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MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

Examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa


en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la
contratación y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y externa,
por el período comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017.

DIRECCIÓN NACIONAL DE AUDITORÍA DE DEUDA PÚBLICA Y FINANZAS

Quito - Ecuador
SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS

Adj. Adjetivo

AGD Agencia de Garantía de Depósitos

BCE Banco Central del Ecuador

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CETES Certificados de Tesorería

CCU Cuenta Corriente Única

CDB China Development Bank (Banco de Desarrollo de China)

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CG Contralor General

CGE Contraloría General del Estado

COPLAFIP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

DAPAyF Dirección de Auditoría de la Producción, Ambiente y Finanzas

DNA3 Dirección Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas

EMCO Empresa Coordinadora de Empresas Públicas

EOD Entidad Operativa Desconcentrada

EP Empresa Pública

FAL Facilitación del Transporte y el Comercio en América Latina y el Caribe

FMI Fondo Monetario Internacional

GAD's Gobiernos Autónomos Descentralizados

ICBC Industrial and Commercial Bank of China Limited

IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

LOAFYC Ley Orgánica de Administración Financiera y Control


LOCGE Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado

LOREYTF Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MINFIN Ministerio de Finanzas

PIB Producto Interno Bruto

RMB Moneda de curso legal República China

S.A. Sociedad Anónima

SCG Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental

SGJ Subsecretaría General Jurídica

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SFP Subsecretaría de Financiamiento Público

SINFIP Sistema Nacional de Finanzas Públicas

SPNF Sector Público No Financiero

STN Subsecretaría del Tesoro Nacional

USD Dólares de los Estados Unidos de Norteamérica


ÍNDICE

CONTENIDO Página
Carta de presentación 1

CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA

- Motivo del examen 2


- Objetivos del examen 2
- Alcance del examen 2
- Base legal 7
- Estructura orgánica 8
Objetivos de la entidad 9
- Monto de recursos examinados 10
- Servidores relacionados 10

CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN


- Normativa relacionada con el endeudamiento público 11

- Declaratoria de secreta y reservada a documentación relacionada con 19


operaciones de endeudamiento

- Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la 35


estadística de deuda pública

- Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de 56
la relación deuda/PIB y límite para el endeudamiento

- Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and 76
Commercial Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la Estatal Petrolera
y sin Convenio de Restitución

- Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la 90
Línea de Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China

- La Subsecretaría de Financiamiento Público no mantiene un archivo completo 97


de la documentación que respalda las diferentes operaciones de financiamiento
Ref: Informe aprobado el

Quito,

Señores
Ministra de Economía y Finanzas
Presidente del Directorio y Gerente General de EP Petroecuador
Presente

De mi consideración:
La Contraloría General del Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,
efectuó el examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y
externa en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación
y uso de los recursos públicos provenientes de la deuda interna y eterna, por el período
comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017.

La acción de control se efectuó de acuerdo con las Normas Ecuatorianas de Auditoría


Gubemamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estas normas requieren que
el examen sea planificado y ejecutado para obtener certeza razonable de que la información
y la documentación examinadas no contienen exposiciones erróneas de carácter
significativo, igualmente que las operaciones a las cuales corresponden se hayan ejecutado
de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, políticas y demás
normas aplicables.

Debido a la naturaleza de la acción de control efectuada, los resultados se encuentran


expresados en los comentarios, conclusiones y recomendaciones que constan en el
presente informe.

De conformidad con el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,


las recom ndaciones d ser aplicadas de manera inmediata y con el carácter de
obligatori

Dr. Nelson Due- •s López.


Director Nado al de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas.
CAPÍTULO I

INFORMACIÓN INTRODUCTORIA

Motivo del examen

El examen especial en el Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador,


Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo y entidades relacionadas, se realizó con
cargo a imprevistos del Plan Operativo de Control del año 2017, de la Dirección de
Auditoría de la Producción, Ambiente y Finanzas, actual Dirección Nacional de Auditoría
de Deuda Pública y Finanzas, en cumplimiento a la disposición del Contralor General del
Estado, Subrogante, contenida en Acuerdo 024-CG-2017 de 31 de julio de 2017 y a la
orden de trabajo 0002-DAPAyF-2017-I de 1 de agosto de 2017.

Objetivos del examen

- Verificar el cumplimiento de las disposiciones legales, en las operaciones de


endeudamiento público.

- Determinar que los recursos provenientes de deuda pública interna y externa, han
sido presupuestados, recibidos, contabilizados y transferidos a los organismos
ejecutores de los planes, programas y proyectos.

Alcance del examen

Se analizó la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa en el


Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo y demás entidades relacionadas con la contratación y uso de los
recursos públicos provenientes de la deuda interna y externa, por el período comprendido
entre el 1 de enero de 2012 y el 24 de mayo de 2017, anexo 1.

En la presente acción de control, del período sujeto a examen, no fue objeto de análisis, lo
siguiente:
Ytk do;
- Condiciones financieras, económicas, técnicas y legales que respaldan las
operaciones de endeudamiento; colocación de Bonos Internacionales, en las que se
incluyen las efectuadas por PETROAMAZONAS EP y el CITIGROUP GLOBAL
MARKETS LIMITED, las mismas que serán objeto de análisis en acciones de control
posteriores por cuanto, no dispone de la documentación íntegra de las operaciones
de deuda pública, como son entre otros los contratos accesorios celebrados con
agentes, abogados y otros prestadores de servicios vinculados a la contratación de
deuda pública, lo que no permite revisar individualmente las condiciones legales y
financieras de cada contrato, además en el caso de la colocación de Bonos
Soberanos 2022 y 2026, los contratos de emisión y colocación se encuentran en
idioma inglés y no fue proporcionada la traducción oficial.

- Uso de los recursos producto de las operaciones de endeudamiento en los casos en


que el Ministerio de Finanzas consta como ejecutor de los proyectos o programas de
inversión por cuanto, la entidad no proporcionó el detalle de los proyectos
beneficiarios de los recursos obtenidos a través de endeudamiento público,
únicamente se entregó la ejecución de los Planes Anuales de Inversión, en el caso de
los ingresos por concepto de preventas petroleras, el Ministro de Economía y
Finanzas, subrogante, con oficio MEF-MINFIN-2017-0170-M de 11 de diciembre de
2017, respecto al destino y utilización de los recursos, tomando en cuenta que éstos
ingresan a la Cuenta Única del Tesoro Nacional, señaló que son "fungibles" por lo
que no era posible determinar su uso específico. Por lo tanto, no fue parte del análisis
los procesos precontractual, contractual, ejecución, liquidación, pago, utilización de
los bienes y servicios contratados con los recursos provenientes de las operaciones
de endeudamiento.

- Respecto a las operaciones de crédito en las que el deudor es una entidad pública
distinta del Ministerio de Finanzas, únicamente se efectuó confirmaciones a las
entidades sobre la recepción y registro de los valores pertinentes, por lo tanto, la
utilización de los recursos se auditarán a través de acciones de control que se
realicen a los bienes, obras y servicios contratados por las entidades públicas y entes
estatales beneficiarios de las asignaciones entregadas con los fondos provenientes
de la deuda pública interna y externa.
141 bre .1

3
- Emisión, colocación y canje de bonos del Estado por parte del Ministerio de Finanzas,
en el Banco Central del Ecuador, por cuanto, la Contraloría General del Estado a
través, de la Dirección de Auditoría de Administración Central de la CGE, actual
Dirección Nacional de Auditoría de Administración Central, realizó el examen especial
a la emisión, colocación y canje de bonos del estado por parte del Ministerio de
Finanzas en el Banco Central del Ecuador, por el período comprendido entre el 1 de
enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2016, informe que se encuentra en trámite de
aprobación.

Operaciones derivadas de las precitadas colocaciones de bonos en el Banco Central


del Ecuador, como canje, pago de los citados bonos, dación en pago, que incluye los
procesos previos a la ejecución de las referidas operaciones.

- Los procesos precontractual, contractual y ejecución de la contratación realizada con


la firma Hogan y Lovells US. LLP de Estados Unidos, y demás prestadores de
servicios especializados para operaciones de endeudamiento.

- Los procesos precontractual, contractual, ejecución, liquidación de los contratos de


ventas anticipadas, de petróleo, u otros mecanismos de venta, suscritos en el período
sujeto a examen, por parte de EP PETROECUADOR, contratos que deben ser
analizados a través de exámenes específicos, por las características técnicas de
dichos instrumentos legales.

- El proceso de apertura, manejo (movimientos) de la o las cuentas bancarias


aperturadas por y en el Banco Central del Ecuador, Ministerio de Finanzas y terceros,
que estén relacionadas con operaciones de endeudamiento público, en razón que en
el presente examen especial no forma parte del alcance el pago del servicio de la
deuda pública.

- Proceso precontractual, contractual, ejecución, liquidación y pagos del contrato de


servicios específicos y demás instrumentos celebrados entre PETROAMAZONAS EP
y la Empresa Schlumberger, para la operación del campo Auca y otros.
H4. c.x,kt

4
- Convenio Interinstitucional para el manejo integrado de la liquidez del sector público y
ejecución del Convenio Interinstitucional 2014133, respecto a otras operaciones de
deuda pública distintas de la mencionada en éste informe, así como la determinación
de los proyectos financiados y el uso de los recursos en la ejecución de los mismos.

— Emisión, colocación y pago de títulos valores emitidos por el Banco Central del
Ecuador.

- Los pasivos contingentes generados en el período sujeto a examen, por cuanto no


fue proporcionada la documentación, que permita establecer el monto que se
transformó en exigible y por lo tanto debió considerarse como deuda pública.

- Los resultados constantes en los exámenes especiales realizados por la Contraloría


General del Estado, los mismos que están relacionados con el alcance de la presente
acción de control, así:

Unidad de N° de Fecha de
Descripción de la Acción de Control Alcance Aprobación
Control Informe

Examen especial al proceso de


endeudamiento a los desembolsos
recibidos, la entrega a los ejecutores de
los proyectos y la amortización de la 2010-01-01 al DAPAyF-
2013-09-24
deuda proveniente de los contratos y 2012-12-31 0044-2013
convenios celebrados entre la República Dirección de
del Ecuador y el Banco de Desarrollo de Auditoria de la
China Producción,
Ambiente y
Finanzas
A la apertura, ingresos y egresos de
fondos de las cuentas bancarias 11- DAPAyF-
2013-09-01 al 2014-07-18
000614 y 11-000615 en el Banco de
2014-02-28 0031-2014
China, Sucursal Panamá, que mantiene
el Banco Central del Ecuador

Dirección de
Examen especial al cumplimiento de la Auditoría de
normativa vigente en los procesos de 2009-01-02 al Desarrollo DADSySS-
2015-03-23
endeudamiento público; su destino y 2014-07-31 Secciona] y 0036-2015
utilización en el Ministerio de Finanzas Seguridad
Social

1-k-t c.1-too

5
Unidad de N° de Fecha de
Descripción de la Acción de Control Alcance Control Informe Aprobación

Examen especial al cumplimiento de la


normativa vigente en los procesos de
endeudamiento público, su destino y 2014-08-01 al
utilización en el Ministerio de Finanzas y 2015-12-31 DNA3- 2017-10-06
ter entidades relacionadas; así como a la 0001-2017
utilización de los recursos provenientes 2010-01-01 al
de las líneas de crédito otorgadas por el 2015-12-31
Banco de Desarrollo de China.

De los informes aprobados antes citados, únicamente se analizarán las limitaciones y


exclusiones que constan en los mismos y que sean factibles de revisarlas en función
que exista la documentación y que por el alcance de las mismas la normativa vigente
lo permita, anexo 2.

- El examen especial sobre el manejo de los recursos provenientes de la aplicación de


la Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la
Reconstrucción y Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto de 16 de
abril de 2016, en el Ministerio de Finanzas y entidades relacionadas, por el período
comprendido entre el 20 de mayo de 2016 y el 31 de agosto de 2016, en
cumplimiento a la orden de trabajo 0024-DAPAyF-2016 de 25 de agosto de 2016, y
aprobado en informe DNA3-0003-2017 el 13 de octubre de 2017.

- El examen especial al manejo de los recursos provenientes de la aplicación de la Ley


Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016, en el
Ministerio de Economía y Finanzas y entidades relacionadas, por el período
comprendido entre el 1 de septiembre de 2016 y el 31 de julio de 2017, conforme a la
orden de trabajo 0012-DAPAyF-2017 de 4 de septiembre de 2017, acción de control
que se encuentra en ejecución.

- Considerando que en el presente examen especial se analizó las operaciones de


deuda pública a partir de los requisitos establecidos en el COPLAFIP para su trámite,
por consiguiente, se excluye del análisis el cumplimiento de los aspectos financieros,
económicos y legales realizados de forma previa en cada una de las instituciones
públicas que requirieron garantía soberana.
pa se is
6
- El manejo administrativo interno de la documentación generada por las distintas
áreas del Ministerio de Finanzas y que se relacionan con el trámite de las
operaciones de endeudamiento, en razón que los archivos no se encontraron
ordenados en forma íntegra, secuencial.

- El examen especial al proceso de emisión, colocación y pago de Certificados de


Tesorería (CETES) en el Ministerio de Finanzas, actual Ministerio de Economía y
Finanzas y entidades relacionadas por el período comprendido entre el 1 de enero de
2016 y el 31 de diciembre de 2017, conforme la orden de trabajo 0001-DNA3-2018,
de 10 de enero de 2018, examen que se encuentra en ejecución.

Base legal

Con Decreto Ejecutivo 854 publicado en Registro Oficial 253 de 16 de enero de 2008, se
determinó el nuevo rol del Ministerio, además con reforma al literal d), del artículo 16 del
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, a partir del 3 de
enero de 2008, se cambió la denominación de Ministerio de Economía y Finanzas por
Ministerio de Finanzas.

Mediante Acuerdo Ministerial 1191 publicado en Registro Oficial 52 de 13 de julio de 2010,


se emitió la reforma al Libro III de la Organización y Administración del Ministerio del
Decreto Ejecutivo 3410, publicado en el Registro Oficial 5 de 22 de enero de 2003.

En Registro Oficial, Edición Especial 219 de 14 de diciembre de 2011, se publicó el


Acuerdo Ministerial 254, en el cual se sustituye el texto constante en el Libro III del
Decreto Ejecutivo 3410, respecto de la Organización y Administración del Ministerio de
Finanzas, reformado con Acuerdo Ministerial 119, a partir del artículo 44, en el cual consta
la nueva misión, visión, objetivos, procesos y estructura orgánica en vigencia.

El Presidente de la República, mediante Decreto Ejecutivo 7 de 24 de mayo de 2017, en


el artículo 3, dispuso la fusión del Ministerio de Coordinación de la Política Económica con
el Ministerio de Finanzas, modificando la denominación de Ministerio de Finanzas por
Ministerio de Economía y Finanzas.
fiek
Estructura orgánica

El artículo 2 del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, estableció la


siguiente estructura del Ministerio de Finanzas:

Nivel Directivo

Ministro de Finanzas.

Nivel Ejecutivo

Viceministro de Finanzas.

Nivel Asesor

Coordinación General Jurídica:

- Dirección Jurídica de Administración Financiera.


- Dirección Jurídica de Financiamiento Público.
- Dirección Jurídica de Patrocinio.
Dirección Jurídica de Contratación Pública, Administrativa y Laboral.

Coordinación General de Planificación:

- Dirección de Planificación.
Dirección de Información, Seguimiento y Evaluación.
- Dirección de Relaciones Internacionales.

Coordinación General de Gestión Estratégica

Dirección de Procesos y Mejora Continua.


Dirección de Tecnologías y Comunicación.
- Dirección de Auditoría Interna.
- Dirección de Comunicación.

Nivel de Apoyo

Coordinación General Administrativa Financiera:

- Dirección de Administración del Talento Humano.


- Dirección Logística Institucional.
- Dirección Financiera.
Dirección de Certificación y Documentación.

Nivel Operativo

Subsecretaría de Política fiscal:


14-A OCk
- Dirección Nacional de Programación Fiscal.
- Dirección Nacional de Estudios Fiscales.
- Dirección Nacional de Estadísticas Fiscales.
- Dirección Nacional de Equidad Fiscal.

Subsecretaria de Presupuesto:

- Dirección Nacional de Ingresos.


- Dirección Nacional de Egresos Permanentes.
- Dirección Nacional de Egresos no Permanentes.
- Dirección Nacional de Consistencia Presupuestaria.

Subsecretaría de Financiamiento Público:

- Dirección Nacional de Análisis de Mercados Financieros.


- Dirección Nacional de Negociación y Financiamiento Público.
- Dirección Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público.

Subsecretaría de Tesoro Nacional:

- Dirección Nacional de Sistema Único de Cuentas.


- Dirección Nacional de la Caja Fiscal.
- Dirección Nacional de Egresos de los Presupuestos del Tesoro.

Subsecretaría de Innovación de las Finanzas Públicas:

- Dirección Nacional de Innovación Conceptual y Normativas.


- Dirección Nacional de Sistemas de Información de las Finanzas Públicas.
- Dirección Nacional de Operaciones de los Sistemas de Finanzas Públicas.
- Dirección Nacional de Centro de Servicios.

Subsecretaría de Relaciones Fiscales:

- Dirección Nacional de Empresas Públicas.


- Dirección Nacional del Resto del Sector Público.
- Dirección Nacional de Gobiernos Autónomos Descentralizados.

Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental:

- Dirección Nacional de Estudios Financieros.


- Dirección Nacional de Activos Públicos.

Objetivos de la entidad

En el artículo 2 del Acuerdo Ministerial 254, constan los siguientes objetivos del Sistema
Nacional de las Finanzas Públicas:
v,..nde

9
La sostenibilidad, estabilidad y consistencia de la gestión de las finanzas públicas.
La efectividad de la recaudación de los ingresos públicos.
La efectividad, oportunidad y equidad de la asignación y uso de los recursos públicos.
- La sostenibilidad del endeudamiento público.
La efectividad y el manejo integrado de la liquidez de los recursos del sector público.
La gestión por resultados eficaz y eficiente.
La adecuada complementariedad en las interrelaciones entre las entidades y
organismos del sector público y, entre éstas y el sector privado.
- La transparencia de la información sobre las finanzas públicas.

Monto de recursos examinados

De las operaciones efectuadas en el período sujeto a examen, se analizaron 26


operaciones de endeudamiento público externo e interno por 10 890 316 034,00 USD,
anexo 1.

Servidores relacionados

Anexo 3.

H die

10
CAPITULO II

-
RESULTADOS DEL EXAMEN

Normativa relacionada con el endeudamiento público

En el Suplemento del Registro Oficial 306 de 22 de octubre de 2010, se publicó el Código


Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), por lo que a partir de esta
fecha entró en vigencia el citado instrumento legal, el mismo que derogó las siguientes
normas:

41.
Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal.
Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
- Ley de Presupuestos del Sector Público y su Reglamento General.
- Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y
Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento.

Al comparar las disposiciones constantes en las leyes derogadas con las del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) y su Reglamento General,
relacionadas con los procesos de endeudamiento público y que estuvieron vigentes
durante el período sujeto a examen, se observó que, una de las razones para que se
presenten los comentarios señalados en éste informe, se debe a la creación, modificación
o eliminación de disposiciones normativas constantes en los cuerpos legales precitados,
conforme se detalla a continuación:

Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal


(LOREYTF), Registro Oficial 589 de 4 de junio de 2002

El artículo 5 definía los componentes y rubros para determinar el porcentaje límite de


endeudamiento, por cuanto disponía:

"... Una vez alcanzado el 40% en la relación deuda/PIB, el nivel de


endeudamiento público no podrá superar este límite o porcentaje.- Para este
propósito se entenderá como deuda pública: la deuda externa y la deuda interna
que debe incluir la deuda con el IESS y todas las obligaciones, que signifiquen
1+1 chm_e_
11
endeudamiento, asumidas por el Estado de acuerdo con la ley, excepto los
pasivos de la AGD...".

La disposición precitada establecía que, para determinar el 40%, se debía considerar la


deuda externa e interna, incluyendo aquella con el IESS y todas las demás obligaciones
que signifiquen endeudamiento; sin embargo, conforme se señala en el comentario
"Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación
deuda/PIB y límite para el endeudamiento", el citado Decreto reformó el artículo 135
del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
estableciendo un método para el cálculo de la deuda pública del país, con relación al
Producto Interno Bruto (PIB), no previsto en la ley.

El literal f) del artículo 10 (LOREYTF), respecto a los requisitos para la contratación de


crédito externo e interno, señalaba:

"... Que se cuente con los dictámenes favorables del Ministro de Economía y
Finanzas, del Directorio del Banco Central del Ecuador y del Procurador General
del Estado, los mismos que deberán guardar correspondencia con el límite de
endeudamiento público que, constitucionalmente, haya sido aprobado por el H.
Congreso Nacional...".

Con el artículo 141 del COPLAFIP, la intervención de los citados entes autónomos fue
reemplazada con un Comité de Deuda y Financiamiento, conformado exclusivamente por
la Función Ejecutiva, por cuanto, el citado artículo dispone:

"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de
operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público
deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector
de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de
Deuda y Financiamiento, deberá verificar.- 1. Que con la operación no se exceda
el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea
Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".

En efecto, el Comité está integrado exclusivamente por servidores de la Función


Ejecutiva, así: el Presidente(a) de la República o su delegado, quien lo presidirá; el
Ministro(a) a cargo de las finanzas públicas o su delegado; el Secretario(a) Nacional de
Planificación y Desarrollo o su delegado y el Subsecretario(a) a cargo del Endeudamiento
Público quien actuará como Secretario del Comité.
141 Joce_
12
Adicionalmente, cabe señalar que el Ministro a cargo de las finanzas públicas, interviene
en el citado Comité, no obstante, que es la autoridad que avala el informe técnico que
sustenta la operación de endeudamiento, el cual a su vez es realizado por el
Subsecretario de Financiamiento Público y puesto a consideración del referido Comité, así
como también, el Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo, cuya intervención
radica en la declaratoria y emisión del dictamen de prioridad a los proyectos y Programas
de Inversión para Infraestructura a través del Financiamiento Presupuestario y el manejo
de las Finanzas Públicas, documentos que son parte integral del proceso previo a la
obtención del endeudamiento, lo que refleja la existencia de funciones incompatibles
conforme a lo citado en la Norma de Control Interno 401-01 Separación de funciones y
rotación de labores.

El artículo 18, "Del libre acceso ala información", de la LOREYTF disponía:

"... El Estado garantizará el control ciudadano de la gestión pública a través del


libre acceso a los documentos e información presupuestaria, contable y de las
operaciones y contratos de crédito de todas las entidades del sector público y del
sector privado en la parte que corresponda a bienes u otros recursos del sector
público...".

El artículo 137 del COPLAFIP, en cambio señala:

"... Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, la divulgación de la
información contenida en actos administrativos, contratos, convenios o
documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado,
pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado,
los respectivos actos, contratos, convenios o documentación serán declarados
secretos y reservados por aquél Ministerio, carácter que se mantendrá hasta que
se proporcione la información previa a la subasta o transacción respectiva en el
mercado de valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la
operación respectiva. Inmediatamente después, toda la información será
publicada...".

Por lo expuesto, se observa que con la expedición y aplicación del COPLAFIP, conforme
al hallazgo expuesto posteriormente, no se transparentó los procesos de contratación de
la deuda pública externa e interna, limitando el acceso a la información a los usuarios
internos, externos y ciudadanía en general; e incluso limitando el acceso a los
documentos relacionados con tales procesos a la Contraloría General del Estado,
j-k frece.
13
conforme se detalla más adelante, en el comentario "Declaratoria de secreta y
reservada a documentación relacionada con operaciones de endeudamiento".

Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC)

Respecto a los títulos valores que constituyen deuda pública, en el artículo 112, se
establecía:

"... Títulos de la deuda pública.- La deuda pública del Gobierno Nacional o de las
demás entidades u organismos del sector público comprende las deudas
provenientes de los contratos de mutuo en sucres o monedas extranjeras, las
emisiones de bonos y demás títulos valores, las garantías, los convenios de
novación o de consolidación de obligaciones y la deuda flotante legalmente
reconocida...".

El artículo 123 del COPLAFIP, en cambio dispone:

"... El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las


entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes de
contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las
titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o
consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan
sustitución de deudor establecidas por ley. Además constituyen endeudamiento
público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos
clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días...".

Por lo tanto, con el COPLAFIP, se excluyó entre otros, a los Certificados de Tesorería
CETES como operaciones de endeudamiento público, condición contraria a lo dispuesto
por la LOAFYC, la que contemplaba como deuda pública los títulos valores sin excepción.

El artículo 114 de la LOAFYC, respecto a las rentas del Estado, entre ellas, los ingresos
petroleros, contemplaba:

"... Grabación global de rentas.- Ningún contrato de deuda pública comprometerá


renta alguna determinada. La deuda pública, interna o externa, grava todas las
rentas del Estado.- Del mismo modo, ningún contrato de deuda pública
comprometerá activos o bienes específicos del Gobierno Nacional o de otras
entidades u organismos del sector público...".
H-t cc,k(ce

14
El artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP, establece:

"... La venta anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se


considera deuda pública...".

Consecuentemente, se puede determinar la LOAFYC, en materia de endeudamiento


público, no permitía que se comprometan rentas ni del Estado, ni de instituciones del
sector público, lo que se viabilizó con la expedición del COPLAFIP y su Reglamento
General.

El artículo 127 de la LOAFYC, respecto a los requisitos para el trámite de operaciones de


endeudamiento, disponía:

"... Decreto de autorización.- Aprobada la solicitud de crédito en la forma prevista


en el artículo anterior, se autorizará la celebración del contrato mediante decreto
ejecutivo, en el que se determinará expresamente la entidad prestamista, el
prestatario o deudor, el garante y tipo de garantía, el destino de los recursos,
forma de pago, período de gracia, tipo de interés, comisiones, plazo y sistema de
amortización y demás condiciones financieras, según el caso...".

Con el COPLAFIP, se eliminó el requisito antes citado.

Respecto al destino del endeudamiento público, el artículo 113 de la Ley Orgánica de


Administración Financiera y Control (LOAFYC), establecía:

"... Utilización de recursos provenientes de empréstitos.- Los recursos


provenientes de empréstitos se invertirán de la manera y en los objetivos
ordenados por las normas legales que se dicten al efecto, y a través de los
respectivos presupuestos.- Prohíbese cubrir con empréstitos los gastos
administrativos de carácter permanente y otorgar garantías por parte del
Gobierno a favor de deudores, ya sean personas naturales o jurídicas del sector
privado, o de empresas regidas por la Ley de Compañías en las que tenga capital
el sector público...".

Por su parte, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y


Transparencia Fiscal, disponía:

"... Restricciones al endeudamiento público.- Las instituciones del sector


público que realicen operaciones de crédito, lo harán exclusivamente para
financiar inversiones... El Gobierno Central podrá otorgar garantías para la
obtención de créditos por las entidades del Régimen Secciona! Autónomo,
HA qu:4c.c 15
provenientes de organismos multilaterales o créditos de gobierno a gobierno,
exclusivamente para obras de infraestructura básica...".

El artículo 22 del Reglamento a la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y


Transparencia Fiscal, señalaba:

"... Para efectos de aplicación de esta ley, se entiende como inversión los gastos
especificados en el artículo 28 del Reglamento a la Ley de Presupuestos del
Sector Público, exceptuando los gastos financieros, e incluyendo los destinados
al desarrollo del capital humano. Los gastos de consultoría a la que se refiere el
literal g) de dicho artículo serán únicamente aquellos incluidos en proyectos que
corresponden a los demás conceptos contemplados en el mismo artículo...".

El artículo 28 del Reglamento a la Ley de Presupuestos del Sector Público, establecía:

"... CONCEPTO GENERAL SOBRE LAS INVERSIONES PÚBLICAS.- Para la


aplicación de la Ley y de este Reglamento, las inversiones públicas comprenden
a los gastos que realizan las entidades y organismos por los conceptos
siguientes:- a) Infraestructura indispensable para sustentar o ampliar las
actividades productivas, rebajar los costos, facilitar la inversión privada.- b)
Reposición o reemplazo de bienes de capital que se gastan en el proceso
productivo.- c) Reparaciones mayores de obras de infraestructura o bienes de
capital, incluido el mantenimiento.- d) Cobertura del costo de los equipos,
maquinarias, recursos humanos, insumos (materiales, combustibles, lubricantes)
necesarios para la realización de los conceptos anteriores, incluye la instalación.-
e) Proyectos de infraestructura en salud, alimentación, educación, agua potable,
saneamiento ambiental, vivienda, escenarios deportivos y culturales y aquellos
orientados a la creación de fuentes de trabajo y empleo en el sector privado,
incluye costos de asistencia y cooperación técnica.- 0 Cobertura de costos de
reducción del personal, determinados por despidos, supresión de vacantes,
compensaciones para renuncias voluntarias, entrenamiento para participación de
ese personal en áreas productivas del sector privado y otros gastos
indispensables para reducir en el mediano y largo plazo los costos de los
servicios públicos, como resultado de la aplicación del Programa de
Modernización del Estado.- g) Infraestructura y desarrollo tecnológico (centros de
investigación y laboratorios), consultoría, normalización, metrología y certificación
de calidad, proyectos de apoyo a la innovación tecnológica.- h) Proyectos de
apoyo a la producción (insumos no materiales del proceso productivo) como
realización de estudios, diseño, comercialización, distribución, control de calidad,
información, telecomunicaciones, informática.- i) Costo de la mano de obra que
se incorpora a las inversiones físicas, incluye jornales, contratos eventuales y
otro tipo de conceptos por remuneraciones.- j) Inversiones financieras, en los
casos específicos de preservación de capital, adquisición de activos rentables,
acciones, papeles fiduciarios o reducción de deuda.- k) Proyecto con orientación
social...".
1+k cbeclers

16
El artículo 290 de la Constitución de la República, ordena:

"... El endeudamiento público se sujetará a las siguientes regulaciones... 3. Con


endeudamiento público se financiarán exclusivamente programas y proyectos de
inversión para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Sólo
se podrá re financiar deuda pública externa, siempre que las nuevas condiciones
sean más beneficiosas para el Ecuador...".

Contrariamente a las normas antes señaladas, como antecedente normativo y la vigente


norma constitucional, el artículo 126 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, dispone:

"... Destino del endeudamiento.- Las entidades del sector público que requieran
operaciones de endeudamiento público lo harán exclusivamente para financiar:-
1. Programas.- 2. Proyectos de inversión:- 2.1 para infraestructura; y, 2.2 que
tengan capacidad financiera de pago.-3. Re financiamiento de deuda pública
externa en condiciones más beneficiosas para el país...".

Mediante Decreto Ejecutivo 489 de 13 de noviembre de 2014, publicado en el Segundo


Suplemento del Registro Oficial 383 de 26 de los mismos mes y año, el Presidente
Constitucional de la República, expidió el Reglamento General del COPLAFIP, cuyo
artículo 45, definió el concepto de infraestructura, así:

"... Definición de infraestructura.- Para efectos de aplicación del Código Orgánico


de Planificación y Finanzas Públicas se entenderá por infraestructura al conjunto
de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y
funcionamiento de una organización cualquiera, incluidas: la infraestructura
económica, la infraestructura financiera, la infraestructura física, la infraestructura er-^
social, la infraestructura ambiental y la infraestructura del conocimiento y talento
humano, entre otros...".

En la Edición 332 del Boletín FAL (Facilitación del Transporte y el Comercio en América
Latina y el Caribe), emitido por la CEPAL, se define a la infraestructura como:

"... el conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones-de larga vida útil-que


constituyen la base sobre la cual se produce la prestación de servicios
considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, geo políticos,
sociales y personales...".

Según la Real Academia Española de la Lengua, conforme lo señalado en la vigésima


primera edición, año 1992, del Diccionario de la Lengua Española, una de las definiciones
)M d1tcç;d-c 17
de infraestructura es: "... 2. fig. Conjunto de elementos o servicios que se consideran
necesarios para la creación y funcionamiento de una organización cualquiera.
INFRAESTRUCTURA aérea, sociopolítica, económica, etc...".

Respecto de la citada definición, conforme a la lista de abreviaturas empleadas en la


fuente y que consta en la precitada edición del Diccionario de la Lengua Española, "fig"
equivale a "figurado o figurada", cuya definición, es:

"... Figurado. da. p.p de figurar. 112. adj. Que usa figuras retóricas. Lenguaje,
estilo FIGURADO. 11113. Dices° del sentido en que se toman las palabras para
que denoten idea diversa de la que recta y literalmente significan. 114. Aplicase
también a la voz o frase de sentido figurado. 115. Blas. V. sol figurado. 116.
Gram V. sintaxis figurada. 117. Mús. V. canto figurado...".

Como se puede observar, por una parte, la normativa derogada por la expedición del
COPLAFIP, definía de manera clara, sin lugar a interpretaciones, el destino de los
recursos provenientes de endeudamiento público; y, por el contrario, mediante Decreto
Ejecutivo 489 de 13 de noviembre de 2014, con el que se reglamentó el COPLAFIP, se
introdujo para efectos de la aplicación del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, una definición de infraestructura que, según su fuente es figurada y, por tanto,
no corresponde al concepto técnico de la misma.

Posterior a la conferencia final de resultados, el Ministro de Finanzas que actúo en el


período comprendido entre el 30 de abril de 2013, y el 18 de diciembre de 2016, el
Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante
comunicaciones de 21 de marzo de 2018, en términos similares señalaron:

"... la normativa legal que no estuvo vigente en el período examinado que se


menciona y se usa para el análisis en el informe debe ser retirada, por lo que, si
la acción de control permanentemente se refiere a normas expresamente
derogadas distorsionarán las observaciones y la calidad de los resultados de la
auditoría más aún cuando quien emite la Ley es la Asamblea Nacional luego de
un procedimiento determinado en la Constitución y en la Ley...".

Puntos de vista que no modifica lo expuesto por auditoría, por cuanto, el presente
comentario compara la normativa vigente en el período sujeto a examen con la que
estuvo en vigencia con anterioridad al 1 de enero de 2012, a fin de establecer los
controles existentes antes de la vigencia del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
»t. diecooko 18
Públicas (COPLAFIP), código que a su vez fue entre otras las disposiciones legales que
se utilizó para desarrollan los hallazgos de auditoría por encontrarse en vigencia dentro
del alcance del examen especial.

Conclusión

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en el año 2010, derogó varias


normas legales que preveían en forma clara la composición del endeudamiento público,
las que fueron reemplazadas por leyes y reglamentos que permitieron una aplicación
discrecional de los conceptos relativos al endeudamiento y su utilización.

Recomendación

A la Ministra de Economía y Finanzas

1 Elaborará en coordinación del Subsecretario de Financiamiento Público, Director


Jurídico de Financiamiento Público y el Coordinador General Jurídico del MEF, un
proyecto de reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y su
Reglamento General, en el que se incorporen entre otros elementos los controles, la
composición, administración, publicidad de información, niveles de aprobación,
destino del endeudamiento público como es el caso de la definición de
infraestructura, registros de deuda interna, para su posterior negociación entre otras,
que constaron en la normativa derogada con el COPLAFIP y que se mencionan en
éste informe. El proyecto de reforma lo pondrá a consideración del Presidente
Constitucional de la República a fin que se presente a la Asamblea Nacional, para su
trámite de aprobación respectivo.

Declaratoria de secreta y reservada a documentación relacionada con operaciones


de endeudamiento

Con oficios 0016 y 0030-0002-DAPAyF-2017-I de 7 y 21 de septiembre de 2017, se


solicitó al Subsecretario de Financiamiento Público, remita entre otra información, copias
certificadas de la documentación que sustentó las operaciones de deuda pública externa
e interna, realizadas durante el período sujeto a examen, sin obtener respuesta, bajo la
ffl. dIec, evf
19
consideración expresada por los servidores de la Subsecretaría de Financiamiento
Público, de que la información fue declarada como secreta y reservada.

El Contralor General del Estado, subrogante, con oficio DAPAyF-26583 de 12 de


septiembre de 2017, requirió al Ministro de Economía y Finanzas, proporcione copias
certificadas de los documentos suscritos por autoridad competente, en los que conste la
declaración de reservada y secreta de la información relacionada con las operaciones de
endeudamiento.

El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, con oficio MEF-
CGJ-2017-0217-0 de 22 de septiembre de 2017, respecto al requerimiento del Contralor
General del Estado, subrogante, señaló:

"... Es necesario mencionar que esta Cartera de Estado, de conformidad con lo


previsto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas procedió a declarar como secretos y reservados todos los actos
administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con
operaciones de novación de operaciones de endeudamiento público, emisión,
colocación o recompra de deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas
Públicas expida, celebre y/o genere, conforme lo dispuesto en al artículo 137 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, así como también todas
las contrataciones y documentación vinculada con operaciones de
endeudamiento público, hasta que culmine la operación respectiva con la
cancelación total del capital y costos financieros de dicha operación.- En tal virtud
solicito a usted mantener absoluta reserva, con fidencialidad y secreto la
información proporcionada por el Ministerio de Economía y Finanzas; por lo tanto,
no se podrá usar, disponer, divulgar y/o publicar por cualquier medio, oral o
escrito, físico o digital en actividades distintas a las que motivaron el presente
requerimiento.- De igual manera requiero de usted abstenerse de revelar a
terceros por ningún medio conocido o por conocerse la información entregada
relacionada al endeudamiento público y a los procesos y contratos concurrentes
vinculados a esta actividad...".

Al oficio MEF-CGJ-2017-0217-0, adjuntó copias certificadas de las Resoluciones


Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de
noviembre de 2010, respectivamente, las mismas que, en lo pertinente, disponen:


Fecha Suscrita Área resolutiva
Resolución por:
MF-DM-RD- 2010-04-27 Ministro "... Art. 1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos
2010-001 de los actos administrativos, contratos, convenios o documentación
Finanzas vinculada con financiamiento público, hasta la fecha en que
concluya la operación con su correspondiente pago de capital,

1-14 vei 20
amortización total y costos financieros del instrumento
respectivo...".
MF-DM-RD- 2010-10-27 Ministro "... Art.1- Declarar como SECRETOS y RESERVADOS todos
2010-002 de los actos administrativos, contratos, convenios o documentación
Finanzas vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de
deuda del Estado que el ente rector de las Finanzas Públicas
expida, celebre y/o genere, conforme lo dispuesto en el artículo
137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.-
De igual forma serán secretas y reservadas todas las
contrataciones y documentación vinculada con operaciones de
endeudamiento público que permitan decidir si es conveniente a
los intereses de la República su contratación ceteris paribus,
hasta que las operaciones culminen...".

"... Art. 2- De conformidad a lo dispuesto en el anotado artículo


137 todos los actos administrativos, contratos, convenios o
documentación vinculada con operaciones de novación de
operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o
recompra de deuda, tendrá el carácter de secretos o
reservados hasta que culmine la operación respectiva con la
cancelación total del capital y otros costos financieros de dicha
operación; inmediatamente después, toda la información será
pública...".
MF-DM-RD- 2010-11-01 Ministro "... Art. 1- Agregar al segundo articulo del Acuerdo Ministerial
2010-003 de No. MF-DM-RD-2010-002 de 27 de octubre de 2010, e/
Finanzas siguiente inciso:.- "Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso
anterior, todos los actos administrativos, contratos, convenios o
documentación vinculada con operaciones de novación de
operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o
recompra de deuda del Estado que el ente rector de las
Finanzas Públicas expida, celebre y/o genere, con organismos
multilaterales, hasta la celebración de los mismos"...".

No obstante lo expuesto por el Coordinador General Jurídico y el contenido de las


Resoluciones antes citadas, el equipo de auditoría pudo identificar en el período bajo
examen, operaciones de crédito efectuadas con organismos multilaterales e instituciones
financieras, en los que, contrariamente a la reserva fijada por el Ministerio de Finanzas,
tanto en los contratos, como en la documentación que respalda la operación de crédito, se
contemplan disposiciones expresas que promueven la divulgación de la información,
conforme se muestra a continuación:

N° y Fecha Contenido de los documentos que


Acreedor Deudor firma contrato Monto (USD) respaldan el crédito, en los que se hace
de préstamo referencia al manejo de la información:
Banco Ministerio 3726/0C-EC 160 000 000 Acta de negociación: suscrita por el
Interamericano de de 2016-10-31 Coordinador General Jurídico,
de Desarrollo Finanzas Subsecretario de Financiamiento Público
(BID) en representación del Ministerio de
Finanzas y el Jefe de equipo del Proyecto
por parte del BID dispone: " De
conformidad con lo establecido en la
Política de Acceso a Información del
Banco (documento GN-1831-28), el

141 1/4/ ti-J-2- y vvt 21
Prestatario manifestó no haber identificado
en la Propuesta de Préstamo (con sus
anexos, apéndices y enlaces electrónicos)
ni en el Contrato de Préstamo información
que pueda calificar como una excepción al
principio de divulgación de información
previsto en dicha política. Por lo tanto, el
Banco informó al Prestatario que
procederá a poner a disposición del
público mediante la página "web" del
Banco, la Propuesta de Préstamo (con sus
anexos, anexos apéndices y enlaces
electrónicos) una vez que haya sido
distribuida al Directorio Ejecutivo del Banco
para su consideración, y el Contrato de
Préstamo una vez que el mismo haya sido
suscrito por las partes y entrado en
vigencia. Asimismo, el Banco informó al
Prestatario que procederá a poner a
disposición del público mediante la página
"Web" del Banco, los Estados Financieros
Anuales Auditados ("EFAS') del
Programa...".
Contrato de Préstamo 3726/0C-EC:
suscrito por el Embajador de Ecuador en
los Estados Unidos y el Presidente del
BID, en el articulo 11.06 de las Normas
Generales del Contrato de Préstamos,
establece: "Divulgación de la información.
El Banco podrá divulgar este Contrato y
cualquier información relacionada con el
mismo de acuerdo con su politica de
acceso a información vigente al momento
de dicha divulgación...".
Bank of China Empresa Convenio de la 970 000 000 El numeral 32.2, Divulgación de la
Limited Pública Linea de información confidencial establece: "... iii
de Crédito S/N de en la medida en que se requiera mediante
Hidrocar 2016-01-22 una orden de un tribunal con jurisdicción
buros del competente o cualquier órgano judicial,
Ecuador gubernamental, regulatorio o supervisión
competente...".

Al respecto debemos indicar que la


Contraloría General del Estado, solicitó al
Ministerio de Economía y Finanzas la
_ documentación como producto de la
acción de control, que se encuentra
ejecutando, amparado en la normativa
legal expuesta en éste oficio, es decir
como entidad gubernamental de control de
los recursos públicos.
Banco Ministerio Convenio de 150 000 000 Cláusula de divulgación de información
Internacional de crédito S/N de que constó en el convenio:
de Finanzas 2016-12-22
Reconstrucción Section 10.05 Disclosure
y Fomento, The Bank may disclosure the Legal
BIRF Agreement and any information related to
the Legal Agreement in accordance with its
policy on access to information, in effect at
the time of such disclsure
Traducción
Seccion 10.05 Divulgación

144 \leí C. y dos 22
El Banco puede divulgar el Acuerdo Legal
y cualquier información relacionada con el
Acuerdo Legal de acuerdo con su política
de acceso a la información, vigente en el
momento de dicha divulgación.
Banco Ministerio Contrato 143 000 000 Artículo 11.06 Divulgación de la
Interamericano de 3710/0C-EC información del contrato suscrito por el
de Desarrollo Finanzas de 2016-10-31 Embajador de Ecuador en estados Unidos.
(BID) - "... El Banco podrá divulgar este Contrato
y cualquier información relacionada con el
mismo de acuerdo con su política de
acceso a información vigente al momento
de dicha divulgación...".

El equipo de auditoría el 22 de noviembre


de 2017, verificó que efectivamente la
información relacionada con el crédito se
encuentra publicada en la página web del
BID.
Banco Europeo Ministerio Contrato 259 280 000 Numeral 8.03 del Contrato suscrito por el
de Inversiones de modificado el Ministro de Finanzas y el Vicepresidente
Finanzas 2015-11-25 y del Banco Europeo de Inversiones,
restablecido el dispone: "... El Acreditado declara conocer
2016-11-14 que el Banco podrá verse obligado a
comunicar información relacionada con el
Acreditado, EPMMQ, el Municipio y el
Proyecto a cualquier institución u
organismo de la Unión Europea
competentes, incluyendo el Tribunal de
Cuentas de la Unión Europea, la Comisión
Europea competentes y la Oficina Europea
de Lucha contra el Fraude, en la medida
que sea necesario para el cumplimiento de
sus funciones...".
Corporación Ministerio Contrato de 100 000 000 La cláusula "35. Publicidad", de las
Andina de de Préstamo "Condiciones Generales" incluidas en el
Fomento Finanzas suscrito el 23 "Capítulo II" del Contrato de Préstamo
de septiembre suscrito establece que "El Prestatario
de 2016 entre asume frente a la CAE la obligación de
el Embajador divulgar que el Programa o Proyecto,
de la República según corresponda, se ejecuta con
del Ecuador en financiamiento de la CAF, y para ello,
Venezuela a deberá coordinar con la CAE la forma y
nombre de la medios de divulgación".
República del
Ecuador, y el El sitio web de la Corporación Andina de
Presidente Fomento, incluye información respecto al
Ejecutivo monto y objeto del crédito.
encargado de
la Corporación
Andina de
Fomento

Lo señalado en el cuadro evidencia las buenas prácticas internacionales en relación con


el manejo de la deuda pública ya que fomenta la transparencia y publicidad de toda la
información y documentación sobre estas operaciones ya que justamente el acceso a la
información, especialmente aquella relacionada con las condiciones legales y financieras
1-14 e:Al- e Ves
23
de la deuda soberana, permitirá a potenciales inversionistas evaluar la situación
económica de un país

Además, la reserva aducida por el Ministerio de Finanzas, afecta el control de los recursos
públicos respecto de los procesos de endeudamiento, ya que, de conformidad con su ley
orgánica, artículo 71, la Contraloría General del Estado tiene una competencia de siete
años para pronunciarse acerca de las actividades de las instituciones del Estado, y de los
actos de las personas sujetas a dicha Ley; por lo que, todas aquellas operaciones de
negociación y contratación de deuda que, desde su suscripción tengan plazos de pago
mayores a siete años, estarían excluidas del control de este organismo.

Por consiguiente, a base de lo dispuesto en los contratos y convenios de líneas de crédito


citados y la Constitución de la República, la documentación debió ser proporcionada sin
restricción alguna al equipo de trabajo de la Contraloría General del Estado, conforme lo
previsto en las siguientes disposiciones:

Artículo 211 de la Constitución de la República del Ecuador:

"... La Contraloría General del Estado es un organismo técnico encargado del


control de la utilización de los recursos estatales de las personas jurídicas de
derecho privado que dispongan de recursos públicos...".

Los artículos 137 y 174 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
señalan:

"... Ad 137.- Cuando a criterio del ente rector de las finanzas públicas, /a
divulgación de la información contenida en actos administrativos, contratos,
convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de
operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de
títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los
intereses del Estado, los respectivos actos, contratos, convenios o
documentación serán declarados secretos y reservados por aquél Ministerio,
carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la información previa a la
subasta o transacción respectiva en el mercado de valores en el caso de
colocación y recompra, o hasta que culmine la operación respectiva.
Inmediatamente después, toda la información será publicada. - Toda persona que
utilice o se beneficie de la información y/o documentación relacionada con los
actos, contratos o convenios referidos en el párrafo anterior, será reprimida
según lo previsto en la Ley...".
Cniv,(,--0
24
"... Art. 174.- Libre acceso ala información. - El Estado garantizá a la ciudadanía
el libre acceso a toda la información presupuestaria y financiera que generan las
entidades públicas, conforme a la ley. Se exceptúa de esta disposición los planes
de negocio, las estrategias de negocios y los documentos relacionados, para las
Empresas Públicas y Banca Pública...".

Los artículos 3, 31 numeral 29, 76 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del


Estado, en su orden disponen:

"... Art. 3.- Recursos Públicos.- Para efecto de esta Ley se entenderán por
recursos públicos, todos los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones,
activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y todos los derechos que
pertenecen al Estado y a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que
procedan, inclusive los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a
cualquier otro título realicen a favor del Estado o de sus instituciones, personas
naturales o jurídicas u organismos nacionales o internacionales...".

"... Art. 31.- Funciones y atribuciones. - La Contraloría General del Estado,


además de las atribuciones y funciones establecidas en la Constitución Política
de la República, tendrá las siguientes. - 29. Auditar todo financiamiento
internacional otorgado a favor de las instituciones del Estado, con arreglo a las
normas de auditoría de la Contraloría General del Estado y de las de la entidad
financiadora; incluyendo las operaciones de ajuste estructural y el destino último
de los créditos o préstamos concedidos para el país...".

"... Art. 76.- Obligación de remitir información. - Las instituciones del Estado y sus
servidores, así como los personeros representantes de las personas jurídicas de
derecho privado sometidas al control de la Contraloría General del Estado, en los
términos previstos en la presente Ley, están obligadas a proporcionar a ésta,
exclusivamente para fines del examen de auditoría, información sobre las
operaciones o transacciones cuando les sean requeridas por escrito...".

"... Art. 88.- Acceso irrestricto y declaraciones testimoniales. - En el proceso de


obtención de pruebas sobre los hechos y materias sujetas a examen el Contralor
General y los auditores gubernamentales, tendrán acceso irrestricto a registros,
archivos demás documentos que sustenten la información, y cuando la
naturaleza de la auditoría lo requiera, a las operaciones en sí...".

En base a las normas expresas, el Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y


Finanzas, con oficio 28142-DNA3 de 29 de septiembre de 2017, insistió al Coordinador
General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, a fin de que la Subsecretaría de
Financiamiento Público, entregue la documentación requerida por el equipo de auditoría,
considerando que el artículo 17 de la Ley Orgánica de Acceso y Transparencia de la
Información, establece que no procede el derecho a acceder a la información pública,
exclusivamente en los casos de los documentos calificados de manera motivada como
itt treu.d- e y Gil( n
25
reservados por el Consejo de Seguridad Nacional y, las informaciones expresamente
establecidas como reservadas en leyes vigentes. La información y documentación de las
operaciones de endeudamiento público, no corresponde a ninguna de las opciones
señaladas, ya que el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, no señala de manera específica la naturaleza de secreta y reservada de aquella
información, sino que la somete al criterio del ente rector de las finanzas públicas,
únicamente cuando su divulgación "...pudiera generar pérdidas o condiciones
desfavorables a los intereses del Estado...", ni tampoco pueda alegarse reserva ante la
Contraloría General del Estado, como ente encargado del control de los recursos
públicos. Este pedido tampoco fue atendido por el Ministerio de Economía y Finanzas.

Con oficio MEF-DM-2017-338 de 12 de octubre de 2017, el Ministro de Economía y


Finanzas informó al Contralor General del Estado, subrogante, lo siguiente:

"... Existen contratos de endeudamiento vigentes a la fecha que contienen


cláusulas de con fidencialidad. El eventual levantamiento de la reserva para la
realización de una veeduría en los términos contenidos en el mencionado
Acuerdo de la Contraloría General del Estado implicaría el incumplimiento del
país respecto a las mencionadas cláusulas de con fidencialidad. Este
incumplimiento conllevaría, a su vez, a reacciones adversas por parte de los
acreedores, lo cual podría ocasionar, entre otras consecuencias, la paralización
de los desembolsos...".

El Subsecretario de Financiamiento Público con oficio MEF-SFP-2017-0750 de 13 de


octubre de 2017, manifestó:

"... /as copias de los expedientes solicitados se encuentran listas para su


revisión, las mismas que se entregarán en el lugar que se ha designado para el
equipo de la Contraloría General del Estado que está ejecutando el examen
especial de la referencia...".

Sin embargo, el acceso a la información para efectos de las pruebas de auditoría, se


condicionó a que el equipo de trabajo, revise los documentos, sin que tenga la posibilidad
de disponer de las copias certificadas pertinentes.

El Contralor General del Estado, subrogante, ante la negativa reiterada de entregar las
copias certificadas de la documentación que sustenta las operaciones de deuda pública,
con el supuesto fundamento de que las operaciones de deuda culminan con: " la
uekVe 3 seis' 26
cancelación total del capital y costos financieros de dicha operación", y que el artículo 137
del COPLAFIP, únicamente establece la facultad de declarar secreta y reservada a la
documentación vinculada con operaciones de novación de operaciones de
endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de títulos del Estado,
exclusivamente en el caso que pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado, con oficio 29555 DNA3 de 18 de octubre de 2017, requirió al
Ministro de Economía y Finanzas bajo las prevenciones que establece el artículo 88 de la
LOCGE, la entrega inmediata de la documentación, sin recibir respuesta.

El Ministro de Economía y Finanzas, subrogante, con oficio MEF-SFP-2017-0805 de 8 de


noviembre de 2017, respecto a los sustentos técnicos a base de los cuales, el ente rector
de las finanzas públicas, fundamentó el criterio para declarar como secretos y reservados
los documentos relacionados con las operaciones de deuda pública a base de que
podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", remitió
copias de los memorandos MF-SGJ-2010-085-A, 174-A y 176-A de 27 de abril, 27 de
octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con los que el Subsecretario General
Jurídico, remitió al Ministro de Finanzas, los proyectos de las Resoluciones Ministeriales
MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003, que finalmente fueron suscritas y que a la fecha del
período sujeto a examen se han mantenido vigentes, sin que a esta respuesta, se adjunte
documentos que demuestren las probables pérdidas o condiciones desfavorables para los
intereses del Estado, como lo dispone el artículo 137 del COPLAFIP.

El 21 de octubre de 2017, por pedido del Ministro de Economía y Finanzas, se llevó a


cabo una reunión de trabajo con el Contralor General del Estado, en la cual, el Ministro,
dispuso al Subsecretario de Financiamiento Público, entregue al equipo de auditoría, la
documentación requerida y que sustenta las operaciones de endeudamiento público.

Mediante actas de 23 de octubre y 13 de noviembre de 2017, la información fue


entregada, no obstante, los expedientes proporcionados no fueron remitidos conforme a
los requerimientos formulados, por cuanto, se entregó copias simples y no certificadas
por autoridad competente. La certificación de los documentos, se realizó recién entre el
23 y 24 de noviembre de 2017, ocasionando que el equipo de auditoría no cuente
oportunamente con la documentación relacionada con las operaciones de
endeudamiento.
14- u e_i al- e. y 27
El Contralor General del Estado, subrogante, con oficio 01197 DNA3 de 11 de enero de
2018, solicitó al Procurador General Estado, proporcione información sobre el
conocimiento que tuvo de la declaratoria de secreta y reservada efectuada en el año
2010 por el Ministerio de Finanzas, respecto de la información de las operaciones de
deuda pública; así como, certifique si la Procuraduría General del Estado, emitió algún
pronunciamiento.

El Procurador General del Estado, subrogante, en oficio 13718 de 23 de enero de 2018,


señaló:

"... de conformidad con la certificación realizada por la Secretaria General de


esta Institución... no existe ningún documento relacionado respecto de la
declaratoria de secreta y reservada de la información de las operaciones de
Deuda Pública efectuada en el año 2010 por el Ministerio de Finanzas.., así
como tampoco existe un pronunciamiento sobre este tema por parte de la
Procuraduría...".

Por lo indicado, los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y el Coordinador


General Jurídico del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen,
mantuvieron en vigencia y aplicaron las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001,
002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con
las cuales se declaró como secreta y reservada la documentación de las operaciones de
endeudamiento externo e interno, sin verificar que el alcance de las citadas Resoluciones
guarde relación con lo dispuesto en los artículos 137 y 174 del COPLAFIP. Tampoco
dispusieron de los sustentos técnicos y legales que demuestren que la difusión de las
operaciones de deuda pública contratadas en el período sujeto a análisis, podrían
"generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", limitando el
acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general y que el
equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación que permita el control
y seguimiento de las operaciones de endeudamiento y en consecuencia, no se
transparente los procesos de contratación de la deuda pública externa e interna.

Por lo cual, inobservaron en el ámbito de sus competencias, lo dispuesto en el artículo


226 de la Constitución de la República; el literal a) del artículo 22 de la Ley Orgánica de
Servicio Público; artículos 76 y 88 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado; numeral 8 del artículo 72, artículos 73, 137 y 174 del Código Orgánico de
Vft delAI-t ocko 28
Planificación y Finanzas Públicas; literal b) del artículo 17 de la Ley Orgánica de
Transparencia y Acceso a la Información Pública; los puntos 19, 8, y, 1, 4 y 5, literal b) de
los numerales 1.1, 2.3 y 3.1.1, Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial
de Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Coordinación General Jurídica
del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Edición Especial
del Registro Oficial 219 de 14 de diciembre del mismo año y lo señalado en la Norma de
Control Interno 100-02 Objetivos del control interno.

Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,


literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.

Con oficios del 736 al 739 DNA3; y, del 0140 al 0144-0002-DAPAyF-2017-I de 5 y 8 de


enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Ministros,
Subsecretarios de Financiamiento Público y Coordinador General Jurídico del Ministerio
de Finanzas.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, con oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:

"... Si bien la información inicialmente fue solicitada con oficio 016y 030... de 7y
21 de septiembre de 2017, respectivamente, la autorización de la máxima
autoridad de esta Cartera de Estado se recibió el 21 de octubre de 2017, e
inmediatamente fue entregada, es decir 30 días luego del pedido inicial, por lo
que el hecho que se certificaran el 23 y 24 de noviembre, no quiere decir que no
se entregó, y que desde el 23 de octubre ya tenían información para iniciar su
análisis. Es de resaltar que esta Subsecretaría siempre estuvo y está abierta a
entregar toda la información que respaldan las operaciones de crédito, pero
ciertos instrumentos jurídicos impiden que se lo haga, sin una instrucción de la
máxima autoridad. Además, el supuesto hecho de entregar con un retraso de
tiempo la información, no implica que se haya dejado de entregar...".

Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, el equipo no contó
oportunamente con la documentación certificada que respalda las operaciones de
endeudamiento; además, respecto al alcance e informes técnicos que constaron y
respaldaron las Resoluciones a través de las cuales se declaró como secreta y reservada
a la documentación que respalda las operaciones de endeudamiento, no remitieron
documentación alguna.
YR ue4-e. y 29
Posterior a la conferencia final de resultados, el ex Ministro de Finanzas, en comunicación
de 20 de marzo de 2018, señaló:

"... Al respecto de los sustentos legales, las Resoluciones Ministeriales MF-


DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de
2010 guardan total armonía con el artículo 137 del COPLAFIP pues el artículo
referido manifiesta: "cuando a criterio del ente rector de las finanzas
públicas, la divulgación de la información contenida en actos administrativos,
contratos, convenios o documentación vinculada con operaciones de novación de
operaciones de endeudamiento público, emisión, colocación o recompra de
títulos del Estado, pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a los
intereses del estado, los respectivos.., serán declarados secretos y
reservados.., carácter que se mantendrá hasta que se proporcione la
información previa a la subasta o transacción respectiva en el mercado de
valores en el caso de colocación y recompra, o hasta que culmine la operación
respectiva. Inmediatamente después, toda la información será publicada... La
ley es clara: deja a criterio del ente rector de las finanzas públicas, que cuando la
información en análisis pudiera generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del estado, dicha información sea secreta y reservada hasta que
culmine la operación respectiva, siendo esta el sustento legal de los acuerdos...
Las afirmaciones que hacen relación a la negativa a entregar información a la
Contraloría General del Estado... hacen relación a hechos posteriores a mi
gestión como Ministro de Finanzas...".

Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, durante el periodo
de actuación del referido ex Ministro, se mantuvo en vigencia y se aplicaron las
Resoluciones Ministeriales objeto del comentario, mismas que establecen un alcance
superior al establecido en el COPLAFIP, respecto a la calidad de secreta y reservada a la
documentación relacionada con operaciones de endeudamiento, además, en relación a
los informes técnicos que constaron y respaldaron las Resoluciones a través de las cuales
se declaró como secreta y reservada a la documentación, no remitió documentación
alguna.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, indicaron:

"... Al respecto de información reservada y confidencial interactúan varias normas


legales con carácter de orgánicas que es necesario que la Asamblea Nacional o
la Procuraduría General del Estado, con motivo de esta experiencia en presente
trámite, puedan dar la genuina interpretación y aplicación de las mismas en forma
armónica... Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública
artículo 18 inciso tercero... La información clasificada como reservada por los
titulares de las entidades e instituciones del sector público, podrá ser
HA_ (Yy._(41-c,. 30
desclasificada en cualquier momento por el Congreso Nacional, con el voto
favorable de la mayoría absoluta de sus integrantes, en sesión reservada... No
entendemos como en la conclusión pertinente se incluye a los Subsecretarios de
Financiamiento Público en la emisión y aplicación de las Resoluciones
Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1
de noviembre del 2010, cuando no existe ninguna constancia de nuestra
participación en la elaboración y emisión de las aludidas Resoluciones
Ministeriales...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, la normativa


invocada por los Servidores no se relaciona con el objeto del comentario, debido a que, el
cuerpo legal citado establece en el artículo 17, los casos en que la información puede ser
declarada como secreta y reservada, situación que no ocurre con la documentación que
respalda las operaciones de endeudamiento, por lo que su desclasificación no
corresponde para este tipo de operaciones, adicionalmente, no remitieron los informes
técnicos o sustentos que las operaciones objeto de análisis pudieron genera pérdidas o
condiciones desfavorables para el Estado; así como también, en relación a su
participación en la emisión de las Resoluciones Ministeriales, lo aseverado no guarda
relación con el hallazgo por cuanto su intervención radicó en la aplicación de las mismas.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período


de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.

El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, mediante


comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:

"... las resoluciones ministeriales Nos. MF-DM-RD-2010 001, 002 y 003 de 27 de


abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, fueron emitidas por el economista
..., con informe previo del Subsecretario General Jurídico de esa época el
abogado ...; es decir, fuera de mi período como Coordinador General que inicio
el 15 de julio de 2013.- en mi calidad de funcionario público y considerando la
presunción legal de legitimidad de la que gozan los acuerdo expedido en el año
2010, el no mantener los acuerdos vigentes era poner en duda las motivaciones
técnicas y legales que tuvo el Ministro anterior y potencialmente generar pérdidas
o condiciones desfavorables para el Estado, lo cual es totalmente contradictorio
con las normas legales vigentes...".
1-44. (.•re lb. 9 uno

31
Criterio que no modifica el comentario de auditoría, por cuanto el citado servidor si bien no
participó en la elaboración de las citadas resoluciones ministeriales, fue quien a base de
las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003, obstaculizó la entrega de
la documentación al equipo de auditoría argumentando que: "esta Cartera de Estado, de
conformidad con lo previsto en el artículo 137 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas procedió a declarar como secretos y reservados todos los actos
administrativos, contratos, convenios o documentación vinculada con
operaciones...vinculada con operaciones de endeudamiento público, hasta que culmine la
operación respectiva con la cancelación total del capital y costos financieros de dicha
operación.- por lo tanto, no se podrá usar, disponer, divulgar y/o publicar por cualquier
medio, oral o escrito, físico o digital en actividades distintas a las que motivaron el
presente requerimiento.- De igual manera requiero de usted abstenerse de revelar a
terceros por ningún medio conocido o por conocerse la información entregada relacionada
al endeudamiento público y a los procesos y contratos concurrentes vinculados a esta
actividad...", criterio que lo expuso sin considerar la normativa señalada en éste
comentario y que además no se demuestre documentadamente los sustentos técnicos y
legales que sustentaron que la difusión de las operaciones de deuda pública contratadas
en el período sujeto a análisis, podrían "generar pérdidas o condiciones desfavorables a
los intereses del Estado".

El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013


y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:

"... existe norma expresa que faculta la reserva y por lo tanto no puede
determinarse un incumplimiento de los principios de transparencia cuando quien
emite los actos administrativos lo hacen amparados en disposiciones expresas
de la ley y que se encuentran en el artículo 137 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas.- En cuanto a los acuerdos MF-DM-RD-2010
001, 002 Y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, éstos
gozan de legitimidad y enContrándose vigentes debieron ser cumplidos...".

Lo expuesto no modifica el comentario, en razón de la normativa señalada en éste


comentario que entre otras dispone que en el caso de la Contraloría General del Estado
tiene plena facultad de acceder en forma irrestricta a la documentación de las operaciones
de endeudamiento público por tratarse de recursos públicos, además el artículo 137 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, invocado, si bien contempla la
14( fre doi
32
posibilidad que a criterio del ente rector de las finanzas públicas se declare como secreta
y reservada la información relacionada con endeudamiento público pero el citado artículo
lo condiciona a que se demuestre que su divulgación "pudiera generar pérdidas o
condiciones desfavorables a los intereses del Estado", situación que no fue demostrada,
mientras que con las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 se
determinó que el carácter de secretos o reservados abarcará hasta que culmine la
operación "con la cancelación total del capital y otros costos financieros de dicha
operación", éste último aspecto, no considerado en el artículo 137 del COPLAFIP. Ni en
ninguna otra normativa vigente en el período sujeto a examen.

Conclusión

Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y el Coordinador General


Jurídico del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen,
mantuvieron en vigencia y aplicaron las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001,
002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con
las cuales se declaró como secreta y reservada la documentación de las operaciones de
endeudamiento externo e interno, sin verificar que el alcance de las citadas Resoluciones
guarde relación con lo dispuesto en los artículos 137 y 174 del COPLAFIP. Tampoco
dispusieron de los sustentos técnicos y legales que demuestren que la difusión de las
operaciones de deuda pública contratadas en el período sujeto a análisis, podrían
"generar pérdidas o condiciones desfavorables a los intereses del Estado", limitando el
acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general y que el
equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación que permita el control
y seguimiento de las operaciones de endeudamiento y en consecuencia, no se
transparente los procesos de contratación de la deuda pública externa e interna.

Recomendaciones

A la Ministra de Economia y Finanzas

2. Derogará en forma motivada las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001,


002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente,
considerando que los contenidos de las citadas resoluciones no guardan conformidad
fre:nh, 3 (res
33
con el ordenamiento legal que norma la condición de secreta y reservada a la
documentación vinculada con operaciones de endeudamiento público, sin perjuicio de
que la Corte Constitucional, en el ámbito de sus competencias, declare de oficio la
inconstitucionalidad y el efecto de la invalidez jurídica de las citadas Resoluciones.

3 Establecerá mediante Resolución motivada que la reserva en el acceso a la


información vinculada a las operaciones de endeudamiento, se limitará a los casos en
los que determine la ley, esto es, cuando su divulgación pueda causar perjuicios o
condiciones desfavorables, la que en todo caso no podrá extenderse más allá de la
suscripción de los contratos a través de los cuales se concreten operaciones de
crédito y colocación de bonos; y, en ningún caso durante su ejecución, entendida ésta
como la ejecución de los compromisos de pago o devengamiento correspondientes.
Posteriormente a la suscripción de la operación toda la información y documentación
se procederá a poner a disposición del público mediante la página "web" del
Ministerio, con la finalidad de garantizar la transparencia de la información de las
operaciones de endeudamiento.

4 Dispondrá y verificará que el Coordinador General Jurídico del Ministerio de


Economía y Finanzas, previo a la expedición de criterios o proyectos de Resoluciones
Ministeriales, considere que el contenido y alcance de las mismas guarden
conformidad con la normativa general que rige los procesos de endeudamiento, a fin
de que, los citados instrumentos constituyan un respaldo adecuado, motivado y
suficiente de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Economía y
Finanzas.

5. Implementará las medidas necesarias para que las áreas operativas y las de decisión
del Ministerio a su cargo, pongan a disposición de la Contraloría General del Estado
toda la información que sea requerida por ésta, como parte de los procesos de control
de los recursos públicos.
Ivezd-r, y Ca4n0

34
Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la estadística
de deuda pública

La Constitución de la República del Ecuador, en los artículos que se cita a continuación,


ordena:

Artículo 1:

"... El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social,


democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico.
Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada...".

"... Los recursos naturales no renovables del territorio del Estado pertenecen a su
patrimonio inalienable, irrenunciable e imprescriptible...".

Artículo 408:

"... Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los


recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo,
yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea
distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por
las aguas del mar territorial y las zonas marítimas; así como la biodiversidad y su
patrimonio genético y el espectro radioeléctrico. Estos bienes solo podrán ser
explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en
la Constitución...".

Artículo 290

"... El endeudamiento público se sujetará a las siguientes regulaciones:.- 1. Se


recurrirá al endeudamiento público solo cuando los ingresos fiscales y los
recursos provenientes de cooperación internacional sean insuficientes...".

Artículo 313:

"... El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar


los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad
ambiental, precaución, prevención y eficiencia...".

"... Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las


telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la
refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro
radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley...".
Y-1 1-ekn.(7, oc,u,
35
Artículo 315:

"... El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores


estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable
de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades
económicas...".

Con Decreto Ejecutivo 315 de 6 de abril de 2010, se creó la Empresa Pública de


Hidrocarburos del Ecuador EP PETROECUADOR, como una entidad de derecho público
con personalidad jurídica, patrimonio propio, dotada de autonomía presupuestaria,
financiera, económica, administrativa y de gestión, con domicilio principal en el cantón
Quito, provincia de Pichincha.

Respecto al patrimonio de EP PETROECUADOR el citado Decreto Ejecutivo, dispone:

Artículo 5:

"... El Patrimonio de EP PETROECUADOR, se encuentra constituido por los


bienes muebles e inmuebles, activos y derechos que actualmente son de
propiedad de la Empresa Estatal Petróleos del Ecuador PETROECUADOR y sus
empresas filiales...".

Mediante Decreto Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012, se reformó el Decreto


Ejecutivo 315 y se estableció como objeto de EP PETROECUADOR, al siguiente:

Artículo 2:

"... El objeto principal de EP PETROECUADOR, es la gestión del sector


estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento
sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de
Hidrocarburos, para lo cual intervendrá en todas las fases de la actividad
hidrocarburifera, con excepción de las fases de exploración y explotación, bajo
condiciones de preservación ambiental y de respeto de los derechos de los
pueblos...".

Consecuentemente, los recursos naturales no renovables y entre ellos, el petróleo, son de


propiedad del Estado, gestionados por EP PETROECUADOR.
Vfk. keink. SeN5

36
El artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone:

"... Art. 123.- Contenido y finalidad.- El componente de endeudamiento público


tiene bajo su responsabilidad normar, programar, establecer mecanismos de
financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar
y coordinar la aprobación de operaciones de endeudamiento público, de
administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión
eficiente de la deuda.

El endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades,


instituciones y organismos del sector público provenientes de contratos de mutuo;
colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las titularizaciones y las cuotas
de participación; los convenios de novación y/o consolidación de obligaciones; y,
aquellas obligaciones en donde existan sustitución de deudor establecidas por
ley. Además constituyen endeudamiento público, las obligaciones no pagadas y
registradas de los presupuestos clausurados. Se excluye cualquier título valor
menor a 360 días...".

El Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en su


artículo 130, señala:

"... Contenido y finalidad.- El Ministerio de Finanzas deberá programar,


establecer mecanismos de financiamiento, presupuestar, negociar, contratar,
registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación por parte del Comité de
Deuda y Financiamiento en lo relativo a la ejecución de operaciones de
endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones
conexas para una gestión eficiente de la deuda; así como otras operaciones de
financiamiento público.- Los contratos de mutuo por capital de trabajo firmados
entre una empresa pública y un proveedor que atienden el giro específico de
negocio de la primera, para la compra de insumos o productos a menos de 360
días no se consideran deuda pública, si no requiere garantía soberana. La venta
anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se considera deuda
pública".

"... El Ministerio de Finanzas expedirá la normativa técnica que aplicará el Comité


de Deuda Pública en lo relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento
público, de administración de deuda pública y operaciones conexas, así como
otras operaciones de financiamiento público...".

En el período bajo examen, no se evidenció que los Ministros de Finanzas emitieron la


normativa técnica señalada en el artículo antes citado.

El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante con oficio MEF-SFP-2017-0827


de 15 de noviembre de 2017, respecto a la normativa que consideraría que las ventas
anticipadas de petróleo constituyen operaciones comerciales y no de endeudamiento,
(vt-141-t-1/4 y s;e_k_ 37
señaló que el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) en el
artículo 123, detalla las operaciones de endeudamiento público, en las cuales no se
encuentran contempladas las preventas petroleras; así como también, adjuntó un
documento, sin firmas de responsabilidad, en el que se describe un análisis de este tipo
de operaciones y que en la parte pertinente, respecto a la finalidad de las mismas, indicó
que los contratos de compra venta de petróleo crudo con pagos anticipados, "han
permitido al Ecuador obtener financiamiento para diversos proyectos de inversión".

En el período sujeto a examen, EP PETROECUADOR, celebró contratos de venta


anticipada de petróleo por un monto total de 8 200 000 000,00 USD, conforme al siguiente
detalle:

Plazo Monto Anticipo Estado


Contrato Compañía USD
Desde Hasta
PetroChina 2017-08-03 2 000 000 000,00 Vigente
2013084 2013-08-03
Company Limited
2013069 Unipec Asia Co 2013-12-02 2014-05-31 700 000 000,00 Finalizado
2014090 Unipec Asia Co 2014-05-15 2018-03-21 2 400 000 000,00 Vigente
PU International
2015148 Trading of 2015-06-26 2020-12-31 2 500 000 000,00 Vigente
Tailandia
PU International
2016916 Trading of 2016-12-01 2021-12-31 600 000 0001 00 Vigente
Tailandia
Total 8 200 000 000,00

La particularidad de los referidos contratos, fue que en estos, se establecieron


condiciones para que las empresas petroleras extranjeras entregaran recursos en forma
anticipada al Ecuador, los mismos que ingresaron al Presupuesto General del Estado; a
cambio, el comprador aseguró un cupo de petróleo por un período determinado, por el
anticipo recibido, el mismo que constituye parte proporcional de la operación. Por el
anticipo recibido, el vendedor en éste caso el país a través de EP PETROECUADOR,
aceptó pagar una tasa de interés que al igual que el valor anticipado (capital) se fue
devengando con la entrega de petróleo crudo.

Así por ejemplo, en la cláusula sexta "Prepago" del contrato 2016916, en forma expresa
se señala que:
Ft-L f-ett,17, y oc,Lo

38
"... El Prepago y el Recargo devengado deberán ser liquidados mensualmente
durante el Plazo, de acuerdo con la Tabla de Liquidación Mensual del Prepago
establecida en el Anexo 7 (Tabla de Liquidación Mensual del Prepago)...".

Lo antes señalado condicionado a que el Vendedor reciba de parte del Comprador,


entre otros documentos:

"...(ü) Una copia original firmada del compromiso de pasivo contingente otorgado
a favor del Comprador en un modelo sustancialmente parecido a la forma adjunta
en el Anexo 9 (Compromiso de Pasivo Contingente) (el -Compromiso de Pasivo
Contingente') emitido por la República del Ecuador, actuando a través del
Ministerio de Finanzas del Ecuador (el -Obligado Ecuatoriano-) en su capacidad
de obligado contingente bajo dicho compromiso de pasivo contingente;...".

El Gerente de Comercio Internacional de EP PETROECUADOR, con oficio 33829-COM-


CPC-2017 de 26 de diciembre de 2017, remitió copias certificadas de documentos en los
que se observa que los recursos que ingresaron al Presupuesto General del Estado, por
la venta anticipada de petróleo, de los contratos antes citados, fueron para darle "liquidez"
al Estado ecuatoriano, conforme se detallan a continuación:

N° Fecha
Suscrito por: Dirigido a: Contenido
oficio (aa-mm-dd)
11533- 2014-05-08 Gerente General de Ministro de "... La Empresa Pública de Hidrocarburos del
CIN- EP Finanzas Ecuador EP PETROECUADOR y la empresa
2014 PETROECUADOR estatal Unipec Asia Co. Ltd. Con fecha 2 de
diciembre de 2013, suscribieron en la ciudad de
Beijing el Contrato de Compra Venta y Prepago
de Petróleo Crudo, signado bajo el número
2013169.- Como consecuencia de la suscripción
de los Contratos, la empresa UNIPEC ASIA CO
LTD., realizará un pago en seis tramos distintos,
cuyos desembolsos se efectuarán directamente a
la Cuenta del Tesoro Nacional una vez suscritos
los correspondientes contratos...".
27869- 2015-10-02 Gerente General de Presidente "... se han suscrito los siguientes contratos de
CIN- EP y venta de petróleo crudo a largo plazo, mismos
2015 PETROECUADOR, Miembros que han representado liquidez para el Estado...".
Subrogante del
Directorio R ... Como se ha mencionado y es de su
de EP conocimiento, todas las transacciones de largo
PETROEC plazo; adicional a los ingresos por la facturación
UADOR de crudo, le han significado liquidez al Estado
ecuatoriano, siendo éste el motivo por el cual se
ha continuado con la aplicación de ésta política de
ventas mayores a un año a empresas estatales,
propendiendo a la venta de largo plazo...".

"... Toda vez que la transacción inicialmente


negociada con PETROCHINA e ICBC, no se
concluyó, se procedió a la consecución de la
liquidez solicitada por el Ministerio de Finanzas

MIL Ivertia,-. y (11,142Att 39
con la empresa EN!, misma que al no aceptar los
términos y condiciones tipo de EP
PETROECUADOR no pudo ser considerada, y se
iniciaron negociaciones con la empresa PTT...".

"... En vista de que la política de "Mantener el


control de los precios a través de ventas spot
(ocasionales), programadas, mediante concursos
abiertos (mínimo 10% del saldo exportable anual),
que permitan ajustar los precios conforme el
mercado" no ha sido cumplida totalmente desde el
año 2014, debido a que se ha privilegiado el
beneficio adicional de liquidez para el Estado
ecuatoriano en transacciones de largo plazo... se
recomienda reconsiderar la aplicación de la
mencionada política...".

25905- 2016-09-08 Gerente de Directora "... El contrato No. 2013084 suscrito por la EP
CIN- Comercio de PETROECUADOR y PETROCH1NA.- Quien
2016 Internacional Auditoría requirió a la EP PETROECUADOR que se realice
de la contratación para la inyección de liquidez al
Sectores Estado ecuatoriano fue el Ministerio de Finanzas (
Estratégico Ente Rector de las Finanzas Públicas), el mismo
s CGE. que señaló que se tomen en cuenta los actuales
indicadores de la economía ecuatoriana.- el
mismo contempla un pago anticipado que
conforme lo manifiesta el Ministerio de Finanzas
en su requerimiento, permite al Estado contar con
recursos para ejecutar proyectos de inversión.-
ANTICIPO, monto que permite al Estado contar
con recursos para ejecutar proyectos de inversión
(Liquidez)...".

El Contralor General del Estado, subrogante, con oficios 33936 y 34295 DNA3 de 24 y 27
de noviembre de 2017, respectivamente, solicitó al Ministro de Economía y Finanzas y
Gerente General de EP PETROECUADOR, remitan entre otra información, el detalle de
los recursos que por concepto de ventas anticipadas de petróleo ingresaron al
Presupuesto General del Estado y la documentación que sustente el pedido del Ministerio
para que EP PETROECUADOR realice las referidas operaciones.

El Ministro de Economía y Finanzas, subrogante, en oficio MEF-MINFIN-2017-0170-M de


11 de diciembre de 2017, remitió el detalle de los valores recibidos por concepto de las
operaciones por ventas anticipadas de petróleo, al 31 de diciembre de 2016, conforme al
siguiente detalle:
13A CAJc-re n h".

40
Contrato Compañia Monto Recibido USO

2013084 PetroChina Company Limited 2 000 000 0001 00


2013069 Unipec Asia Co 700 000 000,00
2014090 Unipec Asia Co 2 400 000 000,00
2015148 PU International Trading of Tailandia 960 000 000,00
2016916 PU International Trading of Tailandia 600 000 000,00
TOTAL 6 660 000 000,00

Conforme la información constante en el cuadro precedente, se observa que los recursos


en calidad de anticipo del contrato 2015148, hasta el 31 de diciembre del 2016, no fueron
entregados en su totalidad por parte de la compañía PU International Trading of
Tailandia.

Adicionalmente, en el oficio precitado, señaló que las cuentas contables utilizadas para su
registro son 111.02.01 Recursos Fiscales - Deudora y 225.05.11 Obligaciones por Ventas
Anticipadas de Petróleo - Acreedora, y que los referidos recursos son recibidos y
registrados en la cuenta bancaria 1110006 del Banco Central del Ecuador. Respecto al
destino y utilización de los recursos, tomando en cuenta que éstos ingresan a la Cuenta
Única del Tesoro Nacional, señaló que son "fungibles" por lo que no era posible
determinar su uso específico.

El Gerente General de EP PETROECUADOR, con oficio 33780-PGG-2017 de 22 de


diciembre de 2017, respecto a los recursos que generaron los anticipos por los contratos
de ventas anticipadas de petróleo, remitió el memorando 00488-TES-2017, de 20 de
diciembre de 2017, con el cual el Jefe Corporativo informó al Subgerente de Finanzas de
EP PETROECUADOR, lo siguiente:

... pongo en su conocimiento que el Área de Tesorería no dispone de la


información solicitada ya que a las cuentas de EP PETROECUADOR, ingresaron
los valores correspondientes a los costos que se reconocen por transporte,
comercialización y refinación de crudo y derivados; más no los ingresos
completos de las operaciones de crédito gestionadas con el Ministerio de
Economía y Finanzas...".

Respecto a la documentación que sustenta el pedido del Ministerio para que


EP PETROECUADOR realice las operaciones de ventas anticipadas, el Viceministro de
1-1{ cval-tr, vilo

41
Finanzas, con oficio MEF-VGF-2017-0247-0 de 29 de diciembre de 2017, remitió entre

otros, los siguientes documentos:

N° Fecha Suscrito Contenido


Dirigido a:
oficio (aa-mm-dd) por:
MINFIN 2013-07-24 Ministro Gerente General EP "... luego de la reunión mantenida en Beijing el 11
-SFP- de PETROECUADOR de abril de 2013 con funcionarios de Petrochina,
2013- Finanzas solicito que dentro del ámbito de la Ley, se
489 coordina el inicio de procedimiento de
contratación respectivo... siendo EP
PETROECUADOR una entidad que pertenece al
Estado Ecuatoriano... de acuerdo al giro de su
negocio y dado que se necesita inyección de
recursos para ejecutar importantes proyectos de
inversión en el año 2013, solicito en el ámbito de
sus competencias... se perfeccione la operación
comercial que está llevando adelante... tomando
en cuenta los actuales indicadores de la
economía ecuatoriana ...".
Sin 2013-08-05 Ministro Petrochina "... Por medio de la presente se hace constar
número de International que... En fecha 3 de agosto de 2013 EP
Finanzas Company Limited PETROECUADOR y PCI, celebraron un Contrato
de Compraventa de Petróleo Crudo... de
conformidad con el cual PCI efectuará un prepago
de dos mil millones de Dólares por la compra de
petróleo... El referido prepago será empleado
para financiar el desarrollo de ciertos proyectos
sociales en la República del Ecuador... El que
suscribe.., declara que los fondos de prepago que
se reciban con ocasión de la celebración del
Contrato serán destinados a la República del
Ecuador, que el Ministerio de Finanzas.., está
conforme con el contenido del Contrato...".
MINFIN 2015-02-02 Ministro Gerente General EP "... Con el fin de enfocamos en nuestra relación
-SFP- de PETROECUADOR comercial inicial... PU consideraría otro
2015- Finanzas mecanismo necesario para agregar valor al
103 negocio, tales como... pre-financiamiento para la
compra de petróleo crudo... El Convenio de
Cooperación Interinstitucional entre el Ministerio
de Finanzas y la Empresa pública de
Hidrocarburos del Ecuador No. 2014133, suscrito
el 3 de diciembre de 2014, establece que EP
PETROECUADOR y el Ministerio de Finanzas
puedan participar de manera coordinada para la
obtención de cualquier tipo de financiamiento,
líneas de crédito y demás figuras similares, para
el cumplimiento de objetivos prioritarios del
Gobierno Nacional... Por lo expuesto, el Ministerio
de Finanzas en su calidad de ente rector de las
finanzas públicas.., requiere que... EP
PETROECUADOR realice todas las acciones
necesarias pana gestionar la obtención de
recursos de acuerdo a la programación macro-
fiscal del Sector Público no Financiero con la
empresa estatal tailandesa...".
MINFIN 2015-05-07 Ministro Gerente General EP "... El Contrato No. 2013084 establece en la
-SFP- de PETROECUADOR Cláusula Sexta, numeral 6.4 que Petrochina
2015- Finanzas realizará: El pago del tercer tramo del Prepago...
332 será por un monto de cuatrocientos millones de

cua-04r„, y dos 42
dólares... y se efectuará en la fecha del segundo
aniversario del pago del Tramo A... El Ministerio
de Finanzas en su calidad de ente rector de las
finanzas públicas... requiere que... EP
PETROECUADOR, realice todas las acciones y
ajustes necesarios para gestionar con la empresa
Petrochina que el pago establecido... lo realice de
manera anticipada a la fecha pactada...".
MINFIN 2016-05-02 Subsecr Subgerente "... De acuerdo al convenio 2014133, solicito que
-SFP- etano de Financiera EP E.P. Petroecuador realice las gestiones
2016- Financia PETROECUADOR necesarias ante UNIPEC a fin de que el pago de
497 miento la facturación correspondiente a los cargos del
Público mes de abril del contrato 2014090 ingrese antes
de la fecha prevista contractualmente... Todo esto
en el mamo de recibir el desembolso del tramo A
de la Linea IV en el menor tiempo posible...".
MINFIN 2016-09-28 Ministro Gerente General EP "... considerando el deber que tienen las
-SFP- de PETROECUADOR instituciones del Estado de coordinar acciones
2016- Finanzas para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo
1049 Subroga e/ goce y ejercicio de los derechos reconocidos en
nte la Constitución, el Ministerio de Finanzas se
encuentra analizando transacciones comerciales
vinculadas con el giro de negocio de la EP
PETROECUADOR, que permitan la consecución
de recursos para el cumplimiento de objetivos de
la República... Considerando que la empresa
estatal OMAN TRADING INTERNATIONAL, tiene
interés de suscribir contratos vinculados al sector
hidrocanburifero que implica el otorgamiento de
financiamiento, esta Cadera de Estado requiere
que la EP PETROECUADOR realice las acciones
necesarias, en el ámbito de su competencia.., a
fin de que con el apoyo de esta Cadera de Estado
concretar la transacción descrita, lo que permitirá
al Ministerio la consecución de recursos para el
cumplimiento de los objetivos de la República...".

Con oficio 0110-0002-DAPAyF-2017-I de 11 de diciembre de 2017, se solicitó al


Subsecretario de Financiamiento Público, remita el detalle de los servidores de la citada
Subsecretaría que habrían intervenido en la negociación de las ventas anticipadas de
petróleo, quien, en oficio MEF-SFP-2018-0021, señaló que la Subsecretaría a su cargo
conoció de las operaciones de preventa de petróleo, pero al ser negociaciones
comerciales, no participó en las mismas.

El Ministro de Finanzas, con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, expidió la


actualización del Catálogo General de Cuentas Contables de uso obligatorio para las
entidades del Sector Público no Financiero, en el que tanto en la actualización como en la
versión vigente durante el período sujeto a examen, se establece que la deuda pública,
grupo 22, está conformada por: "221 Títulos y Valores Temporales, 222 Títulos y Valores
141. Cut".‘17„, y We s

43
Permanentes, 223 Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos Diferidos", definiendo a
este último subgrupo como:

"... Créditos Diferidos.- Comprende las cuentas que registran y controlan los
ingresos que por sus características, se devengan en el tiempo; así como las
estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores...".

El subgrupo contable antes indicado, se compone de varias cuentas, entre las cuales se
pueden identificar las Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo, con código
225.05.

Con esta definición, en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público
No Financiero, que comprende el Presupuesto General del Estado, Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD's) y Empresas Públicas al 31 de diciembre de 2016,
y que fue remitido por la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental del MEF con
oficio MEF-SCG-2017-3432-0, se registró la siguiente información:

Estado de Situación Financiera Consolidado


Sector Público No Financiero
Al 31 de diciembre de 2016 Valor USD

225 Créditos Diferidos


22505 Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo 1 679 349 817,97

La información registrada por ventas anticipadas de petróleo en el subgrupo de créditos


diferidos, tanto en el saldo como en el concepto de la citada cuenta, fue ratificada por la
Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental en oficio MEF-SCG-2017-3165-0 de 13 de
septiembre de 2017 y por la Subsecretaria del Tesoro Nacional en oficio MEF-SNT-2017-
3742-0 de 29 de noviembre de 2017.

Por consiguiente, si se adiciona el monto referido anteriormente al saldo de la deuda


pública total al 31 de diciembre de 2016, que ascendió a 38 136 600 000,00 USD, y que
consta en el boletín de deuda publicado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, a
esa fecha, la deuda pública ascendía a 39 815 949 817,97 USD, que en relación al PIB
indicado en el referido boletín (96 217 900 000,00 USD), alcanzó el 41,38% superando el
límite establecido en el artículo 124 del COPLAFIP.
cdor€4,6,. G.rjrn0

44
El Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas y Contralor General de
Estado, subrogante con oficios 01489 y 3092 DNA3 de 15 y 29 de enero de 2018
respectivamente, solicitaron e insistieron al Gerente General de EP PETROECUADOR,
proporcione entre otra información, copias certificadas de los documentos a base de los
cuales EP PETROECUADOR, contó con la evidencia de que los anticipos por concepto
de las preventas de petróleo correspondientes a los contratos 2013084, 2013169,
2014090, 2015148 y 2016916 ingresaron a las cuentas del Banco Central del Ecuador y;
confirmación de si existieron casos en los que EP PETROECUADOR, a más de la entrega
de crudo solicitó al Ministerio de Finanzas, se cancele con recursos monetarios por cuanto
por efecto del precio, el petróleo no fue suficiente para cubrir la respectiva "cuota de
pago"; y, el detalle de los saldos al 31 de diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, que
se encuentran: amortizados, pendientes de pagar en dólares y entregar en barriles a las
compañías, producto de los contratos precitados.

El Gerente General de EP PETROECUADOR, en oficio 03299-CGE-CEM-2018 de 5 de


febrero de 2018, remitió los memorandos 00037-AST-STN-2018 y 00050-FIN-2018 de 26
de enero del mismo año, suscritos por Gerente de Comercio Internacional y la Subgerente
de Finanzas, respectivamente, a través de los cuales, proporcionó los Estados de Cuenta
Diario, de la cuenta corriente 01310101 EP PETROECUADOR INGRESOS, en los que se
evidenció que los anticipos recibidos por concepto de las operaciones de ventas
anticipadas de los contratos 2013084, 2015148 y 2016916, fueron transferidos a la
Cuenta Corriente Única 1110006, por un monto total de 899 999 996,40 USD.

Respecto a las cancelaciones en efectivo realizadas por el Ministerio de Finanzas


producto del incumplimiento a las cuotas de pago con crudo por parte de
EP PETROECUADOR, establecidas en los contratos respectivos, se pagaron
35 967 001,80 USD, desglosados así:

Contrato Comprador Referencia Fecha Monto pagado USD


PTT NC 10169343 2016-01-28 13 635 165,50
International NC 942 2016-02-19 12 437 664,36
20 15148 Trading Pte. NC 1648 2016-03-23 6 968 017,38
Ltd. NC10463832 2016-04-20 2 926 154,56
TOTAL USD. 35 967 001,80
14t Ca kr. Gro

45
Lo anterior confirma que las operaciones correspondientes a los contratos 2013084,
2015148 y 2016916, fueron operaciones de endeudamiento, satisfechas con la entrega de
crudo y con pagos en dólares.

En relación a los saldos al 31 de diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, que se


encuentran amortizados y pendientes de pagar en dólares, de la información remitida se
determinó lo siguiente:

Monto total por Monto total real Monto total real


pagar en USD pagado en USD
Monto del pagado en USD Saldo en USD Saldo en USD
(incluye recargos (incluye recargos (incluye recargos
Contrato Comprador Anticipo e intereses) al 2016-12-31 al 2017-05-24
USD e Intereses) e intereses)
según tabla de al 2016-12-31 al 2017-05-24
amortización
Petrochina
2 000 000 000,00 2 161 778 008,70 2 033 680 536,23 2 123 452 537,14 128 097 472,47 38 325 471,56
2013084 International Co
Ltd
Unipec Asia Co 700 000 000,00 712 244 594,11 712 244 594,11 Finalizado Finalizado Finalizado
2013169
Ltd
Unipec Asia Co 2 400 000 000,00 2 488 667 142,21 2 321 290 024,29 2 377 082 400,21 167 377 117,92 111 584 742,00
2014090
Ltd
PU
2 500 000 000,00 2 585 411 792,89 725 988 796,47 1 000 433 580,65 1 859 422 996,42 1 584 978 212,24
2015148 International
Trading Pte Ltd
PU
600 000 000,00 696 367 078,01 72 053 795,72 696 367 078,01 624 313 282,29
2016916 International
Trading Pte Ltd
8 644 468 615,92 5 793 203 951,10 5 573 022 313,72 2 851 264 664,82 2 359 201 708,09
TOTAL 8 200 000 000,00

Consecuentemente, se puede observar que existe diferencias entre el saldo al 31 de


diciembre de 2016, reportado por el Ministerio de Economía y Finanzas de
1 679 349 817,97 USD y el de EP PETROECUADOR por 2 851 264 664,82 USD.

Si al saldo de la deuda pública total al 31 de diciembre de 2016, que ascendió a


38 136 600 000,00 USD, y según el boletín de deuda publicado por la Subsecretaría de
Financiamiento Público, se añade el saldo de las operaciones de endeudamiento
pagaderas con petróleo a esa fecha, la deuda pública total habría ascendido a
40 987 864 664,82 USD, que en relación al PIB indicado en el referido boletín
(96 217 900 000,00 USD), alcanzaría el 42,59%, superando el límite establecido en el
marco legal respectivo.

Adicionalmente, los datos presentados en el cuadro anterior en lo referente al


financiamiento por anticipos petroleros no son coincidentes con los presentados en la
14 CA..10,rek, se is

46
información estadística mensual, sección 2 estadísticas de finanzas públicas del Banco
Central del Ecuador conforme se detalla a continuación:

2.3 FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PUBUCO NO FINANCIERO


Mime sde USD; Porcentaje del P15

Transacciones 1 Periodo
2012 2013 2014 2013 1016

Pasultado bajo lalineaSPNF 824 4,347 5,31.4 5,0% 7,314

Finandamiento aeterno Neto 341 3487 4,377 2,985 5,C61


I. 1rat. Deuda Externa 1 aeb-cideeef+g-h ) 33; 3,497 4,377 2,955 5,051
a. Dmembolsos 1,917 3,272 6,413 4,770 7,252
la. Capaa isaóón de 'eteTmE o O 0 0 0
c Amertizador Es 1.117 1,159 1,7Ct .1.0 1927
d. AV aos -
allikallade-PetMlgenetq (3k. " 2 1,353 - 421 ®3191,1,41
f. Migración DEGs D O
g. aros f utir id acles en co ac.on de tte os I -, O O O
h. Compromisos extern ce I pago Occid ente I i 0 0 0 135 913
2. Varlat4rt de Ad vo si Fon dos Pet roI ero si 2 0 0 0

Financiamiento remo 483 Ui 937 2,110 2, Ma

Partiendo con los datos de la primera operación de anticipo petrolero que, según la
información del Banco Central del Ecuador, sería a agosto 2009 por 961 000 000 USD
netos en dicho mes, se puede establecer que el stock de deuda sería de:

Estimación deuda por anticipos petroleros


US$ millones
ago-09 resto 209 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 ene-may 2011
Venta anticipada de petróleo neto 961 -158 -497 493 -492 1,363 -342 421 493 -542
Estimación stock deuda por anticipos petroleros 803 307 803 307 1,670 1,328 1,749 2242 1,701

Sin embargo, aún si se adiciona el monto referido de financiamiento por anticipos


petroleros según la información del Banco Central del Ecuador (que corresponde a la
estimación más baja) al saldo de la deuda pública total al 31 de diciembre de 2016, que
ascendió a 38 136 600 000,00 USD, la deuda pública total ascendería a
40 379 078 977,99 USD, que en relación al PIB indicado en el referido boletín, su relación
alcanzaría el 41,97% superando el límite establecido en el artículo 124 del COPLAFIP.

Por lo indicado anteriormente, no se evidenció que los Ministros de Finanzas emitieron la


normativa técnica a ser aplicada por el Comité de Deuda y Financiamiento, ocasionando
que los procedimientos relativos, no se encuentren regulados para su debida ejecución,
14& cAryce.A.k, s 47
conforme lo dispuesto en los artículos 141 y 130 del COPLAFIP y su Reglamento
General, respectivamente.

Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y Directores Nacionales de


Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, que
actuaron en el período sujeto a examen, no verificaron o controlaron, que el saldo al 31 de
diciembre de 2016, correspondiente a las Obligaciones por Ventas Anticipadas de
Petróleo sean considerados y registrados por la Subsecretaría de Financiamiento Público,
en los boletines de deuda pública, y, en los registros contables de dicha Subsecretaría,
tomando en cuenta que de acuerdo a la certificación de la Subsecretaria de Contabilidad
Gubernamental en oficio MEF-SCG-2017-3165-0, la Subsecretaría de Financiamiento
Público, constituye un solo ente contable identificada como Entidad Operativa
Desconcentrada (EOD) " 997 Deuda Pública" por lo tanto obligada a " generar información
financiera y mayores auxiliares ... según las cuentas señaladas en el catálogo general de
cuentas contables del sector público no financiero", situación que ocasionó que en la
relación del saldo de la deuda/PIB, no se considere los saldos pendientes de devengar
por las ventas anticipadas de petróleo, con lo cual, los porcentajes de dicha relación, se
vieron disminuidos al no incluirse todos los datos que afectaron al componente del
endeudamiento público.

Por lo anterior, inobservaron, en el ámbito de sus competencias, lo establecido en el


numeral 1 del artículo 290 y artículo 408 de la Constitución de la República; numeral 8 del
artículo 72 y artículos 73, 124 y 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas y artículo 130 de su Reglamento General; los puntos 19, 5 y 8, y, 1 y 4, literal b)
de los numerales 1.1, 2.3 y 2.3.3, Atribuciones y responsabilidades del Despacho
Ministerial de Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Dirección Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23
de noviembre de 2011, publicado en Edición Especial del Registro Oficial 219 de 14 de
diciembre del mismo año y lo señalado en las Normas de Control Interno 100-02 Objetivos
del control interno, 404-04 Contratación de Créditos y límites de endeudamiento, 404-05
Evaluación del riesgo relacionado con operaciones de la deuda pública y 404-11 Control y
seguimiento.
Yrk ascareAk s oc-k

48
Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,
literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.

Con oficios del 736 al 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-DAPAyF-2017-I de 5
y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los
Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de
Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular, Subrogantes y el Director Nacional


de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actuaron en el período de
examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:

"... Esta Subsecretaría no ha sido consultada oficialmente sobre las estructuras


de los prepagos, precisamente porque son contratos de compra venta (no de
mutuo) de petróleo, no de deuda. Sin embargo, el Ministerio de Finanzas se ha
limitado a emitir opinión respecto de las condiciones del anticipo pactadas en
estos contratos y al impacto presupuestario de los ingresos a recibirse. Por no
ser deuda pública precisamente estas operaciones no han pasado para la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento, y no tienen un proyecto a
financiar.., los contratos de compraventa de petróleo crudo con pre-pagos por
parte del comprador son contratos comerciales de venta de bienes muebles que
se espera que existan, a cambio de un precio y con la estipulación del pago
mediante un anticipo descontado de dicho precio... la consideración de este tipo
de contratos como un contrato de naturaleza mercantil bajo el derecho
ecuatoriano tiene su base legal en el Código de Comercio, en sus artículos 140 y
3.1. Por último, el artículo 317 de la Constitución del Ecuador establece que "Los
recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio inalienable e
imprescriptible de Estado" siendo esta la base legal para la conclusión de que
constitucionalmente el petróleo crudo producido en el Ecuador y,
consecuentemente, los recursos provenientes de la venta de ello, pertenecen
exclusivamente al Estado, y no a la empresa encargada de su comercialización...
de ahí que esté justificado que el Comprador realice sus pagos a cuentas del
Banco Central del Ecuador... Finalmente, el párrafo tercero del artículo 130 del
Reglamento al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece
... La venta anticipada de un bien o servicio de una empresa pública no se
considera deuda pública... Se anexa la normativa emitida con relación al
artículo 130 del Reglamento del COPLAFYP...".

Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, la normativa


señalada por los servidores relacionados, respecto a la naturaleza, así como a la
recepción e ingreso de los recursos producto de los contratos de venta anticipada de
Cucrenk, ylueuc
49
petróleo crudo, no guarda conformidad con el ordenamiento legal que rige el proceso y
que consta en éste comentario; además, la propiedad del crudo como recurso natural no
renovable le pertenece al Estado y no a la empresa pública EP PETROECUADOR, por lo
que, las operaciones por preventa petrolera debieron ser incluidas en la estadística de la
deuda pública, en relación a la normativa emitida a fin de dar cumplimiento con lo
señalado en el artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP, tanto más cuanto
parte de ellas fue satisfecha en dólares y no solo en petróleo.

Igualmente proporcionaron un Reglamento para la Organización Interna y Funcionamiento


del Comité de Deuda y Financiamiento, que no corresponde a lo dispuesto en el artículo
130 del Reglamento General del COPLAFIP. El Reglamento en mención, tiene relación
con lo dispuesto en el artículo 138 del COPLAFIP, que no es objeto de comentario.

El Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actúo


en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0062 de 23 de enero de 2018, remitió
sus puntos de vista en similares términos a los contantes en el oficio MEF-SFP-2018-0046
de 12 de los mismos mes y año, por lo que no modifica el comentario de auditoría.

Posterior a la conferencia final de resultados, el Procurador Judicial del ex Presidente


Constitucional de la República, en comunicación de 20 de marzo de 2018, señaló:

"... las obligaciones por ventas anticipadas de petróleo constituyen operaciones


comerciales, pero no son operaciones de deuda... deben contabilizarse como
operaciones comerciales... lo dice expresamente el artículo 130 del Reglamento
del COPLAFIP... como es público y notorio, Petroecuador EP es una empresa
pública. Es por esta razón que las referdias operaciones no pasaron por el
Comité de Deuda y Financiamiento...".

El ex Ministro de Finanzas, en comunicación de 20 de marzo de 2018, indicó:

"... Al respecto, es menester indicar que del Código Orgánico de Finanzas


Públicas establece que... Art. 123.- Contenido y Finalidad... Para el caso de las
empresas públicas se excluyen todos los contratos de mutuo del tipo de crédito
con proveedores que no requieran garantía soberana... Es decir, el Código, en
su artículo 123 no incluye (excluye) las operaciones comerciales por ventas
anticipadas como deuda pública, que tienen su base legal en el código de
comercio...".
W

50
Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el
período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, señalaron:

"... el Art. 130 tercer párrafo del Reglamento General del COPLAFIP excluye de
la definición de deuda pública a las ventas anticipadas. Cabe señalar, dentro
del período analizado en el examen de Contraloría, ninguna de las operaciones
de venta anticipada ha requerido de la garantía soberana del Estado
ecuatoriano... Considerando lo expuesto, en el segundo inciso del articulo 123
del COPLA FIP se conceptualiza lo que comprende la deuda pública y en el
tercero se disponen que para el caso de las empresa públicas se excluyen todos
los contratos de mutuo del tipo crédito con proveedores que no requieran
garantía soberana, por lo tanto, al ser las ventas anticipadas operaciones de
carácter meramente comercial, no están incluidas en las definiciones
previamente citadas... Además, debe resaltarse que las preventas petroleras son
operaciones comerciales, si son Obligaciones exclusivas entre las partes, y
según como se evidencia en la ley y su reglamento no son deuda pública, por lo
que las ventas de petróleo con pago anticipado no deben registrarse en las
estadísticas que la Subsecretaría de Financiamiento Público emite...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, no se remitió


normativa que respalde lo indicado respecto a que las citadas operaciones son de índole
comercial, más aun cuando las particularidades y condiciones de las mismas
corresponden a operaciones de endeudamiento conforme a lo establecido en el numeral 1
del artículo 290 de la Constitución de la República.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período


de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.

Los Directores Nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que


actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0195 de 20 de marzo de
2018, adicional a lo indicado anteriormente, señalaron:

"... Para una entidad pública, los pasivos diferidos a largo plazo representan el
monto de las obligaciones del ente público cuyo beneficio se recibió anticipado y
se reconocerá en un plazo mayor a doce meses... Dentro del Clasificador
Presupuetario de los grupos 39 en el ingreso y 98 del Gasto que corresponde a
"Ventas Anticipadas de Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del
Sector Público no Financiero" y "Obligaciones por Ventas Anticipadas de
Petróleo, Derivados y por Convenios con Entidades del Sector Público no
H. n.r.a.p1 /41z, km o
51
Financiero", la asociación con la contabilidad es con las cuentas contables del
grupo Créditos Diferidos que comprende las cuentas que registran y controlan los
ingresos que por sus características se devnegan en el tiempo asi como las
estimaciones de obligaciones a cumplir en períodos posteriores... En los Estados
Financieros Consolidados del Sector Público no Financieros se diferencia el
Endeudamiento que comprende Títulos y Valores Permanentes y Empréstitos,
con el de Creditos Diferidos en donde consta la cuenta contable Obligaciones por
Ventas Anticipadas de Petróleo; por lo tanto, al ser las ventas anticipadas de
petróleo producto de contratos suscritos entre PETROECUADOR y los
compradores, constituye un crédito diferido.., los contratos de compraventa de
petróleo crudo con pago anticipado de precio por pate del Comprador no son más
que contratos comerciales de compraventa de bienes muebles que se espera
que existan, a cambio de un precio y con la estipulación del pago mediante un
anticipo descontado de dicho precio... De igual manera, los contratos de
compraventa de petróleo crudo con pre-pagos... son contratos comerciales...
conforme lo disponen los artículo 1746, 1752 y 1827 del Código Civil... Ademá, la
consideración de este tipo de contratos como un contrato de naturaleza mercantil
bajo el derecho ecuatoriano tiene su base legal en el Código de Comercio, en
particular, en sus artículos 140 y 3.1...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, los artículos
invocados del código civil y de comercio hacen referencia a la venta en general y cuando
en ésta interviene un comerciante matriculado, consecuentemente la citada normativa no
corresponde a la naturaleza de las operaciones por ventas anticipadas de petróleo, por el
contrario los artículos 2099 y 2114 del Código Civil señala que los contratos de mutuo son
contratos de préstamo ya que en su orden disponen:

"... Art. 2099.- Mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las
partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles, con cargo de restituir
otras tantas del mismo género y calidad.- Art. 2114.- En los préstamos en que el
deudor se compromete a pagar en especies el valor recibido, o a cubrir, en su
defecto, al acreedor otra cantidad fijada de antemano, lo mora del deudor no
determinará más derecho en el acreedor que exigir la cantidad prestada con los
intereses respectivos...".

Además, en relación a la composición del Endeudamiento en los Estados Financieros


Consolidados del Sector Público no Financiero, conforme al Catálogo General de Cuentas
Contables, expedido por el Ministro de Finanzas, con Acuerdo 0018 de 27 de enero de
2017, la cuenta 225.05 "Obligaciones por Ventas Anticipadas de Petróleo", forma parte del
subgrupo 225 "Créditos Diferidos" que a su vez es parte integral del grupo 22 "Deuda
Pública".
co5

52
El Ministro de Finanzas, que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de
2013, y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló
que en el artículo 123 del COPLAFIP, se detallan los conceptos que comprende el
endeudamiento público, por lo tanto, señaló que:

"... Los recursos que provienen de la ejecución de los contratos 2013084,


2013069, 2014090, 2015148, 2016916 y que son señalados en el informe son
provenientes de contratos de COMPRA VENTA DE PETRÓLEO CRUDO, siendo
estos contratos comerciales, por lo tanto los anticipos de estos contratos no
pueden formar parte del endeudamiento público ya que no provienen de los
diferentes mecanismos de financiamiento enlistados explícitamente en el artículo
123 antes citado.- El incluir las ventas anticipadas de petróleo como parte del
endeudamiento público haciendo que los saldos de estas operaciones
comerciales formen parte del saldo total de la deuda pública que sirve para
calcular el 40% del límite del endeudamiento público, se está violentando e
incumpliendo normas expresas constantes en los artículos 123 y 124 del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.., además entra en contradicción
expresa con el artículo 130 del Reglamento General al Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas. Además, concluir que el uso de los recursos
de las ventas anticipadas que fueron transferidas al Presupuesto General del
estado como argumento que la operación comercial forme parte del
endeudamiento público, es desconocer las disposiciones del artículo 315 de la
Constitución de la República y el artículo 139 de la Ley Orgánica de Empresas
Públicas que mandan obligatoriamente a transferir los excedentes al Presupuesto
General del Estado...".

Lo expuesto no modifica el comentario de auditoría por cuanto, no proporcionó


documentos técnicos ni legales que demuestren que las citadas operaciones constituyen
operaciones comerciales, como tampoco que dichos recursos constituyeron en
"excedentes" de EP PETROECUADOR, por el contrario, en el informe se detallan varias
comunicaciones en las que constan que se requieren realizar las operaciones de ventas
anticipadas de crudo petróleo por cuanto dichos recursos servirían para darle "liquidez" al
Estado Ecuatoriano, recursos que al contrastar con el numeral 1 del artículo 290 de la
Constitución de la República corresponde a endeudamiento público por cuanto la citada
disposición legal dispone que se " recurrirá al endeudamiento público solo cuando los
ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperación internacional sean
insuficientes", y en efecto dichos recursos tanto en el Estado de Situación Financiera
Consolidado del Sector Público No Financiero al 31 de diciembre de 2016, como en el
reporte del Banco Central del Ecuador, emitido a través del Sistema de Información
Macroeconómica, se registraron como una cuenta comprendida en el grupo de deuda

53
pública ( 225 — créditos diferidos) ya que dichos recursos sirvieron para cubrir el o los
déficits fiscales existentes.

Respecto a que las ventas anticipadas de petróleo no forman parte de los conceptos
establecidos en el artículo 123 del COPLAFIP, debemos mencionar que en el citado
artículo se contempla que constituyen parte del endeudamiento público "las obligaciones
no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados", y según constan en las
Políticas Contables y Estados Financieros de EP PETROECUADOR al 31 de diciembre
de 2016, la empresa registró los saldos correspondientes a las ventas anticipadas de
petróleo dentro del pasivo como una " cuenta por pagar a largo plazo".

Conclusiones

Los Ministros de Finanzas, que actuaron en el período de examen, no emitieron la


normativa técnica a ser aplicada por el Comité de Deuda y Financiamiento, en lo
relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración
de deuda pública y operaciones conexas, así como otras operaciones de
financiamiento público, ocasionando que los citados procedimientos no se encuentren
regulados para su debida ejecución.

Los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y Directores Nacionales de


Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, que
actuaron en el período sujeto a examen, no verificaron o controlaron, que el saldo al
31 de diciembre de 2016, correspondiente a las Obligaciones por Ventas Anticipadas
de Petróleo sean considerados y registrados por la Subsecretaría de Financiamiento
Público, en los boletines de deuda pública, y, en los registros contables de dicha
Subsecretaría, ocasionando que en la relación del saldo de la deuda/PIB, no se
considere los saldos pendientes de devengar por las ventas anticipadas de petróleo,
con lo cual, los porcentajes de dicha relación, se vieron disminuidos al no incluirse
todos los datos que afectaron al componente del endeudamiento público, ya que
dichos ingresos fueron para darle "liquidez" al Estado ecuatoriano; y, por tanto no se
contó con el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal que dispone el artículo 124
del COPLAFIP.
[4-4. ckjcucJrQ
54
Recomendaciones

A la Ministra de Economía y Finanzas

6. Emitirá mediante Resolución motivada la normativa técnica a ser aplicada por el


Comité de Deuda y Financiamiento, en lo relativo a la ejecución de operaciones de
endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas,
así como otras operaciones de financiamiento público, a fin de que los citados
procedimientos se encuentren regulados para su debida ejecución, conforme a lo
dispuesto en el artículo 130 del Reglamento General del COPLAFIP; normativa que
una vez emitida deberá ser de conocimiento público a través de su publicación.

7. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público y Director Nacional de


Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público que, en los boletines de deuda
que se publican en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas, se incluyan
los saldos devengados y pendientes de devengar de las operaciones por ventas
anticipadas de petróleo y que éstos sean considerados como parte del
endeudamiento público, de esta forma se garantizará la transparencia e integridad de
la información relativa a las finanzas públicas por cuanto en las estadísticas del
Ministerio de Economía y Finanzas, respecto al componente de endeudamiento,
deben constar todos los datos relativos a operaciones que afectan al referido
componente.

A la Ministra de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP Petroecuador

8. Realizarán las coordinaciones legales y técnicas que permitan que, en caso de que
se decida la ejecución de operaciones por ventas anticipadas de petróleo, estas sean
tramitadas observando y cumpliendo los requisitos establecidos para una operación
de crédito o de deuda pública, entre otros requisitos que sean sometidos a la
aprobación del Comité de Deuda y Financiamiento o la instancia legal que se
encuentre vigente a la fecha de tramitación de las operaciones, con sujeción al
mandato Constitucional y ordenamiento jurídico.
C.4c,Jenk, y c,:n.c..0

55
Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación
deuda/PIB y límite para el endeudamiento

Los artículos 123 y 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en la
parte pertinente y en su orden, disponen lo siguiente:

"... Art. 123.- Contenido y finalidad.- El componente de endeudamiento público


tiene bajo su responsabilidad normar, programar, establecer mecanismos de
financiamiento, presupuestar, negociar, contratar, registrar, controlar, contabilizar
y coordinar la aprobación de operaciones de endeudamiento público, de
administración de deuda pública y operaciones conexas para una gestión
eficiente de la deuda.- El endeudamiento público comprende la deuda pública de
todas las entidades, instituciones y organismos del sector público provenientes
de contratos de mutuo; colocaciones de bonos y otros valores, incluidos las
titularizaciones y las cuotas de participación; los convenios de novación y/o
consolidación de obligaciones; y, aquellas obligaciones en donde existan
sustitución de deudor establecidas por ley Además constituyen endeudamiento
público, las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos
clausurados. Se excluye cualquier título valor menor a 360 días...".

"... Art. 124.- Límite al endeudamiento público. - El monto total del saldo de la
deuda pública realizada por el conjunto de las entidades y organismos del sector
público, en ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB.
En casos excepcionales, cuando se requiera endeudamiento para programas y/o
proyectos de inversión pública de interés nacional, y dicho endeudamiento
supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la
Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Cuando se
alcance el límite de endeudamiento se deberá implementar un plan de
fortalecimiento y sostenibilidad

El artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, dispone que el Ministerio de Finanzas, elaborará los estados agregados y
consolidados de deuda pública del Sector Público, hasta 60 días después de finalizado
cada mes, mismos que servirán de base para el cálculo de relación deuda/PIB.

Los Ministros de Finanzas, titular y subrogante, con Acuerdos 67 y 0018 de 6 de abril de


2016 y 27 de enero de 2017, respectivamente, expidieron los Principios y Normas
Técnicas de Contabilidad Gubernamental y actualizaron el Catálogo General de Cuentas
Contables del Sector Público no Financiero; en el cual, se estableció que el grupo 22
Deuda Pública, incluye las emisiones de instrumentos públicos, empréstitos, provisiones y
obligaciones de pago a futuro, conformándose por: "221 Títulos y Valores Temporales,
iy 5e ;ç
56
222 Títulos y Valores Permanentes, 223 Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos
Diferidos".

En función de esta clasificación, la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental del


Ministerio de Economía y Finanzas en oficio MEF-SCG-2017-3432-0 de 11 de octubre
de 2017, remitió el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público no
Financiero al 31 de diciembre de 2016, que comprende las entidades del Presupuesto
General del Estado, los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD's) y las Empresas
Públicas; en el que se observa que el total de pasivos ascendió a
65 749 040 927,36 USD, los que de conformidad con el Catálogo General de Cuentas
Contables del Sector Público no Financiero corresponden a:

"... Los pasivos están integrados por las deudas u obligaciones directas
asumidas por el Estado, con personas naturales o sociedades, con el
compromiso de cancelarlas en la forma y condiciones pactadas o determinadas
en las disposiciones legales; están constituidos por el financiamiento de terceros,
provenientes de Deuda Flotante y Deuda Pública...".

No obstante, que los pasivos se definen como "deudas u obligaciones" que deben ser
canceladas; sin embargo, por la estructura definida en el Catálogo General de Cuentas
Contables expedido su actualización con Acuerdo 0018 de 27 de enero de 2017, y que es
de uso obligatorio para las entidades del Sector Público no Financiero, se tiene que, del
total de pasivos, la deuda pública, ascendió a 50 555 880 569,68 USD, desglosado de la
siguiente manera:

Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector


Público No Financiero
Al 31 de diciembre de 2016 Valor USD
222 Títulos y Valores Permanentes 15.715.383.91146
223 Empréstitos 19.735.473.619,93
224 Financieros 6.880.440.674,15
225 Créditos Diferidos 8.224.582.357,14
Total 50 555 880 569,68
Fuente: Subsecretaría de Contabilidad Gubernamental
Nota: El detalle del Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No Financiero, consta en
anexo 4.

Con los datos reportados en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector
Público No Financiero, que comprendió la información contable y financiera de 2 565 de
14-1, tA.10•%11" 5(ek.
57
un total 2 735 entidades públicas, la relación Deuda/PIB al 31 de diciembre de 2016,
alcanzó el 52,54% sobrepasando el porcentaje del 40% establecido en el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, como límite del endeudamiento público. El
valor del PIB de 2016 proporcionado por la Subsecretaría de Financiamiento Público, fue
de 96 217 900 000,00 USD.

Si bien en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No


Financiero con corte al 31 de diciembre de 2016, se registran saldos por concepto de
"Obligaciones por ventas anticipadas de petróleo" y "Provisiones a la seguridad social"; sin
embargo, dichos saldos corresponden a ejercicios fiscales anteriores por cuanto en el
ejercicio fiscal 2016, no fueron parte de la consolidación 170 instituciones, entre las cuales
constan entidades como el IESS y EP PETROECUADOR.

El Presidente de la República con Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016,


reformó el artículo 135 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, estableciendo una metodología para el cálculo de la deuda pública del
país, con relación al Producto Interno Bruto (PIB), sin que la ley lo prevea, disponiendo
que dicho cálculo se realice sobre la base de los Estados Consolidados de Deuda Pública
de cada ejercicio fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas
Públicas del Fondo Monetario Internacional.

Con el nuevo método de cálculo, la relación Deuda Pública/PIB, se estimó en 27,4%, valor
que difiere en 25,14 puntos en relación al 52,54% obtenido utilizando la cifra del saldo de
la deuda pública al 31 de diciembre de 2016 constante en el Estado de Situación
Financiera Consolidado a esa fecha.

Respecto del límite de endeudamiento público definido en 40% por el artículo 124 del
COPLAFIP, con el cálculo empleado, se presenta una diferencia de 12,6 puntos, lo que
posibilitó generar nuevas operaciones de endeudamiento a la fecha de cálculo, como se
expone en los siguientes párrafos.

La expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218, provocó que existan variaciones en
las cifras que el Ministerio de Finanzas, a través de la Subsecretaria de Financiamiento
y ocik
58
Público expuso en su página web, ya que en los boletines de deuda pública del sector
público ecuatoriano se presentaron los siguientes datos:

Cuadro 1
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA TOTAL RELACIÓN CON EL PIB
(cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Deuda Deuda Total
PIB
Fecha Externa Interna Deuda Deuda/PIB
(USD)
(USD) (USD) (USD)
Diciembre 2016 25 679,3 12457,4 38 136,6 96217,9 39,6%

Cuadro 2
SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA CONSOLIDADA RELACIÓN CON EL PIB
(cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Deuda Deuda Total PIB
Externa Interna Deuda Deuda/PIB
Fecha (USD)
(USD) (USD) (USD)
Diciembre 2016 25679,3 1131,4 26810,6 97802,2 27,4%
Mayo 2017 26 896,1 974,8 27871,0 100 598,7 27,7%

Como se puede observar, se presentan diferencias en los saldos de la deuda pública


constantes en el Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público no
Financiero y la establecida por la Subsecretaría de Financiamiento Público a través de los
boletines de la deuda pública, que entre otras razones corresponde a la amplitud del
concepto de deuda pública, considerado entre otros motivos la estructura del catálogo de
cuentas, el cual guarda relación con los conceptos de deuda pública definidos en el
artículo 123 del COPLAFIP.

Una de las causas para que se presenten estas diferencias, es la disminución de los
valores de la deuda interna en los boletines de deuda pública generados por la
Subsecretaría de Financiamiento Público, ya que, al 31 de diciembre de 2016, la deuda
interna agregada según consta en el cuadro 1 fue de 12 457,4 USD (millones), en tanto
que la deuda interna consolidada a diciembre de 2016 se estimó en 1 131,4 USD
(millones) y que, a mayo del 2017, descendió a 974,8 USD (millones).

Esta variación en menos, no se evidenció que corresponda a cancelaciones a acreedores,


con recursos monetarios o similares; esta variación, está relacionada en forma directa con
la expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218.
u-0,17, 3 ici.Jeve_
59
El numeral 3.158 del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo
Monetario Internacional, FMI, señala:

"... 3.158 La principal razón de la consolidación reside en la utilidad analítica de


las estadísticas consolidadas: la consolidación elimina los efectos
distorsionadores que sobre los agregados tienen los distintos mecanismos
administrativos usados por los países o a través del tiempo. El principal efecto de
la consolidación en las estadísticas se produce en la magnitud de los agregados.
Para establecer una relación entre los agregados del gobierno y la economía
como un todo —por ejemplo, el ingreso, el gasto o la deuda, respecto al producto
interno bruto (PIB)— es mejor eliminar el movimiento interno de valor económico
e incluir únicamente aquellos flujos y posiciones de saldos que efectivamente
cruzan la frontera con otros sectores o con no residentes. Los mismos
argumentos son aplicables a por qué deben consolidarse las estadísticas de las
sociedades públicas y el sector público...".

Por lo tanto, en forma contraria a la práctica histórica del Ministerio de Finanzas de


presentar la estadística de la deuda pública de manera agregada, el citado Manual se lo
incorporó vía el Decreto Ejecutivo 1218, cuando la relación declarada deuda pública/PIB,
a octubre de 2016, sin incluir los saldos por preventas de petróleo, era de
aproximadamente el 38%, muy próxima al techo del 40% que establece la normativa; sin
embargo, como efecto de la emisión del citado Decreto al modificar la metodología de
cálculo, la deuda pública a diciembre de 2016, disminuyó al 27,4%, en base al cálculo
oficial de la deuda consolidada.

Con oficio 0091-0002-DAPAyF-2017-I de 23 de noviembre de 2017, se solicitó al


Subsecretario de Financiamiento Público, indique las razones por las cuales se redujo los
valores de deuda pública, especialmente, lo correspondiente a deuda interna entre los
años 2016 y 2017, que constan en los cuadros 1 y 2, y si esas disminuciones
corresponderían a pagos efectuados, quien, en oficio MEF-SFP-2017-0909 de 11 de
diciembre de 2017, señaló:

"... con respecto a lo consultado en su oficio, el cual señala que en el boletín de


la deuda pública del Sector Público del Ecuador, consta la deuda interna total
agregada al 31 de diciembre de 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016 en el Cuadro No.
1, valores distintos a los del Cuadro No. 2 (menores), cabe señalar que se
diferencian por la consolidación de la deuda del sector público presentado en el
Cuadro No. 2, del cual, por metodología, se excluyen los saldos inter - sector
público; es decir, los saldos de deuda en los cuales el sector público es acreedor
y deudor a la vez, esto para efectos del cálculo del indicador deuda/PIB... De
acuerdo con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo
1-k 5 eso,b-- 60
Monetario Internacional de 1986, al compilar las estadísticas de un sector o
subsector del gobierno, es necesario eliminar las transacciones entre todas las
unidades que pertenecen al ámbito del gobierno en cuestión y combinar en un
conjunto común de categorías la suma de sus transacciones "externas", fuera de
este ámbito, con el resto de la economía. Este proceso se denomina
consolidación... la metodología no desconoce lo establecido tanto el Código
Orgánico de Planificación de Finanzas Públicas como en su Reglamento de
aplicación, por lo cual en los boletines emitidos mensualmente hasta mayo de
2017, se presentan los estados agregados y consolidados de la deuda del sector
público, sin que la consolidación desconozca como tales las obligaciones
existentes dentro del sector público. Éstas no se han dejado de cancelar
conforme la programación establecida para cada obligación. - Sobre el punto No.
2 de su oficio, me permito señalar que los valores publicados en los boletines
mensuales de deuda consolidad con respecto al nivel agregado, a mayo de 2017,
no corresponden a pagos sino al ejercicio de consolidación sustentada en la
metodología sugerida por el

Debido a que en la página web del Ministerio de Economía y Finanzas a partir de enero
de 2017, ya no se encuentran publicados los boletines con los saldos de la deuda pública
agregada, el Subsecretario de Financiamiento Público, con oficio MEF-SFP-2017-0883 de
1 de diciembre de 2017, proporcionó dichos saldos, observándose que a partir del mes de
marzo de 2017, aún sin contarse como correspondía, los saldos por preventas petroleras,
como se ha manifestado antes, se superó el límite del 40% establecido en la normativa
como límite para el endeudamiento público, conforme se establece a continuación:

SALDOS DE LA DEUDA PÚBLICA TOTAL


(cifras en millones de US dólares y porcentajes)
Deuda Deuda Total Deuda/PIB
PIB
Externa Interna Deuda
Fecha año 2017 (USO) %
(USO) (USO) (USO)
Febrero 26499,5 13383,6 39883,1 100 863,1 39,5
Marzo 26486,2 16619,8 43106,0 100 863,1 42,7
Abril 26908,2 16772,8 43681,1 100 863,1 43,3
Mayo 26896,1 14997,1 41 893,2 100 863,1 41,5

Fuente: Subsecretaría de Financiamiento Público.

La información proporcionada, ratificó que a pesar de no existir cancelaciones de la deuda


pública (deuda interna) mediante la utilización de recursos monetarios, en los boletines de
la deuda pública consolidados se presentan disminuciones de la misma, con lo cual se
ratifica que con la expedición y aplicación del Decreto Ejecutivo 1218, se dejó de
considerar el endeudamiento público de todas las entidades, instituciones y organismos
1-K 5e-reit y Lín
61
del sector público establecidos en el artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, lo que provocó que en el año 2017, pese a que el límite del
endeudamiento público excedió el 40%, se tramiten las operaciones de endeudamiento
público señaladas en anexo 5, sin cumplir con la exigencia del Plan de Fortalecimiento y
Sostenibilidad Fiscal, que dispone el artículo 124 del COPLAFIP.

Al respecto el artículo 425 de la Constitución de la República, señala:

"... En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte


Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y
servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica
superior...".

El artículo 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone:

"... Art. 141.- Trámite y requisitos para operaciones de crédito.- Todo trámite de
operaciones de endeudamiento público de las entidades del sector público
deberá observar las disposiciones de este código y estará a cargo del ente rector
de las finanzas públicas, el que en forma previa a la autorización del Comité de
Deuda y Financiamiento, deberá verificar:.- 1. Que con la operación no se exceda
el límite de endeudamiento previsto en este Código ni el fijado por la Asamblea
Nacional, para el respectivo ejercicio fiscal anual...".

El artículo 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, señala que
cuando la relación Deuda Pública/PIB haya superado el 40%, se debía requerir
aprobación de la Asamblea Nacional para efectuar operaciones de endeudamiento e
implementar un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.

En lo relacionado a pasivos contingentes, el artículo 123 del Código Orgánico de


Planificación y Finanzas Públicas, establece que: "Un pasivo contingente solo se
constituirá en deuda pública, en el monto correspondiente a la parte de la obligación que
fuera exigible".

Al respecto, se pudo verificar que, en la proforma presupuestaria del 2017, se registraron


los pasivos contingentes que se detallan a continuación:
14-k Sesent-r- y d os

62
Pasivos Contingentes
Concepto Valor (USD)
Certificado de Garantía del Yasuni 7 400 000,00
Garantías del Estado (GAD's, EP's,) 2 892 492 337,21
Pasivos contingentes por operaciones comerciales 956 105 492,98
Programa de financiamiento para vivienda de interés público 185 000 000,00
TOTAL 4 040 997 830,19
Otras obligaciones FMI (DEGs) Anticipo de cuenta 365 565 345,60

Fuente: proforma presupuestaria 2017.

Con la finalidad de verificar que los pasivos contingentes fueron incluidos en los boletines
de deuda pública, con oficios 0093 y 105-002-DAPAyF-2017-I de 28 de noviembre y 4 de
diciembre de 2017, se solicitó e insistió al Subsecretario de Financiamiento Público,
remita el detalle de los pasivos contingentes con su respectivo estado hasta el 31 de
diciembre de 2016 y 24 de mayo de 2017, para identificar si los pasivos contingentes se
convirtieron o no en exigibles.

El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, mediante oficio MEF-SFP-2017-


988 de 27 de diciembre de 2017, remitió el siguiente detalle correspondiente a los pasivos
contingentes:

Provisión de Servicios Contrato de Contrato de


Provisión de Compraventa de
Específicos Integrados Compraventa de
Servicios Específicos
con Financiamiento de la Petróleo Crudo No. 6, Petróleo Crudo, entre
Integrados con
Contratista, para la entre la Empresa la Empresa Pública de
financiamiento de la Publica de Hidrocarburos del
Prestación de Servicios
contratista, para la
Transacción de Perforación y Hidrocarburos del Ecuador, EP
prestación de
Completación de Pozos Ecuador, EP PETROECUADOR
servicios en el campo
en el Campo Tiputini del PETROECUADOR como como Vendedor, y
Auca del Bloque 61
A i Bloque 43 entre Vendedor, y Oman PU International
con Shaya Trading como
"e' Petroamazonas EP y Trading International Ltd.
Ecuador S.A.
SINOPEC como Comprador. Comprador.
Pago de todos los
montos (incluyendo Pago de todos los montos
los pagos del Ingreso (incluyendo, los pagos del
de la Contratista, i Ingreso de la Contratista, Pago de todos los Pago de todos los
Derecho Contractual intereses por montos pendientes de montos pendientes de
indemnizaciones, financiamiento de los pago y exigibles del pago del Prepago y
factores de Servicios, Prepago y Recargos, Recargos, que se
corrección u otros indemnizaciones, factores que sean vencidos y hayan vencido y sean
pagos), cuando de corrección u otros estén pendientes de exigibles bajo el
dichos montos sean pagos), cuando dichos pago bajo el Contrato de Contrato de
Concepto
vencidos bajo el montos sean vencidos Suministro y/o la Carta Suministro, como
Contrato de Servicios bajo el Contrato de del Procedimiento, como dichos montos hayan
Específicos, en el Servicios Específicos, en dichos montos sean vencido y sean
caso de que, el caso de que, vencidos de conformidad pagaderas de
Petroamazonas deje Petroamazonas deje de y bajo el Contrato de conformidad y bajo el
de realizar esos realizar esos pagos de Suministro y/o la Carta Contrato de
pagos de conformidad con el del Procedimiento. Suministro.
conformidad con el Contrato de Servicios
Contrato de Servicios Específicos
Específicos.

sese,,i, kes 63
Sinopec International Ornan Trading PU International
Shaya del Ecuador
Beneficiario Petroleum Service Trading
S.A International Ltd.
Ecuador S.A
Extracción de 17 100 000 barriles de 122 760 000 barriles
187 745 321,55 USD, por
Contrato 289 193 329 barriles Fuel Oil de petróleo crudo
Provisión de Servicios
de petróleo
Anticipo 300 000 000,00 USD 600 000 000,00 USD
Fecha de 2016-08-19 2016-06-12 2016-01-12
2015-12-14
Inicio
Fecha de 2020-07-21 2019-07-12 2022-01-10
2035-12-14
Fin
Exposición
a Diciembre Aproximadamente
2016 entre 793,32 y 187,75 300,00 600,00
(Millones 1 586,63
USD)
Exposición
Aproximadamente
a Mayo 2017 187,75 250,00 550,00
entre 730,78 y
(Millones
1 461,55
USD)

Como se puede observar, la información proporcionada por el Subsecretario de


Financiamiento Público, respecto a los pasivos contingentes difiere de la constante en la
proforma presupuestaria del año 2017.

Lo comentado se originó como efectos de la reforma al Reglamento General del Código


Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, llevada a cabo mediante Decreto Ejecutivo
1218, en contrario a lo que dispone el artículo 123 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, situación que tampoco fue observada por los Ministros, Subsecretarios
de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del
Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, ocasionando que la deuda interna en
su conjunto no se considere en los boletines de la deuda pública, disminuyéndose ésta
artificialmente al no existir la cancelación de la deuda interna con la utilización de recursos
monetarios; así como también, que las operaciones constantes en anexo 5, se contraten
una vez superado el 40% establecido como límite del endeudamiento público, sin contar
con el Plan de Fortalecimiento y Sostenibilidad Fiscal que dispone el artículo 124 del
COPLAF IP.

El Presidente Constitucional de la República, al emitir el Decreto Ejecutivo 1218,


estableció un mecanismo para el cálculo de la relación deuda/PIB, circunstancia no
prevista en la ley. El Ministro, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director
Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de
Finanzas, no verificaron ni dispusieron que los estados agregados de la deuda pública
141 sese-h- cursd-,ND
64
estén publicados en la página web del Ministerio de Finanzas, inobservando lo señalado
en el artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, lo que ocasionó que no se transparente ante los usuarios internos,
externos y ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones producto
de las operaciones de endeudamiento a partir del 1 de enero de 2017 hasta la fecha
corte del examen.

Los servidores mencionados, en el ámbito de sus competencias, inobservaron el numeral


13 del artículo 147, numeral 5 del artículo 277, numeral 7 del artículo 284; y, artículos 286,
289, 425 de la Constitución de la República del Ecuador; numeral 8 del artículo 72,
artículos 123, 124, 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y 133 de
su Reglamento General; los puntos 1, 2 y 19; 2, 4 y 5; y, 1, 4, 6 y 8, literal b) de los
numerales 1.1, 2.3 y 2.3.3, Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial de
Finanzas, Subsecretaría de Financiamiento Público y Dirección Nacional de Seguimiento
y Evaluación del Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre
de 2011.

Además, inobservaron las Normas de Control Interno 100-02 Objetivos del control interno,
404-01 Gestión de la deuda, 404-04 Contratación de Créditos y límites de endeudamiento,
404-05 Evaluación del riesgo relacionado con operaciones de la deuda pública, 404-06
Contabilidad de la deuda pública, 404-10 Sistemas de información computarizados y
comunicación de la deuda pública, y 404-11 Control y seguimiento; e incumplieron los
deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral
2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

Con oficios del 735, 736, 737 y 739 DNA3; del 0140 al 0143, 0145 y 0146-0002-DAPAyF-
2017-1 de 5 y 8 de enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados
provisionales al ex Presidente Constitucional de la República, Ministros de Finanzas,
Subsecretarios de Financiamiento Público, Directores Nacionales de Análisis de
Mercados Financieros y Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del MEF.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:
Sts24-v. cx,
65
"... Al expedirse el Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016, la
Subsecretaría de Financiamiento Público lo que debía es aplicar el mismo, y es lo
que se ha venido haciendo desde su expedición. En otras palabras, el citado
Decreto Ejecutivo 1218 goza de presunción de legitimidad y ejecutoriedad... Los
datos sobre endeudamiento público con que se cuenta al momento son
estadísticas agregadas. La práctica internacional recomendada es presentar
estadísticas consolidadas... El Manual de estadísticas de finanzas públicas
(MEFP) exige compilar estadísticas consolidadas de sector gobierno general y el
sector público (incluidas las estadísticas de deuda)... La consolidación es un
paso importante y el último dentro del proceso de compilación de estadísticas de
finanzas públicas y de deuda conforme a las normas internacionales. Como se
verá en este capítulo más adelante, debe distinguirse entre estadísticas
agregadas y consolidadas... Luego de las consultas respectivas a la
Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental, se aclaró que hay que separar
dos conceptos, lo que es Deuda Flotante y lo que implica las obligaciones
señaladas en el Art. 123. En dicho artículo no se menciona que la Deuda Flotante
es endeudamiento público, sino "... las obligaciones no pagadas y registradas de
los presupuestos clausurados"... Esto condiciona a aquellas obligaciones que
tengas afectación presupuestaria, y específicamente aquellas NO pagadas del
presupuesto anterior. Por tanto, es una parte de la Deuda Flotante la que se
puede considerar endeudamiento público, no su totalidad...".

Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría, ya que si bien procedieron a


aplicar el Decreto Ejecutivo 1218; no obstante, no proporcionaron documentación que
justifique la razón por la que a partir del citado Decreto ya no se publicó los boletines de la
deuda pública agregada en la página web del Ministerio de Finanzas, boletines en los que
se refleja el nivel total de la deuda pública tanto externa como interna.

El Procurador Judicial del Presidente Constitucional de la República, que actuó en el


período de examen, en comunicación de 12 de enero de 2018, indicó:

"... El artículo 123 del COPFP define el endeudamiento público como "la deuda
pública de todas las entidades del sector público provenientes de contratos
de mutuo, colocaciones de bonos y otros valores"... Sin embargo, otra cosa
diferente es establecer la fórmula de cálculo del límite de tal endeudamiento
público, que es el techo que el Estado ecuatoriano no puede sobrepasar para
efectos de prudencia fiscal. Dicho límite está establecido en el siguiente artículo y
se lo fija en el 40%... Pero el referido artículo no establece la fórmula del cálculo
del 40% sobre el Producto Interno Bruto PIB, por lo que requiere obligatoriamente
ser reglamentado... Para el efecto, el decreto 1218 reglamenta dicho cálculo...
de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del
Fondo Monetario Internacional... Como dicho techo se refiere a la capacidad de
endeudamiento público del país, resulta indispensable eliminar las transacciones
entre todas las unidades que pertenecen al ámbito del gobierno en cuestión y
combinar en un conjunto común de categorías la suma de sus transacciones
"externas" fuera de este ámbito con el resto de la economía. Este proceso se
Sesult, fel .S 66
denomina consolidación y es la práctica internacionalmente aceptada y no viola
el ordenamiento público ecuatoriano...".

Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 124 del
COPLAFIP dispone que para establecer el monto total del saldo de la deuda pública se
debe considerar el 'conjunto de las entidades y organismos del sector público", y que en
"ningún caso podrá sobrepasar el cuarenta por ciento (40%) del PIB", situación que
guarda relación con lo dispuesto en el artículo 123 del mismo cuerpo legal que dispone
que "e/ endeudamiento público comprende la deuda pública de todas las entidades,
instituciones y organismos del sector público", consecuentemente con la reforma
introducida en el Reglamento General del COPLAFIP a través del Decreto Ejecutivo 1218,
no fue únicamente para efectos estadísticos, metodológicos o de publicidad de
información, sino que la diferencia porcentual obtenida entre el valor total de la deuda
versus la nueva metodología de cálculo con el Manual del FMI, permitió que la relación
deuda/PIB se vea disminuida artificialmente en aproximadamente 12 puntos porcentuales
con lo cual se concretaron nuevas operaciones de endeudamiento, sin observar el artículo
124 del COPLAFIP

El Director Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que actúo


en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0062 de 23 de enero de 2018, señaló:

"... Desde la adopción del método de consolidación por el ente rector de las
finanzas públicas, no se han dejado de publicar tres tipos de boletines de deuda:
Deuda Externa, Deuda Interna, ambas que expresan saldos totales o agregados
de la deuda pública, y el boletín de Deuda del Sector Público con aplicación a la
consolidación a efectos de calcular el indicador...".

Punto de vista, que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, el equipo de


auditoría conforme se menciona en éste comentario tuvo que requerir al Subsecretario de
Financiamiento Público, remita copias certificadas de los saldos de la deuda agregada a
partir de enero de 2017, por cuanto en la página web del Ministerio no constaba dicha
información.

Posterior a la conferencia final de resultados, el Procurador Judicial del ex Presidente


Constitucional de la República, en comunicación de 20 de marzo de 2018, señaló:
5ece,i-a-

67
"... la fórmula de cálculo del límite de endeudamiento público con respecto al
Producto Interno Bruto no está en la ley, y requiere ser reglamentada... lo lógico
es recoger las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional-tan
importante para algunos en otras situaciones-de que resulta indispensable
eliminar las transacciones entre todas las unidades que pertenecen al ámbito de
gobierno en cuestión y combinar en un conjunto común de categorías la suma de
transacciones "externas"...".

Lo manifestado no modifica el comentario de auditoría, por cuanto los artículos 123 y 124
del COPLAFIP, definen la composición así como el límite del endeudamiento con relación
al PIB, así como también, se evidencia que previo al cumplimiento del techo legalmente
establecido para el endeudamiento, se incluyo al través del Decreto Ejecutivo 1218 una
metodología de cálculo que difiere del ordenamiento legal establecido.

El ex Ministro de Finanzas, en comunicación de 20 de marzo de 2018, indicó:

"... El artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, del cual el Ecuador es
signatario manifiesta: - "El Fondo supervisará el sistema monetario internacional
a fin de asegurar su buen funcionamiento, y vigilará el cumplimiento por cada
país miembro de sus obliqaciones".- "El Fondo ejercerá una firme supervisión de
las políticas de tipos de cambio de los países miembros y adoptará principios
específicos que sirvan de orientación a todos ellos con respecto a esas políticas.
Los países miembros proporcionarán al Fondo la información necesaria para
ejercer esa supervisión y, a solicitud del Fondo, le consultarán sobre sus políticas
de tipos de cambio".- Bajo el artículo 4 del Convenio Constitutivo del FMI, el
Ecuador está obligado a la entrega de información económica estadística, que se
hace balo los estándares de dicha entidad.- El Fondo Monetario Internacional
emite entre otros, el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (2014), que es
el estándar para levantar estadística de finanzas públicas a nivel mundial.- La
manera que establecen ambos manuales para medir deuda pública/PIB en
ambos manuales (Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas de 2014 y la
Guía para compiladores y usuarios de estadística de la deuda del sector público),
es deuda consolidada... El artículo 123 explica los conceptos abstractos que
comprenden la Deuda Pública, pero no explica las operaciones estadísticas que
deben llevarse adelante para su cálculo... Lo manifestado por la Contraloría
carece de fundamento, pues, existen tratados y convenios internacionales que
según el Art. 425 de la Constitución están incluso por sobre las Leyes
Orgánicas... El sistema de las Naciones Unidas y el FMI, a los cuales
pertenecemos han establecido los estándares estadísticos para medir el
Coeficiente Deuda Pública/PIB... Los estándares se encuentran en los Manuales
antes referidos y son claros en su intención de que la Deuda Pública/PIB se mida
en términos consolidados... Es tan correcto el proceso que, desde el 20 de
octubre de 2016 hasta la actualidad todas las operaciones económicas del
Estado que tengan relación con el Coeficiente Deuda/PIB han utilizado deuda
pública consolidada... Respecto de la Cobertura de las Estadísticas... 2.63 El
sector público comprende todas las unidades institucionales residentes
t-4-t 5 ese-d-t- 14 68

controladas directa o indirectamente por unidades de gobierno residentes, es


decir, todas las unidades del sector gobierno general y las sociedades públicas
residentes. En el gráfico 2.3 se observan los principales componentes del sector
público. Se deben compilar las estadísticas del sector gobierno general y del
sector público, así como también las estadísticas de todos los subsectores del
gobierno general y del subsector sociedades públicas.., la consolidación
eliminar la doble contabilización dado que un flujo o posición de saldo de una
unidad se empareja con el flujo o posición de saldo correspondiente registrado
por la segunda unidad con la que está siendo consolidado, y ambos flujos y/o
posiciones de saldos se eliminan... El manual de "Estadísticas de la deuda del
sector público: Guía para compiladores y usuarios" realizado también por el FMI
establece lo que piensa el FMI sobre la Consolidación del Sector Público y
establece que el Manual de Finanzas Públicas exige compilar las
estadísticas del sector público, incluidas las de deuda:- "2.155 La
consolidación implica la eliminación de todas las transacciones y
relaciones deudor-acreedor que tienen lugar entre las unidades objeto de la
consolidación. En otras palabras, se parea una transacción o una posición de
saldo de una unidad con la misma transacción o posición de saldo registrada por
la segunda unidad y se eliminan ambas transacciones y posiciones de
saldo... es importante indicar que los estados financieros existen y se los puede
pedir a la Subsecretaría de Financiamiento Público, no obstante, el artículo 133
del Reglamento del COPLA FIP, dispone "...Estados agregados y consolidados
de la deuda pública.- El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará los estados
agregados y consolidados de la deuda públicas del sector público, hasta sesenta
(60) días después de finalizado cada mes, este último servirá de base para
calcular la relación deuda/PIB... Para establecer el monto total del
endeudamiento público y evitar que sobrepase el límite previsto en el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, deberá considerarse el indicador
deuda pública/PIB. Para el cálculo de este indicador, el Ministerio de Economía y
Finanzas expedirá la norma técnica correspondiente. Este indicador deberá
elaborarse y proyectarse, al menos para los saldos finales, para los siguientes
cuatro años... Se observará lo establecido en el artículo 15 del Código Orgánico
Monetario y Financiero, de la lectura literal de la norma, no se evidencia que
dicha disposición mande a que las estadísticas deban publicarse, por lo tanto, la
observación realizada por el órgano de control carece de sustento legal...".

Lo señalado no modifica el comentario de auditoría por cuanto, en relación al artículo IV


del Convenio Constitutivo del FMI, la supervisión del Fondo Monetario Internacional, se
basa principalmente en obligaciones de los países en temas como: estabilidad de precios,
sistema monetario y política de tipos de cambio, en referencia a este último, se adecúa la
concepción que los países miembros proporcionen al FMI la información relacionada,
situación que no se relaciona con el comentario de auditoría respecto al endeudamiento
público, por lo que, la afirmación de que el país está obligado a entregar información bajo
los estándares establecidos por el FMI, carece de sustento, por cuanto no prevalece
sobre el COPLAFIP, conforme lo establecido en el artículo 425 de la Constitución de la
República.
Y1-1.
seia"L y Jcise 69
Respecto a lo expuesto sobre el artículo 123 del COPLAFIP, los conceptos descritos no
pueden ser considerados abstractos por cuanto, definen lo que comprende el
endeudamiento situación que se complementa con el artículo 124 del mismo cuerpo legal
en relación al límite del mismo; por lo que, el análisis remitido sobre la aplicación del
manual se contrapone con lo establecido en el artículo 123 del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas, que involucra a todas las instituciones y entidades del
sector público, debido a que en la práctica, lo establecido en el Manual no fue aplicada en
períodos anteriores a octubre de 2016, sino que dicha metodología que es opcional, fue
incluida mediante el Decreto Ejecutivo 1218, previo a sobrepasar el techo establecido en
la normativa con relación al PIB.

En relación a la falta de publicación de los estados agregados, la normativa invocada no


se relaciona con la naturaleza del comentario por cuanto, el artículo 15 del Código
Orgánico Monetario y Financiero, establece las facultades macroeconómicas de la Junta
de Política y Regulación Monetaria y Financiera, respecto de las entidades financieras, de
valores y seguros, así como las entidades no financieras que otorguen crédito, situación
que corresponde al objeto del hallazgo.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficios MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, MEF-SFP-
2018-203 y comunicación de 21 de los mismos mes y año, señalaron sus puntos de vista
en similares términos a los expuestos anteriormente por el ex Ministro de Finanzas, en
comunicación de 20 de marzo de 2018, por lo que no modifican el comentario de
auditoría

Los Directores Nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, que


actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0195 de 20 de marzo de
2018, adicional a lo indicado anteriormente respecto a la aplicación del Manual del Fondo
Monetario Internacional, adjuntaron 2 cuadros donde consta el detalle mensual del saldo
externo y saldo interno AGREGADO - CONSOLIDADO 2015 y 2016, publicado en la
página web y señalaron:

"... Como se observa, tanto los saldos agregados como consolidados en montos
nominales de los años 2015 a mayo 2017, aún a la presente fecha, fueron
publicados.., nunca se ha impedido... que se transparente ante los usuarios
\-lk 5 eke,ia, 70
internos y externos y ciudadnpia en general, la información relacionada a las
obligaciones producto de las operaciones de endeudamiento interno.. .los
boletines de deuda pública del sector público de 2015 y 2016 presentaron cifras
de saldos en ambos ámbitos (agregados y consolidados), mismos que se
elaboran con la información recopilada en los boletines de deuda externa e
interna... Posteriormente, acorde al Decreto Ejecutivo No. 1218, a partir del 20 de
octubre de 2016, en el artículo 135 del Reglamento para el COPLAFIP, se
estableció que... no sobrepase el cuarenta por ciento (40%) del producto interno
bruto para lo cual, el cálculo respectivo se efectuará sobre la base de los
Estados Consolidados de Deuda Pública correspondiente a cada ejercicio
fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas del Fondo Monetario
Internacional.., sin afectar por ello la publicación de los saldos agregados de
deuda interna y externa en los Boletines de Deuda Interna y Externa. .La
disminución del saldo de la deuda interna consolidada registrado en el periodo de
diciembre a mayo 2017, es decir el saldo de USD 1131,4 millones al saldo de
USD 974,8 millones, resepcttivamente, si corresponde a cancelaciones a
acreedores, esto es el flujo neto )colocaciones menos amortizaciones) por USD
156.2 millones y que dicha disminución no obedece en lo absoluto al la
expedición del Decreto Ejecutivo 1218...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, tal como lo
describen los citados Servidores a partir del mes de enero de 2017, cambió la
metodología aplicada por el Ministerio de Finanzas, para la presentación de los boletines
donde constaba la Deuda Pública Total del Sector Público, situación que contraviene lo
establecido en el artículo 133 del Reglamento General del COPLAFIP, por cuanto el
desagregar en dos boletines la deuda externa e interna agregada, no constituye una
salvedad que exima el cumplimiento de lo establecido en la normativa, por lo que, a fin de
observar lo señalado en la norma citada debería aplicarse lo realizado hasta diciembre de
2016.

Respecto a las cancelaciones de la deuda interna consolidada entre diciembre de 2016 y


mayo 2017, remitieron un detalle de los valores, sin embargo, no adjuntaron la
documentación que respalde y evidencie los desembolsos efectuados.

El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013,


y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:

"... Es la Subsecretaría de Financiamiento Público, a través de la Dirección


Nacional de Seguimiento y Evaluación, la que tiene como misión: Registrar,
monitorear, gestionar y evaluar todas las operaciones relacionadas con el
financiamiento público, que permita la gestión efectiva de los desembolsos,
servicio y contabilización del financiamiento público, que garantice la
VI S el-e^l-ra 71
transparencia y el flujo efectivo de la información.- queda demostrado que el
saldo de deuda pública utilizado para calcular el límite de endeudamiento público
definidos en el artículo 124 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, es el saldo de deuda pública preparado por la Subsecretaria de
Financiamiento Público de acuerdo al artículo 123 del mismo Código y no el
grupo 22 del estado de Resultados del SPNF preparado por la Subsecretaría de
Contabilidad Gubernamental.- Las diferencias que se pueden encontrar en el
grupo 22 del estado Financiero y el saldo de la deuda presentado por la
Subsecretaría de Financiamiento Público es un ejercicio no relevante pues como
se explicó anteriormente, el alcance, la cobertura y los ítems son diferentes...".

Lo expresado no modifica el comentario de auditoría, por cuanto según la certificación


emitida por la Subsecretaria de Contabilidad Gubernamental, en oficio MEF-SCG-2017-
3165-0, la Subsecretaría de Financiamiento Público, constituye un solo ente contable
identificada como Entidad Operativa Desconcentrada (EOD) " 997 Deuda Pública" por lo
tanto obligada a " generar información financiera y mayores auxiliares ... según las
cuentas señaladas en el catálogo general de cuentas contables del sector público no
financiero", por lo tanto, obligada a observar las disposiciones normativas contables
vigentes para la formulación de los registros contables, que entre otras tenemos el
principio general "exposición de información" y de contabilidad gubernamental
"consolidación" establecido en la Sistema de Administración Financiera, que en su orden
disponen:

"... EXPOSICION DE INFORMACIÓN. - En la información que corresponda a


procesos de agregación de movimientos contables y presupuestarios, se
observarán procedimientos de consolidación que permitan expresar la situación
lo más cercano al nivel de gestión de la administración respectiva.-
CONSOLIDACIÓN.- La Contabilidad Gubernamental permitirá obtener
información financiera consolidada, a diversos niveles de agregación de datos,
según las necesidades de la administración o en función de requerimientos
específicos.- la consolidación de la información financiera se preparará a nivel
institucional, sectorial y global; presentará agregados de las cuentas
patrimoniales y de los resultados de gestión, así como de los informes
presupuestarios producidos por los entes financieros objeto de consolidación. La
estructura y contenido de los informes consolidados serán fijados por el Ministerio
de Finanzas...".

Por lo tanto, para el proceso de consolidación y agregación, los registros de la


Subsecretaría de Financiamiento Público deben realizarse en observancia de lo dispuesto
no sólo del artículo 123 del COPLAFIP, que como ya se mencionó incluye entre otros
conceptos" las obligaciones no pagadas y registradas de los presupuestos clausurados",
sino también observando los principios antes citados, para lo cual la Subsecretaria de
dos 72
Financiamiento Público, debió considerar que según el Catálogo General de Cuentas
Contables del Sector Público no Financiero; la deuda pública grupo 22, está conformada
por: "221 Títulos y Valores Temporales, 222 Títulos y Valores Permanentes, 223
Empréstitos, 224 Financieros y 225 Créditos Diferidos", cuentas que a su vez son las que
reportan el saldo de la deuda pública al 31 de diciembre de 2016, de manera consolidada
a través del Estado de Situación Financiera Consolidado del Sector Público No
Financiero.

Lo expresado se ratifica por cuanto en la administración del citado Ministro de Finanzas,


se expidió el Manual de Carga de Información Módulo de Consolidación, el cual
contempla como uno de los principales objetivos del Sistema Nacional de las Finanzas
Públicas (SINFIP), aplicado por el Ministerio de Finanzas, es obtener la agregación y
consolidación de la información contable y presupuestaria de las entidades del Sector
Publico, con la finalidad de conocer:

"... su situación, realizar la planificación, seguimiento y evaluación de la


administración de los recursos públicos que efectúan y contar con los insumos
necesarios para la elaboración de estadísticas fiscales y las cuentas nacionales.-
Para facilitar la agregación y consolidación de la información financiera, ésta
debe estar estandarizada a través del uso del clasificador presupuestario de
ingresos y gastos y el catálogo general de cuentas contables, constantes en la
normativa expedida...".

A base de lo expresado se puede establecer que la consolidación establecida en el


Manual del Fondo Monetario Internacional es un parámetro de referencia y no mandatorio
considerando que:

- El artículo 123 del COPLAFIP señala los conceptos que constituyen endeudamiento
público, por consiguiente, están definidos los parámetros para establecer la relación
deuda/PIB.

- Según datos constantes en la proforma presupuestaria del año 2017 respecto al


servicio de la deuda, se puede establecer que los montos guardan relación con el
monto de la deuda total o agregada y no con el de la consolidada.
es
1-K SeE-eAl-t, 5 Ic

73
Conclusiones

El Presidente de la República con Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016,


reformó el artículo 135 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas, cuando la relación declarada deuda pública/PIB, sin incluir los
saldos por preventas de petróleo, era de aproximadamente el 38%, muy próxima al
límite del 40% que establece la normativa; estableciendo una metodología para el
cálculo de la deuda pública del país, con relación al Producto Interno Bruto (PIB), sin
fundamento legal alguno, disponiendo que dicho cálculo se realice sobre la base de
los Estados Consolidados de Deuda Pública de cada ejercicio fiscal, de conformidad
con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario
Internacional, en contraposición a lo dispuesto en el artículo 123 del COPLAFIP y a la
tradición histórica de utilizar la deuda agregada para el cálculo del cumplimiento del
límite establecido, situación que tampoco fue observada por los Ministros,
Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de Seguimiento y
Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, lo que ocasionó
que la deuda interna en su conjunto no sea considerada en los boletines de la deuda
pública, a pesar de que no existe evidencia de la cancelación de la deuda interna con
la utilización de recursos monetarios; así como también, que se concreten
operaciones de endeudamiento a pesar de haberse superado el 40% establecido
como límite del endeudamiento público, sin requerir la aprobación de la Asamblea
Nacional, en los términos previstos en el artículo 124 del COPLAFIP.

El Ministro, Subsecretarios de Financiamiento Público y Director Nacional de


Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, no
verificaron ni dispusieron que los estados agregados de la deuda pública sean
publicados en la página web del Ministerio de Finanzas, inobservando lo señalado en
el artículo 133 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas, impidiendo que se transparente ante los usuarios internos,
externos y ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones
producto de las operaciones de endeudamiento interno a partir del 1 de enero de
2017 hasta la fecha corte del examen.
p4. rtE-sk cuA bro

74
Recomendaciones

A la Ministra de Economía y Finanzas

9. Elaborará en coordinación con el Subsecretario de Financiamiento Público, el Director


Jurídico de Financiamiento Público y el Coordinador General Jurídico del MEF, un
proyecto de derogatoria del Decreto Ejecutivo 1218, respecto al cálculo de la relación
deuda/PIB, el cual pondrá a consideración del Presidente Constitucional de la
República, considerando que el COPLAFIP, en sus artículos 123 y 124 establecen los
conceptos y límite de la deuda pública.

10. Dispondrá a los Subsecretarios de Financiamiento Público y Contabilidad


Gubernamental concilien los valores del componente endeudamiento público
considerando lo dispuesto en el artículo 123 del COPLAFIP.

11. Para cualquier endeudamiento no constante en el financiamiento previsto en el


Presupuesto General del Estado, aprobado por la Asamblea Nacional para el ejercicio
económico 2018 y para los ejercicios económicos subsiguientes, en el régimen de
transición de tales operaciones de endeudamiento público, deberá observarse lo
previsto en el artículo 124 del COPLAFIP a fin de ajustar gradualmente el monto de la
deuda, en el plazo considerado en el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, de
conformidad con la normativa vigente o de las reformas legales que se desprendan
del cumplimiento de la recomendación1 del presente informe.

12. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público y Director Nacional de


Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público que, en la página web del
Ministerio de Economía y Finanzas, se publiquen los estados agregados de la deuda
pública del sector público, a fin de transparentar ante los usuarios internos, externos y
ciudadanía en general, la información relacionada a las obligaciones producto de las
operaciones de endeudamiento interno y externo.
1ft el-e•Aba. y ct:

75
Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and Commercial
Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la Estatal Petrolera y sin Convenio de
Restitución

El numeral 5 del artículo 261 y el artículo 315 de la Constitución de la República,


disponen:

Artículo 261:

"... El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre... 5. Las políticas


económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y monetaria; comercio exterior
y endeudamiento...".

Artículo 315:

"... El Estado constituirá empresas públicas para la gestión de sectores


estratégicos, la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sustentable
de recursos naturales o de bienes públicos y el desarrollo de otras actividades
económicas...".

Mediante Decreto Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012, se reformó el Decreto


Ejecutivo 315 de 6 de abril de 2010 y se estableció como objeto de
EP PETROECUADOR, al siguiente:

Artículo 2:

"... El objeto principal de EP PETROECUADOR, es la gestión del sector


estratégico de los recursos naturales no renovables, para su aprovechamiento
sustentable, conforme a la Ley Orgánica de Empresas Públicas y la Ley de
Hidrocarburos, para lo cual intervendrá en todas las fases de la actividad
hidrocarburifera, con excepción de las fases de exploración y explotación, bajo
condiciones de preservación ambiental y de respeto de los derechos de los
pueblos...".

Los artículos 70, 71, 74 y 82 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
establecen:

Artículo 70:
sa-eith, y Q-5
76
"... Sistema Nacional de Finanzas Públicas (SINFIP).- El SINFIP comprende el
conjunto de normas, políticas, instrumentos, procesos, actividades, registros y
operaciones que las entidades y organismos del Sector Público, deben realizar
con el objeto de gestionar en forma programada los ingresos, gastos y
financiamiento públicos, con sujeción al Plan Nacional de Desarrollo y a las
políticas públicas establecidas en esta Ley.- Todas las entidades, instituciones y
organismos comprendidos en los artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la
República se sujetarán al SINFIP, en los términos previstos en este código, sin
perjuicio de la facultad de gestión autónoma de orden administrativo, económico,
financiero, presupuestario y organizativo que la Constitución o las leyes
establecen para determinadas entidades...".

Artículo 71:

"... Rectoría del SINFIP.- La rectoría del SINFIP corresponde a la Presidenta o


Presidente de la República, quien la ejercerá a través del Ministerio a cargo de
las finanzas públicas, que será el ente rector del SINFIP...".

Artículo 82:

"... Componentes del SINFIP.- Se entiende por componentes del SINFIP, a cada
conjunto de procesos necesarios para la organización y gestión del mismo.- Los
componentes son: política y programación fiscal, ingresos, presupuesto,
endeudamiento público, contabilidad gubernamental y tesorería...".

Artículo 74:

"... Deberes y atribuciones del ente rector del SINFIP. - El ente rector del SINFIP,
como ente estratégico para el país y su desarrollo, tiene las siguientes
atribuciones y deberes, que serán cumplidos por el Ministro(a) a cargo de las
finanzas públicas... 23. Determinar los mecanismos de financiamiento público. -
24. Normar los procesos de negociación y contratación de operaciones de
endeudamiento público. - 25. Realizar las negociaciones y contratación de
operaciones de endeudamiento público del Presupuesto General del Estado, y
designar negociadores, manteniendo la debida coordinación con las entidades
del Estado a cuyo cargo estará la ejecución de los proyectos o programas
financiados con deuda pública...".

El Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, el 3 de diciembre


de 2014, suscribieron el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, por un
plazo de 6 años cuyo objeto fue el siguiente:

"... CLÁUSULA CUARTA: OBJETO.- 4.1.- Podrán participar de manera


coordinada para la obtención de cualquier tipo de financiamiento, líneas de
Sei-e-tiz, sZele 77
crédito y demás figuras similares, para el cumplimiento de objetivos prioritarios
del Gobierno NacionaL- 4.2.- EP PETROECUADOR podrá gestionar la obtención
de Líneas de Crédito que requiera el Ministerio de Finanzas para el
financiamiento de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios que
contribuyan al desarrollo humano y buen vivir de la población ecuatoriana; a su
vez el Ministerio de Finanzas podrá gestionar la obtención de Líneas de Crédito
que requiera la EP PETROECUADOR para el financiamiento de sus proyectos o
programas de inversión...".

Adicionalmente, en el precitado convenio, respecto a las obligaciones de las partes, se


indica:

"... CLÁUSULA QUINTA: OBLIGACIONES DE LAS PARTES... EP


PETROECUADOR... 5.1.1.- Gestionar ante entidades financieras o empresas la
obtención de créditos internacionales, para el financiamiento de programas y/o
proyectos estratégicos y/o prioritarios para el Estado, cuya ejecución se
coordinará con el ente rector de las finanzas públicas.- 5.1.2.- EP
PETROECUADOR intervendrá en el contrato de endeudamiento público en
calidad de prestatario, por requerimiento del Ministerio de Finanzas conforme a
las competencias que se le asignan en este instrumento.- 5.1.3.- Los recursos,
producto de las operaciones de crédito instruidas por el Ministerio de Finanzas,
en los casos que corresponda serán gestionados de conformidad con las
instrucciones del ente rector de las finanzas públicas... MINISTERIO DE
FINANZAS... 5.2.6.- Proporcionará oportunamente a la EP PETROECUADOR el
valor para el pago del servicio de la deuda que genere la operación, hasta el total
cumplimiento de las obligaciones...".

El Ministro de Finanzas, con Resolución 268 de 8 de diciembre de 2014, aprobó la


concesión de la Garantía Soberana de la República del Ecuador, exclusivamente para
afianzar el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones contraídas por EP
PETROECUADOR frente al Industrial and Commercial Bank of China Limited "ICBC", en
virtud de lo estipulado en el Convenio de Crédito a celebrarse entre estas dos partes, por
el monto de 1 500 000 000,00 USD, destinado al financiamiento de programas y/o
proyectos estratégicos y/o prioritarios para el Estado.

Mediante Acta Resolutiva 025 de 10 de diciembre de 2014, el Comité de Deuda y


Financiamiento aprobó los términos y condiciones financieras de la operación con ICBC y
autorizó al Gerente General de EP PETROECUADOR para que suscriba el convenio de
crédito respectivo, mismo que no llegó a concretarse.
Irk 54-el.k. y

78
El Ministro de Finanzas, a través de los oficios MINFIN-DM-2014-0639 y MINFIN-DM-
2015-0680 de 3 de diciembre de 2014 y 21 de diciembre de 2015, respectivamente,
solicitó al Gerente General de EP PETROECUADOR, disponer la realización de las
acciones correspondientes, tendientes a la obtención de la línea de crédito que otorgaría
el Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC) a EP PETROECUADOR, en
calidad de Prestataria, operación que contaría con la Garantía Soberana de la República
del Ecuador, por un monto de hasta 1 500 000 000,00 USD para el financiamiento de
programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios, cuya ejecución se coordinará a
través del Ministerio de Finanzas.

La Subgerente de Finanzas de EP PETROECUADOR, encargada, mediante oficio 1553-


FIN-2016 de 18 de enero de 2016, en atención a las solicitudes efectuadas por el Ministro
de Finanzas, indicó que, una vez finalizadas las negociaciones entre el Ministerio de
Finanzas, EP PETROECUADOR, los Prestamistas y PetroChina, se definió la estructura
de financiamiento por un monto de hasta 970 000 000,00 USD, detallando los principales
términos y condiciones financieras acordadas, solicitando además el otorgamiento de la
Garantía Soberana del Estado Ecuatoriano para contratar el crédito, operación que fue
autorizada por el Directorio de EP PETROECUADOR mediante resolución DIR-EPP-R-01-
2016-01-20 de 20 de enero de 2016 en atención al informe, aprobación y solicitud
formulada por el Gerente General en oficio 1954-PGG-2016 de 19 de enero de 2016.

El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, con memorando MINFIN-SFP-


2016-047 de 19 de enero de 2016, puso en conocimiento de la Ministra de Finanzas,
subrogante, el informe técnico a través del cual se solicitó la autorización y aprobación de
la modificación a la operación de crédito a celebrarse entre el Industrial and Commercial
Bank of China (ICBC) y EP PETROECUADOR, y en el que, en la parte pertinente, constó:

"... ANÁLISIS DE LA OPERACIÓN... El objeto del crédito establece que los


recursos serán dirigidos al financiamiento de proyectos o programas en el sector
de hidrocarburos y gas en el Ecuador, de conformidad con las leyes
Ecuatorianas, y/o programas o proyectos en la Lista de Proyectos y/o cualesquier
otro programa o proyecto desarrollado por el Prestatario en el sector de
hidrocarburos y gas en el Ecuador, el mismo que está en concordancia con la
cláusula cuarta del Convenio de Cooperación Interinstitucional No. 2014133 de 3
de diciembre de 2014... Los recursos de la operación de crédito serán
transferidos desde EP Petroecuador... al Ministerio de Finanzas, de conformidad
con lo establecido en el Convenio Interinstitucional anteriormente citado. Los
rwei e_ 79
recursos necesarios para el pago de servicio de deuda generados por este
crédito serán entregados por el Ministerio de Finanzas a la empresa pública...".

Por lo que, finalmente, recomendó:

"... Una vez cumplidos los procesos legales correspondientes, esta Subsecretaría
recomienda a usted Sra. Ministra (S) continuar con el proceso de endeudamiento
respectivo para la modificación de la operación crediticia autorizada con Acta
Resolutiva No. 025 de 10 de diciembre de 2014. El nuevo monto a suscribirse
sería por hasta USD970,00 millones que otorgarían el Industrial and Commercial
Bank of China Limited (ICBC), the Export-lmport Bank of China, el China
Minsheng Banking Corp. Ltd., el Deutsche Bank AG y una institución financiera
adicional; a EP Petroecuador, con Garantía Soberana, para el financiamiento de
proyectos o programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador, de
conformidad con las leyes Ecuatorianas, y/o los programas o proyectos en la
Lista de Proyectos y/o cualesquier otro programa o proyecto desarrollado por el
Prestatario en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador...".

La Ministra de Finanzas, subrogante mediante oficio MINFIN-SFP-2016-0092 de 19 de


enero de 2016, convocó a los miembros del Comité de Deuda y Financiamiento, para
tratar sobre la autorización y aprobación de la modificación a la operación a celebrarse
entre el ICBC y EP PETROECUADOR.

El Delegado Permanente del Presidente Constitucional de la República y Delegado de la


Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo ante el Comité de Deuda y
Financiamiento, la Ministra de Finanzas subrogante y, el Subsecretario de Financiamiento
Público, subrogante, en calidad de Secretario, mediante Acta Resolutiva 003 de 20 de
enero de 2016, autorizaron la contratación del convenio de crédito y sus apéndices a
celebrarse entre el ICBC Shanghai Pilot Free Trade Zone Branch, Industrial and
Commercial Bank of China Limited (ICBC), el Export-Import Bank of China, China
Minsheng Banking Corp. Ltd., Deutsche Bank AG y otra institución financiera en calidad
de Prestamistas; y, EP PETROECUADOR, en calidad de Prestatario, con Garantía
Soberana del Estado Ecuatoriano, por un monto de hasta 970 000 000,00 USD, para el
financiamiento parcial de programas y/o proyectos estratégicos y/o prioritarios para el
Estado, sobre la base del informe técnico elaborado por la Subsecretaría de
Financiamiento Público mediante memorando MINFIN-SFP-2016-047 de 19 de enero de
2016; así como las condiciones financieras del mismo; además cabe señalar que, en la
referida acta resolutiva, constó en los considerandos, el objeto del Convenio
Interinstitucional 2014133.
80
1-11. ocine.l
. Ven_
Adicionalmente, autorizaron al Gerente de EP PETROECUADOR o su Delegado, para
que, en representación del Prestatario, suscriba bajo su responsabilidad el Convenio de
Crédito y que, para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Convenio, el
Estado a través del Ministerio de Finanzas, en concordancia con el convenio suscrito el 3
de diciembre de 2014, transferirá los recursos necesarios.

De la revisión efectuada al expediente del convenio de crédito, suscrito entre


EP PETROECUADOR, Industrial and Commercial Bank of China Limited, Shanghai Pilot
Free Trade Zone Brand, Industrial and Commercial Bank of China Limited, The Export-
Import Bank of China; y, China Minsheng Banking Corp., Ltd.; no se evidenció el convenio
de restitución producto de la operación efectuada.

Con oficio 0080-0002-DAPAyF-2017-I de 9 de noviembre de 2017, se requirió al


Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante, remita copia certificada del
convenio de restitución.

El Subsecretario de Financiamiento Público, subrogante en oficio MEF-SFP-2017-0836 de


20 de noviembre de 2017, señaló:

"... el Convenio de Restitución requerida en este caso no aplica, ya que en el


Acta Resolutiva No. 003 de 20 de enero de 2016, en su Artículo 5, párrafo 2, el
Comité de Deuda y Financiamiento resolvió que "...Para el cumplimiento de las
obligaciones prevista en el Convenio de Crédito de EP PETROECUADOR, el
Estado ecuatoriano a través del Ministerio de Finanzas, en concordancia con el
convenio suscrito el 3 de diciembre de 2014, transferirá los recursos necesarios."
Por otro lado el Convenio Interinstitucional suscrito entre EP PETROECUADOR y
Ministerio de Finanzas con fecha 3 de diciembre de 2014 mediante el cual las
Partes acuerdan que la EP podrá gestionar la obtención de líneas de crédito que
requiera el Ministerio de Finanzas para el financiamiento de programas y/o
proyectos estratégicos y/o prioritarios que contribuyan al desarrollo humano y
buen vivir de la población ecuatoriana, en su Cláusula Quinta, Obligaciones de
las Partes, en el numeral 5.2.6, esta Cartera de Estado se obliga a proporcionar
"... oportunamente a la EP PETROECUADOR el valor para el pago del servicio
de la deuda que genere la operación, hasta el cumplimiento de las
obligaciones...".

Lo expresado evidencia que la aplicación del Convenio Interinstitucional 2014133, se


contrapone con lo establecido en los artículos 146 y 148 del COPLAFIP y su Reglamento
General, respectivamente, por cuanto los citados artículos disponen que el otorgamiento
\-R ocLenk, u-y o
81
de la garantía soberana por parte del Ministerio de Finanzas en la operación de
endeudamiento público de EP PETROECUADOR, genera la obligación de suscribir un
convenio de restitución entre EP PETROECUADOR como Prestatario y el referido
Ministerio como garante de la citada operación de crédito; sin embargo, el Ministerio de
Finanzas no requirió el convenio de restitución.

Con oficio 0137-0002-DAPAyF-2017-I de 21 de diciembre de 2017, se requirió a la


Subgerente de Finanzas de EP PETROECUADOR, la certificación de los valores
recibidos por la operación de crédito con el ICBC; quien en oficio 00120-FIN-2018 de 3 de
enero de 2018, adjuntó el memorando 00508-TES-2017 de 29 de diciembre de 2017,
suscrito por el Jefe Corporativo de Tesorería, a través del cual, proporcionó los Estados
de Cuenta Diario, de la cuenta corriente 0131 01 01 EP PETROECUADOR INGRESOS, en
los que se evidenció que los valores recibidos por concepto de la operación de crédito con
el ICBC, fueron transferidos a la Cuenta Corriente Única 1110006, por un monto total de
820 000 000,00 USD.

Adicionalmente, el Director Nacional de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas, con


oficios 00548 y 00549 DNA3 de 5 de enero de 2018, requirió al Ministro de Economía y
Finanzas y Gerente General de EP PETROECUADOR, proporcionen los informes
técnicos y jurídicos constantes como documentos habilitantes para la suscripción del
Convenio 2014133; así como, el detalle de las líneas de crédito obtenidas por
EP PETROECUADOR a base del precitado convenio.

El Ministro de Economía y Finanzas, en oficio MEF-MINFIN-2018-0036-0 de 15 de enero


de 2018, adjuntó el memorando MEF-DNNFP-2018-0003-M de 11 de los mismos mes y
año, suscrito por el Director Nacional de Negociación y Financiamiento Público, en el que
indicó, que la única operación tramitada por EP PETROECUADOR fue la que se concretó
con el ICBC por 970 000 000,00 USD.

El Gerente General de EP PETROECUADOR, en oficio 02152-CGE-CEM-2018 de 24 de


enero de 2018, adjuntó el memorando 00033-TES-2018 de la misma fecha, suscrito por el
Jefe Corporativo de Tesorería, encargado, en el cual detalló que en base al convenio
precitado se concretaron 2 operaciones de crédito, por 1 000 000 000,00 USD con
1-1-t ocke4j dos
82
NOBLE AMÉRICAS, realizada el 24 de septiembre de 2014 y la de 970 000 000,00 USD
con el ICBC.

Consecuentemente, se puede observar que existe diferencia entre la información remitida


por el Ministro de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR;
así como, en ninguno de los casos proporcionaron los informes técnicos y jurídicos a
través de los cuales se respaldó la suscripción del Convenio 2014133.

Por lo indicado, el Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, al


suscribir el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, el Subsecretario de
Financiamiento Público, subrogante y los Miembros del Comité de Deuda y
Financiamiento quienes suscribieron el memorando MINFIN-SFP-2016-047 y el Acta
Resolutiva 003 de 19 y 20 de enero de 2016, en su orden, efectuaron el informe técnico y
autorizaron la contratación del crédito, respectivamente; el Gerente General y los
Miembros del Directorio de EP PETROECUADOR quienes suscribieron el oficio 1954-
PGG-2016 y la Resolución DIR-EPP-R-01-2016-01-20, en su orden, permitieron que
EP PETROECUADOR gestione la obtención de líneas de crédito, situación contraria el
objeto y finalidad para el cual fue creada la empresa pública, ya que la responsabilidad de
obtener créditos de acuerdo con la Constitución de la República y el COPLAFIP, le
corresponde al Ministerio de Finanzas como ente rector de las finanzas públicas,
ocasionando que en el caso del contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD,
no se suscriba el convenio de restitución entre el Prestatario y el Garante, inobservando lo
establecido en el numeral 5 del artículo 261 y artículo 315 de la Constitución de la
República; artículos 70, 71, numerales 23, 24 y 25 del artículo 74, 82, 139, numeral 2 del
artículo 140 y artículo 146 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y los
artículos 138, 142 y 148 de su Reglamento General; numerales 1, 2, 18 del artículo 11 y
numeral 9 del artículo 9 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas; artículo 2 del Decreto
Ejecutivo 1351-A de 1 de noviembre de 2012; artículos 3, 8 y 9 del Decreto Ejecutivo 822,
publicado en Segundo Suplemento del Registro Oficial 635 de 25 de noviembre de 2015;
lo establecido en los numerales 19 y 22; y, 3, 5, y 8, literal b) de los numerales 1.1 y 2.3
Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial y Subsecretaría de
Financiamiento Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, y lo
señalado en la Normas de Control Interno 100-02 Objetivos del control interno y 404-04
Contratación de Créditos y límites de endeudamiento; e incumplieron los deberes y
ocke-d-r, yrcs 83
atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1, literales a) y h); y, numeral 2, literal a)
de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

Con oficios del 736, 738, 739, 740, 741 DNA3; del 0140 al 0143, 0146 y 0147-0002-
DAPAyF-2017-1 de 5; y, 001329 y 01330 DNA3 de 5, 8 y 12 de enero de 2018,
respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Miembros del Comité de
Deuda y Financiamiento, Ministros de Finanzas, Subsecretarios de Financiamiento
Público, Directores Nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público del
MEF, Ex Gerentes y Miembros del Directorio de EP PETROECUADOR.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, no emitieron
puntos de vista ni proporcionaron documentación relacionada con el hecho que la
operación de crédito fue gestionada por EP PETROECUADOR, ni a la falta del convenio
de restitución, por lo que no modifica el comentario de auditoría.

El ex Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio de EP PETROECUADOR, que


actuó en el período examinado, en comunicación de 25 de enero de 2018, señaló:

"... tiene toda la razón... cuando menciona que al suscribir el Ministro de


Finanzas y el Gerente General de la EP Petroecuador, el Convenio de
Cooperación Institucional 2014133, dieron facultad a la Estatal Petrolera de
gestionar la obtención de líneas de crédito, distorsionando el objeto y finalidad
para lo cual fue creada la Empresa Pública.., debo señalar que este es el único
Contrato en que tuve alguna participación como Ministro de Hidrocarburos y
Presidente del Directorio... El Decreto Ejecutivo 822... que regula claramente las
atribuciones, deberes y responsabilidades de los Directorios y de las Gerencias
Generales de las Empresa Públicas de la Función Ejecutiva... señala... El
Gerente General es representante legal, judicial y extra judicial de la Empresa,
responsable de la gestión de la misma y de las Autorizaciones emitidas por el
Directorio en función de la información por el proporcionada...".

EL ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR, en comunicación recibida el 2 de


marzo de 2018, señaló sus puntos de vista en similares términos a los expuestos por el
Ex Presidente del Directorio respecto a la normativa, así como a las atribuciones, deberes
y responsabilidades del Gerente General de la Empresa Estatal, y adicionalmente indicó:
V1-{ Dc3Ae•Alc,

84
"... Si de alguna manera el Directorio le correspondía referirse a análisis de algún
tipo, siempre sería el análisis estratégico y quizás ciertas condiciones generales,
que nunca representan el uso o destino de los recursos de la línea de crédito...
Por otra parte, es importante mencionar que este tipo de contrataciones de toma
de líneas de crédito, corresponde a instancias públicas pertinentes,
obligatoriamente los "análisis" de costo beneficio y otros aspectos técnicos,
financieros y comerciales, tales como el propio Ministerio de Finanzas a través
del Comité de Deuda y Financiamiento...".

El ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR y del Comité de Deuda y


Financiamiento, en comunicación de 9 de marzo de 2018, señaló:

"... La Ley Orgánica de Empresas Públicas.., respecto de las atribuciones del


Directorio, en el numeral 9, del artículo 9 dispone... Son atribuciones del
Directorio las siguientes... Autorizar la contratación de los créditos o líneas de
crédito, así como las inversiones que se consideren necesarios para el
cumplimiento de los fines y objetivos empresariales... El Memorando Reservado
No. MINFIN-SFP-2016-047 de fecha 19 de enero de 2016, al que alude el
informe.., se colige que el... Subsecretario de Financiamiento Público,
subrogante en su calidad de Secretario del Comité de Deuda y Financiamiento
remitió el informe reservado que contiene el análisis de la operación de crédito a
celebrarse entre el Industrial and Commercial Bank of China.., en su calidad de
Prestamista; y, EP Petroecuador, en su calidad de Prestatario.., de acuerdo con
la información remitida... recomendó a los miembros del Comité de Deuda y
Financiamiento... Una vez cumplidos los procesos legales correspondientes, esta
Subsecretaría recomienda a usted Sra. Ministra (5): Continuar con el proceso
legal de endeudamiento respectivo.., para el financiamiento de proyectos o
programas en el sector de hidrocarburos y gas en el Ecuador... el Comité de
Deuda y Financiamiento, en observancia de la normativa... Se autorizó la
Contratación en los términos y condiciones financieras sobre la base del informe
suscrito por el Subsecretario de Financiamiento Público... Se autorizó el
otorgamiento de la Garantía Soberana, previo el análisis de los términos y
condiciones financieras y estipulaciones contenidas en los instrumentos
respectivos...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría, por cuanto en la normativa


invocada por los ex Servidores, como miembros con voz y voto en el Directorio de
EP PETROECUADOR, tenían la atribución de solicitar las aclaraciones al informe
presentado por el Gerente General y de ser el caso desistir de su aprobación para que se
concrete la operación de crédito, por cuanto EP PETROECUADOR podía gestionar líneas
de crédito, para cumplir con su objeto y fines empresariales, situación no se presentó ya
que los recursos producto de la operación fueron directamente a la Cuenta Corriente
Única y no se ha proporcionado el detalle de los proyectos en gas e hidrocarburos a los
U. Cale nk, y ui n

85
cuales se destinaron dichos recursos, además, cabe señalar que las condiciones técnicas,
financieras y comerciales del convenio de crédito no fueron parte del análisis.

Respecto a la falta del convenio de restitución producto de la aplicación del Convenio


Interinstitucional 2014133, el ex Miembro del Comité de Deuda y Financiamiento no
remitió puntos de vista ni adjuntó documentación.

Posterior a la conferencia final de resultados, el ex Miembro del Directorio de EP


PETROECUADOR, en comunicación de 19 de marzo de 2018, indicó:

"... en mi escrito presentado el 2 de marzo de 2018... he declarado que conforme


lo expresa los artículos 42, 43 y 44 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas y
artículo 9 del Decreto Ejecutivo No. 822 de 17 de noviembre de 2015, publicado
en el Registro Oficial Suplemento 635 de 25 del mismo mes y año, EP
PETROECUADOR está absolutamente facultada para obtener y/o contratar
líneas de crédito...".

La ex Ministra de Finanzas, subrogante, en comunicación de 21 de marzo de 2018,


señaló:

"... Se debe indicar que en el Informe... se analiza únicamente el primer inciso


del artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 315 de 6 de abril de 2010, omitiendo su
segundo inciso que dispone: "Para el cumplimiento de su objeto podrá constituir
filiales, subsidiarias, unidades de negocio, o celebrar convenios de asociación,
uniones transitorias, alianzas estratégicas, consorcios, empresas de coordinación
u otras de naturaleza similar, con alcance nacional e internacional, y en general,
celebrar todo acto o contrato permitido por las leyes ecuatorianos, que
directa o indirectamente se relacionen con su objeto, con personas
naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, públicas o privadas".., en
concordancia con el artículo 42 de la Ley de Empresas Públicas que permite a
éstas entidades contratar operaciones crediticias, así como también, el
numeral 6 del artículo 34 de la Ley ibídem, que les faculta a beneficiarse del
otorgamiento de garantías soberanas concedidas por el Estado para el
financiamiento de proyectos de inversión... De lo expresado, queda claro que el
Ministerio de Finanzas tiene la facultad de emitir la política de endeudamiento, y
la operación crediticia fue aprobada por los Miembros del Comité de Deuda y
Financiamiento en virtud de que se cumplieron todos los requisitos del marco
legal vigente... El artículo 2 de la Resolución 008 dispone: "EP
PETROECUADOR, de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo 146 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y, en el
artículo 148 de su Reglamento General, deberá celebrar con el Estado
Ecuatoriano, representado por el Ministerio de Finanzas, un convenio que
establezca los mecanismo, términos y condiciones que el Ministerio de Finanzas
considere necesarios y convenientes a los intereses del Estado Ecuatoriano, para
o<AAegvh,. jSe_k't 56
que se le restituyan los valores que pudiere llegar a pagar en su calidad de
garante, además de los costos financieros adicionales correspondientes en caso
de incumplimiento por parte del deudor... proceso que se encuentra bajo
responsabilidad de la Subsecretaría de Financiamiento Público... Lo afirmado por
el Subsecretario de Financiamiento Público, Subrogante y que consta en el
informe.., en el sentido de que no aplica el convenio de restitución de valores, es
una interpretación de su exclusiva responsabilidad, puesto que, como se deja
claramente evidenciado, las Resoluciones dan la instrucción explícita para que se
celebre dicho instrumento como manda la Ley...".

Lo manifestado no modifica el comentario de auditoria por cuanto, EP PETROECUADOR


de conformidad con la normativa citada podía gestionar líneas de crédito, pero para
cumplir con su objeto y fines empresariales, situación que en la práctica no se dio por
cuanto los recursos producto de la operación fueron directamente a la Cuenta Corriente
Única y no se ha proporcionado el detalle de los proyectos en gas e hidrocarburos a los
cuales se destinaron dichos recursos, además, en relación a la suscripción del Convenio
de Restitución, si bien se hace mención a la disposición contenida en la Resolución 008,
en el Acta del Comité de Deuda y Financiamiento, que constituye el documento que avala
y autoriza la contratación del crédito y que fue suscrita por la ex Ministra de Finanzas, no
se evidenció disposición alguna relacionada con el mecanismo de restitución y al contrario
en el artículo 5 de la referida Acta se hace mención respecto al servicio de la deuda a lo
constante en el Convenio Interinstitucional 2014133.

El Ministro de Finanzas que actúo en el período comprendido entre el 30 de abril de 2013,


y el 18 de diciembre de 2016, con comunicación de 21 de marzo de 2018, señaló:

".., al emitirse el convenio de cooperación cada una de las parte se obliga en


cuanto a su competencia y capacidad para poder ejercer y ejecutar a lo que se
obligan; como menciona la doctrina citada cada una de las partes deben
corroborar que cuenten con su capacidad del ejercicio en plena vigencia es así
que, el Ministerio de Finanzas únicamente podía hacerse responsable de las
obligaciones adquiridas verificando que las mismas puedan ser ejecutadas dentro
de su competencia misma; mientras que, no era de mi autoridad o mi potestad el
verificar si PETROECUADOR EP, estaba en la potestad de cumplir a lo que se
obliga por lo que, no era de mi responsabilidad como Ministro de Finanzas el
verificar que mi contraparte en el convenio tenía o poseía la capacidad de
obligarse en virtud del convenio de cooperación, siendo esta de exclusiva
responsabilidad de las autoridades de PETROECUADOR EP..."

Criterio que no modifica el comentario de auditoría por cuanto los artículos 70, 71, 74 y 82
del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, establecen que el Ministerio de
yrk ocke4-4, j e
87
Finanzas como ente rector de las finanzas públicas es el responsable del componente de
endeudamiento público, consecuentemente no podía mediante un Convenio de
Cooperación Interinstitucional jerárquicamente inferior a las citadas disposiciones legales,
delegar a EP PETROECUADOR, para que gestione la obtención de líneas de crédito.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficios MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, MEF-SFP-
2018-203 y comunicación de 21 de los mismos mes y año, en similares términos,
indicaron que el Ministerio de Economía y Finanzas, ha preparado el Convenio de
Restitución de Valores a ser propuesto a EP PETROECUADOR, para su correspondiente
suscripción, por lo que ratifica el comentario de auditoría.

El ex Miembro del Directorio de EP PETROECUADOR y del Comité de Deuda y


Financiamiento, en comunicación recibida el 19 de marzo de 2018, señaló sus puntos de
vista en similares términos a los indicados en la comunicación remitida el 9 de los mismos
mes y año, por lo que no modifica el criterio de auditoría.

El ex Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio de EP PETROECUADOR, en


comunicación de 19 de marzo de 2018, remitió sus puntos de vista en similares términos
a los expuestos en comunicación de 25 de enero del mismo año, por lo que no modifica el
comentario de auditoría.

Conclusión

El Ministro de Finanzas y el Gerente General de EP PETROECUADOR, al suscribir el


Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133, el Subsecretario de Financiamiento
Público, subrogante y los Miembros del Comité de Deuda y Financiamiento quienes
suscribieron el memorando MINFIN-SFP-2016-047 y el Acta Resolutiva 003 de 19 y 20 de
enero de 2016, en su orden, efectuaron el informe técnico y autorizaron la contratación del
crédito, respectivamente; el Gerente General y los Miembros del Directorio de EP
PETROECUADOR quienes suscribieron el oficio 1954-PGG-2016 y la Resolución DIR-
EPP-R-01-2016-01-20, en su orden, permitieron que EP PETROECUADOR gestione la
obtención de líneas de crédito, situación contraria a las disposiciones legales relativas al
objeto y finalidad para el cual fue creada la empresa pública, ya que la responsabilidad de
1/4-1-k Ociteumk, j cok O 88
obtener créditos de acuerdo con la Constitución de la República y el COPLAFIP, le
corresponde al Ministerio de Finanzas como ente rector de las finanzas públicas,
ocasionando que en el caso del contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD,
no se suscriba el convenio de restitución entre el Prestatario y el Garante.

Recomendaciones

A la Ministra de Economía y Finanzas y el Gerente General de EP Petroecuador

13. Coordinarán las acciones legales y técnicas que permitan mediante Resolución
motivada, dejar insubsistente el Convenio de Cooperación Interinstitucional 2014133,
considerando que el responsable del componente de endeudamiento público y por lo
tanto de gestionar créditos, y/o líneas de financiamiento para la caja fiscal es el
Ministerio de Economía y Finanzas y en ningún caso Petroecuador que deberá limitar
tales actividades a las que, de ser el caso, sean estrictamente requeridas para el
financiamiento de sus operaciones, previo al cumplimiento de los requisitos legales
previstos para el efecto, entre ellos, la suscripción de un convenio de restitución de
valores.

14. Coordinarán las acciones legales que permitan suscribir el convenio de restitución de
valores correspondiente al contrato de crédito con el ICBC por 970 000 000,00 USD.

Al Ministro de Hidrocarburos — Presidente del Directorio EP Petroecuador

15. Dispondrá al Gerente General, verifique que la obtención de líneas de crédito que de
ser el caso, requieran las operaciones de EP Petroecuador, se realicen, previo el
cumplimiento de los requisitos legales respectivos y contando con los documentos
que respalde que el destino de los recursos producto de las mismas, sean única y
exclusivamente para el uso de la estatal petrolera, en proyectos de inversión y
programas afines con su objeto y misión, mas no para la obtención de liquidez para la
caja fiscal.
141 oche-IPR rusetre

89
Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la Línea de
Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China

El artículo 141 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en su parte


pertinente, señala:

"... De conformidad con los principios de soberanía y los derechos previstos en la


Constitución de la República, en las operaciones de endeudamiento público
externo, se observarán y aplicarán las condiciones legales propias de los
contratos negociados bajo la ley y jurisdicción internacional...".

El Ministro de Finanzas en nombre y representación de la República del Ecuador en


calidad de Prestatario, y el Vicepresidente Ejecutivo del China Development Bank
Corporation en calidad de Prestamista, el 29 de abril de 2016, suscribieron el Convenio de
Línea de Crédito por 1 500 000 000,00 USD y 3 255 000 0001 00 de RMB (Moneda de
curso legal República China).

La cláusula 17.8 de dicho instrumento legal, refiere la obligación de las partes de


establecer una "Oficina Conjunta" en los términos señalados en el Anexo 7 del Convenio
de Línea de Crédito suscrito, mismo que incluyó una redefinición del mecanismo de
administración de la "Oficina Conjunta" para manejar las Líneas de Crédito a Largo Plazo,
disponiendo en términos generales, lo siguiente:

- Miembros de la "Oficina Coniunta":

Se conformará por ocho integrantes, cuatro designados por el CDB y cuatro por el
Ministerio de Finanzas, de entre los cuales cada institución, nombrará un Presidente a
los cuales se les denominará "Presidentes Conjuntos", y, un Director Ejecutivo.

- Lugar de Negocios:

El Ministerio de Finanzas, deberá proveer sin costo, espacio físico de oficinas para la
operación de la "Oficina Conjunta" y sus actividades diarias.
,41,k
1

90
— Funciones de la "Oficina Conjunta":

Recomendación de proyectos elegibles, recomendación de entidades de la PRC


(Organismo Gubernamental, corporación u otra entidad de propiedad de o bajo el
control del gobierno de la República Popular China, que tenga su negocio u opere o
realice negocios en la República del Ecuador e incluye cualquier persona controlada
por una entidad de la República Popular China que tenga su negocio u opere o
realice negocios en la República del Ecuador), pago de contratistas aprobados,
manejo posterior de la Línea de Crédito, y, funciones adicionales que las partes
pudieran acordar o decidir eventualmente.

— Reuniones de la "Oficina Coniunta":

Reuniones de trabajo mensuales, a realizarse en la ciudad de Quito, presididas por


los dos Directores Ejecutivos y convocadas con tres días hábiles de anticipación. En
las reuniones mensuales de trabajo, se tratarán asuntos operativos en conexión con
las líneas de crédito, incluyendo la recomendación de los proyectos y empresas en la
lista de contratistas aprobados, organización de la lista de proyectos de las líneas de
crédito de la fase III y la fase IV, revisión y monitoreo de los desembolsos y pagos de
la línea de crédito del tramo II-B, la línea de crédito del tramo III-B, la línea de crédito
del tramo III-C y la línea de crédito del tramo B, y otras posteriores según lo dispuesto
en el anexo 7. Así mismo, incluye la obligación de tomar actas de cada reunión
mensual de trabajo en inglés y español suscritas por cada Director Ejecutivo, y las
cuales, deberán ser remitidas al CDB hasta 5 días hábiles luego de la fecha de cada
reunión mensual de trabajo.

Reuniones Semianuales de Trabajo, a realizarse en la ciudad de Quito presididas por


los Presidentes Conjuntos, y en las cuales se recogerán, discutirán y resumirán los
asuntos resultantes de la ejecución de las líneas de crédito a largo plazo. Así mismo,
se deberán tomar actas de las reuniones en inglés y español firmadas por ambos
Presidentes Conjuntos, y las cuales se deberán remitir al CDB hasta con 10 días
hábiles después de la fecha de cada reunión.
I" ojovtki urt O

91
— Procedimiento de Maneio de las Líneas de Crédito a Lamo Plazo:

Recomendación de Proyectos y Empresas para:

a. La línea de crédito del tramo A, cuyo listado de proyectos será seleccionado


exclusivamente por el poder ejecutivo de la República del Ecuador, y los cuales
serán presentados a la "Oficina Conjunta" por el Ministerio.

b. La línea de crédito del tramo II-B, la línea de crédito del tramo 111-B, la línea de
crédito del tramo III-C y la línea de crédito del tramo 13 (Líneas de Crédito para
Propósitos designados).

Para el caso de las líneas de crédito para propósitos designados, se utilizarán para
pagos a contratistas aprobados en relación con los proyectos aprobados, mismos
que serán seleccionados por el gobierno de Ecuador, organizados por el Ministerio
de Finanzas y enumerados en las listas de los proyectos elegibles.

Las listas de los proyectos elegibles de la línea de crédito del tramo II-B, la línea
de crédito del tramo 111-13, la línea de crédito del tramo III-C y la línea de crédito del
Tramo 13 (Líneas de Crédito para Propósitos designados); deberán ser
presentados a la "Oficina Conjunta" y al CDB.

La "Oficina Conjunta" también organizará una lista de contratistas aprobados y la


entregará al CDB dentro de 60 días después de presentar la lista de proyectos
elegibles, en moneda de curso legal de la República Popular de China.

— Maneio Posterior al Préstamo:

Inspecciones en sitio a los proyectos elegibles financiados con las líneas de crédito a
largo plazo, y de los cuales se elaborará un informe de inspección en sitio y se lo
enviará al CDB y al Ministerio hasta 30 días hábiles después de terminada la
inspección.
W y cio

92
Además, la "Oficina Conjunta" será responsable de monitorear el progreso de los
proyectos elegibles financiados con la línea de crédito de la fase I, la línea de crédito
del tramo II-A, la línea de crédito del tramo II-B y la línea de crédito del tramo A de
conformidad con los derechos del CDB, sobre el uso de los ingresos de dichas líneas
de crédito. Así mismo, la "Oficina Conjunta" elaborará informes semianuales
resumidos y trimestrales de avance, para ser remitidos al CDB y al Ministerio.

Finalmente, la "Oficina Conjunta" recordará y urgirá al Prestatario que cumpla con las
obligaciones conforme el convenio de línea de crédito suscrito.

El Subsecretario de Financiamiento Público subrogante del MEF, con oficio MEF-SFP-


2017-882 de 1 de diciembre de 2017, respecto a la documentación que demuestre entre
otros la ubicación, conformación, funcionamiento y productos generados por los
integrantes que conforman la "Oficina Conjunta", conforme lo incluido en el Anexo 7 del
convenio de línea de crédito, indicó:

"... • Con el fin de lograr una estrategia óptima para el país en el manejo de la
Oficina Conjunta, se ha manejado esta Oficina de forma amigable, menos formal,
de tal modo que la injerencia del CDB en los proyectos que se ejecuten con las
líneas chinas sea mínima. En este marco el representante del Ministerio de
Finanzas a dicha oficina es el Subsecretario de Financiamiento Público y los
representantes del CDB, el apoderado del CDB en Ecuador y su asistente... •
Como se mencionó anteriormente, y con el fin de lograr un mayor poder de
negociación por parte del Ministerio de Finanzas, se ha realizado reuniones no
agenciadas, conforme al requerimiento de CDB, pero de carácter informal, tratar
temas generales de financiamiento de los Convenios de Crédito con ellos
suscritos, y se han requerido por CDB reuniones anuales en alguna oportunidad,
para tratar temas de cambios en el listado de proyectos de los tramos B o C, o
del pago de planillas a determinados proyectos. Es decir, se ha orientado a que
el equipo de CDB tenga un rol más facilitador en el tema de pagos a proyectos,
desembolsos y amortizaciones, sin que tengan injerencia en la selección de
proyectos o en la selección de empresas chinas, por lo que no se mantienen
actas de estas reuniones, sino más bien luego de consensuar un cambio en el
listado de proyectos, se formaliza con una carta en ese sentido... • Las visitas en
sitio y de administración, contempladas en el punto 2.3 Funciones de la Oficina
Conjunta (d) Manejo Posterior a la línea de crédito del Anexo "OFICINA
CONJUNTA" y 2.5 Procedimiento de Manejo de las Líneas de crédito a Largo
Plazo (b) Manejo Posterior al Préstamo (i) Inspecciones en Sitio (II) Informe de
Administración, de los Convenios de Líneas de Crédito, que tienen relación con la
inspección en sitio de "Proyectos Elegibles", que se realizarán dos veces por año,
no han sido requeridas por el Prestamista y se espera realizar las mismas,
conforme la solicitud por parte de este, o por requerimiento del delegado del
)-14 ncRA1/21-1.- hres
93
Ministerio de Finanzas a la Oficina Conjunta, una vez concluidos los proyectos
que financian estas Líneas de Crédito.- Sin embargo de lo expuesto, y de lo
contemplado en las Lineas de Crédito suscritas, conforme el Código de
Planificación y Finanzas Públicas, es responsabilidad del ejecutor dar
seguimiento al desarrollo de cada proyecto, y no del Ministerio de Finanzas,
aunque éste forme parte, a través de su Delegado de una "Oficina Conjunta". En
ese sentido, al no tener requerimientos concretos por parte del CDB, no se ha
determinado la necesidad de realizar estas inspecciones hasta la fecha, por lo
que no existen Informe de Administración, aunque constan los informes
trimestrales y semianuales de recursos de crédito asignados a dichos proyectos.
El avance y la responsabilidad del uso de estos recursos corresponde al Ejecutor,
dentro del ámbito legal ecuatoriano...".

A base de lo expuesto, se determinó que los Ministros de Finanzas, los Subsecretarios de


Financiamiento Público, éstos últimos como Representante del Ministerio de Finanzas a la
"Oficina conjunta", no supervisaron, ni dieron cumplimiento, respectivamente a la cláusula
17.8 y el Anexo 7 del Convenio de Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo
de China, por cuanto no proporcionaron documentación que evidencie que aplicaron las
obligaciones señaladas en los citados documentos, ocasionando que no se establezca la
"Oficina Conjunta" como mecanismo de administración, seguimiento del convenio de
crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los recursos de dicha línea, ya que no se
dispone de los listados de contratistas, proyectos elegibles, inspecciones en sitio de los
proyectos que permitan determinar el progreso de los mismos como tampoco se elaboró
los informes semianuales resumidos y trimestrales de avance de los proyectos, para ser
remitidos al CDB y al Ministerio, por lo que inobservaron lo señalado en el artículo 141 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del
Convenio de Línea de Crédito, respecto a la "Oficina conjunta"; el punto 22 del literal b)
del numeral 1.1 Atribuciones y responsabilidades del Despacho Ministerial del Acuerdo
Ministerial; el punto 8 del literal b) del numeral 2.3 Atribuciones y responsabilidades de la
Subsecretaría de Financiamiento Público del Acuerdo 254 de 23 de noviembre de 2011;
las Normas de Control Interno 100-03 Responsables del control interno y 600-01
Seguimiento continuo o en operación.

Además, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 1,


literales a) y h); y, numeral 2, literal a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado.
l-tt, YLOJC-, •-) CA-rc,k-ro

94
Con oficios del 736, 737 y 739 DNA3; y, del 0140 al 0143-0002-DAPAyF-2017-I de 5 y 8 de
enero de 2018, respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Ministros
y Subsecretarios de Financiamiento Público del Ministerio de Finanzas.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:

"... El hecho que no exista un lugar físico fijo para las reuniones de la Oficina
Conjunta e informes de las mismas, no significa que no haya habido reuniones
periódicas, (muchas veces semanales), tanto es así que en el mes de diciembre
de 2017 se mantuvieron reuniones casi a diario con el fin de solucionar un tema
de proyectos que estaban siendo financiados con la línea III y debían ser
trasladados a ser financiados con Línea IV...".

Punto de vista que ratifica el comentario de auditoría por cuanto, en el período sujeto a
examen, no se dio cumplimiento con lo señalado en la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del
Convenio de Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo de China.

Posterior a la conferencia final de resultados, el Ministro de Finanzas que actúo en el


período comprendido entre el 30 de abril de 2013 y el 18 de diciembre de 2016, en
comunicación de 21 de marzo de 2018, expuso las atribuciones y responsabilidades del
Despacho Ministerial, contempladas en el Acuerdo 254, publicado en Registro Oficial
Suplemento 219 de 14 de diciembre de 2011 y adicionalmente, señaló:

"... es evidente.., que en mis funciones no está la de supervisar, por lo que es un


absurdo jurídico pretender insinuar que he ejecutado algún tipo de
incumplimiento por una supuesta falta de "supervisión; como me he referido...
todo acto que se emite por las diferentes unidades administrativas e instituciones
se encuentran revestidas por un principio de legitimidad y ejecutoriedad por lo
tanto, en las distintas tomas de decisiones que debí adoptar al corresponderme a
mi dirigir y administrar el SINFIP, jamás se me puso en conocimiento problema o
circunstancia alguna que me permita determinar la existencia de un
incumplimiento en un contrato...".

Lo expuesto no modifica el comentario de auditoría, por cuanto el referido ex Ministro al


ser la Autoridad que suscribió el Convenio de Línea de Crédito, tuvo conocimiento y
asumió las responsabilidades de dar cumplimiento con todo lo establecido en el referido
convenio, por lo que, de conformidad con normativa específica respecto a sus funciones,
»t,
95
debió dar un seguimiento continuo al cumplimiento de lo establecido en el precitado
Convenio.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogante, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-202 de 20 de marzo de 2018, indicaron:

"... Los contratos de Préstamo firmados entre la República del Ecuador,


representado por el Ministerio de Finanzas y el CDB de China, por regla general,
constituyen ley para las partes y su interpretación depende exclusivamente de los
contratantes... El concepto de Oficina Conjunta conforme lo hemos reiterado no
tiene nada que ver con compromiso de mantener un espacio físico con
inmobiliario donde trabajen los representantes de dicha Oficina. Este concepto
significa simplemente la coordinación con los representantes del banco en el
Ecuador para la administración de los contratos de préstamo, lo cual se ha
cumplido a cabalidad... Como en muchas de las comunicaciones de indicó, la
"Oficina Conjunta", si tuvo reuniones periódicas en el Ministerio de Finanzas con
el fin de coordinar los proyectos elegibles, así como los pagos que se hacían a
las empresas contratistas de los proyectos... Sin embargo, adjunto la
comunicación del Banco de Desarrollo de China en la cual se manifiesta que la
oficina Conjunta viene trabajando periódicamente, en cumplimiento con lo
establecido en los convenios de crédito... se adjunta además los informes
semianuales...".

Puntos de vista que no modifican el comentario de auditoría por cuanto, el artículo 141 del
COPLAFIP, establece que en los contratos negociados bajo ley y jurisdicción internacional
se observarán y aplicarán las condiciones establecidas en los mismos, situación que no
se ha evidenciado, además, el documento remitido por el CDB, no corresponde al original
y no es competencia de la Subsecretaría de Financiamiento Público, certificar dicho
documento, así también, los oficios proporcionados a través de los cuales el
Subsecretario de Financiamiento Público, comunica al CDB, el avance y ejecución del
convenio se relacionan con la cláusula 17.2 y no la 17.8 que es objeto del comentario y de
ser el caso y estos constituyan los informe semianuales, los mismos no se entregaron en
español conforme lo señalado en el convenio de crédito.

Respecto a los informes de las inspecciones en sitio de los proyectos no se remitió


documentación alguna.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período


de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
141 'n,aresxhis. ‘.) SetS
96
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.

Conclusión

Los Ministros de Finanzas y Subsecretarios de Financiamiento Público, éstos últimos


como Representantes del Ministerio de Finanzas a la "Oficina conjunta", no supervisaron,
ni dieron cumplimiento, respectivamente a la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de
Línea de Crédito IV suscrito con el Banco de Desarrollo de China, ocasionando que no se
establezca la "Oficina Conjunta" como mecanismo de administración, seguimiento del
convenio de crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los recursos de dicha línea,
ya que no se dispone de los listados de contratistas, proyectos elegibles, inspecciones en
sitio de los proyectos que permitan determinar el progreso de los mismos como tampoco
se elaboró los informes semianuales resumidos y trimestrales de avance de los proyectos,
para ser remitidos al CDB y al Ministerio.

Recomendación

A la Ministra de Economía y Finanzas

16 Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público, dé cumplimiento con lo


dispuesto en la cláusula 17.8 y el Anexo 7 del Convenio de Línea de Crédito IV
suscrito con el Banco de Desarrollo de China, conforme lo determinado en el artículo
141 del COPLAFIP, a fin de contar con un adecuado mecanismo de administración,
seguimiento del convenio de crédito y de los proyectos a ser ejecutados con los
recursos de dicha línea.

La Subsecretaría de Financiamiento Público no mantiene un archivo completo de la


documentación que respalda las diferentes operaciones de financiamiento

El archivo de las operaciones de endeudamiento interno y externo se encuentra en la


Subsecretaría de Financiamiento Público, clasificado por cada una de ellas. El equipo de
auditoría con oficio 0030-0002-DAPAyF-2017-I de 21 de septiembre de 2017, solicitó al
Subsecretario, entre otros, copias certificadas de los expedientes que respalda cada
)rh amo ien6, j 5- C el-e 97
operación de financiamiento, de acuerdo al detalle que se adjuntó, sin embargo el pedido
no fue contestado oportunamente, razón por la cual, se insistió en el requerimiento con
oficio 0039-0002-DAPAyF-2017-I de 3 de octubre de 2017, el mismo que fue atendido el
13 de octubre de 2017 con oficio MEF-SFP-2017-0750 y legalizado mediante acta de
entrega recepción suscrita el 23 de los mismos mes y año.

Los expedientes recibidos, se encontraban incompletos, los documentos no estaban


numerados, foliados y referenciados, no contienen un índice que permita identificar su
contenido; no se encuentran en orden cronológico, e inclusive existe información
duplicada; además, las copias de cada expediente fueron certificadas 30 días posteriores
a su entrega, esto es el 23 de noviembre de 2017.

Al no tener evidencia documental suficiente, con oficios 0080, 0090 y 0104-0002-


DAPAyF-2017-I de 9, 23 de noviembre y 4 de diciembre de 2017, respectivamente, se
requirió al Subsecretario de Financiamiento Público, proporcione la documentación
faltante en los expedientes, tales como convenios subsidiarios, informes técnicos que
respaldan las operaciones de crédito con los respectivos sustentos, detalle de los
proyectos y programas a ser financiados, sustento de la inclusión de los proyectos y
programas al PAI, Resoluciones para aprobar la concesión de garantía soberana,
Convenios de restitución de valores y traducciones no oficiales al español de los contratos
de préstamo; requerimientos de información que fueron atendidos mediante oficios MEF-
SFP-2017-0836, MEF-SFP-2017-0930, MEF-SFP-2017-0970 y MEF-SFP-2018-0046 de
20 de noviembre, 14 y 22 de diciembre de 2017 y 12 de enero de 2018, respectivamente,
además; respecto a las traducciones de los contratos de la colocación de bonos
soberanos se indicó que la versión oficial del documento es en idioma inglés, por lo que
no se dispone de las traducciones al español.

Lo comentado dificultó el análisis de la información, al no tener seguridad razonable de la


integridad y conformidad de la documentación, así como la secuencia cronológica de los
hechos o actos administrativos ocurridos en los procesos de endeudamiento público.

Por lo expuesto, los Subsecretarios de Financiamiento Público, que actuaron en el


período sujeto a examen, inobservaron lo establecido en los puntos 5 y 8 del literal b) del
numeral 2.3 Atribuciones y responsabilidades de la Subsecretaría de Financiamiento
\44 Ybo J6.4E-e, y ‘.9 95
Público del Acuerdo Ministerial 254 de 23 de noviembre de 2011, publicado en Edición
Especial del Registro Oficial 219 de 14 de diciembre del mismo año y lo señalado en la
Norma de Control Interno 405-04 Documentación de respaldo y su archivo, debido a que
no implantaron procedimientos que aseguren la existencia de un archivo íntegro para la
identificación inmediata de la documentación que respalda las operaciones de
financiamiento.

E, incumplieron los deberes y atribuciones previstos en el artículo 77, numeral 2, literal a)


de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.

Con oficios del 0140 al 0143-0002-DAPAyF-2017-I de 8 de enero de 2018,


respectivamente, se comunicó los resultados provisionales a los Subsecretarios de
Financiamiento Público del MEF.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público Titular y Subrogantes, que actuaron en el


período de examen, en oficio MEF-SFP-2018-0046 de 12 de enero de 2018, señalaron:

"... a raíz del cambio de edificio, y por restricciones de administrador de la


Plataforma Financiera, para los archivos del Ministerio de Finanzas, el espacio
fue limitado a la mínima expresión, lo que no permitió trasladar todo el archivo del
edificio antiguo del Ministerio de Economía y Finanzas al nuevo edificio...".

Punto de vista que no modifica el comentario de auditoría por cuanto, los expedientes
solicitados corresponden a operaciones que se encuentran vigentes por lo que la
documentación que respalda la negociación hasta la suscripción del respectivo contrato,
deberían mantener un orden adecuado que permitan efectuar un seguimiento cronológico
y continuo de los actos y hechos suscitados respecto a las referidas operaciones.

Posterior a la conferencia final de resultados, los Subsecretarios de Financiamiento


Público Titular y Subrogante, que actuaron en el período de examen, en oficio MEF-SFP-
2018-202 de 20 de marzo de 2018, adicional a lo referente al cambio de edificio del
Ministerio a la Plataforma Financiera, indicaron:

"... es necesario aclarar que la Subsecretaría de Financiamiento Público, dispone


de los documentos de las operaciones de endeudamiento público, los mismos
que fueron entregados al equipo de la Contraloría General del Estado en copias
ftk rx-ouen.(7,_ n •,/ e 99
debidamente certificadas, y que posteriormente fueron objeto de constatación
física por parte del equipo...".

Lo manifestado no modifica el comentario de auditoría, debido a que, la documentación


inicial solicitada de las operaciones de endeudamiento no fue entregada en su totalidad
por cuanto la misma se recibió en fechas posteriores, evidenciando que la Subsecretaría
de Financiamiento Público no maneja un archivo íntegro, cronológico y completo de la
documentación que respalda las referidas operaciones dentro del ámbito de su
competencia.

Los Subsecretarios de Financiamiento Público, subrogantes que actuaron en el período


de examen, en oficio MEF-SFP-2018-203 y comunicación de 21 de marzo de 2018,
expusieron sus puntos de vista en similares términos a los constantes en oficio MEF-SFP-
2018-202, por lo que no modifican el comentario de auditoría.

Conclusión

Los Subsecretarios de Financiamiento Público, que actuaron en el período sujeto a


examen, no implantaron procedimientos que aseguren la existencia de un archivo íntegro
para la identificación inmediata de la documentación que respalda las operaciones de
endeudamiento, situación que, afectó el conocimiento pleno y el análisis de la información
relacionada con estas operaciones, al no tener seguridad razonable de la integridad y
conformidad de la documentación, así como la secuencia cronológica de los hechos o
actos administrativos ocurridos en los procesos de endeudamiento público, razón por la
cual el organismo de control ha debido limitar el análisis de operaciones que serán objeto
de posteriores acciones de control.

Recomendaciones

A la Ministra de Economía y Finanzas

17. Dispondrá al Subsecretario de Financiamiento Público, implemente procedimientos


que aseguren la existencia de un archivo íntegro para la identificación inmediata de la
documentación que respalda la totalidad de la información referida a operaciones de
endeudamiento, lo que permitirá tener un conocimiento pleno de la secuencia
I-14 c."( en 100
cronológica de los hechos, actos y documentos administrativos, técnicos y legales
generados en los procesos de endeudamiento público.

Al Subsecretario de Financiamiento Público

18. Controlará que toda la documentación que respalde los procesos de endeudamiento
público, incluidos los de la determinación de su necesidad, decisión de su contratación,
cumplimiento de requisitos constitucionales, legales, negociación de las operaciones,
suscripción de las mismas y procedimientos de ejecución, se encuentren debidamente
foliada, hivada, de manera que permita su acceso inmediato por quienes de
confo dad con la eran tener conocimiento de la misma, particularmente la
Co oría Gene ado.
1-t-t un o

. Nelson Dueña opez


Director Nacion de Auditoría de Deuda Pública y Finanzas

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