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Empleo público. Agente municipal. Sumario disciplinario. Falta grave.

Adulteración
premeditado de título secundario. Supuesto subsumido en el art. 64 inc. 10 ley
11.757. Sanción de cesantía. Perjuicio material y moral a los intereses comunales.
Bonificación percibida indebidamente. Formulación de cargo deudor.

Expte. Nº 4033-44.043/01.

Vienen las presentes actuaciones provenientes de la Secretaria de Gobierno Municipal,


a los efectos de que este servicio asesor emita opinión -en cumplimiento del art. 77 de
la ley 11.757- con relación al sumario disciplinario llevado a cabo contra la agente Sra.
M.B.F.

I - Preliminar.

“El dictamen jurídico no puede constituir una mera relación de antecedentes ni una
colección de afirmaciones dogmáticas sino el análisis exhaustivo y profundo de una
situación concreta y jurídicamente determinada, efectuada a la luz de las normas
vigentes y de los principios generales que las informan a efectos de recomendar
conductas acordes con la justicia. Asimismo tiene una doble finalidad, por un parte
constituye una garantía para los administrados pues impide a la Administración el
dictado de actos que se refieran a sus derechos subjetivos e intereses legítimos sin la
debida correspondencia con el orden jurídico vigente y, por la otra, evita probables
responsabilidades del Estado al advertir a las autoridades competentes acerca de los
vicios que el acto pudiera contener”.

II - Antecedentes del sumario administrativo.

Analizadas las actuaciones administrativas surge con relación a la agente Sra. M.B. F.,
lo siguiente:

A fs. 4 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, por medio del decreto 740/01, se le
instruye sumario administrativo, a fin de deslindar responsabilidades con relación al
Título secundario –presuntamente apócrifo- presentado aproximadamente en el mes
de julio de 1997, ante la Dirección de Personal.

A fs. 6 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 se abre el sumario a prueba.


A fs. 8, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 20, 27, 29, 30, 35/38 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01,
se produce la prueba oportunamente solicitada.

A fs. 40 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, el Instructor sumariante aconseja poner


en consideración del Sr. Intendente, el dictado del decreto que habilite la instrucción
del sumario disciplinario a la agente M.B.F.

A fs. 4 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 alcance 1/05, por medio del decreto
766/05, se le instruye sumario administrativo, por presunta falta consistente en haber
presentado aproximadamente en el mes de julio de 1997, ante la Dirección de
personal, una fotocopia simple de un certificado de estudios secundarios (Bachiller en
Ciencias Sociales), expedido por la Escuela de Educación media Nº 13 de la Plata, cuya
falsedad quedó acreditada en la investigación llevada a cabo en las actuaciones
administrativas Nº 4033-44.043/01.

A fs. 41/43 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 el Instructor sumariante presenta el


auto de imputación, considerando que existen elementos de convicción suficientes
para imputar a la agente M.B.F. la comisión de una falta grave (art. 64 inc. 10 ley
11.757), asimismo haciéndola responsable de cargo patrimonial. Resuelve levantar el
secreto de sumario y dar traslado a la sumariada a los efectos de que ejerza su defensa
y proponga las medidas que crea oportunas (art. 75 ley 11.757).

A fs. 1/2 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 alcance 2/06, la agente sumariada
presenta extemporáneamente su descargo.

A fs. 49/vta. del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, el Instructor cierra el sumario


administrativo, concluyendo mantener los cargos atribuidos en el auto de imputación,
aconsejando la sanción de cesantía por incurrir en falta grave conforme el art. 64 inc.
10 ley 11.757.

A fs. 53/149 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, se agrega el Legajo Personal de la Sra.
M.B.F. (en cumplimiento del art. 76 ley 11.757).

A fs, 222 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, no obstante no haber ofrecido prueba de
descargo, y a efectos de evitar futuras nulidades, la instrucción del sumario considera
oportuno otorgarle el plazo de cinco (5) días para formular alegato.

A fs, 226 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, se le confiere traslado a la agente M.B.F.,
de la convocatoria a la Junta de Disciplina en los autos: “Sumario agentes M.F. y R.N. s/
Título presentado por la agente F.” para resolver en consecuencia.
A fs. 232/vta. Se produce el dictamen de la Junta de Disciplina, que aconseja la
cesantía de la agente M.B.F., legajo de personal Nº XXXX, estableciendo además que se
deberá instrumentar la forma de recupero de los haberes percibidos indebidamente.

III - ANALISIS DE LA CUESTIÓN.

III - a) - Marco legal de la falta imputada.

“En materia disciplinaria, lo relevante en cada caso particular es determinar si, frente a
la comprobación de determinada conducta del agente, la Administración se encuentra
autorizada, por las normas que rigen la relación entre ambos, a aplicar una sanción y,
en su caso, si se ha respetado el procedimiento previsto y la medida resulta
razonable.”

1. Previamente cabe tener presente que la potestad disciplinaria que ejerce la


Administración supone que las normas que rigen la relación de empleo público -en el
caso bajo análisis, la ley 11.757 correspondiente al Régimen del Empleado Municipal-
prevean la aplicación de una sanción para la conducta comprobada del agente.

2. Ello así, esta Asesoría considera pertinente realizar una breve reseña de las
características que reviste la falta imputada.

3. Cabe hacer notar que el art. 64 de la ley 11.757 dispone que la autoridad comunal
podrá sancionar “hasta con cesantía” (inc. 10) aquella “falta grave que perjudique
materialmente a la Administración municipal o que afecte el prestigio de la misma”.
Ello implica admitir que dicho órgano, sin estar compelido a decretar la sanción
separativa, cuenta con un margen de apreciación valorativa, cuya explicitación, de
adoptarse la medida más severa, sólo puede válidamente disponerse en modo
fundado, para poder, así, relegar la aplicación de la medida menos gravosa.

4. Es importante tener presente, que la sanción ante faltas que “perjudique


materialmente a la Administración”, tiende a evitar el descrédito de la función
administrativa y sobre todo causar un perjuicio patrimonial a la administración
municipal.

5. Ahora bien, ¿En qué materialidad fáctica ha radicado la falta grave de la agente
sumariada?.

6. La prueba recabada en las actuaciones y no descalificada ni rebatida por la agente,


(a fs. 12 nota de fecha 08 de abril de 1999 firmada por la Directora de la E.E.M. Nº 13,
Sra. Norma A. Galarza de Zucchero, donde informa que la Sra. M.B. F., no fue alumna
de ese establecimiento, y a fs. 18 nota de fecha 05 de abril de 2005, firmada por la
Vicedirectora de la E.E.M. Nº 13, Sra. Sara Vera, donde informa que la Sra. M.B.F. no
fue alumna de ese establecimiento, ni obtuvo el certificado analítico), demuestran la
actitud asumida por la misma, quien premeditadamente adulteró el Título secundario
que hizo valer -en fotocopia- ante la Dirección de Personal de la Comuna, a los efectos
del cobro de la bonificación que por dicho título se otorga, que justifica la calificación
de "falta grave" (cfr. art. 64 inc. 10, ley 11.757).

7. El carácter público del documento -título secundario- viene determinado por la


esfera en que se produce y por el sujeto u órgano del cual emana su formación; a ello
tiene que unirse la observancia de las formalidades legalmente prescriptas, para que
esté dotado de la autenticidad oficial, que los presenta como veraces, con una
presunción iuris tantum, que permite oponerlos erga omnes, mientras la prueba no
destruya esa presunción.

8. La Sra. M.B.F. presentó un título falso, cometió un ardid contra la administración


municipal inadmisible, en pos de un beneficio particular, que debe ser valorado por el
órgano competente, como una falta grave que causó un perjuicio material y moral a
los intereses comunales.

9. La falta grave no está en la falsificación en sí (sería entonces abstracto), sino que


está representado por la funcionalidad y los efectos que el particular documento pudo
asumir en las relaciones específicas en que se lo puede hacer valer. La alteración de lo
verdadero (falsedad) en documentos, se manifiesta, por un lado, en su creación,
alteración o supresión, y por el otro, haciendo insertar declaraciones falsas
concernientes al hecho que el documento debe probar.

10. Es de verdad inconcusa, que de la falsificación por adulteración sólo pueden ser
objeto los documentos verdaderos, pues no se concibe que la ley dispensara su
amparo a los que no tienen ese carácter esencial. Adulterar, supone alterar,
transformar materialmente, sea suprimiendo, sea reemplazando y ninguno de estos
dos supuestos, hacen parte del documento, porque la acción consiste en cambiar lo
verdadero, haciendo aparecer como tal, la versión adulterada. Más aún, esta Asesoría
entiende que adulterar, será aprovechar de los signos de autenticidad, para referirlos a
otro contenido distinto de aquel a que se hallaban unidos, antes en el mismo
documento (inmutatio veritatis).

11. La adulteración de un título secundario, que implica su transformación, debe


determinar la transmutación de sus efectos jurídicos. Es claro, pues, que se parte de la
hipótesis, de la previa existencia de un documento auténtico, al cual le han sido
modificados ciertos componentes -los datos de nombre, fecha de nacimiento y
documento de identidad en nuestro caso-, de manera tal que, no obstante conservar
sus caracteres básicos originarios, se expresa algo distinto a lo verdadero. Adulterar,
en resumen, consiste en disimular lo verdadero y se disimula cuando se hace aparecer
como verdadero lo alterado.

12. Así las cosas, el título secundario presentado por la Sra. M.B.F., obrante a fs. 13 del
Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 -cuya adulteración provocó la iniciación del presente
sumario administrativo-, sin perjuicio de la inserción de los datos en reemplazo de la
perteneciente a su titular, siguió presentando la apariencia de verdadero, pero su
significación devino totalmente diferente.

13. Es de palmaria evidencia que la prevenida, tuvo la voluntad de hacer valer como
prueba contra el derecho, un documento que sabía mentiroso, empleándolo para
conseguir una ventaja económica en detrimento de un patrimonio ajeno, razón por la
cual el elemento subjetivo, ha quedado debidamente acreditado, pues “este engaño
potencial, esta apariencia de verosimilitud que se da en la falsificación a la
modificación de la verdad, constituye la esencia del perjuicio material a la
Administración [+]Repárese que la Sra. M.B.F., percibió sumas en concepto de
adicional por Título secundario desde el mes de Julio de 1997 a Mayo de 2005 (fs. 21
del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01). y la pérdida de confianza en la agente”.

14. La exigencia de suficiente motivación, en el ejercicio de la potestad disciplinaria


administrativa municipal, queda cumplida si el acto recepciona en forma clara y
concisa, la causa realmente configurada de la falta, sustentándose en una conducta del
agente debidamente probada y claramente subsumida en las normas legales, que
tipifican las faltas -manifiestamente acreditada en las presentes actuaciones, por la
presentación de un documento adulterado que causó un perjuicio material y moral a la
Administración comunal-.

III – b - Defensas incoadas por la agente Fernández.

“En un Estado de Derecho, el principio de legalidad impone a las Administraciones


Públicas un obrar consistente con el ordenamiento jurídico. Desde esa perspectiva, el
adecuado cumplimiento del procedimiento configura un elemento inherente a la
legitimidad del acto administrativo. De allí, que todo derecho sancionatorio debe
garantizar ampliamente el derecho de defensa, para cuya evaluación ha de tenerse
presente, tanto su dimensión formal como material”.

1 - El derecho de defensa no se encuentra comprometido, si la interesada presentó su


descargo, ofreció y produjo pruebas y planteó nulidades, con la suficiente oportunidad
de hacerse oír en la sede adecuada.
2 - Surgen de las actuaciones sumariales las siguientes notificaciones a la agente Sra.
M.B.F.: fs. 6 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 alcance 1/05, del decreto Nº 766/05 –
por el que se le instruye sumario administrativo-; fs. 44 del Expte. Adm. Nº 4033-
44.043/01, del auto de imputación obrante a fs. 41/43; fs. 4 del Expte. Adm. Nº 4033-
44.043/01 alcance 2/06, de la resolución de fs. 3 de dicho alcance por el que se le
confiere, a fin de resguardar su derecho de defensa, cinco (5) días para que ejerza su
defensa y proponga las medidas de prueba que estime pertinentes; fs. 224 del Expte.
Adm. Nº 4033-44.043/01, a los fines de alegar (no obstante no haber presentado
prueba alguna); fs. 227 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01, a los fines de notificarle la
convocatoria de la Junta de Disciplina.

Las defensas incoadas por la Sra. M.B.F., se redujeron a una presentación, obrante a fs.
1/2 del Expte. Adm. Nº 4033-44.043/01 alcance 2/06, en el que hace manifestaciones
de tipo político.

3. En base a lo expuesto, concluimos que la Administración municipal ha brindado a la


agente sumariada, la posibilidad de ejercer su derecho de defensa en sede
administrativa (arts. 18, Constitución Nacional y 15, Constitución Provincial),
cumpliendo de esta forma el principio del debido proceso.

III – c - Razonabilidad y proporcionalidad de la sanción.

“El criterio de razonabilidad debe presidir todos los actos de la actividad pública,
reclamando la existencia de causas justificadas, fin público y adecuado, y ausencia de
iniquidad manifiesta”.

1. En cuanto al régimen disciplinario dice Marienhoff: “La responsabilidad


administrativa que tiene por objeto sancionar conductas que lesionan el buen
funcionamiento de la Administración Pública: se origina por una inobservancia de los
deberes inherentes a la calidad de agente público (...)” (Mariehhoff, Miguel; Tratado
de Derecho Administrativo Tomo III-B, pág. 375).

2. Es decir que para reprochar administrativamente la conducta de un empleado


público, resulta necesario acreditar una falta de los deberes inherentes a su función.

3. Así, “La responsabilidad administrativa, que se hace efectiva a través del poder
disciplinario aparece cuando el agente comete una falta de servicio transgrediendo
reglas propias de la función pública” (Mariehhoff, Miguel; Tratado de Derecho
Administrativo; op cit, pág. 409).
4. Por ello, el Estatuto del Empleado Municipal de la Provincia de Bs. As., prevé en su
art. 64 como causales de probable cesantía, hechos relacionados casi íntimamente con
la actividad desarrollada por el empleado público.

5. Se percibe en esta normativa, una concreta aplicación del principio de razonabilidad


entre los medios empleados y el fin buscado. Es decir, para mantener el debido
funcionamiento de los servicios administrativos, y el decoro de la Administración, e
incluso mejorarlos (fin), se produce la aplicación de sanciones razonables, autorizadas
por el orden jurídico (medio).

6. Insistimos, la "razonabilidad" constituye un principio general de derecho creación


doctrinaria y jurisprudencial, con fundamento en los arts. 28 y 33 de la Constitución
nacional-, aplicado específicamente como límite de la discrecionalidad administrativa.
Su control, implica verificar -además de los requisitos ineludibles de fin público, medio
adecuado y ausencia de iniquidad manifiesta- la existencia de "circunstancias
justificantes", es decir, que la restricción impuesta a los derechos, ha de hallarse
fundada en los hechos que le dan origen, procurando que las normas aplicables,
mantengan coherencia con las reglas constitucionales, de suerte, que su aplicación, no
resulte contradictoria con lo establecido por la ley fundamental.

7. Ahora bien, ¿Es razonable la sanción expulsiva de cesantía como consecuencia de la


falta grave endilgada a la agente sumariada?

8. Esta Asesoría letrada considera que sí, toda vez que la falta incurrida por la agente,
conforme se explicitara en los distintos puntos del capítulo lll-a)-, ha menoscabado
flagrantemente los intereses públicos municipales, causando un perjuicio material y de
pérdida de confianza inaceptable. Se cumple en este procedimiento sumarial, la
exigencia de proporcionalidad entre la medida de sanción dispuesta y los hechos
acreditados, trasuntando la aplicación del principio de razonabilidad, que es una
garantía constitucional "innominada".

9. Linares explica, que en el análisis de la razonabilidad de la ponderación, se examina


que la norma tenga cierta igualdad entre el antecedente y el consecuente, es decir,
entre los medios y los fines, y ello claramente ha ocurrido en el presente caso.

10. La proporcionalidad entre la sanción y el hecho que lo motiva, debe analizarse


teniendo en cuenta, la naturaleza y entidad de la falta, y no sólo mediante un enfoque
de carácter cuantitativo. Por ello, la entidad de la falta cometida por la Sra. M.B.F., la
torna de una gravedad insoslayable y merecedora de la cesantía.
IV - Conclusiones.

“La obligación de motivar el acto administrativo, como modo de reconstrucción del iter
lógico, seguido por la autoridad para justificar una decisión de alcance particular, que
afecta situaciones subjetivas, a más de comportar una exigencia inherente a la
racionalidad de su decisión, así como a la legalidad de su actuar (art. 108 de la Ord.
Gral. 267/1980 de Procedimiento Administrativo municipal) y ser, también, derivación
del principio republicano de gobierno (arts. 1°, Const. Nac.; 1°, Const. Prov.), es
postulada prácticamente con alcance universal por el moderno derecho público.”

En atención a todas las razones de hecho y derecho expuestas precedentemente,


corresponde dictaminar efectuando las siguientes conclusiones:

1. De lo expuesto, no resulta desmesurada la sanción de cesantía, que le corresponde


a la accionante, en tanto el régimen legal aplicable (art. 64 de la ley 11.757) prevé que
se podrá sancionar hasta con cesantía, el quebrantamiento de las prohibiciones allí
enumeradas, norma que otorga un cierto margen a la autoridad administrativa, para
optar entre varias alternativas punitivas preestablecidas, por la más ajustada a las
circunstancias del caso.

2. Habiendo sido acreditado, que la Sra. M.B.F., presentó por el mes de Julio de 1.997,
un título secundario falso, que originó en su haber una bonificación por título, que en
detrimento del erario público, percibió hasta mayo de 2005, engañando de esta forma
a la Comuna, esta Asesoría considera que la agente sumariada ha cometido una falta
grave, que ha causado un perjuicio material y moral a la Administración, que la hace
merecedora de la sanción expulsiva de cesantía (art. 64 inc. 10 de la ley 11.757).

3. Asimismo, teniendo en consideración el perjuicio patrimonial causado, sugerimos


que oportunamente se giren los presentes actuados al Honorable Tribunal de Cuentas
Provincial, a los efectos que estime corresponder.

ASESORÍA LETRADA.

Ensenada, 10 de enero de 2007.

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