psicología social y en la misma
metodología del desarrollo comunitario:
• Lasredesdesbordanloslímitesdeloquesehabíavenidodenomina-
do comunidad.
• Lasinteraccionesmásdensasyconmayorcontenidoemocional,no
necesariamente corresponden con los límites de la comunidad.
• Expresandoloqueacabamosdedecirconotrostérminos,perocon
unalcancemásgeneral,puedeafirmarsequeredessocialesycomuni-
dades muy raramente se corresponden.
• Individuosmuypróximosenelespacio,puedequenotenganningún
punto de concepto entre sus redes personales.

3 ROSS, Murray. Organización comunitaria. Euramérica, Madrid, 1967.

9
Ezequiel Ander-Egg

ParaCanals,estanecesidaddereformularelconceptodecomunidad
(cuyovalorcomometáforareconoce),noesunacuestiónformal,sinoun
requisitodeorganizacióndelpensamiento.“Elconceptoderedresulta
unaalternativaventajosa ante la imprecisión y connotacionesdelaco-
munidad”4.

4. La noción del desarrollo5


Sibienpuedeafirmarsequeelproblemadeldesarrolloes,encuantoala
necesidaddemejorarlaspropiascondicionesdevida,tanviejocomola
historiadelahumanidad(siemprehahabidosereshumanosquehansu-
fridohambreypobreza;siemprehahabidopaísescondiferentesniveles
económicosy,mientrasunoshansidodominadores,otroshanestadodo-
minados),esdespuésdelasegundaguerramundialcuandoelproblema
se plantea en términos actuales.
Ensentidoestricto,desarrolloysubdesarrollo(conelalcancequeaquí
lesdamosaestasexpresiones),sonfenómenosqueseinicianhacia1750,
cuando la revolución industrial y el capitalismo se conjugan formando
partedeunmismoproceso.Perolaformulacióncientíficadelproblema,
yconestaterminología,reciénsedaafinesdeladécadadeloscuarenta,
en el siglo XX, si bien se utilizaron (como luego explicamos) concep-
tossimilaresdesdeelnacimientomismodelacienciaeconómica.Puede
considerarsequeelorigendel“interés”poreldesarrolloenlospaísesca-
pitalistasseasociadirectamentealasideasdeJohnM.Keynes,relativas
alaregulacióndealgunosacontecimientoseconómicos”,para“evitar,oal
menosreducir,elefectoperturbadordelascrisisrecurrentesdelsistema
de producción capitalista”6.
Si hacemos un balance de esta preocupación, el resultado más pal-
pablehasido“laacumulaciónverdaderamentecancerosadelaliteratura
sobreeldesarrollo”,especialmenteenlospaísesricos:“Senecesitaríanva-
riosvolúmenesparaenumerarsolamentelabibliografíadelibrosyartí-
culosescritossobreeltema”7.Pero,ademásdelaproliferacióndeescritos,

4 CANALS,Joseph.Comunidadyredessociales:delametáforaalosconceptosoperativos,enRevista
de Servicios Sociales y Política Social, núm.23, Madrid, 1991. Consejo General de Colegios Oficiales de
Diplomados en Trabajo Social.
5 Enlasversionesanterioresdeestelibro,estetemateníaundesarrollomuchomásamplio.Quienesdeseen
profundizarpuedenhacerloennuestrolibroIntroducciónalaproblemáticadelsubdesarrollo,Institutode
Estudios Políticos para América Latina, Montevideo, Uruguay.
6 DE LA PEÑA, Sergio. El antidesarrollo de América Latina. Siglo XXI, México, 1971.
7 BIROU,Alain.Ledéfidusous-développement,enDéveloppementetCivilisation,Nº15,París,1962.

10
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

desdequeel“desarrollocomenzóapasaralprimerplanodeactualidad”,
hace de esto casi cincuenta años, ha servido para proveer de“exquisito
temaalasorganizacionesinternacionales,coloquioscientíficosyconfe-
rencias culturales. Llevada de un encomiable deseo de información, la
burguesíadelosnegocios,porsuparte,sepreocupóinclusodeorganizar
(¡oh,paradoja!)almuerzoscondebatessobreelhambreenelmundo…
Elsubdesarrollohapermitidotambiénaalgunaspersonalidadesmáso
menosbrillantesyconfuertesapoyospolíticos,descubrirsuvocaciónde
expertos;expertosdeloquesediceenlosmediosinternacionalesqueson
lascriaturasmáscarasqueDioshapuestosobrelatierra”8.Estalargacita
de René Gendarme expresa uno de los resultados más importantes de
lapreocupaciónporeldesarrollo:quelosexpertosendesarrollologren
su desarrollo, aunque los países y grandes sectores de población sigan
sumidosensupobrezaysubdesarrollo.Losproblemasdelsubdesarrollo
hansidoasumidosretóricamentepormuchasorganizacionesyreunio-
nesinternacionales,intelectualmenteporalgunos,existencialmentepor
muy pocos…Traemos estas ideas a colación, porque el desarrollo de la
comunidad,enmuchosdesusprogramasyaccionesconcretas,asumió
desdeelprimermomentoloquedespuésfueunadelasideascentrales
delainvestigación-acciónparticipativa:nobastaestudiarlosproblemas
ynecesidadesquetienelagente;hayquecomprometerseenaccionesy
actividadesconcretasqueconduzcanalasolucióndeesosproblemasya
la satisfacción de esas necesidades.

Centralidad de la problemática del desarrollo


Apocoqueestudiemoslahistoriadelahumanidad,podemoscons-
tatarquecadaépocaafrontaproblemasqueadquierenunacentralidad
indiscutibleycuyasuperación resulta indispensableparaacceder a un
estadiomáselevado.Enlosañossesenta,laproblemáticadeldesarrollo
ydelsubdesarrollo—segúndondequeramosponerelacento—consti-
tuyeunadelasmáximaspreocupacionesdelospaíses,almismotiempo
queadquiereunaimportanciaincuestionableenelcampodelasciencias
sociales.HenriqueCardoso(cuandoeraelgranteóricodeladependen-
cia, no cuando fue el presidente de Brasil) decía que“el desarrollo como
prácticaycomoideologíaconstituyeeldesafíoporexcelenciadelhom-
brelatinoamericano;suteoríacomocienciaconstituyeelmayordesafío

8 GENDARME, René: La pobreza de las naciones. BOE, Madrid, 1967.

11
Ezequiel Ander-Egg

intelectual de América Latina”9. Ni antes, ni ahora —cuando reinan las


ideasneoliberales—creemosqueseaasí.Máshondaymásprofundaque
la misma problemática del desarrollo, es la lucha por la liberación que
abarcaypolarizaelverdaderodesafíolatinoamericano,aunquehoyes-
tasideasesténcomosilenciadas,olvidadasuocultas.Eldesarrolloesun
aspectoparticulardeeseproceso.Ynocualquiermodelodedesarrollo,
sinoaquelquesirve,efectivamente,paralarealizacióndelaspersonas,“el
desarrollodetodoelhombreydetodosloshombres”,comogustabadecir
Francois Perroux.

Conceptos similares utilizados en diferentes momentos históricos


“Es notable —nos dice de la Peña— la íntima relación que existe en-
tre los acontecimientos principales de una época y el contenido de los
conceptosrelacionadosconlaideadedesarrollo”10.Así,antesdequeesta
problemáticaseformulaseenlostérminosactuales,fueplanteadabaja
diversasformasquepuedenserconsideradascomoequivalentes:rique-
za,evolución,progreso,crecimiento,desarrolloeconómico,desarrollo.Al
llegaraesteconcepto,sehanintroducidounaseriedeprecisiones:desa-
rrollointegralyarmónico,eldesarrollounificado,elotrodesarrollo,para
llegaralaideaactualdedesarrollosostenible.Lascuatroúltimasexpre-
siones, utilizadas por la Escuela de Economía y Humanismo, el Ilpes, la
propuestadelinformeHammarskjoldylaúltimaqueespuestaencircu-
laciónporlaComisiónMundialdeMedioAmbienteyDesarrollo,ponen
elénfasisenunaconcepcióndeldesarrolloorientadosegúnlasnecesida-
des,ecológicamentesolvente,quetiendaaunadistribuciónmásequitati-
vadelosrecursos,personasmássaludables,instruidasycapacitadas,go-
biernosdescentralizadosorientadosapromoverlaparticipación…Éstas
sonalgunasideascentralesdelanuevaconcepcióndeldesarrolloqueha
superadolacortedaddemirasdelosespecialistas,“aprisionadosporuna
teoríadeposeerylaextensióndelaposesión,cuandoenrealidadhabría
quesubordinarlotodo al‘más- ser` y elaborar una teoríayunapraxisdel
`más- ser´ que comprendiese la utilización civilizadora del poseer”11.
Cuando se fue perfilando la idea del desarrollo de la comunidad, el
concepto de desarrollo vigente tenía un significado y alcance mucho
9 CARDOSO,Henrique.Desarrolloydependencia:perspectivasteóricasenelanálisissociológicodel
desarrollo. Solar/Hachette, Buenos Aires, 1970.
10 DE LA PEÑA, Sergio: Op. Cit.
11 LEBRET,Luis.EconomieHumaine,politiqueetcivilisation,enEconomieetcivilisation,Leseditions
ouvrirès, París, 1956.

12
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

más estrecho, y una fuerte tonalidad economicista. Aunque hoy se ha-


blemuchomenosdedesarrollo,laconcepciónactualestámáscercana
al estilo y al espíritu que siempre ha predominado en el desarrollo de
la comunidad.

13
Ezequiel Ander-Egg

ANEXO

¿Qué entendemos por comunidad?


Habidacuentadelacentralidadindiscutiblequetieneelconcep-
todecomunidaddentrodeestaobra,insertamosuntextodela
tesisdoctoraldeMaríaJoséAguilar,enelquehaceunexhausti-
vo análisis del significado y alcance de este término.
Etimológicamente,eltérmino“comunidad”provienedellatíncomuni-
tasyexpresalacalidaddecomún,deloque—nosiendoprivativodeuno
solo—perteneceoseextiendeavarios.Asípues,dependiendodeloque
seconsidere“común”o“compartido”,podránidentificarsediversostipos
de comunidades.
Siexaminamosalgunasdefinicionesdelconcepto“comunidad”apareci-
dasendiccionariosdelenguaespañola,nosencontramos,entreotras,con:
“Condición de común. Propiedad (de algo) en común. Co-
lectividad,oconjuntodepersonasunidasporuninterésounas
circunstancias comunes”. (M. Seco, O. Andrés y G. Ramos.
Diccionario del español actual, 1999).
“Comúndealgúnpueblo,provinciaoterritorio.Juntaocon-
gregacióndedepersonasquevivenunidasbajociertasconstitu-
cionesyreglas,comoloscolegios,conventos,etc.Elconceptode
comunidaddefineensociologíadosrealidadesdistintas:a)un
tipodeagrupaciónsocialfundamentadaenunabaseterritorial
específica(unidaddevecindad,aldea,ciudad)ysehablaentonces
de‘comunidadesrurales`,‘comunidadurbana`,etc.;b)unaforma
de sociabilidad, es decir, un tipo particular de concreción de la
experiencia social en general…”. (Diccionario Salvat, 1973).
Estasdefinicionesaportangrancantidaddeelementosacercadelas
característicasbásicasdelconcepto“comunidad”,talcomosueleemplear-
se en el ámbito de las ciencias sociales. En estas disciplinas, se suelen
describirlascomunidadescomo“entidadessocialesintermedias”,aunque
lamultiplicidadyusos de término constituyen u serioobstáculoparala
definición.Seexplicadeestamaneratantolaequivocidadcomolaelasti-
cidad con que se utiliza la expresión.
Veamosacontinuaciónalgunasdefinicionesmásprecisas,aparecidas
en diccionarios especializados:

14
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

“Inicialmente,eltérmino“comunidad”aludíaaunconjunto
depersonasqueocupabanunáreageográfica;unaspersonasque
estabantodasellascomprometidasenactividadespolíticasyeco-
nómicasconjuntas,yqueconstituían,ensuesencia,unaunidad
socialqueseautogobernaba,yquecontabaconalgunosvalores
comunesyconvivenciasdepertenenciarecíprocas.Ejemplode
ellosonunaciudad,unaurbe,unpueblooparroquia.Siempre,
empero,hadestacadolaideadecomunidadcomounobjetivo
quelaspersonaspuedenconseguir.Derivadelamayormovilidad
delaspersonasenlasmodernassociedadesindustrialesytam-
biéndelpredominiodelosmediosdecomunicacióndemasas.
Hoyendía,lasempresasindustrialesseextiendenpormuchas
zonasypaíses.Lasmercancíasnoselimitanalconsumodezonas
locales,yexiste,además,unimportanteincrementodelacomu-
nicación.Eltérmino‘comunidad‘,sibienabarcamenosytieneuna
connotaciónalgomásespecífica,puedeconsiderarsequedenota
unacomunidaddeintereses.Enlasociologíamodernaseusaaún
eltérmino‘comunidad‘,enciertoscasos,demodogeneralydeli-
beradamente vago”. (G. Duncan Mitchell, ed. Diccionario de
Sociología, 1983).
Por lo que se refiere al campo de la sociología y la psicología social,
variosautoreshanabordadoelconceptodecomunidadcomonivelde
agregación social intermedia. Así, por ejemplo, Gurtvich distingue en-
tremasa,comunidadycomunióncomoformasdesociabilidadenqueel
gradodefusióndelosindividuossemanifiestacomopocointenso,relati-
vamenteintensoymuyintenso,respectivamente.SeidmanyRappaport
(1974)establecenlasiguienteescala:individual,grupal,organizacional,
institucional, comunitaria y social.También Fisher (1982), reconoce lo
comunitariocomounaentidadfuncionalautónomaconpropiedades
específicas.Esteautordistinguelossiguientesniveles:individual,inter-
personal,grupal,intergrupal,organizacional,comunitario,socialeinter-
nacional. Para Fisher, el nivel comunitario es muy complejo, tanto si se
entiende en términos geográficos, como sociales o culturales.
Ambosesquemassitúanlocomunitarioentrelogrupalyloorganiza-
cional, por un lado, y lo social por otro. Sin embargo, la escala de Seid-
manyRappaport,estableceunaimportantediferenciaentrelocomuni-
tarioyloinstitucional,cuestiónquenospareceimportanteparanuestro
estudio.Estadistinción,precisamente,entroncaconladiferenciaciónya
clásica que hiciera FerdinandTönnies en (1887), entre comunidad (Ge-
meinschaft)ysociedad(Gesellschaft).ParaTönnies(1947),lacomuni-

15
Ezequiel Ander-Egg

dadsecaracterizaporquelasrelacionessocialesqueseestablecenenella
obedecenaunavoluntad“natural”,sonproductodevínculosnaturales
queabarcanlafamilia,lastradicioneseinclusolavidareligiosa.Estetipo
derelacionessonunbienensímismas,adiferenciadelaasociación,que
es una agrupación que surge por una voluntad deliberada y racional a
travésdelconsensotácitooexpresodesusmiembros,yquepersiguefi-
nesutilitarios.Ampliandoyprofundizandoestacaracterización,Munné
(1979)hacenotarladiferenciaentreagregacióncomunitariayasociativa,
enlafinalidadafectiva,debaseespontáneaenlacomunidadeinteresada
y según criterios de utilidad en la asociación. De acuerdo con la tipolo-
gíadeTönnies,lascomunidadestenderíanaseguirpautasorganizativas
microsociales,siendorelativamentetradicionales,conescasamovilidad
geográfica,deestratificaciónsimple,conpredominodelosgrupospri-
marios y relaciones directas y duraderas, con un número reducido y, en
general,pocoespecializadoderoles.Laasociacióntendería,encambio,
aestructurarsesegúnpatronesopuestos:pautasytradicionalesestables
que en relaciones contractuales, movilidad geográfica y social mucho
mayor, estratificación menos rígida y más flexible, y número de roles y
pautasdecomportamientomayoresymásespecializado.Lasrelaciones
socialesseríanmásindirectas,temporalesysuperficiales,conpredomino
delosgrupossecundarios,entantoquelosgruposprimariosveríanmuy
limitadassusfunciones,tendiendoenparteacompensarlasdisfunciones
inducidasporlaexcesivapreponderanciadelosgrupossecundariosso-
cialmenteinstrumentales (SánchezVidal, 1991). Desdeque aparecióla
obradeF.Tönnies,eltérminodecomunidadesconsideradocasisiempre
(sobretodoenlasociologíaanglosajona)comounadelaspartesdeladi-
cotomíaencontraposiciónasociedad.Delavoluntadcomúnydelaacep-
taciónmutua,Tönnies quería deducir la“llamada vidasocialensentido
restringido y estricto”. La comunidad es la auténtica“vida común”, ade-
cuadaalhombre.SegúnTönnies,objetodelavidasocialsonúnicamente
lasrelacionespositivasdeloshombresydelasasociacioneshumanas(al
darse a conocer por primera vez, el trato, la amistad). Sin la memoria y
ellenguajenohabríasolidaridad.Paraél,lasrelacionessocialesentedos
personasson“aquellasenlasquecadaunasesienteobligadaaprestara
laotradiversosserviciosconcretoseigualmenteesconscientedesudere-
choaotrosserviciosdeterminados.Portanto,larelaciónmismaescon-
sideradaporcadaunadelaspersonasparticipantescomounmediopara
realizarestosserviciosmutuos”.Cadaunadelasrelacionescomunitarias
puedecambiarindividualmente(lasrelacionesdelindividuosepueden
convertirenrelacionessociales),perolacomunidadylassociedadsesi-
guensiemprelaunaalaotra.Nosonsimplementedosposibilidadesde

16
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

lavidacomún,sinodosetapasdelarealidadsocial.Lacomunidadúnica-
mentesepuedeconvertirensociedad.Lasociedadprocedesiempredela
comunidad, según el pensamiento de Tönnies (Schoeck, 1973).
LoqueTönnieshizofueconceptualizardostiposideales,dosmode-
los de análisis, pero no la definición de modelos reales y concretos (de
ahílascríticasquerecibiócuandodescribióconestascategoríasperíodos
históricos).Estaclasedemodelosdicotómicoshaseguidoteniendovi-
genciaentreotrosgrandessociólogos,talescomoDurkheim—cuando
habla de solidaridad mecánica y orgánica—, o Simmel.
Los estudios posteriores de Robert Redfield retoman esta línea de
pensamiento al establecer, a partir de sus trabajos de campo en comu-
nidadesmexicanas,losconceptosde“sociedadfolk”y“sociedadurbana”,
ensucélebreartículoThefolksociety.Lacaracterizaciónaquírealizada
denominacomo“sociedadfolk”aaquellascomunidadespequeñas,homo-
géneas,religiosas,familiares,etc.Sociedadesenlasquesedanrelaciones
personalizadas,losagradoprevalecesobrelosecularylaeconomíaesde
posiciónynodemercado.Porelcontrario,“lasociedadurbana”esdescri-
taconlosrasgosantitéticosdela“comunidadfolk”,esdecir,heterogénea,
secular,individualizadaydespersonalizada.(Malagón,1989).Lostraba-
josposterioresqueenesasmismascomunidadesrealizóOscarLewis,le
hicieron concluir que la tipología de Redfield también es ideal. El des-
cubrimientodeLewisfuelaexistenciadeconflictosydesarmoníasenel
senodepequeñascomunidades.Esesamismalíneadecríticas,también
Smith (1971) señala de“idealización”que se ha hecho de la comunidad
tradicional como fuente de enriquecimiento de la vida individual, a lo
queelautorponeseriosreparos.Deacuerdocontodoello,otrosautores
hanplanteadolaexistenciarealdeestetipodecomunidadessóloenlas
sociedades preestatales, de banda o tribales (Krader, 1982).
Otro tipo de conceptualización de la comunidad en el campo de la
sociologíamuyligadoconlasanteriores,eslaqueladefinecomouna“so-
ciedadenpequeño”,o“sociedadaescalareducida”.Bastecomoilustración
deestacorrienteladefinicióndeFairchaild(1949):“Subgrupoquetiene
muchascaracterísticasdelasociedad,peroenpequeñaescalayconinte-
resescomunesmenosampliosycoordinados.Implícitasenelconcepto
de“comunidad”encontramosunáreaterritorial,ungradoconsiderable
deconocimientoycontactointerpersonalyciertabaseespecialdecohe-
sión que la separa de los grupos vecinos. La comunidad disfruta de una
autosuficienciamáslimitadaquelasociedad,perodentrodedichoslími-
tes existe una asociación más íntima y una simpatía más profunda. En

17
Ezequiel Ander-Egg

ellapuededarseciertonexoespecialdeunidadtalcomolaraza,elorigen
nacional o la afiliación religiosa”.
Esbuenohacernotarque,hoyendía,definicionescomolasanterioresno
encajaríanenlasagrupacionessocialesintermediasquedenominamos“comu-
nidades”.Enlasociedadactual,lainterdependenciaeconómica,política,socialy
culturaltienenuncarácterglobaldelquemuypocascomunidadesestánexen-
tas de influencia, incluyendo las comunidades rurales (Kroeber, 1946).
Ahorabien,parapodercomprenderlaconceptualizacióndecomuni-
dadquerealizaTönnies(aligualqueotrassimilaresquehantenidovigen-
cia,convienetenerencuentalatransformacióndesdelassociedadesrurales
tradicionalesopreindustriales(debasecomunitaria),alasmodernas,pre-
dominantementeasociativayurbanas.Apocoqueseahondeenestepro-
ceso,seconstataenloquesehadadoenllamar“eldeclivedecomunidad”
quees,asuvez,efectosdelosprocesosdediferenciaciónycomplicación
ligadosconeldesarrollodelaindustrialización,elcrecimientourbano,la
decadenciadelavecindadgeográficayelasilamientoautosuficiente,carac-
terísticodelacomunidadruraltradicional.Estosprocesosde“declive”de
locomunitario(desorganizaciónsocial,pérdidadesolidaridad,augedel
individualismo,alienaciónydesarraigopsicológico)hansidobastanteestu-
diadosenelcampodelascienciassociales.Así,Nisbet(1953)enelámbito
de la sociología y Sarason (1976) en el de la psicología, han analizado las
determinacionesyconsecuenciasnegativasdeesteproceso,reivindicando,
aunquedesdeperspectivasdiferentes,lanecesidaddereconstruccióny
búsquedadelacomunidad.Estabúsquedadelacomunidad(Nisbet,1953,
yGiner,1983)representaríaunentorno“homeostático”haciaformasde
agrupaciónsocialmáshumanas,psicológicamentemássignificativasyso-
cialmente más estabilizadoras. (Sánchez Vidal, 1991).
Desdeotraperspectiva,podemosexaminarelconceptodecomunidad
atendiendo a las diversas circunstancias en las que se utiliza el término.
Deacuerdoconestecriteriodedefinición,podemosconstatarque,según
los casos, se enfatiza uno u otro aspecto.“A veces, cuando se habla de
comunidad,eltérminodesignaunalocalidadoáreageográfica:setrata
detodaslasdefinicionesquetieneprimordialmenteencuentaloslímites
geográficosolainfluenciadelosfactoresfísicossobrelasrelacionesso-
ciales.Tambiénsehabladecomunidadparadesignarlaestructurasocial
deungrupo,estudiándoselasinstitucionesdelmismoylosproblemasde
los roles, status y clases sociales que se dan en su interior; en este caso,
lacomunidadesconsiderada,fundamentalmente,comounconjuntode
relacionessociales.Otrasconceptualizacionesdestacanelaspectopsico-

18
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

lógico,considerandolacomunidadcomo sentimientooconcienciade
pertenencia.Porúltimo—yésteelusomásfrecuente—seempleaeltér-
mino como equivalente o sinónimo de sociedad”(Ander-Egg, 1990).
Acontinuaciónvamosacentrarnosendefinicionesmássignificativas
yrecientesprovenientesdelasociología,aplicadaaprogramasdeinter-
venciónydesarrollosocial,conelfindeintentarunaconceptualización
útilyespecíficaparanuestrotrabajo.Antes,sinembargo,debemosrecor-
dar que Hillery examinó (en 1954) un total de 94 definiciones del térmi-
no, hallando en 69 de ellas tres elementos comunes:
• una localidad geográfica,
• relaciones y lazos comunes,
• interacción social.
Siconsideramosqueestostreselementossiguenapareciendoenlali-
teraturamasrecientesenlamayoríadelasdefiniciones,convienetenerlos
encuentacomopartesignificativadelconceptodecomunidad.Examina-
remoslasdefinicionesdeautoresquehansidoconsideradosexpertosa
nivelinternacionalenmateriadeorganizaciónydesarrollodelacomu-
nidad. Sin duda, uno de los pioneros en la materia y cuyos aportes han
tenidomástrascendenciahasidoMurrayRoss.Esteautorcanadiense,a
mediadosdeladécadadeloscincuenta,identificabadossentidosdeltér-
mino“comunidad”,correspondientesadosgruposprincipalesdeperso-
nas:“1)Puedesertodalagentedeunazonageográficadeterminada;por
ejemplo, de un pueblo, ciudad o vecindario, o de un distrito de ciudad.
De la misma forma podría referirse también a toda la gente de una pro-
vincia o Estado (…) 2) La palabra“comunidad”incluye también grupos
degentequecompartenencomúnalgúninterésofunción,talescomoel
bienestar, la agricultura, la educación, la religión. Estos intereses no in-
cluyenatodoslosindividuosdelacomunidadgeográfica,sinosolamente
aaquellosindividuosogruposquetienenuninterésofunciónparticular
en común (Ross, 1967)”.Vemos en estas definiciones una primera clasi-
ficaciónotiposdecomunidad: la territorial y la funcional, distinciónala
queharemosreferenciamásadelante,yaquepuederesultarútildesdeel
punto de vista aplicado a la salud.
Posteriormente,en1963,aparecenotrasdefinicionesligadasconprogra-
masiniciadosenAméricaLatina.Enestecontinente,unodelosautoresde
mayorsignificaciónytrascendencia,EzequielAnder-Egg,definíalacomu-
nidadcomo“unaagrupaciónorganizadadepersonasquesepercibencomo
unidadsocial,cuyosmiembrosparticipandealgúnrasgo,interés,elemento,

19
Ezequiel Ander-Egg

objetivoofuncióncomún,conconcienciadepertenencia,situadosenunade-
terminadaáreageográficaenlacuallapluralidaddepersonasinteraccionan
másintensamenteentresíqueenotrocontexto.(Ander-Egg,1963).Obser-
vamosenestadefinición,ademásdelostreselementoscomunesmenciona-
dosporHillery,elelementopsicológicodesentimientodepertenenciayotro
de tipo sociológico- político relativo a la organización social.
Entrelosautoreseuropeosqueiniciaronactuacionesenprogramas
comunitarios,destacaelitalianoMarcoMarchioni.Esteautor,tomando
como referencia la definición de Ángela Zucconi, define la comunidad
comounconjuntodepersonasquehabitanenunmismoterritorio,con
ciertoslazosyciertosinteresesencomún.Analizandolosfactoresestruc-
turalesdelacomunidad,desdeelpuntodevistadelaintervenciónsocial,
Marchioniestablececuatroelementosbásicosdelconceptooperativode
comunidad:elterritorio,lapoblación,lademanda(losproblemasquela
poblaciónexpresa)ylosrecursosdelosquepuededisponer(Marchioni,
1988).Tambiénentrelosautoreseuropeosqueconceptualizaneltérmino
comunidaddesdeelpuntodevistaoperativodelaintervención,podemos
mencionaralbelgaRudolfRezsohazy,quecaracterizalacomunidadcon
treselementosprincipales:elespaciooterritorio,elconjuntodepersonas
quevivenenélmanteniendorelacionesmúltipleseinteresesencomún,y
elsentimientodepertenenciaalamisma.Paraesteautor,lacomunidad
se diferencia de la asociación“no sólo por su enraizamiento territorial,
sinotambiénporlamultiplicidadylaglobalidaddelasrelacionesqueallí
se mantienen” (Rezsohazy, 1985).
Por último y referido al ámbito de la salud comunitaria, la OMS, en
el Manual de educación sanitaria en atención primaria, define una co-
munidadcomo:“laspersonasquecomparteninteresescomunesyque
se sienten unidas. En una comunidad, la gente suele compartir valores
comunes,yaceptanciertasformasdeconductacomonormalesparato-
dossusmiembros.Tambiénpodríadecirsequelagentequepertenecea
unaciertareligiónoquetienelasmismascreenciaspolíticasformanuna
comunidad. Una comunidad, por tanto, no es lo mismo que una zona
geográfica.Lacomunidadestáformadaporgente,noportierras,aunque
susmiembrossuelensaberdóndeseencuentranloslímitesdelastierras
que pertenecen a la comunidad”(OMS, 1989). Esta definición implica
queparadelimitarunacomunidadnobastaelcomponenteterritorial:el
conjuntodepersonasquetienenvivenciaosentimientodepertenenciaes
clave.Unadefinicióndeestetipopermite,además,laexistenciadevarias
comunidades en un mismo espacio geográfico.

20
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Lamayorpartedelasdefinicionesexaminadashastaahora,parecencon-
siderarlacomunidadcomoalgobastantehomogéneo.Enrelaciónconeste
aspecto,”algunosinvestigadoreshanseñaladolaingenuafalaciadeasumirque
una“comunidad”ruralesunaentidadhomogéneadondelaspersonascom-
parteninteresescomunesyorientadoshacialacooperaciónmutua(Madan,
1987; Foster, 1982; Stone, 1989). En algunos casos en que se han realizado
esfuerzosparaestructurarlaimplicaciónylaparticipacióncomunitariaen
programasdesalud(atravésdecomitéslocalesdesalud,agentesdesalud
comunitaria,etc.)sehanenredadoenlapolíticalocalyenlasluchasdepoder
entre facciones y grupos de interés competitivos” (Stone, 1992).
Sin embargo, y si es bien cierto que —como escribe Canals (1991)—
lacomunidadesunaformaabstractaconstruidasobrelaoposiciónden-
tro/fuera(categoríadeexclusióndecarácterdiscontinuoyartificial)que
tiendeahomogeneizarrelacionessocialesyestructuras,excluyendoel
conflicto (es una visión un tanto“romántica”e“idílica”), o que se utiliza
comorepresentacióndeinteresesprofesionales(cuandoseimaginauna
comunidadarticuladaalrededordeunconjuntodeservicios),yquepor
ellosólotendríaunvalorsimbólico,elhechoesquesiguesiendoelcon-
ceptoempleadoparadesignar—enelámbitodelosprogramasdeinter-
venciónsocialydesalud—elobjetodeatención,elniveldeintervención
olaestrategiadeacción.Esmás,hoydíasevuelveahablardecomunidad
ylocomunitario,nosólodesdedisciplinasprofesionalesdondeellofue
clásico (la antropología, la sociología o el trabajo social), sino en la edu-
cación, la salud y el desarrollo sanitario, la psicología y la psiquiatría, la
pedagogía,etc.Anteestehecho,tratardebuscarnuevasdenominaciones
oalgopreviamenteexistenteypreviamenteconceptualizado—aúncon
pocaprecisiónoespecificadyunivocidad—,puedellevaragenerarmás
confusión allí donde ésta no es precisamente escasa.
Aestaalturadelarevisiónycomentariobibliográfico,podemoscons-
tatar la complejidad del concepto, y sus múltiples usos y acepciones; si
bienlasprovenientesdelcampodelasociologíaaplicadaodelainterven-
ción social, tienen elementos en común:
• el territorio geográfico,
• la población que en él habita,
• interacción social y relaciones,
• sentimiento o conciencia de pertenencia,
• cierta problemática común y recursos/ servicios.
La definición de la OMS pone de manifiesto que no necesariamente
han de darse todos y cada uno de estos elementos para hablar de una

21
Ezequiel Ander-Egg

comunidad,yquenotodostienenlamismaimportanciaoperativacomo
aspectos delimitadores e identificadores de una comunidad.
Teniendoencuentatodaslasconsideraciones,observacionesyapor-
tacionesprecedentes,intentaremoselaborarunadefiniciónoperativade
comunidadque,almenos,seademayorutilidadquelasexaminadaspara
encuadrar nuestra investigación.
Unacomunidadesunaagregaciónsocialoconjuntodeper-
sonasque,entantoquehabitanenunespaciogeográficodeli-
mitadoydelimitable,operanenredesestablesdecomunicación
dentrodelamisma,puedencompartirequipamientosyservi-
cios comunes, y desarrollan un sentimiento de pertenencia o
identificaciónconalgúnsímbololocal;y,comoconsecuenciade
ello,puedendesempeñarfuncionessocialesanivellocal,detipo
económico(producción,distribucióny/oconsumodebienes
yservicios),desocialización,decontrolsocial,departicipación
social y de apoyo mutuo.
A propósito de un primer intento de analizar la sociedad la sociedad
haciendousodelconcepto,véaseR.M.MacIver,Community:ASociologi-
calStudy,1917;R.A.Nisbet,TheQuestofCommunity,1953;R.Köning,
The Community, ; y C. Bell y H. Newby, Community Studies, 1971.
1968

Enlaprimeraediciónenespañol,aparecidaenBuenosAiresen1947,
semantienelatraducciónliteraldelaobraenlostérminosdecomunidady
sociedad.Sinembargo,enlaedicióndePenínsulaaparecidaenBarcelonaen
1979,eltítulodelaobradeTönniesaparecetraducidocomoComunidad
yasociación.Apesardequelatraducciónysignificadomásfieldeltérmi-
noGesellschaftsería“sociedad”,enadelanteemplearéeltérmino“asociación”,
por ser el que con más frecuencia se utiliza actualmente en la sociología
española(Cfr.,F.Tönnies,GemeinschaftundGesellschaft,Leipzig,1987).
Enunartículoreciente,A.Gurrutxagaplantealaconfusiónexistente
entrelanecesidaddelencuentrosocialconlapersistenciadelacomuni-
dad. Para este autor, ni la escisión público-privado, ni la esfera privada,
ni los enclaves de la vida, ni la sociedad íntima o el narcisismo colectivo
parecen motivo suficiente para refundar valores comunitarios. Sólo el
mantenimientodealgúntipodetradicióneselementosignificativopara
crearcomunidad,porloquesóloaquellosgrupossocialesqueaseguran
su marco de referencia desde la memoria histórica son poseedores del
discurso comunitario (Vid. A. Gurrutxaga, El redescubrimiento de la
comunidad, en REIS (56), 1991.

22
Barrio El Calvario, Vuelta El Beso. Parroquia El Valle - Caracas, Venezuela. Tomada por estudiantes del
2do. año del PFG Gestión Social para el Desarrollo Local, 2006.

Pescador integrante de la Red de Innovación Productiva de Ostras. Estado Falcón, 2006. Oficina de
Comunicación del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología.
CAPÍTULO 2

BREVE REFERENCIA HISTÓRICA SOBRE EL TRABAJO


COMUNITARIO COMO MÉTODO Y PROGRAMA DE IN-
TERVENCIÓN SOCIAL

1. Planteamiento del problema.


2. Organizaciónydesarrollodelacomunidad:procedimientosmetodo-
lógicos similares que evolucionaron separadamente.
3. Organización de la comunidad:
a) delaacciónintergrupaldelosconsejosdeplaneamientodelaco-
munidad.
b) El informe Lane.
c) Lainclusióndelaorganizacióndelacomunidadcomométodode
trabajo social.
d) Los principios de la organización de la comunidad.
e) La “maduración” de la organización de la comunidad.
4. El desarrollo de la comunidad:
a) El pecado original del desarrollo de la comunidad.
b) Losprimerosprogramasnacionalesdedesarrollodelacomunidad.
c) Eldesarrollodelacomunidadcomoinstrumentodeprogresosocial.
d) La carta magna del desarrollo de la comunidad.
e) La consolidación de los programas de acción comunal.
f ) Lapropuestadequeeldesarrollodelacomunidadformepartede
los planes de desarrollo nacional.

5. Gestación y evolución del desarrollo de la comunidad en la realidad


latinoamericana.

25
Ezequiel Ander-Egg

1. Planteamiento del problema


Entodaslasetapasdelahistoriahallamos—enmayoromenorpropor-
ción—formasdeayudamutuaentrepersonas,decooperaciónyacciones
conjuntaspararealizarinteresesuobjetivoscomunes,semejantesocom-
plementarios.Estabúsquedadesatisfaccióndenecesidadesindividuales,
grupales y colectivas, por medio de acciones conjuntas es —en ciertos
aspectos— tan vieja como la humanidad. A lo largo de la historia exis-
tieronformasmuyvariadasdeapoyomutuoque,porvíasymodalidades
diferentes,llevarona cabo actividades de ayuda ymutuacooperación.
Desdelafamilia,latribu,elclan,laaldea,lascomunidadesreligiosas,los
gremios,lasmutuales…,hastallegaralEstadoAsistencialyalEstadode
Bienestar, se han sucedido diversas formas de acción comunitaria.
Hay,pues,unalargatradicióndeayudamutuaydeaccióncomunita-
ria.Lamentablementenoesloquelomarcólatónicadenuestrasociedad
a través de los siglos (conflictos, la competencia, los antagonismos y la
luchapredominaronsobrelacooperaciónylaayudamutua).Enesahis-
toriadelasaccionesenlasquelosindividuosseayudanmutuamente,se
daunmomentodeterminado—hacemásomenoscincuentaaños—en
que se comienzan a realizar acciones y actividades promovidas por los
gobiernosconelnombre dedesarrollo de la comunidad.Setratadeac-
cionesinducidas,quedanunropajecientífico-tecnológicoaformasmuy
antiguasdecolaboración.Pero,además,tieneotrarazóndeser:lospro-
gramasdedesarrollocomunitarioaparecenysehacennecesarios—pro-
movidosporelEstadoyotrasorganizaciones—cuandolassolidaridades
naturalesvandesapareciendo,enunasociedadquesehacemásextensay
más compleja, y consecuentemente más impersonal.
Durante siglos, la familia ampliada (uno de cuyos modelos ha sido la
familia patriarcal), fue el núcleo principal de la ayuda mutua. Luego, se
fuerondadootrosámbitosmásampliosdesolidaridad;elclan,latribu,la
aldea…y,amedidaquelassociedadessefueronhaciendomásurbanas,
lascomunidadesreligiosasylosgremiossetransformaronenámbitosde
solidaridaddentrodel mismo tejido societario. Cuandoseinicióelpro-
cesodeindustrialización,lasmutualesylossindicatoscrearonredesde
solidaridadparaayudaralasfamiliasdelostrabajadores,muchosdeellos
provenientesdezonasrurales,quenosólovivíanensituacionesprecarias
(a veces infrahumanas), sino también de desarraigo, careciendo de los
apoyos y ayudas que encontraban en el ámbito rural.

26
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Al ir desdibujándose y despareciendo las solidaridades naturales,


ayudar se fue transformando en una profesión; se institucionalizan las
formasdeayudaysevamontandounamaquinariaadministrativaybu-
rocráticaparalasolidaridadsocial,aunque,frecuentemente,elpropósito
principaleraatenuarlastensionessocialesollevaracabounacaptación
del clientelismo político.
Desaparecidalasolidaridaddelosgruposprimarios,sehacenecesario
emprenderformasde“accióncomún”. Conlaaparicióndeprogramasy
métodosdeintervenciónsocialcomunitarios,nosehahechootracosa
quedarlesunropaje—lavestimenta-técnicocientífica—aaccionesmuy
antiguasdemutuacolaboraciónqueloshombreshanrealizadoalolargo
delahistoria.Laprácticayelidealdeldesarrollodelapropiacomunidad
mediantelaayudamutuaylaacciónconjuntason,enalgunosaspectos,
casitanviejoscomolamismahumanidad.Atravésdeltiempohanexis-
tidocontinuosintentosque,porvíasyformasdiferentes,hanprovocado
lograrelbiencomúnporelesfuerzocomunitarioyelapoyomutuo,con
el fin de prestar atención y ayuda a los problemas y necesidades ajenas.
“La inclinación de los hombres a la ayuda mutua —nos dice Kropot-
kin—tieneunorigentanremotoyestátanprofundamenteentrelazada
contodoeldesarrollopasadodelahumanidad,queloshombreslahan
conservadohastalaépocapresente,apesardetodaslasvicisitudesdela
historia”12.Puedeafirmarse,consiguientemente,queantesqueeldesarro-
llodelacomunidadseformulasecomoprogramaymétododeinterven-
ción social, existían ya ideas y prácticas de acción comunitaria.
Estaspruebasdesolidaridad, altruismo y de espíritucomunitariose
encuentran prácticamente en todos los pueblos. En el caso de Améri-
caLatina,enlascomunidadesindígenas,aúnhoysemantieneunaclara
tradicióndecooperación y ayuda mutua, a las queserecurrecuandose
necesitamuchamanodeobraenuncortotiempo,especialmenteenépo-
cas de cosecha. Consiste en convocar a la gente para una tarea común y
que se realiza gratuitamente. Las mingas, el convite, la cayapa, la faena,
la fagina, la ronda, la mano prestada, etc., son los nombres con que se
designanesasprácticasyaexistentesenlaépocapreincaica,quefueron
perfeccionadasduranteelImperiodelosIncasyquecontinúanentrelos
indígenas a fines del siglo XX. Todas ellas, en mayor o menor medida,
son expresión cultural de unidad y hermandad. Estas conductas y ac-
cionessolidariasseapoyanenlacreenciadequienescontribuyenalbien
12 KROPOTKIN. El apoyo mutuo. Ediciones Madre Tierra, Móstoles, 1970.

27
Ezequiel Ander-Egg

comúnparticipandoenaccionescolectivasseránpremiadosporlaPacha-
mama (la Madre Tierra).
Enlospaísessubdesarrollados,ydemaneraespecialendeterminados
sectoresdepoblaciónquevivenensituacionesprecarias,existenmuchos
ydiversosejemplosdeacciónconjunta,mientrasnohayanidoasumien-
doformasderelacionesinterhumanasdetipocompetitivo.Tambiénen
sociedadesindustrializadasyconsumistasexistenaccionesdetipoco-
munitarioquebuscanalcanzarmetasquetrasciendenlosinteresesindi-
viduales.
Sinembargo,lahistoriatalcomohasidoescritaregistramáslasgue-
rras,lasbatallasyelnombredemilitaresvictoriosos,queelpapelqueha
jugadolasolidaridad,lacooperaciónyelapoyomutuo,eneldesarrollode
lacomunidad…Encadasociedad,encadacolectivo,encadaserhumano,
juntoalladooscuro,egoístayavecesviolento,existe—coexisten—sen-
timientos de solidaridad y de generosidad, pruebas de altruismo y de
espíritu de cooperación. Esto ha ocurrido a lo largo de la historia. La-
mentablemente,nosiempresemuestranyresaltanlasdimensionesmás
valiosas de los seres humanos.
Aquínosvamosareferiradosdeestosmétodosdeintervenciónsocial
comunitaria:laorganizacióndelacomunidadyeldesarrollodelacomuni-
dadhaciendounabrevereferenciahistóricaasuapariciónyevolución,para
centrarnosluego,alolargodeestetrabajo,eneldesarrollocomunitario.

2. Organización y desarrollo de la comunidad: procedimientos meto-


dológicos similares que evolucionaron separadamente
Digamos,antetodo—aunqueestosealaconclusióndelosdatosyaná-
lisis de este capítulo—, que el desarrollo de la comunidad como forma
deintervenciónsocialeselresultadodedosdesarrollosmetodológicos
separadosque,porotraparte,pretendieronensumomentoserespues-
tasaproblemáticasdiferentes,peroconmétodosque,enloesencial,son
semejantes:
• Se produjo un desarrollo de lo que se llamó la organización de
la comunidad, que surgió dentro de una profesión en particular
(el social work) y que tuvo su principal evolución en los Estados
Unidos (Community organization as a process is a part of generic
social work).

28
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• Posterirmente,apareceloquepropiamentesellamódesarrollodela
comunidad, que nace y se desarrolla en un primer momento en los
países de África y Asia, y más tarde en América Latina y Europa.
Haciendoreferenciaaestadistinción,MurrayRossseñalaque“eltér-
mino‘desarrollocomunitario´hasidoempleadoparadescribirlosesfuer-
zosparaayudaralascomunidadesdelospaísesmenosdesarrollados;el
término‘organizacióncomunitaria`paramarcarlosintentosdeplanificar
losserviciosdebienestardelascomunidadesnorteamericanas“13.Podría-
mos decir que se trata de ámbitos de aplicación diferentes y enfoques
similares: uno aplicado a los que se llamaron países del tercer mundo,
otro utilizado en un país industrializado. Sin embargo, como el mismo
Ross lo advierte, no es el ámbito (o sea la India o Estados Unidos), ni el
contenido(problemadedesarrolloruralodebienestarurbano),loque
determinalanaturalezadelaorganizaciónoeldesarrollodelacomuni-
dad.Existenelementospeculiaresdetrabajoquepuedenaplicarseauna
granvariedaddeámbitosdeactuaciónyparaeltratamientodediferentes
problemasparticulares.Deahíquepodamoshablardedosdesarrollos
separados con procedimientos metodológicos similares.

3. Organización de la comunidad
La“organizacióndelacomunidad”,comométodopropiodetrabajoso-
cial, nace en Estados Unidos. Para comprender su gestación, si bien se
puedenreconocerantecedentesendeterminadasactividadesdelaCOS
(Charity Organization Societies), hay que tener encuentalaproblemá-
tica específica que da lugar a su nacimiento, y su posterior desarrollo,
estrechamenteligadopormuchosañosalaevolucióndelsocialworknor-
teamericano.

a. De la acción inter-grupal a los consejos de planeamiento de la


comunidad
Importa destacar que este método surge a partir de una doble pro-
blemática:lacooperaciónycoordinacióndelasdiferentesagenciasde
ayuda,ycomométododetrabajosocialintergrupal,segúnloplanteaba
Wilbur Newstetler, para hacer referencia a un tipo de acción social que

13 ROSS,Murray. Community Organization:Theory, Principles and Practice.NewCork.Harperand


Brother, 1967.

29
Ezequiel Ander-Egg

trascendía la acción con los individuos, las familias y los grupos, adqui-
riendo un cierto perfil colectivo o comunitario.
Parece ser que Edward Lindeman fue uno de los primeros en utilizar
—acomienzosdeladécadadelosveinte—laexpresión“organizaciónde
lacomunidad”,paradesignaraquella“fasedelaorganizaciónsocialque
constituyeunesfuerzoconscientedepartedelacomunidadparacontro-
larsusproblemasylograrmejoresserviciosdeespecialistas,organizacio-
nes e instituciones”.
Pocosañosdespués,Walter Pettit, en el trabajopresentadoenlaNa-
cionalConferenceofSocialWork,en1925,hacereferenciaalosdistintos
sentidosconquelagenteusatécnicaorganizacióndelacomunidad,pero
que el fondo significa una“forma de ayudar a un grupo de personas a
reconoceryresolversusnecesidadescomunes”.Añosdespués(1928),el
mismo Pettit publica un libro en el que se recogen y estudian las expe-
riencias en este campo: Case Studies in Community Organization.
Durante el decenio de1920, la problemática de la organización de la
comunidades,sobretodo,unacuestióndetrabajodecoordinacióninter-
grupal, como antes se dijo. Pero, a partir de la crisis de 1929, las organi-
zacionesgubernamentales,inspiradaenlosprincipiosdenewdeal,am-
plíansusfuncionestambiénenelcampodelaacciónsocial.Seproduce,
porunaparte,lacreacióndeserviciospúblicosy,porotra,seintroducen
técnicasdeplanificaciónparasolucionarlosproblemassocialesanivel
comunitario.Enesecontexto,laorganizacióndelacomunidadadquiere
unamayorsignificaciónylostrabajadoressocialestienencadavezmayor
importancia en los consejos locales.
Hemosseñaladoalgunosaportesteóricosrespectoaldesarrollode
estemétododeintervenciónsocial.Importadestacarahoraalgunosde
losrápidosyprofundoscambiossocialesqueseproducenenlasociedad
norteamericanaenlasdosprimerasdécadasdeestesiglo.Ellosinciden
en la metodología de la organización de la comunidad, en cuanto ella
pretendedarrespuestaaproblemassocialesqueafrontalasociedadnor-
teamericana. La emigración europea de principios de siglo no sólo fue
unelementodinamizadordelprocesosocioeconómico,sinoquetambién
trajoconsigonuevosproblemas:faltadeintegracióncultural,desorgani-
zaciónsocial,discriminacionesdeminoríasnacionales,racismo,carencias
detrabajoytodosaquellosproblemasquesederivandelrápidoproceso
deurbanizacióneindustrialización. En los años veinte—enlos“felices”
añosveinte—,paraatenderestanuevaproblemáticasocial,surgenenEs-
tadosUnidoslos“consejosdeplaneamientodelacomunidad”,llamados

30
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

también“consejoslocalesparaelbienestardelacomunidad”,cuyoobje-
tivoeracoordinarlasactividadesdelosdiferentesgruposoinstituciones
que funcionaban a nivel local y la cooperación de las agencias sociales
(públicas y privadas) que actuaban en ese ámbito.
En el transcurso de la década de los treinta, pueden señalarse como
los principales hitos en el desarrollo del método de organización de la
comunidad:ellibrodeSteiner,lacreacióndelasección Organizaciónde
la Comunidad dentro de la NASW (Conferencia Nacional de Trabajo
Social)yelInformeLane,quetuvounaincidenciadecisivaenlaconfigu-
racióndelnuevométodo.JesseF.Steineratribuyealmétododeorganiza-
cióndelacomunidadelobjetivodeatenderlos“problemasdeadaptación
y ajuste social”(objetivo que se atribuía, por otra parte, al social work en
general),mientrasqueenelplanooperativoconsideraqueestemétodoes
“unmodoorganizadodetrabajarquetiendearesolverconflictosycrear
posibilidadesdeunprogresoconsistente,ayudandoalajustesocialdela
comunidadconformecambianlascondicionesexistentes.Nocabeduda
de que esta definición refleja bastante bien la concepción que se tenía,
antes de los años treinta, del social work.
Otrohechoadestacar,querevelaimportanciaqueselevaconcedien-
do a este método dentro de la profesión, es la creación de la sección Or-
ganización de la Comunidad dentro de la NASW, a través de lo que se
auspicialarealizacióndeestudioseinformessobreestecampodeactivi-
dadprofesional.Serecogeinformaciónsobreconcepciones,definiciones,
prácticas, etc. Todo ello culmina en el Lane Report (1939).
Para Dwight Sanderson y Robert Polsen (Rural Community Organi-
zation,1939)elobjetodelaorganizacióndelacomunidades“desarrollar
relacionesentregruposeindividuosquepermitanaéstosactuarconjunta-
mentealosfinesdecrearysostenerserviciosyagenciasmediantelasque
alcanzansusmásaltosvaloresparaelbienestargeneraldelacomunidad”.

b. El informe Lane
Por lo que se refiere al informe que Robert P. Lane presentó a la
NASW en 1939 —The Field of Community Organization—, no cabe
duda de que fue uno de los aportes más decisivos para configurar este
métododetrabajosocial.Enéleltrabajodediscusiónquesehabíalleva-
doenseisciudades,almismotiempoqueseñala—amododesíntesisde
losdiferentesinformes—lascaracterísticasprincipalesdeestemétodo,
a saber:

31
Ezequiel Ander-Egg

• eltérmino“organizacióndelacomunidad”serefieretantoaunpro-
ceso como a un campo de actuación;
• elprocesodeorganizacióndeunacomunidadodeunapartedeella
es realizado tanto en la esfera del social work como fuera de ella;
• enelcampodelsocialworkelprocesodeorganizacióndelacomuni-
dadesrealizadoporalgunasorganizacionescomofunciónprimaria
y por otras como una función secundaria;
• El proceso puede darse a nivel local, federal y nacional, y también
entre estos niveles;
• las instituciones cuya función principal es la organización de la co-
munidad,deordinarionoofrecenserviciosdirectosalosusuarios14.

c. La inclusión de la organización de la comunidad como método


de trabajo social.
En los años treinta, dentro de los programas de bienestar social, se
hablaba de manera generalizada de la organización de la comunidad.
Sin embargo, hasta el año 1943, la Conferencia Nacional de Trabajo
Social y la ya creada sección de Organización de la Comunidad, no
abordan un tratamiento más sistemático de este método y programa
de bienestar social, con el fin de hacer precisiones conceptuales y me-
todológicasacercadelmismo.Despuésdevariasreunionesdeestudio
en Boston, Buffalo, Detroit, Nueva Cork, Pittsburg y Chicago, se in-
tentaronalgunasdefinicionesqueponendemanifiestolaconcepción
existentedelasdiferentesexperienciasacumuladashastacomienzosde
los años cuarenta. Se hicieron tres propuestas de definición: la primera
deellasexpresaaspectosoperativos/metodológicos,lasegundatratade
precisar qué tipo de servicio social es la organización de la comunidad
y cúal es la amplitud de sus tareas. Por último, la definición que fue
aceptada por la NASW.
Encuantoalosaspectosoperativosymetodológicos,describenlaor-
ganizacióndelacomunidad“comoelartededescubrirnecesidadessocia-
lesydecrear,coordinarysistematizarlosagentesinstrumentalesatravés
de los cuales los talentos y recursos de los grupos pueden ser dirigidos
hacialarealizacióndelosidealesdelmismogrupoyhaciaeldesarrollode
laspotencialidadesdesusmiembros.Investigación,interpretacióndelos

14 LANE, Robert. The Fiel of Community Organization, NASW, Nueva York, 1962.

32
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

datos,conferencias,educación,organizacióndegruposyacciónsocial,
son los principales elementos de este proceso”.
Unasegundadefiniciónpropuesta,aludíaalaorganizacióndelaco-
munidadcomo“untipodesocialworkqueserefiereatodosaquelloses-
fuerzosquetiendenadirigirdeunamaneraefectivalosrecursossociales
hacialasnecesidadesespecíficasototalesdeunáreadeterminada.Sus
tareaspuedenenvolveractividadestalescomobúsquedadedatos,desa-
rrollodeprogramasdebienestarsocial,cambiodesistemasopautasde
trabajo social y promoción de legislación social”.
Por último, se propuso y aceptó como concepción de la NASW que
establecíaelsignificadoyalcancedelmétodolasiguientedefinición:“Or-
ganizacióndelacomunidadeselprocesodetratarconindividuosogru-
posqueestáninteresadosopuedeninteresarseenlosserviciosuobjeti-
vosdelbienestarsocial,conelpropósitodeaumentarelvolumendetales
servicios,mejorarsucalidadydistribución,aparticiparenlasgestiones
para alcanzar tales objetivos”15.
En la conferencia de la NASW (1947), se presentaron algunos docu-
mentos—especialmenteelpaperdeNewstetter—enelquesedistinguía
enlaorganizacióndelacomunidadloqueerapropiodeltrabajosocialy
lo que se estimaron procesos ajenos al trabajo social, como lo son la ac-
tividadeducativaydepromoción,yelprocesoadministrativoqueexige
este tipo de programas.
Estaopiniónnoera unánime; en ese mismo añode 1947sepublicael
librodeMacMillan—CommunityOrganizationforSocialQelfare—,
enelquesesostienequesetratadeunmétodoligadoexclusivamenteal
socialwork,comoprocedimiento“deayudaalagenteaencontrarmedios
efectivosdetrabajodecooperaciónconotrosparamejorarlosrecursos
de la comunidad”.

d. Los principios de la organización de la comunidad


Dentro del proceso de maduración de este método profesional, en
los años cincuenta la obra de C.F. McNeil16 es pionera en cuanto a la
formulacióndeprincipios de actuación que, segúnelautor,tienenuna
aplicaciónuniversal.McNeilformulasieteprincipios.Elprimerodeellos
15 NASW: Defining Community Organization Practice, Nueva York, 1962.
16 MC NEIL, C.F.: Community Organization for Social Welfare. Social Wok Year Book, NASW, New
Cork, 1954.

33
Ezequiel Ander-Egg

expresaquelaorganizacióndelacomunidadparaelbienestarsociales
algoqueconciernealagenteyasusnecesidades,explicitando(sinllamar-
loasí)elparadigmaquesubyaceenestemétododeintervenciónsocialy
quenoesotroqueelbinomiorecurso-necesidadesquetendrávigencia
en el trabajo social hasta nuestros días en los países industrializados. El
resto de los principios puede resumirse en lo siguiente:
• Lacomunidadeselprimerclientedelaorganizacióncomunitariaen
cuanto a método de actuación.
• Lacomunidaddebesercomprendidayaceptadatalcomoesyenel
lugar en donde está.
• Unobjetivoesencialdelaorganizacióndelacomunidadesqueenella
esténrepresentadostodoslosinteresesyelementosdelapoblación,y
quelagentetengalamásampliaysignificativaparticipaciónposible.
• Elhechodelasnecesidadescambiantesdelasociedadydelasrelacio-
nesdelagenteentresíylosgruposeselfactordinámicodelproceso
deorganizacióndelacomunidad.Enestepuntoaplicaunconcepto
básico de la filosofía de John Dewey acerca de la necesidad de un
permanenteprocesodeperfeccionamientoymaduración,yquedebe
aplicarse también al método de organización de la comunidad.
• La interdependencia de todos los aspectos de la organización del
bienestar.Ningunaagenciapuedeactuarporellamisma(liveunto
itself alone) sino en constante relación con las otras.
Enelúltimodelosprincipios,ratificaquelaorganizacióndelacomu-
nidad es parte del proceso genérico del trabajo social y de los servicios
que ofrece a la comunidad.

e. La “maduración” de la organización de la comunidad


Apartirdelosañoscincuenta,seproducela“maduración”delmétodo
deorganizacióndelacomunidad,ydemaneraespecialenladécadade
lossesenta,comoconsecuenciadelgrandesarrollodeprogramassociales
que se produce en los Estados Unidos. El más importante de ellos era el
Programa de Acción Comunitaria, que formaba parte del plan de War
on Poverty.
Duranteeseperíodo,enelplanodelosaportesteórico-metodológicos,
seproduceunnuevoniveldeelaboracióndelmétododeorganizaciónde
la comunidad. Queremos destacar dos aportes principales:

34
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• la definición del método que hace la NASW;


• el libro de Murray Ross.
La Nacional Association of Social Work sintetizó los objetivos del
método de organización de la comunidad en tres grandes cuestiones;
a saber:
1. Proporcionar a la comunidad, o a sectores de la misma, la opor-
tunidaddemovilizarsusrecursospararesolveroprevenirproble-
mas sociales:
a) ofreciendoalosciudadanosmediosparamovilizarse,expresarse
y hacer frente a sus responsabilidades por el bienestar social;
b) proporcionando medios a las agencias sociales para cumplir
efizcamente con sus responsabilidades respecto de la comu-
nidad.
c) dotando de medio a los profesionales del trabajo social para
cumplir con sus responsabilidades comunitarias.
2.Proporcionaramediosdeinteracciónentrediferentessectores
de la comunidad
a. entrediversosciudadanosygruposaquieneslesconcierneel
bienestar de la comunidad;
b. entre especialistas dentro de la profesión y profesionales, y el
liderazgo de la comunidad;
c. entreespecialistaseinstituciones(sistemaescolar,cuerpomé-
dico, abogados, etc;
d. entre la comunidad política y la del bienestar social.
3. Dotar a la comunidad de un servicio de planificación del bien-
estar, mediante:
a) el desarrollo de planes de bienestar social;
b) la realización de dichos planes;
c) influjoenlaspolíticasdebienestarsocialyotraspolíticaspúbli-
casrelacionadasdirectasoindirectamenteconelbienestardela
gente;

35
Ezequiel Ander-Egg

d) ayudaralamovilizaciónparalograrunafinanciaciónadecuada,
gubernamental o voluntaria17.
Dentro de una línea de desarrollo metodológico de la organización
delacomunidad,estedocumentoresumeunadelasformulacionesmás
elaboradasyqueexpresaríaelestadoactualdeevolucióndeestemétodo
a comienzos de los años sesenta.
Otro aporte significativo de esa época, es la obra de Murray G. Ross
—Community Organización. Theory, Principles and Practice—, en la
queestablecealgunospuntosbásicosqueseríanreferentesaestemétodo
por más de una década. He aquí algunos de ellos:
• Lascomunidadespuedendesarrollarsucapacidadpararesolversus
propios problemas.
• Las personas quieren y pueden cambiar.
• Lagentedebeparticiparenloscambiosqueserealizanensuscomunidades.
• Elautodesarrollodeunacomunidadtieneunsignificadoquenotie-
nen los cambios impuestos.
• Paraunbuentrabajocomunitariohayquehacerun“abordajeholístico”
delosproblemas;los“abordajesfragmentarios”sonpocoseficaces.
• Lademocraciarequiereparticipaciónyaccionesdecooperaciónen
losasuntosdelacomunidad;laspersonastienenqueprepararsepara
hacer esto posible.
• Las comunidades y los individuos necesitan ayuda externa para
afrontar la solución de sus problemas y necesidades18.

4. El desarrollo de la comunidad
Eldesarrollodelacomunidadcomométodoyprogramaespecíficonaceen
uncontextoycircunstanciamuydiferentealadelaorganizacióndelacomu-
nidad.Porunaparte,esdistintoelescenariooámbitodeactuación(zonas
ruralesenpaísessubdesarrollados)y,porotro,aparececomounaformade
actuaciónquenocorrespondeaningúncampoprofesionalenparticular.
¿Enquémedidaeldesarrollo metodológico y conceptualdelméto-
do de organización de la comunidad ha influido en la teoría y práctica
deldesarrollodelacomunidad?Difícilmentesepuederesponderaesta
preguntasinhacerunainvestigaciónquebienpuedeserinnecesariasi

17 NASW.: Op. Cit


18 ROSS,Murray.CommunityOrganization:Theory,principlesandPractice,NuevaYork,Harperand
Brother, 1967.

36
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

aplicamoselprincipiodecosto-benéfico.Laintervencióndesociólogos,
antropólogos,economistas,agrónomosetc.,hacepensarquelaimpron-
ta de“método propio de trabajo social”no ha estado presente en el de-
sarrollocomunitario. Si tenemos en cuenta la importantepresenciade
EstadosUnidosenlasNacionesUnidas(organizaciónquetuvoungran
protagonismoenestosprogramas),noseríaextrañoquehayahabidoal-
gúntrasvaseconceptual/metodológicodelmétododeorganizacióndela
comunidadaldesarrollodelacomunidad…Noimportamuchosaberlo;
loqueestáclaroesqueexistenalgunasconvergenciasencuantoaprinci-
pios operativos y métodos de actuación, como pondremos de relieve.

a) El pecado original del desarrollo de la comunidad


La expresión“desarrollo de la comunidad”fue puesta en circulación
por la Oficina de Colonias Británicas, para designar el programa de ac-
ciónsocialquedesarrollabaensuscolonias.SegúnelColonialOffice,se
tratabadeunmovimientodepromociónquedebíainiciarseparaprepa-
rar su emancipación (esto lo decía la Oficina de Colonias, pero el lector
comprenderáfácilmentequetalafirmaciónnopuedetomarseenserio,
paracomprenderlospropósitosyelcaráctermanipulador/domestica-
dorconqueseutilizó).Lasaccionesprogramadastenían,fundamental-
mente,objetivoseducativo:Organizacióndelacomunidad:alfabetiza-
ción,capacitaciónlaboraletc.,destinadosaprepararlafuerzadetrabajo
que requerían las industrias allí instaladas. Como telón de fondo, estos
proyectoseranaccionesencaminadasaintroyectarenloscolonizadoslos
valoresdelsistemaimperialparaquelagentefuncionaradeacuerdocon
esas pautas y valores.
Noesdeextrañarlaresistenciadealgunaspersonas,especialmente
profesionalesdelpensamientoprogresistaycomprometidosconlossec-
torespopulares,hantenidorespectodeldesarrollocomunitario,aunque
laprácticadeestemétodonohayallevadoel“sello”deloqueproponíala
Oficina de Colonias.

b)Losprimerosprogramasnacionalesdedesarrollodelacomunidad
Enlosañoscincuenta, particularmente en AsiayÁfrica,eldesarrollo
delacomunidadadquiereunagranimportanciacomométododeacción
socialquepromuevelaparticipaciónactivadelapoblaciónycomopro-
gramaespecíficoparasatisfacerlasnecesidadesfundamentalesdelasco-

37
Ezequiel Ander-Egg

munidades.Paraeseentonces,sietepaísesponenenmarchaprogramas
de desarrollo comunal, y en dos de ellos (India y Pakistán), los progra-
mas son de alcance nacional. La India“ha sido el país en el que ha sido
mayorelempeñosistemáticoparapromoverelprocesodedesarrollode
la comunidad a escala nacional y como parte integral del programa de
desarrollo del todo el país19. Iniciado en 1952 en 55 zonas de proyectos
experimentalesqueabarcaban25.264aldeasyalrededorde16.400.000
habitantes,seformulódetalmaneraquepara1963abarcaratodoelpaís.
Como índice de su expansión señalamos el hecho de que al terminar el
PrimerPlanQuinquenalyahabíallegadoa122.957aldeasyacasiochen-
tamillonesdehabitantes.Indiafue,también,elprimerpaísquetuvoun
MinisteriodeDesarrollodelaComunidad.Laformadeoperacionalizar
elprogramaaniveldealdeas,eraatravésdetresinstituciones:el pancha-
yat(especiedejuntacomunal)quefuncionabacomoorganismocívico,
lacooperativaqueactuabaenlaesferaeconómicaylaescueladelaaldea
cuya esfera de intervención abarcaba lo educativo y lo cultural. En un
primermomento,lapromocióndeldesarrollodelacomunidadsehacía
atravésdeorganismosespeciales;ellodiopocoresultado.Secambióla
orientación:elesfuerzoseconcentróencrearymejorargobiernoslocales
y estimular la participación de las mismas comunidades.
Paraotraejemplificacióndeldesarrollodelacomunidad,queremos
hacerreferenciaalaexperienciadeCeilán.Seinicióen1948comounpro-
gramadedesarrollorural,conelpropósitodeestimularlosesfuerzosde
lapoblaciónruralypromoverlasorganizacionesdealdea.Ensuaspecto
operativosecanalizóatravésde“sociedadesdedesarrollorural”,quienes
asumíanlarealizacióndelasobrasdedesarrollo,almismotiempoqueel
gobiernoleproporcionabalosserviciosdefuncionariosquecontribuían
consusconocimientosespecializados.Lossectoresdeactividadsecen-
traron en tres aspectos: económico, sanitario y cultural- educativo.
ElcasodePakistáninteresamencionarlo,pueshasidounodelospri-
meros,quizáselprimerprogramadedesarrollodelacomunidadaplicado
alámbitourbano.Fueiniciadoen1954conunproyectoexperimentalen
Lyari, barrio de viviendas insalubres en Karachi y proseguido en ambas
partesdelpaís.Segúnlosfuncionariosresponsablesdelapromociónde
esteprograma,eldesarrollodelacomunidadpermite“quelosproyectos
queseiniciannoseancostososyquelosserviciosprestadosbeneficiena
muchas personas”.

19 NACIONESUNIDAS.Losserviciossocialeseneldesarrollodelacomunidad,enRev.Internacional
del Servicio Social, núm. 6, Nueva York, marzo 1960.

38
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

c. El desarrollo de la comunidad como instrumento del progreso


social
Duranteestosprimerosañosdeiniciaciónyaugedelosprogramasde
desarrollodelacomunidad,seefectivizaronatravésdelosdenominados
centroscomunalesymediantelarealizacióndeproyectosespecíficosde:
• mejorasmateriales(construccióndeviviendas,carreteras,obrasde
riego…);
• organización de servicios (educativos, recreativos, sanitarios…);
• accióncomunal(organizacióndegrupos,análisiscolectivosdenece-
sidadeslocales,creacióndecomisiones,obtencióndeasistenciatéc-
nica, formación de personal…).
Comoexpresióndelmodoenqueenesemomentoseconcebíaelde-
sarrollodelacomunidad,tenemosuninformedeNacionesUnidasbien
significativo,aunensumismotítulo:Elprogresosocialmedianteelde-
sarrollodelacomunidad.Estedocumento“versasobrelapolíticacon-
sistenteenpromovereldesarrollosanoyequilibradomediantelaacción
local”.Ésteesdefinidocomo“unprocesodestinadoacrearcondicionesde
progresoeconómicoysocialparatodalacomunidad,comolaparticipa-
ción de ésta, y la mayor confianza posible en su iniciativa”.
Enestedocumentosehaceunbalancedelosprogramasexistentes,
distinguiendo seis tipos de programas:
1. El desarrollo de la comunidad mediante la realización de obras. El
casodeGrecia,atravésdelProgramadeBienestarSocialmedianteel
empleo.
2. Eldesarrollodelas comunidades en función delasgrandesobrasde
riego, la reforma agraria y los planes de reasentamiento.
3. Creaciónderedesdecentros:elcasodeEgiptoatravésdeloscentros
de bienestar rural.
4. La acción comunitaria a través de sociedades y consejos rurales: los
casosdeCeilán(SociedadesdeFomentoRural)yJamaica(Comisión
de Bienestar Social)
5. Educaciónrelativaalaaccióndelacomunidad,comosehizoenPuer-
to Rico (Educación de la Comunidad) y Birmania (Consejo de Edu-
cación de las Masas).

39
Ezequiel Ander-Egg

6. Eldesarrollodelacomunidadmediantelacreacióndeserviciosdedi-
vulgación,comose hizo en Pakistán a través delProgramadeAyuda
a las Aldeas, y la India, con la Administración de Proyectos para la
Comunidad y el Servicio Nacional de Divulgación20.
Amediadosdeladécadadeloscincuenta,losorganismosespecializa-
dosdeNacionesUnidaspromuevenprogramasdedesarrollocomunal,
cadaunodeellosimpulsandoproyectosespecíficosacordesconlosobje-
tivos de la propia organización.
• UNESCO: educación de adultos, educación fundamental.
• OIT: Promoción de cooperativas y de pequeñas industrias rurales
familiares.
• FAO:Extensiónagrícolaylaboresdeeconomíadomésticaydemos-
tración del hogar.
• OMS: proyectos demostrativos de saneamiento rural.
Estosdatoshablanporsímismos:bajoladenominacióndedesarrollo
delacomunidad,sepromuevenyrealizanunagranvariedaddeproyec-
tosespecíficos.Loquenoestuvoclaroenlosorganismosinternacionales
esqueestosproyectosnoconstituyenensímismosformasdeacciónco-
munitaria,comoloexplicamosenotrapartedellibro:laesenciadeldesa-
rrollodelacomunidad no consiste tanto en lo quesehacesinoencómo
se hace, y su aspecto sustancial consiste en la participación de la gente.

d) La carta magna del desarrollo de la comunidad


Para1956,ungrupodeexpertosde Naciones Unidas sistematiza las
diferentes experiencias y produce un documento básico:Desarrollo
de la comunidad y servicios conexos,consagradostotalmenteaex-
plicar el significado y aplicación de esta técnica social. Algunos han
consideradoestedocumentocomola“cartamagnadeldesarrollode
la comunidad”. En el documento se propuso una definición que por
muchos años llegó a ser clásica y que dice así:“La expresión‘desarrollo
de la comunidad` se ha incorporado al uso internacional para desig-
nar aquellos procesos en cuya virtud los esfuerzos de una población
se suman a las de su gobierno para mejorar las condiciones económi-
cas, sociales y culturales de las comunidades, integrar éstas a la vida
del país y permitirles contribuir plenamente al progreso nacional”21.

20 NACIONES UNIDAS: Op. Cit.


21 NACIONES UNIDAS: Desarrollo de la comunidad y servicios conexos, Nueva York, 1956.

40
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Ésta fue la primera definición oficial del desarrollo de la comunidad


propuesta por las Naciones Unidas, repetida en otros documentos
internacionales, y ampliamente difundida y utilizada entre los espe-
cialistas de este campo. Esta definición concibe los programas de de-
sarrollo de la comunidad como una acción exclusiva de los gobiernos.
La historia de estos programas marchará luego por nuevas direccio-
nes: las ONG adquirirán una gran importancia, hasta el punto de
que la mayoría de los programas que se han realizado en los últimos
treinta años han sido promovidos por estas instituciones.
Enestedocumento se mencionan los principalesserviciostécnicos
que se prestan dentro de estos programas:
• Serviciosdeagricultura,particularmenteatravésdeladivulgación
agrícolaydelaeconomíadoméstica;setratadeunmododeeduca-
ción informal de las familias rurales.
• Serviciosdenutriciónorientadosamejorarlaalimentacióndelpue-
bloeindirectamentesusalud,consiguientementesucapacidadpro-
ductiva y su bienestar.
• Serviciosdeeducación,yaseahaciendodelaescuelauninstrumento
deldesarrollocomunalobienatravésdelaeducaciónfundamental
encaminadaaresolverelproblemadelanalfabetismodelosadultos.
• Serviciosdeorientaciónyformaciónprofesional,particularmentea
travésdelasescuelasrurales,formacióndemaestrosydedirigentes
rurales y producción de material didáctico.
• Promocióndecooperativas,quesirvenparacrearlascondicionesso-
ciales y psicológicas indispensables para:
— el desarrollo de tu comunidad,
— incrementar la producción y los ingresos,
— mejorar la agricultura,
— fomentar las artesanías y las industrias rurales,
— realizar programas de electrificación rural,
— mejorar los transportes,
— proporcionar mejores viviendas,
— favorecer la sanidad, la educación y las actividades creativas.
• Promocióndelasartesaníasypequeñasindustrias,comomodode
generarempleoyfacilitarelaprovechamientodelosrecursosmate-
riales de las comunidades.

41
Ezequiel Ander-Egg

• Serviciossocialesquecomprendenunagamaampliadeactividades:
— asistenciaprestadaafamiliaspararesolverlosproblemassocioeco-
nómicos,
— fortalecimientodelasrelacionesfamiliares,fomentodelbienestar
infantil,
— ayudaapersonasquenecesitanatenciónespecial(ancianos,niños,etc.).
• Servicios de planificación y construcción de viviendas:
— elaboracióndediseños,técnicasymaterialesdeconstrucciónade-
cuados;
— establecimientodenormasyprogramasgeneralesdeviviendayde
los medios financieros y administrativos para su ejecución;
— promocióndeprogramasutilizandométodosdeesfuerzopropio,
ayuda mutua y cooperación para el mejoramiento de las vivien-
das,infraestructurasyequipamientoparalacomunidad,servicios
públicos,construccióndecaminos,pequeñasfábricasdeconstruc-
ción que aprovechen la materia prima local.
• Servicios de sanidad organizados a través de una serie de medidas
básicas consistentes en:
— creacióndeserviciosparaprotegerymejorarelestadodesaludde
madres y niños;
— prevencióndeenfermedadescontagiosas,saneamientodelmedio
ambiente,tratamientoyreeducacióndeenfermoseincapacitados
y educación higiénica del pueblo.
Estosserviciossanitariosseconcibenorganizadosconlaparticipación
de la comunidad y los equipos técnicos del campo de la salud.
Lavisióndeconjuntoquelehemosproporcionadoacercadelospro-
yectosyactividadesquesepuedenrealizardentrodelosprogramasde
desarrollodelacomunidad,expresadosenestedocumentodelasNacio-
nesUnidas,nosponederelieveelcaráctermultifacéticodelosmismos.
Situación que se acentuará en los años posteriores, al punto de que la
diversidaddeconcepcionesylavariedaddeactividadesqueserealizan
hace muy difícil delimitar lo específico del desarrollo comunitario.

e. La consolidación de los programas de acción comunal


A comienzos de los años sesenta, los programas de desarrollo de la
comunidadparecenestarconsolidadosyenexpansión;existenexperien-

42
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

cias y resultados tangibles.Treinta y cinco países están llevando a cabo


programas de desarrollo de la comunidad y otros treinta han iniciado
programasdeestaíndole.En1960,lasNacionesUnidasproporcionaban
22 expertos para programas de esa índole en 13 países; en 1966 serán
71 expertos en 31 países. Cuando, en diciembre de 1961, la Asamblea
GeneraldelasNacionesUnidas,designaeldeceniocomo“Eldeceniode
las Naciones Unidas para el desarrollo” —Resolución 1710 (XVI)—, la
Secretaría General de la ONU redacta una serie de propuestas para un
programa de acción. En lo referente al desarrollo de la comunidad, se
sugieren tres propuestas:
1. Robustecimientodeestosprogramasysuimplementaciónenotros
países.
2. Mayoratenciónalosaspectoseconómicosdeldesarrollodelacomu-
nidad.
3. Identificaciónmás íntima del desarrollo de la comunidadconlosór-
ganos de administración local.
ConanterioridadaestasrecomendacionesdelSecretarioGeneralde
la ONU, en un documento publicado inicialmente en Bangkok (1960)
—CommunityDevelopmentandEconomicDevelopment—,cuyopro-
pósito es hacer un balance de la contribución de los programas rurales
de desarrollo de la comunidad al desarrollo nacional de Asia y Lejano
Oriente,secomienzaaconsiderarlosaportesdeldesarrollodelacomu-
nidadaldesarrolloeconómico(aumentodeproduccióndebienesyservi-
cios en la agricultura y la industria, y el ofrecimiento de la formación de
capital).Aquíseponedemanifiestouncambiodeénfasis:laperspectiva
económicaocultaladimensiónsocialdeestosprogramas,auncuandose
hable de intensificar las actividades de autoayuda.
f. La propuesta de que el desarrollo de la comunidad forme parte
de los planes de desarrollo nacional
Todaestaetapadepromocióneimpulsoque,desdelosorganismos
internacionalesdelsistemadeNacionesUnidas,sedaaldesarrollodela
comunidad,culmina—amientender—conundocumentopublicado
porlaONU—DesarrollodelaComunidadyDesarrolloNacional,1963—.
Fuelagranpropuesta,dentrodelámbitoqueestamosanalizando,delos
añossesenta.Nuncaantes,nidespués,seleotorgótantaimportanciaal
desarrollodelacomunidad.Apartirdeunaideadedesarrollo,concebido
nosólocomocrecimientoeconómicosinotambiéncomoevolución,se

43
Ezequiel Ander-Egg

plantea la necesidad de que el desarrollo de la comunidad adquiera un


realprotagonismoeneldesarrollonacional.Estapropuesta,setransfor-
móenunatemáticarecurrenteenlosañossesenta,congranincidencia
en América Latina, como examinaremos más adelante:
Segúnsedesprendedeestedocumento22,habríacuatrograndescon-
tribuciones del desarrollo comunitario al desarrollo nacional:
1. Generacrecimientoeconómicoysocialenelplanolocal,sobretodoen
zonasruralesquevivenaniveldesubsistencia,alasquesacadesuaisla-
miento,semejoranlascomunicacionesyseayudaasuorganización.
2. Es un conducto adecuado para la mutua comunicación entre el go-
biernoylapoblación,demodoquelascomunidadesdelpaíspueden
influir en los planes de desarrollo y éstos puedan influir en las comu-
nidades.
3. Contribuyealaformacióndecapitalsocialyalaexpansióndelainfra-
estructurarural,conlaquecoadyuvaaliberarrecursosgubernamen-
tales que pueden destinarse a inversiones nacionales.
4. Crea las condiciones previas necesarias para la evolución de los ór-
ganosdelgobiernolocaloparaelrobustecimientodeinstituciones
ruralesquehanquedadorezagadasomaladaptadasalasnuevascir-
cunstancias.
Seseñalandosrequisitosespecialesparapodervinculareldesarrollo
de la comunidad con la planificación nacional:
a) La reforma agraria como condición previa para el éxito de las activi-
dadesdedesarrollodelacomunidad,puestoque,sinmodificarlabase
económicasubyacente,nohayesperanzaniestímuloparaloscampe-
sinos.Eldesarrollodelacomunidadpuedecontribuirdemanerasus-
tancialperíodoqueprecedealareformaagrariaydesempeñarluego
un papel importante en los programas de colonización.
b) Lacreacióndecooperativasylosprogramasdedesarrollodelacomu-
nidadentrañanunestímuloalaformacióndedirigenteslocalesyuna
contribución al desarrollo económico.
SibiensepartedeladefiniciónclásicapropuestaporNacionesUnidas
quesuponelaconvergenciadelaaccióngubernamentalydelamismagen-
te,setratademaneraexpresaelpapeldelasorganizacionesdevoluntarios,
delascooperativasydeorganizacioneslocales.Estoimplicaunaapertura
22 NACIONES UNIDAS: Desarrollo de la comunidad y desarrollo nacional. Nueva York, 1963.

44
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

alaparticipacióndeorganizacionesnogubernamentalesque,conelcorrer
delosaños,adquiriríangranimportanciaenestetipodeprogramas.Otros
aspectostratadosyqueconstituyenunainsistenciadealgunaspropuestas
osugerenciaspuntualesson:elfomentodelaparticipacióndelasmujeres
en este tipo de programas, y la formación de dirigentes locales. Lo que
adquieraunpapelmásdefinidoesloreferentealautilizacióndemanode
obrasubocupadaylapromocióndelempleo.Yloqueresultamásinédito
esloconcernientealvoluntariado.Estastresúltimascuestiones,seránde
gran importancia a partir de los años ochenta.
Ya en los años setenta, hemos de señalarlo para cerrar esta síntesis
histórica, no sólo la asistencia técnica a programas de desarrollo de la
comunidadfuedesapareciendodelasNacionesUnidasydelosorganis-
mosinternacionales,sinoquehastalaexpresiónquedóendesuso.Desde
aquella propuesta del Secretario General de la ONU, Dag Hammars-
kjold, afirmando que el“desarrollo de la comunidad debería ser el pilar
central de la política social de las Naciones Unidas”. Hasta hoy (2002),
sehaidoproduciendounenfriamientoprogresivodelentusiasmoporel
desarrollo comunitario.
Durantelaúltimadécada,apenashaencontradoenColombia,Méxi-
co e Italia algún interés expreso por esta metodología de intervención
social. Algunas ONG llevan a cabo programas que se podrían llamar de
acción comunitaria, pero casi nunca lo hacen con la“denominación de
origen”.Enalgunoscasos,hablandeanimacióncomunitaria,enotros,lla-
maninvestigación-acciónparticipativaaciertasaccionesqueennadase
diferenciandelosprogramasdedesarrollocomunitario…Enelcapítulo
cuarto ampliaremos estas ideas al hacer una revisión de medio siglo de
desarrollo de la comunidad.

5. Gestación y evolución del desarrollo de la comunidad en la realidad


latinoamericana
Es interesante señalar que en el año 1950, cuando en América Latina
todavíanoseconocíanlosprogramasdeaccióncomunitaria,nilosmé-
todos pertinentes. En un Seminario realizado por la OEA en la Repú-
blica de El Salvador, se propuso una definición sobre ese método en los
siguientestérminos:“Técnicaoprocesoqueempleaeltrabajosocialpara
suscitarlaracionalparticipacióndelosintegrantesdeunadeterminada
zonaopoblación,enunaempresademejoramientoindividualydepro-
greso colectivo, sobre la base de los propios recursos”.

45
Ezequiel Ander-Egg

En general, puede afirmarse que, en América Latina, los programas


dedesarrollocomunalnoseaplicanhastafinalesdeladécadadeloscin-
cuentay,desdelasprimerasexperiencias,revelanlaconfluenciatantodel
enfoquedelaorganizacióndelacomunidadcomodelpropiométodo.
Loprimerosucedecomoconsecuenciadelapresenciadeexpertosnor-
teamericanosenlarealizacióndelosproyectosinicialesquetraenelen-
foquedeCommunityOrganization,ylosegundosederivadelaíndolede
los problemas que afrontan.
Desde 1949, la División de Trabajo y Asuntos Sociales de la Unión
Panamericanapromuevetresseminariosregionalesdeasuntossociales
que,dealgúnmodo,constituyenel“lanzamiento”deldesarrollodelaco-
munidadenAméricaLatina,aunquelaexpresiónnotuvieseunusomuy
generalizado.Enesosseminariossetratancuatrograndescuestiones:coo-
perativismo,serviciosocial,viviendayplanificación,yeducaciónobrera.
Loslibrosdelatrabajadorasocialnorteamericana CarolinaWareysu
presencia personal son lo más significativo en el desarrollo de este mé-
todo en América Latina. La Unión Panamericana publicó las dos obras
principalesdeestaautora:Estudiodelacomunidad(1952,ediciónrevi-
sada de la ya se había publicado en Puerto Rico), y Organización de la
comunidad para el bienestar social (1954).
Quizás sea oportuno recordar aquí la definición propuesta por Ca-
rolinaWare sobre organización de la comunidad, que considera como
“unprocesoparasuscitargruposfuncionalesdeciudadanoscapacesde
ser agentes activos y responsables de su propio progreso, usando para
ellolossiguientesmedios: la investigación en comúndelosproblemas
locales, el planeamiento y la ejecución por sí mismos de las soluciones
queantesconvinieronylacoordinaciónvoluntariaconlosdemásgrupos
ylasautoridadesoficiales,demodoqueseobtengaelbienestarsocialde
la comunidad”23.
En la década de los sesenta aparecen las primeras versiones latinoa-
mericanas del desarrollo de la comunidad. El mexicano Ricardo Pozas
Arciniegaselaboraunamitologíaparasuestudio;elcostarricenseCarlos
MaríaJiménezdesarrollafundamentalmentelosaspectosadministrati-
vos de estos programas, y Rubén Darío Utría —colombiano— focaliza
la acción comunitaria como un aspecto del desarrollo comunal. Por mi
parte, intenté en esos años un enfoque global, en el que integraba una
perspectiva desarrollista con ciertos aspectos metodológicos de la Es-
23 WARE, Caroline. Organización de la comunidad para el bienestar social. Unión Panamericana,
Washington, 1954.

46
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

cuela Francesa de Economía y Humanismo. En versiones posteriores


he reelaborado esas propuestas. Con Herman Kruse, de nacionalidad
uruguaya,sedalaprimera versión realizada por untrabajadorsocialla-
tinoamericano.Luego,CarolaRavel—economistavenezolana—,siste-
matizapartedelasprimerasexperienciasgubernamentalesdeesepaís,
mientrasqueCarlosAcedoMendozalohacedesdeunaorganizaciónno
gubernamentalvenezolana,cuyoobjetivofundamentalfuelapromoción
de programas de desarrollo comunal24.
En los últimos treinta años se publicaron en América Latina nume-
rosasobrassobredesarrollodelacomunidad,perocasitodoslosautores
son ajenos al trabajo social. Quisiera señalar algunos en particular, en
primerlugar,elpanameñoGuillermoMedina,quedesde1966hastaya
laentradaladécadadelosochentafuereelaborandosuobraDesarrollode
lacomunidad,cuyatemáticayenfoqueexpresantambiénelpensamiento
de la CREFAL, en donde el autor trabajó muchos años como experto.
Dentro de esta institución se publica también el libro de LeonardOlen,
Evaluandoeldesarrollodelacomunidad(1968).Elantropólogoboli-
viano Hugo Torres Goitía —en 1971— procura introducir las técnicas
deprogramacióndentrodeestosproyectos;sulibrosetitulaConside-
racionesentornoalaprogramacióndeldesarrollodelacomunidad.
Otraobra—provenientetambiéndelcampodelaantropología—que
tuvo “su presencia” en los años sesenta fue el libro de T.R. Batten, Las
comunidadesysudesarrollo.Ligandolaaccióncomunitariaconlaedu-
cación, debemos señalar la obra de Rosendo Escalante y Max Miñano,
Investigación,organizaciónydesarrollodelacomunidad.Unaobra
másrecientequepretendeapoyarsetambiénenlaexperiencialatinoa-
mericana, El desarrollo comunitario, de Rudolf Rezosohasy (1986), al
margendelosaspectosrescatablesdelaobra(conerroresbásicosenla
terminologíautilizada),revelaelombliguismoeurocéntricodeestebelga,
quedesconocelasobrasdeautoreslatinoamericanosydelosorganismos
internacionalesynacionalesque,dentrodelaregión,escribieronsobreel
tema.Comoobrapublicadaenlosañosochenta,señalamoselManualde
organizaciónydesarrolloparalacomunidadmarginadadelasciudades
(1985), de Grissol Ponce de León García, que expresa lo que es una larga
24 CAMPOS JIMÉNEZ, Carlos. Organización y desarrollo de la comunidad para el bienestar social,
Guatemala, 1956 (mimeo); DARÍO UTRÍA, Rubén. La acción comunal como programa de gobierno,
Bogotá, Universidad de América, 1960; ANDER-GG, Ezequiel: Metodología y práctica del desarrollo
de la comunidad, Buenos Aires. Humanitas, 1964; POZAS ARCINIEGAS, Ricardo: El desarrollo de
la comunidad, México, Universidad Autónoma de México, 1964; KRUSE, Herman: Desarrollo de la
comunidad, Montevideo, 1967 (mimeo); ACEDO MENDOZA, Carlos: El desarrollo de la comunidad
en Venezuela, Caracas, IVAC, 1967; RAVEL, Carola y IZAGUIRRE, Maritza: Nuevo enfoque en el
desarrollo de la comunidad, Buenos Aires, Humanitas, 1968.

47
Ezequiel Ander-Egg

tradición en México: ligar el desarrollo de la comunidad con los progra-


masdeeducación.Noesextrañoqueestohayaocurridoenestepaís.En
1951 se creó en Patzcuaro (Michoacán) el CREFAL, un centro latinoame-
ricano para la educación de base en América Latina que, a lo largo de 50
años, pasó por cinco etapas25 en cuanto a los programas desarrollados.
Susegundaetapa,entre1961-1968,reorientasuacción.Eneldocumento
deNacionesUnidas(Desarrollodelacomunidadyserviciosanexos)seseñaló
que“laeducaciónfundamentaldeberíaactuarenuncontextomásam-
plio,frentealanecesidaddeorganizarcooperativas,estimularelcrédito
yotrasactividadessocialesyeconómicas”.Enesecontexto,yteniendoen
cuentalaspautasestablecidasporNacionesUnidas,laeducaciónfunda-
mentalseconsideró“comoelservicioeducativodelmovimientodedesa-
rrollo de la comunidad”. En 1960, reunidos en París, representantes de
NacionesUnidasylosorganismosespecializadosqueestabanimplica-
dos en el funcionamiento de la CREFAL (UNESCO, FAO, OMS, OIT)
decidieroncambiarlaorientación,nombreyestructuraque,apartirde
entonces, se denominó“Centro Regional de Educación Fundamental
para el Desarrollo de la Comunidad en la América Latina”. Durante esa
etapa,seformaron767especialistasenDesarrollodelaComunidad,de
los cuales 186 fueron mexicanos.

25 CREFAL son:
1º Educación fundamental (1951-1960).
2º Desarrollo de la comunidad (1961-1968).
3º Alfabetización funcional (1969- 1974).
4º Educación de adultos en el marco de la educación permanente.
5ºEducacióndeadultosyalfabetizaciónfuncionalenelmarcodelaeducaciónpermanenteydel
desarrollo rural integrado (a partir de 1979).

48
Red de Innovación Productiva de Cacao. Estado Miranda, 2005. Oficina de Comunicación del Ministerio
del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología.
CAPÍTULO 3

SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL CONCEPTO Y PRÁCTICA


DEL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD

1. ¿Qué es el desarrollo de la comunidad?


2. El desarrollo de la comunidad en cuanto a método de intervención
social
3. El desarrollo de la comunidad en cuanto programa constituido por
proyectos y actividades específicas integradas
— El enfoque sistémico en la acción comunitaria
4. Eldesarrollodelacomunidadencuantoprocesocapazdedesataruna
acción de tipo sinérgico

Esdifícilenunciarconbrevedad,nisiquieraadecuadamente,loqueesel
desarrollodelacomunidad.Nohayunadefiniciónprecisaygeneralmente
aceptada.

T.R. Batten

51
Ezequiel Ander-Egg

1. ¿Qué es el desarrollo de la comunidad?


Yahicimosunbreverecorridohistóricoacercadelaapariciónydelaevo-
lucióndeunmétododeintervenciónsocialydeprogramasyactividades
quesehandenominadodesarrollodelacomunidad.Ahoranospregun-
tamosacercadelanaturalezamismadeestemétodoydeestosprogra-
mas: ¿Qué es el desarrollo de la comunidad? La pregunta es obvia; se
tratadeltemacentraldeestelibro.Sinembargo,larespuesta—comove-
remos—yanoloestanto.Siqueremosafinarelalcancedelapreguntay
nosinterrogamosacercadelascaracterísticasexclusivasydefinitoriasdel
término,larespuestasehacemuchomáscomplicada.Nosencontramos
ensituaciónparecidaaladeSanAgustínhaceunos1600años,cuandose
preguntaba:“¿quéeseltiempo?”“Sinadiemelopregunta—decía—,sé
loqueeseltiempo,perosiloquieroexplicaraquienlopregunta,enton-
cesnolosé”.Lasrazonesporlasquenosencontramosconestadificultad
sondiferentesalasdeSanAgustín,respectoalapreguntasobrequéesel
tiempo. Por otra parte, explicar qué es el desarrollo de la comunidad no
esunacuestiónquerevista la misma importanciaqueexplicarquéesel
tiempo.Tampocotienelasmismasimplicacionesfilosóficasycientíficas.
Esunatareamuchomásmodesta,peroconimplicacionesprácticasenun
ámbito circunscrito de las formas de acción social.
Para responder a la cuestión planteada— qué es el desarrollo de la
comunidad—,comenzamoshaciendounaconstatación.Cuandotodavía
nohabíatranscurridouncuartodesiglodesdeelcomienzoydesarrollo
de este método de intervención social, en un documento de Naciones
Unidas publicado en 1964se daba cuenta de esta dificultad.“En el corto
tiempo—sedecía—enelqueestaexpresiónhasidoutilizadaconcierta
amplitud,hatenidodiversossignificadosendiferentespaísesyparalos
diferentesestudiososquehantratadodeidentificarsuselementosesen-
ciales.Aveces,lamodaenelusodelostérminosparecehabercambiado
sinmodificaciónevidentedecontenido,desconcertandoanopocosinte-
resadoseneltema26.Sidijésemosquehaytantasversionesdeldesarrollo
delacomunidadcomoprogramasllevadosacaboolibrosescritos,sería
unaexageración.Perosiafirmásemosquehaytantasversionescomopaí-
ses,nosquedaríamoscortos.Unvariadoentramadodeproyectosespe-
cíficosyactividadesconcretas,sonlasexpresionesmúltiplesydiversas
del llamado desarrollo de la comunidad.Frente a esta gran variedad de
significadosyrealizacionesconcretascabepreguntar:¿esposiblecaracte-

26 CEPAL:Laparticipaciónpopularylosprincipiosdedesarrollodelacomunidadenlaaceleración
deldesarrolloeconómicoysocial,enBoletínEconómicodeAméricaLatina,vol.IX,núm.2,nov.1964).

52
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

rizarloconalgunasnotasesenciales?...Vamosaintentarloatravésdeuna
serie de aproximaciones sucesivas.
Aunquelaconfiguracióndetodoaquelloqueconstituyenlosaspectos
procedimentalesylasactividadesespecíficasdelosprogramasdedesa-
rrollo de la comunidad es algo mucho más complejo que lo que puede
resumirseenunesquema,sinembargo,hacerestetipodesíntesisnodeja
detenersuutilidad.Por una parte, suelen apuntaralmeollodelascues-
tionessustantivas;porotra,nosponederelievelosperfilesmásrelevan-
tes…Alintentarestasíntesis,quisieradestacardoscuestionesbásicas:
1. Si rastreamos aquello que ha sido lo constante o permanente en la
granvariedaddeprocedimientos,proyectosyactividadesrealizadas
conestadenominación,nosencontramosconalgosustantivoycen-
tral:laparticipacióndelamismagente.Deahíquepodamosconcluir
con Milhaud que el desarrollo de la comunidad“se caracteriza por
unaactitudmásque por la sustancia de un programa.Loquecuenta
eslaformadeemprendereltrabajo,másquelanaturalezadeltrabajo
mismo”27.
2. Hemoshabladoalo largo del primer capítulo dedesarrollossepara-
dosconprocedimientosmetodológicosconvergentes.Losprincipios,
losmétodosylaprácticadeldesarrollodelacomunidad,sonunpunto
deencuentroyconvergencia.“Nace,comoloindicaIrwinSanders,de
corrientesafinesdelasquetomasunombre:ellado“paterno”puede
serreferidoaldesarrolloeconómico,delquederivaelsustantivo;del
lado“materno”serelacionaconlaorganizacióndelacomunidad,dela
que deriva la adjetivación28.
Tanto del lado“paterno”como del lado“materno”existen otros an-
tepasados. Continuando con la metáfora de Sanders, y adaptándola a
nuestraperspectiva,podemosdecirquedellado“paterno”losparientes
colaterales son la planificación, el urbanismo y la reforma agraria, y del
lado“materno”sepresentacomounimpetuosomanantialdesuinmedia-
ta predecesora, la organización de la comunidad, y reconoce como sus
antecesoreseltrabajo social y la educación de adultos.Eltrabajosocial,
a su vez,“desciende”de las organizaciones de de caridad y de organiza-
cionesjuveniles,canalizaactividadesderecreaciónycolateralmenteha
influido en la legislación social y la organización del bienestar social. La
27 MILHAUD,Maurice.PríncipesdeleméthodeduDéveloppmentcomunautaire,enrev.Community
Développment, núm. 6, 1960.
28 SANDERS, Irwin: Teorie dello svilúppo comunitans››, en rev. Community Développment, núm. 5,
1960.

53
Ezequiel Ander-Egg

educacióndeadultosque,asuvez,contribuyealasactividadesdeeduca-
ciónparalasalud,tienesuparientecolateralenlaeducaciónfundamental
que,poralgomásdeunadécada,estuvoentrecruzadaconeldesarrollo
de la comunidad.

Todo ello podríamos resumirlo en el siguiente esquema:

Del análisis de cuanto se ha realizado y escrito durante medio siglo,


podemoshacerestaprimeraconstatación:laexpresión“desarrollodela
comunidad” se ha utilizado con cuatro alcances diferentes:
• como método de intervención social,
• como programa,
• como proceso inducido,
• como movimiento.
Sin embargo, la expresión se ha utilizado casi siempre con los dos
primerosalcances:eldesarrollodelacomunidadconsideradocomomé-
todo y como programa. A ello nos vamos a referir más decididamente,
sin negar por ello, ni restar importancia, al hecho de que se le considere
también como proceso y como movimiento.

54
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

2. El desarrollo de la comunidad en cuanto método de interven-


ción social
Considerandocomométododeactuaciónsobrelarealidad,eldesarrollo
delacomunidadesunaformadeintervenciónsocial.Noesunaciencia,
niunafilosofía:estáenelplanodelaprácticasocial.Consecuentemente,
esunatecnologíasocial.Setratadeunconjuntodereglasprácticasypro-
cedimientosespecíficosque,mediantelaaplicacióndeconocimientosteó-
ricosyprovenientesdelascienciassocialesydelapsicología,yaplicando
procedimientossistematizadosaobjetivosprácticos,setraduceenunase-
riedeaccionesyactividades.Atravésdeellassepretendemantener,modi-
ficarotransformaralgúnaspectodelarealidadsocialbuscandoresultados
específicos que se expresan en objetivos y metas preestablecidas”29.
En cuanto a la intencionalidad última del desarrollo de la comuni-
dad,yaseacomométodoocomoprograma,aligualquetodaslasformas
de intervención social, viene dada por la cosmovisión y/o ideología no
sóloproporcionaunacomprensiónysignificacióndelarealidad,sinoque
tambiénexpresaunhorizonteutópicoqueconciernealmodelodesocie-
dad que se considera necesario construir.
Sediferenciadeotrastecnologíassocialesporelobjetivoquepersigue,
su modalidad operativa y el nivel en que funciona.
• El desarrollo de la comunidad tiene como objetivo principal la pro-
moción y movilización de recursos humanos e institucionales me-
diante la participación activa y democrática de la población, en el
estudio,programación,ejecuciónyevaluacióndeprogramasquese
desarrollananiveldecomunidadesdebase,destinadosamejorarel
nivel y la calidad de vida.
• En lo que hace a sus modalidades operativas, el desarrollo de la co-
munidad no es tanto una acción sobre la comunidad, cuando una
accióndelacomunidad. Se trata de esfuerzosydeaccionesdebase
organizadasconlainiciativaydireccióndelamismagenteinvolucra-
daenelprograma,aunqueparasu“despegue”hayannecesitadodela
accióndeagentesexternosydurantesudesarrollorequierandiferen-
tes formas de asistencia técnica.
• Respectodelnivelenquefunciona,setratadeunametodologíades-
delabase.Actúanfundamentalmenteanivelpsicosocialmedianteun
procesodesensibilizaciónymotivaciónquedesenvuelvevirtualida-
29 SobreestetemahemosrealizadoundesarrollomásamplioenloslibrosIntroducciónaltrabajo(1996)y
Metodologías de acción social (1997).

55
Ezequiel Ander-Egg

deslatentesydesarrollapotencialidadesenindividuos,gruposyco-
munidades,paramejorarsuscondicionesdevidaenelámbitodonde
realizansuvidacotidiana,encuantoresidentesdeundeterminado
ámbito geográfico.
Comotodaslastecnologíassociales,ensuaspectooperativoestácon-
figurada por la integración y fusión de cuatro componentes:
• estudioydiagnósticodelarealidad:problemas,necesidades,conflic-
tos, centros de interés, recursos, etcétera;
• programación de proyectos y actividades a realizar;
• realizacióndeloprogramadoque—asuvez—haestadoapoyadoen
un diagnóstico de situación;
• evaluacióndeloqueseestárealizando,odelorealizado,segúnloscasos.
La articulación de todas estas fases la realizan las mismas personas
involucradasenelprograma,tantocuantoelloseaposibleencadaunade
las circunstancias.
Consideradoeldesarrollodelacomunidadencuantométododemo-
vimientodelosrecursoshumanos,lasactividadessustantivasensímismas
tienenrelativamentemenosimportanciaquelaformadellevarlasacabo.
Enotraspalabras:laactitudconquesellevanacabolosproyectosylafor-
maemprendereltrabajosonmásimportantesqueelcontenidomaterial
delosmismos.Frenteaunagranvariedaddesectoresdeintervención,de
proyectosyactividadesespecíficasquesepuedenllevaracabodentrode
unprogramadedesarrollodelacomunidad,estecriteriodeidentificación
permiteestablecercuándounaactividad(serviciooproyecto)promueve
efectivamenteeldesarrollodeunacomunidad.Unmismoproyecto—yase
tratedeconstruccióndeviviendas,créditoagrícolasupervisado,promoción
dehuertasfamiliaresoescolares,construccióndecaminos,educaciónde
adultos,creacióndeunidadesdeproducción,oloquefuere—puedeser
o no un programa de desarrollo de la comunidad. Para decirlo en breve:
no es lo que se hace sino cómo se hace, lo que constituye la sustancia del
desarrollodelacomunidad.Tododependedelaformayactituddellevara
cabolasactividades.Nosexplicamos:haydesarrollodelacomunidad(en
cuantometodologíadeactuación)cuandosepromuevenymovilizanre-
cursoshumanos,medianteunprocesoeducativo/concientizadorquedes-
envuelvepotencialidadeslatentesenlosindividuos,gruposycomunidades
para tender el logro de su autodesarrollo.

56
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Deestemodo,laideaylaprácticadelaparticipacióndelagente(que
seperfiladesdelasprimerasdefinicionesylosprimerosprogramas)ter-
mina por el ser concepto central de la teoría y practica de su desarrollo.

3. El desarrollo de la comunidad en cuanto programa constituido por


proyectos y actividades específicas integradas
Sibiensepuedehacerunaaccióncomunitariaoaplicarsumetodologíaa
larealizacióndeproyectosyactividadespuntuales,enlaintencionalidad
demuchosprogramassehapretendidollevarlosacaboconunenfoque
globalizador.Loquesehaqueridoesqueeldesarrollodelacomunidad
seaunconjuntodeactividades(yenalgunoscasosdeproyectos)total-
mentearticuladosycoordinadosdentrodeunprograma.Pocasvecesse
halogradoesepropósito.Conmuchafrecuencia,eltrabajocomunitario
hatenidouncontenidopuntual(resolverunproblemaoatenderalgunas
necesidades)osectorial,llevadoacabomediantelarealizacióndeunpro-
yectoespecífico(vivienda,microemprendimientos,etc.).Pero,desdelas
primerasexperienciasdeldesarrollocomunitario,sehablódel“desarrollo
integraldelacomunidad”.Enalgunoscasosseentendiócomounaforma
de superar las acciones inconexas, por una forma de“desarrollo total y
equilibradoquerequieraunaacciónconcertadaylaelaboracióndepla-
nesmúltiples”30.Enotrossehacereferenciaalanecesidaddequelos“co-
nocimientosylastécnicasdequedisponentodoslosserviciosnacionales
pertinentes, sean utilizados en forma coordinada y no de una manera
aisladayfragmentaria”31.Tambiénsehaentendidocomolaformadein-
tegrar la acción comunitaria con los planes nacionales32.

El enfoque sistémico en la acción comunitaria


Desdehacemásdeunadécada,existeenalgunoslapreocupaciónpor
aplicar un enfoque sistémico en la concepción y práctica de desarrollo
de la comunidad, particularmente en lo que hace al diseño en la elabo-
racióndeprogramas y estrategias de acción. El enfoquesistémico(que
aquíloentendemoscomoaplicacióndelateoríageneraldesistemas),se
haidoaplicandoadiferentescampos—entreellosalasmetodologíasde
acciónsocial—,comoformadesuperarlosenfoquesanalíticos-mecáni-

30 NACIONES UNIDAS: Desarrollo de la comunidad y desarrollo económico; Nueva York, 1964.


31 NACIONES UNIDAS: Elprogresosocialmedianteeldesarrollodelacomunidad, NuevaYork, 1955.
32 CONSEJO INTERAMERICANO ECONÓMICO Y SOCIAL, Washington, 1962.

57
Ezequiel Ander-Egg

cosquehabíantenidovigenciahastaépocareciente,cuyacaracterística
fundamentaleraladefragmentarlarealidadqueseestudia,dividiendo
losfenómenosenpartes,tantocomofueraposible,paraanalizarlassepa-
radamente. Esto fue útil en la historia de la ciencia, para profundizar en
elanálisisdecuestionespuntuales,peroinsuficienteparacomprendery
explicar la totalidad en la que se dan los componentes que se analizan.
Estoúltimopodemosaplicarlotantoparaelestudiodelascomunidades,
como para las diferentes formas de acción social que se pueden llevar a
cabo en el ámbito de una comunidad. De lo que se trata es de formular
cadaproyectoyelconjuntodeactividades,detalmaneraquecadauno
sirvadeapoyoalosotros, integrando y complementandodiferenteslí-
neas o frentes de acción.
Este enfoque, que implica tanto una manera holística de abordar la
realidad, como forma de pensar, y una metodología de diseño, apenas
está en ciernes, pero es un aspecto sustancial de lo que hoy quiere ser el
desarrollodelacomunidad,siesquepuedellegaraser,enunfuturocer-
cano,algomásomenossignificativo.Enotraspalabras,laaplicaciónde
unenfoquesistémicoenlarealizacióndeprogramasdedesarrollodela
comunidadestodavíaunaasignaturapendiente33.Setratadeundesafío
cuyarealización(ono)condicionaráloqueeldesarrollodelacomunidad
pueda ser en los próximos años.

4. El desarrollo de la comunidad en cuanto proceso capaz de desatar


una acción de tipo sinérgico
Estaafirmaciónnecesitadealgunasprecisionesconceptualesparaenten-
dersusignificadoteóricoysusimplicacionesprácticas.Digamos,enpri-
merlugar,queelconceptodesinergiaactualmentecomienzaaserconsi-
deradoentérminossistémicos34,posturaquecompartimosplenamente.
Enfoquesistémicoysistemasinérgicosondosaspectosquelaconcepción
ylaprácticadedesarrollo de la comunidad deberíaintegrar,yaseapara
analizar la realidad de una comunidad, ya sea para actuar sobre ella.
Silarealidadessistémicayelmododeabordarlaparaunamejorcom-
prensióndelamismadebesersistémico,consecuentementelasacciones
concretassobrelarealidadtambiéndebensersistémicas.Aquípropone-
mos integrar dos conceptos: el de sinergia y el de enfoque sistémico. El
33 Dentro del trabajo social, sólo en el ámbito de la familia se ha producido, de manera generalizada, una
amplia aplicación del enfoque sistémico.
34 HAKEN, H. The Science of Structures. Synergetics, Nueva York, Van Nostrand Reinhold, 1984.

58
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

conceptodesinergiasuponequecadaacciónsocial,particularmenteen
unámbitocomunitario,debesermultidimensional,enundoblesentido.
• que atienda todos los aspectos de la realidad sobre la que actúa,
• queprocuralaparticipaciónactivadetodoslossujetosimplicadoso
interesados en las acciones que se están llevando a cabo.
Enotraspalabras,unsistemasinérgicoesunsistemadeacciónquear-
ticulaycoordinacadaunadelasactividadesytareaspuntuales,demodo
talqueproduceunefectoderetroalimentaciónydepotencializaciónde
cada una de ellas. Este efecto sinérgico, considerado en un ámbito de
accióncolectiva,permitealcanzarunresultadosuperior(encantidady
calidad), al que se podría obtener sumando los resultados logrados en
cadaunodelossectoresdeintervenciónconsideradosindividualmente
ydelosaportesdecadaunodelossujetosoagentesqueintervienen.De
ahílaexpresión—sinergética—propuestaporHaken,paradesignarla
propiedad dinámica de un sistema que opera movilizando los propios
recursos materiales y humanos.
• Lasinergéticavieneaserelprocesonaturalquegestayadministraun
organismosocialmediantesuautoorganización;eneseprocesohay
algo más que la suma de acciones y de sus respectivos productos o
resultados;seproduceunincrementodeenergíallamadosinergia.
• Lasinergiaeselelementocatalizadordetalprocesoque,enelcasode
lasaccionessociales,procuraalcanzardeterminadosobjetivos,satis-
facernecesidadesy/oresolverproblemas,produciendounefectode
reforzamientoycolaboracióndelasdiversasaccionesconunapoten-
cialidad que aisladamente no tendrán.
Elefectosinérgicosólopuedelograrseaescalamicrosocial(deahíla
relevancia de lo local para la acción comunitaria y viceversa). A este res-
pectoconvienerecordarqueunadelaspremisasquesubyacenenlame-
todologíadeldesarrollocomunitariodesdesusprimerasformulaciones,
ha sido la idea de movilización de los recursos provenientes de fuentes
locales,particularmenteelrecursohumano.Enestosúltimosaños,conla
importancia que ha adquirido el desarrollo local, el énfasis puesto en la
movilizacióndelosrecursoslocalesadquiereunsignificadomásconcreto
ymásoperativoparalaaccióncomunitaria,comométododeinterven-
ción social capaz de producir un efecto catalizador.

59
Núcleo de Desarrollo Endógeno. Anzoátegui, marzo 2006. Ministerio del Poder Popular para la Ciencia
y Tecnología.

Núcleo de Desarrollo Endógeno del estado Barinas. Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y
Tecnología.
CAPÍTULO 4

REVISIÓN CRÍTICA DE MEDIO SIGLO DE


REALIZACIÓN DE PROGRAMAS DE DESARROLLO DE LA
COMUNIDAD
(1947-1997)

1. Elgranespejismo:queeldesarrollodelacomunidadfueseparteesen-
cial de los planes globales de desarrollo.
2. Losfalsossupuestosenqueseapoyaronmuchosprogramasdeacción
comunitaria.
a. Consideraralascomunidadescomosifueranrealidadeshomogé-
neas con intereses compartidos.
b. Unaconcepcióningenuaacercadelcomportamientoyconductas
de las personas cuando se les propone acciones de bien público.
3. Logrosquesepensabanalcanzar,peroquenotuvieronencuentalos
factoresexógenosylassituacionescontextualesqueloscondiciona-
ban.
a. Eldesarrollodelacomunidadcomoprogramaintegradordepro-
yectos sectoriales y de servicios sociales.
b. Contribución al fortalecimiento de los gobiernos locales.
c. Eldesarrollodelacomunidadcomomecanismooinstrumentodel
cambio social.
d. Laformacióndelídereslocalescomofactorpotenciadordelapar-
ticipación popular.
4. Lasideasclavesdeldesarrollodelacomunidadquehanpermanecido
a lo largo de medio siglo.

63
Ezequiel Ander-Egg

Hacerunbalancedeloquehansidolosprogramasdedesarrollodelaco-
munidadenlosúltimos50años,esunatareapocomenosqueimposible,
porlavariedadydiversidaddelosqueefectivamentesellevaronacabo.
Sinembargo,esposibleseñalaralgunosaspectosmásrelevantesde
loqueacontecióenestecampodeintervenciónsocialdurantemediosi-
glo.Conformeconaquellodequetodosdebemosaprenderdenuestras
experiencias,enespecialdenuestroserrores,convienehacerunbalance.
Nosólohayquehacerbalancedeerrores,tambiéntenemosqueseñalar
lopositivo,lorescatable,conlaadvertenciadeloquepudoserútilenun
momento puede no serlo en otro.Teniendo en cuenta que no hay apli-
cacionesmetodológicasa-históricasya-temporales,vamosaestructurar
nuestra revisión crítica, en torno a cuatro grandes cuestiones:
1. Elgranespejismo:queeldesarrollodelacomunidadfueseparteesen-
cial de los planes globales de desarrollo.
2. Losfalsossupuestosenqueseapoyaronmuchosprogramasdeacción
comunitaria.
3. Logrosquesepensabanalcanzar,peroquenotuvieronencuentalos
factoresexógenosylassituacionescontextualesqueloscondiciona-
ban.
4. Lasideasclavesdeldesarrollodelacomunidadquehanpermanecido
a lo largo de medio siglo.

1. El gran espejismo: que el desarrollo de la comunidad fuese parte


esencial de los planes globales de desarrollo
Sevivieronvariosespejismosacercadeloquedeberíasereldesarrollode
lacomunidad.Aquínosvamosareferiraunagranfantasíaexpresadaen
unapropuesta,frecuentementereiteradaaúnendocumentosinternacio-
nales. Podemos condensarla en las siguientes ideas:
• Que el desarrollo de la comunidad sea instrumento de la planifica-
ciónydeldesarrollonacional,haciendoposiblesambasfuncionesen
un proceso bidireccional (de arriba a abajo y de abajo a arriba).
• Que lo anterior —en cuanto a su contribución al proceso de desa-
rrollo—selograríaimplementandoanivellocallasmesasmacroeco-
nómicas.

64
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• Queayudealaformulacióndelosplanesnacionales,haciendollegar
a la oficina central de planificación, los proyectos de nivel local.
Cuando en los años cincuenta en África y Asia se promovieron pro-
gramasdedesarrollodelacomunidadllevadosacaboparamejorarelni-
veldeloscampesinosatravésdelosdenominadoscentroscomunales,la
propuestateníaencarnaciónenlavidacotidianadequienesvivíanenlas
comunidadesrurales.Perocuandodesdelosañossesentaseloscomenzó
aconsiderarcomounmodoparaellogrodelcrecimientoeconómico,es-
tasformulacionestuvieronescasaonularepercusiónenlascomunidades
territoriales.MásilusaaunfuelaformulaciónquesepresentóparaAmé-
ricaLatinacuandosepropusoqueeldesarrollodelacomunidadfueseun
instrumentodelaplanificaciónydeldesarrollonacional.Nuncaseindicó
cómolograrunaprogresivaparticipaciónpopularenlaformacióndelos
planesyprogramasnacionalesdedesarrollo,nicómoincorporarlospro-
blemas y necesidades estrictamente locales en los planes nacionales.
Sedijo,además,queeldesarrollodelacomunidaddebíaservircomo
medioparaarticularlaplanificaciónsocialconlaplanificaciónregional
ynacionalyparaimplementaranivellocallasmetasmacroeconómicas.
Estepretendidocarácternacionalyalcanceglobaldeldesarrollocomu-
nitariofueunespejismo35.Elfuncionamientodelaeconomíaserealizaa
escalamacro,ylolocal(elnivelpropiodelaaccióncomunitaria)esunes-
paciooámbitoterritorialendondelosprocesosglobaleshacensentirsus
efectos,perodifícilmentepodráocurrirlocontrario:quelasdecisionesa
nivellocaltenganincidenciaenlasdecisionesdelamacroeconomía.En
eseproceso,lasprácticaslocalesquepuedenllevaracabolaspersonasen
suscomunidadesterritorialesestánexcluidas;o,sisequiere,noseconsi-
derancomoalgosignificativo.Dichoenotraspalabras:anivellocaloco-
munitario,losprocesosglobalestienensuinfluencia.Todaaldea,pueblo
ociudadestácondicionadaensufuncionamientoporlosprocesosdede-
sarrollonacional;pero,ensentidocontrario,nopuededecirseconfunda-
mentoquelaacciónlocaltengaunainfluenciasignificativaenelrestodel
territorio nacional. Por otra parte, en ningún país se pudieron articular
los mecanismos y formas institucionales, por los que el desarrollo de la
comunidad implementase a nivel local las metas macroeconómicas.

35 Hemosdereconocerquelaideadeldesglosedelosplanesglobalesintegrandolonacional,loregionalylo
local,esválida.Sinembargo,lapropuestadequeeldesarrollodelacomunidadexpreseladimensiónlocal
deunaestrategianacionaldedesarrollofuepocorealista,simplementeporquenoerarealizable.Alseñalar
estacircunstancia,noafirmoqueenotrocontextonohubiesepodidoimplementarse,aunquesólofuera
parcialmente.

65
Ezequiel Ander-Egg

Grandes formulaciones, con objetivos y propósitos dignos de ser


compartidosyapoyados,siloconsideramoscomoelhorizonteutópicoa
donde se quiere llegar. Pero todo esto era un espejismo. ¿Por qué? Sim-
plemente,porquelosmunicipiosylascomunidadesdebasosólopodrían
aportarefectivamentealosplanesdedesarrollosiexistieseunelevado
grado de democratización de la vida política y un importante desarro-
llodelasorganizacionesdebase,delvoluntariadoydelasociacionismo.
Tendría que haberse producido, también, un proceso de reforma y de
recualificacióndelapolíticasocial,quetendieseaunsistemamásparti-
cipativoyeficiente.Porotraparte,quienestienenpoderdedecisiónpara
formularlosplanesglobalesdedesarrollonohantenido—ymenosaún
tienenahora,enunmundodominadoporlasmultinacionales—ningún
interésporintegrarasusformulacionesloquesedecideaniveldecomu-
nidades de base.
Además,nosóloporelhechodeestarenunarealidad,formandopar-
tedeella,setieneunconocimientodeellaencuantoalsignificadoyapor-
teque,desdeeseámbito,sepodríahaceralprocesoglobaldeldesarrollo
del país, y menos aún (como también se dijo) para que los individuos y
losgruposdescubranelpapelquelescorrespondeenlatransformación
nacional. No podemos hablar como si la inserción e inmediatez en una
realidad fuese garantía de conocimiento y comprensión de la misma.
Otros dos hechos nos revelan el puro declaracionismo de estas pro-
puestas.Porunlado,tenemos que una parte de losprogramasdedesa-
rrollodelacomunidadseorientaronapoblacionesdemenoresingresos
y,enciertasocasiones,eltrabajoserealizóconpoblacionesmarginales.
Enamboscasos,lapreocupacióncentraleraladedesarrollarestrategias
desupervivencia;difícilmentepodríanplantearseelmododecontribuir
al desarrollo nacional. Y la otra cuestión que sirvió para que se distor-
sionaselaconcepciónmismadeldesarrollodelacomunidadfuequeen
lamismaformulacióndelapropuesta,seenfatizaselacontribucióndel
desarrollodelacomunidadaldesarrolloeconómico,sinotorgarigualo
parecido significado al desarrollo humano.

2. Los falsos supuestos en que se apoyaron muchos programas de ac-


ción comunitaria
Cuandorealizamoscualquiertipodeacciónsocial,nuestroquehacerse
apoyaenunaseriedesupuestos,quemuyraramenteexplicamos.Ave-
ces,nisiquierasomosconscientesdequeaquellosestánsubyacentesen

66
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

nuestrasprácticas.Comoesobvio,tambiénlametodologíayprácticade
desarrollodelacomunidadseestructurasobreunossupuestosoelemen-
tos subyacentes.
Enestarevisióncríticaquehacemosdemediosiglodedesarrollodela
comunidad,constatamosquehemoscometidoalgunoserroresderivados
desupuestoserróneosoparcialmenteciertos.Aellosnosqueremosrefe-
rir, encontrando dos que nos parecen los más significativos:
• Consideraralascomunidadescomosifueranrealidadeshomogéneas
con intereses compartidos por todos sus miembros.
• Actuarconlaspersonasapartirdeunaconcepcióningenuaacercade
sus conductas y comportamientos.

a. Considerar a las comunidades como si fueran realidades homo-


géneas con intereses compartidos
Aunquenosehayadichoexpresamente,confrecuenciaseorganiza-
banactividadesdeaccióncomunitaria,partiendodedossupuestosimplí-
citos totalmente irreales:
• El carácter relativamente homogéneo de toda comunidad. Las co-
munidadesnosonrealidadeshomogéneasqueactúancomountodo
(esto sólo ocurre de manera excepcional).
• La idealización de las relaciones sociales en el ámbito comunitario;
esta simplificación de la realidad impedía ver los intereses contra-
puestos que existen en el interior de toda comunidad asentada en
un ámbito territorial y de las implicaciones que podían tener en un
programa de esta naturaleza.
Si bien en el concepto mismo de comunidad una de las notas dis-
tintivaseslaconciencia de pertenencia, en la vidadentrodelasmismas
existen variadas formas de diferenciación: edades, sexo, niveles de in-
greso, tipo de actividades, pautas culturales, diferentes opciones reli-
giosas, políticas e ideológicas, etc. Por otra parte, existen diversidad de
individuos, grupos, organizaciones y redes que se manifiestan en una
granvariedad de modos de actuar y, a veces, con intereses contrapues-
tos—yaseanindividuales,grupales,institucionalesocooperativos—y,
en el trasfondo de todo ello, la diferenciación de clases sociales. Por
estas razones, es fundamental desechar esa concepción de la comuni-
dad como“un todo único”; es una idea romántica e irreal. Además, es

67
Ezequiel Ander-Egg

infecunda para llevar a cabo cualquier programa de acción capaz de


asegurar un mínimo de resultados.
Eldesarrollodelacomunidadsuponeaccionesconjuntasyprocesos
decooperación.Estoestáfueradediscusión.Loqueconalgunafrecuen-
cianosetuvosuficientementeencuenta,cuandoseemprendieronac-
cionesdetipocomunitario,esqueesarealidadllamadacomunidad,no
eshomogénea,esdecir,contieneensusenointeresesdeindividuos,gru-
posuorganizacionesquepuedensercontrapuestos.¿Quéocurreenla
práctica?Sepromueveunprocesocooperativo,peroirrumpelaacciónde
actoressocialesquetienenotrosinteresesy,dehecho,impulsanprocesos
disociativos con relación a los propósitos del programa comunitario.
Elpromoveraccionesconjuntasenbuscadepropósitoscomunesyen-
contrarsecondificultadesyobstáculosesnormal.Poresonoescorrecto
partirdelsupuestodelahomogeneidaddeintereses.Deahílanecesidadde
considerarenlaelaboracióndeldiagnóstico,elconjuntodefactoresyacto-
res sociales que están presentes y actuantes en la realidad comunitaria.
Hahabidoentodoestounaespeciedefantasíarománticaovisiones
doradasacercadeloquesonlascomunidades.Consensoyconflicto,co-
operaciónydisociaciónsedanindefectiblementealolargodelosproce-
sosdeaccióncomunitaria.Partiendodesupuestosmásrealistas,sepo-
dríanestablecerestrategiasdeacción,objetivosymetasmásalcanzables,
y actividades con mayor fuerza de movilización.

b.Unaconcepcióningenuaacercadelcomportamientoyconductas
de las personas cuando se les propone acciones de bien público
Otro supuesto equivocado —a partir del que se hicieron formula-
ciones y propuestas de acción— ha sido la expectativa que se tenía del
comportamientoesperadodelosactoressociales(protagonistasentodo
programadedesarrollocomunitario),cuandoseleproponíanaccioneso
estrategiasquepretendíanalcanzarunobjetivodecaráctercomunitario.
Seesperó,porunaparte,queelespíritudecooperaciónsiempreestaría
presentecuandoseofrecíalaposibilidadderealizaraccionessolidarias.
Porotrolado,secreyóquelaspersonasibanaactuarracionalmente,fren-
teapropuestasconsideradas“sensatasyrazonables”yantelanecesidad
de resolver ciertos problemas que afectan a la gente.
Buenapartedelasformulacionesmetodológicasdeldesarrollodela
comunidadsebasaronenelsupuestodequelaspersonasconintereses

68
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

comunesoensituacionesproblemáticassemejantestrataríanderealizar
acciones conjuntas, ya sea para atender a sus centros de interés o para
resolverlosproblemascomunes…Enmuchasocasiones,laprácticades-
mintiótalessupuestos:lasnecesidades,problemasointeresescomunes
nobastanporsímismosparatransformarseenfactoresmovilizadores.
Estimamosoportunocompletarestasconstatacionesdelapráctica
deltrabajocomunitarioconlareflexiónteóricaofrecidaporMancurOl-
senensulibroTheLogicofcollectiveAction.Estelibroconstituyeuna
críticaprofundaaciertasexplicacionesqueseveníandandoacercadelas
acciones colectivas. Si bien se publicó en 1965, a principios de los años
ochenta se transformó en un texto de cierta relevancia de las ciencias
sociales.Sinembargo,hastaelmomentohatenidoescasarepercusiónen
el campo del desarrollo de la comunidad. No he leído un solo autor que
tuvieseencuentasusobservacionescríticas,aplicándolaaestecampode
intervenciónsocialoenotrosqueseapoyanenelsupuestodelapartici-
pacióndelamismagenteenlarealizacióndelosprogramas.Ponemosa
consideraciónalgunasdesusideas,quehantenidoaplicaciónenelámbi-
to de lo político. Aunque su teoría se refiere básicamente al campo de la
cienciaeconómica,quizáspuedatenerlaenelcampodelaintervención
social. Para Olsen, los individuos no participan en acciones colectivas
para obtener un bien público a menos que se les coaccione o estimule
conunbienprivado.Segúnesteautor,lateoríadelosjuegosdesentraña
lalógicadelaaccióncolectivaydelacooperación,poniendoenevidencia
quelosinteresesdelosindividuosinfluyenalahoradedecidirsisetoma
parteonoenaccionescolectivas.Estoespartedelaverdad—yloquetie-
nedeciertopuedeayudarnosasermásrealistasalahoradeemprender
nuestrotrabajo—,peroOlsen,desdelalógicadelcapitalismo,encuanto
almododelasrelacionesinterpersonalesquedeellasederiven,excluye
las acciones altruistas y generosas que siempre han existido.
Durantedécadas,lasformulacionesdeldesarrollodelacomunidad,
ensussupuestosteóricosyaccionesprácticas,nohanexpresadoadecua-
damentelarelaciónexistenteentreinteresesindividualesyaccióncolecti-
va.Éstaesunacuestiónfundamentalparatodametodologíadeinterven-
ciónsocialquesepreciedepromoverlaparticipacióndelagente,cuando
se parte del supuesto de que, de una manera generalizada, han de ser
solidariosycooperativos.Hayqueconfiarenlaspotencialidadesdelser
humano,peronohayqueorganizar,sinmás,programasdeacciónsocial,
considerandoqueladisposicióndelagenteparalasaccionescomunita-
rias es un hecho con el que se puede contar en toda circunstancia.

69
Ezequiel Ander-Egg

Pensábamos—yactuábamosenconsecuencia—queeraposiblemo-
vilizar a las comunidades o, para ser más precisos, a los individuos que
formanpartedelasmismas, para fines altruistas decaráctercolectivoo
común.Laaccióncolectivaaparececomounaspectosustancialalanatu-
ralezamismadelaaccióncomunitaria.Laaproximacióneinterpretación
económicadelaconductahumanaquehaceOlsenponenendudalafor-
mulaciónqueacabamosdehacer.Lagentenoactúacolectivamente,dice,
amenosqueseleofrezcanbienesprivados.Sibienhemoshechoreferen-
ciaaesteautor,deningúnmodosuscribimossutesiscentral.Solamente
noshaparecidooportunotraeracolaciónsusobservacionescríticas,que
puedenayudarnos,comoyaindicamos,asermásrealistascuandoem-
prendemos programas de este tipo.Olsen parece ignorar o soslayar el
hechodequelasacciones solidarias y altruistas quehanexistidoatodo
lolargodelahistoriadelahumanidad,yaseancolectivasoindividuales,
enlasquemilesdepersonastrabajaronylucharon,aunconsacrificiode
sus intereses individuales.
Alaluzdelasconsideracionesprecedentesydelasconstatacionesalas
quehemosaludido,podríamosintentarlaformulacióndeunprincipio
operativoqueexpreselascondicionesquehayquetenerencuentapara
quelacooperaciónresulte“atractiva”paralosmiembrosdelacomunidad,
consideradosindividual,grupalycolectivamente.Podríamosresumirlo
enlasiguienteproposición:haymayoresposibilidadesdemovilización
paraunaaccióncomunitaria,enlamedidaenqueseamoscapacesdearti-
cularycomplementarlosinteresesindividualesycolectivos,laidentidad
individualylosprocesossocialesendondeseestáinserto.Sinembargo,
nohemosdeexcluirtodalapotencialidadqueexisteenlossereshuma-
nosparaexpresarsugenerosidademprendiendoaccionesdecooperación
y apoyo mutuo y en la realización de proyectos en común.
Otraingenuidadsubyacente,nosóloeneldesarrollodelacomunidad
sino también en otros programas de intervención social, ha sido la de
promoveractividadesapartirdelsupuestodequelossereshumanosson,
ante todo, entes de razón. Nada hay, pues, de sorprendente, en que en
algunosprogramassehayaqueridomovilizareimplicaralagentesóloa
travésdeformasdeconvicciónracional.Conestonoqueremosdecirque
nosetenganqueutilizarargumentos;hayquehacerlo.Sobreloqueque-
remosllamarlaatenciónesacercadelcomportamientorealdelosseres
humanos,enquieneselsentimientoeselverdaderomóvil,másfuerteaun
si coincide con sus centros de interés. Esto explica, digamos al pasar, la
infecundidaddeciertosacadémicosmetidosapromotoresdeprogramas
deaccióncomunitariaodeanimaciónsociocultural:secreenquepueden

70 70
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

movilizaralagenteconsólovalersede“teoríasrevolucionarias”odeargu-
mentación lógicas acordes con la racionalidad tecnocrática.

3. Logros que se pensaban alcanzar, pero que no tuvieron en cuenta


los factores exógenos y las situaciones contextuales que los condicio-
naban
Conestohacemosreferenciaalogrosoperativosquesepensabanalcan-
zarmediantelarealizacióndelosprogramasdedesarrollodelacomuni-
dad,peroqueresultaronfallidosenlapráctica.Dosdeestaspropuestas
eran coherentes con la metodología, el espíritu y los objetivos de estos
programas. El problema no fue de formulación incorrecta, sino de no
habersetenidoencuentasuficientementecircunstanciasexógenasque
condicionanlaaplicacióndeestametodología.Merefieroalapropuesta
dequelaimplantacióndeprogramasdedesarrollodelacomunidadsir-
viesencomoformasdeintegrarlosproyectosyserviciossocialesllevados
acabodeunamaneradesarticuladaoyuxtapuesta.Laotrapropuestafue
ladecontribuiralfortalecimientodelosgobiernosmunicipalesaprove-
chandoladinámicadeparticipaciónpopularquepromueveeldesarrollo
comunitario y la potenciación de las organizaciones de base que suele
producirse con la realización de estos programas.

a. El desarrollo de la comunidad como programa integrador de


proyectos sectoriales y de servicios sociales
Enlosprogramas,proyectosyserviciosdecaráctersocial,sueleexistir
unagranyuxtaposicióndeactividadessobreunmismosectordepobla-
ciónodentrodeunáreadeactuación.Anteestafragmentación,sectori-
zaciónyduplicacióndeprogramasdeacciónsocial,nadapodíatenerde
extrañoquesepensasequeeldesarrollodelacomunidad(habidacuenta
de su naturaleza) pudiese tener ese carácter integrador.
Estapropuestayplanteamientoera—ylosiguesiendo—razonabley
aceptabledesdeelpuntodevistatécnico,operativo,administrativo,yaun
comoformadelograrunsignificativoahorrodelgastopúblico:seevitan
las duplicaciones en la prestación de servicios y se hace una utilización
más racional de los recursos.
¿Dóndeestuvoelproblema?Nofueporquelosprogramasdedesarro-
llodelacomunidad,engeneral,nofuesenaptosoidóneosparatalfin.El
quenohayasidoposiblellevaralaprácticaesteenfoqueintegradorfue

71
Ezequiel Ander-Egg

acausadelfeudalismo,mentalypráctico,imperanteendiferentesáreas
y sectores de la Administración Pública. Para muchos responsables de
proyectossectoriales,losprogramasdedesarrollodelacomunidadapa-
recíancomoabsorbentes,conpretensionesdeunaciertaomnipresencia
entodoslossectoresdeintervenciónsocialdentrodelámbitoterritorial.
Esto, como es obvio, producía resistencias y rechazos a todo intento de
integración de actividades, proyectos o servicios.
Sin embargo, hay que reconocer que ha habido experiencias en las
que,graciasalosprogramasdedesarrollodelacomunidad,fueposible
ponerencontactoyrelacionardiferentesdireccionesodepartamentosde
laAdministraciónPública,instituciones,gruposypersonasquehabían
estadoactuandoaisladamentedentrodeunamismaáreaterritorial.En
relaciónconestepuntoyamododesíntesis,podemosdecir:aunquese
hayanalcanzadoalgunoslogrospuntualesfavoreciendolacoordinación
ycooperación,eldesarrollodelacomunidadnollegóaserunprograma
integrador de proyectos sectoriales y de servicios sociales.

b. Contribución al fortalecimiento de los gobiernos locales


Estaesperanzacifradaenlosprogramasdedesarrollocomunalnofue
unespejismo.Sepensó—yelloteníaunfundamento—que,tratándose
deprogramasquepromovíanlaparticipacióndelagente,elloincidiría
en la misma vida política, procurando que ésta no quedase recluida a la
actividad de votar. Por otra parte, se consideró que, en torno a los pro-
blemasrelacionadosconlacercaníavitaldelagenteyconsusproblemas
cotidianos,eraposiblealentarycrearcanalesdeparticipaciónanivelmu-
nicipal. Era algo factible, pero no llegó a ser una realidad generalizada.
Las circunstancias contextuales no lo permitían, pues no se daban las
condicionesfundamentalesparaconseguirlo,yquepodemosresumiren
cuatro factores principales:
• Noexistióunadescentralizaciónpolítico-administrativaqueotorga-
semayorpoderdedecisiónalosmunicipios;dehechoestabanlimi-
tados por otra autoridad nacional o provincial.
• Secarecía,anivelmunicipal,deprocedimientosadministrativoseficien-
tesyconcapacidadparagestionaryordenar,bajosupropiaresponsabili-
dad, una parte importante de los asuntos públicos de alcance local.
• Nohabíaunenfoque integrador en la mentalidaddelaadministra-
ción local.

72
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• Noexistíaunavoluntadpolíticaparacrearcanalesyámbitosdepar-
ticipación ciudadana.
Lascircunstanciashancambiado.Hoy,elprocesodedescentralización
político-administrativayelfortalecimientodelosmunicipios—iniciado
enlosañosochentaenAméricaLatina—puedenconsiderarseconsoli-
dados en la mayoría de los países en el año 2002. Por otra parte, en la
terminologíaqueahorasueleutilizarse—‹‹desarrollolocal››,‹‹desarro-
llodescentralizado››,‹‹desarrolloaescalahumana››,‹‹desarrollosusten-
table››, etc.—, se percibe una fuerte valoración de lo local / municipal.
Sinembargo,elfortalecimientodelosmunicipiosencuantoformade
crearpoderlocalalserviciodelagentenoselograsóloporunadecisión
políticadedescentralización,sinotambiéngenerandoprocesosdede-
mocratizaciónatravésdelaparticipaciónciudadana.Estoconllevauna
mayorimplicaciónenlasolucióndelosproblemaslocalesy,comoesob-
vio,unmayorfortalecimientodelgobiernolocal.Dentrodeesecontexto
yenesesentido,losprogramasdedesarrollocomunalpodríantenerun
papel significativo.

c. El desarrollo de la comunidad como mecanismo o instrumento


de cambio social
Apocoqueconozcamoslasdiferentesexperienciasdedesarrollode
lacomunidadquefueronrealizándoseendiversospaísesdelmundo,no
cabedudadequehuboprogramasqueprodujeronverdaderoscambios
sociales a escala local.
Sin embargo, el desarrollo de la comunidad no siempre fue instru-
mentodecambio.Elerroroconfusiónproducidoenestepuntoproviene
delaconcepcióntecnocráticadelasmitologíasdeintervenciónsocial,al
considerarqueellastienensignificaciónensímismasprescindiendode
quienes las aplican. Es decir, creer que un método de acción social pro-
ducecambios,almargendelasintencionalidadesypropósitosdequienes
los ponen en práctica.
Se han promovido programas de desarrollo de la comunidad clara-
mentedomesticadores;otroshansidosutilmentemanipuladores/gato-
pardistas (hacer que cambie algo para que no cambie nada). Los hay,
también, más o menos inocuos por su escasa trascendencia. No hay
programasneutrosensuintencionalidad.Algunospretendencanalizar
inquietudesdelossectorespopulares,atenuartensionessocialesoamor-

73
Ezequiel Ander-Egg

tiguardeterminadassituacionesconflictivas.Enestoscasos,eldesarrollo
delacomunidadnosóloesinstrumentodecambio,sinoqueesunmodo
de reproducir y consolidar lo existente.
Hayprogramasquepodríamosllamarmodernizadores.Introducen
cambiosendeterminadosniveles;porejemplo,lograrunamejoraenlos
cultivos,mejororganizacióndeunacooperativa,mejorutilizacióndere-
cursoshumanosatravésdelaeducaciónnoformal,obienunamejoraen
lasposibilidadesdelacomercializacióndeproductosagrícolasgraciasa
la construcción de un camino vecinal.
Nosepuedeignorarquealgunosprogramasprodujeronprocesosde
movilización de la gente, ayudaron a la organización popular y a con-
cientizar a las personas respecto de su situación.Y éstos, no cabe duda,
fueron factores de cambio social.
Sinembargo,frentealaafirmacióndequeeldesarrollodelacomuni-
dadesunmecanismooinstrumentodecambiosocial,dichodemanera
tajanteysincondicionamientos,proponemosintroduciralgunasmati-
zacionesparasermásprecisosyrealistas.Decimos:puedeserlo,perono
porque el desarrollo de la comunidad en sí mismo lo logre, sino porque
los principios, la filosofía o ideología que fundamentan a un programa
enconcretoyporlasintencionalidadesexpresasdequieneslopromue-
venbuscanefectivamenterealizaruncambiosocial.Y,además,porquela
naturalezamismadelametodologíadeldesarrollocomunitario,alpro-
moverlaparticipacióndelagente,llevaimplícitounpotencialdecambio
significativo.

d. La formación de líderes locales como factor potenciador de la


participación popular
Casidesdelosiniciosdelosprogramasdedesarrollodelacomunidad,
seleotorgógranimportanciaalaformacióndelíderes,considerandoel
papelquepuedenjugarporlainfluenciaquetienenenlapoblación.En
muchascomunidadeslagentenodecidesuactuación,siantesnolohace
el líder. Esto, en términos generales, es cierto (de ello hablaremos más
adelante). El error se cometió cuando se organizaron cursos de capaci-
tación y formación de líderes, descuidando la formación del resto de la
gente a la que se pretende involucrar en este tipo de actividades.
Como ya hemos indicado reiteradamente, el desarrollo de la comu-
nidadtienecomounodesuspropósitoscentrales,generarprocesosde

74
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

participacióno,comoalgunosdicen,promoverunaculturadelapartici-
pación.Peroheaquíquemuchoslíderescomunitariossonpocopartici-
pativos,yalgunossonautoritariosymanipuladores.Siaelloslesofrece-
mosmayorcapacitación,lesproporcionamosmayoresinstrumentospara
la dominación y el control de la gente. Es decir, frenamos o retrasamos
unaauténticaparticipaciónpopularo,almenos,unamayorextensiónde
la participación de la gente.
Formar líderes, de acuerdo; pero la capacitación para tareas de con-
ducción —y a veces gestión— hay que hacerla más extensiva.

4. Las ideas claves del desarrollo de la comunidad que han permane-


cido a lo largo de medio siglo
Ya desde su nacimiento, una de las ideas centrales del desarrollo de la
comunidad fue la de lograr la movilización de los recursos humanos e
institucionales. Quizás no estuvo claro en un primer momento el para
quédeesamovilización.Eneldocumentomásimportantepublicadopor
NacionesUnidasrespondeaesacuestión.Despuésdehacerreferenciaa
queloselementosesencialessonlaparticipaciónyelsuministrodeservi-
ciostécnicos,seseñalaqueestaparticipacióntieneelpropósitode“mejo-
rarlascondicioneseconómicas,socialesyculturalesdelascomunidades,
integrar éstas en la vida del país y permitirles contribuir plenamente al
progreso nacional”. Esta definición supone, entre otras cosas:
• quelaaccióncomunitariadebeintegrarseconlaaccióngubernamental,
• queestaacciónserealizafundamentalmenteencomunidadesnoin-
tegradas en la vida del país,
• que hay que “permitirles” contribuir al progreso nacional,
• quelosgobiernosesténinteresadosenelprogresoeconómico,social
y cultural de las comunidades.
Pensar que esta definición se repitió durante años, como si fuera“la
definición”porexcelenciaqueentrañatodoelsignificadodeldesarrollo
comunitario,comoprograma,métodoyproceso.Típicadefiniciónelabo-
radaporlosburócratasinternacionalessincontactoconlosprogramasy
actividades concretas, sin confrontar lo que dicen con la realidad.
Añosdespués,cuandoseasumió—porpartedelospromotoresco-
munitarios—unaactitudmáscrítica,sehicieronobjecionesaestospro-
pósitos,habidacuentadequenosiemprelosgobiernosestánrealmente

75
Ezequiel Ander-Egg

interesados por los problemas sociales que afectan a los sectores más
desfavorecidos.Y, en algunos casos, movilizan a la gente para que ellos
resuelvansusproblemas,ydeestemododesatendersedesusresponsabi-
lidadesenelámbitodelapolíticasocial.Sedieroncircunstanciasenque
eldesarrollodelacomunidadseutilizócomodesactivadordetensiones
sociales,manteniendosituacionesdeclarainjusticiasocial,yaquelapre-
tendidaincorporacióndelapoblaciónnoeraotracosaquepseudos-par-
ticipaciones,osea,“entretenimientos”paraquelagentemolestelomenos
posible con sus reivindicaciones y reclamos.
Laideainicialdemovilizaciónderecursoshumanosculminaconuna
propuestamásavanzadayprogresista:lanecesidaddegenerarprocesos
departicipaciónpopular.Deloquesetrataesdeformarsujetossociales,
activos, responsables y solidarios. Esto, como ya lo indicamos, hace a la
quintaesenciadeldesarrollodelacomunidady,también,deotrasmeto-
dologías de intervención social.
Desde el nuevo enfoque o perspectiva (desarrollo de la comunidad
ligadaaldesarrollolocal),laparticipaciónestambién“participaciónciu-
dadanaenlagestiónlocal”.Decimos“también”porquelaparticipación
quesepropugnaenlosprogramasdeaccióncomunitariaesmuchomás
ampliaencuantoéstasignificaasumiralgúntipoderesponsabilidades
en la gestión de los servicios públicos y en todo aquello que concierne
a los que viven en un ámbito local. No se trata sólo de participar en
proyectosyactividadespararesolverproblemasysatisfacernecesidades
comunitarias,sinotambiénunaparticipaciónciudadanaenlavidade-
mocrática del país. Esto implica potenciar a la gente para que tenga un
rol protagónico en la solución de sus problemas y potenciarlos, asimis-
mo,comosujetossocialesdemocráticos,osea,conunaactitudpluralista
capazderespetarlasdiferenciasydisensos,tenercapacidaddediálogo
y de argumentar con fundamentos y razones. De lo que se trata es de
quemujeresyhombresrealicemosjuntosproyectos,actividades,accio-
nes, encuentros, etc., que sirvan para mejorar la calidad de la vida. Esto
es posible si en las diferentes formas de acción comunitaria existe un
sentidohumanistaqueconsiderealosindividuosalgomásqueproduc-
toresyconsumidores.Osea,quesuprincipalfinalidadsealadecrearlas
condicionesparaelplenodesarrollodelossereshumanos,mediantela
actuaciónyparticipacióndelosmismos,entodoaquelloqueleconcier-
nedemaneradirectaoindirecta.Susentidohumanistasehadereflejar,
también,encuantopromuevelacapacidaddecooperaciónyapoyomu-
tuo,conplenorespetoaladiversidadyalapluralidadqueexisteentodo
grupo, organización y sociedad.

76
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Podemosdecir,amododesíntesis,quelaideacentraldedesarrollode
lacomunidad,yaseaquelaconsideremoscomométodoocomoprogra-
ma, ha sido la idea de la participación y la movilización de los recursos
humanos,esdecir,quelaspersonassesitúenyponganenestadodedeli-
beraciónparamovilizarseyactuarporalgoqueconcierneasusintereses
y a un bien común.
La participación comunitaria, como toda participación, siempre es
para“algo”(notienesentido“participarporparticipar”,sinpropósitodefi-
nido).Eldesarrollodelacomunidad,encuantopromueveunaformade
compromiso de la voluntad individual y colectiva, implica y supone:
• la intervención en los procesos de toma de decisiones;
• laparticipacióndelosprogramas,proyectosoactividadespropiosde
la acción comunitaria;
• el disfrute de los beneficios de la tarea que se realiza en común.
Hemos de señalar, asimismo, para no caer en los espejismos a los
quehicimosreferencia,quelosprocesosdeparticipacióncomunitaria,
enlaprácticanosonparticipacióndelconjuntodelacomunidad(salvo
raras excepciones o en forma coyuntural), sino de grupos concretos y
específicos de población caracterizados por tener algo en común (ne-
cesidades,problemaso,simplemente,centrodeinteréscompartidos).
A través de estos grupos —y a partir de las redes que se pueden cons-
tituir— es posible que el proceso de participación se extienda a otros
sujetos de la comunidad.

77
Estado Portuguesa. Jóvenes estudiantes de bachillerato recolectando café. Ministerio del Poder Popular
para la Ciencia y Tecnología, 2005.

Dr. Adbel Hechavarría. Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología.
CAPÍTULO 5

DESARROLLO DE LA COMUNIDAD,
DESARROLLO LOCAL Y ACCIÓN MUNICIPAL

1. Loscambiosproducidosenelenfoquedeldesarrollodelacomunidad
— A fines del siglo XX, el ámbito de “lo local”se considera como el
ámbito más adecuado para la acción comunitaria.
2. La importancia de “lo local” en el campo de las políticas sociales.
— Las potencialidades del desarrollo local.
— Las limitaciones del desarrollo local.
3.Elprocesodedescentralización,lasnuevasposibilidadesdelaacción
municipal y el desarrollo de la comunidad.
4.Lasorganizacionesnogubernamentales,losmovimientossocialesyla
acción municipal.
— Laarticulación/coordinacióndelaadministraciónlocalylasorga-
nizaciones no gubernamentales.
— Cómo forjar y articular la asociación, entre el gobierno local y sus
ciudadanos a través de sus organizaciones de base.
— Desdedóndearticularlaacciónmunicipalydesarrollocomunita-
rio.
— Los grupos y pequeñas organizaciones de la economía popular.
— Acerca de los movimientos sociales y el trabajo comunitario.
5. Desarrollo de la comunidad, acción municipal y participación ciuda-
dana.

81
Ezequiel Ander-Egg

Anexo 1
Desarrollo local y acción municipal. La experiencia de Porto Alegre
(Brasil).
Anexo 2
Elprograma“Decidamosjuntos”delAyuntamientodeSantaCatalina
(México).
Anexo 3
Actividades y tareas que puede comportar un programa de trabajo
comunitario para barrios o pueblos pequeños.

1. Los cambios producidos en el enfoque del desarrollo de la comu-


nidad
Desde comienzos de los años sesenta, y de una manera cada vez más
acentuadapormásdeunadécada,fuetomandocuerpo—ensusformu-
laciones teóricas— la idea de que el desarrollo de la comunidad debía
contribuiraldesarrollo nacional. El documento delasNacionesUnidas
—Desarrollodelacomunidadydesarrollonacional(1963)—planteóde
maneraexpresaelpapeldeldesarrollodelacomunidadeneldesarrollo
global y las formas en que puede contribuir al desarrollo nacional. Al
añosiguiente,enlareunióndeexpertosrealizadaenSantiagodeChile,
convocadaporlaCEPAL,comienzaavislumbrarseeldesarrollocomuni-
tariocomouninstrumentoclaveparalograrlaparticipaciónpopularen
los planes de desarrollo. Se habla también del papel del desarrollo de la
comunidad en la aceleración del desarrollo económico y social.
Conviene señalar, también, que en 1962, en pleno auge de la recién
nacidaAlianzaparaelProgreso,elConsejoInteramericanoEconómico
y Social (CIES), en una de sus resoluciones, recomienda a los Estados
miembrospromovereldesarrollodelacomunidad,paralograrlaparti-
cipaciónactivayconscientedelapoblaciónenlaejecucióndelosprogra-
masincluidosenlaplanificacióndeldesarrolloeconómicoysocialdecada
unodelospaíses.Alañosiguiente,enotrasresoluciones,secontinúaen
estalíneadepropósitos:que“eldesarrollodelacomunidadestéeníntima
relaciónconlosplanesdedesarrollo”…,“quelosprogramasfuncionenen
estrecha vinculación con los organismos nacionales de planificación”.
Ajuzgarporestasdecisionesypropuestasquesehacíanenelmásalto
niveldealgunasorganizacionesinternacionales,elpapeldeldesarrollo

82
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

delacomunidadestabaestrechaeinseparablementeligadoaldesarrollo
nacional. Ésta era una idea central respecto de lo que se esperaba de la
accióncomunitaria.Pero,asemejanzaconotrasformulacionessurgidas
enlasoficinasdelaburocraciainternacional,talespropuestascarecieron
deverdaderasignificaciónenlaprácticadeldesarrollodelacomunidad.

A comienzos del siglo XXI, el espacio territorial de “lo local” se con-


sidera como el ámbito más adecuado para la acción comunitaria
Casi nadie, hoy por hoy, se atrevería a sostener que el desarrollo de
lacomunidadpromuevelaparticipacióndelapoblacióndeldesarrollo
nacional,ninadiehaceunapropuestadeestanaturaleza,noporqueno
fuesedeseable,sinoporquenohayformadevolverlaoperativa.Y,antes
de eso, es necesario realizar una verdadera democratización de la vida
política de la vida política y un proceso de“ciudadanización”capaz de
producir una integración afectiva y efectiva en la vida social, que haga
sentir el barrio, el pueblo o ciudad como cosa propia.
Ésteeraunprincipiobásicoenlosañossesenta;actualmente,laspre-
misasyaxiomasquesubyacenenlametodologíadeldesarrollodelaco-
munidad han cambiado. En los años noventa ya no se habla del papel
deldesarrollodelacomunidadenlaplanificaciónyejecucióndeldesa-
rrollonacional(yenesto expreso también mi autocríticayrectificación
dealgunasdemispropuestasanteriores).Laspretensionessonmucho
más modestas, y al mismo tiempo más realistas: no se trata de plantear
lascontribucionesdeldesarrollodelacomunidadaldesarrollonacional,
sinoenquéforma,cómo y con qué proyectos específicossepuedearti-
cularestametodologíaenlaacciónlocal.Eldesarrollodelacomunidad
sevisualizahoycomounaformadesensibilizarymotivaralagentepara
queparticipeenlasolucióndesuspropiosproblemas(especialmentelos
queestánasualcanceresolver),ycomoformade“devolver”parcelasde
lagestiónpúblicaalámbitodelasociedadcivil.Estosóloesposibleenel
nivel local, es decir, en el ámbito municipal.
Eldesarrollonacionalylaplanificacióndeldesarrolloglobalsonámbi-
tosdeactuacióndemasiadoampliosylejanosparaquelos“ciudadanosde
apie”(queeslamayoríadelapoblación)puedanparticiparefectivamente.
Lagentetienelasensacióndequedentrodelasgrandesorganizaciones
nopuedehacernaday,enconsecuencia,siseleproponealgoaestenivel,
secruzadebrazos,puessabequenopuedetenerningunaincidencia.En
cambio,esposibleparticipar—demaneraefectiva—enelámbitolocal,

83
Ezequiel Ander-Egg

enlasorganizacionesdebase,enlosmovimientossociales,enlasunidades
deproducciónomicroorganizacioneseconómicas,esdecir,enlosámbitos
endondepuedendarseinterrelacionesaescalahumana.Desdeelpunto
de vista de los principios operativos del desarrollo de la comunidad, de
loquesetrataesdeaplicarelprincipiometódico/pedagógicodelacer-
caníavitalconformeconelcuallasaccionesdebenrealizarseenellugar
más cercano a donde está la gente o, lo que es lo mismo, en espacios a
escalahumanaendondeelindividuopuedeparticiparenladefiniciónde
lasituación-problemamedianteunainvestigaciónparticipativa,yluego
interveniractivamenteenlaprogramacióndeactividades,enlaaplicación
de las decisiones adoptadas y en la evaluación de los resultados.
Lacomponentequesiemprehaexistidoencasitodaslaspropuestas
dedesarrollocomunitariohasidoeldelasuperacióndetodaslasformas
deautoritarismoypaternalismo, de manipulaciónydemediatización.
Hoy,estapreocupaciónporeldesarrollodelosprocesosdeparticipación
culminaenlatendenciaalacreaciónderedeshorizontalesyverticalesde
interacciónhumana,noenelámbitodelasociedadglobal(queescapaa
loquepuedehacersedesdeestosprogramas),sinoanivellocalyanivel
de organizaciones.
Otrareformulaciónsignificativaeslaquesehadadoalrespectoalos
que son las relaciones de los programas de desarrollo de la comunidad
con la acción gubernamental. De una manera especial a partir de 1956,
eneldocumentomásimportanteelaboradoporNacionesUnidassobre
eldesarrollodelacomunidad,yalqueyahemoshechoreferencia,sepro-
poneunadefiniciónquepormuchosañoshasidoclásicayquehablade
integrar o sumar los esfuerzos de la población a los de su gobierno.
El cambio que se ha producido es en relación con la idea de que“los
esfuerzos de una población se suman a los de su gobierno”. Hoy, la ac-
cióncomunitariasedesarrollatambién,ydemaneramuysignificativa,
atravésdeorganizacionesnogubernamentalesqueactúanenelámbi-
to de la sociedad civil. En otras palabras, no siempre el desarrollo de
la comunidad (en cuanto programa que se realiza) es un hacer que se
suma a los esfuerzos del gobierno. Existen programas impulsados por
la Administración Pública, pero hay otros muchos que se realizan en
el ámbito de la sociedad civil, impulsados, patrocinados y realizados
pororganizacionesnogubernamentalesquenonecesariamenteestán
concertados con el sector público. Más aún, en determinadas circuns-
tancias, se trata de actividades que se realizan“a pesar del gobierno”y
aun“encontradelospropósitosquetieneelgobierno”.Tambiénpuede

84
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

darse el caso de que se articulen las acciones que surgen de la sociedad


civil con las responsabilidades del Estado o, al revés, el sector público
promueveaccionesqueconciertaconasociacionesygruposqueactúan
en el ámbito de la sociedad civil.
Lo sustancial que aquí queremos destacar es que no se trata sólo de
accionesarticuladasconlosgobiernos,comosededucedeladefinición
yconcepciónclásicaalaquehicimosreferencia:losprogramasdeacción
comunitaria han ido ganando espacio en el ámbito de la sociedad civil,
conelfindeparticipardesdeabajoenlamismasociedadpolíticaydesa-
rrollar nuevos modos de vivir.

2. La importancia de “lo local” en el campo de las políticas sociales


SibienenAméricaLatinalaproblemáticadeldesarrollolocal—talcomo
hoyseformula—esrelativamentereciente,lapreocupaciónporeltema
esdemuyviejadata.Sinembargo,eldesarrollolocal,comohoyseentien-
de36suponealgunoselementoseingredientesquenosehabíantenidoen
cuenta en la política social y no se había pensado en una combinación
de todos ellos: la idea de mejorar las condiciones de vida de una pobla-
ciónmediantelaparticipaciónactivadelamismagente(ideacentraldel
desarrollocomunitario),laimportanciadelasdiferentesorganizaciones
que irrumpen en el ámbito de la sociedad civil y la aparición del llama-
dotercersector.Porúltimo,unatendenciapolíticaquetomacuerpoen
AméricaLatinaapartir de los años ochenta, expresadaenelprocesode
descentralizaciónqueseaceleraenlosúltimosaños,crealascondiciones
paraqueeldesarrollolocaladquieraunaimportanciacentral.Ellocoin-
cide,dentrodeunprocesoinseparable,conelprogresivodesarrollodel
sectormunicipalyelconsiguientefortalecimientodelainstituciónlocal.
Tambiénconfluyenenesteprocesolairrupcióndelasorganizacionesno
gubernamentales,laconfiguraciónderedessociales,lairrupcióndelos
movimientossociales.Todoellocontribuyeaunacrecienteimportancia
de“lolocal”enelcampodelaspropuestasdelaspolíticassociales,dentro
de un contexto en el que se ha producido un repliegue de las políticas
públicas de los gobiernos.
36 “Ladefinicióndelo´local´essiemprecontingenteydependedelamiradaoelposicionamientodelautor…
Enunsentidoabstracto,elespaciolocalaparececomouncampodeinterseccióndeflujoseconómicos,
culturalesypolíticos,endógenosyexógenos.Peroelespaciolocalseconstruyedesdecadamatrizcultural
específicadecotidianidadyformacióndeidentidades.Másestrictamentepuedeserconcebidocomoun
sistematerritorialcomplejoderelacionessociales,agenteseconómicos,agentespolíticosodemarcaciones
institucionales,agentessociales,identidadessocioculturalesycualidadesintrínsecamenteespacialeso
ambientales”. Eduardo de León y María de la Luz Osmani.

85
Ezequiel Ander-Egg

ParaalgunosanalistaseldesarrollolocalenAméricaLatinasurgecomo
superacióno,parasermásprecisos,comoreemplazodelosplanteamientos
dedesarrollonacionalydesarrolloregional,queestabanmuylejosdelos
ámbitosyposibilidadesdeincidenciadelamismagente.Comoeldesarro-
llonacionalsevisualizócomoformastecnocráticas-burocráticaslejanasa
lasnecesidadesrealesdelagente,enlasformulacionesdeldesarrollolocal
seencontrabaunaformadeatenderyresolverproblemasynecesidades
concretas, especialmente de los sectores populares más carenciados.
Si vinculamos el desarrollo local a los programas de acción social,
comoyalohemosindicado,setratadeunaaplicacióndelprincipiome-
tódicopedagógicodelacercaníavital,conformeconelcuallasacciones
socialesdebenprogramarseylosserviciossocialesdebenofrecerseenel
lugarmáscercanoadondeestálagente,esdecir,anivellocal-municipal…
Hemosdeadvertirquelaimportanciaquehoyseleotorgaa“lolocal”no
esalgototalmentenuevoeneldesarrollocomunitario.Sibienelénfasis
sepuso(particularmenteendocumentosinternacionales)enlacontribu-
cióndeldesarrollodelacomunidadaldesarrollonacional,cabeseñalar
quedesdelasprimerasexperienciasenlasqueseaplicóestametodología
deintervenciónsocialsediounpapelrelevantealosactoressocialesenel
proceso de desarrollo y a las iniciativas de nivel local.
Decíamosquelapropuestadearticulareldesarrollodelacomunidad
aldesarrollolocalaparececomounaformaalternativaaloquesesostuvo
durantemuchosaños,dequeeldesarrollodelacomunidaddebíacon-
tribuir a los planes de desarrollo nacional.Y lo es, como una forma más
realista,másposibilista,einclusomásefectiva,deresolverlosproblemas
que afronta la gente en su cotidianidad. Bien conocido es el fracaso, la
inocuidad de los planes globales de desarrollo, y el fracaso también de
lo que fue esa ingenuidad, más o menos patética, de querer articular el
desarrollo de la comunidad en los planes globales de desarrollo.
Hoy,laideadominanteesladeconsiderarladimensiónlocalcomoel
ámbitodearticulacióndelaacciónmunicipalylosprogramasdedesarrollo
delacomunidadcomoformadehacerfrentealosproblemasynecesidades
delosciudadanos.Pero,además,comoseexplicaenestecapítulo,laarticu-
lación/coordinaciónseamplíaconlasorganizacionesnogubernamentales
y los movimientos y redes sociales.Todo esto permite actuar en el lugar
máscercanodondetranscurrelavidacotidianadelagenteypotenciarlas
actividadesqueserealizanenelámbitolocal,creandouncapitalsocialen
lamedidaquelagenteasumeunprotagonismoefectivo(yafectivo)para
resolver los problemas colectivos de su cercanía vital.

86
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Pero el impulso para el desarrollo local vienen también —y esto he-


mosdetenerloencuenta—deorganismosinternacionalesydeideólogos
delneoliberalismo,quenotienenmayorespreocupacionesporllevara
cabounapolíticasocialqueatiendaalasnecesidadesyproblemasdelos
sectorespopulares…Hay,pues,argumentosparahablardelaspotencia-
lidadesdeldesarrollolocalydesuladooscuroysuslimitaciones.Eneste
punto,undebateabierto,serenoyreflexivoesundesafíoquetenemos,
también en el ámbito del desarrollo comunitario.

Las potencialidades del desarrollo local


Durantemuchosañossehablódedesarrolloeconómico,nosólopara
lograrelcrecimientoeconómiconacional,sinotambiénpararesolverlos
problemas sociales, aun a nivel de base. Esto no se alcanzó (no viene al
casoexplicarloaquí):losmodelosmacroeconómicosdedesarrolloestu-
vieronmuylejosdealcanzarlo:nohabía—nihayactualmente—ninguna
interacciónorelaciónquepermitaarticularlasformulacionesgenerales
deldesarrolloylaspreocupaciones,problemasynecesidadesdemejo-
ramiento de la situación de la gente en el ámbito territorial en donde se
desarrollansusvidas.Enotraspalabras:lasdecisionesaescalamacroeco-
nómicanoestáninfluidas(salvoenelcasodelasgrandesmetrópolis)por
los poderes responsables de la gestión a nivel local.
Un nuevo marco referencial, apoyado en otras premisas, da lugar al
desarrollolocalcomoámbitoprivilegiadooprioritariodeactuación,con
el fin de mejorar las condiciones de vida de la gente, especialmente de
lossectorespopulares.Comosetratadeaccionesaescalamicrosocial,el
desarrollolocalcontribuyetambiénalfortalecimientodelosgobiernos
municipales,constituyendounmododeconsolidarlademocraciadesde
la base de la sociedad. Por su misma naturaleza y por su ámbito de ac-
tuación,fortalecelasorganizacionescomunitariasdealcanceterritorial
y las redes sociales que ellas configuran. Esto consolida el tejido social a
travésdemovimientosyredessociales,organizacionesnogubernamen-
tales, etc., y hace posible una forma de presión social más efectiva. No
se trata de reclamar en torno a grandes problemas (lo que también hay
quehacer),sinoprocurardeterminadasreivindicacionessobrecuestio-
nesoproblemaspuntualesquepreocupanyafectandemaneradirectaa
la gente. Manuel Castells lo ha señalado muy bien: la acción local sirve
comobasede“unnuevoinstrumentodegestiónpolítica,unmecanismo
institucionalquerelacioneestrechamenteelEstadoylasociedadcivil,a
travésdegobiernoslocalesautónomos,descentralizaciónadministrati-

87
Ezequiel Ander-Egg

vayparticipaciónciudadana”37.Deestemodo,secreanlascondiciones
paraquelascomunidadeslocalesseasumancomosujetosdesupropia
transformaciónyparaquelagentetengaunprotagonismoefectivoenla
solución de los propios problemas que es posible asumir a nivel local.
Considerandoeldesarrollolocaldentrodelinterésotemacentralde
este libro, hemos de destacar que“lo local”es el ámbito más adecuado
(podríamosdeciróptimo)parallevaracaboprogramasdedesarrollode
la comunidad…Ya no se hablará de la contribución del desarrollo de la
comunidad al desarrollo nacional, sino al desarrollo local. Es una pro-
puestaconceptualyoperativa,conimplicacionesprácticastotalmente
diferentes,quepermitequeseliberenycanalicenlaenergíaypotenciali-
dadesdelasorganizacionesdebase,ydelamismagente,ysefortalezcan
losvínculosenlascomunidades y en los gobiernoslocales.Enestecon-
textoesposiblecrearcapitalsocial,esdecir,concienciayconfianzadelas
propiasfuerzasyposibilidadesporpartedelosdiferentesactoressociales
que actúan en el ámbito del municipio.

Las limitaciones del desarrollo local


Nohayquedejardetenerencuentaqueelaugedelaspropuestasde
desarrollolocalseproduceenuncontextointernacionalquehasufrido
cambiosmuyprofundos.Estoscambioshansupuestounaprofundare-
composicióndefuerzasque,dentrodelprocesodeinternacionalización
delaeconomía,lapolíticaylaculturaquevivimoshacemásdedosdéca-
das, lleva a una mayor y progresiva concentración del poder.
Loquequeremosseñalarconestoeslaconvenienciaynecesidadde
consideraryvalorareldesarrollolocalenelcontextodelprocesodeglo-
balizaciónqueporunaparteeshomogeneizanteyporotraasimétrica:
unos globalizan y otros son globalizados. Es en esta situación donde se
expresan las limitaciones del desarrollo local.Ya hemos hablado de sus
potencialidadesydesuimportancia,sinembargo,tienetambiénsulado
oscuro:puedendespreocuparsedelosproblemasglobales(simplemente
porque no se visualizan). De ellos sí se ocupan las multinacionales, los
centrosdepodermundialylosorganismosinternacionalesqueinfluyen
de manera más o menos decisiva (BM, FMI) y otros, como las Naciones
Unidasysusorganismosespecializados,quetienenunainfluenciamu-
cho menor.
37 CASTELLS,Manuel.Hipótesis para la gestión de nuevas relaciones históricas entre economía,
sociedad y territorialidad, en rev. Municipal CEUMT, Nº 56, Barcelona, 1982.

88
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Importante—muyimportante—estrabajarenlosprogramasdede-
sarrollolocal,yahemoshabladodesuspotencialidades,peronodebemos
quedaratrapadosenunaperspectivadeacciónaescalamicro.“Actuarlo-
calmente,pensarglobalmente”eslafórmulaacuñadaenlosúltimosaños
y que sugiere un modo de actuar en el que no se pierda una perspectiva
global.Sisóloactuamos,analizamosypensamoslocalmenteyprescin-
dimosdelosplanteamientosmásgenerales,perdemostodaperspectiva
ynotenemosconcienciadelanecesidaddeloscambiosglobalesquese
necesitan en el mundo en que vivimos.
José Luis Coraggio, uno de los científicos sociales que más profun-
damentehaestudiadolaproblemáticadeldesarrollolocal,nosllamala
atenciónsobrelasiguientecircunstancia.Elmovimientosobreeldesa-
rrollolocal“essorpresivamenteasumidoporelneoliberalismoqueloen-
cuentrafuncionalcomomarcoideológicoespecíficoparasuproyectode
privatizacióndelEstadoysusfunciones”38.Depromoverlosepreocupan
tambiénorganismosinternacionalesquesirvenalosinteresesdelosver-
daderos amos del mundo. ¿Por algo y para algo será? ¿Qué intenciones
hayentodoello?...Éstassonalgunasdelasinterrogantesqueseformulan
losquevenenladescentralizaciónyeneldesarrollolocalnuevasformas
de manipulación y domesticación política e ideológica.
ComobienloexplicanLeónyOsmani,existendosvisionesoperspec-
tivas del proceso de descentralización:
lavisiónprogresistaquetiendeaconcebirlacomounprocesodeaper-
tura de canales del Estado, al control y participación ciudadana, y
• laspropuestasneoconservadoras,quetiendenapercibirlacomoun
medio para la reducción del tamaño del Estado y el traslado de sus
responsabilidades a la sociedad o al juego del mercado39.

3. El proceso de descentralización, las nuevas posibilidades de la


acción municipal y el desarrollo de la comunidad
Libresdelosimpedimentosderivadosdelaconcentraciónadministrativa
y de la centralización del poder, los municipios han ido adquiriendo un
mayor protagonismo en la vida política, social, cultural y económica…

38 CORAGGIO, José L. Poder local, poder popular, ponencia. Seminario Europeo- Latinoamericano
sobre Desarrollo Local. Montevideo, 1987.
39 LEÓN, Eduardo y OSMANI, María. El poder local como espacio de la educación de las personas
adultas, en rev. La Piragua, Ceal, Santiago, 1996.

89
Ezequiel Ander-Egg

Queda un camino para recorrer; todavía falta avanzar en las formas de


incorporaralosvecinoscomoprotagonistasenlatomadedecisiones40.
Amedidaqueenlospaíseslatinoamericanossehaidoproduciendo
unprocesodedescentralización,sehaidoampliandoelámbitodelaac-
ción municipal, hasta el punto que, ahora (año2002), podemos afirmar
quelosmunicipiosenAméricaLatinahanidoadquiriendounarelevan-
cia y protagonismo sin precedentes en toda su historia.Ya no son sim-
plescomponentesdelEstadocentral.Elprocesodedescentralizaciónha
redimensionado su rol. Sin embargo, la mayoría de los municipios no
cuentancontodoslosrecursosnecesariosparaasumirtodaslasrespon-
sabilidadestraspasadasasusámbitos,aunquepodemosafirmarqueel
modelodedescentralizaciónpolítico-administrativaqueseiniciódesde
losañosochenta,tantoenEspañacomoenAméricaLatina,puedeconsi-
derarsequehoy,en2002,estácompletamenteconsolidadoenlamayoría
de los países.
Elmodelodedescentralizaciónalcanzasusobjetivossociopolíticosen
lamedidaquecreacanalesyámbitosdedeparticipacióninstitucionaliza-
dos.LaexperienciadeMontevideodelosañosnoventa,esunareferencia
importantequepuedesersignificativaparallevaracabootrasrealizacio-
nes: se expresa en una doble dimensión.
• Ladescentralizaciónpolítica,concretadaatravésdelasjuntasloca-
les,constituyenelsoportetécnico-administrativoquepermitelades-
concentración de los servicios municipales.
• Ladescentralizaciónsocial,expresadaenlosconcejoslocales,através
de los cuales se facilita la articulación de los movimientos sociales y
de otros actores sociales de la sociedad civil.
Descentralizarsuponetambiéndemocratizar,ydemocratizarimplica
unamayorparticipacióndelosciudadanosenlosasuntoslocales.Laidea
delaparticipaciónciudadanaes,porotraparte,inseparabledelateoríay
prácticadeldesarrollodelacomunidad;yaseaqueseleconsiderecomo
programa,proceso,movimientoometodologíadeintervenciónsocial.Y,
encuantoqueelmunicipioeslaesferadelpoderpúblicomáspróximoal
ciudadanoyendondetranscurresuvidacotidiana,aesaescalaesposible
llevar a cabo programas de desarrollo de la comunidad más efectivos y
realistas, tanto por los proyectos y actividades que se pueden realizar,
como por el grado de participación de la gente que se puede alcanzar.

40 Ver el anexo 1 de este capítulo.

90
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Cabe recordar que, el primer documento oficial de laONU sobre ac-


cióncomunitaria—Elprogramasocialmedianteeldesarrollodelacomuni-
dad,1952—eldesarrollodelacomunidadestabaestrechamenteligado
alosprogramasyproyectoslocales,alarevitalizacióndelgobiernolocal,
a producir una transición hacia una administración local más eficaz, a
utilizarlosrecursoslocalesyaaprovecharlosaportesdelvoluntariado…
No decimos que se trate de la misma formulación de los años noventa,
queremosdestacarunantecedenteimportante.Nopodemosignoraresas
realizacionesylaspropuestasmetodológicasquesederivandeellas.La
acciónmunicipalligadaaldesarrollodelacomunidades—acomienzos
del Siglo XXI— algo más complejo que los programas emprendidos en
losañoscincuenta,enlosqueeldesarrollolocalerabásicamenteeldesa-
rrollo de las aldeas.
Dentrodelasituaciónactual,elnivelmunicipaldelaestructuraadmi-
nistrativayelámbitoterritorialmásadecuadoparapromoverprocesos
dedesarrollodesdelosmicroespacioslocales,institucionalesyterritoria-
lesque,segúnlascircunstancias,puedearticularseenredesoenprocesos
deescalamacrosocial(comarcal,regional,provincialonacional).Ningu-
naacciónanivellocalpuededesconocerlasaccionesemprendidasanivel
provincial,regionalonacionalquetienenincidenciaenlolocal/comunal
yque—enalgunoscasos—esnecesarioarticular.Enotraspalabras:no
todo lo que se hace a nivel local es realizado a través de la acción muni-
cipal.Tampocohayqueconsiderarlosproblemaslocales/comunalesde
maneraautónoma;estáncondicionadosporloqueaconteceencontextos
más amplios y extensos que el ámbito municipal.

La descentralización de la descentralización
Hayunaspectocomplementariodelprocesodedescentralizaciónque
esprecisosubrayar.Yahemoshechoreferenciaaqueladescentralización
político-administrativaqueseprodujoenlosúltimosañoshacontribui-
doalfortalecimientodelosmunicipiosyqueaéstosasumiesennuevos
rolesendiferentescamposdeactuación.Sinembargo,ellonobasta:hay
que avanzar hacia la“descentralización de la descentralización”para ir
superando la herencia de una cultura política político/institucional hi-
percentralista. ¿Qué queremos decir con ello? Cuando los municipios
sondesbordadosporelcrecimientodemográficoproducidodentrodel
conglomeradourbano,yaseaporelaumentodelapoblaciónoriginado
porunaaltatasadenatalidad,oporlasmigracionesinternasoexternas,
sesobrepasaelnúmerodehabitantesquepuedenseratendidosdirec-

91
Ezequiel Ander-Egg

tamenteporelmunicipio,nosepuedeatenderadecuadamentelapro-
visión de los servicios que son propios del municipio. Lo mismo ocurre
cuandoenunconglomeradourbanolapoblaciónestámuydispersa.Esta
situación,quesepresentaprácticamenteentodaslasgrandesciudades,
exigedesconcentrarlosórganos,equipamientos,serviciosyactividades
municipales.Esto,asuvez,permiteunadesconcentraciónquebeneficiaa
losciudadanos-vecinos-usuarios-contribuyentes,queyanotendránque
hacertodassusgestiones,ycumplirconlasobligacionesconlacomuna,
yendo a la municipalidad.
Estadescentralización-desconcentración,crealascondicionespara
unamayorparticipaciónciudadana.Enesto,eltrabajocomunitariotiene
muchoqueaportar.Desdeestaperspectiva,también,seponederelieve
laimportanciaylanecesidad de articular los programasoproyectosde
desarrollo de la comunidad, como parte de la acción municipal. No hay
que olvidar —como de una u otra forma insistimos en este libro— que
lacercaníavitalylaconvivencialidadsonnecesariasparaquelaparticipa-
ción y el protagonismo de la gente sean posibles.

¿La descentralización es parte de la estrategia neoliberal para el


desmantelamiento del Estado de Bienestar?
No podemos —no debemos— cerrar estas consideraciones sobre
elprocesodedescentralizaciónsintenerencuentaalgunasllamadasde
atenciónquehaceJoséLuisCoraggiosobreesteproceso.Despuésdeha-
cerunaenumeracióndealgunosorganismosinternacionalespreocupados
porpromoverlosprocesosdedescentralización,yconsideradoscomouna
propuestapara“administrarlacrisis”,sehaceestapregunta:“¿Quésignifica
lapropuestadedescentralizacióncuandoéstossonsusvoceros?”.Setrata
—nosdice—deuna“caretadeldesmantelamientodelosaparatosqueel
Estadobenefactordesarrollaenlossesenta,medianteeldemocráticoar-
bitriodedescentralizarlasfunciones”.Ymásadelanteañade:“Estesentido
deladescentralizaciónnoimplicaundesarrollodelpoderpopular,niuna
participacióndeotracalidad.Porlodemás,noplantealadesconcentra-
cióndelpoderengeneral,sinosóloeldeciertasatribucionesdelEstado”41.
Nosotrosañadimos:éstassoncircunstanciasquedificultanalcanzarlos
nivelesdeseablesdeparticipaciónydecreacióndepoderpopular,pero
sontambiénunanuevaposibilidad:hayqueaprovecharlay…ensancharla
pararealizaraccionescomunitariasmásprofundasyefectivas.Desaprove-
char oportunidades es siempre un desatino.
41 CORAGGIO, José L., op. cit.

92
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Útilesysaludablessonlasadvertenciasde Coraggio,paranocaeren
ingenuidades,paraquenofantaseemosconlasposibilidadesdeldesa-
rrollo local y para que no mistifiquemos lo que hacemos a este nivel de
actuacióncomosifueraelúnicoámbitopertinentedeunaacciónsocial
efectiva.¿Quéposicióntomar?...Nitodoestanblanco,nitodoestanne-
gro;larealidadtienediversastonalidadesdegris.Paranoevadirnosenel
“declaracionismo”delosgrandespropósitos,debemosaprovecharlosmás
pequeñosintersticiosquesenosofrecen,paraactuardemaneratransfor-
madora.Aquítambiénpodemosdecir,usandounacontraposiciónque
Umberto Eco hizo ampliamente conocida, que la posición no ha de ser
niladelosapocalípticos ni la de los integrados. Losapocalípticosserían
aquellosanalistasque,segúnJoséArocena,considerannecesarioponer
enevidencialasambigüedades,lospeligros,lasintencionesnoconfesadas
quesubyacenenestosplanteamientos.Subrayanelcaráctersospechoso
deunaciertaeuforia“localista”enactoresquenosehancaracterizadoen
elpasadoporlabúsquedadesolucionesmásjustasalosproblemasdel
desarrollo.
Señalanlosriesgosquesignificaaceptarunciertocaminoconorga-
nismosinternacionales,gobiernosneocolonialistasyotrosactores“cuyos
objetivossonpresuntamentecontrariosalosdelospueblos”.Losintegra-
dosserían,segúnArocena,quienesafirmanquenohaysalvaciónsin“lo
local”. Se trata aquí de descalificar todo enfoque que caiga en el pecado
delaabstraccióntotalizadora.Paraestosentusiastasdelaacciónlocal,el
cambiosocialnoesposible sin un gran esfuerzo pormovilizarlassocie-
dadeslocales.Rechazanlosanálisis“macro”comoinoperanteseincapa-
cesdepercibirtodalariquezacualitativaqueseencuentraúnicamente
—según ellos— en la dimensión local”…
Anteestasdosposicionesopuestas,Arocenaformulaunapregunta
queconsideramosmuypertinente:“¿Seráposiblesalirdeestapolariza-
ción, por momentos esterilizante, e intentar una aproximación al tema
quedécuentadelacomplejidaddeestaproblemáticasinperderlaluci-
dezdelacríticanilariquezadelaaudaciacreadora?”42.Paraellodebemos
procurarunamezcladeposibilismo(operarenlosespaciosquehansido
abiertos)ydehorizonteutópicoqueofrezcaunadireccionalidadendon-
detoda“audaciacreadora”seaposible.Mientrastendemoshacialodesea-
ble,procuramosquecadaciudadanotengaunamayorymejorprovisión
deserviciosyunamayorparticipaciónenlaformulacióndeproyectosy
en la toma de decisiones.

42 AROCENA, José. Discutiendo la dimensión local, en Rev. Del CLAEH, Montevideo, 1987.

93
Ezequiel Ander-Egg

4. Las organizaciones no gubernamentales, los movimientos sociales


y la acción municipal

Surgenyserefuerzan,cadadía,lasaccionesno“estatales”de
innumerablesasociacionesdelasociedadencontraposición
conlaausenciaopresenciamínimadelEstadoenlaatención
delosprincipalesproblemasqueenfrentacotidianamentela
población.

Theotonio Dos Santos e Isabel de Oliveira

Enlaacciónmunicipalyeneldesarrollodelacomunidad,hayqueconsi-
derartambién,lapresencia,losprogramasylasaccionesquellevanacabo
la ONG (organizaciones no gubernamentales) y la influencia de los mo-
vimientossociales,principalmentelasasociacionesdevecinosquetienen
tantasignificación,comoformadeintegrarlasiniciativasdelapoblación,
tanto en la acción municipal, como en el desarrollo de la comunidad. El
asociacionismoconcebidohoycomounaestructuradered,daunanueva
dimensiónalaaccióncomunitariaeimplicaalgunasreformulacionesenla
estrategia y práctica de esta metodología de intervención social.
Duranteladécadadelossesenta(cuandolaexpresióndelaONGtoda-
víanoseutilizaba)sehablabadesociedadesintermedias,particularmente
enVenezuela.FuerondefinidasporArístidesCalvani(unodelosinspira-
doresdelprogramadepromociónpopular),como“unconjuntodepersonas
que,conunamismavocaciónyunosmismosintereses,unensusesfuerzos,
enformalegítimaydurable,conmirasalaconsecucióndeobjetivosque
superanlacapacidadylosmediosquepuedendisfrutarlosindividuosylos
gruposaisladamente”.Aestasasociacionesselesllamó“intermedias”,pues
seleatribuíauncarácterdeintermediaciónparanegociarconlasinstitu-
ciones en nombre de la comunidad en donde estaban insertas.
EnPerú—yduranteesamismadécada—sehablabadeentidadesde
interéssocial,denominacióngenéricaconquesedesignabanalascoo-
perativas,comunidadeslaborales,comunalescampesinas,ligasagrarias,
comités vecinales, núcleos educativos comunales y sindicatos.
Desdefinalesdeladécadadelossetenta,innumerablesorganizacio-
nesdelámbitodelasociedadcivilemprendenproyectosyprestanservi-

94
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

ciospararesolverproblemasysatisfacernecesidadesdelagente.Deesta
circunstanciasurgeunaconsecuencia,tantoparalasdiferentesformas
deacciónmunicipalcomoparalosprogramasdedesarrollodelacomu-
nidad: ni el trabajo desde el municipio ni la acción comunitaria pueden
llevarseacabosinteneralgúnvínculoconlosmovimientossociales,espe-
cialmenteconaquellosquetienenunaacciónanivellocal,unaautonomía
afianzada y una inserción significativa en el tejido social.
La emergencia de estos nuevos actores sociales, ya se trate de movi-
mientos,asociacionesoredessociales,constituyentambiénundesafío
a las formas operativas de la administración local, que debe incorporar
comoparteesencialdelosaspectosorganizacionalesyfuncionalesdel
municipio todo lo concerniente a la participación ciudadana.

La articulación / coordinación de la administración local y las or-


ganizaciones no gubernamentales
Lasiniciativasdeorganizacionesnogubernamentalesdetipopopular
expresan,demanerapráctica,quelaparticipaciónciudadanaesundere-
cho,nounaobligación.Consecuentemente,esindudablequelaadminis-
tración local y los programas de acción comunitaria deben tener algún
tipoderelaciones,coordinación,articulación,apoyorecíproco,etc.,con
todasestasorganizaciones.Estasrelacionesdebenrealizarseenunplazo
derecíprocaautonomía.NilasONGdebensersubordinadas,manipula-
dasosubsumidaspor la administración local, ni laadministraciónlocal
debeestaramerceddeestasorganizaciones.Setratadebuscareinstau-
rarunprocesodearticulación,llevadoacabomediantelaconcertación
con las instituciones y movimientos sociales.
Paraunaadecuadaarticulación,deberíandarsedoscondicionespre-
vias que, no por obvias, son menos importantes. Cuando ello no existe,
setrabajaconmayoreslimitaciones,hastaelpuntodeque—enalgunos
casos— estas articulaciones no serían posibles. Nada hay, pues, de sor-
prendenteenque,cuandoestacoordinaciónmínimanoselogra,sepro-
duzcaunaproliferacióndeaccionespuntualesysectoriales,promovidas
desde diferentes “feudos” de lo público y lo privado.
La primera condición previa y necesaria para que esta articulación/
coordinaciónseaposibleeslaexistenciadeunavoluntadpolíticadeparte
delasautoridadeslocales,paraqueelloseafactible.Estavoluntadpolíti-
cadebetraducirseeslacreacióndeámbitosycanalesdeparticipación.Y,
cuandoseanecesario,realizarlosaportespertinentes,yaseaparaapoyar

95
Ezequiel Ander-Egg

o ampliar proyectos sociales que llevan a cabo algunas ONG, o bien in-
corporandoadeterminadasasociacionesuorganizacionesaprogramas
elaborados por la administración pública (provincial o local).
Unasegundacondiciónpreviatienequedarseenlasorganizaciones,
movimientosygruposqueserelacionanconelmunicipiodecaraalarea-
lizacióndeaccionescomunitarias,yestacondiciónesquesehayancoor-
dinadoentresí.Estonosiempreesposible.Unamesadeconcertaciónde
políticasocialescomoexisteenlaciudaddeCórdoba(Argentina)llevada
acaboporlaUnióndeOrganizacionesdeBaseporlosderechossociales
es,lamentablemente,algopococorriente.Laexperienciahapuestode
relieve que cuando existe un ente coordinador de las ONG, no sólo se
facilitalaarticulaciónentreelsectorpúblicoylasorganizacionesdebase,
sinoqueeltrabajoseenriquececonelencuentro,diálogoeintercambio
de experiencia entre las mismas ONG que trabajan orientadas hacia la
promoción y el desarrollo local.
Confrecuenciaaparecenorganizacionesquequierenocuparespacios
depodery,enotroscasos,predominaninteresessectorialesqueoscurecen
lacomprensióndelosproblemascomunesqueafectanaunacolectividad.
Enesascircunstancias,lasposibilidadesdeaccionesintegradasresultan
muydificultosas.Detodosmodoshayqueemprenderestabúsquedade
coordinación,aunqueseaatravésdeactividadesyproyectospuntuales,
cuyafragmentacióndificultaaccionesconunaperspectivasistémicaylos
efectos sinérgicos que con ello se logra. Cuando hay crispaciones, ten-
sionesyenfrentamientosentreelmunicipio,lasorganizacionessociales
y la comunidad, esa articulación y coordinación de actividades con un
carácter medianamente permanente, resulta imposible.
Articular y coordinar la administración local con el movimiento ciu-
dadano,lasasociaciones,elvoluntariado,osisequieredesignarconun
términomásamplio,el“tercersector”,esunanecesidadqueaparececomo
insoslayableybeneficiosa para todos. Sin embargo,hemosdeadvertir
queenestohayqueevitarqueelsectorpúblicorecurraalaestrategiade
la“hojadeparra”.Conestaexpresióndesignamoslaaccióngubernamen-
tal(quepuededarseentodoslosniveles:nacional,provincialylocal)que
consisteencaptarmanodeobrabarataprovenientedelvoluntariado(in-
dividualuorganizado)yutilizarlasasociacionesymovimientossociales
paraencubrireldesentendimientodelaAdministraciónPúblicarespecto
a ciertos servicios sociales cuando el Estado de Bienestar entra en crisis
ocuandoseproducenrecortespresupuestarioscomoconsecuenciadela
aplicación de políticas neoliberales.

96
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Cómo forjar y articular la asociación entre el gobierno local y sus


ciudadanos a través de sus organizaciones de base

Sobre este tema hemos de destacar que es una cuestión de singular


importancia para los programas de desarrollo de la comunidad que se
organizan desde el municipio o bien son promovidos desde el ámbito
de la sociedad civil, con el fin de producir un trasvase de recursos de lo
público a lo privado y viceversa. Lo sustancial de esta articulación no es
loformal/administrativo/burocráticoencuantoalaformadecoordinar
lo público y lo privado. Lo que importa —y ésta es su finalidad— es me-
jorarlaparticipacióndelasorganizaciones,asociacionesymovimientos
sociales,conelfindedinamizaryprofundizarlaparticipacióndelagen-
te,paraqueasumasuprotagonismoenlasolucióndelosproblemasque
le conciernen en un determinado ámbito territorial y para que puedan
tener su voz —y en algunos casos posibilidades de intervenir— en las
decisiones que se toman desde el municipio.
Enelaspectoadministrativo-organizativo,consideradaestacuestión
desde una perspectiva más amplia, lo que hay que lograr es una articu-
laciónentreelámbitodelasociedadpolítica(expresadaparticularmente
en el municipio) y el ámbito de la sociedad civil (expresada en las or-
ganizaciones,asociacionesyenlosmovimientossociales).Estohayque
hacerlocombinando“elartedeasociarse”yla“igualdaddecondiciones”,
comoenseñabaTocqueville.Vistodesdeunaperspectivageneral,podría-
mos resumirlo en el siguiente esquema:

Ámbito de la sociedad política:

Formularpolíticaspúblicasydesarrollar
Administración pública unalegislaciónquepromuevaeldesarro-
llolocal,potencielosmunicipiosyaliente
la participación ciudadana.

Crearcanales,ámbitosymecanismosde
Municipal participaciónciudadana,articuladoscon
la acción municipal.

97
Ezequiel Ander-Egg

Ámbito de la sociedad civil:


Crear e implementar formas de
• coordinación
Papel de las ONG para el nesymovimientos entrelasorganizacio-
desarrollo socialesentresí
• Movimientos sociales y formas de de participar eneldesa-
• Redes sociales rrollo local, articulados con el mu-
• nicipio, sin perder su propia identi-
Organizaciones populares dad o quedando subsumidos en la
administración local.

Apartirdeestosdosámbitos—yen“igualdaddecondiciones”—hay
que promover relaciones de diálogo y cooperación. Las ONG deben
mantenersuautonomíadedecisiónydeacción;nodejarseabsorber,ni
transformarseenmendigosinstitucionalescuyomayoresfuerzodediálo-
goselimitaalasolicituddesubsidiosyayudas.Porsuparte,elEstadono
debeobstaculizarlasiniciativasdelasociedadcivil.Setrataderealidades
diferentes, que no tienen por qué estar en competencia, ni subsumida
unaenlaotra.Estonoexcluyeloscuestionamientosquedesdelasorga-
nizacionesydesdeelmovimientociudadanopuedehacersealaacción
gubernamental.Cadaunaensuámbito,peroarticuladas,tienenmayores
posibilidadesdeofrecersolucionesalosproblemasynecesidadesdela
población.

Desde dónde articular la acción municipal y el desarrollo comunitario


Se trata de un problema de organización que puede revestir formas
muydiferentessegúnseanlascircunstancias.“Lasinstitucionesyaexis-
tentessedebentenerencuenta,puesellaspuedendesempeñarlasnuevas
funciones;enotroscasossepuedenrevitalizareinclusoreorganizarse…
Sihayqueestablecernuevasinstituciones,convienerelacionarlasestre-
chamenteconlasyaexistentes”43…Loqueimportaeslainstitucionaliza-
cióndelosmecanismosdeparticipación;luegohabráquedecidirdesde
dónde se hace la coordinación.
Sitenemosencuentalaformadeorganizaciónmunicipalestableci-
daenlosúltimosaños,entérminosgeneralespuedesugerirsequedicha
articulacióndeberealizarsedesdeelDepartamentodeBienestarSocial
43 NACIONES UNIDAS. Desarrollo de la comunidad y desarrollo nacional, E-CN 5-3-79. Rev. 1.
Nueva York, 1963.

98
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

o Servicios Sociales. O bien, desde las Secretarías de Bienestar Social,


Asuntos Sociales o de Participación Ciudadana. Esto depende de la or-
ganizaciónyestructuraciónqueestablecenlasleyesderégimenlocalque
—comoesobvio—varíanenlosdiferentespaísesyaundentrodeellos,
encadaprovinciaoestado.Nosepuedenproponerformasorganizativas
devalidezgeneral,nicriteriosrígidosdelaestimulacióndelaacciónmu-
nicipal y el desarrollo de la comunidad.
Cualquieraquesealaformaadoptada,éstadebeprocurar—comose
diceeneldocumentodeNacionesUnidasantescitado—quelaaccióndel
gobiernolocalyeldesarrollocomunalcomplementensusactividades.A
ello—añadimosnosotros—,hayqueañadirlosmovimientossociales,las
ONG, las redes sociales existentes y las organizaciones de base. Unos de
losproblemasprácticosqueseafronta,eseldeencontrarformasdecoor-
dinaractividadesatravésdeuncomitéqueseaágilyoperativoo,enotros
términos, que no esté ni burocratizado, ni sea demasiado complejo.

Los grupos y pequeñas organizaciones de la economía popular


Comoconsecuenciadelasituacióndepobrezaqueviveunapartedela
poblaciónlatinoamericana,“muchaspersonasygrupossocialesenfrentan
unagudoproblemadesubsistencia.Marginadosdelaeconomíaoficial,
sevenenlanecesidaddedesplegarverdaderasestrategiasdesuperviven-
cia,realizandocualquiertipodeactividadeseconómicasinformalesypor
cuentapropiaparaobtenerlosingresosquelesasegurenlasatisfacción
de sus necesidades básicas”.
Laincorporaciónde las actividades propias delaeconomíapopular
expresadiferentesestrategiasdesupervivenciaque,asuvez,constituyen
prácticassocialesqueserealizanenelámbitolocal.Son,además,nuevas
formasdeproyectosespecíficosdentrodelamplioespectrodeactivida-
desdesdelasquesepuedenllevaracaboprogramasdedesarrollodela
comunidad.
Estasestrategiasdesupervivencia(nuevasformasdeluchacontrala
pobreza)semanifiestanenunagranvariedaddeactividades:microem-
presas(llamadastambiénpequeñasunidadesdeproducciónomicroe-
mprendimientos),comedorespopulares,ollaspopularesyotrasformas
deautosubsistenciaalimentaria,servicioscomunitariosdepromociónde
salud,huertasfamiliares,escolaresycomunitarias,programasdevivien-
daporelsistemadeayudamutuaoautoconstrucción,cooperativasde
consumo, mutuales, etc.

99
Ezequiel Ander-Egg

Desdelosañosochenta,laeconomíainformal—encuantoestrategia
desupervivencia—esunaimportanteformademovilizaciónderecursos
humanos y sociales. A través de ella se han procurado superar algunas
delasconsecuenciasdelos“mecanismosdeajuste”,propiosdelapolítica
neoliberal,enlaquela“variabledeajuste”siemprerecaesobrelossecto-
respopulares.Comoéstos—quesonsereshumanos(aunquealgunos
tecnócrataslosllamen“pobresirrecuperables”)—tienenqueseguirvi-
viendoo,almenos,sobreviviendo,paraellosehanideadounavariedad
deestrategias,almenosentreaquellosquetienenmayorunmayornivel
de iniciativa y de reacción frente a la adversidad.
Apocoqueconsideremosconatenciónelfenómenodelaeconomía
informal, nos topamos con un hecho muy significativo y de gran inci-
denciaenlapolíticasocial:lacrecienteimportanciadeestasactividades
y la magnitud que han adquirido estas prácticas sociales, en cuanto al
númerodepersonasimplicadas.Ahorabien,frenteaestacircunstanciay
enloqueconciernealtemacentraldeestelibro,debemospreguntarnos:
¿quépuedehacereldesarrollodelacomunidadenrelaciónconlasperso-
nas (de ordinario viviendo y actuando en un ámbito territorial) que son
quienesintegranelsectordelaeconomíainformal?...Y,vistodesdeuna
perspectivamásamplia:¿enquéformasehandeintegrarlasactividades
de la economía informal en los programas de desarrollo local y en la ac-
ción municipal?...
Nocabedudadequeestagranvariedaddeactividadeshadesermo-
tivodeproyectosespecíficosdeldesarrollocomunal.Pensamos,además,
quesepodríadarunsaltocualitativoenlasestrategiasdesupervivencia,
mediante la inserción de las mismas en proyectos de desarrollo local y,
en la medida de lo posible, articulando en la acción municipal… Éstos
son algunos de los desafíos y temas pendientes a los que la práctica del
desarrollocomunaldeberesponderconrealizacionesconcretas,siesque
sequiereteneralgúnsignificadoprácticodentrodelasmetodologíasde
intervención social en los últimos años de la década de los noventa, y al
traspasar el umbral del siglo XXI.
Lasestrategiasdesupervivencia,ademásdeproporcionarmedios(a
vecesinsuficientes)para“irtirando”,comosediceentrelossectorespopu-
lares,producenunresultadoque,aunqueintangible,esdefundamental
importancia paralarealización de las personas…Eldesempleo,lafalta
detrabajo,nosólotieneconsecuenciaseconómicas,conincidenciasne-
gativas en el campo de la salud, la educación, la nutrición, etc.También
produceefectospsicológicosquedeterioranaquienestásintrabajo:la

100
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

personasesientemal,seangustia,avecesestáentensión,confrecuencia
estádecepcionaday,sobretodo,pierdepartedesupropiaestima.Laca-
renciadetrabajoesunaformadedeteriorodelaspersonas,“haceralgo”
ayuda a vivir.
Todasestaspequeñasexperienciasquetrabajosamentepretenden
consolidarsesonsenderosabiertosmuyartesanalmenteyavanzandoa
tientas.

Acerca de los movimientos sociales y el trabajo comunitario


Pretendellevaracaboprogramasdedesarrollodelacomunidadigno-
randolaexistenciaylaimportanciadelosmovimientossociales,puede
quedarenunsimpleintentodeaccióncomunitaria,sininserciónrealen
la vida comunitaria.
Se trata de grupos de personas que se movilizan y organizan para dar
respuestasaciertosproblemas,necesidadesointeresesqueafectanauna
partedelapoblación,atravésdeaccionescolectivas.Actúanalmargende
lasorganizacionestradicionalescomolospartidospolíticosylossindicatos,
yfueradeloscaucespolíticosinstitucionalmenteestablecidos.Sibienson
expresionescolectivasqueactúanconindependenciadelEstadoydelospar-
tidospolíticos,noporellodejandeparticiparcuandosetratadeproblemas
quetienenunadimensiónpública/políticaqueincidenenelconjuntodela
sociedad, en el ámbito regional y local o en un sector de la población.
Los movimientos sociales en la segunda mitad del siglo XX, surgen
comoreacciónfrenteaalgunosproblemasqueafectanalavidacotidiana
deunamanerageneralizada,comosonlasconsecuenciasdeldeterioro
delmedioambienteacausadelaformaenquesellevaacaboelproceso
de industrialización, o que afecta a un determinado sector de la pobla-
ción como son las discriminaciones en razón de sexo, raza, cultura, etc.
Siuncolectivodepersonasestáorganizadodemaneraestable,habría
quehablardeavocacionesuorganizacionesdebasepero,aveces,éstasfor-
manpartedededeterminadosmovimientossociales.Enotrascircunstan-
cias,lasasociacionesseconstituyencomoresultadodeunmovimientoso-
cial.Enlaprácticapuedenexistirasociacionessinqueexistaunmovimien-
tosocialymovimientossocialessinrelaciónalgunaconlasasociaciones.
Unadelascaracterísticas de los movimientos socialesesquesuelen
serreaciosalasaccionesinstitucionalizadas,deahíque,confrecuencia,
pongan el énfasis en lo“movimentalista”y den escasa importancia a“lo

101
Ezequiel Ander-Egg

organizacional”.Conestoaseguranlanoburocratizacióndelosmismos,
pero en algunos casos pierden efectividad cuando se trata de acciones
cuyos frutos sólo pueden verse a mediano o largo plazo.
Algunosdelosmovimientossocialesestánmásinteresadosporlaca-
lidad de vida que por la cantidad e ingresos o, dicho con otras palabras,
danprioridadal“sabervivir”sobreel“bienestar”.Estosmovimientostie-
nenmayorrelevanciaenlospaísesdesarrollados.Susreivindicaciones
más profundas expresan la voluntad de participación social, cultural y
política, con el fin de asumir un protagonismo activo en la solución de
lospropiosproblemas.Alnoserdecaráctereconómico,susprincipales
reivindicacionesnopuedensersatisfechasporlosmediosdeproducción
y/o distribución.
EnelcasodelospaísesdeAméricaLatina,muchosdeestosmovimien-
tosexpresannuevasformasdemovilizacióndelossectorespopulares,que
seorientahacialarealizacióndeprácticassocialesvinculadasconlasestra-
tegiasdesupervivencia,paradarsoluciónacarenciasonecesidadescomu-
nesenelcampodelaalimentación,salud,educación,viviendayempleo.
Dentrodelcontextodelmundoactual,endondelasutopíasparecen
habermuerto,oalmenoshabersederrumbado,losmovimientossociales
—ecologistas,pacifistas,objetoresdeconciencia,feministas,defensores
dederechoshumanos— son quienes relanzan la utopíaeimpulsanlos
cambiosenlasociedadenquelestocavivir…Sieldesarrollodelacomu-
nidad ha de contribuir a la formación de una nueva ciudadanía, y si a su
vez, por opción personal o institucional, se quiere contribuir al cambio
socialenbúsquedadeunasociedadmásjustayfraternal,nopuedetener
un accionar ajeno a la importancia y significación de los movimientos
sociales que hemos mencionado.

5. Desarrollo de la comunidad, acción municipal y participación ciu-


dadana
Paramejorcomprenderelalcanceysignificadodeloqueplanteamosen
esteparágrafo,debemosrecordartresideasqueyahemosexpuestoyque
dan su verdadera relevancia a lo que vamos a exponer.
• Laparticipacióndelagenteenunaspectosustancialdeldesarrollo
de la comunidad.
• Laconcepciónactualligaeldesarrollodelacomunidadaldesarrollo
localynoaldesarrollonacional,comosehizodurantemuchosaños.

102
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• Losprogramasyactividadespropiosdeldesarrollodelacomunidad
deben integrarse —como sea posible— a la acción municipal.
De ello resulta evidente que el desarrollo de la comunidad y la dina-
mizacióndelaparticipaciónciudadanasondosconceptosinseparables.
Sinembargo,esnecesariohacerunaprecisiónacercadeloqueenlaprác-
ticasignificalaparticipaciónciudadana.Cuandohablamosdeestetipo
de participación, el concepto es utilizado con dos alcances:
• Laparticipaciónespontánea,decaráctercoyunturalypuntual;sue-
leserunareacciónpopularquesurgeydesaparececomorespuestaa
un problema o situación en particular.
• La participación organizada, que tiene una mayor continuidad y
objetivosamedianoylargoplazo;estaparticipaciónciudadanatiene
un propósito de transformación social.
Estaúltimaeslaquedebetenerseencuentaenlosprogramasdede-
sarrollodelacomunidad,sinmenospreciarlasincidenciasquetienepara
lasactividadesconcretas,lasdiferentesformasdeparticipaciónespontá-
nea.Aesterespecto,convienetenerencuentaladistinciónquehaceTo-
másRodríguezVillasante,entremovilizacionesymovimientos.“Losmo-
vimientossoncomoelmar,sepuedenmoverenolasdediversotamaño
(ondascortasomovilizaciones),semueventambiénenmareasmáscícli-
cas(ondasmediasomovimientospopulares),yavecesacababancons-
tituyendoauténticascorrientesmarinasquegenerantransformaciones
sociales(ondaslargasomovimientoshistóricos).Distinguirentreondas
cortas,mediasylargas,esimportanteparanoconfundirmovilizaciones
conmovimientos.Lasmovilizacionessonsíntomasmáscoyunturales…,
pueden ser de muy distintos tipos y sólo algunas cuajan en movimien-
tos populares…”44. Sin embargo, las movilizaciones por sí mismas son,
almenos,unaformadeponeralagenteenestadode“preocupación”por
determinadosproblemas.Enalgunoscasos,puededarseunpasomás:
entrarenestadodedeliberación, comenzar a reflexionarsobrelospro-
piosproblemasylaformadeencontrarlessolución.Conestoyaestamos
en el punto de partida de movilización de los recursos humanos, idea
central de la teoría y práctica del desarrollo de la comunidad.
Sihablamosdeparticipaciónciudadana(quehemosrelacionadocon
la acción municipal y el desarrollo de la comunidad), no podemos elu-
direltemadelapolítica.Aunquelaparticipaciónciudadananoseagota
en lo político y en la política, ésta incide en el grado y forma en que se
44 VILLASANTE, Tomás. Las democracias participativas, HOAC, Madrid, 1995.

103
Ezequiel Ander-Egg

simulaodesalientala participación.Toda persona,porelsolohechode


vivirenunasociedad(enunapolis)ydeserciudadano,estáinsertaenel
tejidopolíticodelasociedadenqueletocavivir.Estacircunstanciahace
queningunaseaa-política,aunquepretendaserneutraensuintención
política.ComonosrecuerdaBertoltBrech,cuandoelciudadanosedes-
entiendedelapolítica,puedellegarunmomentoenqueseatardepara
rectificar.Elserhumano,comohaceveinticincosiglosloseñalóAristóte-
les, en un zoon politikon (animal político).
Sinembargo,ennuestrassociedadesdefinesdelsigloXXeldespres-
tigiodelapolíticaydelospolíticosestangeneralizadoqueeldesencanto
delosciudadanosporpreocuparseyocuparseporlacosapública,aparece
comounaconsecuenciainevitable.Lademocraciaconvertidaenelforma-
lismo de las elecciones y la acción política circunscrita al único objetivo
dealcanzarymantenerespaciosdepoder,hallevadoalabstencionismo
electoraly,loqueespeor,haproducidoladesercióndelaacciónciudada-
na,canalizadahoyensectorescadavezmásampliosdepoblaciónporlos
cauces de la sociedad civil, tal como lo explicamos en este capítulo.
La combinación de acción municipal y acción comunitaria, al pro-
moverprocesosdeparticipación,despiertayalienta,dehecho,elinterés
ciudadano por la política, en cuanto hacer tomar conciencia de las res-
ponsabilidadesqueimplicavivirensociedad,conlosderechosydeberes
que ello supone.
Difícilmente los ciudadanos de nuestra época acepten lo que decía
Aristótelesacercadelapolíticahaceveinticincosiglos,definiéndolacomo
“la más noble de las artes”. Personalmente, creo que es así y, al mismo
tiempo constato —como lo señala Morin— que la“política trata de lo
máscomplejoylomáspreciosoqueexiste:lavida,eldestino,lalibertad
delosindividuos,lascolectividadesy,deahoraenadelante,delahumani-
dad.Y, sin embargo, es en la política donde reinan las ideas más simplis-
tas,lasmenosfundadas,lasmásbrutales,lasmásasesinas…Enlaesfera
políticaesdondereinaelpensamientocerrado,elpensamientodogmáti-
co,elpensamientofanático,eltabú,losagrado…Lapolíticarequierevi-
talmenteunpensamientoquepuedaalzarsealniveldelacomplejidaddel
problema político en sí mismo y pueda responder a la voluntad de vivir
delaespeciehumana”45...Esenesecontextoendondedebemosconside-
rar la acción municipal, el desarrollo de la comunidad y la participación
ciudadana, con todas sus potencialidades y debilidades.

45 MORIN, Edgar. Para salir del siglo XX, Kairós, Barcelona, 1982.

104
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Las asociaciones ciudadanas, el municipio y la acción comunitaria


Dentrodelacategoríadelasasociacionesciudadanas,consideramos
demaneraparticularaquellasasociacionesquesepreocupandelosinte-
resesgeneralesosectoriales de los vecinos. En algunospaísesselesde-
nominapreferentementeconelnombrede“asociacionesdevecinos”,en
otros se utiliza la expresión“vecinalismo”, también se habla de las“aso-
ciacionesdebarrios”.Cabeseñalarquelasasociacionesdevecinos,enlas
ciudadesdemásde20milhabitantes,searticulanbajolaformadefede-
ración de asociaciones.
Esas formas de acción colectiva para mejorar la calidad de vida de la
población,casisiempretienenenelbarriosucampoprincipaldeacción.
Dentrodelosprogramasdedesarrollodelacomunidad,estaformaaso-
ciativaestáemparentadaconloscentrossociales(settlement).Lasaso-
ciacionesdevecinosyelmovimientovecinalistapuedeencontrarenla
largaexperienciadeloscentrossocialesalgunoselementosdereferenciae
inspiraciónparasusactividades,aunquesetratedeexperienciasllevadas
a cabo especialmente en países desarrollados.
Lasasociacionesciudadanasconstituyenunámbito,unmecanismoy
uncauceparaquelosciudadanos-vecinos-usuarios-contribuyentesde
unmunicipiopuedantenerincidenciaenlagestiónmunicipalrespecto
asusproblemas,necesidadeseintereses.Esunaespeciede“vidarápida”
parallegaralosresponsablespolíticosyadministrativosdelmunicipio,
almismotiempoquefacilitaquelosvecinosconozcanmejorlagestión
municipal y los proyectos que éste propone llevar adelante.
Estasasociaciones,ademásderealizaractividadesquelessonpropias,
sondehechoescuelasdeformaciónciudadanay,consiguientemente,de
preparaciónparalaparticipacióndemocrática.Enalgunosmunicipiosen
losquesereconocelainiciativaciudadana,puedensolicitarlarealización
dedeterminadasactividadesdeinteréspúblicodentrodelámbitocomu-
nal.Enalgunoscasos,lagentehacealgunosaporteseconómicosyencasi
todaslascircunstanciasrealizatrabajosvoluntarios,esdecir,aportesper-
sonales.Enestascircunstanciasenlasqueesnecesarialamovilizaciónde
recursoshumanoseinstitucionales,lametodologíadeldesarrollodela
comunidad es óptima para llevar a cabo estas actividades.

105
Núcleo de Desarollo Endógeno Fabricio Ojeda. Taller de Corte y Costura. Catia-Caracas, Venezuela.
ANEXOS
ANEXO 1

Desarrollo local y acción municipal:


La experiencia de Porto Alegre (Brasil)

PortoAlegreesunaciudadsituadaenlapartesurdeBrasil,deaproxima-
damente1.300.000habitantes,queimplementóapartirde1989elsistema
innovadordeelaborarelpresupuestoconlaparticipacióndelosvecinos
endiferentesestamentosysucesivasetapas.Elprocesodepresupuestarde
maneraparticipativaexigeunaestructuraacordeconesanecesidad.Asíes
comosedividiólaciudaden16circunscripciones,queestáncompuestas
porgruposdebarriosconnexosgeográficosyculturales.Todoempieza
conlasdiscusionesenasambleasbarrialessobrecuálesseránlaspriorida-
des,necesidadesyurgenciasdecadaunodelosbarrios.Ademásseeligen
losdelegadosquevanaformarpartedelForodeDelegadosRegionales.
Losforosdedelegadosregionales—quecorrespondenacadaunade
las16circunscripciones—inicianlasdiscusionesenfuncióndelmanda-
to de cada una de las asambleas barriales, y eligen cuáles son las cuatro
urgencias de la región dentro de las siguientes opciones:
a) Saneamiento básico
b) Política habitacional
c) Pavimentación integrada
d) Educación
e) Asistencia social
f ) Transporte y circulación
g) Organización de la ciudad.

El Foro de Delegados Regionales elige dos consejeros por región; si


tenemosencuentaqueson16lasregiones,son32losconsejerosregiona-
les que van a formar parte del Consejo de Presupuesto Participativo.
Paralelamentealasasambleasregionalesfuncionacomoórganosin-
dependienteslasasambleastemáticasquenorepresentaninteresesba-
rriales,sinoalosdiferentessectoresdelaciudad(consejosprofesionales
asociacionesempresariales,entidadesdeportivas,etc.),reunidosenfun-
ción de temas específicos. Los temas que tratan son los siguientes:
1) Organización y desarrollo

109
Ezequiel Ander-Egg

2) Transporte y circulación
3) Asistencia sanitaria y social
4) Educación cultural y actividades recreativas
5) Desarrollo financiero y previsión social.
Lasasambleastemáticaseligendosconsejerosportemas,esdecir, 10
consejerostemáticosquevanaformarpartedelConsejodePresupuesto
Participativo, a los que vienen a sumarse los 32 consejeros regionales.
ElConsejodePresupuestoParticipativoquedatotalmenteintegrado
conunrepresentantedelosempleadosmunicipales,unrepresentantede
loscentrosvecinales,32consejerosregionalesy10consejerostemáticos;
ello totaliza una mesa de 44 miembros con voz y voto, a los que hay que
sumarlelos2representantesdelgobierno,quetienenvozperonovotoen
el Consejo de Presupuesto Participativo.
El órgano que se encarga de coordinar todo el proceso presupues-
tario, el plan de inversiones y el control de la ejecución presupuestaria
es el Consejo de Presupuesto Participativo que, además, se encarga de
mantenerrelacionesfluidasconlasdiferentesreparticionesdelgobier-
nocomunal.Enelprocesopresupuestariotambiénseincluyeundiálogo
permanenteentrelasdiferentesestructurasdelconsejoylosfuncionarios
yasesoresdelgobierno.Estosúltimossonlosresponsablesdeexplicaren
lasasambleasbarrialesyregionales,cuálessonlaspropuestasdelgobier-
noylasrazonesdeimplementarciertosprogramasolanoejecuciónde
determinada propuesta del Consejo de Presupuesto Participativo.
Estaformadepresupuestarnoeliminalaintervencióndelconsejode-
liberante(cámarademiembrosmunicipales),sinoqueunavezaprobado
porelConsejodelPresupuestoParticipativoespuestoaconsideración
delórganolegislativodelaciudad.Queelpresupuestohayasidoarma-
do de esta manera —con un alto consenso— no elimina la posibilidad
dequepuedanrealizarsemodificaciones,perolarealidadseñalaqueson
muy pocas las diferencias planteadas por el consejo deliberante.
El sistema de Presupuesto Participativo tiene un calendario de acti-
vidadesquedebecumplirseestrictamentealolargodetodoelaño,para
que pueda realizarse de manera efectiva. El éxito de este procedimien-
toquedademostradoporelincrementodeparticipantes.Alcomienzo
(1989)sóloparticiparonunaspocaspersonas,luegofueaumentandoaño
tras año y en 1995 fueron unos 100.000 vecinos.

110
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

ANEXO 2
El programa “Decidamos juntos” del Ayunta-
miento de Santa Catalina (México)

En la misma línea de la experiencia de Porto Alegre, pero en este caso


tomando como referencia inmediata lo realizado enTijuana (Baja Cali-
fornia,Norte),sellevóacabounProgramadePresupuestoParticipativo,
a través de los consejos sectoriales, durante el año 2000, en el Ayunta-
miento de Santa Catalina (Nuevo León) México. A él nos vamos a referir
enesteanexo,resumiendolosustancialdelaexperienciaenlassiguientes
características.

Filosofía del programa en sus lineamientos generales


ApartirdedosprincipiosfundamentalespropuestosporAlejandro
PáezAragón,quealasazónerapresidentemunicipal,seorientólareali-
zación del programa:
• Ningunaobramaterial,porgrandeeimportantequeparezca,tiene
sentido si no se antepone a ella la promoción del hombre y la mujer
comoprotagonistasdesudestino,habidacuentadequelaenergía
social emana de los grupos organizados en la principal palanca de
cambio.
• Laaccióngubernamental,noessolamentelaprovisióndeservicios,
sinopropiciaralosciudadanosoportunidadesdecrecimientoydesa-
rrollo,atravésdesuparticipaciónactiva,reflexiva,directa,solidariay
justa en la solución de las propias necesidades.

Objetivos principales
Conelfindeganarensinergiayoperatividadcolectiva,atravésdeeste
programa se propuso:
• Modificar la actitud paternalista, autoritaria y vertical por una acti-
tud participativa, democrática, transparente y estratégica.
• Vincular a los ciudadanos con la administración municipal, para el
logro de una corresponsabilidad en la toma de decisiones.

111
Ezequiel Ander-Egg

Modo de volver operativos estos objetivos


Se hizo a través de organizaciones vecinales y consejos escolares de
participaciónsocial,queyaestabanconformados.Enelprimerañopar-
ticiparon el 95 por ciento de las organizaciones y el 99 por ciento de los
consejosescolares.Despuésderealizarseunautodiagnósticoyevaluación
de la realidad, se propuso a los ciudadanos del Ayuntamiento de Santa
Catalina,tenerlaposibilidaddedecidirsobreeldestinoderecursosmu-
nicipales. Aceptada la propuesta se dieron los siguientes pasos:
• Capacitación de la población organizada.
• Autodiagnósticocomunitarioyorganizaciónde5consejossectoria-
les para la toma de decisiones.
• Elección de los consejos sectoriales.
• Elaboración y presentación de proyectos.
• Análisis y selección de proyectos.
Se presentaron 195 proyectos escolares y se aprobaron 87; de los 93
proyectosdelasorganizacionesseaprobaron39.Lasdecisionessetoma-
ronenbaseacriteriosconsensuadosconlamismagente.Deestemodose
modificólaformadetomar decisiones; ya no se hizodesdelaautoridad
municipal,sinodemaneraco-gestionadaconelconjuntodelapoblación
a través de sus organizaciones. El último paso fue la firma de convenios
entreelmunicipioylasorganizacionesenlasquesehabíanescogidolos
proyectos. Con esto se iniciaron las obras, que fueron supervisadas por
los comités de seguimiento comunitario.

Lo que esta experiencia puede ayudar para la realización de progra-


mas semejantes
Unaspectointeresanteadestacar,muyimportanteparaquienesini-
cian programas de desarrollo de la comunidad que son ofertas serias y
responsablesencuantoaloquesecomprometenarealizar,eslosiguien-
te:enunprimermomento,lagenteestabauntantoincrédulafrenteala
propuestadelayuntamiento.Apocoandar,lafaltadecredibilidadenlos
programasinstitucionalesyenlaparticipaciónjuntoconlaadministra-
ción,sefuediluyendo.Losmismosparticipantestestimoniaronquenun-
ca se les había tomado en cuenta para una práctica similar. Este cambio
se produjo cuando vieron en la práctica que el programa propuesto se
realizaba efectivamente.

112
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

Porotrolado,losresponsablesdelprograma,reconocenquefaltócla-
ridadenlosprocedimientosutilizadosparalaimplementaciónysegui-
mientodelprograma,habidacuentadequesetratabadeunamoviliza-
ción de la totalidad del municipio.
Estasdoscircunstanciasoproblemas,sonunhechogeneralizado.En
elprimerodeloscasos,todotrabajadorcomunitariodebesaberquecuan-
dovaarealizarunprograma,proyectoosimplementeunaactividadde
accióncomunitaria,congruposocomunidadesdondesehicieronofertas
másomenosdemagógicasopopulistas,sincumplimientoalgunocon
posterioridad al acto electoral o la visita del político de turno, es natural
quelagenteestédecepcionadaeincrédulaantecualquierofrecimiento
queselehaga.Conestodebencontarquienestrabajanendesarrollode
la comunidad. En cuanto a la segunda cuestión (la falta de claridad de
procedimientos),hemosdeconsiderarqueeneliniciodetodanuevaex-
periencia acontece algo similar. El camino se hace al andar, también en
el campo de los métodos de intervención social y en los programas en
losquesepromuevelaparticipacióndelagente,losmétodos,técnicasy
procedimientos, en última instancia, se configuran haciéndose.

Principales logros alcanzados


Después de realizada la experiencia y el balance final de la misma, se
han destacado una docena de logros más significativos:
• El elevado grado de participación ciudadana.
• La posibilidad de “dar vida” a los proyectos de ley.
• Fueuntallerdeeducacióncívicaydeconstruccióndelaciudadanía.
• Lacomunidadcontribuyóconel30porcientodeloscostesdelasobras.
• Comparativamente con otras experiencias anteriores,sesuperóla
cantidad de obras realizadas y se redujo el tiempo de ejecución de
las mismas.
• Los ciudadanos asumieron el papel de promotores sociales en sus
propias comunidades.
• ParaelestadodeNuevoLeónfueunprogramainnovadorquetuvo,
además,unimpactodelamismaadministraciónPública:semejoró
laintegraciónentrelosdiferentesdepartamentosdelmunicipioyse
logró un mayor acercamiento a la comunidad por parte de la admi-
nistración local.
• Se mejoró el nivel de vida, mediante la realización de los proyectos
llevados a cabo.

113
Ezequiel Ander-Egg

• Seexpresóuncambioyaperturadelosfuncionariospúblicos,logra-
dos gracias a la realización de esta práctica.
• Aumentó la autoestima y la responsabilidad ciudadana.
• Yapuestaenmarchalaexperiencia,selogróadaptarlametodología
y hacer un programa exitoso.
• Sepudodocumentartodoelprograma,loquepermitióelaborarun“Plan
maestro”quepuedeservirdeexperienciasposterioresyparalatransferi-
bilidaddeunprogramadeestanaturalezaaotrasrealidadesparecidas.

ANEXO 3

Actividades y tareas que puede comportar un


trabajo comunitario para barrios o pueblos
pequeños

Cuandosevaarealizaralgunaformadeintervenciónsocialenunbarrio
oenunpueblopequeñolasactividadesposiblessonmuchasydiversas,
segúncadaexperienciaconcreta.Sólosepuedendarrespuestasefectivas
unavezquesetieneciertoconocimientodelarealidadsobrelaqueseva
aactuarysehayaformuladoundiagnósticodelasituaciónquesequie-
recambiar…Ellistadodeactividadesposiblesquepresentamosenesta
guíaoperativanopretendeserexhaustivo,sinoofrecerunaciertavisión
globaldelasactividadesquesepuedenrealizarenunbarriodentrodeun
programa de desarrollo de la comunidad.
¿Quéhacer?,¿quésepuedehacer?,¿quéproyectosoactividadesespe-
cíficassepuedenencarar?Sólohayrespuestasparasituacionesconcretas.
Estaspuedesermuyvariadas,asícomolasestrategiasdetrabajocomuni-
tarioquepuedenemplearse.Comoprimerareferencia,queremosseñalar
tres situaciones generales diferentes:
• Barrios situados en áreas con peligro de desastre, ya sea por inun-
daciones,deslizamientos,inestabilidadgeológicaobienporquese
encuentranenzonasinsalubres.Enestoscasos,porrazonesdesegu-
ridad,latareaprincipalseráerradicarlosnúcleosdehabitantes,aun-
que no a cualquier precio. Habrá que encontrar la forma de que se
instalenenotrolugar.Larelocalizacióndelasfamiliasdebehacerse

114
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

deacuerdoconellas,teniendoencuenta,además,loslugaresdonde
trabajalamayoríadelagentedelbarrioylasvinculacionesexistentes.
Quizáslarealización de un programa de construccióndeviviendas
deayudamutuasealomásadecuado,aunqueestosupongaotraserie
de tareas previas que permitirán a la postre la realización cabal del
plan.Cuandoeláreaderiesgoesdesocupada,inmediatamentedebe
sertransformadaenzonaverde(plaza,paseo,zonadeportiva,etc.).
• Otra circunstancia es la que se da cuando se trata de barrios pobres
enáreasmarginales.Producidosconfrecuenciacomoconsecuencia
deuncrecimientoespontáneo,unadelasprimerastareasespromo-
verenlosasentamientosprácticasdeorganizaciónyparticipaciónde
lapoblación,acompañadasporaccionesquesirvanparaequiparel
barrio con una infraestructura y unos equipamientos mínimos.
• Porúltimo,existenbarriosconsolidadosenloscualeslasnecesidades
mínimasdevivienda,infraestructurayequipamientohansidocubier-
tas.Enestascircunstanciaslasactividadessehandeorientaramejorar
lacalidaddevidayelfortalecimientodeltejidoasociativoconelpro-
pósitodequesecanalicelaparticipaciónciudadanaenbeneficiodelos
interesescomunitarios.Enestosúltimoscasos,laguíaoperativaque
ofrecemospuedebrindaraltrabajadorsocialcomunitariounavisión
deconjuntodelasposiblesactividadesquesepuedenllevaracabo.Esa
eslafinalidaddeestaguíaoperativa.Enningúncasosetratadetareas
concretas, sólo se procura proporcionar una visión de conjunto.

Guía operativa para orientar actividades y tareas posibles en un tra-


bajo de barrio.46
Enestaguía,enloreferentealosfrentesdeacción,hemosmantenidola
clasificación inicial propuesta por CORDIPLAN, aun cuando sea posible
mejorarla.Distinguimostresfrentesdeacción:eldeorganizaciónparael
desarrollo,otroqueabordatodoloreferentealdesarrolloeconómicoy,por
último,eldedesarrollosociocultural.Puedenadoptarseotrasclasificacio-
nessobrelosfrentesdetrabajo;loimportanteesqueayudenavisualizar
lasactividadesytareasposiblesquesepuedenrealizarenunbarriooaldea,
como parte de un programa de desarrollo de la comunidad.
46 Esta guía —en su primera versión— fue elaborada a partir de las tareas realizadas en el barrio 23 de
febreroenCaracas,afinalesdelosañossesentaydentrodelprogramadelacomunidaddeCORDIPLAN.
Posteriormente fue reelaborada y ampliada a partir de experiencias llevadas a cabo en Argentina, y
retocada después de realizar un seminario sobre este tema en Barcelona.

115
Ezequiel Ander-Egg

A. Organización para el desarrollo


1. Individualización, contacto y conocimiento de las organizacio-
nes y grupos pertenecientes al ámbito de la sociedad civil que actúan
en el barrio
a. Organizacionesnogubernamentalesquetienenalgúntipodein-
tervenciónenrelaciónconlapolíticasocial,losserviciossocialesy
la acción comunitaria.
b. Otras organizaciones no gubernamentales.
c. Asociaciones de vecinos, clubes, organizaciones juveniles, etc.
d. Grupos de incidencia y minorías activas.

2. Individualización, contacto y conocimiento de las intervenciones y


actuaciones que realiza la Administración Pública en el ámbito de los
barrios a través de organismos pertenecientes a:
a. La administración pública nacional.
b. La administración regional.
c. La administración provincial.
d. La administración local (ayuntamientos, municipios, etc.).
Seprestaráatenciónaaquellasintervencionesquetienenuncarác-
tersocial,culturaloeducativo,puestoqueofrecenbienesyservicios,así
como a proyectos productivos que generen bienes y servicios.

3. Llevar a cabo reuniones y/o talleres con organizaciones de la socie-


dad civil que hayan manifestado algún interés por el trabajo de pro-
grama comunitario
a. Reunionesparafacilitarelmutuoconocimientoyelintercambio
de experiencia.
b. Reunionesy/otalleresparaestudiaralgunasformasdecoordina-
ción,articulacióndealgunasactividadesyparaestablecerestrate-
gias colectivas.

4. Contactos formales con las instituciones públicas y con profesiona-


les y técnicos de la administración pública que trabajan en el barrio
a. Reunionesdemutuoconocimientoeintercambiodeinformación
sobre lo que se está haciendo o se pretende realizar.

116
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

b. Estudioyanálisisdeposiblesformasdecoordinaciónyparaevitar
yuxtaposición de actividades.

5. Difusión del programa entre las diferentes instituciones y la po-


blación en general
a. Reunionestécnicasconintegrantesdeotrasinstitucionesquetra-
bajan en el barrio.
b. Utilizacióndediferentesprocedimientosparadaraconocerelpro-
grama(prensa,radio,carteles,televisión,cine-foro,teatro,etc.,que
debenconsiderarsecomoaccionesdeinformaciónycaptación).

6. Análisis y estudio acerca de las posibilidades de compartir respon-


sabilidades en el diseño, ejecución, evaluación y control de los proyec-
tos, actividades y tareas de acción comunitaria
a. Con organizaciones e instituciones de la sociedad civil
b. Conorganizacionesgubernamentales,especialmenteenelmu-
nicipio

7. Organización del trabajo comunal


Cuandoelprocedimientoutilizadoeseldeintegrarenunequipode
accióncomunalotrasinstituciones,organizaciones,gruposypersonasa
título individual, una de las alternativas es la de crear comisiones o gru-
posdetrabajoparaatenderproblemassectoriales.Posiblescomisionesde
promociónyfuncionamientoquesepuedenintegrarenelespaciodela
comunidad o del barrio:
• De vivienda
• De educación
• De saneamiento
• De deportes
• De folclore
• De teatro
• De madres
• Juvenil…

117
Ezequiel Ander-Egg

8. Constitución de la comisión para el análisis y establecimiento de


los criterios de elegibilidad de los proyectos de acción comunitaria
Enestaactividadpuedendarsediferentescircunstanciasquereduci-
mos a tres principales, si bien se admiten múltiples combinaciones.
a. Queungrupoconstituidoporelequipotécnicoyportrabajadores
comunitariosresponsablesdelprograma—congentedelbarrio(a
título personal e institucional)— asuma la tarea.
b. Que el equipo de desarrollo de la comunidad coordine y articule
susactividadescondeterminadasorganizacionesnogubernamen-
tales y algún o algunos sectores de la Administración Pública.
c. Queelequipodedesarrollodelacomunidadestéconstituidocomo
se indica en el punto a) y realice la coordinación/ articulación con
lasotrasorganizacionesqueformanlacomisióndeelegibilidadde
los proyectos.

9. Coordinación del organismo o institución responsable del progra-


ma, llevada a cabo, mediante:
a. Reuniones del equipo técnico
b. Reunionesordinariasconreparticioneseinstitucionesrelaciona-
das con el programa
c. Asesoramiento técnico permanente
d. Reunionesdeintercambiodeexperienciasconotrosequipostécnicos.

10. Difusión del programa de acción comunal


Esta discusión tiene que realizarse:
a. Comounapropuestaabiertaquesediseñaráyllevaráalapráctica
como una creación y acción colectiva.
b. Comoformadesensibilización/motivaciónparaquelagenteasu-
ma una participación activa en la solución de sus problemas.

11. Capacitación para el trabajo comunitario


a. Capacitacióndelíderesoresponsablesdeproyectosyactividades
• Locales

118
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

• institucionales
• polivalentes
• auxiliares (especializados en determinados campos)
• técnicosoprofesionales(capacitadospararealizartareasdedesa-
rrollo o trabajo social)
b. Capacitaciónqueseofrecealagenteengeneral,esténonoformando
parte de asociaciones u organizaciones de base.
Setratadeproporcionarelconocimientoteórico/prácticodetodaslas
técnicasoperativasnecesariasparatrabajardemaneradirectaconlagen-
te:técnicasgrupales,técnicasdecomunicaciónconapoyaturasvisuales,
técnicasdecomunicaciónoral,técnicasdeorganización,programacióny
administración, técnicas para el conocimiento de la realidad.

12. Integración comunal


a. Creación del sentido de comunidad a través de actividades que
promueven la convivencia y la solidaridad.
b. Creacióndelsentidodeayudaintraeintercomunal,realizandoac-
ciones que expresen formas de apoyo mutuo o ayuda social.

13. Integración intercomunal


a. Relaciones intercomunales e interbarriales
b. Relacionesentrejuntasoconsejosdezonasconproblemassimilares
c. Reuniones provinciales entre juntas y consejos
d. Relacionesentrelosorganismosresponsablesdelosprogramasde
acción social
e. Relacionesentreasociacionescomunitariasyotrasorganizaciones
de base.

B. Desarrollo económico

14. Capacitación para el fomento productivo y el mejoramiento de la


calidad de vida
a. Centro de educación familiar. Cursos de:
• Corte y confección
• Cocina

119
Ezequiel Ander-Egg

• Economía doméstica
• Repostería
• Floristería
• Higiene para la familia y el hogar
• Primeros auxilios
• Psicología infantil, de educación prenatal.
• Peluquería
• Tejido a mano y a máquina
• Manualidades para el aprovechamiento de productos
• Preparación matrimonial
b. Centro de capacitación profesional. Cursos de:
• Albañilería
• Carpintería
• Encuadernación
• Manualidades y artesanía regional
• Extensión agrícola
• Creación de huertos familiares
• Herrería
• Mecánica
• Peluquería
• Electricidad
• Jardinería

15. Generación de empleos


a. Promoción de microemprendimientos:
• Organizacióndegruposparapromoverlacreacióndefuentesde
trabajo
• Charlas en relación con las tareas de la organización y puesta en
funcionamiento de microemprendimientos.
• Organizaciónyfuncionamientodepequeñasunidadesdeproduc-
ción o microemprendimientos.
b. Promoción y organización de cooperativas:
• Producción
• Comercialización y distribución
• Servicios
• Consumo
• Ahorro y crédito

120
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

c. Creación de artesanías y pequeñas industrias


d. Organizacióndeferiasyexposiciones.(Setratadepresentarpro-
ductosdelaspequeñasempresasartesanales,unidadesdeproduc-
ción, cooperativas, etc.).
e. Asesoríayasistenciatécnicaalasunidadesproductivas. Capacita-
ción de su personal.
Yasetratedemicroemprendimientos,cooperativas,artesaníasope-
queñasindustrias,lacapacitaciónatenderálosaspectosproductivos,co-
mercialización, organización, gestión y manejos de los recursos.

16. Aumento de producción de bienes y servicios agrícolas


Esta actividad se realizará especialmente en zonas suburbanas o en
pequeños núcleos rurales.
a. Factores de insumo:
• Abono
• semilla mejorada
• protección de las plantas (insecticidas, fungicidas)
• implementos mejorados.
b. Ampliación de áreas productivas:
c. Utilización y manejo racional del suelo:
• rotación de cultivos
• cultivos asociados (frutales, pastos)
• métodosdeconservacióndelsuelo(curvasdenivel,terrazas,corti-
nas, rompevientos, forestación, etc.).
C. Desarrollo sociocultural
Educación y cultura

17. Educación de adultos


a. Cursos para personas que no han superado el analfabetismo.
b. Cursosparaadultosquenecesitanlograrcertificadosdeestudios
para acceder a otro nivel de formación.
c. Cursos para mejorar las capacidades y cualidades laborales.

121
Ezequiel Ander-Egg

d. Creacióndecírculosdeculturaparapersonasquedeseanampliar
suformaciónparadesarrollarexpresionesdecapacidadartística.
e. Cursos para emigrantes, refugiados y minorías étnicas.
f. Programasdeeducacióndeadultospareaelfortalecimientodela
ciudadanía(esdecir,queposibilitenquelosindividuosseconvier-
tan en ciudadanos).

18. Educación cooperativa


a. Cursos y charlas para grupos precooperativos
b. Cursos y charlas para cooperativistas
c. Asistencia técnica y asesoramiento a cooperativistas.
Enloscursos,charlas,asistenciatécnicayasesoramiento,seprocurará
mejorar las competencias:
• Técnicas (vinculadas a una actividad determinada)
• Administrativas,queincluyeconocimientosbásicosdeadminis-
tración financiera, mercadeo, administración de personal, etc.
• Empresariales,paraadoptarcapacidadesoperativasycombinardi-
ferentes factores en el funcionamiento de una cooperativa.
• Sociales,conformealprincipioconocidocomola“Regladeorodel
cooperativismo”:losustancialdelaeducacióncooperativaesadqui-
rirelhábitodever,pensaryjuzgardeacuerdoconelidealcoopera-
tivista.

19. Educación familiar


a. Educación prematrimonial
b. Educación sexual
c. Educación matrimonial
d. Educación familiar (escuela para padres)
Todoloreferentealaeducaciónfamiliarprestaráunaparticularaten-
ciónalaproblemáticadegénero,afindequelamujeradquieraigualdad
en el ámbito de la vida doméstica y de la vida pública

20. Escuela primaria


a. Motivación para la escolaridad
b. Reforestación (semana del árbol)

122
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

c. Fomento de las cooperativas escolares


d. Fomento de asociaciones de ex - alumnos
e. Fomento de periódicos escolares
f. Fomento de teatro infantil
g. Fomento de títeres
h. Fomento de clubes de niños pintores
i. Campaña pro huertos escolares

21. Enseñanza técnica profesional


a. Para aprender una profesión
b. Paraponersealdíaoperfeccionarseenelejerciciodeunaprofesión

22. Actividades culturales


De formación:
• Conferencias
• Mesas redondas, debates
De difusión para el acceso a bienes culturales:
• Museos
• Momentos históricos
• Galerías de arte
De difusión artística (no profesionales):
• Artesanías o arte popular: cerámicas, tejidos, cestería, etc.
• Artes visuales: pintura, dibujo, etc.
• Artes escénicas: teatro, mimos, títeres, etc.
• Danza: bailes, danzas, etc.
• Música y canto: bandas de música, rondallas, música folclórica,
etc.
• Periódico popular, periódico mural
• Audiovisuales, fotografía, etc.
Alimentación y nutrición

23. Educación para la alimentación y nutrición


a. Organización de clubes escolares de nutrición
b. Educación alimentaria escolar

123
Ezequiel Ander-Egg

c. Semana de alimentación
d. Semana de salud

24. Creación de huertos orgánicos (familiares, escolares y comunales)


para el mejoramiento nutricional y la sensibilización ecológica
Setratadeactividadesproductivasdestinadasacubrirlasnecesidades
alimentariasdelgrupofamiliar.Lacapacitacióndelaspersonascompor-
ta los siguientes aspectos:
• nociones básicas de agricultura orgánica
• aprender a preparar la tierra (acondicionamiento del terreno)
• aprenderahaceralmácigos,sembrar,trasplantar,tiempodesiem-
bra, rotación de cultivos, etc.
• Utilizarlosresiduosorgánicoscomoabono;prepararelcompues-
to que se utilizará como fertilizante
• Seleccionar los productos que se han de sembrar
• Control de la maleza, defensa contra las plagas.

25. Servicio de alimentación


a. Programa de suplementación alimentaria
b. Programa de alimentación
c. Comedor escolar
d. Programa de copa de leche o merienda escolar
e. Promoverlainstalación de comedores paraobrerosenfábricasy
lugares de trabajo
f. Comedores populares
Recreación y deportes

26. Recreación dirigida


a. Centros juveniles
b. Teatros de títeres
c. Teatros infantiles y juveniles
d. Juegos pedagógicos
e. Coros (infantiles, juveniles y de adultos)
f. Curso de educación física para niños, jóvenes y adultos
g. Pintura infantil
h. Centro folclórico

124
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

27. Deportes
a. Organización de equipos (para diferentes deportes)
b. Entretenimiento
c. Competencias deportivas (locales, zonales y provinciales)
d. Construcción de campos e instalaciones deportivas

28. Clubes sociales y deportivos


a. Organización de campamentos para jóvenes
b Organización de paseos, viajes y excursiones

29. Mejoramiento físico de la vivienda


a. Construccióndenuevasviviendas(esfuerzopropio,ayudamutua,
créditos personales, formas combinadas)
b. Mejoramiento de viviendas
c. Ampliación de viviendas

30. Mejoramiento del entorno


a. Plazas y jardines públicos
• Mejoramiento, mantenimiento y construcción
b. Calles y veredas
• Mejoramiento, mantenimiento y construcción
c. Iluminación
• Instalación de alumbrado público
• Cuidado y mantenimiento del alumbrado público
d. Comunicaciones
• Correo
• teléfono
Existenvariasmodalidadesatravésdelascualessepuedeparticipar
comunitariamenteensuinstalaciónymantenimiento,especialmentede
cabinas públicas.
e. Redes de agua potable
• Construcción
• Mantenimiento

125
Ezequiel Ander-Egg

f. Transportes
• Posibleorganizacióncooperativadelostransportesogestiones
para mejorar los servicios de los que dispone el barrio.
• Funcionamiento
• Servicio y mantenimiento
g. Construccióndecaminosvecinales(Cuandoeltrabajocomunita-
rio se realiza en pequeños pueblos o aldeas.)
Salud
Estosprogramasseasientansobretrespilares:sanidadysaneamien-
toambiental,medicinapreventivayproteccióndelmedioambienteysu
modalidadoperativaseestructuramedianteundiálogoentrecomunidad
yagentesdesalud.Estoexplicalarazónynecesidaddeltrabajocomuni-
tario,enuncampocomolasaludquerequieredeunacapacitaciónespe-
cífica, aparentemente muy ajena al trabajo social.

32. Sanidad y saneamiento ambiental


Mientras la sanidad trata de la detección de riesgos ambientales, el
saneamientoseencargadelaaplicacióndelasmedidascorrectorasque
minimizan o anulan dichos riesgos.
a. Abastecimientodeaguapotableb.Vigilanciadelacalidadysalu-
bridad de los alimentos
b. Vigilancia de la calidad y salubridad de los alimentos
c. Aseo urbano: condiciones de recogida, transporte y vertido de
basuras
d. Vigilancia de mercados y mataderos
e. Vigilancia de fábricas y comercios de alimentos
f. Alcantarillados y drenaje
g. Vigilanciasycontroldepozossépticos,evacuacióndeaguasnegras
y residuales
h. Control de insectos y roedores
i. Control del ruido, radiaciones y riesgos

33. Campañas de educación sanitaria


Darprioridadalaprevenciónypromocióndelasaludsobrelacuración
a. Fomentodeconductaspositivasdesaludycambiosdeestilodevida

126
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

b. Campañas de orientación hacia el uso de los servicios médicos


c. Campañas de medicina preventiva y vacunación
d. Nociones básicas de nutrición y su importancia para la salud
e. Lucha contra enfermedades infecto contagiosa
f. Campañas para enfrentar situaciones de emergencia

34. Servicios de salud materno infantil


a. Organización y funcionamiento de los centros
b. Planificación familiar
c. Lucha contra enfermedades contagiosas
Todasestasactividadessoncompetenciadelascorporacionesloca-
les y de los organismos responsables de la salud pública. Sin embargo,
comoestáexpresadoenlaDeclaracióndeAlmaAtta,enloreferenteala
atenciónprimariaensalud,laparticipacióndelagenteesnecesariapara
atenderalosproblemasdesalud,puestoqueéstanodependeexclusiva-
mentedelasdisponibilidadesycalidaddelosrecursosdetiposanitario.
Para esta participación, el trabajo comunitario e esencial.

35. Mejoramiento del hogar


a. Nociones básicas de economía doméstica
b. Nociones básicas de puericultura
c. Uso y mantenimiento de la vivienda y de los artefactos del hogar
d. Organización e integración familiar

Servicios comunales o sociales


En este punto la acción comunitaria se ha de centrar en la tarea de
promoverlacreacióndelosserviciosinexistentesymejorarlosqueson
insuficientes.
36. Centros sociales y comerciales
a. Construcción
b. Organización y funcionamiento para canalizar la participación
ciudadana

127
Ezequiel Ander-Egg

37. Edificios escolares


a. Mantenimiento
b. Remodelación y mejoramiento
c. Construcción de escuelas por acción comunal

38. Guarderías infantiles


a. Construcción
b. Organización y funcionamiento

39. Parques infantiles


a. Construcción
b. Organización y funcionamiento

40. Centros de atención primaria


a. Remodelación local
b. Organización y funcionamiento
(Cuando estos centros no existen, en un primer momento hay que
crear una sala de primeros auxilios)

41. Educación física y deporte


a. Promoción de la educación física y el deporte
b. Organización de pruebas deportivas
c. Construcción de equipamientos deportivos
d. Organización y funcionamiento de los mismos
e. Lugares de recreo y esparcimiento

42. Servicios para la tercera edad


a. Fomento de actividades y ocupación del tiempo libre
• Fiestas, bailes, verbenas
• Excursiones y turismo
• Yoga
• T´ai chi chuan

128
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

b. Actividades para un envejecimiento saludable


• Adquirir conocimientos sobre la alimentación adecuada a cada
edad.
• Encuentros de solidaridad e intercambios intergeneracional
(Convivencia y diálogo entre jóvenes y viejos)
c. Actividades deportivas
• Gimnasia
• Juegos cooperativos
• Natación
• Campeonatos
d. Actividades culturales
• Promoción de la lectura
• Visitas culturales
• Charlas- coloquio
• Cine forum
• Teatro
e. Equipamientos
• Club de jubilados
• Centros de ocio
• Aulas para la tercera edad
• Hogares de ancianos

43. Servicios para discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales


a. Asistenciaadiscapacitados,atendiendoespecialmentealarehabi-
litación y reinserción social
b. Centros ocupacionales
c. Centros de rehabilitación
d. Talleres
Cabe advertir que una parte de los servicios y actividades que se
mencionanenestaguíaoperativasonresponsabilidaddelaadministra-
ciónpúblicaensusdiversas jerarquías… Lo que enunprogramadede-
sarrollodelacomunidadpuedeaportaralosmismosesladinamización
con el fin de mejorar la prestación de los servicios, la creación de asocia-
ciones, el fortalecimiento de las redes sociales, etc.

129
Ezequiel Ander-Egg

En la medida en que los pobladores de un barrio o un pueblo parti-


cipan de cara a la solución de sus problemas y para la satisfacción de sus
necesidades,adquierenconfianzaensímismos,desarrollansushabili-
dades y capacidades para actuar en la vida social, al mismo tiempo que
hacenunmejoraprovechamientodelosbienesyserviciosquelesbrinda
el estado y la sociedad.

130
ÍNDICE

Capítulo 1

1 | Acerca del concepto de comunidad


2 | 1. Los diferentes alcances con que se utiliza el concepto de co-
munidad
4 | 2. Loselementoscomunesenlasdiferentesutilizacionesdeeste
concepto
5 | 3. ¿Qué entendemos por comunidad?
10 | 4. La noción del desarrollo
11 | — Centralidad de la problemática del desarrollo
12 | — Conceptossimilaresutilizadosendiferentesmomentoshis-
tóricos

Anexo

14 | ¿Qué entendemos por comunidad?

Capítulo 2

25 | Breve referencia histórica sobre el trabajo comunitario, como


método y programa de intervención social
26 | 1. Planteamiento del problema
28 | 2. Organizaciónydesarrollodelacomunidad:procedimientos
metodológicossimilaresqueevolucionaronseparadamente
29 | 3. Organización de la comunidad
29 | a. Delaacciónintergrupalalosconsejosdeplaneamientodela
comunidad
31 | b. El informe Lane
32 | c. Lainclusióndelaorganizacióndelacomunidadcomomé-
todo de trabajo social
33 | d. Los principios de loa organización de la comunidad
34 | e. La “maduración” de la organización de la comunidad
36 | 4. El desarrollo de la comunidad
37 | a. El pecado original del desarrollo de la comunidad
37 | b. Los primeros programas nacionales de desarrollo de la co-
munidad
39 | c. El desarrollo de la comunidad como instrumento del pro-
greso social
40 | d. La carta magna del desarrollo de la comunidad
42 | e. La consolidación de los programas de acción comunal
43 | f. La propuesta de que el desarrollo de la comunidad forme
parte de los planes del desarrollo nacional

45 | 5. Gestación y evolución del desarrollo de la comunidad en la


realidad latinoamericana

Capítulo 3

51 | Significadoyalcancedelconceptoyprácticadeldesarrollodela
comunidad
52 | 1. ¿Qué es el desarrollo de la comunidad?
55 | 2. Eldesarrollodelacomunidadencuantométododeinterven-
ción social
57 | 3. Eldesarrollodelacomunidadencuantoprogramaconstitui-
do por proyectos y actividades específicas integradas
57 | — El enfoque sistémico en la acción comunitaria
58 | 4. El desarrollo de la comunidad en cuanto proceso capaz de
desatar una acción de tipo sinérgico 74

Capítulo 4

63 | Revisión crítica de medio siglo de realización de programas de


desarrollo de la comunidad (1947-1997)
64 | 1. El gran espejismo: que el desarrollo de la comunidad fuese
parte esencial de los planes globales de desarrollo
66 | 2. Losfalsossupuestosenqueseapoyaronmuchosprogramas
de acción comunitaria
Acción municipal, desarrollo local y trabajo comunitario

67 | a. Consideraralascomunidadescomosifueranrealidadesho-
mogéneas con intereses compartidos
68 | b. Unaconcepcióningenuaacercadelcomportamientoycon-
ductas de las personas cuando se les propone acciones de
bien público
71 | 3. Logros que se pensaban alcanzar, pero que no tuvieron en
cuentalosfactoresexógenosylassituacionescontextuales
que los condicionaban
71 | a. Eldesarrollodelacomunidadcomoprogramaintegradorde
proyectos sectoriales y de servicios sociales
72 | b. Contribución al fortalecimiento de los gobiernos locales
73 | c. El desarrollo de la comunidad como mecanismo o instru-
mento del cambio social
74 | d. Laformacióndelídereslocalescomofactorpotenciadorde
la participación popular
75 | 4. Las ideas claves del desarrollo de la comunidad que han per-
manecido a lo largo de medio siglo

Capítulo 5

81 | Desarrollo de la comunidad, desarrollo local y acción municipal


82 | 1. Loscambiosproducidosenelenfoquedeldesarrollodelaco-
munidad
83 | — A comienzos del siglo XXI, el espacio territorial de“lo local”
seconsideracomoelámbitomásadecuadoparalaacciónco-
munitaria
85 | 2. Laimportanciade“lolocal”enelcampodelaspolíticassociales
87 | — Las potenciales del desarrollo local
88 | — Las limitaciones del desarrollo local
89 | 3. Elprocesodedescentralización,lasnuevasposibilidadesdela
acción municipal y el desarrollo de la comunidad
94 | 4. Lasorganizacionesnogubernamentales,losmovimientosso-
ciales y la acción municipal
95 | — Laarticulación/coordinacióndelaadministraciónlocalylas
organizaciones no gubernamentales
97 | — Cómoforjaryarticularlaacciónlaasociación,entreelgobierno
localysusciudadanosatravésdesusorganizacionesdebase
98 | — Desdedóndearticularlaacciónmunicipalyeldesarrolloco-
munitario
99 | — Losgruposypequeñasorganizacionesdelaeconomíapopular
101 | — Acercadelosmovimientossocialesyeltrabajocomunitario
102 | 5. Desarrollodelacomunidad,acciónmunicipalyparticipación
ciudadana

Anexo 1
109 | Desarrollolocalyacciónmunicipal.LaexperienciadePortoAle-
gre (Brasil)
Anexo 2
111 | El programa“Decidamos juntos”, del Ayuntamiento de Santa
Catalina (México)
Anexo 3
114 | Actividadesytareasquepuedecomportarunprogramadetra-
bajo comunitario para barrios o pueblos pequeños
Estudiantes del segundo año del PFG Gestión Social para el Desarrollo Local - UBV. El Calvario - Parroquia
El Valle, Caracas - Venezuela 2006.
Coordinación de Ediciones y Publicaciones / Imprenta UBV
2000 ejemplares
Octubre 2007