PROPUESTAS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN

Francisco Estrada V.1
Director Ejecutivo Corporación INFAJUS

_________________________________________________________________________

Introducción
Sobre el diagnóstico de la crisis del sistema proteccional me he referido largamente en el
capítulo “Nudos problemáticos de la oferta programática” en un libro publicado el mes
pasado, por lo que me remito a él para fundar las propuestas que aquí se formulan. 2

Sin embargo, hay al menos 3 consideraciones generales que creo necesario someter a su
consideración.

1. La ausencia de datos y estudios que documenten con precisión la crisis. Pese a la atención
mediática, a las numerosas declaraciones ministeriales, a dos informes de comisiones
investigadoras no existe en la actualidad ningún estudio de flujo del sistema proteccional
con datos cruzados desde el poder judicial, Sename y las instituciones colaboradoras. Un
abordaje serio y de largo plazo exige construir la información de la que hoy carecemos.

2. La ausencia de normativa -legal o reglamentaria- que construya derechos de niños y niñas
internados, ni siquiera en los proyectos en curso presentados por la anterior
administración.

Como anotamos en la publicación citada, la implementación de la Ley Nº 20.084 significo la
dictación de un reglamento (el DS Nº 1378 de 13 de diciembre de 2006) que derogó en su
art. 161 el existente hasta entonces, llamado Reglamento de Casas de Menores (DS N° 730,
de 3 de diciembre de 1996), que regulaba todos los tipos de instituciones donde eran
atendidos niños, sin distinción si eran infractores o en protección. Se esperaba luego dictar

1
Licenciado en Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Derecho de Familia, Infancia y
Adolescencia, Universidad Diego Portales. Ex Director Nacional del Servicio Nacional de Menores.
Correspondencia por este trabajo a: franciscojestrada@gmail.com
2
ESTRADA, Francisco, 2018: “Nudos críticos de la oferta programática de SENAME” en Alzola, Javiera, Arzola,
María Elena, Bown, Carol et al. La infancia vulnerada. Santiago: Ediciones Libertad y Desarrollo y Fundación
Miguel Kast, pp. 130-155.

1
un reglamento para los centros y residencias de protección, pero el cambio de autoridades
hizo caer en el olvido esa tarea. Hoy, entonces, no existe un reglamento que establezca
derechos y obligaciones, configure potestades, imponga controles, etc. Sólo existen las
Orientaciones técnicas de Sename y sus dictámenes y circulares. Creemos urgente se
discuta un texto y en la Mesa Técnica de Infancia de la Fundación San Carlos hemos
preparado incluso un borrador para ese efecto

3. El carácter sistémico institucional de la crisis. Aun cuando Sename concentra la
responsabilidad y la atención mediática, hay otros actores institucionales cuyo deficiente
desempeño juega un rol principal en la situación actual.

Me refiero, principalmente, a tres actores:

(1) El Poder Judicial. Como señala el acuerdo de la Asociación Nacional de Magistrados3,
entre los aspectos aún en déficit se encuentran:

“4.- Dar garantías de un debido proceso, lo que sólo se cumple:

a.- Representación jurídica de los NNA en todas las etapas del procedimiento. En
este sentido es imprescindible la equiparación del estándar de protección de los
niños, superando la actual limitación normativa de los art. 18 y 19 de la ley de los
Tribunales de Familia, haciendo exigible que la defensa de los derechos del niño esté
a cargo de un abogado autónomo y especializado.
b.- Indagación seria con fines de respaldo probatorio de los hechos denunciados en
materia de protección.
c.- Garantizar que el niño y los demás intervinientes en materia de protección
puedan ejercer sus derechos en las audiencias e instancias que la ley prevé.
d.- Excluir de los objetivos de las metas de gestión indicadores cuantitativos que se
relacionen con los procesos proteccionales, como celeridad en los procesos, término
de causas, duración de los procesos, admisibilidad de denuncias y requerimientos,
entre otros.
e.- Garantizar el derecho al recurso procesal.

f.- Sentencias motivadas según el marco normativo.

g.- Derecho a ser oído.
5.- Exigencias de especialización previa y permanente de los ministros, relatores y
jueces en materias de familia y derechos fundamentales de la infancia y
adolescencia.”

3
ASOCIACIÓN NACIONAL DE MAGISTRADOS (2017). Acuerdos de Comisión de infancia. Recuperado el 15/3/2018
desde: https://bit.ly/2G4tQBb

2
Es decir, existen un conjunto de aspectos propio del despacho judicial y que indicen
directamente en el buen funcionamiento del sistema proteccional que no han sido
abordadas seriamente por el Poder Judicial.
(2) El Ministerio de Salud. Como ha denunciado ampliamente el dr. Juan Andrés Mosca,
más o menos un 10% de los niños del Sename están en un estado psiquiátrico grave
que requiere incluso en algún momento hospitalización. Minsal históricamente ha
carecido de las capacidades técnicas para abordar este tema y además no tiene
interés. La carencia de una política de salud mental infantil con foco en la población
vulnerable genera un alto impacto en todo el sistema tanto el ambulatorio como el
residencial, tanto en los CREAD como en las residencias, ya que niños con
problemáticas de salud mental -que suelen pertenecer a familias donde uno de los
padres también tiene esta problemática- generan disrupciones en el
funcionamiento de programas, centros y hogares. SENAME no es ni puede ser una
unidad de salud mental infantil como en la práctica en muchas partes lo es ante la
absoluta carencia de oferta por el sector público.
Lo que hoy falta es un sistema de atención que sea capaz de formular prontamente
diagnósticos –los centros de salud no priorizan un niño internado, quien debe
esperar 4 o 5 meses para un diagnóstico- y un tratamiento que incluya control
periódico de la medicación.
(3) El Ministerio de Educación. Pese a la existencia de un amplio catálogo de derechos
en el artículo 10 de la Ley General de Educación y a la implementación de la
Subvención Escolar Preferencial dirigida a población vulnerable, existen serios
problemas con la oferta educacional respecto de niños vulnerados en sus derechos.
Así ocurre con aquellos niños que están internados en los CREAD y que carecen
incluso de un espacio idóneo para este propósito debiendo readecuar diariamente
el comedor en el centro Galvarino p. ej.
Pero también aquellos que están en programas ambulatorios experimentan
dificultades. La deserción escolar afecta a un porcentaje cercano al 20% en
enseñanza secundaria y las modalidades para acercar a esa población resultan
vergonzosas. Mineduc licita anualmente unos proyectos de reinserción educativa
que inician su trabajo en abril o mayo y que buscan preparar a niños y adolescentes
para rendir exámenes libres y que recién reciben el primer pago en septiembre de
cada año, sin ninguna seguridad si el próximo año realizarán esa misma tarea. Pura
precariedad y carencia de una política institucional respecto de un segmento que
vive intensamente la exclusión y la vulneración de derechos.

3
1. Propuestas para el sistema residencial.
Dos son las secciones donde inscribimos macro propuestas en este sistema: Un plan de
desinternación y un plan de infraestructura.

1. 1. Propuestas para un plan de desinternación.4

El compromiso del gobierno de poner a los niños primero se expresa con relación a la niñez
internada, en el desafío de reducir la institucionalización y mejorar los estándares de
cuidado al interior de las residencias.

Existe abundante evidencia en la literatura5 que funda la necesidad de evitar separación del
medio familiar y comunitario y la internación en centros hasta al menos los 10 o 12 años,
por los daños que causa en el en el desarrollo, la salud mental y los lazos sociales. Y
asimismo existen buenas razones para que los sistemas residenciales (para mayores de 10
o 12 años) cumplan determinados estándares. El reciente estudio del Hogar de Cristo anota
la mayoría de estos requisitos que debe cumplir estos espacios.

En Chile hemos tenido al menos dos momentos con énfasis en desinstitucionalización y la
experiencia no ha sido exitosa sino muy preocupante. Muñoz (2005)6 documentó los
problemas de la experiencia de la década pasada y el reciente estudio de evaluación del
trabajo del Consejo Nacional de Infancia en Valparaíso levanta en sus hallazgos varios nudos
críticos tanto del funcionamiento del sistema de protección en la región como en su relación
con el poder judicial y sobre las tensiones que se observaron entre los diversos equipos.

Así, el desafío de reducir la institucionalización y mejorar la calidad de los cuidados
alternativos debe ser configurado como un objetivo prioritario de política pública a fin de
evitar los problemas de las experiencias anteriores. En esta sección se expondrán siete
propuestas que debieran ser integradas en un plan de desinternación.

4
Las propuestas de esta sección contaron con la coautoría del psicólogo clínico Camilo Morales.
5
Un buen resumen en HOGAR DE CRISTO (2017). Del dicho al derecho: Estándares de calidad para residencias
de protección de niños y adolescentes. Santiago de Chile, Dirección Social Nacional, p. 20 y ss.
6
MUÑOZ, C. (2005). Desinternación en Chile. Algunas lecciones aprendidas. Serie Reflexiones Infancia y
adolescencia Nº 4: Unicef Chile. Santiago. En Ferrari, M. et al (2002). Internación de niños: ¿El comienzo del
fin? Crisis de los internados y transformación de las políticas de infancia en España, Italia y el Cono Sur. UNICEF
Centro de Investigaciones Innocenti. Florencia-Italia

4
1.1.1. Diagnóstico de internación actual

El procedimiento proteccional es, básicamente, su fase de cumplimiento. Y aunque tiene
escasa regulación normativa, algunas reglas existentes permitirían a actores interesados
construir estándares que tensionen el sistema proteccional en aras de reducir internación
y propender a la reunificación familiar.

Pero, en esta senda, uno de los problemas es la escasa información con que se cuenta para
tomar decisiones por parte del tribunal.

El tribunal de familia debe ponderar los informes que se le envían con verdaderos actos de
fe dado el escaso material con que poder contrastar lo que se le informa. Estos informes
henchidos de un lenguaje que a falta de mejor nombre he denominado senamesco, abusan
de los fines, omiten los verbos rectores, y eluden precisar los contornos de las actuaciones
que realizan. Se escudan en la jerga vaga, ampulosa y correcta de las orientaciones técnicas
de Sename. Interrogado un profesional sobre qué hizo durante 8 meses de trabajo con la
familia de un niño internado repitió una y otra vez solo la escueta frase: “trabajé el apego”.
Ninguno de sus informes al tribunal precisaba actividades, duración de la visita a terreno,
objetivos, planificación, monitoreo, objetivos de corto plazo, micrologros, etc. En
abundantes informes pareciera que todo se ha hecho. La sorpresa para el sistema suele
estallar al iniciarse la susceptibilidad de adopción y “aparecer” la familia con la que en
realidad nunca se trabajó en serio.

Así es urgente revisar las actuales internaciones a fin de pesquisar si se ha realizado o no un
correcto proceso de trabajo con familia de origen o extendida o si la internación se ajustaba
al nivel de vulneración de derechos del caso.

Para eso consideramos necesario un informe de evaluación de proceso del cual anotaremos
aquí sólo los rasgos generales. Si se desea mayor información existe otra minuta específica
sobre este informe.

Los objetivos de este Informe son:

1. Proporcionar al abogado del niño información sobre el proceso de intervención llevado a
cabo, idoneidad, avances y dificultades, y una hipótesis de trabajo sobre reunificación
familiar y/o egreso

2. Que esa información pueda ser utilizada en audiencia de revisión de medida en juzgado
de familia;

El informe debe describir lo más claramente posible las acciones realizadas durante el
proceso evitando un uso hipostasiado de los objetivos.

5
Una metodología básica de este informe debe considerar:

- Revisión de documentos diagnósticos, sentencia judicial, plan de intervención, informes
de avance y carpeta del caso;

- Entrevista con niño y adulto responsable;

- Entrevista con responsable de equipo interventor;

- Eventual revisión bibliográfica;

- Reporte de visitas de los familiares al niño.

- Reporte de salidas del niño con sus familiares, siempre y cuando esté la autorización.

1.1. 2. Reunificación familiar

El trabajo de revinculación familiar cuenta hoy con dos experiencias desarrolladas desde la
sociedad civil que han trabajado por algunos años en esta línea.

Implementar dos modelos complementarios de trabajo con familias multiproblemáticas.

a. Implementar con equipo Casa del Cerro una unidad que cumpla dos funciones:

i. Intervención en casos complejos

ii. Asesoría técnica de casos complejos. A través de reuniones de análisis de casos semanales
o quincenales en las residencias, con participación de profesionales y cuidadoras de trato
directo. Y además con teléfono abierto las 24 horas del día para apoyar a equipos de centros
y hogares, que hoy están en una actitud de inseguridad crítica.

b. Implementar el modelo Odiseo de la Fundación Ideas para la Infancia (FIPI), como el
modelo general a usar en centros y hogares. El modelo emplea manuales tanto para el
profesional interventor como para la familia, periodifica en 4 etapas el proceso, es muy
concreto en modelizar el proceso de intervención y ya cuenta con 2 años de experiencia.

Por otra parte, se debe considerar en el proceso de reunificación familiar el
acompañamiento post-egreso de la residencia. El niño y su familia experimentan un periodo
de adaptación de gran intensidad emocional. Es fundamental acompañar ese proceso, de
ser posible, en el domicilio por al menos 6 meses. No se trata del seguimiento que hacen
las residencias, sino de una instancia de trabajo que busca apoyar al grupo familiar en su
nueva situación. Este proceso también debe considerar reuniones de trabajo con las redes

6
formales e informales en las que participa el niño y su familia (jardín infantil, escuela, junta
de vecinos, etc.)

1.1. 3. Promover el vínculo entre el niño internado y su familia

Los niños dentro de las residencias tienen el derecho a mantener los vínculos con su familia
de origen, salvo que existan razones fundadas y objetivas que den cuenta que ese contacto
es contrario al interés superior del niño y esto sea declarado así por el juez de familia. A su
vez, existe evidencia en la literatura que correlaciona las visitas que el niño internado tiene
de su familia y referentes afectivos con el éxito del proceso de reunificación.

En cambio, la realidad de numerosos centros de Sename y de hogares es un marcado
alejamiento de familias en buena medida por los deficientes sistemas de visitas que limitan
tiempos, días y las modalidades en que se desarrolla este crucial momento.

La Ley Nº 20.680 modificó diversas reglas sobre cuidado personal del hijo cuando sus padres
están separados y, al mismo tiempo, modificó la norma sobre relación directa y regular. De
esta forma honró el compromiso del estado de Chile contraído en la Convención de
Derechos del Niño de fortalecer el principio de corresponsabilidad de los padres.
Para el caso en estudio, las normas relevantes son el nuevo artículo 225 inciso 6º y el
artículo 229.

Art. 225. Inciso 6º. Siempre que el juez atribuya el cuidado personal del hijo a uno de los
padres, deberá establecer, de oficio o a petición de parte, en la misma resolución, la
frecuencia y libertad con que el otro padre o madre que no tiene el cuidado personal
mantendrá una relación directa y regular con los hijos, considerando su interés superior,
siempre que se cumplan los criterios dispuestos en el artículo 229.

Art. 229. El padre o madre que no tenga el cuidado personal del hijo tendrá el derecho y el
deber de mantener con él una relación directa y regular, la que se ejercerá con la frecuencia
y libertad acordada directamente con quien lo tiene a su cuidado según las convenciones a
que se refiere el inciso primero del artículo 225 o, en su defecto, con las que el juez estimare
conveniente para el hijo.

De la lectura de ambas normas fluye el deber del tribunal –quien queda privado de delegar
esta facultad en la administración o en un tercero- de determinar un régimen relacional
siempre que exista un padre separado de su hijo. El único límite lo constituye la frase final
del inciso 6º al aludir al interés superior considerando los criterios del artículo 229.
Esto que parece tan claro y que ha recibido pleno cumplimiento en todo el país, parece no
operar cuando es el estado quien separa al niño de ambos padres.

7
Los mecanismos para superar esta situación de flagrante vulneración del derecho de los
niños internado de mantener una relación directa y regular con sus padres son variados,
desde una circular de la Dirección Nacional de SENAME que instruir que se establezcan en
todos los centros y hogares del país los sistemas más amplios posibles de visitas y que
siempre se contemple al menos una media jornada en fin de semana. Nunca, bajo ningún
pretexto, el sistema de visitas puede ser sólo de lunes a viernes en horario de oficina. Puede
ser también a través de la generación de un reglamento para el sistema residencial, público
y privado. Y, por cierto, aunque más lejano en sus efectos, debiera incorporarse en alguna
de las reformas legales en curso un artículo que explicite el ejercicio de este derecho.

En casos donde la familia tiene problemas para concurrir al centro pero existe la disposición
(localidades alejadas, enfermos, hijos o adultos mayores al cuidado, pobreza, distancia, etc.)
es necesario instalar movilización de acercamiento.

Debe existir además un registro claro y transparente de las visitas.

1.1. 4. Prevenir la internación de niños

Se puede trabajar en egresar niños con sus familias pero si no se toman medidas respecto
al ingreso desde tribunales la situación persiste en su complejidad.

Esta tarea requiere una estrategia con cuatro componentes:

i. Abogado del niño en primera audiencia

Pese a la garantía constitucional de defensa letrada, pese a la regulación de la ley Nº 19.968
en su artículo 19 sobre los curadores ad litem, la carencia de una política pública seria
respecto de la defensa jurídica de niños y de sus familias ha impedido que se respete este
derecho. Lo que tenemos en general en el país son nombramientos de abogados de las
Corporaciones de Asistencia Judicial y de SENAME, y en Santiago y algunas otras ciudades,
de clínicas legales universitarias.

Son abogados que, en general, carecen de formación o capacitación especializada, que no
se entrevistan previamente a las audiencias con los niños o con las familias de ellos, ni con
los profesionales de centro y hogares, no ofrece prueba propia, no recurren ni alegan en
Cortes y más bien se limitan a desempeñar un rol de litigante durante las audiencias.

Sin que realicen las tareas que cualquier abogado desarrolla en sus casos particulares, es
evidente que ofrecen escasa información al tribunal y constituyen más bien una ilusión de
representación jurídica.

8
Lo que se requiere es que el niño, desde la primera audiencia en que se discute la
internación –por lo demás, tal cual ocurre en el sistema penal juvenil- pueda contar con un
abogado que defienda sus intereses, que se entrevistar previo a la audiencia con el niño y
que pueda controvertir la decisión del tribunal vía un recurso de apelación o un recurso de
amparo.

ii. Mejorar información del juez con un Informe Social para resolver internación

La judicatura de familia toma la decisión de internació n con escasa o nula información. Esta
información esa contenida en el requerimiento y quizá el juez ordene un llamado telefó nico
de la consejera técnica a un familiar. Con esa precaria recopilación de antecedentes,
ninguno de los cuales alcanza a ser contrastado, y además no es sometido a ningú n test de
contradictoriedad, el tribunal debe resolver el internamiento como medida cautelar del art.
71 de la Ley 19.968.

La orden de diagnóstico, muchas veces entregada a un DAM demorará dos a tres meses,
por lo menos, en ser respondida. No hay información pública de los tiempos de los informes
solicitados a los CREAD.

Asi ́, con el objetivo de mejorar la información con que toma la decisión la judicatura de
familia, estimamos necesario instalar un informe en que la judicatura pueda, a tres o cuatro
di ́as de recibido el requerimiento, recibir antecedentes extraídos a partir de visita en
terreno sobre la realidad familiar y de adultos responsables actuales y potenciales.

A falta de mejor nombre los hemos denominado informe de ultima ratio.

Este informe social requiere un profesional con experiencia en trabajo con familias del
sistema residencial y necesita un sistema de transporte expedito y financiado como parte
de la prestació n.

Este informe se enviaría en un breve lapso de tiempo y el profesional informante concurriría
a audiencia a aportar los antecedentes y ser interrogado.

Se requiere para implementar un piloto un convenio o acuerdo con algún tribunal de
familia. Se sugiere San Miguel. Respecto del Cread Galvarino, p. ej., los 2 Juzgados de San
Miguel representan el 20% de los vigentes de ese centro. Lo anterior hace estimar un flujo
de 2 a 4 informes al mes.

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iii. Estudio que identifique flujo de ingresos y paso por sistema judicial de niños internados.

Ningún estudio permite hoy conocer el flujo de casos del sistema residencial. Es decir,
carecemos de información acerca de dónde se originan los requerimientos por medidas de
protección que terminan –o comienzan si es una medida cautelar- en una orden de
internación. No sabemos cuántas audiencias al mes representan estas causas,
desconocemos cuánto duran estas audiencias, qué evidencias se ponderan, qué
antecedentes se tienen a la vista, etc.

Toda la discusión acerca del sistema proteccional carece de datos acerca del flujo del
circuito, en especial, de la fase del sistema judicial.

Es esencial poder estructurar el flujo del procedimiento proteccional con base en datos de
los tribunales, lo que hasta el momento nunca se ha realizado. Esto, que debió ser estudiado
por el Estado, para insumar la reforma del sistema de atención a la infancia, es un grave
déficit en la discusión actual. ¿Qué rol juegan las OPD? ¿Son agentes de institucionalización,
como muchos actores denuncian, o desempeñan un rol que restringe la internación? ¿Están
los sistemas escolares y de salud ejerciendo un rol preventivo o son representantes de un
neo tutelarismo? ¿Los derechos consagrados en el texto de la ley Nº 19.968, de Tribunales
de Familia, son ejercidos también por los niños o, como algún estudio ha sugerido, son más
bien los ausentes en sus propios juicios?

Con base en este estudio es posible luego diseñar intervenciones.

iv. Intervenciones de prevención y monitoreo

A la luz del estudio delineado anteriormente, es posible diseñar, ejecutar, monitorear y
evaluar Intervenciones de prevención y monitoreo sobre territorios, instituciones y factores
críticos.

1.1.5. Fortalecer Familias de Acogida.

Los programas de familias de acogida pueden ser una alternativa a la internación de niños
de 0 a 6 años. Para potenciar esta modalidad de cuidados alternativos es necesario ampliar
la cobertura considerando la realidad chilena, a saber, que las familias de acogida son
mayoritariamente consanguíneas extensas y no externas especializadas. Por un lado es
necesario asumir esa realidad y generar acciones para incorporar nuevas familias externas.
Junto con ampliar estos programas es fundamental revisar el trabajo técnico que se realiza
en los FAES lo que implica considerar: preparación de las familias de acogida,

10
acompañamiento técnico desde los profesionales a los cuidadores y trabajo con familia de
origen en proceso de revinculación.

Su intensificación requiere que el estado asuma la tarea de evaluación de las familias, ya
que evaluar es un ítem costoso de modo que se haga en forma seria (aplicación de test,
entrevistas, etc.).

Las instituciones estarían a cargo del proceso de acompañamiento e intervención.

Debe explicitarse que al igual que respecto de niños internados el primer objetivo a despejar
es la reunificación con familia de origen o familia extendida

Es necesario modificar las instrucciones financieras que hoy impiden que se pueda gastar
dinero de la subvención en la familia de origen.

Es urgente evaluar cómo ha sido el funcionamiento de las familias de acogida de
administración directa ¿cuántas familias hay? ¿cuántos niños han sido atendidos? ¿Cómo
se han realizado los procesos de reunificación?

1.1.6. Capacitación y Estudio

Hoy existe un departamento de estudios en Sename y una unidad de capacitación en el
Depto. de Personas. Creo conveniente unir esas funciones en una unidad de modo de
producir sinergia entre los estudios y la capacitación del personal y así dar origen a una
Academia de educadores y profesionales.

Ocupar para el mundo de los educadores en casos de niños mayores de 3 años el modelo
de psico-educadores que desarrolla el CFT Teodoro Winckel que ya está en funcionamiento
en el sur. Para lactantes y preescolares el modelo de atención temprana de Pickler Loczy y
el trabajo de acompañamiento desarrollado por Casa del Cerro pueden ser los modelos a
seguir.

El equipo de la Academia -que idealmente debiera funcionar cerca o adyacente a un centro-
diseña un sistema de inducción y capacitación permanente y contrata las prestaciones con
actores expertos del mundo académico y del sistema de atención a la infancia, de modo de
asegurar que nadie entre a trabajar, ni siquiera para un reemplazo, sin haber completado
una inducción mínima de 24 a 40 horas. Y todos los funcionarios deben aprobar un mínimo
de horas anuales de capacitación.

Las temáticas deben ser pertinentes y surgir (siguiendo el modelo del MST) de las temáticas
en las reuniones de análisis de caos, asesoría clínica y otras instancias.

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El modelo pedagógico debe ser pedagogía de adultos, con énfasis en el modelamiento de
prácticas, más que en la exposición vía ppt de un saber teórico, debiendo disponerse para
ello de salas espejo y sistema de videograbación.

Además es necesario crear un sistema de acompañamiento a los equipos profesionales que
intervienen y a los educadores de trato directo de organismos colaboradores. El sistema de
supervisores técnicos debe ser reformulado, ya que no cumple con responder a las
necesidades técnicas de las intervenciones. Más bien, se les asocia al control y a la
fiscalización de los proyectos lo que genera un distanciamiento y desconfianza a la hora de
generar condiciones para analizar los nudos críticos que surgen en los procesos de
intervención.

1.1.7. Una orgánica diferente

No es posible que los mismos equipos que deben enfrentar los problemas del día a día
puedan hacerse cargo de un proceso muy complejo. Es necesaria una unidad especial, con
un director del plan que responda directamente ante el Director Nacional del SENAME y
que cuente con un equipo capaz de diseñar y monitorear el proceso, de interactuar con las
unidades permanentes del SENAME y de otros Servicios y Ministerios y que cuente con
presupuesto para visitar las regiones en que se implemente el plan y para desarrollar
estudios que permitan controlar y afinar el plan.

La experiencia a seguir es la de la Unidad Coordinadora de la Reforma Procesal Penal del
Ministerio de Justicia que permitió instalar el nuevo sistema de enjuiciamiento
exitosamente.

1.2. Un plan de Infraestructura: Construcción durante el primer año de 12
hogares con estándares del estudio Hogar de Cristo.

Sobre el estudio que realizó el Hogar de Cristo es posible realizar una rápida revisión de
modo de superar algunos déficit7 y contar con un programa arquitectónico en corto plazo.
A la Unidad de Arquitectura de SENAME es posible pedirle el diseño de estos hogares. Con

7
Tres aspectos que el estudio aborda de modo insuficiente, me parece, son el tiempo y espacio para las visitas
de las familias en el hogar. el trabajo en terreno con las familias en aras del diagnóstico y el proceso de
reunificación familiar y la figura del tutor en que se desconoce la experiencia de los psicoeducadores formados
en el CFT Teodoro Winckel en Temuco y que están trabajando en el sistema proteccional en el sur.

12
ese diseño es factible licitar la construcción en octubre –noviembre de este año de modo
que al iniciarse el segundo semestre del 2019 se estén inaugurando estos nuevos centros.
Dos serían los rasgos de estas nuevas residencias:
1. Estándares de calidad para el cuidado de los niños y el trabajo con ellos y sus familias;
2. La propiedad del inmueble sería estatal y SENAME licitaría la intervención a organismos
colaboradores: cuidadores, servicios generales y profesionales. De este modo, con un
sistema de supervisión mejorado, apenas se incumpliesen determinados niveles de
prestaciones o la supervisión lo indique sería posible terminar unilateralmente el convenio
sin afectar mayormente a los niños, como hoy en día en que el cierre de un hogar implica
siempre el traslado o egreso de los niños. En estas residencias el cierre no afecta a los niños.
Provisionalmente SENAME administraría y luego licitaría.
Sería altamente conveniente que el Ministerio de Bienes Nacionales colaborase facilitando
entrega de inmuebles fiscales.
Es posible pensar en una fórmula del tipo: Santiago (3), Valparaíso (2), Concepción (2), Arica
(1), Antofagasta (1), Temuco (1), Talca (1), y Puerto Montt (1).
Sobre esa experiencia, el tercer año se podría empezar a evaluar experiencias, realizar
ajustes y emprender un plan de construcción de largo plazo.
El gran impacto es que ya en el tercer año del plan se podría exhibir una ruta de superación
estructural de la actual crisis en una de sus dimensiones: la calidad de las residencias.

2. Propuestas para Reforma de Sistema de Diagnóstico.
Dados los problemas del sistema actual de diagnóstico entregados a los programas
ambulatorios denominados DAM, se propone la construcción de un sistema de evaluación
diagnóstica, que poniendo fin a los programas DAM, comprenda la elaboración de
instrumentos pertinentes, configurados a partir de evidencia, y revisados periódicamente;
protocolos de evaluación; capacitación permanente del personal en instrumentos y
protocolos.

Los equipos de los centros públicos de evaluación diagnóstica debieran combinar sesiones
en oficina con sesiones de evaluación en terreno.

El foco principal debiera estar puesto en el sistema de justicia de familia y sólo muy
excepcionalmente atender peticiones de evaluación del sistema penal donde tanto la
Defensoría como la Fiscalía cuentan con una línea presupuestaria para informes periciales.

13
Esta unidad debiera construir un cierto espectro de posibles informes y no sólo el actual
informe integrado psico social. Para ello debiera incorporar la experticia de los principales
peritos del sistema de familia y de los investigadores en la construcción de instrumentos de
evaluación y de protocolos.

3. Propuestas para Reforma de Sistema de Programas: Reformular oferta
poniendo fin a la fragmentación en mil programas y Generación de
programas más generales y robustos.
Es preciso generar programas más bien multifuncionales a diversas problemáticas
(maltrato, consumo de drogas, desajustes conductuales, deserción escolar), con fuerte
inserción territorial (construir unas 15 zonas en Santiago p. ej.) y con modelos basados en
evidencia.

P. ej. hoy en la región metropolitana existen 67 Programas de Prevención Focalizada. Por
norma técnica deben encargarse del maltrato moderado. Eso significa que se pierde mucho
tiempo (de 1 a 3 meses) en el descarte de casos que o eran maltrato grave (y debían ir a un
PRM) o eran maltrato leve (y no es claro si debían ir o no a un programa).

Los programas deben operar con indicadores de gestión pertinentes a la intervención y no
a procesos (no el indicador “asistió a un taller laboral” sino el indicador “encontró empleo”).

La arquitectura del diseño debiera realizarse en conversación con tribunales de familia
(representantes de las juezas y representantes de las consejeras técnicas) que son el cliente
institucional.

El diseño de cada programa, su normativa técnica, en cambio, debiera seguir el modelo de
construcción de guías clínicas del MINSAL: El estado coordina el trabajo de un grupo de
expertos que convoca, a quienes les aporta con la revisión bibliográfica de evidencia e
incluso con la contratación de algún estudio si es necesario. Esa normativa debe superar el
estándar AGREE de guías clínicas.

4. Propuestas para Reformas legales en curso
1. El Ejecutivo inició la tramitación del proyecto de ley que aumenta la subvención que
reciben las residencias (Boletín 11.657-07). Es oportuno recordar que también en los dos
proyectos que crean los nuevos servicios nacionales (de reinserción social y de protección
especial) que reemplazarán al actual Sename se contienen modificaciones significativas a la
Ley N° 20.032, de Subvenciones, aunque se la mantiene.

14
Es decir, hay tres reformas legales en curso pero hay temas de fondo del sistema de
subvención que persisten inalterables.

Planteo a continuación al menos cuatro ámbitos en los que estimo preciso introducir
modificaciones:

(1) Modo de pago. Hoy se paga, por regla general, la atención al mes de un niño, en un
programa o residencia. Este sistema posee la virtud de facilitar el control de las prestaciones
que se brindan (el supervisor puede chequear en la carpeta real o virtual el verificador de
la atención directa o indirecta al niño) pero también tiene el riesgo de devenir en un
incentivo perverso a la mantención del niño en el programa o residencia. A la vez, cuando
parten los programas -y en menor medida en las residencias- el pago día no da cuenta de la
necesidad de construir un equipo (seleccionar, inducir, capacitar a un conjunto de
profesionales técnicos y administrativos).

Parece necesario, entonces, buscar combinar modos de pago: durante los primeros 3 a 4
meses, p. ej., se paga a todo evento, como si el programa funcionara a total capacidad de
plazas; luego se debiera pasar a un tiempo (que dependerá de cada modalidad, del
programa o residencia) en que se paga como hoy, por atención al mes, para posteriormente
pasar a un tiempo en que se introduzca una fórmula que pagando un porcentaje (75%) de
la subvención por atención al mes, contenga también un incentivo para el logro de los fines
de reinserción.

(2) En segundo lugar, es preciso atender a un déficit de la actual ley de subvenciones a la
luz de los lamentables hechos develados en sucesivas investigaciones y visitas a residencias
por parte de diversos actores (Informe Jeldres, auditorías de Contraloría, visitas semestrales
de jueces de familia, visita del Instituto Nacional de Derechos Humanos, etc.) que significan
abusos y maltratos a niños. Hoy la pérdida de la calidad de colaborador acreditado es
posible sólo ante causales estrictamente formales vinculadas a la pérdida de algunos de los
requisitos necesarios para obtener esa calidad según se colige de la lectura del artículo 9°
en relación al artículo 6 de la ley N° 20.032.

Así y ante un legítimo y valioso incremento de la subvención proponemos también
incrementar el control del Estado ante instituciones en que reiteradamente se han
cometidos abusos o maltratos.

Planteamos al debate las siguientes normas:

Propuesta de Causales de revocación

Artículo 7 bis. Causales de revocación. La calidad de colaborar acreditado podrá revocarse
a través de una resolución fundada del Director Nacional por las siguientes razones:

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a) Negligencia institucional en enfrentar graves vulneraciones de derechos producidas en
proyectos, programa o residencias a su cargo, entendíendo que existe negligencia siempre
que la ocurrencia de las graves vulneraciones fuere consecuencia del incumplimiento, por
parte de ésta, de los deberes de dirección y supervisión;

b) Tener dos proyectos, programas o residencias cerrados por resolución judicial;

c) Incumplimiento reiterado de las instrucciones financieras del Servicio Nacional de
Menores;

d) Tener cinco proyectos, programas o residencias sancionados por el Servicio Nacional de
Menores;

Los directivos de las personas jurídicas a las que se les revoque la calidad de colaborador
acreditado no podrán ser parte de equipos directivos de otras instituciones colaboradoras
por cinco años.

Artículo 7 ter. Transparencia. Las instituciones colaboradores que estén actualmente
recibiendo recursos del Servicio Nacional de Menores y en las que estos aportes estatales
representen más del 50% del presupuesto institucional deberán cumplir con las
obligaciones del artículo 7 de la Ley No. letras a), b), c), e) en cuanto dichos actos sean
ejecutados con fondos públicos, d) en lo concerniente a los directivos de la institución
incluyendo a los directores de proyectos, centros o programas, f) en lo concerniente a los
fondos recibidos desde el Estado.

(3) En la ley de subvenciones se consagra un sistema de adjudicación de proyectos por
licitaciones públicas. Este mecanismo presenta algunos problemas.

El primero es que los mismos equipos que diseñan y monitorean a nivel central los
programas, OPD y residencias son quienes diseñan las licitaciones y luego forman parte de
los comités de evaluación. Se suelen contemplar dos niveles de evaluación, uno –el
principal- a nivel de la dirección regional de Sename- y un segundo nivel en los
departamentos técnicos del nivel central. Esto exacerba la heterogeneidad de criterios para
un mismo ítem. He visto cómo una misma institución recibe en el ítem “Historia
institucional” diversas notas según la región donde se evalúa.

En segundo lugar, el proceso actual de licitaciones es “de papel”, en cuanto privilegia
desmedidamente la redacción de proyectos, tarea que puede realizar un equipo en el nivel
central de las instituciones colaboradoras, con un lenguaje técnico acorde a las exigencias

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del Servicio, todo ello en desmedro de las competencias del equipo que realmente va a
ejecutar el proyecto; al punto que muchas veces el equipo que se postula no es el que
ejecuta ya que es cambiado una vez se le adjudica a la institución el proyecto.

Creo que seguir el ejemplo de la Defensoría Penal Pública puede ser un camino interesante
al crear un Consejo de Licitaciones que esté exclusivamente dedicado a esta tarea, con una
conformación mixta, donde las normas y decisiones sobre el sistema las definan los órganos
externos a los nuevos servicios como serían el Consejo de Licitaciones y el Comité de
Adjudicación Regional. Asimismo es necesario que la evaluación considere de un modo
sustancial las competencias del equipo que realmente va a desarrollar el trabajo y
constituya causal de término anticipado del convenio si la institución cambia
significativamente al equipo que licitó, además de sanciones pecuniarias para dicho
colaborador.

(4) La Ley de subvenciones (art. 37) entrega las reclamaciones por las licitaciones al sistema
de la ley N° 19.8808. En la práctica, las instituciones utilizan hoy diversas vías de
impugnación como el recurso jerárquico, la reclamación ante Contraloría y derechamente
el recurso de protección. Sin embrago, la ley no regula lo qué ocurre en el intertanto en que
una reclamación inicia su camino o lo que sucede si se acoge la reclamación. Los púnicos
perjudicados con esta incertidumbre son los niños que deben pasar de una institución a
otra y luego volver a la anterior. Es necesario, entonces, regular esta materia.

5. Propuestas para Reforma de Sistema Proteccional
5.1. Representación Jurídica de niños
Ni Lisette ni Alan tuvieron un abogado que defendiera su punto de vista en tribunales, que
se entrevistara con ellos en el centro u hogar dónde estaban internados, que conversase
con los profesionales y funcionarios de los centros, que leyese los informes sobre ellos y sus
familias y pudiese refutarlos o sopesar su valor, que ofreciera al tribunal nueva prueba o
sugerencias de qué hacer para evitar la separación de sus familias. Cualquiera de las tareas
que hoy el estado chileno satisface con un alto nivel de calidad respecto de quienes han
cometido delitos y son imputados en una investigación penal a través de la Defensoría Penal
Pública no se ofrecen a los niños del sistema de protección.

Hay una fórmula “a la chilena”, los curadores ad litem que son, en Santiago, un pequeño
grupo de abogados de la Corporación de Asistencia Judicial, sin formación especializada

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Ley de Bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración
del Estado.

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previa, sin recursos especiales y que, con indudable buena intención pero igual torpeza,
apenas escuchan a los niños y cuando lo hacen lo realizan en espacios y condiciones
inadecuadas. Algunas clínicas jurídicas y un par de pequeños equipos (FIDEF y FAL) también
lo hacen pero en todos los casos los problemas son los mismos y no alcanzan un estándar
mínimo de buen funcionamiento. Además, no llegan con sus casos ante la Corte Suprema
como una revisión de cualquier base de datos jurisprudencial lo muestra claramente.

Se necesita abogados con habilidades para entrevistar a niños y sus familias, para leer
informes psicosociales, que conozcan la oferta de sistema proteccional, que puedan
interactuar con los equipos de los centros y residencias, que conozcan y apliquen la
normativa nacional e internacional sobre derechos humanos de la niñez, y que diseñen e
implementen estrategias de litigación en las distintas instancias (juzgados de familia, Cortes
de Apelaciones, Corte Suprema y eventualmente Tribunal Constitucional) de modo de
generar estándares que limiten la internación y resguarden los derechos de los niños.

La Corporación INFAJUS, Infancia, familia y justicia, nace al alero de la Mesa Técnica de
Infancia de la Fundación San Carlos de Maipo, con el propósito de desarrollar un piloto con
un número acotado de casos, donde pilotaremos la representación jurídica de niños
internados. En este piloto hemos desarrollado Estándares9 para el funcionamiento del
trabajo y esperamos terminar proponiendo un modelo de asistencia jurídica.

5.2. Conformación de Comisiones de Supervisión de Centros y Residencias de Protección
(CISCREP)

Relacionado con lo anterior, los artículos 90 y 91 del DS Nº 1378 crean las Comisiones
Interinstitucionales de Supervisión de Centros privativos de libertad (CISC), las que son
coordinadas por los Seremis de Justicia en cada región. El Ministerio de Justicia en la época
del ministro Bulnes desarrolló un acabado protocolo para su funcionamiento y subió a la
web estos informes. Entre el 2010 y el 2013 se intentó replicar informalmente esta
experiencia por Sename para los centros pero luego se abandonó.

Las comisiones son un mecanismo de participación de la sociedad civil en el monitoreo del
funcionamiento de centros y residencias y contribuyen a combatir la opacidad y, en
consecuencia, a mejorar las condiciones de vida y respeto de derechos al interior de estas
instituciones.

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Disponibles en: https://bit.ly/2JPN7EZ

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5.3. Estadísticas de sistema proteccional

Vinculado al déficit de información anotado anteriormente, se encuentra la necesidad de
contar con un Anuario Interinstitucional del sistema proteccional que integre datos de
Sename, del Poder Judicial, de Minsal, del Mineduc y de cualquier otra agencia estatal o
privada que incida en la atención a niños vulnerados en sus derechos.

Santiago, abril de 2018.

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