Política y administración

POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN[1]

Si analizamos la organización de cualquier gobierno

concreto, descubriremos que existen tres tipos de
autoridades que se dedican a ejecutar la voluntad del
Estado. Son, en primer lugar, las autoridades que aplican la
ley en casos concretos, cuando surgen controversias
causadas por ciudadanos privados o autoridades públicas
que no observaron lo derechos de los demás. A tales
autoridades se les conoce como autoridades judiciales. Vienen en segundo lugar las
autoridades encargadas de supervisar que se cumpla la voluntad del Estado, a las que se
suele llamar autoridades ejecutivas. Por último, ahí están las autoridades que atienden a
las actividades científicas, técnicas y, por decirlo así, comerciales del gobierno, y que en
todos los países en que tales actividades han cobrado importancia se conocen como
autoridades administrativas.

Conforme el gobierno se vuelve más complejo, estas tres autoridades, todas las cuales se
dedican a que se cumpla la voluntad del Estado, tienden a diferenciarse cada vez más.
Las primeras en distinguirse fueron las autoridades judiciales, y su diferenciación no sólo
es la primera en el tiempo; también es la más clara. De hecho, es tan clara en algunos
ejemplos que ha llevado a muchos estudiosos, como ya se ha señalado, a considerar la
actividad de las autoridades judiciales como un poder o una función del gobierno por
separado.

Ya se ha dicho bastante, según se cree, para mostrar que hay dos funciones distintas del
gobierno, y que su diferenciación resulta en otra distinción (aunque menos completa) de
los órganos del gobierno pueden designarse, por conveniencia, respectivamente como
Política y Administración. La política se relaciona con las expresiones de la voluntad del
Estado. La administración se relaciona con la puesta en práctica de esas medidas.

Desde luego, es verdad que el significado que aquí se atribuye a la palabra “política” no
es el que le han atribuido casi todos los que escriben sobre política. Al mismo tiempo, se
presupone que el sentido en que aquí se emplea “política” es aquel en que lo emplea la
mayoría de la gente en cuestiones ordinarias. De este modo, el diccionario Century define
a la “política” como:

En el sentido más restringido y habitual, el acto o vocación de guiar o influir las

políticas de un gobierno mediante la organización de un partido entre sus
ciudadanos, lo que incluye, por tanto, no sólo la ética del gobierno sino, más
especialmente y a menudo con exclusión de principios éticos, el arte de influir
sobre la opinión pública, atraer y conservar a los votantes y obtener y distribuir un
patrocinio público, en la medida en que la posesión de los cargos pueda depender
de las opiniones políticas o de los servicios políticos de los ciudadanos.

[1] Tomado de Clásicos de la Administración Pública. SHAFRITZ, Jay y HYDE, Albet.C. México D.F. México.
Fondo de Cultura Económica 1999. P. 97 a 102. Cita el original: Frank J Goodnow. Politics and Administration:
A Estudy in Government, Naw York, Russell an Russell, 1900, pp. 17 – 26.

Evolución del pensamiento administrativo público

EL GOBIERNO EN ACCIÓN[1]

El objetivo de la presente investigación es destacar la

importancia del estudio del ejecutivo a partir de su oposición
histórica con el legislativo. El título de esta investigación tiene
como referencia el concepto de Woodrow Wilson, en el sentido
de que la administración pública es el gobierno en acción. Decir
que la administración pública es el gobierno en acción, es
subrayar la función del ejecutivo como fuerza suprema actuante
y permanente de la decisión estatal, pero esta fuerza no se
sustrae a la lucha histórica que ha sostenido frente al legislativo.

La institución del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía absoluta,

donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la estructura unitaria del
poder, constituyen la base del ejercicio del poder político del monarca. Pero las facultades
del ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son asimiladas por la
monarquía absoluta.

La fuerza del ejecutivo durante la monarquía absoluta es mermada en la fase de la

república parlamentaria. En efecto, con el triunfo del legislativo parlamentario
sobre el ejecutivo regio, la clase capitalista asume la dirección política del Estado
y, sobre la base de la ideología liberal, difunde y ramifica su proyecto de
dominación en el seno de la sociedad civil, implantando su hegemonía de clase.
En la república parlamentaria el ejecutivo pierde fuerza porque, ante los intereses
de la clase capitalista, es un poder que ha dejado de inspirar seguridad para el
ejercicio de su dominio de clase. En esta situación, el ejecutivo es debilitado y
consiguientemente anulado de la escena política y, de ser la instancia única que
formula y decide el rumbo de la sociedad, pasa al segundo plano como instancia a
la cual corresponde concretar la voluntad del parlamento.

En este sentido, el parlamento se erige como el centro de la decisión política y una

vez que la monarquía absoluta y las rémoras feudales sucumben ante el impacto
de la revolución política, el ejecutivo queda subordinado al parlamento y las
funciones que le corresponde desempeñar se circunscriben a garantizar el orden y
la seguridad de la sociedad civil. Con esto se restringe el ámbito de acción del
ejecutivo y se amplía el del parlamento, a efecto de que la clase capitalista tenga
espacio para extender y consolidar su dominación política, así como su poder
económico.

De este modo, el parlamento, como unidad política de la clase capitalista, hace del Estado
liberal un Estado de clase; con ello, la burguesía crea su propia organización estatal para
asegurar su dominación sobre las clases asalariadas. El Estado liberal gobierna en
nombre el “interés general”, no para suprimir las condiciones injustas de la sociedad civil,
sino para equiparar en el plano formal a los individuos privados. Corresponde al Estado
liberal suprimir los privilegios de clase, ya que el capitalismo, como modo de producción,
no puede subsistir ni desarrollarse sin individuos libres, porque de ser así el intercambio
mercantil no estaría asegurado. Con el Estado liberal, la sociedad deja de ser de carácter
político y se transforma en un ente civil; esto significa que la división del Estado y la
sociedad, iniciada en tiempos de la monarquía absoluta, viene a consolidarse en la etapa
dominante de la república parlamentaria.

[1] Ricardo UVALLE BERRONES. El gobierno en acción. La formación del régimen presidencial de la
administración pública. Introducción. México D.F Fondo de Cultura Económica. 1984. Páginas 19 a la 25.

Evolución del pensamiento administrativo público

Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista

proclama los derechos del hombre y define el espacio que les
corresponde, es decir, la sociedad civil. Así, libertad, igualdad,
seguridad y propiedad, como derechos del individuo, son
consustanciales a la vida privada, y la función del Estado es
reproducir y salvaguardar estos derechos. Paralelamente a los
derechos del hombre se instituyen bajo el amparo del Estado los
derechos del ciudadano, los cuales, con carácter público,
comprenden el sufragio universal, la elección a los cargos de
representación, la participación en los procesos políticos y el ejercicio de la “democracia”.
Así pues, la clase capitalista sobre la nobleza cortesana, la aristocracia feudal y el
conjunto de las clases dominadas. En suma, el esquema del liberalismo resalta el triunfo
del parlamento sobre el ejecutivo, distingue el Estado y la sociedad y garantiza la
dominación de la clase capitalista.
Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformación histórica
cuando en los marcos del régimen presidencial el mismo ejecutivo se encuentra
formalmente debilitado ante el legislativo y la vida política es alterada porque la dirección
del Estado y el manejo de la administración pública no recaen en un gobierno
parlamentario sino en el congresional. El gobierno congresional consiste en el predominio
constitucional del legislativo sobre el ejecutivo, a pesar de que las condiciones políticas y
económicas del sistema capitalista reclaman el fortalecimiento del ejecutivo: pero éste se
encuentra debilitado por el legislativo que pretende, en desfasamiento histórico, implantar
el régimen parlamentario de gobierno. El gobierno congresional vulnera al ejecutivo y lo
despoja de sus funciones administrativas relacionadas con la organización y gestión de
los asuntos públicos.

Pero el gobierno congresional no es un régimen parlamentario. En el gobierno

parlamentario, la administración pública está a cargo del primer ministro que preside el
gabinete y en ningún momento sufre la invasión de la asamblea legislativa durante el
desempeño de sus funciones. En cambio, en el gobierno congresional los comités del
legislativo desplazan de la esfera política al ejecutivo, asumen el mando de la
administración pública y, por extensión, gobiernan la sociedad civil. Sin embargo, la
función natural del congreso es la legislación y la supervisión, y no el manejo de tareas
administrativas. Así, el gobierno congresional deforma la función parlamentaria en la
esfera del régimen presidencial y, al usurpar el manejo de la administración pública,
estimula la debilidad del ejecutivo.

De este modo, el ejecutivo queda supeditado a la voluntad política de los comités del
congreso y sumido en la impotencia, porque como virtual dirigente de la función
administrativa es despojado de ésta; son los comités del mismo congreso los que asumen
la dirección. En este caso, la dirección administrativa del Estado capitalista no es
desempeñada por el ejecutivo y los secretarios de Estado, sino por los miembros de los
comités del congreso. El gobierno congresional tiene como objetivo central suplantar al
ejecutivo y, al lograrlo, transformarse en instancia administrativa para asumir la
conducción de la sociedad civil. Con esto, el ejecutivo queda a merced de las
disposiciones arbitrarias del gobierno congresional y desprovisto de facultades que le
permitan contrarrestar la invasión de los comités del congreso; es impotente para realizar
la función política del Estado en la sociedad civil.

El gobierno congresional no pretende señalar las deficiencias de la esfera ejecutiva, ni

corregir la marcha de los asuntos que al ejecutivo corresponden; por el contrario, al
gobierno congresional le interesa que el ejecutivo pierda fuerza política y no pueda
erigirse como núcleo de la vida política. En consecuencia, el gobierno congresional
desvirtúa el papel legislativo del parlamento porque tiende a convertirlo en un organismo
administrativo. La administración pública es incompatible con el cuerpo legislativo porque
la función administrativa le corresponde al ejecutivo.

El ejecutivo queda paralizado ante los embates del gobierno congresional y,

consecuentemente, la acción del Estado en la sociedad se contrae en perjuicio de ésta,
porque los efectos demoledores del conflicto político, en lugar de ser refrenados por el
gobierno congresional, son estimulados. En efecto, el gobierno congresional no tiene
capacidad para gobernar a la sociedad civil, y como el ejecutivo se encuentra
imposibilitado para garantizar el orden de la sociedad, la anarquía se cierne sobre la vida
de la misma sociedad.

El gobierno congresional atiza el conflicto social y pone en peligro la existencia de la

sociedad, del intercambio mercantil y de las relaciones capitalistas de producción. El
desorden y la desestabilización invaden al conjunto social y, contra los efectos anárquicos
del gobierno congresional, el ejecutivo tiende a resurgir en la escena política para
contrarrestar y encauzar las energías desatadas por el antagonismo de las clases
sociales. En medio de la anarquía congresional, el ejecutivo se convierte en un dictador
soberano y, violentando el marco jurídico creado por el parlamento y alterado por el
gobierno congresional, reconstituye las bases del orden político para la reproducción del
capital. Que el ejecutivo gobierne como dictador soberano no significa que el ejercicio del
poder político sea de carácter totalitario y tiránico, sino que, en momentos explosivos para
la sociedad y el Estado, exige obediencia y acatamiento a sus disposiciones como
autócrata.

La dictadura soberana del ejecutivo es consecuencia de las acciones del gobierno

congresional, porque desde el ángulo jurídico el ejecutivo carece de facultades suficientes
para gobernar y, como está subordinado a la voluntad del legislativo, no puede responder
constitucionalmente a las fuerzas congresionales; entonces, se sobrepone a la
constitución y al parlamento para rescatar a la sociedad capitalista de los peligros del
conflicto político. El ejecutivo procede como dictador soberano y retoma el mando de la
administración pública para dar orden y cohesión a la sociedad civil. Así, la dictadura del
ejecutivo está encaminada a salvar el sistema capitalista de producción, garantizar el
interés político de la clase burguesa, acrecentar la autonomía del Estado frente a la
sociedad y desterrar los peligros de la guerra civil provocados por las acciones del
gobierno congresional.

La dictadura del ejecutivo es soberana porque no está sujeta a ninguna instancia

intermedia; y no sólo suspende la constitución vigente en los momentos del caos
congresional, sino que, cuando se restablece el orden y la seguridad de la sociedad civil
burguesa, es sustituida por otra. De esta manera, el ejecutivo no se ciñe a ninguna norma
constitucional, sino que revoluciona el estado de cosas existentes para garantizar con
mayor eficacia el interés político y económico de la clase capitalista. En consecuencia, la
dictadura del ejecutivo no es coyuntural, sino que está inscrita estructuralmente en el
desarrollo del modo de producción capitalista; es una respuesta histórica a los efectos
desorganizados del gobierno congresional. Con la dictadura del ejecutivo la sociedad civil
capitalista se desarrolla con estabilidad política y el intercambio mercantil continúa como
el eje de las actividades comerciales, industriales y financieras.

Por otra parte, la dictadura del ejecutivo encuentra en la centralización de la

administración pública un pilar sólido para acrecentar su fuerza política. Cuando el
ejecutivo derrota a las fuerzas congresistas recupera el manejo de la administración
pública, y como la sociedad civil se encuentra desajustada por el caos congresional, el
ejecutivo promueve el crecimiento diferenciado y especializado del aparato
gubernamental a fin de garantizar la reproducción del capitalismo. Esto significa que a
mayor desajuste de la sociedad, mayor es el crecimiento de la administración pública. De
esta manera, la centralización de la administración pública está vinculada al desarrollo de
la sociedad civil para garantizar su reproducción en los marcos del modo de producción
capitalista.

La centralización de la administración pública favorece los poderes del ejecutivo y

fortalece la autonomía del Estado frente a la sociedad civil. Con la dictadura del ejecutivo,
el presidencialismo moderno asume una posición hegemónica en la vida política,
fundando su poder en la abolición del congresismo.

En Francia durante 1791 las fuerzas congresistas despojaron al ejecutivo de la

administración pública y comenzaron a desempeñar funciones administrativas
relacionadas con la inspección y el control de los asuntos del Estado. De este modo, junto
a los funcionarios del poder central, el legislativo nombró algunos de sus representantes
para que se hicieran cargo de la administración pública, consumando con esto la
usurpación del ejecutivo. Sin embargo, el nombramiento de miembros del legislativo en la
administración pública acrecienta su carácter centralizado; pero cuando el ejecutivo vence
a las facciones congresistas elimina de la estructura gubernamental a los representantes
del legislativo y nombra directamente a comisarios adscritos al poder central. El ejecutivo
recupera el mando de la administración pública y los resabios congresistas sucumben
ante él.

También durante 1848 la Constitución dio pie para que las fuerzas congresistas
vulneraran las facultades del ejecutivo; por lo tanto, el legislativo volvió a convertirse en el
centro supremo de la decisión política. En este sentido, el legislativo decidía sobre los
asuntos de la guerra y la paz, los tratados comerciales y la amnistía, mientras que el
ejecutivo tenía a su cargo el poder armado, facultades para nombrar y retirar de la
asamblea nacional a sus ministros, encabezaba a medio millón de funcionarios y otorgaba
indultos. Desde el punto de vista formal, el legislativo subordinaba al ejecutivo, pero éste
disponía de la fuerza material del Estado. Sin embargo, las fuerzas congresistas
pretendían imponer el predominio del parlamento cuando la realidad contradictoria
favorecía la fuerza de la institución presidencial. En este caso, el ejecutivo no podía
impedir el predominio formal del legislativo y cuando el caos congresional empezaba a
desajustar a la sociedad civil el ejecutivo, sin acatar la Constitución vigente, procedió
como dictador soberano para imponer el orden. De este modo, en 1851 Luis Bonaparte
derrotó a las facciones congresistas y se erigió en el centro supremo del proceso político.

El gobierno congresional también se desarrolló en los Estados Unidos de Norteamérica,

aunque de distinta manera respecto a Francia. Es sabido que aunque en los Estados
Unidos no se conoció la monarquía absoluta, su nacimiento como país también se dio
sobre la base del fortalecimiento del legislativo a costa del ejecutivo. Definitivamente
influyó de una manera notoria la experiencia del régimen inglés, ya que la monarquía
absoluta dejó el precedente del ejercicio autocrático del poder. Al igual que en Inglaterra,
en los Estados Unidos hubo una tendencia a hacer del legislativo el núcleo de la vida
política, debilitando al ejecutivo.

Sin embargo, en la medida en que Estados Unidos se ha transformado en una potencia

imperial, el ejecutivo ha ido ganando terreno político, porque es la instancia que garantiza
el interés político de la clase capitalista y la expansión de la industria, el comercio y las
finanzas. Como país hegemónico en la correlación de fuerzas a nivel internacional,
Estados Unidos sólo puede asegurar su supremacía con la existencia de un ejecutivo
fuerte que garantice sus intereses nacionales, así como el empleo de la tecnología militar.
Esto no implica que el congreso sea un apéndice del ejecutivo; por el contrario, el
congreso es poderoso y prueba de ello es que ratifica el nombramiento de los secretarios
de Estado y además, tiene facultades para aprobar los convenios internacionales
suscritos por el ejecutivo. Desde esta perspectiva, el régimen estadounidense se
desarrolla en el marco de un complicado sistema de frenos y contrapesos entre el
congreso y el presidente. En suma, el régimen político de Estados Unidos es presidencial
porque las condiciones del capitalismo favorecen el predominio del ejecutivo sobre el
congreso.

Por lo tanto, la fuerza del ejecutivo es producto de las condiciones específicas de cada
país, donde el desarrollo del poder político y el régimen predominante. En el caso de
Francia el predominio del ejecutivo tiene su origen en la tradición centralista, en la derrota
de las fuerzas congresistas y en que funge como el centro que da unidad a la clase
capitalista. En este sentido, es importante estudiar la fuerza real del ejecutivo desde el
ángulo de la historia, para evitar el análisis mecánico, simplista y excesivamente
formalista del predominio que tiene en la vida política.

La evolución de la Administración Pública en la Antigüedad

Administración Romana
 La demasiada delegación dada a nivel local tentó a militares y
funcionarios a deslizarse de su lealtad al poder central y
debido a las distancias y a la necesidad local de autonomía
un forma de organización altamente centralizada probó no ser
funcional. No estaban muy al tanto de los detalles de sus
sistemas administrativos, pero tenían su habilidad para la
sistematización administrativa en gran escala. Su secreto de la grandeza romana
residía en su genio para la organización.

Administración China

Han hecho sus contribuciones importantes al pensamiento

administrativo. Como el trabajo del Arte de la Guerra,
demostraban que los chinos estuvieron interesados en
principios tales como: organización, planificación, dirección y
control.

En la constitución Chow se observaban. Algunos elementos que en la actualidad

constituyeron los principios elementales de la seria administración que son:

1. Organización

2. Funciones

3. Relaciones

4. Procedimientos

5. Formalidades

6. Control

7. Sanciones y registros

Los chinos practicaban por muchos siglos antes del advenimiento del arte o
ciencia de la administración, un sistema de administración de empresas, en
servicio civil bien desarrollado y un entendimiento claro de muchos de los
problemas modernos de la administración pública.

Administración Grecia

Los griegos pasaron por 4 etapas de evolución

gubernamental, aristocracia, tiranía y democracia.
Que ofrecen mejores fuentes de estudio desde el punto de vista administrativo.

Los griegos reconocieron el principio de la máxima producción, mediante el uso de

métodos uniformes por tiempos establecidos. Se desarrollo y se aplicó
extensamente el principio de la diversión del trabajo y la especialización su
exponente fue Platón.

Administración Egipto

Los egipcios tenían muchas habilidades administrativas y de

organización. Le dieron la importancia al control como función
necesaria en una organización. Tuvo una forma de gobierno
vagamente descentralizada, los egipcios reconocieron la
importancia de registros detallados y mantuvieron ocupadas a
los escribanos que guardaban celosamente documentos.
Reconocieron la importancia de la especialización como lo muestran.

Las leyes que establecieron que ninguna persona podía dedicarse a cualquier
actividad salvo aquella trasmitida por sus padres.

En Egipto, la centralización pero crítica fue y sigue siendo una necesidad con una
economía casi de subsistencia nunca pudo haber alcanzado el grado de desarrollo
sin la ruta natural democracia a través del Nilo.

Administración Pública en la Edad Media

El experimento más grande de la historia en materia de

gobierno descentralizado es el período comprendido entre
la caída del imperio romano y el advenimiento de las
formas modernas de gobierno y que se llama la Edad
Media.

Donde predomino en gran parte en los Países de Europa

Occidental la Institución denominada Feudalismo.

La importancia del Feudalismo reside en el hecho de que fue la primera

experiencia en gran escala de gobierno descentralizado. La decadencia de la
estructura feudal comenzó con el crecimiento de la industria del comercio y de la
vida común al que, con su lenta pero inevitable desarrollo, desplazaron las
fórmulas tradicionales del feudalismo.

Los problemas administración de la Edad Media y la administración moderna. La

administración local del gobierno se ejercía a través de funcionarios o personal
eclesiástico. El evidente talento y experiencia administrativas demostradas en la
administración de los condados reales, es sorprendente que no se haya atribuido
más madurez administrativa a este período.
Administración Científica siglo XIX

La ciencia de la administración se ha quedado a la zaga de estos avances

tecnológicos característicos de la nueva era industrial.

El administrador del Siglo XVIII y XIX era autocrático, severo y empírico. Sus
decisiones se basaban en juicios instintivos y en prácticos y procedimientos
arbitrarios.

Los especialistas en administración tienen como tarea proveer a las

organizaciones de una dirección y coordinación efectivos y de funciones
debidamente departamentalizadas, tales como las funciones de finanzas de
Ingeniería, de proveeduría, de manufactura, de personal, de planificación.

Para hacer frente a estos problemas en nuestros días se puede recurrir a la

aplicación científica. La gerencia científica utiliza un objetivo, métodos
experimentales mediante los cuales localiza los problemas o necesidades; recoge,
clasifica y analiza datos y fórmula tentativamente principios y leyes que luego
aplica para determinar su validez y utilidad.

El administrador tiene un lugar clave en el esquema de la organización en grane

escala en la Pública; él es quién toma los resultados de la investigación científica.

La Administración Pública del Siglo XX

Por lo que respecta a la actividad específica de aplicación,

la administración Pública podría a su vez, referirse
administración de personal, de presupuesto, de
materiales, financiera.

La administración Pública concentra su estudio en

aquellos aspectos de organización procedimientos y
métodos que son comunes a la mayoría de las oficinas administrativas.

La aplicación del cuerpo de conocimiento de esta disciplina a cualquier función

especial como digamos la de salubridad, puede conducirnos desde el nivel
municipal al estatal al nacional y aún al Internacional.

La administración Pública a dado el desarrollo de la actividad gubernamental y su

cada vez más acentuada absorción de actividades que anteriormente estaban
relegados al sector privado, la maquinaria administrativa Pública es siempre la
empresa más importante de un País.

Dimensión política y formas administrativas públicas

El surgimiento y consolidación de sistemas de
administración pública solamente puede ser
comprendido atendiendo a dinámicas sociales, políticas,
económicas y culturales de diverso orden; la
administración es en lo fundamental un espacio social
diferenciado que logra, en el capitalismo, configurarse a
la par con la emergencia de sistemas políticos. Por
ejemplo, no es lo mismo las lógicas que asume la
administración pública en el marco de los estados absolutos europeos del siglo
XVI y XVIII, a aquellas que se presentan en los estados latinoamericanos de la
primera mitad del siglo XX

Existen para el período señalado la constitución de formas administrativas

públicas múltiples que se imbrican, superponen y complementan entre sí; algunas
de ellas se tipifican de la siguiente manera:

De una parte se encuentran los sistemas de administración pública propios de los

estados, en el sentido capitalista del término, cuyo surgimiento, consolidación y
expansión se inicia en Europa a partir del siglo XV y XVI en adelante,
diversificando sus formas en diferentes periodos y lugares, en el marco de
sistemas políticos federales, presidencialistas, socialistas y parlamentarios, entre
otros.

De otra parte están las dinámicas de sistemas administrativos públicos no

estatales, muchas de ellas de naturaleza supra estatal, o por fuera de las lógicas
estatales capitalistas, como aquellas que se dispusieron en múltiples ciudades
renacentistas italianas, redes de ciudades como la liga Hanseática en Europa, y
formas administrativas propias de la expansión colonial europea en África,
América y Asia. Se destacan igualmente, formas administrativas internacionales
como, por ejemplo, la Organización de los Estados Americanos y regionales
internacionales como la Unión Europea.

Finalmente, están aquellas formas administrativas comunitarias de sociedades

ancestrales o grupos sociales alternativos, que en el marco de singulares prácticas
culturales han desarrollado sus propias dinámicas, en espacios territoriales
estatales y/o supranacionales, muchas de ellas relacionadas con burocracias de
estado y/o internacionales: en el caso colombiano, se encuentran experiencias
circunscritas a comunidades indígenas y raizales, entre otras.

Dado lo anterior, nos encontramos con una diversidad de formas administrativas

públicas que se relacionan y superponen entre sí de variadas maneras, en
diversos períodos y lugares, sin reducirse exclusivamente a las administraciones
estatales.

Institución, acción, organización, tecnología y gestión

Ha prevalecido en la divulgación de los estudios en administración pública
interpretaciones gestiológicas y organizacionales del fenómeno, sin embargo, es
necesario considerar otras perspectivas que posibiliten dimensionar de una
manera más integral y amplia el campo de estudio, y con ello la comprensión de
las estructuras, orden funcional y dinámicas del fenómeno en cuestión:

Primero, la administración pública es ante todo una institución de naturaleza

política que hace parte de aparatos institucionales de estado o de naturaleza
interestatal y/o supraestatal; en consecuencia, la ubicación y función de la
administración pública es comprensible, como se ha señalado, en el marco de
sistemas políticos nacionales y aparatos organizacionales supranacionales que
determinan su lugar, relación y jerarquía con otras instituciones, tipos de
comunidad, relaciones de poder, regímenes políticos , cultura y sujetos políticos.

Segundo, la administración pública puede ser definida y abordada como acción y/o
sistemas de acción articulados a la estructuración y resolución de las necesidades
sociales, y a la generación de decisiones vinculantes; en marco de ciertos tipos de
diseños institucionales y aparatos organizacionales, se la hace coincidir con
acciones estatales, aunque no se la pueda caracterizar exclusivamente desde este
único punto de vista.

De otra parte se caracteriza la acción administrativa pública desde ámbitos propios

del hacer u omitir jurídico, gestiológico y tecnológico de organizaciones e
individuos vinculados a la intervención de entes internacionales, supranacionales y
estatales. La acción administrativa es igualmente interpretada como
comportamiento burocrático y se la involucra con racionalidades instrumentales,
estratégicas y práctico morales, en el marco de formas de dominación legal
racional, patrimonial y/o carismática.

Tercero, la administración pública es también aparato de organizaciones

formalmente constituido, dispuesto territorialmente y diferenciado funcionalmente a
partir de dinámicas relacionadas con la división del trabajo, entornos
institucionales y maneras de intervenir en diferentes ámbitos de la vida social,
política, cultural, económica e identitaria.

En el marco estatal los aparatos organizacionales se diferencian atendiendo al

régimen político dominante, la división de los poder es de estado; dinámicas de
centralización y descentralización; la producción de bienes; la prestación de
servicios; la adquisición y movilización de recursos; la defensa territorial; la
definición, garantía y provisión de derechos, entre otros.

Las formas organizacionales de las actuales administraciones públicas tanto

estatales, internacionales como supranacionales, configuran complejas redes en
las que confluyen entidades de estado, organizaciones no gubernamentales,
entidades de naturaleza privada con ánimo de lucro, así como organizaciones de
naturaleza comunitaria diversa.
Cuarto, las administraciones s e corresponden con fenómenos de naturaleza
gestiológica, los cuales pueden ser abordados desde diferentes puntos de vista:

Según sea tipos de acciones, procesos, procedimientos y sistemas que

caracterizan fenómenos como la planeación, el control, la evaluación, la dirección,
la coordinación y la ejecución. Según se trate de principios, doctrinas, estrategias,
tácticas y acciones de naturaleza gerencial. Según se estructuren, adquieran,
movilicen y utilicen recursos organizacionales de naturaleza económica;
informacional; infraestructural; técnica; de suministros y saber; así como de
formación, capacitación, movilización y asignación de personal.

Configuración Del Saber Administrativo Público

Es en el marco de las sociedades europeas entre mediados del siglo XVI y finales
del siglo XVII, en donde se inicia un proceso de estabilización y consolidación de
formas administrativas públicas que aún dominan en el panorama de las
sociedades contemporáneas del siglo XXI y trascendieron el espacio estrictamente
europeo para tener una injerencia en todos los continentes.

Dos momentos de transición son los que corresponden a este período histórico:
una etapa inicial en la cual se presenta una ruptura entre las formas feudales
europeas y el aparecimiento de los estados absolutistas, y de otra parte, la crisis
de estos estados, la progresiva consolidación del proyecto burgués y con ello la
emergencia de formas administrativas estado nacionales, propiamente
capitalistas.

La consolidación de un saber administrativo público estatal se encuentra, por lo

tanto, relacionado con estas transiciones y su configuración; sus dinámicas
permiten identificar la confrontación de maneras de pensar y la disputa entre
grupos sociales y proyectos políticos, económicos y culturales diversos.

De los saberes del príncipe a los saberes de estado

La emergencia de un saber administrativo estatal en el marco de las sociedades

europeas del siglo XVI y XVII estuvo relacionado con las dos siguientes
concepciones que la antecedieron e influyeron en él: Un saber pastoral cristiano
orientado al gobierno de los hombres y, de otra parte, una literatura de consejos al
príncipe sobre el arte de gobernar.

Este saber administrativo corresponde a las ciencias camerales

(Polizeiwissenschaft) y las ciencias de la policía, las cuales gravitaron en torno a
las doctrinas de la razón de estado; se trata, tanto en un caso como en el otro, de
campos y experiencias de saber que pueden ser abordadas de la siguiente
manera:
Primero, como cuerpos de saber doctrinarios sistematizados y aplicados en los
asuntos de estado y gobierno. En segundo lugar, como movimiento intelectual en
el que se organizaron comunidades de expertos que reflexionaron sobre
problemas de gobierno, estado, poder y dominio, generando con ello espacios de
controversia y producción de una extensa y variada literatura en lo que
actualmente corresponde a Francia, Alemania, España, Italia y los países bajos.

De otra parte, se trataba de un movimiento orientado a formalizar estudios en

estas materias, dentro del estado y en instituciones educativas de formación
técnica y universitaria. En tercer lugar, como un campo de experiencias prácticas
en el que funcionarios –camerales- ejercen cargos estatales en el seno de
monarquías absolutistas.

Dado lo anterior, para dar cuenta y tener una apropiada representación sobre el
significado de estas ciencias como formas del saber administrativo público,
caracterizaremos primero temas relevantes que discutieron y replantearon frente a
la literatura de consejos al príncipe y el saber pastoral cristiano de la época, para
en un segundo momento ocuparnos de identificar los principales problemas que
ellas abordan.

Literatura del arte de gobernar

Las formas feudales europeas, las ciudades independientes (por ejemplo, las
ciudades mediterráneas italianas) y las ligas de ciudades configuraron
progresivamente postulados, técnicas, lógicas, destrezas y prácticas
administrativas centradas en el problema del gobierno y el ejercicio del dominio del
señor (Monarca feudal y gobernante de la ciudad medieval).

Es en el marco de estas dinámicas que la literatura del arte de gobernar orientada

al príncipe, permite plantear aspectos básicos sobre los que se centra este saber
con el cual entra en conflicto las ciencias camerales y de policía El núcleo de esta
literatura es la actividad del príncipe; se trata de dar cuenta de sus habilidades
para mantener el principado, de identificar y enfrentar las situaciones que pueden
comprometer esta permanencia y la relación de vasallaje con sus súbditos; se
trata, de otra parte, de una literatura que busca potenciar las fuerzas del príncipe,
su lugar y su dominio.

Dado de lo anterior, abordaremos este fenómeno a partir de los planteamientos

propuestos por Michel Foucault en un conjunto de lecciones ordenadas en
diferentes obras y complementadas con las perspectivas de otros autores,
explorando parcialmente supuestos y aspectos generales de este arte de
gobernar, en términos de: las relaciones de singularidad, trascendencia y
exterioridad del príncipe; la precariedad y segmentación del dominio; y las
relaciones entre el poder soberano y el poder pastoral .

Singularidad, trascendencia y exterioridad

El príncipe representa una singularidad que es trascendente. El príncipe recibe el
principado en actos de conquista, herencia, adquisición, anexión y/o alianza;
desde la perspectiva de Foucault, se trata de un lazo que lo coloca en una
situación de exterioridad con relación al territorio del dominio que busca conquistar
y mantener.

El príncipe en su condición de exterioridad, singularidad y dominio define el lugar

de una publicidad representativa (representative publicness); vale decir, de una
posición desde la cual se constituye en símbolo y con ello representación de los
órdenes dominantes de lo visible, enunciable y admisible, articulados a un poder
señorial y su escenificación; todo ello manifiesto en la pérdida del nombre propio,
la dignidad de la representación referida a un orden divino, la disposición de su
retórica gestual y voluntad configuradora del dominio, y la estructuración de una
escena que lo ubica como centro (cortejo, asamblea y ceremonial, entre otros) De
otra parte, y en el marco de esta misma lógica, la exterioridad y singularidad del
señor se relaciona con la práctica del secreto en el ejercicio del dominio absoluto
de su potestad; en este sentido, es de su resorte los arcana imperii, como catálogo
de prácticas secretas para garantizar el mantenimiento de una dominación basada
en la voluntad

Finalmente, la singularidad del príncipe esta igualmente dada porque posee el

principado; esa espacialidad geográfica en la que se adscribe el vasallo a la tierra
y se dan relaciones de soberanza.

Fuerzas del estado y equilibrio entre estados

Fuerzas del estado y equilibrio entre estados El

problema de potenciar las fuerzas del estado no
solamente se corresponde con una dinámica de
naturaleza endógena, sino que la lógica del nuevo
saber es la de establecer, conservar y expandir esas
fuerzas, articulado al hecho fundamental según el
cual el estado está en un espacio de competencia
con otros estados: se trata de un mundo en donde domina un pluriverso de
estados que no se orientan a constituir una unidad última; no se trata de llegar a
un único imperio de salvación.

Dado lo anterior, el estado reafirma sus fuerzas en competencia política y

económica con otros estados; no se trata, por lo tanto, de una doctrina de la
rivalidad de los estados sino de un principio de razón de estado apoyado sobre la
competencia entre éstos, mediante la armonización, identificación, utilización y
cálculo de las fuerzas.

De acuerdo con Foucault, el surgimiento de esta interpretación sobre la balanza

europea plantea el problema de una escatología básica y frágil, precaria y relativa
a la paz universal; a una paz que nace de la pluralidad y no de la unidad,
constituyéndose en garantía de seguridad. Pero de otra parte, se trata de una
balanza y equilibrio que supone la organización de una policía que potencie sus
propias fuerzas al interior; en consecuencia, sin una dinámica no se presenta la
otra.

Sobre este conjunto de problemas se estable una experiencia de gobierno de los

hombres y las cosas que asume dos formas de racionalización: una racionalidad
centralizadora y una racionalidad individualizante, articuladoras de un nuevo saber
administrativo que entrará en crisis a finales del siglo XVIII e inicios del siglo XIX
con la consolidación del liberalismo, la economía política y la crisis de los estados
absolutos