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EL DISCURSO DE LA “PARTICIPACIÓN” EN LOS POLÍTICAS SOCIALES DE “LUCHA

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CONTRA LA POBREZA”, CONTRADICCIONES Y AMBIVALENCIAS .
Sonia Alvarez Leguizamón2

"La vida económica de los pobres es primitiva y estancada... Su pobreza es una

desventaja y una amenaza tanto para ellos como para áreas más prosperas" (Declaración del
Punto Cuarto del discurso de asunción del Presidente de los Estados Unidos, Harry Truman el 20
de enero de 1949).

“Los beneficiarios (de programas sociales para pobres) tienen más que trabajo y
fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y
habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los objetivos del
desarrollo”. También tienen “buenas ideas” que hay que considerarlas. Existe una “expectativa
en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la autogestión y la autosustentabilidad
del desarrollo” (Norman Uphoff, Monitoring and evaluation popular participation in World Bank-
assisted projects, en Bhatnagar y Williams (ed), Participatory development and the World Bank.
Potential directions for change. World Bank Discussion Papers 183. The World Bank, Washington,
D.C. 1993, ps. 135 y 136)

“Los pobres son los principales protagonistas en la lucha contra la pobreza” (Banco
Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial. Lucha contra la pobreza. Washington DC, 2000,
página 14).

Este artículo indaga las contradicciones y ambivalencias del incentivo a la “participación” que
promueven actualmente las políticas sociales de “lucha contra la pobreza”, desde el punto de vista
del discurso del desarrollo3. La era del desarrollo nace el 20 de enero de 1949, cuando asume el

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Trabajo realizado en el marco de las actividades de investigación del Consejo de Investigación de la Universidad
Nacional de Salta, Argentina y de la tesis doctoral en la Universidad de Sevilla, España.
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Sonia Alvarez Leguizamón es Lic. en Trabajo Social de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, Magister en
Sociología del Desarrollo en España. Profesora de “Antropología Urbana” a nivel de grado y de “Políticas Sociales en la
Argentina” de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad Nacional de Salta (UNSA). Dictó cursos de posgrado
en la Maestría en Desarrollo Humano, Universidad Mayor de San Andrés, Bolivia y Maestría en Energías Renovables de
la Facultad de Ciencias Exactas, UNSA. Investiga en temáticas que vinculan desarrollo, políticas sociales, pobreza y
representaciones sociales. Correo electrónico sonialva@unsa.edu.ar
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Consideramos que el desarrollo puede ser analizado como un discurso que se inicia a mediados de siglo XX. Este
implica una relación estrecha entre la producción de significado y la prácticas de un proceso dirigido a preparar el
terreno (en Asia, Africa y América Latina) necesario para generar las condiciones que caracterizaban a las naciones
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presidente Truman en los Estados Unidos (Esteva, Gustavo, 1996; Escobar, Arturo, 1998; Sachs,
1999), fijando la hegemonía en el mundo de este país y categorizando a los países que no se
adecuaban a sus patrones como “subdesarrollados”. Es en este momento cuando la pobreza se
constituye en un constructo global (Rahnema, 1996b). El desarrollo aparece como sinónimo de
crecimiento económico y este igual a crecimiento del producto bruto per capita. La caracterización
de Truman sobre los pobres en su discurso es una muestra de esta concepción. "La vida económica
de los pobres es primitiva y estancada... Su pobreza es una desventaja y una amenaza tanto para
ellos como para áreas más prosperas" (Declaración del Punto Cuarto del Presidente Harry Truman)

Esta representación de la pobreza de los inicios de la era del desarrollo, donde su forma de vida es
considerada primitiva y una amenaza para los países prósperos y que justifica prácticas, programas
y concepciones para erradicar sus pautas culturales, cambia substancialmente a principios de los 90
como se puede ver en las declaraciones de las voces autorizadas4 que se reproducen en el epígrafe.
Dentro de esta nueva representación de la pobreza, su participación es cada vez más funcional a los
programas de desarrollo de “lucha contra la pobreza”, en el contexto de programas económicos que
agudizan la desigualdad social, política y económica. Por ello también, aunque la causa de la
pobreza es considerada una consecuencia de incapacidades personales de los propios pobres para
competir en el mercado y no el producto de las desigualdad de oportunidades, se comienzan a
valorar otras capacidades que aparecen funcionales a una nueva forma autogestiongada de regular la
pobreza. Aquí la participación de los propios pobres en su sobrevivencia es un objetivo primordial.
Por ello se comienzan a considerar que poseen habilidades de gestión, buenas ideas, patrones

económicamente más avanzadas (industrialización, alta tasa de urbanización y de educación, tecnificación de la

agricultura) además de la adopción generalizada de los valores y principios de la modernidad, incluyendo formas
concretas de orden, racionalidad y actitud individual. El desarrollo conlleva simultáneamente el reconocimiento y la
negación de las diferencias, mientras que se inventa el tercer mundo subdesarrollado. El desarrollo como discurso,
sería la forma de eliminar estas diferencias (Escobar: 1997).
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Entendemos como voces autorizadas a las voces autorizadas a aquellas que tienen la autoridad de la nominación
legítima para imponer una visión del mundo como hegemónica (ver Bourdieu, Pierre: 1985)
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culturales solidarios. Todas estas capacidades se resumen en el incentivo a la participación y los

potenciales humanos que deben “ser movilizados para la autogestión y la autosustentabilidad del
desarrollo”.

Las programas sociales para pobres incentivan la participación de las organizaciones de base local
de los propios pobres y, en general de la “sociedad civil”5 no para promover objetivos
emancipatorios sino para resolver problemas de reproducción y protección social de las poblaciones
excluidas, ante el retiro del estado y el achicamiento del mercado como fuente de ingresos. De allí la
importancia que se da a las energías asociativas y a la participación de la propia gente en la
solución de sus problemas. Se pretende así asegurar la “autosustentabilidad” de las poblaciones
pobres y la disminución de costos de los programas sociales, la otra cara de la prescindibilidad del
estado y el mercado. Si bien los programas de los organismos promotores del desarrollo y las
políticas locales hablan del “empoderamiento” de los pobres - categoría en boga y anglicismo para
el tan mentado “empowerment”, la promoción de este tipo particular de participación unida a
programas económicos que aumentan la desigualdad social y la pobreza, no parece que puedan
lograr en un futuro cercano, una mejor distribución del poder que permita a la población, participar
en la toma de decisiones y en el control de sus destinos.

La metodología utilizada se basa en el análisis de documentos fundantes de agencias internacionales

promotoras del “desarrollo”, consideradas las voces autorizadas, que orientan los cambios en el
discurso y la práctica del desarrollo en los 90. En esta década se gestó la estrategia de “alivio” a la
pobreza del Banco Mundial, la “nueva agenda social” del Banco Interamericano de Desarrollo y el
Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), lo que
genéricamente se denomina la estrategia de “lucha contra la pobreza. Primeramente analizaremos
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qué entendemos por participación para luego profundizar sus distintas acepciones en estas agencias.
Se trata de detectar los elementos más importantes del discurso,6 así como sus contradicciones y
ambivalencias. Es también nuestro propósito detectar las representaciones sobre la pobreza y los
pobres implícitas o explícitas en el incentivo a la participación de este discurso.

¿PARTICIPAR? ¿DE QUE SE TRATA?

Veamos qué significa participar. Aclarar las diferentes formas de participar, las instituciones adonde
se participa, los actores que participan, los fines, las instituciones que entran en juego, si bien puede
parecer obvio y resultar tedioso, permite deconstruir las acepciones de participación predominantes
en los programas de lucha contra la pobreza. Este ejercicio es sólo analítico. La vida, involucrarse,
apostar, formar parte es mucho más que la suma o el conjunto de dimensiones analíticas de la
categoría de participación.

Participar, en la lengua castellana, tiene dos acepciones. Por un lado, formar parte de algo, o tener
parte de algo. La otra implica comunicar, hacer participe a alguien de algo. En las dos hay una idea
de vínculo o de actividad compartida. Vivir en el mundo o el propio goce de estar en el mundo es
participar. Según Rahnema (1998), habría dos formas de participar, una transitiva y otra intransitiva.
En la forma intransitiva el sujeto vive el proceso de participar sin un objetivo predefinido, “cuando
uno esta escuchando, amando creando o viviendo plenamente su propia vida uno toma parte sin

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En general, en los documentos y en las prácticas de los programas para pobres promovidos por los organismos de
desarrollo, la sociedad civil se entiende en un sentido amplio, como todo lo que no es la familia y el estado. En algunos
casos se incluye también a las empresas.
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Entendemos que las políticas sociales para pobres serían las formas de intervención particulares que asumen los
discursos sobre lo social y sobre lo social asistencial. Estos discursos están conformados por sistemas de enunciados,
organizaciones de conceptos, ciertos reagrupamientos de objetos, que constituyen temas o teorías particulares
(Foucault: 1997 (1969), 104-127). Estos sistemas discursivos cuando se logran imponer o cuando adquieren
consenso obtienen fuerza de verdad.
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buscar necesariamente el logro de un objetivo particular”. Esta sería una forma de participar donde
no hay cosas en juego, sólo el hecho de estar en el mundo. En el caso de una participación
transitiva, la acción se orientan a un objetivo o meta definidos, aunque no necesariamente consciente
o intencionado. Esta segunda forma la podríamos encuadrar en lo que Bourdieu (1997) llama el
interés o el sentido del juego. Para Bourdieu, el juego expresa el interés de la gente para hacer lo que
hace, implica inversión, estar metido en él, tomarse el juego en serio, creer que el juego merece la
pena jugarse (Bourdieu,: 1997, 141). Interés significa "formar parte", participar, por lo tanto
reconocer que el juego merece ser jugado y que los envites que se engendran en y por el hecho de
jugarlo, merecen seguirse. Las personas que cogidas por el juego están dispuestas a apostar, a
arriesgar, aunque aparezca como un juego desinteresado, apuestan a los envites de un juego
concreto. Entonces participar, en este sentido, significa la mayoría de las veces un interés por algo
que merece la pena y en el que apuesto cosas, sentimientos, proyectos, utopías, deseos, intereses.

Siguiendo a Rahnema también se puede clasificar a la participación según la naturaleza éticamente

definida de las metas que persigue (por ejemplo fines morales o deseables de connotación positiva u
otros éticamente negativos); según sea forzada o libre; según sea espontánea o manipulada y
teledirigida (formas y acciones de la gente que son inspiradas o dirigidas por centros fuera de su
control). Estas tipologías podríamos sintentizarlas en formas propositivas, que serían aquellas
promovidas desde las estructuras de poder, que pueden ser forzadas, manipuladas o teledirigidas y
las formas espontáneas que generalmente son más libres y que surgen del sólo hecho de estar en el
mundo, de vivir y que algunas constituyen luchas o resistencia sociales de la gente. Estas últimas
tienden a ser más emancipadoras. A pesar de todas estas diversas formas de participar en el mundo,
generalmente la participación tiende a percibirse como una acción libre, espontánea y positiva,
aunque muchas veces es forzada, teledirigida y para fines ajenos a los intereses de la gente.

Veamos cuales pueden ser los objetivos de la participación o cuales son las apuestas o los intereses
que entran en juego. Se podría decir que la participación se da en un espacio social donde hay
intereses en juego y reglas de intercambio, estos constituyen diferentes campos (Bourdieu, 1997).
Entonces en un campo y en un momento histórico dado, la participación puede generar autonomía
de grupos a través de la creación de comunidad y de la identidad de reconocerse en el otro y por el
otro y en oposición o diferencia con otros (ver cuadro uno). La participación puede propiciar
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acciones colectivas o individuales que tengan como fin obtener rendición de cuentas de parte de
instituciones estatales o de otro tipo. Aquí el resultado es el fortalecimiento de la ciudadanía. La
participación también puede tener fines instrumentales. Por ejemplo, se participa para adquirir o
reforzar capacidades o habilidades de distinto tipo (organizativas, de autosubsistencia, para el
trabajo, etc.) o proveerse de servicios o bienes o también para adquirir más poder o prestigio.
Finalmente, la participación puede tener objetivos emancipatorios. Aquí la apuesta es la lucha contra
la explotación y las diferentes formas de dominación social de clase, género o etnia. Pero también la
participación puede ser inducida o forzada para generar o fortalecer vínculos de dependencia o
relaciones de poder y subordinación o dominio. En la dolorosa historia de América Latina, la
participación emancipatoria ha sido contrarrestada generalmente por la violencia, la represión,
la manipulación, la cooptación, el clientelismo o la instrumentación de las prácticas para fines
diferentes a los de la propia gente.

Formar parte de algo o comunicar algo implica también diferentes tipos de vínculos o relaciones.
Podemos señalar tres. Puedo participar a través de lazos sociales no mercantiles basados en la lógica
de la solidaridad intragrupo. Por ejemplo, por medio de formas asociativas de reciprocidad de tipo
comunitaria o vecinal. Puedo participar a partir de lazos basados en las instituciones burocráticas y
formales donde priman las relaciones jerárquicas, como en las instituciones estatales o en una
empresa. Finalmente mi participación puede implicar lazos sociales mercantiles (formas asociativas
fundadas en la lógica del lucro). Generalmente la participación que se promueve en las políticas para
pobres se asocia a los vínculos de reciprocidad y las dos últimas están más vinculadas con la idea de
trabajo.

Otra cuestión importante son los tipos de instituciones que se construyen participando. Podríamos
señalar dos grandes tipos. Aquellas instituciones más formales o burocratizadas como las de tipo
gremial, estatal, educativas, deportivas, asistenciales, filantrópicas, organizaciones no
gubernamentales, benéficas, etc.. Pero también podemos formar parte de instituciones más
informales como las redes de parentesco, de amigos, de colegas, de vecinos, de parientes. El capital
social, terminología en boga que el discurso del desarrollo utiliza para hacer referencia a las energías
asociativas de reciprocidad no mercantil; se asocia a este último tipo de instituciones basadas en
soportes de proximidad informales. Este concepto fue acuñado por Pierre Bourdieu (1985, 1988),
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aunque con diversas acepciones en la historia de las Ciencias Sociales (don, redes, soportes de
proximidad, etc. ), pero se incorporó recientemente a la teoría social americana y el discurso del
desarrollo (Alvarez Leguizamón: 2001ª).

Otra manera de analizar la participación es observar que tipo de bienes están en juego cuando se
participa. Estos podrían ser considerados propiedades actuantes o capitales (Bourdieu, 1991, 1995).
Pueden ser tangibles (cosas, servicios, dinero) o intangibles (información, comunicación, relaciones,
habilidades, prestigio).

Finalmente podemos considerar el tipo de actores y la nominación que adquiere la persona que
participa, de acuerdo al campo específico donde actúa, a las reglas que están en juego y a los
vínculos que se estructuran en ese campo. Si se participa inducido por un programa social se trata de
“beneficiarios” (stakeholders) o “grupos objetivo” (target groups). Si el vínculo de la participación
se encuadra en el campo de la beneficencia o la filantropía, se trata de sujetos de “dádiva” o personas
“voluntarias”. Si se participa en un comité o se vota, se reclama rendición de cuentas, o se lucha en
un movimiento social se trata de “ciudadanos”. Si la participación es en la construcción de un barrio
se trata de dirigentes barriales o de ciudadanos. Si la participación está implicada en un campo
laboral se trata de un “trabajador”.

LAS ACEPCIONES DE “PARTICIPACIÓN” QUE PROMUEVEN LAS POLÍTICAS DE

“LUCHA CONTRA LA POBREZA”

La participación se ha convertido en una herramienta fundamental de política local a partir de la

influencia en el discurso del desarrollo de las agencias como el Banco Mundial (BM), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el
Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD). A mediados de los años 70, se produce
una transformación significativa en el concepto de desarrollo, trayendo a primer plano la
consideración de factores sociales y culturales. Esta nueva sensibilidad se produjo después de
reconocer los pobres resultados obtenidos mediante las intervenciones impuestas desde arriba y
basadas en inyecciones masivas de capital y de tecnología. Este cambio de rumbo político se
manifestó claramente en el giro que efectuó el Banco Mundial al adoptar una política de programas
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“orientados hacia la pobreza”, anunciada por su presidente Robert Mac Namara, en 1973, y en otras
agencias de desarrollo internacional, como en algunas oficinas técnicas de las Naciones Unidas
(Escobar, Arturo, 1997). Se intensifica la promoción del “desarrollo comunitario”, que se oficializa
en los documentos de las Naciones Unidas a comienzos de la década de los 60. Se considera que los
pobres deben participar en los programas. Se debe implicar a los beneficiarios directos de modo
substancial si se pretende alcanzar un resultado positivo en los programas.

La reforma neoliberal del estado en América Latina, profundizada a partir del Consenso de
Washington, a fines de los 80, significó junto a los procesos de descentralización, el traslado de las
responsabilidades de la reproducción social de los pobres a instituciones de la sociedad civil
(organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base, benéficas y filantrópicas). Los estados
desarrollaron entonces, cada vez más programas destinados a regular y administrar la pobreza no a
erradicarla. Su objetivo fue autonomizar a las poblaciones del estado y a compensar su débil, escasa
o nula relación con el mercado, así como a fortalecer sus capacidades de autosubsistencia y de
autogestión, basadas en relaciones no mercantiles y en el trabajo informal. Estas capacidades en el
discurso se englobaron en la concepción de “participación” que los organismos internacionales
propugnan.

Esta nueva estrategia se funda en una concepción de la sociedad donde la pobreza es el producto de
las “incapacidades” de la gente para competir en el mercado y donde el estado debe ser prescindente
de la regulaciones laborales y de la provisión de servicios y bienes para la reproducción. A pesar de
ello, se percibe a los pobres como poseedores de capacidades y recursos para resolver problemas a
partir de las redes de proximidad y encarar la subsistencia, por medio de la autogestión comunitaria
o familiar o actividades en la denominada “economía popular”. Esta visión es como el espejo
invertido de los fundamentos de la “promoción comunitaria”. Antes había que promover
capacidades que los pobres no poseían y que eran necesarias para superar su situación. Sus formas
de vida eran primitivas y estancadas, causales de nuestro “subdesarrollo” y una amenaza para los
países ricos. Ahora lo que antes era una traba o una rémora arcaica, adquiere visibilidad para los
ojos de la política y de la academia y se convierten en “la” solución para el “ataque” a la pobreza,
no en su causa como pregonaban las teorías desarrollistas, en las décadas de los 60’ y 70’ (Alvarez,
Leguizamón: 2001a)
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La descentralización y el traslado de la gestión de los programas a los propios pobres, reforzando sus
capacidades autosustentables se traduce, entonces, en una importancia creciente del incentivo a la
“participación popular” y a la “solidaridad” horizontal entre los pobres. Los programas son cada vez
menos gubernamentales y más privados. En el caso de los programas para pobres, son por tanto cada
vez más participativos. Esto significa, en la práctica, que la propia gente, en forma asociativa, se
hace cargo de sus problemas. A nivel de ejecución se traduce en la necesidad de “construir
capacidades de gestión entre las comunidades locales”. La “participación popular”, antes bandera de
los movimientos de base de los 70, que propugnaban la participación comunitaria como forma de
lograr un “desarrollo inclusivo”, ahora es la estrategia que permite la privatización de lo público
(Alvarez, Leguizamón, 2001b).

Seguidamente analizaremos con más detalle cuales son las acepciones de participación en el
discurso de los organismos internacionales que promueven “políticas de lucha contra la pobreza” en
los 90. Se tendrá en cuenta el análisis de documentos que resumen las líneas de acción de esta
“estrategia”. Intentaremos indagar qué significa “participación”, porque se considera importante
promoverla y cuáles son las relaciones entre las características de la estrategia de lucha contra la
pobreza y la participación.

En los 60, comienzan a surgir en los organismos internacionales ideas que vinculan aspectos sociales
y culturales al desarrollo, no sólo el crecimiento económico. Se considera que en los países llamados
subdesarrollados los factores extra económicos están relacionados con la superación de trabas
vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta. El desarrollo comunitario sería la forma
de intervención sobre las poblaciones pobres que permite dicho cambio. Existía una concepción
donde la pobreza se asociaba a la “negligencia”, a la “pereza” y a la “relajación”. Por ello, la
"participación" y el "desarrollo" comunitario eran considerados vitales para superar situaciones
provocadas por la "desidia" que hay en toda pobreza. En la participación que promueve el discurso
del desarrollo de los 90, la representación de los pobres ha cambiado. Ahora hay que potenciar sus
recursos, son considerados creativos e inteligentes para generar recursos y subsistir en forma
autogestionada en este mundo. Además son los principales protagonistas en la superación y el alivio
de su pobreza.
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La expresión “desarrollo de la comunidad” se emplea entonces para designar un estilo particular de

intervención pública sobre los sectores desfavorecidos de la población que forma parte del discurso
del desarrollo y de las representaciones de los pobres y de los países pobres, presentes en esa etapa.
La representación se basa en una imagen de los países subdesarrollados y de los pobres de esos
países, con un bajo nivel de aspiraciones, a las que el desarrollo comunitario debería revertir. Una de
las características básicas del desarrollo comunitario consistiría en la intención de trascender un área
especifica de servicios para abordar, en forma integral, el problema social. Se denominaba enfoque
integral en la medida que no se focalizaba en la solución de problemas puntuales, sino en los
cambios psico sociales (hábitos, mentalidades, conductas) de grupos y comunidades (Ander Egg,
Ezequiel: 1981, 46-47). Pero también el origen de la participación asociada al desarrollo, en los 60,
tuvo que ver con acciones de activistas sociales y trabajadores de campo, influenciados por Freyre y
otros autores. A partir de la constatación que las poblaciones eran marginadas de todos los procesos
asociados con el diseño, formulación e implementación de los programas de desarrollo, propusieron
los métodos participativos de interacción como una dimensión esencial del desarrollo. Se ponía
énfasis en la incorporación de los saberes de la gente, en la regeneración de su saber hacer
tradicional y en la posibilidad que se genere un nuevo tipo de conocimiento que incluya el científico
y el vernáculo. Se partía del supuesto que la gente era inerme y que tenía que otorgársele poder. Sin
embargo, los resultados de su aplicación no produjeron evidencias sobre la generación de un nuevo
conocimiento incorporado al discurso hegemónico (Rahnema: 1996).

Rahnema (1996) opina que el actual interés de los gobiernos e instituciones de desarrollo por la
participación permite otorgar al “desarrollo” una nueva fuente de legitimación. Con el objetivo de
economizar la vida, se promueve la participación teledirigida. El concepto y la práctica de participar
ya no son más percibidos como una amenaza. La participación se ha vuelto un lema publicitario
políticamente atractivo. Cuando se ha logrado contener y controlar la participación, se obtienen
ventajas políticas de las intenciones de ampliar la participación. La participación se ha convertido
también en una proposición económicamente tentadora. Como resultado de los “ajustes” se traspasa
costos a los más pobres en nombre de la participación y la autoayuda”. Se percibe la participación
como un instrumento de mayor eficacia, así como una nueva fuente de inversión. Permite un mayor
conocimiento de las problemáticas locales como insumo para los técnicos nacionales e
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internacionales, genera redes de relaciones esenciales para el éxito de los programas y viabiliza la
cooperación a nivel local, para darle sustentabilidad a la autoayuda.

Además del cambio en la representación de los pobres y de sus capacidades hay otros elementos
nuevos que aparecen. Aunque se mantiene constantemente un discurso que lo reafirma, en el fondo
no se cree que el crecimiento económico producirá un rebalse de sus “beneficios” en forma
espontánea hacia los pobres. Si antes, parte de la idea de las dificultades del rebalse era que los
pobres le ponían trabas por no tener capacidades sociales y culturales acordes a los valores
“modernos” que el “desarrollo” exigía; ahora, por el contrario, se cree que los pobres son quienes
pueden “superar” su propia pobreza en base a sus propias capacidades y valores culturales. Ellos
deben ser los artífices de la superación de la pobreza. Las causas de la pobreza, por lo tanto, no
radican en las relaciones desiguales y los vínculos de subordinación y dominio que las provocan,
sino en aspectos culturales e individuales de los propios pobres. Los pobres son tales por sus propias
“incapacidades” para competir en el mercado pero, paradojalmente, sí poseen recursos y
capacidades para superarla. Esta ambivalencia muestra el engaño de la letra del discurso formal y
desenmascara los títulos pomposos de las estrategia. No se pretende “superarla”, ni “atacarla”, ni
“erradicarla”. Se trata de regularla sin que se convierta en una amenaza de lo que ahora se denomina
gobernabilidad7.

Ahora la promoción de la participación se extiende de los pobres a una acepción ampliada y nueva
de sociedad civil. Este sería el segundo elemento innovador que aparece. Se incentiva a la
participación de la sociedad en un sentido amplio. Esta concepción de sociedad civil se asocia al

7
En esta misma línea Lovuolo y otros (1999:107) plantean que la “gobernabilidad” es un eufemismo para aludir a la
preocupación de los organismos internacionales por los efectos que la pobreza y otros problemas sociales tienen y
los atributos de las instituciones del Estado para garantizar la estabilidad socio política y la continuidad de los modos
de funcionamiento social prevaleciente.
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fortalecimiento de identidades no vinculadas a la condición de trabajador o de ciudadano, fundada

en derechos formales que se traducen en garantías. Se trata no sólo del reconocimiento de
comunidades pobres sino también de la promoción de nuevas identidades asociadas a derechos más
abstractos, como los denominados derechos de tercera y cuarta generación (mujeres, niños, medio
ambiente, grupos étnicos). No se trata de la promoción de una sociedad civil que desarrolle prácticas
contra hegemónicas, fundadas en una educación política crítica a la lógica del mercado y a la
dominación capitalista. Es contraria también al ejercicio de auto reconocimiento como clase o grupo
que con fuerza política ejerza presión. Para esta concepción neoliberal, la sociedad civil implica una
sectorialización de lo social (Castro: 2001). En este nuevo paradigma, la sociedad civil sustituye al
estado y el bien común se coloca en sus energías (Alvarez, Leguizamón: 2001a). Por ello se hace
necesario incentivar la participación en sus distintos componentes: las organizaciones no
gubernamentales, las organizaciones de base de los pobres, las empresas privadas y las
organizaciones benéficas y filantrópicas. Dentro de este acepción ampliada de la participación
según Rahnema (1998), actividades de desarrollo rentables, podrían ayudar al sector privado a
involucrarse directamente en el negocio del desarrollo.

En un documento donde se fijan las bases para una “estrategia y un programa de acción” del
“Proyecto regional para la superación de la pobreza”, del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), en la primera conferencia regional para América Latina y el Caribe, realizada
en 1988, en Quito, la participación juega un papel fundamental. La participación se asocia
fuertemente a la representación de los pobres y de la pobreza como heterógeneos, diversos y
creativos. “La principal función de la participación es liberar el potencial creativo que las sociedades
manifiestan, en especial en los espacios de pobreza, como resultado de la diversidad que contienen.
(...) Heterogeneidad, diversidad y creatividad son elementos que pueden conciliarse a través de la
participación y, con el estímulo del Estado, convertirse en agentes eficientes para la eliminación de
la pobreza” (PNUD: 1988, 46). La creatividad se vincula con las estrategias de sobrevivencia del
“mundo de los pobres”, las cuales se dice “pueden significar la satisfacción de nuevas y más
complejas necesidades básicas” (1988, 50)

La pobreza se representa como un espacio separado del resto. Vuelve la representación de la pobreza
como perteneciente a una parte de una sociedad dual, como la categoría de marginales de los
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sesenta. La diferencia radica en que ya no son una patología de un mundo que se pretendía integrado
y homogéneo. Las nuevas categorías para nominarla son entre otras, el “mundo de la pobreza” o el
“mundo pobre” o también de la “organización marginal” o “marginados” (PNUD: 1988, 46-50). La
participación que se promueve, se vincula con capacidades cognoscitivas y organizativas, relaciones
de reciprocidad comunitaria y la promoción de instituciones de “economía solidaria” asociadas al
trabajo. Estos tres componentes, como veremos, se mantienen en todos los documentos analizados.

“La importancia del asunto radica en el tipo de movilización a la cual se convoca al mundo
pobre. (...) Se trata de que (la participación) adquiera un carácter endógeno o, si se prefiere, una
modalidad de participación que involucre no sólo la afectividad de los participantes sino también su
capacidad cognoscitiva y genere una nueva práctica social. Las movilización pueden desarrollar
sus expectativas si, en verdad, logran fortalecer las organizaciones aumentando su recursos de
poder y enriqueciendo la red social que las une, a través de la diversificación y la generación de
instituciones solidarias. Las instituciones de economía solidaria suelen ser pasadas por alto por el
Estado. Se las interpreta frecuentemente como procesos residuales de escasa eficiencia, y al labor
que tratan de desplegar suele ser sustituida por servicios asistenciales directos. No se percibe el
enorme potencial que contienen. De allí que la iniciativa popular y la creatividad que contiene
resultan tremendamente golpeadas por la acción burocrática y tecnocrática de los organismo
estatales. Esto es especialmente cierto respecto a los mecanismos de sobrevivencia de los pobres”.
Se debe apoyar y estimular las organizaciones solidarias, “en particular (...) organizaciones
económicas populares autogestionadas, tales como talleres, empresas familiares y microempresas
en general, además de otros tipos de organizaciones comunitarias de apoyo mutuos” (PNUD;
1988: 48-49, remarques nuestros).

Se reconoce explícitamente que la participación que se promueve es instrumental y finalista8. Ya en

ese documento se plantea la necesidad de promover instituciones donde se representen los intereses
de los pobres. Estas ideas luego se formalizarán en las denominadas “instituciones pro pobres” que
se comienzan a promover a finales de los 90.

8
“Es el valor simultáneamente finalista e instrumental de la práctica participativa lo que concita su despliegue de
modalidades y de tipos de participación social. La participación es un medio para satisfacer necesidades y un fin en
si misma, porque es una práctica de autogobierno” (PNUD: 1990, 104).
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En la segunda conferencia regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, dentro del
mismo proyecto regional para la superación de la pobreza, en la “estrategia de acción” para la
década del 90 (PNUD, 1990), denominado con el pretensioso nombre de “desarrollo sin pobreza”,
se propone satisfacer el componente universalista de las necesidades básicas para toda la población
y modificar las bases económicas de la pobreza. Se dice, sin embargo que, a pesar de ello, se debe
prestar atención “a necesidades no económicas, como participación, creación y libertad y generar
las condiciones para que las necesidades de afecto e identidad puedan realizarse” (1990, 101
remarque nuestro). Aquí la participación es vista como una necesidad no económica que forma parte
de la visión cualitativa y multidimensional de la pobreza que asume el paradigma de desarrollo en
los noventa (Alvarez, Leguizamón, 2000b).

Esta estrategia de acción para los 90 tiene cinco componentes básicos: a) la recuperación de la
capacidad de crecimiento y la transformación productiva de las economías de América Latina y el
Caribe, b) el apoyo masivo a la economía popular, c) una política de satisfacción de necesidades
básicas especificas o política social para la superación de la pobreza, d) una política de desarrollo
socio cultural, orientada a fortalecer las capacidades de los pobreza reforzando así su papel
protagónico en la superación de la pobreza, y e) la reforma y modernización del estado, tendiente a
desarrollar un estilo gerencial pro-participativo, flexible y adaptativo (PNUD: 1990, 104 ). En estos
componentes encontramos tres aspectos donde la participación es fundamental: en las formas
asociativas de la economía popular, en las capacidades socio culturales para superar la pobreza y en
la gestión gerencial pro participativa. En este documento la participación está vinculada
fuertemente también al trabajo asociativo productivo, denominado sector social, “las formas
asociativas pueden potenciar muchas unidades productivas populares”. En este sentido la
participación y la organización comunitaria se consideran aspectos particularmente impulsores de
sinergías positivas derivadas de un apoyo a la economía popular, en un entorno territorial de barrio o
de comunidad (1990, 110-111). Se plantea que la capacidad organizativa asociativa, a nivel
territorial, permite identificar problemas y buscar soluciones. Esta estrategia valora diversos
elementos de la participación. El primero sería la infraestructura barrial y la de la vivienda, que
permitirían constituir lo que denominan Comunidades Urbanas Productivas (CUP), para mejorar la
infraestructura y servicios barriales y de vivienda. El segundo aspecto que se valora son “la
conformación de redes productivas y las actividades de capacitación”. La revalorización de esta
 15

“forma de producción”, denominada economía popular se basa en la constatación que pequeñas

unidades de producción podrían ser competitivas y, apoyándolas, transformarían recursos en
bienestar9. El tercer elemento es la capacitación y el cuarto la participación productiva “intensa” de
la mujer en actividades “comunitarias de cuidado, nutrición, salud y educación de los menores” .

La participación ciudadana se entiende como participación en “programas de apoyo a la economía

popular como a las de política social: participación potenciada a su vez por las políticas de desarrollo
cultural10” (1990, 112). Hasta aquí podemos concluir que la acepción de participación se limita tres
aspectos, a) al trabajo asociativo o individual informal y las redes informales no mercantiles
sintetizadas en el concepto de “economía popular” ; b) la gestión en programas de mejora barrial, de
provisión de servicios e infraestructura y c) la participación productiva no pagada de la mujer en
actividades de provisión de servicios básicos comunitarios y domésticos.

Otro documento relevante, del PNUD, ya en 1993, expresa claramente la función regulatoria de la
pobreza y legitimadora del orden social de estas políticas (PNUD, 1993)11.“No cabe duda que la
situación social de América Latina constituye un peligro detonante que alimenta inestabilidades

9
“Los recursos generados por esta vía no requieren redistribuirse, están ya en manos de la población objetivo que,
además, tiene como preocupación central el bienestar familiar” (PNUD: 1990, 112)
10
Sin entrar a profundizar sobre si estos programas realmente respetan las diversas formas de vivir en el mundo a
partir de la incorporación de los factores culturales en el desarrollo, lo que se puede vislumbrar es que al mismo
tiempo que reconocen la diferencia, en los hechos y a juzgar por los resultados parecerían negarla (Escobar: 1997).
11
En febrero de 1993 se realiza un Foro sobre “Reforma Social y Pobreza” organizado en forma conjunta por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El
análisis se centra en el documento que sirvió de base para las discusiones denominado “Reforma social y pobreza:
Hacia una Agenda Integrada de Desarrollo”, que fue preparado por un equipo interagencial. Si bien en su
introducción se consigna que el mismo “refleja la opinión de los autores y no necesariamente la de las
organizaciones patrocinantes”, versiones preliminares fueron “discutidas en reuniones de consulta con el personal
superior y técnico del BID y el PNUD” (1993, 9), por lo que se puede considerar que a pesar de las salvedades
realizadas, las refleja. La importancia del documento radica en que da los lineamientos generales, argumentos y
propuestas para iniciar la "construcción nacional y regional de los consensos necesarios para su puesta en práctica".
(PNUD: 1993, 13)
 16

sociales y políticas que podrían minar los resultados mismos de las reformas económicas”. La idea
misma de “reforma social“, es parte de las estrategias de legitimidad puesto que se la considera
como “un complemento ineludible de las reformas económicas, toda vez que apunta a garantizar la
viabilidad política y social de las mismas” (1993, 11). La reforma permite la “gobernabilidad” que
facilita las reformas económicas. “La exclusión económica sostenida se refleja en exclusión política
que socava la gobernabilidad. Y con una gobernabilidad progresivamente menoscabada se
erosiona la sustentabilidad de las reformas económica, se resiente el clima para las inversiones y el
proceso de crecimiento se vuelve efímero” (1993, 16 remarques nuestros).

Se observa afirma la importancia del “fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en su

sentido amplio, incluyendo tanto las diversas formas de organización local y comunitaria como el
sector privado empresarial”. Para ello se propone, entre otras cuestiones, “reorganizar las formas de
prestación de los servicios públicos, en especial la educación, salud, vivienda y saneamiento básico,
tanto en áreas urbanas como rurales, articulando nuevas formas de gestión entre el Estado y la
sociedad civil, y apoyando a las organizaciones de esta última para que desempeñen un papel
creciente en esta materia” (PNUD: 1993, 12). El documento afirma que “las acciones propuestas
comparten criterios de modernización y eficacia tales como el apoyo a los esfuerzos de
descentralización y la transferencia de servicios a la comunidad organizada y los gobiernos
locales” (PNUD: 1993, 13)

En un estudio de la CEPAL (1995), dos años posteriores, se señala la necesidad de “concentrar el

apoyo en los grupos pobres que puedan transformar la ayuda en capacidad de autosustentación
productiva y sostenida. En otras palabras, se desea que los beneficiarios no dependan
permanentemente de los programas de asistencia social, al no haber desarrollado la capacidad de
llegar a generar ingresos suficientes para enfrentar sus necesidades básicas”. Las capacidades de
 17

“autosustentabilidad” y “autogestión” de los pobres se deben reforzar, para mejorar las relaciones
costo beneficio.

El Banco Mundial no habla de reforma social, sino de programas de “lucha contra la pobreza” o de
“estrategia de alivio a la pobreza”,. No plantea como el PNUD la promoción de una economía
popular sino de un desarrollo participativo o de acciones de participación popular. En el discurso
del Banco Mundial la participación es claramente instrumental. En un documento denominado
“monitoreando y evaluando la participación popular en los proyectos asistidos por el Banco
Mundial” (Uphoff: 1992, 135-136) se destaca el objetivo de “pensar y trabajar en una manera
menos centrada en el gobierno, de esta manera, con una apropiada reorientación burocrática, las
agencias gubernamentales pueden jugar un rol constructivo propiciando un desarrollo
participativo”.

El Banco Mundial define la participación popular “como un proceso por el cual las personas,
especialmente aquellas desventajadas, influyen en las decisiones que las afectan. El término
“popular” refiere no solamente a los pobres absolutos sino también está dirigido a una abanico más
amplio de personas quienes poseen desventajas en términos de salud, educación, grupos étnicos y
género”. La representación de la pobreza se asocia aquí a desventajas no sólo económicas. En
síntesis, popular es equivalente a poseer desventajas. El pueblo no se representa como protagonista
de justicia sino como portadores de desventajas.

Se señalan los objetivos más importantes de la participación popular para las actividades de
“desarrollo” apoyadas por el Banco. Estos son el “empowerment”, que implica el desarrollo de la
capacidad de las personas para iniciar acciones por ellas mismas o influir en decisiones de actores
de más poder. El segundo objetivo es el desarrollo de “capacidades de los beneficiarios” en
relación a las operaciones apoyadas por el Banco. Se dice que, de “esta manera los beneficiarios
pueden compartir las responsabilidades de gestión de la operación tomando responsabilidades por
ellos mismos” y contribuir a la sustentabilidad del proyecto. Están también la efectividad y
eficiencia para el cumplimiento de las metas del proyecto. Finalmente, un último objetivo, sin
eufemismos, plantea la necesidad de “compartir costos” (cost sharing). “Así, se espera que los
 18

beneficiarios contribuyan con trabajo y capital o hagan uso de la “autoayuda” para mantener el
proyecto” (Bhatnagar, Bhuvan and Williams, Aubrey C.: 1992, 177-178 remarque nuestro).

Finalmente en el informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001 denominado “lucha contra la

pobreza” del Banco Mundial (Banco Mundial: 2000) se plantea como elementos fundamentales de
la estrategia de “alivio a la pobreza” tres elementos: la oportunidad, la seguridad y el
empoderamiento o potenciamiento. Esta estrategia para generar “las oportunidades materiales que
los pobres destacan sistemáticamente” como empleo, crédito, carreteras, electricidad, mercados,
servicios de abastecimiento de agua, saneamiento, escuelas y salud. Se señala, junto con el
crecimiento y la introducción de reformas en los mercados “que pueden ser claves para la expansión
de las oportunidades para los pobres”, “la importancia que el Estado respalde la acumulación de
activos que poseen los pobres o a los que tienen acceso (recursos humanos, tierra e infraestructura)”.
La seguridad implica la reducción de la vulnerabilidad a que se ven expuestos los pobres. Para ello
se propone no sólo la gestión de los riesgos sino también “acrecentar los activos de los pobres,
diversificar las actividades de los hogares y ofrecer, para las situaciones adversas, toda una gama de
mecanismos de protección, desde las obras públicas hasta los programas contra la evasión escolar y
el seguro de salud”. El empoderamiento implica desde la promoción de instituciones transparentes,
con mecanismos democráticos y participativos para la toma de decisiones, el fomento de la equidad
entre el hombre y la mujer y entre etnias y, en lo que respecta a la participación la “promoción de
una descentralización integradora y del desarrollo comunitario”, además “el respaldo al patrimonio
social de los pobres”. El desarrollo comunitario se entiende como “mecanismos eficaces de
participación popular y de supervisión de la ciudadanía de los organismos gubernamentales” que
compagine la descentralización de los organismos que “ofrecen servicios” a los pobres. El “respaldo
al patrimonio social de los pobres” se refiere a las “normas y redes sociales” que se entienden como
“una forma de patrimonio que puede ayudar considerablemente a los necesitados a salir de la
pobreza”. Por ello se considera “importante colaborar con las redes de personas pobres y prestarles
apoyo, con el fin de incrementar su potencial”. (Banco Mundial: 2000, 7-12 remarque nuestro)

Se puede decir que en el discurso del Banco Mundial la participación se asocia nuevamente a la
representación de la pobreza que pone el énfasis en la utilización de los activos de los propios pobres
para enfrentarla. Estrategia que va unida a las reformas del estado y al crecimiento económico. Dado
 19

que se ha comprobado que el crecimiento en condiciones de apertura de los mercados y reforma del
estado ha aumentado la desigualdad y no ha provocado el rebalse “esperado”, en la “estrategia” de
ataque, lucha o alivio a la pobreza –según los diferentes adjetivos utilizados- lo más importante es
el aumento de las “oportunidades” cada vez más reducidas y “el mejoramiento de los activos de los
pobres”. De esta manera, los pobres se convierten en “artífices” del alivio a su propia pobreza. La
sociedad por lo tanto no debe actuar sobre las desigualdades que las provocan. Solo debe potenciar
sus activos. Los activos están conformados por: a) recursos humanos, donde la participación tienen
como objetivo capacitar; b) por infraestructura, donde la participación tiene como objetivo generar
recursos o trabajo a través de la potenciación de la vivienda o la infraestructura barrial y c) el
“patrimonio social” y donde la participación se basa en la energiazión sinérgica de las redes
asociativas no mercantiles. De esta manera los pobres no dejan de serlo sino que se mantienen en su
situación, en el marco de la “economía de los pobres” potenciada por los programas sociales que
promueven estos organismos.

En este documento la conceptualización de la pobreza se asocia a una representación

multidimensional. Incluye los siguientes aspectos. “Se reconoce que la pobreza no es sólo un
problema de falta de ingresos o de desarrollo humano: pobreza es también vulnerabilidad e
incapacidad para hacerse oír, falta de poder y de representación. Esta concepción multidimensional
de la pobreza va acompañada de una mayor complejidad en las estrategias de reducción de la misma,
ya que son más los factores –por ejemplo, las fuerzas sociales y culturales- que deben tenerse en
cuenta”. Justamente esta concepción de la pobreza permite poner en la “participación” y el
“potenciamiento” o empoderamiento la base de su alivio. Por ello se afirma que “la manera de hacer
frente a esta complejidad es el potenciamiento y la participación (...) Los mecanismos de
participación pueden ofrecer a los hombres y mujeres una oportunidad de expresar su opinión,
especialmente cuando se trata de los pobres y de los segmentos excluidos de la sociedad. El diseño
de los organismos y servicios descentralizados debe estar en consonancia con las condiciones
locales, las estructuras sociales y el patrimonio y las normas culturales”. Los pobres “son los
principales protagonistas en la lucha contra la pobreza” (Banco Mundial: 2000, 14).

Esta visión del banco incorpora a la cultura de los pobres y las minorías como un elemento
fundamental de los programas participativos de “alivio a la pobreza”. La importancia de la cultura en
 20

los programas de alivio a la pobreza, que antes era residual en la visión más dura y económica del
crecimiento, se comienza a desarrollar a mediados de los setenta y, en los noventa, adquiere un lugar
cada vez más protagónico, bajo la fuerte influencia del economista hindú Amartya Sen. Aquí la
representación y conceptualizaciónn de la pobreza se basa no sólo en carencias materiales sino en
aspectos socioculturales y en la deprivación de capacidades12. Al mismo tiempo, sin embargo, se
reconocen otras capacidades y virtudes que son funcionales a las modalidades autogestionarias
predominantes en la gestión de la pobreza que el “desarrollo social” propugna. De allí que la
promoción de la participación popular en los programas para pobres, es parte constitutiva de la
reforma. Dice una de las voces autorizadas de los programas del Banco: “las intenciones para
promover un “mejor gobierno” y un más activo y productivo “sector privado” son solo retórica si las
capacidades locales para la autogestión y la autosustentabilidad no son reforzadas” (Uphoff,
Norman: 1992, 135-36). Se aprecia entonces que “los beneficiarios tienen más que trabajo y fondos
para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de
gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los objetivos del desarrollo”. Se
ha realizado un importante descubrimiento: los pobres tienen “buenas ideas” que hay que
considerarlas. Existe en esta representación una “expectativa en los potenciales humanos que deben
ser movilizados para la autogestión y la autosustentabilidad del desarrollo” (Uphoff, Norman: 1992,
143)

12
“Esta concepción amplia de la pobreza está basada en las voces de los pobres mismos y por el argumento filosófico de
Amartya Sen y otros que ven a la pobreza como una deprivación de capacidades básicas más que solamente bajos
ingresos” (World Development Report: 2000/1).
 21

EL POBRE COMO PRODUCTOR, AUTOGESTOR Y AUTOPROVEEDOR

El tipo de actividades que se promueven en esta acepción instrumental de la participación se basa en

actividades y relaciones asociativas vinculadas, en el nuevo léxico económico, a la potenciación de
los “activos de los pobres”. Estos serían de tres tipos, los activos tangibles como el capital humano y
laboral, activos menos productivos tales como la vivienda o también denominados activos de
consumo básico, y activos intangibles y más invisibles tales como las relaciones domésticas y el
capital social" (Moser: 1998: 1, traducción nuestra). Los activos tangibles se basarían en el capital
humano asociada a la promoción de una nueva categoría conceptual para nominar a la alteridad, la
“economía de los pobres” (PNUD: 1989) la “economía popular” o la “pequeña empresa popular
13
productiva urbana” (PNUD: 1990), “economía social o sector social” (CEPAL) (PNUD: 1990,
104). Esta primer tipo de estímulo a la participación equivale a una representación de la pobreza
asociada con trabajos de baja productividad pero que soluciona problemas, dentro de la promoción
de una economía dual. No se trataría de erradicarla como en los 70 y 80, donde la literatura del
sector o la economía informal equivalente en esa época consideraba que estas formas de trabajo
eran patológicas y, en cierto sentido, causales de nuestro subdesarrollo14.

13
El Proyecto regional de superación de la pobreza que promueve el PNUD, en América Latina, complementa según
ellos la propuesta previa de la CEPAL de transformación productiva con equidad. La estrategia homologa la
importancia de la economía popular a lo que la CEPAL, en dicho trabajo, denomina “economía social o sector
social”, que incluiría la pequeña y mediana empresa y que en la estrategia del PNUD se conceptualiza como “formas
asociativas de la economía popular”. En ambos trabajos, se dice “se parte se parte de premisas similares, entre otras:
las formas asociativas pueden potencial muchas unidades económicas populares; los trabajadores por cuenta propia
representen uno de los potenciales empresariales de la región, las necesidad de las pequeñas empresas y a las formas
asociativas” (PNUD: 1990, 206).
14
La única excepción fue de Soto, en su libro el “Otro Sendero” quien se adelantó a la representación de la pobreza
y de su “economía” en el discurso del desarrollo de los 90. Consideró que había que potenciar esta energía informal
desregulando la economía, flexibilizando las relaciones laborales y liberando las potencialidades de los pobres.
 22

El estímulo a una economía popular o economía de los pobres (PNUD: 1989, 5) complementaria y
articulada a la economía moderna por la provisión de bienes y servicios de una a la otra. Esta
economía estaría “intrínsecamente unida con la familia y los lazos de solidaridad del barrio” e
implicaría “formas espontáneas de organización para la producción” (PNUD: 1989, 5). Por
oposición a las tendencias de décadas anteriores, se dice que “el desarrollo de la economía de los
pobres lejos de representar un obstáculo al crecimiento económico, se constituye en una formidable
estímulo al mismo”. Esta representación de la pobreza y del pobre como productor, autogestor y
autoproveedor de sus propias necesidades está fuertemente vinculada a los otros capitales que se
propician, el capital de consumo como la vivienda, el capital social y el trabajo domestico no
pagado.

Un segundo estímulo participativo sería el de actividades que potencian los activos más
improductivos, como la vivienda. Esta forma de participación se sintetiza en la idea de lo que la
estrategia del PNUD ha denominado “Comunidad Urbana Productiva CUP”, “que plantea la
optimización de la fuerza de trabajo y la utilización de la vivienda y el barrio de las familias pobres
para la producción asociativa de bienes y servicios” (PNUD: 1990, 127). La existencia de la
vivienda es vista como una ventaja comparativa. En un contexto de carencia, se dice, es necesaria la
utilización óptima de todos los recursos. Uno de éstos, es el territorio en el que se asienta la
comunidad. De allí la idea de una vivienda productiva, como de la valorización del territorio y la
comunidad como fuente de provisión de bien común.

El tercer tipo de estímulo y acepción de la participación es la que promueve las formas asociativas
de reciprocidad no mercantiles denominadas capital social y las relaciones domésticas. Estas están
vinculadas fuertemente a la provisión de servicios por medio de la reciprocidad basada en las más
variadas relaciones familiares, vecinales, de clientela política, etc. Aquí la participación se traduce en
trabajo no pagado para autogestionar programas sociales o realizar actividades no rentadas o
promover actividades de voluntariado. Los activos intangibles o también denominados capital social
de los pobres, en esta concepción económica, tendría cuatro componentes según el ex
Vicepresidente Senior y Jefe de Economistas del Banco Mundial, Joseph Stiglitz (2000). El primero
es el conocimiento tácito, que es un conjunto de aptitudes cognitivas y predisposiciones. Es
considerado capital, porque toma tiempo y esfuerzo en producirlo (tiene costos de oportunidad) y es
 23

un medio de producción. En segundo término, el capital social puede ser pensado como una
colección de redes, en las cuales uno es socializado y aspira a serlo. Tercero, el capital social es al
mismo tiempo una agregación de reputaciones y una manera para conseguir reputación. Los
individuos invierten en reputación (una forma implícita de capital) porque reduce los costos de
transacciones y ayuda a romper barreras para entrar en una variedad de producciones y relaciones de
intercambio. Finalmente, el capital social incluye el capital organizacional (estilos de administración,
incentivos, comandos, prácticas de trabajo, sistemas de resolución de conflictos, estilos de venta,
procesos de afiliación a la empresa). Este último aspecto, permite pensar en mecanismos diferentes
a los del mercado pero que están estrechamente vinculados (Stiglitz: 2000, 60-61, traducción
nuestra).

La representación de la pobreza participativa, autogestionada, autoproductiva y con buenas ideas,

es significativamente diferente a las que primaba en las otras estrategias desarrollistas. Las
necesidades y las condiciones de carencia se reconvierten dolorosamente y paradojalmente de trabas
en recursos y capitales para autoabastecerse. Las estrategias de sobrevivencia han sido potenciadas
como un recursos participativo y creativo que ahora se denominan “activos de los pobres”.

La participación termina siendo una categoría y una tecnología de poder para gestionar programas
que no hacen otra cosa que la acción de convertir activos en recursos, identidades o capacidades
organizativas, pero sólo y exclusivamente para dejar a los pobres dentro del mundo de pobreza, sin
producir amenazas a la estabilidad del sistema. Es la nueva paradoja de los programas de desarrollo
y del discurso del desarrollo humano, el desarrollo “para la gente?” pero en un mundo reducido y
sin espectativas. Es la mueca “social” del discurso neoliberal. La necesidad, el hambre, la
marginalidad, el aislamiento, la falta de servicios, la violencia que sufren los pobres no deben ser
vistos como carencias o limitantes de su desarrollo humano sino, y aunque parezca perverso, como
potencialidades para generar trabajo “participativo”. Este tendría un efecto sinérgico fundado en
“capacidades” no en carencias. Se trata de reproducir y potenciar este mundo cada vez más
desigual, creando y reforzando las desigualdades a partir de la promoción de una sociedad dual. En
esta etapa los estímulos, que devienen en dispositivos de asistencia y de las políticas sociales en
general, son la competencia para los más capaces (coherente con el traslado al mercado de los que
tienen “capacidades” individuales) y para los pobres y excluidos, la revalorización del “mundo de la
 24

pobreza”, de lo local y las redes de solidaridad primarias. Por ello, las actuales políticas se basan, en
un discurso que dice fortalecer la “sociedad civil”, que en la superficie podría entenderse como un
mejoramiento de la participación de los sectores excluidos. Sin embargo este fortalecimiento no es
más que el espejo deformado del retiro del estado en la distribución de bienes y servicios y en el
otorgamiento de garantías de bienestar. En este contexto, es difícil plantearse la posibilidad que la
participación social se convierta en un mecanismo de reconstrucción de la esfera pública y de re-
equilibramiento en la relaciones de poder. El proyecto regional para la superación de la pobreza del
Programa de las Naciones Unidas, en su estrategia de acción para los 90 expresa esta dolorosa
paradoja con un estilo desembozado.

“Se puede afirmar entonces que las necesidades no sólo revelan una condición de carencia, sino
sobre todo una condición de potencialidad cuando son satisfechas sinérgicamente. En este
contexto, el trabajo tiene una implicación más amplia, que supera la simple generación de ingresos,
estimulando la creatividad, la solidaridad, la identidades; es decir moviliza las potencialidades de la
comunidad organizadas, convirtiéndose la fuerza de trabajo, que es el recurso más abundante en la
población pobre, en generación de otros recursos. En esta perspectiva, las múltiples iniciativas
microsociales articuladas con políticas globales a nivel nacional y local, permitirán el desarrollo
masivo de comunidades urbanas y de comunidades rurales autosustentadas, generadoras de
empleo e ingreso y participantes en la dotación de servicios sociales básicos, contribuyendo a
superar su condición de pobreza y al desarrollo nacional” (PNUD: 1990, 112).

No se trata ahora de capacidades que hay que desarrollar, de actitudes mentales que es necesario
construir, como en la concepción del desarrollo comunitario de los 70. El problema no es crear
capacidades, comportamientos, necesidades sentidas que incentiven actitudes y prácticas positivas al
trabajo y al mejoramiento individual, como se pensaba en ese entonces. En la representación del
pobre de estas políticas, no prevalece la indolencia como en otras épocas, aunque sigue presente de
forma más sutil. Ahora los pobres son inteligentes, creativos, pero no para ser ciudadanos con
derechos y garantías que le permitan vivir una vida digna Son creativos e inteligentes para seguir
siendo pobres en un territorio cada vez más confiando y alejado de los otros ciudadanos de primera.
 25
TIPO DE PARTICIPACION SEGÚN ACTORES Y CARACTERISTICAS
ACTORES Actores de la “sociedad civil” promovidos por los Programas de lucha contra la “pobreza”. Movimientos Sociales
Poblaciones Pobres u organizaciones de base Organizaciones No Org. Benéficas o
territorial gubernamentales Filantrópicas

lazos sociales no Organizaciones de base territorial para la provisión Se hacen cargo de las Basados en la dádiva Asociaciones basadas en
mercantiles (formas de servicios poblaciones pobres y se solidaridades primarias
asociativas basadas en la incentiva el voluntariado en reivindicativas.
reciprocidad: don) el trabajo interno
VINCULOS O LAZOS

Lazos sociales basados en Se estructura en base a lazos

las instituciones institucionales
burocráticas
Lazos sociales mercantiles “Economía popular”, “economía social”: Reciben ingresos por su Trabajo voluntario
(formas asociativas trabajo improductivo asociativo, trabajo aunque también se
basadas en trabajo microemprendimientos promueve el trabajo
remunerado) voluntario

INSTITU Formales ONGS Benéficas y Filantrópicas

CIONES Informales Vecinales, comunales Diversas formas asociativas
ACTORES Beneficiarios (stakeholders) programas sociales Beneficiarios (stakeholders) Sujetos de la beneficencia o
de programas sociales la filantropía Mujeres, pueblos nativos,
Trabajadores improductivos Ciudadanos, etc.
Voluntarios Voluntarios
Trabajadores ad honorem

Provisión de Servicios y Portadoras de una “sociedad

FINES O RESULTADOS

Crea Comunidad e Identidad (AUTONOMIA) Rendición de cuentas

- Genera más dependencia o fortalece relaciones de (INSTRUMENTAL) Bienes (INSTRUMENTAL) civil” pluralista y orientadas
poder y subordinación a la prosecución de derechos
(DOMINIO Y DEPENDNECIA) Genera más dependencia o y fortalecimiento de
- Provisión de Servicios y Bienes Provisión de Servicios y fortalece relaciones de poder identidades territoriales y
OBJETIVOS

Bienes (INSTRUMENTAL) y subordinación Postnacionales

(DOMINIO Y (EMANCIPATORIOS)
DEPENDENCIA)

Tangibles Provisión de bienes y servicios para la subsistencia Provisión de bienes y

servicios para la subsistencia
Intangibles Identidad Identidad Refuerza lazos de Información
TIPO DE
BIENES

Comunidad Comunidad subordinación Poder

Habilidades (capacidad organizativa) Habilidades (capacidad identidad
organizativa)
 26

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