Municipios: ¿Autonomía o Descentralización?
Antonio Romero
Planteamiento de la cuestión
El debate actual en el país parece
configurar dos escenarios, en apariencia
mutuamente excluyentes: Un escenario
de desarrollo en los contextos locales
donde los municipios desempeñen un
papel protagónico, pero cuyos vínculos
económicos y administrativos con el
Estado no serían del todo cancelados; y
en donde encaja la alternativa descentra-
lista. El segundo es un escenario
dominado por un modelo de desarrollo
articulado con los mercados mundiales y
al capital globalizado, que tiende además
a librarse de los controles del Estado
central.
Una hipótesis pertinente de plantear es
de que los intereses autonomistas que
propugna la ciudad de Guayaquil,
apoyada por la provincia del Guayas y
otros espacios costeños, se inclinarían
hacia el segundo escenario; entre otras
razones por el nivel de desarrollo
alcanzado y la posición que ocupan en la
economía del país, así como por la
orientación que le han imprimido sus
principales líderes políticos y centralista.
empresariales.
La mayoría de municipios del país tienen
en común que ninguno de ellos es
autónomo del gobierno central,
entendiendo la autonomía por oposición
a la dependencia; financieramente son
deficitarios; desde el punto de vista de la
gestión son sobre todo centros
administrativos cuya capacidad para
ordenar y gerenciar el espacio urbano es
limitada; los mercados locales son
incipientes donde predominan el
comercio y todo tipo de servicios; en la
Sierra y el Oriente la actividad productiva
Especialista en Organización del Espacio
y Gestión Ambiental
E-mail: antorom@yahoo.com
asentada en las áreas rurales circun-
dantes descansa en la extracción de
recursos naturales, así como en la
agricultura y ganadería la primera de las
cuales es de subsistencia.
Centralismo: el círculo entre
dependencia y oposición
El centralismo es una realidad histórica
que remite a la modalidad de organi-
zación del Estado ecuatoriano: es una
herencia del pasado colonial. El peso del
centralismo es tal que, al absorber los
recursos locales (v. gr. los excedentes
que genera la actividad petrolera en el
Oriente), tiene un poder determinante en
la asignación y distribución espacial del
presupuesto del Estado.
El desarrollo regional en el país recibe su
principal impulso del Estado central,
antes que apoyarse en las propias
capacidades productivas y sociales. Los
municipios, como jurisdicciones político
administrativas, son utilizados por el
Estado para alimentar y reforzar un
patrón de desarrollo históricamente
El modelo de Estado central, predomi-
nante en el país, ha despertado resisten-
cias y hasta antagonismos regionales; la
reivindicación autonomista y la descentra
lización han sido convertidas en
banderas de lucha de los movimientos
anticentralistas, promovidos desde los
municipios y organizaciones gremiales
locales. Pero se soslaya la cuestión de la
eficiencia o ineficiencia de la gestión
municipal al interior de su jurisdicción
político administrativa, particularmente
de los municipios medianos y pequeños,

que es pasada a un segundo plano en la
agenda de prioridades.
La lucha contra el centralismo moviliza a
la gente absorbiendo energías, esfuerzos
y capacidad de organización; pero es
asimismo un recurso de legitimación que
enajena la conciencia social sobre los
problemas políticos internos (denuncias
de corrupción, falta de participación en la
gestión, burocratismo, desatención de
demandas, discordias entre municipio y
consejo provincial) a un enfrentamiento
con el Estado.
La situación que atraviesan los servicios
y la manera como son manejados
(política, financiera y administrativa-
mente), ilustra fehacientemente la
tradicional dependencia de todos los
municipios del país respecto de los
recursos y decisiones que pueden
conseguir en la capital de la república.
En esto descansa el éxito de su gestión
siendo al mismo tiempo el referente
principal de las expectativas que generan
entre la población, al iniciarse como
gobierno municipal.
De manera que, cuando el gobierno
municipal no puede concretar en los
plazos previstos sus propios ofrecimi-
entos (financiamiento de obras, mejoras
en los servicios), la responsabilidad es
trasladada al gobierno central, según
como se den las relaciones de poder con
el partido gobernante. No es gratuito que
una buena parte del tiempo de los
alcaldes sea invertido en viajes a Quito,
o en organizar manifestaciones anticen-
tralistas en/desde sus municipios,
cuando la escasez de recursos se torna
agobiante.
Desarrollismo o Mercado libre: ¿alternativas
viables para los espacios locales?
A diferencia de la descentralización, en
la mayoría de los municipios del país se
tiene una idea menos clara de lo que
significa y se persigue con la propuesta
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de autonomía. Sobre esta última se
conoce bastante poco y la opinión
pública está enmarcada por lo que se
dice desde la provincia del Guayas.
En este sentido, cunde en general cierta
desorientación frente a un tema nuevo
que les ha llegado desde afuera de la
región. En el Oriente, por ejemplo, el
asunto de la descentralización es más
familiar y con el que la población y sus
dirigentes han estado identificados desde
hace años.
En la manera de abordar la descentra-
lización existe un sesgo económico
marcadamente monetario y fiscalista,
común entre los líderes, dirigentes
gremiales y funcionarios municipales. Se
identifica a la descentralización con la
mayor disponibilidad de recursos finan-
cieros, con los cuales se asume que los
municipios podrán estar en mejores
condiciones para emprender la obra
pública y los proyectos sociales.
Dicha óptica sobre la descentralización
contiene una manera de ver el desarrollo
local, cuyo foco está puesto en la
ejecución de obras de infraestructura y
de servicios por parte de los municipios.
De la misma manera que el Estado en el
ámbito nacional, el Municipio es visto
como el principal “agente del desarrollo”
en el plano local/regional (antes era el
Estado ahora serán los municipios). Se
trata de un enfoque que puede reprodu-
cir, en el espacio más específico del
gobierno local, los mismos vicios en que
incurrió la visión desarrollista.
La visión desarrollista se inspiró en el
paradigma del Estado de Bienestar que
en América Latina fracasó desde los
años ochenta porque produjo un
conjunto de problemas económicos y
políticos. Entre los más conocidos: el
crecimiento desmesurado del aparato
administrativo del Estado con la
consiguiente burocratización, el déficit
fiscal crónico y permanente, las prácticas

clientelares acompañadas de corrupción
e inmoralidad, la falta de transparencia
en la gestión de los recursos públicos y
el intervencionismo estatal en el manejo
económico. ¿Qué garantiza que con la
descentralización o las autonomías no se
vuelvan a producir estos mismos
problemas en los espacios locales?
El discurso neoliberal, que ha llevado la
“voz cantante” en el debate sobre el
Estado, carece de darnos una respuesta
satisfactoria al mismo tiempo que
apropiada a la realidad regional. En el
contexto de un mundo globalizado y con
los Estados-Nación en crisis, la
propuesta neoliberal es más afín y se
identifica con los grandes grupos
económicos privados, nacionales y
extranjeros, el capital financiero
internacional, los intereses corporativos
de las élites y la tecnoburocracia que
administran el Estado.
Antes que desarrollar los mercados
locales bajo principios de justicia
distributiva o de equidad (que solo se
puede lograr en el largo plazo), el
programa neoliberal persigue la
privatización de los recursos (tierras,
Quito, 1 de Diciembre de 1999
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agua y bosques) y la concesión por el
Estado de la explotación (también a largo
plazo) de los llamados recursos
estratégicos (petróleo en el Oriente
ecuatoriano).
La regla de oro del neoliberalismo no es
el desarrollo local sostenible (aunque
trate de vendernos su programa envol-
viéndolo con este ropaje conceptual),
sino la maximización de los retornos de
la inversión y el crecimiento sostenido y
sostenible de la tasa de ganancia. A
nombre del mercado abstracto y su
eficiencia de manual, así como en
nombre del desarrollo regional, el
programa neoliberal “trae cola” por las
consecuencias que acarrea sobre la
redistribución de los derechos de
propiedad, que en el caso del Oriente
ecuatoriano son muy conflictivos.
De allí que sea relevante indagar, y
debatir, cuál es el discurso sobre el
desarrollo que está detrás de las
reivindicaciones autonomistas y de los
movimientos descentralistas, así como la
connotación y el sentido político-
ideológico que cada una encierra.