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FUENTES DEL

DERECHO I

Ismael Navarro Sánchez


Universidad de las Islas Baleares
Fuentes del Derecho I

ÍNDICE
TEMA 1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ....................................................................................... 7
1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL ............................................................................................ 7
1.1. CONCEPTO Y ELEMENTOS .................................................................................................................... 7
1.2. DISTINCIÓN ENTRE LAS NORMAS JURÍDICAS ....................................................................................... 7
1.3. CLASES DE NORMAS ............................................................................................................................. 8
1.4. EL SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL Y LA ESTRUCTURA DE SUS FUENTES ........................................... 8
2. LA PLURALIDAD DE ORDENAMIENTOS JURÍDICOS.............................................................................. 9
2.1. EL SUBSISTEMA ESTATAL ...................................................................................................................... 9
2.2. EL SUBSISTEMA AUTONÓMICO ............................................................................................................ 9
2.3. LOS SUBSISTEMAS LOCALES ............................................................................................................... 10
2.4. LOS ORDENAMIENTOS SECTORIALES ................................................................................................. 10
3. REGLAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTO ENTRE NORMAS ................................................................ 10
3.1. CONSIDERACIONES GENERALES ......................................................................................................... 10
3.2. RESOLUCIÓN DE CONFLICTO ENTRE NORMAS DE DISTINTOS SUBSISTEMAS .................................... 11
5.3. REGLAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE NORMAS PERTENECIENTES A UN MISMO SISTEMA
................................................................................................................................................................... 13

TEMA 2. LA CONSTITUCIÓN ........................................................................................................15


1. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO: SU VALOR NORMATIVO, SUPREMACÍA Y EFICACIA
DIRECTA ............................................................................................................................................. 15
2. EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN. CLASES DE NORMAS CONSTITUCIONALES. ............................ 16
2.1. NORMAS PRINCIPALES ....................................................................................................................... 16
2.2. NORMAS DIRECTIVAS DE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS ............................................... 16
2.3. NORMAS MATERIALES ........................................................................................................................ 16
2.4. NORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS Y DE ATRIBUCIONES DE COMPETENCIA 18
2.5. NORMAS GARANTIZADORAS .............................................................................................................. 18
3. LA SUPREMACÍA MATERIAL DE LA CONSTITUCIÓN ........................................................................... 19
3.1. LA SUPERLEGALIDAD MATERIAL ......................................................................................................... 19
3.2. LA FUNCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DE LOS TRIBUNALES ORDINARIOS EN GARANTÍA DE
LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN .................................................................................................... 20

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3.3. EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE ACUERDO CON LA


CONSTITUCIÓN .......................................................................................................................................... 20
4. LA SUPREMACÍA FORMAL DE LA CONSTITUCIÓN ............................................................................. 21
4.1. REFORMA CONSTITUCIONAL PROCEDIMIENTO ORDINARIO (ARTÍCULO 167 CE) ............................. 22
4.2. REFORMA CONSTITUCIONAL PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO (ARTÍCULO 168 CE) ................... 23

TEMA 3. LA LEY ..........................................................................................................................25


1. CONCEPTO Y SIGNIFICACIÓN DE LA LEY ........................................................................................... 25
1.1. LEY MATERIAL Y LEY FORMAL............................................................................................................. 25
1.2. LEYES MEDIDA (LEYES SINGULARES Y LAS LEYES DE PLAN, LAS LEYES AUTORIZATORIAS Y LAS LEYES
DEROGATORIAS) ........................................................................................................................................ 26
2. LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES....................................................................................................... 27
2.1. EL ÓRGANO TITULAR DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA. ......................................................................... 27
2.2. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN. ............................................................................................. 27
2.3. SANCIÓN, PROMULGACIÓN, PUBLICACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR ................................................... 28
2.4. VIGENCIA Y EFECTOS DE LA LEY .......................................................................................................... 28
3. TIPOLOGÍA DE LEYES ESTATALES ..................................................................................................... 29
3.1. LEY ORGÁNICA .................................................................................................................................... 29
3.3. LAS LEYES BASÍCAS.............................................................................................................................. 31
3.4. LEYES DE ARMONIZACIÓN .................................................................................................................. 31
3.5. LEYES MARCO, LEYES DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN ............................................................... 32
3.6. LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO. ............................................................................................ 32
4. LAS LEYES AUTONÓMICAS .............................................................................................................. 33
5. NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON RANGO DE LEY: DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS. 34
5.1. LOS DECRETOS-LEYES ......................................................................................................................... 34
5.2. DECRETOS LEGISLATIVOS ................................................................................................................... 37
5.3. ALCANCE Y CONTENIDO DE LAS LEYES DE DELEGACIÓN .................................................................... 38
5.4. EL CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS .................................................................................. 39
6. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES Y NORMAS CON RANGO DE LEY. .................... 39
6.1. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. COMPOSICIÓN Y REGULACIÓN ...................................................... 39
6.2. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES COMO COMPETENCIA BÁSICA DEL TC ......... 40
6.3. TIPO DE PROCEDIMIENTOS DE DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES .............. 41
6.4. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD ......................................................................................... 41

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6.5. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD........................................................................................ 42


6.7. EFECTOS DE LAS STC QUE DECLAREN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY O NORMA CON
FUERZA DE LEY........................................................................................................................................... 44

TEMA 4. EL REGLAMENTO I ........................................................................................................46


1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO ...................................................................................................... 46
1.1. CONSIDERACIONES GENERALES ......................................................................................................... 46
1.2. EL CARÁCTER DE NORMA JURÍDICA COMO FACTOR DE DISTINCIÓN DEL REGLAMENTO DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS Y OTRAS FIGURAS ........................................................................................... 46
1.3. POTESTAD REGLAMENTARIA .............................................................................................................. 47
2. VALIDEZ Y EFICACIA DEL REGLAMENTO ........................................................................................... 48
2.1. CONSIDERACIONES GENERALES ......................................................................................................... 48
2.2. VINCULACIÓN Y EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS: EN ESPECIAL SU INDEROGABILIDAD SINGULAR 49
2.3. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA ........................................................................ 50
2.4. DENOMINACIÓN Y RELACIONES ENTRE REGLAMENTOS. PRINCIPIOS DE COMPETENCIA Y JERARQUÍA
................................................................................................................................................................... 52
3. LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS ....................................................................... 54
3.1. LOS LÍMITES FORMALES ..................................................................................................................... 54
3.2. LOS LÍMITES SUSTANCIALES ............................................................................................................... 59
4. CLASIFICACIONES DE LOS REGLAMENTOS ........................................................................................ 61
4.1. CLASIFICACIÓN POR RAZÓN DE SUS EFECTOS Y MATERIA REGULADA .............................................. 61
4.2. CLASIFICACIÓN POR RAZÓN DEL ORIGEN O ENTIDAD DE PROCEDENCIA DEL REGLAMENTO ........... 61
5. LA INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: CAUSAS Y CONSECUENCIAS .................................................. 63
6. MEDIOS DE REACCIÓN PREVISTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO FRENTE A LOS REGLAMENTOS
ILEGALES O INCONSTITUCIONALES ...................................................................................................... 64
6.1. LA INAPLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS POR PARTE DEL PODER JUDICIAL Y LOS FUNCIONARIOS
PÚBLICOS ................................................................................................................................................... 64
6.2. LA REVISIÓN DE OFICIO POR PARTE DE LA PROPIA ADMINISTRACIÓN DE SUS DISPOSICIONES
REGLAMENTARIAS ..................................................................................................................................... 65
6.3. LA IMPUGNACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................................... 65
6.4. LA POSIBLE INTERVENCIÓN DEL TC ANTE LOS REGLAMENTOS .......................................................... 67

TEMA 5. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO .......................................................70


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1. PRINCIPIOS BÁSICOS ....................................................................................................................... 70


1.1. LA SUPREMACÍA DE LA LEY ................................................................................................................. 70
1.2. LA RESERVA MATERIAL DE LEY ........................................................................................................... 71
1.3. LA “RESERVA” FORMAL DE LEY O EL PRINCIPIO DE CONGELACIÓN DE RANGO ................................ 72
2. LAS RELACIONES DE COLABORACIÓN ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO: REMISIÓN NORMATIVA Y
DESLEGALIZACIÓN .............................................................................................................................. 72
2.1. CONSIDERACIONES GENERALES ......................................................................................................... 72
2.2. LA TÉCNICA DE LA REMISIÓN NORMATIVA ........................................................................................ 72
2.3. LA DESLEGALIZACIÓN ......................................................................................................................... 74

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TEMA 1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO


1. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
1.1. CONCEPTO Y ELEMENTOS
El ordenamiento jurídico es una estructura, conformada a partir de distintos planos normativos que
forman una unidad. Esta unidad es el resultado del hecho que la validez de una norma descansa en
otra anterior, que la justifica y la precede.

1. Visión estática del ordenamiento: Es un conjunto de normas, es decir, reglas escritas


contenidas en la Constitución, en las leyes y en los reglamentos; y también los principios, los
valores, las costumbres existentes o, incluso, la jurisprudencia.
2. Carácter dinámico del ordenamiento: Es un sistema de normas ordenado y en evolución.
El ordenamiento jurídico se presenta como un conjunto de reglas, principios, costumbres y
prácticas, en movimiento continuo y en transformación, pero ordenado en un sistema que permite
la convivencia de distintos tipos de normas, sus relaciones, su derogación de acuerdo con unos
criterios concretos, ciertos y previsibles.

Las fuentes del derecho, es de donde procede el derecho. La regulación de las fuentes del
ordenamiento jurídico español lo tenemos que buscar en la misma Constitución Española (en
adelante CE):

- Regula la ley y todas las normas con rango de ley, estableciendo así mismo los procedimientos
detallados de su elaboración, y determinando igualmente su posición dentro del ordenamiento
jurídico.
- Establece los criterios básicos de la distribución de los poderes normativos entre el Estado y las
comunidades autónomas (en adelante CCAA) complementado por los Estatutos de autonomía.
- Reconoce específicamente la potestad reglamentaria del Gobierno.
- Confiere directamente valor normativo a las sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante
TC), especialmente en cuanto a las que declaren la inconstitucionalidad de una ley.
- Determina una ordenación de las fuentes.
- Contiene dos principios básicos sobre la eficacia de las normas, como son la necesidad de su
publicidad y la irretroactividad de las normas restrictivas de derechos.

1.2. DISTINCIÓN ENTRE LAS NORMAS JURÍDICAS


Normas primarias: Crean prescripciones, normas de conducta en general, obligaciones o
prohibiciones.

Normas secundarias: Regulan cuestiones de competencia o las reglas de producción normativa.

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- Diferencia entre disposición y norma: La disposición hace referencia a la literalidad o el texto


puro de un precepto; la norma sería el significado que aquella literalidad puede ir adquiriendo a
lo largo del tiempo como consecuencia de la interpretación que han hecho los Tribunales a la
hora de aplicarla, y por la doctrina jurídica para tratar de averiguar su auténtico sentido.
- Diferencias entre reglas y principios: Las reglas serían aquellas normas que contienen en sí
mismas el supuesto de hecho de su aplicación1. Los principios serían normas de naturaleza
abierta, que no explicitan perfectamente las condiciones de aplicación2.

1.3. CLASES DE NORMAS


 Primer nivel: La CE ocupa dentro del ordenamiento jurídico español una posición de primacía
absoluta, con un carácter de norma primera y fundamental del sistema normativo, superior en
jerarquía y fuerza vinculante a cualquier otra norma. En la CE encontraremos los principios
estructurantes del sistema, el reconocimiento de los derechos fundamentales, la organización
básica de los poderes públicos estatales y la estructura territorial del estado.
 Segundo nivel: La segunda fuente del derecho que nos ocupará está constituida por normas
que tienen rango de ley.
 Tercer nivel: La norma escrita de nuestro ordenamiento, y de mayor complejidad, está
constituido por los reglamentos. Se trata de una denominación genérica de esta categoría
normativa, comprensiva de cualquier norma que haya sido dictada por el Gobierno y la
Administración, y que tiene un rango inferior al de la ley.
 Cuarto nivel: Aquellas normas que se dictan por determinadas entidades como son los Colegios
profesionales, que pueden regular limitadamente la actividad de los profesionales, o las
Federaciones deportivas, que pueden fijar reglas que regulan la actividad deportiva oficial.
1.4. EL SISTEMA NORMATIVO ESPAÑOL Y LA ESTRUCTURA DE SUS FUENTES
Las normas no se presentarán de forma aislada, sino dentro de una estructura y formando parte
integrante de un conjunto de normas jurídicas entre las que se pueden plantear relaciones muy
diversas. Será este conjunto lo que denominaremos sistema normativo u ordenamiento jurídico.
Por tanto, la utilización del concepto de “ordenamiento jurídico” por parte de la CE debe entenderse
referido a la totalidad de las normas que se pueden utilizar para regular o resolver cualquier cuestión
de organización, de relación o de situación jurídica. La parte fundamental de este compendio lo

1 Ejemplo: El código penal determina que matar es el presupuesto fáctico del delito de homicidio.
2 Ejemplo: Artículo 7 del Código civil, al establecer que los derechos se tienen que ejercer de acuerdo con las exigencias
de la buena fe y que la ley no ampara el abuso del derecho o su ejercicio antisocial.
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formarán las reglas y los principios. Asimismo, el ordenamiento jurídico se puede contemplar como
el conjunto total de las normas de cualquier clase que existen, o de una manera parcial.

2. LA PLURALIDAD DE ORDENAMIENTOS JURÍDICOS


En un Estado moderno se pueden individualizar una pluralidad de ordenamientos jurídicos, a partir
de la existencia de diversas organizaciones públicas y privadas. Estos ordenamientos jurídicos se
relacionan entre sí de forma intensa, y en último término culminan en el ordenamiento del Estado y
se ordenan por una misma Constitución. Así, cada ordenamiento tendrá una norma de cabecera,
muchas veces conectada directamente con la Constitución, siendo esta norma la que determina las
características de relación entre los distintos ordenamientos. En este sentido, podemos distinguir tres
subsistemas:
1. El subsistema Estatal
2. El subsistema Autonómico
3. Los subsistemas locales
2.1. EL SUBSISTEMA ESTATAL
Su estructura se basa en las normas generadas por las instituciones centrales del Estado: las Cortes
Generales, el Gobierno de la Nación, los ministerios y las entidades instrumentales del Estado. El
ordenamiento estatal deberá desarrollar un papel “central y supra-ordenado”, dado que dispone de
dos características diferenciales respecto de los otros:
1. Sus normas jurídicas tienen mayor relevancia ya que, la Constitución forma parte integrante y es
una norma que se superpone jerárquicamente.
2. Sus normas jurídicas ocupan igualmente una posición de superioridad, en el sentido que tiene
una función de prevalencia y de supletoriedad frente a los subsistemas autonómicos.
2.2. EL SUBSISTEMA AUTONÓMICO
Se configura como el “sistema secundario” más importante contemplado directamente en la CE. El
artículo 147.1 CE otorga al Estatuto de autonomía (en adelante EA) la condición de norma
institucional básica de la Comunidad Autónoma, que el Estado debe reconocer y amparar como parte
integrante de su ordenamiento jurídico. Así, la norma de cabecera del ordenamiento autonómico es
el EA, a partir del cual las CCAA podrán dictar normas de distinto rango en el marco de las
competencias que el Estatuto les reconoce. Igualmente, como el esquema de poderes públicos de
las CCAA es muy similar al del Estado, las normas escritas que integran cada subsistema autonómico
son en la práctica idénticas estructuralmente a las del sistema estatal.
Se trata de potestades normativas independientes ya que afectan a materias sobre las que el Estado
no tiene competencia, por eso las normas autonómicas no se encuentran jerárquicamente
subordinadas a las estatales.

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2.3. LOS SUBSISTEMAS LOCALES


La CE ha abierto igualmente la posibilidad de que las corporaciones locales, aprueben normas
propias en ejercicio de los poderes resultantes de su autonomía, que está reconocida y garantizada
igualmente por parte de los artículos 140 y 141 CE. No obstante, las entidades locales no tienen
potestad legislativa, no pueden dictar ningún tipo de norma con rango de ley, por lo que todas las
normas de los subsistemas locales tendrán un mero carácter reglamentario.
2.4. LOS ORDENAMIENTOS SECTORIALES
Una característica común de los sistemas normativos estatales, autonómicos y locales es que los
órganos con competencia normativa pueden extender potencialmente los efectos de sus normas a
todos los sujetos que se encuentren en su territorio (entidades territoriales). Entre ellas podemos
encontrar:
- Entidades que son una manifestación de la descentralización funcional de servicios de una
“entidad madre” de naturaleza territorial3.
- Entidades creadas con el fin de garantizar una cierta objetividad o independencia con relación al
Gobierno4.
- Entidades privadas de base asociativa integradas por particulares5.
- Las Universidades, la autonomía de la que se reconoce por la CE en la autonomía
correspondiente.
Estas entidades pueden dictar normas con rango reglamentario, es decir, siempre se tratará de
normas de rango inferior a la ley y subordinadas a ellas, con efectos limitados, ya sea a determinados
sectores económicos, determinados servicios públicos, o afectando a determinados colectivos de
personas o sectores sociales.

3. REGLAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTO ENTRE NORMAS


3.1. CONSIDERACIONES GENERALES
Un sistema normativo complejo, con multiplicidad de textos normativos variados, y conformado a su
vez por distintos subsistemas generará necesariamente un elevado número de conflictos entre las
normas que los integran. Por eso necesitamos establecer un conjunto de reglas y principios que
permitan su resolución, y que nos indiquen que norma, de las que entran en contradicción, debe ser

3 Ejemplo: Puertos de las Islas Baleares, encargada de la gestión de estas infraestructuras de titularidad de la comunidad
autónoma.
4 Ejemplo: La Agencia de Protección de Datos o el Consejo de Seguridad Nuclear, el Banco de España o la Comisión
Nacional del Mercado de Valores.
5 Ejemplo: Colegios profesionales o las Federaciones Deportivas.
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utilizada para resolver el caso concreto. Estas reglas o principios ni se encuentran regulados ni
tampoco están sistematizados en ningún texto legal, y han sido formuladas por parte de la doctrina
jurídica y por la jurisprudencia a partir de la aplicación de distintas normas de la CE y de los EA. En
el ordenamiento jurídico español este conjunto de principios se dividirá en dos grupos, según tengan
por objeto:
1. La resolución de conflictos entre normas de distintos subsistemas normativos.
2. La resolución de conflictos entre normas que pertenecen a un mismo subsistema.
3.2. RESOLUCIÓN DE CONFLICTO ENTRE NORMAS DE DISTINTOS SUBSISTEMAS
3.2.1. El principio de territorialidad
Una norma tiene un ámbito territorial de aplicación, en relación con hechos, objetos y personas que
se encuentren físicamente en el territorio de la entidad pública que la ha aprobado. Su eficacia
territorial puede tener un grado diferente en función del sistema normativo al que pertenezca,
encontrándonos así con normas que se integran en ordenamientos que tienen o bien una eficacia
co-extensa o excluyente.
Ordenamiento estatal: El sub-ordenamiento jurídico estatal es de naturaleza co-extensa. La idea de
co-extensión quiere manifestar que las normas del Estado, en el interior de España, rigen en todo el
territorio nacional, y por eso se extienden igualmente en el territorio de todas las CCAA y de las
entidades locales, implicando que su fuerza de obligar se superpone físicamente a las normas
autonómicas y locales.
Ordenamiento autonómico: Las normas autonómicas rigen únicamente en el territorio de la
comunidad que las dicta, sin coincidencia física con ningún otro ordenamiento autonómico. Las
normas de cada CCAA tienen, con relación a las normas de las entidades locales de su territorio, una
eficacia co-extensa.
Ordenamiento local: Las normas dictadas por las entidades locales aplican única y exclusivamente
en el ámbito territorial de su municipio, sin extensión a otros municipios.
5.2.2. El principio de competencia
La CE es la norma ordenadora del sistema de fuentes, y la que permite por tanto la formación de
ordenamientos internos de carácter secundario, como son los autonómicos. Es precisamente en el
ámbito de las relaciones entre normas estatales y autonómicas donde tiene plena operatividad la
aplicación de este principio, a partir de lo que determina la CE y el respectivo EA, y que implica el
esquema siguiente:

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1. Los EA son normas previstas en el artículo 147 y siguientes de la CE y, por tanto, son normas que
se encuentran subordinadas. Desde esta perspectiva, la relación del Estatuto con la Constitución
se someterá lógicamente al principio de jerarquía.
2. Las leyes y reglamentos que dicten las CCAA tienen una fuerza y rango equiparable a las leyes y
reglamentos estatales. En este caso, la relación entre normas estatales y autonómicas, la
preferencia en la aplicación de una u otra norma, cuando se dé el caso de que regulen una misma
materia, se deberá determinar aplicando un principio de competencia.
El principio de competencia se utilizará para determinar la validez de la norma dictada por el
legislador que tiene las atribuciones para su aprobación, y paralelamente determinará la invalidez de
la ley que se ha dictado por un legislador que no tenga la competencia.
Mediante la Constitución y los EEA, se distribuyen las totalidades de materias en las que el Estado y
las CCAA podrán dictar normas. Así, el artículo 149.1 establece el listado de las materias que son
competencia del Estado, y su apartado 3 permite que a través de los EEA se puedan atribuir a las
CCAA competencias sobre el resto de materias no reservadas a el Estado.
El principio de competencia tiene una doble manifestación:
 Positivamente, el principio supone una protección singular de las normas frente a las de los
restantes subsistemas, las cuales no pueden modificar ni derogar aquellas.
 Negativamente, el principio determina la creación de un ámbito competencial que no puede ser
vulnerado por la norma de otro subsistema, si así lo hace, esta norma sería nula.
5.2.3 El principio de prevalencia del derecho estatal
El artículo 149.3 CE contempla que la competencia sobre las materias que no hayan sido asumidas
por las CCAA en sus EEA corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto,
sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas últimas.
El principio de prevalencia opera así junto al principio de competencia y siempre respetándolo:
aunque sea una regla de conflicto entre normas, sólo opera después del principio de competencia; si
el Estado dicta una norma en una materia en la que tiene competencia normativa, y la comunidad
autónoma que no tiene competencia dicta otra que sea contradictoria (o en sentido inverso), la
segunda norma es nula simplemente por efecto del principio de competencia.

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5.2.4 El principio de supletoriedad del derecho estatal


Esta regla se encuentra en el inciso final del artículo 149.3 de la CE, según el cual, el derecho estatal
será en todo caso supletorio del derecho de las comunidades autónomas.
Deben considerarse diversos grados de supletoriedad:
- En el caso excepcional de que una CA no haya legislado o reglamentado sobre una materia que
le ha sido atribuida como competencia por el EA. Implica que hasta que su parlamento o Gobierno
autonómico no regule la materia se aplicarán las normas estatales anteriores que rigen la materia
de forma supletoria.
- La CA ha regulado una materia de competencia propia, pero sólo de forma parcial. En este caso,
en los aspectos que todavía no estén regulados autonómicamente también se aplicará la
normativa estatal previa.
5.3. REGLAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE NORMAS PERTENECIENTES A UN
MISMO SISTEMA
Estos principios se concretan esencialmente en los de jerarquía, de sucesión normativa y, en menor
medida, por el de “competencia intrasistema”.
5.3.1. El principio de jerarquía
Es en esencia la regla básica de resolución de conflictos entre normas que pertenecen a un mismo
subordenamiento, en virtud de la cual se otorga a determinadas clases de normas un valor superior
a la de otras. Las normas se clasifican en una escala de mayor a menor valor, donde cada norma tiene
pleno poder de disposición respecto de las normas de nivel inferior, a la vez que las de nivel inferior
deben respetar siempre el contenido de las normas de nivel superior.
El principio de jerarquía normativa está reconocido como garantía constitucional en el artículo 9.3
de la CE. Parte de conformar a la Constitución como norma superior del ordenamiento jurídico en su
conjunto, imponiéndose a todos los subsistemas normativos, también al estatal, lo que impide que
pueda ser reformada por una ley estatal ordinaria.
El principio de jerarquía opera de forma plena en el interior de los subordenamientos estatal y
autonómico, y eventualmente dentro del ordenamiento de otras entidades instrumentales.
Este principio implica que las normas de naturaleza reglamentaria, las aprobadas por el Gobierno o
la Administración, están siempre subordinadas a las normas con rango de ley. Asimismo, este
principio jerárquico rige entre las normas de valor reglamentario, que se encuentran ordenadas entre
sí en una situación de subordinación en función de la autoridad que las apruebe.

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La consecuencia directa es que la norma de un rango jerárquico puede modificar o derogar todas las
normas que se encuentren en los niveles inferiores; y como contrapunto, una norma sólo puede ser
modificada o derogada por una norma de su mismo nivel o de nivel superior.
5.3.2. El principio de sucesión de normas
Se trata del principio clásico en virtud del cual la norma posterior modifica o deroga la norma
anterior (lex posterior deroga priori), y se encuentra contemplada en el artículo 2.2 del Código Civil
(en adelante CC), indicando que las leyes sólo se derogan por otras posteriores. Sin embargo,
debemos indicar que cuando el CC utiliza el término "leyes" en realidad lo está haciendo en sentido
amplio, es decir, a cualquier norma jurídica.
Condiciones de aplicabilidad:
- La norma posterior sólo tiene efectos de modificación o de derogación de las normas de igual o
inferior rango jerárquico.
- El principio opera a nivel interno dentro de cada subsistema, pero no entre normas
pertenecientes a distintos subsistemas.
- Dentro del mismo nivel jerárquico, sólo actúa entre normas de naturaleza comparable y
aprobadas por el mismo procedimiento, pero no entre normas del mismo rango de distinta
naturaleza.

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TEMA 2. LA CONSTITUCIÓN
1. LA CONSTITUCIÓN COMO FUENTE DEL DERECHO: SU VALOR
NORMATIVO, SUPREMACÍA Y EFICACIA DIRECTA
La Constitución como reguladora del sistema de producción normativa los aspectos que determina
el sistema constitucional de atribución de potestades normativas son:
a) Órganos habilitados para aprobar normas jurídicas: Las Cortes Generales, el Gobierno, los
parlamentos de las comunidades autónomas y los representantes de los trabajadores y
empresarios.
b) Formas que adoptan las distintas normas: Ley orgánica, Estatuto de autonomía, Ley, Decreto-
ley, Decreto legislativo, Reglamento de las cámaras, tratados, decretos y convenios colectivos.
c) Establecimiento del procedimiento que se exige para la aprobación de determinadas normas:
La ley, los Estatutos de autonomía, el Decreto-ley, el decreto legislativo, el reglamento de las
cámaras del parlamento y los tratados.
La Constitución es una norma eficaz y directamente aplicable. La Constitución es precisamente eso,
nuestra norma suprema. Es evidente que el hecho de encontrarnos ante uno u otro sistema tiene
una clara influencia respecto de la operatividad de la constitución:
1. Si la Constitución sólo se impone directamente al legislador, y al resto de poderes únicamente de
manera indirecta en la medida en que estén sometidos a la ley aprobada por el legislador
(principio de legalidad), la sujeción a las determinaciones de la Constitución sólo dependerá del
Parlamento, y estaríamos en un sistema en que la Constitución como norma sólo operaría previa
intermediación del Parlamento y de un órgano que controlara la constitucionalidad de la ley.
2. Un sistema de eficacia directa de la Constitución comporta que los jueces y tribunales, así como
el resto de órganos que deben aplicar el derecho, como el Gobierno y la Administración, deberán
considerar como una premisa de cualquier decisión o actuación que deban adoptar, al igual que
cualquier otra norma que deban aplicarse en su caso.
Nuestra Constitución ha atribuido de forma clara e inequívoca a sus normas una eficacia directa,
formulándose tal principio general al indicado artículo 9.1, según el cual están sujetos a la
Constitución “los poderes públicos”, es decir, todos sin distinción: el legislativo, el ejecutivo y el
judicial.

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2. EL CONTENIDO DE LA CONSTITUCIÓN. CLASES DE NORMAS


CONSTITUCIONALES.
Las categorías de clasificación que apuntaremos no son excluyentes, es decir, que en muchos casos
la misma norma constitucional puede ser incluida en más de una de estas categorías.
2.1. NORMAS PRINCIPALES
Normas cuya función es la definición de las características básicas del sistema político y sus valores
superiores, así como los principios estructurantes del sistema normativo. Son un ejemplo los
principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas e irretroactividad, que
garantiza el artículo 9.3. La Constitución califica como valores algunas nociones, como la libertad, la
igualdad, la justicia y el pluralismo político.
2.2. NORMAS DIRECTIVAS DE LA ACTIVIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
Disposiciones de la Constitución que ordenan al poder legislativo o los poderes públicos en sentido
amplio que completen las previsiones constitucionales. Dentro de este grupo se contempla una
subdivisión en cuatro niveles:
1. Los mandatos al legislador, consistentes en ordenarle la elaboración de una ley específica o
regular una determinada materia específica.
2. Las obligaciones al legislador, para que regule una materia determinada, normalmente con
indicaciones parciales sobre el contenido que, en su caso, debe tener esta regulación.
3. Las reservas de ley, que son determinaciones de la Constitución que impone que para regular
determinadas materias debe existir una ley formal.
4. Las directrices materiales de actuación de los poderes públicos, a través de las que la CE les
ordena el logro de determinados objetivos.
2.3. NORMAS MATERIALES
Normas materiales dentro de la CE. Disposiciones que deben considerarse reglas en sentido estricto,
y por tanto su característica común es que obedecen a una estructura que enuncia un supuesto de
hecho y establecen una consecuencia jurídica. Entre las que podemos referirnos a:
a) Las normas que regulan aspectos del sistema de fuentes del derecho y el procedimiento
de producción de normas.
b) Normas relativas al reconocimiento de derechos constitucionales (art 16 CE).
En función de su grado de eficacia o vinculación directa a los poderes públicos, podemos establecer
esta distinción básica:

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Fuentes del Derecho I

- Derechos reconocidos en el capítulo segundo del título I (derechos y libertades), que


vinculan a todos los poderes públicos (arts. 14 a 38 CE). Con relación a los derechos
reconocidos en los artículos 14 a 38 CE, se establece una triple garantía:
d) Vinculación o eficacia inmediata de los derechos y tutela judicial. El artículo 53 CE destaca la
especial protección de la que gozan los derechos y libertades del capítulo segundo, como su
carácter de normas jurídicas que no necesitan ser desarrolladas para reconocer el concreto
derecho o libertad, que será invocable directamente ante los Tribunales sin necesidad de una
norma que los desarrolle. Además, en caso de que el derecho se haya desarrollado por ley, la
norma constitucional que lo reconoce constituye un límite que no puede ser alterado por parte
del legislador.
e) Reserva de ley. El principio de reserva de ley conlleva que el desarrollo y regulación del ejercicio
de los derechos y libertades sólo se podrá regular para este tipo de norma.
f) El control de constitucionalidad de las leyes que desarrollen los derechos y libertades.
- Garantías de los derechos y libertades reconocidos en el artículo 14, sección primera del
capítulo segundo del Título I, y al artículo 30 (arts. 14 a 30). Dentro de los denominados
“derechos fundamentales y libertades públicas” se incluyen derechos como el derecho a la
vida, a la libertad, al honor, que se consideran como esenciales de la persona y que, por esta
razón, tienen el máximo nivel de protección jurídica. Por ello, para alcanzar este máximo nivel
de protección se contempla, además de las medidas generales establecidas por todos los
derechos del capítulo segundo, una medida específica adicional consistente en el recurso de
amparo, tanto al nivel de recurso judicial como en el nivel de recurso constitucional.
Los procedimientos especiales de tutela judicial: Los derechos fundamentales y libertades públicas
tienen unos procedimientos especiales de tutela judicial ante los Tribunales de justicia, basados en
los principios de preferencia y sumariedad (artículo 53.2 CE).
El recurso de amparo constitucional: Se trata de un recurso que se prevé en el artículo 53.2 CE y que
se interpone ante el TC, configurado como máximo órgano garante de los derechos y libertades. Se
trata de un recurso que procede ante la vulneración de cualquiera de los derechos que contemplan
los artículos 14 a 29 y 30 de la CE, y que es de carácter subsidiario. Esta naturaleza subsidiaria conlleva
que para la interposición del recurso ante el TC exige que primero se haya agotado la vía judicial

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Fuentes del Derecho I

ordinaria previa, y que además en la vía ordinaria previa haya sido invocado el derecho que se
considera vulnerado.
- Garantías de los principios rectores de la política social y económica del capítulo tercero del
título I (arts. 39 a 52): En este capítulo tercero entremezclan artículos de distinta naturaleza,
que van desde el establecimiento de verdaderos derechos sociales (derecho a la protección
de la salud o la vivienda), fines de interés general (distribución equitativa de la renta, el
progreso social y económico) o mandatos al legislador. Todos estos principios, de acuerdo
con el artículo 53 CE, informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de
todos los poderes públicos, pero sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de
acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.
a) Preceptos que establecen regulaciones materiales mínimas: Distintas de las dos categorías
anteriores, pero que la Constitución ha querido elevar al máximo nivel normativo. La regulación
de los idiomas, banderas y capitalidad de los artículos 3 a 5, y la de los partidos, sindicatos y
fuerzas armadas de los artículos 6 a 8; pero conviene aclarar que, como en muchas otras materias
contempladas en la Constitución, su regulación requiere complementarse con la ley. Es decir, hay
una regulación material “mínima” a la Constitución por el hecho de querer resaltar su
importancia, pero no quiere decir ni mucho menos que con ello la norma constitucional agote la
regulación.
2.4. NORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS Y DE ATRIBUCIONES DE
COMPETENCIA
Este tipo de normas son las que integran la parte más extensa y con regulación de detalle de la
Constitución, entre las que se incluyen, a título de ejemplo: la regulación de la Corona; la organización
y competencias del poder legislativo, las Cortes Generales, el Poder Judicial, el Gobierno, el Tribunal
Constitucional; las reglas sobre la formación de las normas con rango de ley; las normas de
organización territorial del Estado, etc.
2.5. NORMAS GARANTIZADORAS
Todas aquellas normas constitucionales donde el objeto es establecer órganos, procedimientos y
principios tendentes a asegurar el respeto al texto de la Constitución y, en general, la observancia
del sistema normativo.
b) Artículos 53 y 55: Estableciendo procedimientos de garantía de derechos y libertades.
c) Artículo 106.1: Permite el control de la legalidad de la actuación de la Administración.
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Fuentes del Derecho I

d) Artículo 54: Crea la institución del Defensor del Pueblo, para defender los derechos
comprendidos en el Título I.
e) Las normas del Título IX sobre el TC: Control de constitucionalidad de las leyes.
f) Artículo 124: Encomienda al Ministerio Fiscal la misión de promover la acción de la justicia en
defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la
ley
g) La previsión de un procedimiento especial de recurso de amparo para tutelar los derechos
fundamentales.
h) Los principios de jerarquía normativa e irretroactividad de las disposiciones desfavorables.
i) Artículos 153 y 155: Regulan determinados controles estatales sobre las comunidades
autónomas.

3. LA SUPREMACÍA MATERIAL DE LA CONSTITUCIÓN


3.1. LA SUPERLEGALIDAD MATERIAL
La CE es la norma suprema de nuestro sistema normativo. Esta supremacía implica una proyección
sobre el contenido material del resto de normas del sistema, por lo que la norma inferior deberá ser
compatible y no entrar en contradicción con el contenido del texto constitucional.
Concepto de “superlegalidad material”: El contenido de las normas constitucionales vincula al poder
legislativo, y por lo tanto la ley, que es una norma surgida del Parlamento, es igualmente una norma
subordinada a la Constitución, y sometida a control de constitucionalidad.
Esta característica de supremacía de contenido, se concreta con dos elementos concurrentes:
- Existe un deber jurídico de acuerdo con el cual todos los actos y normas deben tener un contenido
compatible con los preceptos de la Constitución. La infracción de este deber implica que la norma
incompatible es inválida por inconstitucional.
- La existencia de órganos públicos que tendrán competencia para contrastar que las distintas
normas del sistema son o no compatibles, e igualmente por anular si se demuestra esta
incompatibilidad.
El precepto fundamental de la CE que patenta este principio de supremacía material de su contenido
es el artículo 9.1, que se impone no sólo sobre las normas, sino también sobre los actos, sean de
poderes públicos o de ciudadanos privados, pues nos indica que “los Ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.

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Fuentes del Derecho I

3.2. LA FUNCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DE LOS TRIBUNALES ORDINARIOS


EN GARANTÍA DE LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN
La supremacía inherente de la Constitución sobre cualquier norma debe estar garantizada, y por ello
se ha previsto la existencia de unos órganos y procedimientos con el fin de asegurarla.
Principio de la superioridad jerárquica: La supremacía jerárquica constitucional afecta a todo tipo
de normas y actos, y por ello el control de constitucionalidad no sólo afectará a las leyes, ni será una
función que pertenece en exclusiva al TC, ya que, en principio, todos los poderes públicos están
obligados a garantizar la supremacía de la Constitución en el ejercicio de sus competencias
respectivas.
El monopolio que ostenta el TC es sólo para rechazar o expulsar del ordenamiento jurídico las normas
con rango de ley que contradigan la constitución, pero no tiene exclusividad en cuanto a decidir sobre
la aplicación de una ley. El artículo 163 CE establece que, “cuando un órgano judicial considere, en
algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo,
pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los
supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos”.
Por tanto, ningún Juez o Tribunal de la Jurisdicción ordinaria puede por sí mismo anular una ley por
considerarla contraria a la Constitución. En efecto, no es exclusiva del TC la decisión sobre la
aplicabilidad de una ley; sino sólo su eventual anulación por inconstitucional.
La CE atribuye al TC como el intérprete supremo de la Constitución, siendo independiente del resto
de órganos constitucionales: es el único Tribunal de este orden y con jurisdicción en todo el territorio
nacional. El monopolio del TC se centra en la competencia de control de constitucionalidad de las
leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley del Estado y de las CCAA; siendo el único órgano
constitucional con potestad de anulación de normas con rango de ley. Ahora bien, con respecto al
resto de las normas de naturaleza reglamentaria, la decisión de compatibilidad constitucional no
tiene reserva exclusiva en favor del TC, sino que la competencia de control está compartida con los
jueces y tribunales ordinarios, como así resulta de los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial (en adelante LOPJ)1.
3.3. EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE ACUERDO CON
LA CONSTITUCIÓN
La supremacía material implica que no puede introducirse en el ordenamiento jurídico una norma
contraria a la Constitución; pero este principio de supremacía extiende igualmente a los procesos de

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Fuentes del Derecho I

interpretación y de aplicación de las normas aparentemente válidas, implicando un deber de los


operadores de la norma de asegurar que la interpretación y aplicación debe ser igualmente
compatible y no contradictorio con las normas constitucionales, es decir, la interpretación debe ser
conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico en el momento de su aplicación. Este
principio lo tenemos explícitamente recogido en el artículo 5.1 de la LOPJ, donde tras declarar que la
Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los jueces y los
tribunales, que interpretan y aplican las leyes y reglamentos según los preceptos y los principios
constitucionales, de acuerdo con la interpretación que resulte de las resoluciones dictadas por el TC
en todo tipo de procesos.
Manifestaciones del proceso de interpretación e integración de las normas con la Constitución:
 La constitución como contexto interpretativo. El artículo 3.1 del CC establece que las normas se
interpretarán según el sentido propio de sus palabras “en relación con el contexto”.
 Las normas constitucionales predominan sobre cualquiera otra norma cuando tratamos de
concretar el sentido general del ordenamiento jurídico.
 El mandato de interpretación de las normas de acuerdo con la Constitución da un valor
preferente a la doctrina que deriva de las sentencias del TC, frente a cualquier otra jurisprudencia
de cualquier orden judicial ordinario. Preferencia de la doctrina del TC que deriva de todo tipo de
procesos que se tramiten ante este órgano, y no sólo las sentencias que resuelvan recursos de
inconstitucionalidad. Preferencia con las denominadas sentencias interpretativas, que son
aquellas que, si bien no declaran la inconstitucionalidad de una ley y le mantienen su validez, a la
vez declaran cómo se debe interpretar obligatoriamente esta ley para que su aplicación no entre
en contradicción con la CE.

4. LA SUPREMACÍA FORMAL DE LA CONSTITUCIÓN


El carácter de norma suprema de nuestro ordenamiento se manifiesta asimismo a través de una
característica muy clara: su estabilidad jurídica reforzada. A diferencia de las otras normas, la
modificación o derogación de sus preceptos se rigen por unos procedimientos específicos y mucho
más complejos que los previstos para las modificaciones de leyes y reglamentos. Se habla así de una
supremacía o superlegalidad formal de nuestra Constitución, que se califica en el grupo de las
denominadas constituciones “rígidas”, por contraposición a las constituciones flexibles existentes en

21
Fuentes del Derecho I

el Derecho comparado, que se reforman por procedimientos similares a los que se utilizan para
modificar las leyes ordinarias.
En nuestro ordenamiento jurídico, la rigidez constitucional persigue una doble finalidad:
1. Posibilitar el cambio: La existencia de un procedimiento de reforma significa que la propia
Constitución quiere regular su adaptación a la realidad cambiante y evitando así que sus
exigencias deban realizarse al margen del derecho vigente.
2. Asegurar la estabilidad: La rigidez reduce esta mutabilidad en favor de la estabilidad, impidiendo
la libre disposición sobre la Constitución de los órganos que se encuentran sujetos.
El procedimiento de reforma se contempla en el título X de la CE, con previsión de dos modalidades
en función de la materia que deba ser objeto de reforma.
4.1. REFORMA CONSTITUCIONAL PROCEDIMIENTO ORDINARIO (ARTÍCULO 167 CE)
Se aplica a la reforma de cualquier precepto de la Constitución que no esté afectado por el
procedimiento extraordinario.
4.1.1. Fases del procedimiento de reforma ordinaria
- Se trata de un procedimiento legislativo común, es decir, con unos trámites similares a los
exigibles para elaborar las leyes, pero con una serie de singularidades que le dan una rigidez que
no tiene el procedimiento legislativo.
- Se excluye la posibilidad de iniciativa legislativa popular, y por tanto la iniciativa de reforma
constitucional sólo puede surgir del Gobierno, del Congreso, del Senado, o de un parlamento
autonómico.
- El proyecto de reforma constitucional se aprobará por una mayoría de tres quintos de cada una
de las cámaras (Congreso y Senado).
- Si no hubiera acuerdo entre Congreso y Senado, se intentará obtenerlo mediante la creación de
una Comisión de composición paritaria de diputados y senadores que presentará un texto que
será votado por el Congreso y el Senado. En caso de no lograrse la aprobación mediante el
procedimiento "consensuado", y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la
mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de las dos terceras partes, podrá aprobar
la reforma.
- El texto aprobado también puede ser sometido a referéndum para su ratificación. Esto sucederá
en el caso de que lo solicite una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras,
dentro del espacio de los quince días siguientes al de la aprobación.

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Fuentes del Derecho I

4.2. REFORMA CONSTITUCIONAL PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO (ARTÍCULO 168 CE)


Se trata de un procedimiento mucho más riguroso y difícilmente practicable, que por alguna doctrina
ha sido calificado casi como un procedimiento encaminado a impedir en la práctica la reforma de
determinadas materias.
Las materias afectadas por este procedimiento extraordinario resultan ser:
- La revisión total de la Constitución: La proposición de sustituir íntegramente todo su texto por
otro contenido.
 Las revisiones parciales que afecten:
 Su título preliminar.
 El capítulo segundo, sección 1ª de su título I, relativo a los derechos fundamentales y de las
libertades públicas.
 Su título II, relativo a la regulación de la Corona.
4.2.1. Fases del procedimiento de reforma extraordinaria
 Aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada cámara (Congreso y Senado).
 Si se aprueba este “principio” se produce la disolución inmediata de las Cortes (Congreso y
Senado).
 Celebradas las elecciones, las nuevas cámaras (Congreso y Senado), deberán ratificar la decisión
de reforma constitucional.
 Ratificada la decisión de reforma, las cámaras proceden al estudio del nuevo texto constitucional,
que deberá ser aprobado por mayoría de los dos tercios de ambas cámaras.
 Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación
(Referéndum obligatorio).
 En todo caso, el régimen de reforma constitucional debe completarse con unas consideraciones
adicionales:
1. Hay que tener presente que por aplicación del artículo 169 CE, ninguna de las dos
modalidades de reforma constitucional, ordinaria y extraordinaria, no se pueden iniciar ni en
tiempo de guerra o durante la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio regulados
en su artículo 116.
2. Con la literalidad de los dos artículos reguladores de las modalidades de reforma, se podría
dar la curiosa situación de que el artículo 168 podría ser modificado por el procedimiento

23
Fuentes del Derecho I

previsto en el artículo 167. Pero doctrinalmente, por vía interpretativa y en base a la técnica
de evitar el fraude de ley, se ha entendido que la modificación del artículo regulador del
procedimiento agravado sólo es posible precisamente por el procedimiento agravado.

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Fuentes del Derecho I

TEMA 3. LA LEY
1. CONCEPTO Y SIGNIFICACIÓN DE LA LEY
La ley es la norma superior del ordenamiento jurídico tras la Constitución. El órgano que aprueba las
leyes es realmente el que encarna la representación política de la comunidad, y que por tanto sus
mandatos son originarios. Esta idea es ciertamente compatible con la supremacía de la Constitución,
porque ésta se sitúa por encima de los Poderes constituidos, uno de los cuales es el Legislativo. Es
evidente que las leyes deben ajustarse a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales, pero no
suponen una pura ejecución de los preceptos de la Constitución, y, en este sentido, legislar implica
decidir libremente la regulación a establecer una materia, dentro del marco de lo dispuesto con
respeto a la Constitución. Por tanto, la Ley es el mandato jurídico originario aprobado por el
Parlamento, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad.
Los órganos políticos de representación popular con capacidad para aprobar leyes no se reducen
exclusivamente al Parlamento nacional. Al existir dieciocho órganos con competencia legislativa en
España, tanto las leyes estatales como las autonómicas, deben precisar el título competencial que
habilita su aprobación, y que se establece en la Constitución y los EEA.
Debemos advertir que la ley encuentra un nuevo límite en el Derecho Comunitario Europeo,
especialmente en el caso de leyes que adaptan directivas comunitarias al ordenamiento interno de
los Estados.
1.1. LEY MATERIAL Y LEY FORMAL.
1. Leyes materiales: Leyes que contienen verdaderas normas. La ley así concebida puede no
contener una “norma”, si entendemos por tal una regulación general y abstracta de situaciones
futuras, con vocación de vigencia indefinida que aparece debidamente publicada. De ahí que el
concepto material de ley se reserve para las leyes que contienen verdaderas normas.
Ejemplos de ley material: Los grandes Códigos (civil, de comercio, penal), y cualquier ley que
venga a regular de forma general y abstracta situaciones jurídicas (Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, Ley de Costas, Ley de Minas, etc.).
2. Leyes formales: No contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que en
rigor podrían considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material, o que vienen
precisamente a autorizar el ejercicio de funciones de carácter ejecutivo. Las leyes formales sólo
pueden ser derogadas implícitamente por otra ley formal que se refiera al mismo supuesto de
hecho o bien mediante una derogación expresa y específica de la ley formal; y cumplen, en todo
caso, la reserva de ley. Las leyes formales como cualquier otra ley, son infiscalizables por los
Tribunales ordinarios, pudiendo serlo tan sólo por el TC, lo que abunda en el recelo con el que
en general son consideradas, ya que quien tiene el poder puede sentir la tentación de trasladar
25
Fuentes del Derecho I

al Parlamento decisiones que, de otro modo, de ser adoptadas por reglamento, podrían llegar a
ser anuladas por los Tribunales.
1.2. LEYES MEDIDA (LEYES SINGULARES Y LAS LEYES DE PLAN, LAS LEYES
AUTORIZATORIAS Y LAS LEYES DEROGATORIAS)
Tienen como presupuesto solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o
encauzar con especiales remedios no previstos en la legislación general vigente que sería aplicable
a dicha situación. A través de la ley medida se permite la concentración en un único Poder (el
legislativo) las decisiones que en el régimen general corresponden a diversos Poderes, es decir de
medidas que ordinariamente implican decisiones administrativas que se elevan así a rango de ley.
 Leyes singulares: Son las que ordenan un caso concreto, que escapa así a la regulación que el
Ordenamiento jurídico pudiera establecer con carácter general y abstracto para casos
semejantes. No se admite que puedan venir a regular derechos fundamentales, ya que éstos son
materia reservada a leyes generales. Por ello las leyes singulares sólo proceden en situaciones
excepcionales y su canon de constitucionalidad es la razonabilidad y proporcionalidad de la
misma al supuesto de hecho sobre el que se proyecta, sin que tampoco puedan limitar los
derechos fundamentales.
Ejemplos de leyes singulares: La ley que otorgue una pensión extraordinaria a los hijos de una
persona fallecida en la prestación de servicios al Estado; de leyes ad hoc: la Ley 2/1989, de 16
de febrero de la generalidad de Cataluña, de Centros Recreativos Turísticos (para la creación de
Port Aventura)
 Leyes autorizatorias: Implican un control previo de las Cortes sobre actuaciones del Ejecutivo,
que no suponen una regulación normativa del caso al que se refieren y que está expresamente
previsto por el Ordenamiento para los casos en que se aprueban. Este tipo de leyes autorizatorias
deben diferenciarse de los supuestos en los que las Cortes aprueban autorizar o decidir sobre
determinadas cuestiones, sin que estas decisiones se instrumenten en forma de ley.
Ejemplos de Leyes autorizatorias: La ley que autorice una transferencia presupuestaria; la ley
autorizando la emisión de deuda pública; ley de concesión de un crédito extraordinario para
financiar deudas de una empresa pública; ley autorizando a prestar un aval a una empresa
pública, etcétera
 Leyes plan: Las leyes plan tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que
normalmente exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que
pueden acogerse o que afectan a una pluralidad de sujetos. Las leyes de plan contienen
verdaderas proposiciones normativas. Por tanto, no pueden considerarse leyes formales sino
materiales, aunque no pretendan tener una vigencia indefinida, sino producir unos resultados de
transformación de la realidad social en un plazo determinado, transcurrido el cual o producidos
26
Fuentes del Derecho I

los resultados perseguidos los planes, en particular los económicos, pierden vigencia y precisan,
en su caso, que se prorrogue de forma expresa dicha vigencia.
 Leyes derogatorias: Son leyes formales de artículo único por el que se deroga una ley anterior.

2. LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES.


2.1. EL ÓRGANO TITULAR DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA.
La ley, en el ordenamiento jurídico estatal, y de acuerdo con la constitución es aprobada por las
Cortes Generales, que es la denominación que tiene nuestro parlamento estatal que está integrado
por dos cámaras: el Congreso y el Senado.
2.2. EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.
El procedimiento de elaboración de las leyes está regulado en la CE y en los EEA (sus rasgos
fundamentales) y, sobre todo, en el Reglamento de la cámara legislativa correspondiente (Congreso,
Senado, Parlamento autonómico).
2.2.1. Ámbito estatal
Iniciativa: La iniciativa para la aprobación de las leyes corresponde, bien al Gobierno, que es el
órgano que normalmente ejerce esta iniciativa en casi la totalidad de las leyes que resultan
aprobadas; o bien a los miembros de cualquiera de las cámaras (Congreso y Senado).
- Si el texto de la iniciativa procede del Gobierno recibe el nombre de “proyecto de ley”. En este
caso, la aprobación de un proyecto de ley por parte del Gobierno requerirá una previa tramitación
en vía administrativa del denominado “anteproyecto de ley”.
- Si el texto de la iniciativa procede de los miembros de alguna de las cámaras (situación no
habitual), entonces se denominará “proposición de ley”.
- Se reconoce asimismo la iniciativa popular a partir de la obtención de 500.000 firmas
acreditadas, salvo en materias propias de ley orgánica, tributarias, de carácter internacional o de
medidas de gracia.
TRAMITACIONES ESPECIALES
Competencia legislativa de las comisiones: Esta posibilidad y sus límites se encuentra regulada
en el artículo 75.2 y 3 CE, previendo que las cámaras (Congreso y Senado) pueden delegar a las
comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. Exceptúan
de la posibilidad de delegación legislativa a las comisiones la reforma constitucional, las cuestiones
internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del Estado.
Procedimiento de lectura única: Se puede aplicar cuando por las circunstancias o simplicidad de
la norma, se celebra un debate sobre la totalidad del texto y no artículo por artículo, y se procede a
una votación del conjunto del texto de la Ley.

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Fuentes del Derecho I

Procedimiento de urgencia: Implica la reducción a la mitad de todos los plazos establecidos por
los distintos trámites del procedimiento ordinario. Especialidades de aprobación de las leyes
orgánicas de EEA y de las leyes presupuestos.
2.2.2. Ámbito autonómico de las Islas Baleares
Iniciativa: Se reproduce un esquema de iniciativa en cierta forma paralelo al que hemos estudiado
respecto de las leyes estatales. Se prevé igualmente la posibilidad de iniciativa legislativa popular,
que se ejercerá en la forma y condiciones que establezca la Ley. Se excluye una serie de materias
de esta modalidad de iniciativa, y se ejercerá mediante proposiciones de ley suscritas, al menos, por
diez mil firmas de ciudadanos de las Islas Baleares o, en su caso, por el 30% de los electores de una
circunscripción electoral.
2.3. SANCIÓN, PROMULGACIÓN, PUBLICACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR
2.3.1. Sanción
Las leyes aprobadas por las Cortes Generales, el artículo 91 CE establece que el rey las debe
sancionar en el plazo de 15 días, las promulgará y ordenará su inmediata publicación. El Monarca
no tiene posibilidad de veto, que está obligado a sancionar la ley aprobada por el Parlamento2. La
soberanía ya no es compartida, sino que está atribuida en exclusiva al pueblo3. Por ello, en la
actualidad la sanción consiste en un requisito simbólico, que se confunde con la promulgación en el
momento en que el rey firma la ley.
2.3.2. Promulgación
La promulgación es el acto de dar fuerza ejecutiva y carácter imperativo a la ley: es la proclamación
de la ley como tal ley, con el mandato de que sea obedecida. Para hacer esto, en la práctica se
emplea una fórmula tradicional: "Mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que
guardan y Hagan guardar esta Ley". La sanción y la promulgación de la ley tienen lugar en el
momento en que el rey firma la ley.
Las leyes que son aprobadas por el Parlamento de las Islas Baleares, de acuerdo con el artículo 48.2
del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (en adelante EAIB) serán promulgadas en nombre
del rey por el presidente de la CA.
2.3.3. Publicación y entrada en vigor
El requisito de publicación de las leyes de las Cortes Generales se cumple mediante su publicación
en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor a los 20 días después de su publicación, salvo que
se disponga otra cosa en la misma Ley, tal y como establece el artículo 2. CC.
2.4. VIGENCIA Y EFECTOS DE LA LEY
La entrada en vigor de la ley determina su producción de efectos, pero puede suceder que la ley
determine que sus disposiciones tengan efecto retroactivo. Sin embargo, hay que decir que la
Constitución impone límites a esta posible retroactividad: de acuerdo con su artículo 9.3 no pueden
tener efecto retroactivo las disposiciones que tengan naturaleza sancionadora, que tengan efectos
28
Fuentes del Derecho I

desfavorables o restrinjan derechos individuales. Salvo estas limitaciones constitucionales, la ley


puede establecer expresamente la retroactividad de cualquier otro tipo de disposiciones.
La propia ley puede prever disposiciones que articulen y regulen la sucesión en el tiempo de las
distintas normas, que se plasman a través de las normas o “disposiciones transitorias” que suelen
contener la mayoría de las leyes que establecen la regulación de una materia de forma diferente a la
regulación preexistente.
Por aplicación del principio general de vigencia indefinida podemos explicar que, a menos que la
propia ley disponga otra cosa distinta, seguirá vigente hasta que se derogue por una ley posterior.
Esta derogación podrá ser expresa o implícita, si a pesar de no contemplar una disposición
derogatoria resulta incompatible su contenido con el de la legislación anterior. Corresponde al
parlamento determinar en su caso el alcance de la derogación, sea derogando parcialmente la
normativa preexistente o derogando toda la preexistente sobre la materia.

3. TIPOLOGÍA DE LEYES ESTATALES


La clasificación fundamental de las leyes estatales se diferencia en ordinarias y orgánicas. Como las
leyes orgánicas constituyen la tipología excepcional y no la general, es decir, la tipología que se
utiliza para unas materias específicas en concreto, nos podríamos limitar a analizar las leyes
orgánicas y definir las ordinarias por exclusión, de forma residual; sin embargo, vamos seguidamente
a ver los rasgos característicos de una y otra figura.
3.1. LEY ORGÁNICA
Artículo 81: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las
demás previstas en la Constitución. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas
exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.
Las leyes orgánicas no tienen una posición jerárquica superior a la de las ordinarias; su diferenciación
jurídica se establece, precisamente, en razón de las materias para las que expresamente se prevé
la ley orgánica. Es una diferenciación de ámbito de regulación material que, en caso de ser invadido
por la ley ordinaria, determina su inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en el artículo
81 CE. Ello no impide que una ley orgánica regule materias propias de la ley ordinaria, por su
especial conexión con las materias propias de ley orgánica, pero en este caso, esta ley tendrá
naturaleza mixta: de ley orgánica en algunas de sus disposiciones y de ordinaria en otras, lo que
permitirá la modificación de estas últimas materias por simple ley ordinaria posterior. La propia ley
orgánica debe expresar qué preceptos tienen una u otra naturaleza, pero estas calificaciones son
revisables por el TC, quien, en su caso, decidirá definitivamente qué preceptos son real y
materialmente orgánicos en estas leyes de naturaleza mixta.

29
Fuentes del Derecho I

3.1.1. Procedimiento de aprobación


La ley orgánica se define en nuestro Derecho por su procedimiento de aprobación y por las materias
reservadas a su regulación. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exige
el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
texto de la ley.
 Si no se consigue dicha mayoría, el texto vuelve a Comisión para que emita nuevo dictamen en
el plazo de un mes, tras lo que se someterá a nueva votación en el Pleno del Congreso en la que
también se requiere la mayoría absoluta. Una vez aprobado el texto por el Congreso se envía al
Senado que lo tramita conforme al procedimiento ordinario.
 Si el Senado vetara el Proyecto o proposición aprobada por el Congreso, se someterá este texto
a ratificación del Pleno del Congreso, levantándose el veto si alcanzare el voto favorable de la
mayoría absoluta de la Cámara.
 Si el Senado introdujere enmiendas, de vuelta al Congreso el texto aprobado por el Congreso
con la inserción de dichas enmiendas será sometido a votación de conjunto, quedando aprobado
si alcanzare la mayoría absoluta.
3.1.2. Materias cuya regulación corresponde a la ley orgánica
 El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, aunque el TC los ha
concretado a los regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título I CE.
 Las que aprueban los EEA.
 El régimen electoral general.
 Las demás previstas en la Constitución. Esta genérica previsión no constituye una cláusula
abierta, sino una remisión a las que expresamente se prevean en la CE.
3.1.3. Los Estatutos de Autonomía
Los EEA son efectivamente leyes orgánicas y por tanto estatales; pero constituyen, a su vez, la
primera norma del ordenamiento autonómico. Evidentemente, los EEA se subordinan a la
Constitución, como toda ley estatal y como todos los ordenamientos autonómicos y cualquier otro
existente en un Estado.
3.2. LEY ORDINARIA
La ley ordinaria es el tipo genérico y común de las disposiciones normativas con este rango, siendo
el tipo de ley por excelencia, por contraposición al carácter excepcional y ceñido a una serie de
materias que hemos visto tiene la ley orgánica. La ley ordinaria se puede describir igualmente a partir
de cuatro factores:
 La ley ordinaria tiene origen en las Cortes Generales.
 La denominación como “ordinaria” se quiere referir a su carácter común. Es decir, que cuando la
CE no utiliza el adjetivo de “orgánica”, estaremos ante una ley “ordinaria”, pero que, a efectos

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Fuentes del Derecho I

prácticos, cuando se publica en el Boletín Oficial del Estado (en adelante BOE) únicamente
observaremos la denominación o el título de “Ley”.
 Su ámbito de regulación material tiene igualmente un carácter genérico y residual. No existen
materias tasadas a priori sobre las que pueda actuar la ley ordinaria, pudiendo por tanto regular
cualquier tema o materia que no se haya asignado expresamente a otro tipo de ley.
 El procedimiento de elaboración de la ley ordinaria es el procedimiento legislativo común.
3.3. LAS LEYES BASÍCAS
La figura de la “ley básica” es una tipología de norma estatal que modula las relaciones entre el
ordenamiento estatal y autonómicos. La Constitución y el respectivo EA de cada comunidad, prevén
una serie de materias en las que la regulación jurídica básica es competencia del Estado, mientras
que su desarrollo normativo y su ejecución se atribuye a la CA.
Una ley básica es una ley que tiene un contenido material, por tanto, es necesario que la ley básica
estatal distinga cuáles de sus disposiciones tienen precisamente este carácter, lo que se suele hacer
a través de una disposición adicional, donde se indica qué artículos o disposiciones gozan de tal
condición.
3.4. LEYES DE ARMONIZACIÓN
Este tipo de leyes se inscriben también en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal
y el autonómico y tienen como finalidad “establecer los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las CA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas,
cuando así lo exija el interés general” (art. 150 CE).
Estas leyes persiguen, por tanto, evitar la instrumentación de políticas legislativas antagónicas
cuando el interés general exige que en una determinada materia deba existir una unidad de principios
jurídicos en todos los ordenamientos del Estado. Por ello, las leyes de armonía pueden llegar a
apoderar al Estado de una competencia legislativa incluso en materias en que carece de ella por
tratarse de competencias exclusivas de las CCAA.
Las leyes de armonía tienen dos presupuestos necesarios:
1. La exigencia del interés nacional de que se produzca esa armonización legislativa, lo que debe
ser expresamente apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara legislativa. Aunque la
Constitución no establece nada al respecto, parece razonable hacer uso de una interpretación
restrictiva, pues de otro modo el Estado podría acabar por dictar una ley de armonía en todas las
materias de competencia exclusiva de las CCAA ad cautelam, lo que sería incompatible con el
presupuesto de que dicha ley de armonización venga exigida por el interés general.
2. Sólo pueden dictarse en supuestos en que la competencia sobre la materia a regular sea
exclusiva de las CCAA, ya que este tipo de leyes son un remedio excepcional y extremo para
lograr un determinado nivel de homogeneidad normativa que exige el interés general.
31
Fuentes del Derecho I

En relación a las leyes de armonización se plantea el problema de la determinación de su contenido.


La Constitución se refiere expresamente a “principios necesarios para armonizar”. De ahí que la
interpretación más restrictiva exija que efectivamente este tipo de leyes sólo pueda ser una ley de
principios con la repetida finalidad armonizadora, pero que quede excluida la posibilidad de que su
contenido descienda a dictar soluciones legislativas concretas.
3.5. LEYES MARCO, LEYES DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN
Se inscriben también en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las CCAA, previéndose en el
artículo 150.1 CE como una técnica de delegación de competencias legislativas del Estado en las
CCAA.
No tiene prevista ninguna especialidad procedimental en su aprobación. Su verdadera naturaleza
resulta de su especial contenido, de la finalidad que persigue y de sus efectos. Las leyes marco se
dictan sobre materias en las que la competencia legislativa es del propio Estado, por lo que no cabe
establecer ningún tipo de restricción al delegante.
Límites: La propia ley marco, establece los límites de la delegación legislativa que opera en favor de
las CCAA. La finalidad es la de operar un proceso de delegación legislativa en favor de las Asambleas
de todas o algunas Asambleas legislativas de las CCAA. Al ser una competencia delegada la que
adquieren éstas, también la pierden cuando se deroga la ley de delegación.
Efectos: La ley marco otorga una nueva competencia legislativa a las CCAA, que pueden ejercerla
o no. En cualquier caso, las leyes autonómicas que desarrollen la ley marco, deben respetar los
principios, bases y las directrices que ésta disponga.
Control: Para controlar la conformidad de la ley autonómica a la ley marco, el artículo 150.1 CE
prevé la posibilidad de establecer un control por las Cortes Generales sobre la ley autonómica. El
control debe preverse expresamente en la ley marco, pero dada la naturaleza de ley de la norma
autonómica, es difícil instrumentar estos controles por las Cortes Generales. No encarnan un
verdadero tipo normativo diverso a otras leyes, salvo por su particular contenido y finalidad y su
carácter de leyes orgánicas, previéndose en la Constitución tan sólo por cuanto suponen otra
modalidad de atribución extraestatutaria de competencias a las CCAA.
3.6. LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO.
A través del presupuesto se realiza el más importante de los controles de las Cámaras
representativas sobre el Gobierno. Por su trascendental importancia política el Presupuesto tiene
específicas previsiones constitucionales sobre su elaboración, aprobación parlamentaria y control de
gestión o ejecución. El presupuesto sólo admite la presentación de un Proyecto del Gobierno y no
ninguna otra forma de iniciativa legislativa. El procedimiento de aprobación de las leyes de
presupuestos es el ordinario con algunas especialidades, que se determinan de forma análoga en
los reglamentos de ambas Cámaras y que suponen una restricción de las facultades de enmienda
32
Fuentes del Derecho I

para los parlamentarios. El proyecto de presupuesto goza en su tramitación de preferencia sobre


cualquier otro trabajo de la Cámara. Debe presentarse al menos tres meses antes de que expire el
presupuesto del año anterior y normalmente debería aprobarse antes de primero de enero del año
siguiente. La tramitación comienza con un debate de totalidad en el Pleno del Congreso en el que se
fijan las cuantías globales de los estados de gastos, tras lo cual pasa a la Comisión de presupuestos.
Al incidir en la política económica general, la presentación de enmiendas cuando suponen
incremento de gastos no es libre, requiriendo en tal caso que se proponga una baja de igual cuantía
en la misma Sección del presupuesto para equilibrar el monto total de los gastos propuestos. Por su
parte, si la enmienda supone minoración de ingresos, sólo se tramitará con autorización del
Gobierno. El debate final de la Ley de Presupuestos diferenciará el conjunto del articulado y cada
una de sus Secciones (arts. 134 CE y 134 R. del Congreso). El contenido de la Ley de Presupuestos
se determina en el artículo 134 CE, y puede resumirse diciendo que el Presupuesto contiene las
previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado.

4. LAS LEYES AUTONÓMICAS


La Constitución española también reconoce la facultad de legislar a las CCAA, aunque no lo hace de
forma expresa, pero sí indirecta. Las leyes autonómicas tienen el mismo concepto, funcionalidad y
carácter que las leyes estatales. En consecuencia, cumplen también el principio de reserva legal
cuando así lo establece la Constitución y en relación a las materias comprendidas en dicha reserva
que son competencia de la CA. Todos los tipos de leyes anteriormente analizados en el ordenamiento
estatal se dan también en el ordenamiento autonómico, salvo las leyes orgánicas y los tipos
específicos de leyes que articulan las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos,
como son las leyes básicas, las de armonía, las leyes marco y las leyes orgánicas de transferencia
o delegación.
El rango de la legislación autonómica de desarrollo de la legislación básica del Estado depende de
las previsiones del EA o de la decisión política que al respecto adopte la CA correspondiente,
pudiendo ser ley o simple reglamento. El procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes
autonómicas es sustancialmente análogo al de las leyes estatales, con la salvedad de que las CCAA
no tienen más que una Cámara legislativa, cuyo Reglamento se inspira esencialmente en el del
Congreso de los Diputados.
Las leyes autonómicas, también, deben publicarse tanto en el Boletín Oficial de la Comunidad que
las aprueba, como en el del Estado. Los plazos de entrada en vigor de la ley se computan desde la
publicación en el Boletín de la Comunidad.

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Fuentes del Derecho I

5. NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON RANGO DE LEY: DECRETOS


LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.
5.1. LOS DECRETOS-LEYES
Artículo 86 CE: “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar
disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán
afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades
Autónomas ni al Derecho electoral general”.
Es una figura normativa que no se puede utilizar siempre sino sólo en supuestos muy concretos y,
tampoco se puede utilizar para regular cualquier materia. Se trata de una situación de sustitución
temporal del poder legislativo por parte del Gobierno, que puede dictar válidamente, en determinadas
circunstancias excepcionales y con determinadas restricciones materiales, una norma que tendrá
valor de ley y que producirá efectos con carácter provisional, y su vigencia queda sujeta a la
posterior intervención convalidatoria del parlamento, que deberá producirse en el plazo improrrogable
de treinta días desde su publicación.
Encontraremos esta figura tanto en el ámbito del ordenamiento estatal como en el ámbito
autonómico, pero en uno y otro ordenamiento los decretos-ley son, esencialmente, una misma figura
normativa, sin diferencias desde el punto de vista de su naturaleza jurídica.
5.1.1. Límites de los decretos-leyes
Sólo se pueden dictar en los casos de extraordinaria y urgente necesidad. Por tanto, el
presupuesto habilitante puede ser apreciado por parte del Gobierno, con un margen razonable de
discrecionalidad, pero se explicitará su concurrencia, lo que normalmente se realiza en el preámbulo
o exposición de motivos del propio decreto-ley. En efecto, esta figura no puede ser utilizada para
crear disposiciones que no tengan relación con la situación que se trata de afrontar o que no
modifiquen de forma inmediata la regulación jurídica existente.
Asimismo, la existencia del presupuesto habilitante podrá ser contrastada tanto en vía parlamentaria,
como por parte del TC, aunque el control que corresponderá al TC en esta materia es un control
externo. En muy pocas ocasiones el TC ha declarado la inconstitucionalidad de un decreto-ley por
falta del presupuesto de necesidad urgente y extraordinaria. El mismo rigor en cuanto a la apreciación
de una necesidad extraordinaria y urgente se exigirá respecto de la utilización de esta figura que
prevé el artículo 49 del EAIB por parte del Gobierno de las Islas Baleares.
1. Materias excluidas de la regulación mediante decreto-ley estatales
Los decretos-ley no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las CCAA

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Fuentes del Derecho I

ni al Derecho electoral general. Se trata, por tanto, de una delimitación negativa del ámbito de
regulación permitido a esta figura normativa.
Aparte de los límites explícitos, el decreto-ley tiene prohibido intervenir en materias reservadas a ley
orgánica. Asimismo, no se pueden regular por decreto-ley aquellas materias atribuidas
específicamente a las Cortes Generales por parte de la CE:
 Los presupuestos generales del Estado (artículo 134.1);
 La autorización de tratados internacionales (artículos 93 y 94.1) que se trata de una potestad de
las Cortes distinta de la legislativa;
 Otras potestades que atribuye la Constitución, que no pueden ser sustituidas a través de un
decreto-ley.
2. Materias de regulación excluida por los decretos-ley del Gobierno de las Islas Baleares
 Derechos establecidos en el Estatuto: Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos de
las Islas Baleares contemplados en el título II del EAIB.
 Materias objeto de leyes de desarrollo básico del EA: Aquellas leyes que requieran la
aprobación del Parlamento balear a través de un quórum reforzando, de mayoría absoluta o de
dos tercios de la cámara.
 Presupuestos generales de la CA: Limitación material redundante, pues, aunque no la
contemplaré el artículo 49 EAIB, la ley de presupuestos autonómica sólo puede ser una ley
parlamentaria, tanto en sentido formal como material, de acuerdo con el artículo 135 CE.
 Reforma del Estatuto: Se trata de una cláusula de prohibición redundante, pues aparte de ser
una materia reservada a ley material, sólo puede ser ejercida por parte del Parlamento, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 139 del EAIB.
 Régimen electoral: Esta limitación tiene efectos sobre los ámbitos de legislación reservados al
legislador autonómico balear sobre la regulación de los aspectos relativos a los procesos
electorales en los que la comunidad autónoma de las Islas Baleares tiene competencias.
 Ordenamiento de las instituciones básicas de la CA de las Islas Baleares: Esta limitación se
refiere tanto a las instituciones que conforman el “sistema autonómico” reguladas en el artículo
39 EAIB (Parlamento, Gobierno, Presidente del Gobierno y consejos insulares); como igualmente
otros órganos contemplados en el propio Estatuto como la Sindicatura de Greuges, la Sindicatura
de Cuentas, el Consejo Consultivo, el Consejo Audiovisual, el Consejo de Justicia, etc.
3. Los límites formales de los decretos-leyes.
Nos referimos aquí a las limitaciones de tipo procedimentales o formales, y que se concretan en la
atribución para su aprobación al Gobierno y en la inmediata revisión parlamentaria.

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Fuentes del Derecho I

La atribución de esta competencia para dictar decretos-ley se hace al Gobierno, como órgano
constitucional que está compuesto por el Presidente, el vicepresidente y los ministros (art. 98.1 CE).
En ningún caso está atribuido ni al Presidente del Gobierno por sí solo, ni a uno o varios ministros.
El artículo 49 del EAIB alude a la exclusiva competencia del Consejo de Gobierno para dictar los
decretos-ley.
4. El control parlamentario posterior sobre los decretos-ley
El ejercicio de un poder normativo extraordinario que supone la utilización del decreto-ley por parte
del Gobierno no tiene ninguna medida de control preliminar. Por lo tanto, la convalidación de los
decretos-leyes por parte de la cámara parlamentaria en el plazo de los treinta días siguientes a su
promulgación será el factor determinante de la continuación de estas normas excepcionales dentro
del ordenamiento jurídico.
 Control parlamentario de los decretos-ley:
Iniciativa del procedimiento: La CE no prevé nada al respecto, con lo cual, el Gobierno debería
notificar al Congreso la aprobación y publicación del decreto-ley y solicitar su convalidación. Pero en
la práctica, el Reglamento del Congreso ha previsto la puesta en marcha del procedimiento de control
de motu propio, una vez que el decreto-ley se ha publicado en el BOE.
Trámite de convalidación: El sometimiento a debate y votación del decreto-ley se llevará a cabo en
el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, que se entiende desde su publicación en el
BOE. En este plazo, el Congreso deberá pronunciarse expresamente sobre su convalidación o
derogación. Este plazo es de caducidad, y si no se adopta por parte del Congreso un acuerdo de
convalidación, el decreto-ley pierde automáticamente su vigencia una vez transcurrido 30 días desde
su publicación. La convalidación del texto del Decreto-ley se vota en bloque, esto implica que ningún
diputado o grupo parlamentario pueda plantear enmiendas. Tanto si el acuerdo adoptado por el Pleno
del Congreso es de convalidación como de derogación, se publica en el BOE.
La convalidación no convierte al decreto-ley en una ley de Cortes Generales: el decreto ley sigue
siendo un decreto-ley; y su convalidación tiene el efecto de otorgarle vigencia indefinida. La no
convalidación conlleva la derogación del decreto-ley, con efectos el mismo día en que el acuerdo de
no convalidación se adopte. En este caso no implica una pérdida de eficacia retroactiva del decreto-
ley, sino de efectos ex tunc, siendo por lo tanto válidos los actos dictados en ejecución del decreto-
ley durante el periodo intermedio desde su publicación hasta su no-convalidación.
Tramitación posterior como proyecto de ley.
Apartado 3 del artículo 86 CE: 3. “Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes
podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”. Ya no está hablando,
ante la posibilidad de tramitación como proyecto de ley, sólo del Congreso, sino de las “Cortes”.

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Fuentes del Derecho I

El Congreso podía optar entre dos alternativas; siempre dentro del plazo de 30 días:
1. Decidir en bloque sobre el texto del decreto-ley;
2. Tomar el texto del decreto-ley como si fuera un proyecto de ley, y debatirlo y aprobarlo con las
modificaciones que se considerasen procedentes.
 Control parlamentario de los decretos-ley del Gobierno de las Islas Baleares:
Trámite de convalidación: El primer párrafo del artículo 49.2 EAIB establece la “derogación” del
decreto-ley que no obtenga el visto bueno de la mayoría parlamentaria tras un debate y una votación
de totalidad, o que no se haya sometido a la intervención preceptiva de la Cámara en el plazo
improrrogable de treinta días.
Tramitación posterior como proyecto de ley: El párrafo segundo del artículo 49.2 EAIB faculta al
Parlamento a acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento
de urgencia, opción que deberá seguir, en su caso, durante el plazo establecido en el apartado
anterior, o sea, en los treinta días en los que se puede producir su convalidación. En este punto, el
EAIB se separa de la redacción del artículo 86.3 CE, porque no se refiere al a tramitación del decreto-
ley como proyecto de ley en el plazo de treinta días, sino a que la eventual decisión de tramitarlo
como proyecto de ley se adopte dentro de aquel lapso temporal.
5.2. DECRETOS LEGISLATIVOS
Son normas del Poder Ejecutivo con valor de ley. Se trata de una legislación delegada por el
parlamento al Gobierno. Los decretos legislativos requieren una previa delegación parlamentaria al
Gobierno. La delegación legislativa se fundamenta en el hecho de que la ley a tener que elaborar
será compleja, y la necesidad de perfección técnica exige un medio que no posee el parlamento.
Esta delegación legislativa tiene el límite de no poder comprender materias incluidas en el ámbito
material de las leyes orgánicas (art. 82.1 CE). El parlamento establecerá pautas políticas jurídicas
previas, y después se desarrollarán por el Gobierno.
Los Decretos legislativos pueden ser estatales o autonómicos, ya que su problemática sustancial se
da tanto en el Estado como en las CCAA, y la mayoría de los EEA lo regulan expresamente. A
diferencia de la excepcionalidad del decreto-ley, los decretos legislativos se convierten en una
colaboración habitual entre las Cortes y el Gobierno del Estado, y entre las Asambleas legislativas
autonómicas y sus respectivos gobiernos.
5.2.1. Las Leyes de bases y los Textos articulados
La delegación parlamentaria en el Gobierno se realiza mediante una ley de bases, en la que se
establecen con precisión el objeto y alcance de la delegación y los principios y criterios que han de
seguirse por el Gobierno al desarrollarlos. Las leyes de bases tienen tan sólo el valor de un mandato
jurídico al Gobierno. Formalmente las leyes de bases no se ordenan en artículos numerados como

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Fuentes del Derecho I

el resto de las normas jurídicas, sino en bases numeradas. La articulación de las mismas es el objeto,
precisamente, del tipo más clásico de Decreto legislativo: los Textos articulados.
En el desarrollo de las bases, el Gobierno debe ser fiel a los criterios que en ellas se establecen,
pero tiene un amplio margen de libertad para desarrollar en mandatos jurídicos concretos dichos
criterios. La infidelidad del Texto articulado respecto de las Bases le hace incurrir en vicio ultra
vires.
5.2.2. Las leyes de delegación y los Textos refundidos
Los Decretos legislativos que aprueban Textos refundidos, el Gobierno se limita a refundir textos
legales preexistentes, incluso a regularizar, aclarar y armonizar la normativa que ha de ser refundida
(mejorada). Las leyes de delegación parlamentaria se establecen en una ley ordinaria. Tienen como
finalidad depurar el ordenamiento jurídico, clarificarlo, reduciendo a un solo texto, mediante
refundición, una pluralidad de textos que ordenan una misma materia. En efecto, la entrada en vigor
de un Texto refundido supone la derogación de los preceptos contenidos en los textos legales objeto
de la refundición.
El Gobierno puede modificar el texto literal de los textos objeto de refundición en su literalidad para
hacer más claro el mandato jurídico que el nuevo Texto único refundido contendrá. No obstante, el
Gobierno no es libre para alterar el sentido de la normativa vigente que refunde, debiendo limitarse
a armonizarla, regularizarla o simplemente refundirla, sin incorporar mandatos jurídicos nuevos que
no estuvieran ya contenidos en las normas que refunde. Por ello, los Textos refundidos pueden
incurrir en vicio de nulidad tanto por establecer mandatos jurídicos nuevos, que no se encuentran
en la legislación objeto de refundición como por no incluir en el Texto refundido mandatos jurídicos
que se encontraban vigentes en la normativa objeto de refundición. En el caso del vicio ultra vires
por adición de mandatos jurídicos nuevos, se debe declarar su nulidad, pues, aunque dichos
mandatos nuevos no fueran materialmente contrarios a la Constitución, sí lo son por dictarlos el
Gobierno a través de un Decreto legislativo. En el caso de que el vicio ultra vires sea por defecto,
al no incluir mandatos jurídicos anteriormente vigentes, se debe declarar la nulidad parcial de la
disposición derogatoria del Texto refundido.
5.3. ALCANCE Y CONTENIDO DE LAS LEYES DE DELEGACIÓN
La delegación legislativa debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, para una materia concreta y
con fijación de un plazo para su ejercicio. Pasado este plazo la delegación debe entenderse
caducada. La delegación se agota con la publicación del Decreto legislativo correspondiente por el
Gobierno, sin que pueda utilizarse de nuevo en el futuro la misma delegación ya agotada.
Los efectos inmediatos de la aprobación y publicación de un decreto legislativo son la extinción
automática de la delegación y la incorporación de los texto articulado o refundido en el sistema
normativo, con fuerza de ley.
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Fuentes del Derecho I

5.4. EL CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS


El Parlamento, puede establecer en las leyes de delegación las fórmulas de control que estime
convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de la delegación, con los efectos
que igualmente prevea la ley de delegación. La forma de control más apropiada sería la de
ratificación por las Cortes del texto del Decreto legislativo antes de su promulgación.
Los Decretos legislativos, a diferencia de las leyes y Decretos-leyes, sí pueden ser objeto de control
en vía de recurso por los Tribunales. El eventual exceso o infidelidad no ampara a la norma producida
por el Gobierno otorgándole valor de ley, es decir, ya no alcanza propiamente el valor natural del
Decreto legislativo considerándose entonces que tiene simple valor reglamentario. Por tanto, es
enjuiciable por los Tribunales como todo reglamento y naturalmente la interpretación de si el Decreto
legislativo vulnera o no la ley de delegación es asimismo competencia del Tribunal.
En los supuestos en que previamente haya tenido lugar un control parlamentario con ratificación
expresa del contenido del Decreto legislativo, las reglas de fondo contarían con la aprobación
expresa del Parlamento y es muy discutible que pudiera anularse dicha norma partiendo de su
disconformidad con unas bases que el propio Parlamento había corregido implícitamente al ratificar
el Decreto legislativo que no se ajustase a ellas.
En caso de que se hubieran vulnerados aquellos límites, estaríamos ante una eficacia anormal del
decreto legislativo que podría tener distintos grados.
 Nulidad: Si se produce una contradicción evidente entre la ley de delegación, o bien no se han
observado los requisitos de procedimiento en la elaboración del decreto legislativo.
 Valor de Reglamento y no de ley: Si se produce una regulación que excede de la delegación o
que se produce fuera del plazo de la ley de delegación.

6. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES Y NORMAS


CON RANGO DE LEY.
6.1. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. COMPOSICIÓN Y REGULACIÓN
Artículo 159 CE:
1. El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey; de ellos, cuatro
a propuesta del Congreso por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del
Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo
General del Poder Judicial.
2. Los miembros del Tribunal Constitucional deberán ser nombrados entre Magistrados y Fiscales,
Profesores de Universidad, funcionarios públicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida
competencia con más de quince años de ejercicio profesional.

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Fuentes del Derecho I

3. Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años y se
renovarán por terceras partes cada tres.
4. La condición de miembro del Tribunal Constitucional es incompatible: con todo mandato
representativo; con los cargos políticos o administrativos; con el desempeño de funciones directivas
en un partido político o en un sindicato y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de
las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional o mercantil.
En lo demás, los miembros del Tribunal Constitucional tendrán las incompatibilidades propias de los
miembros del poder judicial.
5. Los miembros del Tribunal Constitucional serán independientes e inamovibles en el ejercicio de
su mandato.
Artículo 160 CE: El Presidente del Tribunal Constitucional será nombrado entre sus miembros por
el Rey, a propuesta del mismo Tribunal en pleno y por un período de tres años.
Artículo 165 CE: Una ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto
de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.
6.2. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES COMO COMPETENCIA BÁSICA
DEL TC
Una de las funciones básicas del TC, radica en el hecho de ser el máximo intérprete de la
Constitución, y por eso sus sentencias superan las actuaciones del resto de Poderes del Estado. El
TC tiene el monopolio del control de la constitucionalidad de la ley y normas con rango de ley.
Es la competencia básica y originaria del TC: un control sobre la adecuación de las leyes a las
disposiciones constitucionales, habiéndolas de anular en caso de no adecuación; esto conecta con
la idea de que el TC es “legislador negativo”.
El sistema de control de constitucionalidad de las leyes que impone la CE radica sobre el TC. Por
tanto, el parámetro o norma aplicable en el juicio que tiene que hacer el TC es exclusivamente la
Constitución.
Artículo 27.1 LOTC: Mediante los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad regulados
en este título, el Tribunal Constitucional garantiza la primacía de la Constitución y enjuicia la
conformidad o disconformidad con ella de las Leyes, disposiciones o actos impugnados.
Puede suceder que la razón de que se invoque para la inconstitucionalidad de una ley no sea
exclusivamente su adecuación al contenido material de los preceptos de la Constitución, sino que lo
sea por razón de procedimiento o de competencia4:
1. Competencia: Estatutos, leyes marco, legislación básica, etc. La suma de los preceptos
constitucionales y del conjunto de este tipo de leyes se ha denominado por parte de la doctrina
del TC el “bloque de la constitucionalidad”.

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Fuentes del Derecho I

2. Procedimiento de creación de leyes: Normas contenidas en la Constitución y en los


Reglamentos del Congreso y el Senado, o las de las Asambleas de las Comunidades
Autónomas.
El artículo 27.2 LOTC efectúa la relación exhaustiva de estos actos con valor de ley que pasamos a
indicar a continuación:
Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad:
 Los Estatutos de Autonomía y las demás Leyes orgánicas.
 Las demás Leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de Ley. En el caso de
los Decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en
el número 6 del artículo 82 de la Constitución.
 Los Tratados internacionales.
 Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
 Las Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas,
con la misma salvedad formulada en el apartado b) respecto a los casos de delegación legislativa.
 Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.

6.3. TIPO DE PROCEDIMIENTOS DE DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS


LEYES
- Recurso en vía principal o directa: Supone la impugnación de la ley o acto inmediatamente
después de su publicación, de naturaleza abstracta y con el fin de depuración del sistema de
normas, respecto del que sólo están legitimados para su utilización órganos políticos y no
ciudadanos o entidades privadas.
- Recurso incidental de otro proceso en curso: Se plantea por un Juez o Tribunal, de cualquier
jurisdicción y grado, que al estar conociendo de un litigio considera que una norma con rango de
ley, de la validez de la que dependa el fallo, pueda ser contraria a la constitución.
En ambos casos, de admitirse a trámite por parte del TC un recurso o una cuestión de
constitucionalidad, no se suspende la vigencia ni la aplicación de la ley, de la disposición normativa
o acto con fuerza de ley.
6.4. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Artículo 161.1.a) CE: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es
competente para conocer:
a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La
declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de ley, interpretada por la
jurisprudencia, afectará a ésta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de
cosa juzgada.

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Fuentes del Derecho I

Se ha configurado como una acción directa para evaluar la constitucionalidad de las leyes y
disposiciones normativas con fuerza de ley, pero que se restringe a un determinado plazo temporal
y en favor de un grupo reducido de sujetos públicos. El carácter de este control de constitucionalidad
es abstracto, es decir, que se dirige exclusivamente a la apreciación si la norma con rango de ley
impugnada se adecua o no a la Constitución.
Este carácter abstracto implica que el recurso se plantea meramente en interés de la
constitucionalidad de la ley, pero sin que haya una conexión con ningún caso que esté sometido a
controversia entre partes en un proceso judicial ordinario. En este sentido, en el recurso de
inconstitucionalidad no se permite su planteamiento por parte de particulares, sino sólo a
determinados órganos del Estado y de las comunidades autónomas.
El recurso de inconstitucionalidad contra las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de
ley se podrá promover a partir de su publicación oficial. El plazo de interposición es de tres meses
desde dicha publicación. El artículo 33.2 LOTC, amplía el plazo de nueve meses cuando se cumplen
las condiciones de inicio de un intento de negociación entre Comunidad Autónoma y Estado para
evitar la interposición del recurso de inconstitucionalidad.
Tienen legitimidad para interponer el recurso de inconstitucionalidad: el presidente del Gobierno, el
Defensor del Pueblo, cincuenta diputados, cincuenta senadores, los órganos colegiados ejecutivos
de las comunidades autónomas y, en su caso, sus asambleas (Artículo 162.1.a).
6.5. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Artículo 163 CE: Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango
de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución,
planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos
que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.
Cualquier Juez o Tribunal de cualquier jurisdicción entienda que una norma de rango legal que deba
aplicarse para decidir un pleito determinado pueda no ser adecuada a la Constitución, deberá
plantear esta cuestión, por iniciativa propia o a instancia de parte en el Tribunal Constitucional.
Por lo tanto, los Jueces y Tribunales son los primeros que están obligados a realizar un juicio de
constitucionalidad sobre la ley que deben aplicarse a cada caso.
La resolución judicial con la que se formula la cuestión de inconstitucionalidad debe reunir los
requisitos de:
 Concretar la ley o norma con fuerza de ley la constitucionalidad se cuestiona.
 El precepto constitucional que se supone se infringe y, asimismo, especificar y justificar en qué
medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión.
Con el cumplimiento estricto de los siguientes requisitos:
 Existencia de un proceso judicial de cualquier clase que esté abierto y en cualquier grado.
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Fuentes del Derecho I

 Que la decisión de este proceso tenga que hacer con base a una ley respecto de la que se plantee
la duda de su compatibilidad con la Constitución: debe ser la norma decidendi de la validez de la
que dependa el fallo.
 La duda de constitucionalidad de la ley decisoria lo puede plantear la parte interesada, pero
también de oficio el propio Juez o Tribunal.
 Cuando la duda de constitucionalidad sea razonable el Juez o Tribunal planteará el incidente de
inconstitucionalidad ante el TC como cuestión prejudicial que debe solucionarse previamente
para poder resolver el procedimiento judicial.
El TC, ejerciendo competencias que le atribuye la CE, también pueda llegar a declarar por vía
indirecta la inconstitucionalidad de normas con fuerza de ley por mecanismos distintos de los
expresados recurso o cuestión de constitucionalidad. En concreto, esta eventualidad la podemos
encontrar en estas situaciones:
a) Interposición de un recurso de amparo ante el TC: La finalidad de este recurso no es la de
controlar la constitucionalidad de las leyes, sino la garantía de los derechos fundamentales, pero
puede suceder que, si el TC considera que hay motivos de inconstitucionalidad de la ley a tener
que aplicar, puede someterse a su Plenario la resolución de este punto, pudiendo eventualmente
declarar la inconstitucionalidad de la ley. El TC puede llegar a declarar la nulidad de una norma
de rango legal si se estima que es inconstitucional.
Este recurso de amparo previsto en el artículo 161.1.b) de la CE5, ante la eventual violación de los
derechos y libertades referidos en su artículo 53.26, en los casos y formas que la ley establezca, y
que de acuerdo con el artículo 162.1.b)7 puede interponer toda persona natural o jurídica que invoque
un interés legítimo, además del Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
En caso de que el recurso de amparo, a juicio del TC, debiera ser estimado porque la ley aplicada al
caso lesionara derechos fundamentales o libertades públicas reconocidas en la Constitución, la
LOTC dispone que deberá elevar la cuestión a su Plenario declarando la inconstitucionalidad de los
preceptos de la ley.
b) Como consecuencia del planteamiento de un conflicto de competencias.
El TC, de acuerdo con el artículo 161.1.c, tiene competencia para resolver los conflictos de
competencia entre el Estado y las comunidades autónomas o los de las comunidades autónomas
entre ellas. Igualmente, por atribución de la LOTC tiene competencia para resolver conflictos entre
los órganos constitucionales del Estado.
c) Como consecuencia del planeamiento de un conflicto para la defensa de la autonomía local.
Este resorte no está previsto en la CE, sino que lo introdujo una modificación de la LOTC. En
principio, la sentencia que dicte el TC se limita a efectuar una declaración sobre si existe o no una

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Fuentes del Derecho I

vulneración de la autonomía local por parte de la Ley, así como declarar la titularidad o atribución de
la competencia controvertida, como la resolución sobre las situaciones de hecho o de derecho
creadas con la lesión de la autonomía local.
6.7. EFECTOS DE LAS STC QUE DECLAREN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY O
NORMA CON FUERZA DE LEY
Los efectos de una sentencia derivada de un recurso de inconstitucionalidad o de una cuestión de
inconstitucionalidad, en caso de estimarse el recurso o la cuestión, implica que el TC dispone la
anulación de los preceptos impugnados. La anulación de los preceptos afectados puede ser total o
parcial, y puede suponer también la de los preceptos conexos con los que hayan sido objeto de
anulación.
Las sentencias derivadas de recursos y cuestiones de inconstitucionalidad se publican, en ambos
casos, en el Boletín Oficial del Estado. La sentencia vincula a todos los poderes públicos y produce
efectos generales desde su publicación en el BOE, ya que tiene incidencia directa sobre el contenido
normativo de la ley recurrida.
En la práctica, nos encontramos con tres tipos de contenido de las sentencies:
1. Desestimatorio del recurso o de la cuestión. En este caso, evidentemente subsiste la ley
impugnada.
2. Estimatorio, caso en el que, se anularán los preceptos impugnados de la ley, ya sea total o
parcialmente, y también los preceptos con conexión con los anulados.
3. Interpretativo. En este caso el precepto recurrido no se llega a anular, pero el TC en su sentencia
excluye las interpretaciones potenciales que, en caso de aplicarse, conducirían a la
inconstitucionalidad del precepto; o bien impone una determinada interpretación, entre las
posibles, que considera es la única admisible en términos de constitucionalidad.
En ningún caso el TC puede formular normas sustitutorias de las que ha anulado, pues esta tarea
sólo corresponde al Parlamento. El TC es legislador “negativo”, nunca “positivo”.

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Fuentes del Derecho I

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Fuentes del Derecho I

TEMA 4. EL REGLAMENTO I
1. EL CONCEPTO DE REGLAMENTO
1.1. CONSIDERACIONES GENERALES
El reglamento es indudablemente la norma escrita que en los actuales sistemas normativos resulta
la más importante desde el punto de vista cuantitativo. Pero de forma paradójica, a pesar de esta
enorme importancia resulta una categoría de norma que en el nivel doctrinal no tiene un perfil o
contenidos perfectamente definidos, y es por eso que cualquier definición conceptual puede ser
siempre objeto de matices. Aquella norma que resulta dictada por parte del complejo que forman
Gobierno y Administración y que se caracteriza por estar jerárquicamente subordinada a las normas
con rango de ley. Resulta una figura poco regulada normativamente.
El reglamento nunca se puede considerar fruto de la voluntad de la comunidad ya que la
Administración no la representa. Existe así sólo una característica común entre ley y reglamento,
como es que ambas son norma, pero por lo demás todo son diferencias:
1. El reglamento, elaborado por el Gobierno o la Administración, es norma secundaria
complementaria de la ley.
2. Es una norma que debe justificarse caso por caso, está sujeta a unos determinados
condicionamientos y tiene un alcance limitado, siendo además controlable por parte del poder
judicial.
3. Se encuentra absolutamente sometido a la ley en distintos sentidos: no puede existir
reglamento más que en los ámbitos donde la ley así lo permite, no puede dejar sin efecto una
ley o contradecirla, ni tampoco puede suplir la ley cuando la Constitución haya decidido que
esta es necesaria para regular una determinada materia.
Por lo tanto, nos referiremos a la potestad reglamentaria como el poder jurídico que permite al
Gobierno y la Administración aprobar reglamentos.
1.2. EL CARÁCTER DE NORMA JURÍDICA COMO FACTOR DE DISTINCIÓN DEL
REGLAMENTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y OTRAS FIGURAS
Los reglamentos regulan situaciones generales y abstractas. Requieren como las leyes su
publicación y tienen vigencia indefinida hasta que no se modifiquen o deroguen por reglamentos de
rango igual o superior. La distinción más evidente entre el reglamento y el acto administrativo es que
el primero forma parte del ordenamiento jurídico, mientras que el segundo es un producto derivado
del ordenamiento y previsto como una mera aplicación de dicho ordenamiento. El reglamento innova
el ordenamiento creando normas nuevas, mientras que el acto se limitará a aplicarlo a un supuesto
concreto.
Recogiendo los hechos diferenciales que apunta la doctrina, podemos sintetizar los siguientes:

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Fuentes del Derecho I

a) La posibilidad de dictar actos administrativos en principio es una función implícita a cualquier


órgano de la Administración, dado que será su forma normal de actuar; por el contrario, la
potestad reglamentaria sólo corresponde a determinados órganos.
b) Los reglamentos se elaboran mediante unos procedimientos distintos de los previstos para dictar
actos administrativos.
c) Los actos administrativos requieren su notificación a los interesados para que sean eficaces; en
cambio los reglamentos, para alcanzar eficacia, se encuentran sometidos al requisito de
publicación en el boletín o diario oficial que corresponda sin la que no se incorporan al
ordenamiento.
d) Para la revocación de un acto administrativo se exigen unas formalidades y procedimientos muy
estrictos, que contrastan con la absoluta libertad de que dispone la Administración para derogar
o modificar un reglamento.
e) El reglamento que infringe la ley se considera en todo caso nulo de pleno derecho, como si nunca
hubiera existido; en cambio la nulidad de pleno derecho en el ámbito de los actos administrativos
es una situación excepcional y se les aplica la regla general de simple anulabilidad.
f) Existen diferencias entre acto administrativo y reglamento en cuanto a la posibilidad de interponer
recursos, esencialmente a partir de que contra el reglamento no es posible un recurso en vía
administrativa, sino estrictamente el recurso contencioso administrativo.
g) El reglamento tiene una característica de generalidad en sentido subjetivo, su destinatario es una
generalidad de personas en abstracto, mientras que el acto administrativo tiene como
destinatarios una o más de una persona que resulta identificada de forma individual.
1.3. POTESTAD REGLAMENTARIA
Perspectiva de la evolución histórica, política y social que ha conducido a la existencia de
esta potestad: Desde el punto de vista del principio de la división de poderes, se imponía que el
poder normativo estuviera atribuido al poder legislativo, mientras que la Administración se limitaría a
la simple ejecución de las leyes. Históricamente, lo que hoy denominamos reglamento es el resultado
de una lucha sobre la hegemonía de la producción de normas entre el poder ejecutivo y las primeras
asambleas representativas.
Santamaría Pastor: Más allá del principio monárquico a través del cual se empezó a justificar la
atribución de la potestad reglamentaria, no existe ninguna posibilidad de Gobernar una sociedad
como la actual sin una Administración que asegure el mantenimiento de los servicios básicos
comunes sin que disponga de una extensa gama de poderes, entre ellos la posibilidad de aprobar
reglamentos. Las normas reglamentarias han surgido de esta manera a todos los ámbitos, en
volumen, complejidad y con una duración fugaz, pasando a ser la parte más significativa del
ordenamiento jurídico. Se ha impuesto la rapidez y continuidad de la producción de reglamentos ante
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Fuentes del Derecho I

la solemnidad, lentitud e intermitencia del funcionamiento de los parlamentos; pero, además, la


expansión de esta potestad reglamentaria se explica en la actualidad por diferentes razones:
- La complejidad técnica de muchas de las materias que son reguladas por reglamentos
difícilmente posibilitaría atribuir su aprobación en los parlamentos, que son órganos de
composición sin hábitos, conocimientos, experiencias ni suficiente capacidad técnica.
- Por tanto, la ley no puede regular la totalidad de una materia por sí misma si no es con la
colaboración, casi generalizada, con los reglamentos.
El reconocimiento de la necesidad de este poder reglamentario tiene como canon el hecho de que
es un poder jurídico, un poder atribuido por las leyes, un poder que se dirige única y exclusivamente
a la función que lo justifica y que se inserta en el sistema general del ordenamiento y que debe
respetar los derechos y situaciones jurídicas del resto de sujetos.
En un Estado que se califica como social, que debe ofrecer prestaciones y servicios al ciudadano,
tendrá naturalmente una tendencia a ser más un Estado administrativo que no legislativo, y en el que
la eficacia del poder público debe ser un valor positivo, por eso el reglamento, que se convierte en
una norma mucho más ágil y polivalente que la ley, tendrá tendencia a convertirse en un instrumento
absolutamente necesario.
A partir del principio de legalidad que se impone en un Estado de Derecho, toda actividad
administrativa, incluida la de naturaleza normativa, debe fundamentarse en la atribución previa de
una potestad. En nuestro caso, esta atribución se contempla en el artículo 97 CE8 en favor del
Gobierno. Asimismo, del artículo 137 CE9, en tanto en cuanto el principio de autonomía, reconocido
a las comunidades autónomas, provincias y municipios, conlleva implícitamente el reconocimiento
de un poder normativo.

2. VALIDEZ Y EFICACIA DEL REGLAMENTO


2.1. CONSIDERACIONES GENERALES
La adquisición de la fuerza vinculante del reglamento como norma jurídica se encuentra sujeta a una
serie de requisitos, de validez y eficacia.
Condicionamientos de validez:
- Requisito de contenido: Las determinaciones de cualquier reglamento deben ser compatibles con
las contenidas en las normas de rango superior.
- Requisitos formales: El reglamento debe resultar aprobado por el órgano que concretamente sea
el titular de la potestad y siguiendo el procedimiento que en cada caso haya establecido la ley.
Eficacia: La adquisición de eficacia del reglamento se encuentra sujeta, en todo caso, a la
publicación oficial de su contenido. La publicación de las normas reglamentarias es un requisito
capital e inexcusable para su exigibilidad a terceros, no se puede pretender exigir la observancia de
una norma por parte de sus destinatarios si su texto no ha sido íntegramente objeto de publicación
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Fuentes del Derecho I

oficial y accesible; así, la norma que no haya sido publicada en forma debe tenerse por inexistente
(Santamaría Pastor).
2.2. VINCULACIÓN Y EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS: EN ESPECIAL SU
INDEROGABILIDAD SINGULAR
El reglamento gana eficacia desde su publicación oficial en los términos que disponga la
correspondiente legislación aplicable. Su vigencia es indefinida y se impone con fuerza obligatoria a
los ciudadanos, funcionarios, a la propia Administración y a los Jueces y Tribunales.
Sin embargo, existe cierta controversia doctrinal en cuanto a la posibilidad de que los reglamentos
puedan tener efectos retroactivos. La jurisprudencia se decanta hacia la admisión de la retroactividad
del reglamento si conlleva efectos favorables al ciudadano.
Dado su carácter de norma que se integra dentro del ordenamiento jurídico, los reglamentos obligan
tanto a los ciudadanos como a todos los poderes públicos, en aplicación del principio establecido en
el artículo 9.1 CE10. Por tanto, la fuerza normativa del reglamento, además de dirigirse
fundamentalmente hacia el ciudadano, se dirige igualmente a todos los poderes públicos: legislativo,
judicial y ejecutivo.
Vinculación del Reglamento al poder judicial: Todos los jueces y tribunales, se encuentran
obligados en el ejercicio de la función jurisdiccional al cumplimiento de los reglamentos. De acuerdo
con la CE los jueces y tribunales están sometidos únicamente al imperio de la ley, y por ello estarán
facultados para inaplicar los reglamentos ilegales. No obstante, si el reglamento no vulnera la CE o
la ley, estarán obligados a aplicar las disposiciones reglamentarias en el ejercicio de su función
jurisdiccional, es decir, a la hora de resolver los pleitos que se les someta, tal y como ordena el
artículo 5.1 de la LOPJ6.
Vinculación del reglamento al poder ejecutivo: Toda Administración distinta de la que haya
aprobado un reglamento está obligada a su cumplimiento. El reglamento como norma obliga y vincula
a la propia Administración que la ha dictado. No obstante, un reglamento puede ser derogado
totalmente sin más dificultad por parte del órgano que en su momento lo aprobó, como igualmente
lo puede modificar parcialmente. Pero lo que tiene expresamente prohibido este órgano, o incluso
uno superior jerárquicamente, es derogar el reglamento para un caso concreto y en favor de una

6 Artículo 5.1 LOPJ: La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y
Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales,
conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo
tipo de procesos.
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Fuentes del Derecho I

persona determinada. Esta regla básica es la denominada “inderogabilidad singular del


reglamento” (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, en adelante LPAC). Artículo 37 LPAC: Las resoluciones administrativas
de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general,
aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición
general. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.
Por tanto, la obligatoriedad del reglamento se mantiene con independencia de la posición jerárquica
del órgano que la haya dictado. Ninguna autoridad podrá exceptuar mediante un acto administrativo
el cumplimiento en un caso en concreto del reglamento dictado.
Precisión: La regla de la inderogabilidad singular no prohíbe que dentro del reglamento se puedan
prever situaciones de trato diferenciadas. Esto es derivación del propio principio de igualdad previsto
en la CE: este principio interpretado por parte del TC permite habitualmente conferir un trato desigual
en un reglamento de las situaciones que regula si son objetivamente distintas.
La diferencia entre estas excepciones reguladas en el reglamento y el principio de inderogabilidad
singular es que el principio de inderogabilidad es de aplicación automática, sin que permita por tanto
a la Administración valorar si la derogación singular está o no justificada desde la perspectiva del
principio de igualdad.
2.3. LA TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
2.3.1. Competencia reglamentaria ordinaria
Esta competencia pertenece a las denominadas entidades políticas primarias o territoriales: Estado,
comunidades autónomas y Administración local.
a) Estado.
El artículo 97 de la CE reconoce expresamente la potestad reglamentaria en favor del Gobierno del
Estado. La Constitución define la competencia del ejercicio de esta potestad únicamente en favor del
Gobierno, siendo por tanto el único órgano con esta función directamente asignada por la máxima
norma; y además se quiere referir al Gobierno como órgano colegiado y no individualmente a alguno
de sus miembros; es decir, que la potestad originaria lo es con referencia al Gobierno reunido en
Consejo de Ministros.
b) Comunidades autónomas.
La CE no reconoce expresamente la potestad reglamentaria de las comunidades autónomas. La
expresada potestad se presupone cuando les atribuye en su artículo 137 autonomía para la gestión
de sus intereses, y también por la referencia que encontramos en su artículo 153.c) a que sus normas
reglamentarias serán controladas por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. En cuanto

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Fuentes del Derecho I

al EAIB, se atribuye expresamente en su artículo 58.2 la potestad reglamentaria en el ejercicio de


sus competencias en favor del Gobierno, entendido como “Consejo de Gobierno”.
c) Administración local.
La CE no contempla tampoco ninguna referencia a su potestad normativa, aunque igualmente se
entiende implícita desde el momento en que reconoce a provincias, islas y municipios, autonomía
para la gestión de sus intereses en el artículo 137, y los encomienda mediante los artículos 140 y
141.2 el Gobierno y administración de la respectiva colectividad. Además, el artículo 75.4 del EAIB
añade el refuerzo de la garantía a los municipios para el ejercicio de sus competencias propias, bajo
su responsabilidad y en defensa de los intereses de la colectividad que representan. Esta potestad
se encuentra limitada por los principios de jerarquía normativa y de competencia.
2.3.2. Competencias reglamentarias por atribución legal
a) Nivel estatal y autonómico.
Es un hecho constatable por la simple lectura diaria del BOE o del BOIB que hay órganos distintos
del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares que dictan, asimismo,
disposiciones de naturaleza reglamentaria. La ley puede atribuir a otras autoridades distintas del
Gobierno esta potestad, desde la existencia de dos limitaciones:
1. Que se establezca una atribución por parte de una ley a una autoridad en concreto distinta del
Gobierno, estatal o autonómico.
2. Respeto al artículo 97 de la CE, en el sentido de que hay que tener presente que el Gobierno,
como órgano colegiado, sigue siendo el titular originario y general de esta potestad reglamentaria.
Por tanto, las atribuciones a órganos distintos deberán ser singulares y para una materia en
concreto.
Potestad reglamentaria del Presidente del Gobierno de España y del Presidente del Gobierno
de las Islas Baleares: Las competencias reglamentarias de estos órganos, se limitan a las de
creación y alteración de la estructura organizativa departamental11.
Potestad reglamentaria de los ministros, consejeros y comisiones delegadas del Gobierno:
Los ministros, como titulares de sus departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la
esfera específica de su actuación y entre otros les corresponde ejercer la potestad reglamentaria en
las materias propias de su departamento (artículo 4.1.b. de la Ley General, en adelante LG). La LGIB
en su artículo 33.3 establece como atribuciones de los consejeros la de dictar órdenes en las materias
propias de su consejería.
La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP)
establece inicialmente en su artículo 2: La presente Ley se aplica al sector público que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
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Fuentes del Derecho I

c) Las Entidades que integran la Administración Local.


d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones
Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que
específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el
artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente
por las previsiones de la presente Ley.
2.4. DENOMINACIÓN Y RELACIONES ENTRE REGLAMENTOS. PRINCIPIOS DE
COMPETENCIA Y JERARQUÍA
2.4.1. Nivel estatal y autonómico
En el nivel estatal, es el artículo 24 de la LG lo dispuesto en la denominación de los distintos
reglamentos12. De lo que resulta lo siguiente:
1. Los reglamentos dictados por el Gobierno se denominan y publican con el nombre de Reales
decretos acordados en Consejo de Ministros.
Se genera un problema desde el momento en que la denominación de Real Decreto se aplicará
también a los actos administrativos singulares dictados por el Consejo de Ministros y en la publicación
de unos y otros no se indica cuáles tienen carácter reglamentario y cuáles no, y por eso lo tenemos
que ir determinando caso por caso.
2. Los reglamentos aprobados por el Presidente del Gobierno en las materias de su competencia
tienen igualmente la denominación de Reales decretos; concretamente la de Real Decreto del
Presidente del Gobierno. Idéntica problemática de identificación formal entre reglamento y acto,
en los mismos términos que en el caso del Consejo de Ministros.
3. En cuanto a los órganos con potestades reglamentarias de atribución, las comisiones delegadas
del Gobierno, en caso de que aprueben reglamentos, adoptarán la forma de orden del Ministro
competente o del Ministerio de Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos
ministerios. En cuanto a los reglamentos dictados por los ministros se les asigna la denominación
de Órdenes ministeriales, teniendo en cuenta que, si la disposición reglamentaria afecta a
distintos departamentos ministeriales, revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia,
dictada a propuesta de los ministros interesados. De nuevo, podemos constatar como los actos
administrativos singulares (resoluciones) dictados por los ministros reciben idéntica
denominación de “orden”.

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Fuentes del Derecho I

En cuanto al régimen autonómico de denominación de los distintos reglamentos vigente en las Islas
Baleares, la cuestión es más fácil de abordar a partir del artículo 39 de la LGIB13. De lo que resulta
lo siguiente:
1. Los reglamentos que apruebe el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares reciben el nombre
de Decreto.
2. Los reglamentos que apruebe el Presidente del Gobierno del las Islas Baleares, asimismo,
reciben idéntica denominación de Decreto.
3. Los reglamentos aprobados por los consejeros reciben el nombre de Órdenes.
Las relaciones entre los respectivos reglamentos de cada nivel, estatal y autonómico, se articulan a
partir del principio de jerarquía normativa. No obstante, el principio ordinario de relación y de
resolución de conflictos entre determinaciones de diversos reglamentos dentro de un mismo sistema
será el principio de jerarquía, en virtud del cual el rango de cada órgano emisor determina la jerarquía
del reglamento que dicta, y así, de esta manera, en los ámbitos estatal y autonómico de las Islas
Baleares se conforma el siguiente cuadro:
Artículo 23.3 LG: Los reglamentos se ajustarán Artículo 40 LGIB. De la jerarquía normativa
a las siguientes normas de competencia y Las disposiciones administrativas se ajustan a
jerarquía: la siguiente jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto 1. En primer lugar, los decretos aprobados por
del Presidente del Gobierno o del Consejo el Consejo de Gobierno o por el presidente.
de Ministros. 2. En segundo lugar, las órdenes de los
2. Disposiciones aprobadas por orden consejeros.
ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de
otro de jerarquía superior.

2.4.2. Nivel local


En principio, la denominación de las disposiciones generales en el nivel local obedece a la
sistemática que deriva de la legislación básica estatal, esencialmente la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL), intentado completar más
cuidadosamente por parte de la ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local de las
Islas Baleares (en adelante LMRLIB), estableciendo en su artículo 101 que las disposiciones
generales aprobadas por las entidades locales en el ejercicio de la potestad reglamentaria y en el
ámbito de su competencia adoptan la denominación de reglamentos y de ordenanzas. Esta doble
denominación se establece en función de la materia que regulan y así:

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Fuentes del Derecho I

1. Adoptan la denominación de “reglamento” si tienen por objetivo regular la organización, el


funcionamiento de la entidad local y la prestación de los servicios públicos.
2. Ordenanzas, para la denominación genéricamente utilizada por el resto de normas de contenido
no organizatorio o de regulación de actividades.
Los hipotéticos conflictos entre estas normas no se pueden resolver desde el principio de jerarquía,
pues si todas ellas resultan aprobadas por el mismo órgano plenario, no podrá resultar de aplicación
este principio.
2.4.3. Nivel institucional
Su denominación estará en función de lo previsto en las leyes que les reconozcan la potestad
reglamentaria. Dado que estos reglamentos se rigen por el principio de especialidad, es decir,
ceñidos a regular estrictamente la materia en la que es competente la entidad institucional autónoma,
no se encuentran jerárquicamente subordinados a los reglamentos estatales, autonómicos o de las
entidades locales, sino que se ordenarán en los términos de la ley que ha reconocido el ejercicio de
tal potestad. Los estatutos de los organismos públicos deben regular entre otras cuestiones, la
indicación de las potestades administrativas que éste pueda ejercer y la distribución de las
competencias entre los órganos de dirección, así como el rango administrativo de los mismos en el
caso de los organismos autónomos.

3. LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS


Condiciones de las que depende la validez de un reglamento, los límites dentro de los cuales opera
la potestad reglamentaria.
3.1. LOS LÍMITES FORMALES
3.1.1. Competencia de la potestad reglamentaria y jerarquía normativa
La posición preeminente en nuestro ordenamiento lo ocupa la Constitución, a la que sigue la ley, y
el Gobierno y la Administración están sujetos plenamente tanto a una como a la otra (artículos 9.1 y
103 de la CE). Por eso los reglamentos, en la medida en que resultan normas aprobadas por la
Administración, se encuentran jerárquicamente subordinados tanto a la Constitución como a la ley.
Además, los mismos reglamentos están relacionados de forma jerárquica, de forma paralela a la
jerarquía de los órganos que los han dictado.
En cualquier caso, conviene ahora reiterar una idea básica en cuanto a la utilización del principio de
jerarquía: este principio sirve para establecer reglas de resolución de conflictos entre leyes y
reglamentos o entre reglamentos que se sitúen dentro de un mismo subordenamiento (estatal o
autonómico).
3.1.2. El procedimiento de aprobación de los reglamentos
En España no existe un procedimiento unitario regulador de los reglamentos. Del Preámbulo de la
LPAC se desprende que con la nueva Ley se pretende:

54
Fuentes del Derecho I

a) Incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas


(art 133 LPAC), reforzando los mecanismos de participación ciudadana mediante tres
instrumentos:
1. La consulta pública previa, sobre la necesidad o conveniencia de su aprobación. Se articulará
mediante el portal web de la Administración correspondiente.
2. información pública sobre el contenido de la norma.
3. La audiencia con los afectados, aunque a pesar que la LPAC lo establece de manera facultativa
“podrán”, por lo que, debe interpretarse de acuerdo con el artículo 105 CE.
En cualquier caso, sí hay una única norma indisponible aplicable al procedimiento de elaboración de
los reglamentos, sea cual sea la Administrativo impulsora del proyecto, como es el mandato
establecido en el artículo 105 a) de la CE, de acuerdo con el que:
Artículo 105.a) CE: La ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten.
Debemos reparar que lo que impone la CE no es una audiencia general hacia todos los ciudadanos,
sino un trámite de audiencia a los concretos ciudadanos que resulten afectados por la disposición
reglamentaria. Este hecho origina como decimos algunas dificultades procedimentales.
b) Para garantizar la predictibilidad del ordenamiento jurídico el artículo 132 LPAC, obliga a la
planificación normativa, que impone la obligación de elaborar y hacer público un “Plan Normativo”
que contendrá las iniciativas legales y reglamentarias que deban ser aprobadas en el año
siguiente. Un instrumento importante, pero en serias dificultades en cuanto a su aplicación y
cumplimiento.
c) Como garantía del cumplimiento de los principios de buena regulación, el artículo 130 LPAC,
impone la evaluación periódica de las normas vigentes. Se debe comprobar en qué medida las
normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y sí estaba justificado y correctamente
justicia y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.
REGLAMENTOS ESTATALES: El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se
regula en el artículo 24 de la LG, y tal como sucede con el procedimiento de elaboración de actos
administrativos, se impone la necesidad de existencia de un expediente administrativo en el que se
conservarán junto con la memoria e informes que hayan implicado la iniciación del procedimiento,
todos los estudios y consultas evacuados y el resto de actuaciones practicadas (artículo 24.1.f) de la
LG).
 Inicio: Se llevará a cabo por parte del centro directivo competente, mediante la elaboración del
correspondiente proyecto, al que acompaña un informe sobre su necesidad y oportunidad, y

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Fuentes del Derecho I

también una memoria económica relativa a la implantación de los costes a que dará lugar. (art.
24.1.a).
 Instrucción: Se dispone que durante el proceso de elaboración se deberán solicitar los
informes, dictámenes y aprobaciones previas que resulten preceptivas (art. 24.1.b).
 Audiencia y participación: Una vez elaborado el texto de una disposición que afecte a los
derechos e intereses legítimos de los ciudadanos se les dará audiencia, durante un plazo
razonable y no inferior a quince días hábiles (Art. 24.1.c). Este trámite de audiencia se puede
efectuar directamente a los ciudadanos o a través de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y los fines de las que tengan relación
directa con el objeto de la disposición reglamentaria (art. 24.1.c).
 Información pública eventual: A través de una habilitación algo imprecisa, el artículo 24.1.c) de
la LG dispone que, cuando lo aconseje la naturaleza de la disposición, se someterá a información
pública durante el mismo plazo que el que se prevea para el trámite de audiencia. Cabe destacar
dos diferencias de este trámite de información pública respecto a de audiencia:
o Su eventualidad: Se trata de un trámite que se configura como facultativo si se aprecia
por parte del órgano impulsor del procedimiento la naturaleza de la disposición
reglamentaria lo aconseja.
o Se dirige no sólo a los que vean afectados sus derechos o intereses, sino de forma
general a todos los ciudadanos, a través de la publicación o posibilidad de consulta
del texto del proyecto de reglamento, a los efectos que todos puedan examinar y
formular las alegaciones o sugerencias que considere convenientes.
 Aprobación, publicación y vigencia: La aprobación del reglamento finaliza el procedimiento, y
corresponde a los órganos estatales que hemos señalado en apartados anteriores. Como indica
el artículo 24.4 de la LG, la entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
requiere su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado.
REGLAMENTOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES: El procedimiento
se encuentra regulado en este caso a la LGIB, que más directamente recuerda la necesidad de
formalizar un expediente en su artículo 47, indicando que los trámites previstos deben quedar
documentados en el expediente correspondiente, cuya formación corresponde al órgano que se
determine en la iniciación del procedimiento.
 Iniciación: Esta fase se regula en el artículo 42 de la LGIB, disponiendo que la elaboración de
disposiciones administrativas es iniciada por el consejero competente, el cual designará el órgano
responsable del procedimiento. Para hacer la tramitación, se adjuntará al anteproyecto una
memoria y, en su caso, un estudio económico.

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Fuentes del Derecho I

Instrucción: El artículo 46 de la LGIB establece que los proyectos de disposiciones deberán ser
sometidos preceptivamente a los siguientes informes y dictámenes:
1. El informe de los servicios jurídicos competentes.
2. El informe de la Secretaría General Técnica competente, que debe referirse, como mínimo, a la
corrección del procedimiento seguido ya la valoración de las alegaciones presentadas.
3. Los dictámenes del Consejo Consultivo y los otros órganos de consulta y asesoramiento, en los
casos previstos en la legislación que los regula.
 Audiencia y participación: De acuerdo con el artículo 43 LGIB el proyecto debe someterse a la
audiencia de los ciudadanos, directamente o por medio de las entidades reconocidas por la ley
que los agrupen o los representen, siempre que sus fines estén relacionados con el objeto de
regulación, en los siguientes casos:
a) Cuando lo exija una norma con rango de ley.
b) Cuando la disposición deba afectar a los derechos y los intereses legítimos de los ciudadanos.
c) Cuando el Consejo de Gobierno, o el consejero competente, lo decida motivadamente.
 Información pública eventual: Cuando lo exija la naturaleza de la disposición o lo decida el
Consejo de Gobierno o el consejero competente, el proyecto será sometido a información pública
en el mismo plazo que el trámite de audiencia. (art. 44 LGIB); como en el caso del procedimiento
de los reglamentos estatales, apuntamos que es un trámite facultativo y dirigido a la generalidad
de los ciudadanos y no sólo por los que vean afectados sus derechos o intereses.
 Aprobación, publicación y vigencia: La aprobación de la disposición reglamentaria adoptará
la forma de decreto si son aprobadas por el Gobierno o por el presidente, y de orden, si son
aprobadas por los consejeros; el artículo 41 de la LGIB dispone finalmente que para que
produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse íntegramente
en el Boletín Oficial de las Islas Baleares. Entran en vigor a los veinte días desde la publicación,
a menos que se establezca un plazo diferente. El artículo 60 EAIB impone igualmente la
publicación de todas las normas y disposiciones emanadas del Gobierno y de la Administración
de la Comunidad Autónoma en el BOIB.
REGLAMENTOS DE LOS CONSEJOS INSULARES: Los consejos insulares, en función de la
materia sobre la que elaboren un reglamento, deberán seguir un procedimiento diferente. Esto en
atención a que estas entidades territoriales por un lado son parte de la comunidad autónoma, pero
por el otro tienen un componente de entidad local, es decir, son los órganos de Gobierno de la entidad
local “isla”, reconocida en la Constitución. Ante esta situación, el Consejo Consultivo impone, en las
materias que los consejos insulares tienen atribuidas como propias por el EAIB y mientras legalmente
no se fije otro, que se siga el siguiente procedimiento:

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Fuentes del Derecho I

a) Aprobación inicial por el Pleno mediante acuerdo adoptado por mayoría simple.
b) Exposición pública y audiencia a los interesados por un plazo de treinta días para la formulación
de alegaciones y sugerencias. Notamos en este punto que, a diferencia de los reglamentos de la
CAIB donde el trámite de información pública es potestativo, en el caso de los reglamentos
insulares sobre “materias autonómicas” se impone como preceptivo, seguramente para seguir la
misma sistemática que, como veremos, se impone en los reglamentos sujetos a la legislación de
régimen local. El mayor plazo exigido seguramente obedece al mismo criterio de la legislación
de régimen local.
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas, con nueva redacción o
modificación, en su caso, del proyecto de reglamento.
d) Solicitud e incorporación del informe del Instituto Balear de la Dona, sobre el punto señalado más
arriba con relación a los reglamentos autonómicos.
e) Eventual incorporación al expediente de otros informes que resulten preceptivos de acuerdo con
la normativa sectorial de la materia de que se trate (entre ellos, si fuera el caso ya título de
ejemplo, el del Consejo Económico y Social que hemos indicado más arriba con relación a los
reglamentos autonómicos).
f) Dictamen del Consejo Consultivo. Cabe señalar que la nueva Ley 5/2010, de 16 de junio,
reguladora del Consejo Consultivo de las Islas Baleares, ya aprobada tras la reforma del Estatuto
de 2007, prevé con coherencia que este órgano debe ser consultado preceptivamente en los
proyectos de disposiciones reglamentarias de los consejos insulares que se dicten en el ejercicio
de la potestad reglamentaria normativa reconocida en el artículo 72 del EAIB.
g) Aprobación definitiva por parte del Pleno del Consejo Insular mediante acuerdo adoptado por
mayoría simple.
Evidentemente estos reglamentos se encuentran igualmente sujetas al requisito de publicación en el
Boletín Oficial de las Islas Baleares, tanto por aplicación del artículo 131 de la LPAC como por
aplicación del principio constitucional de publicidad normativa.
En cuanto a los reglamentos insulares que aprueben en ejercicio de la potestad normativa derivada
de las competencias que ejercen en su condición de entidades locales; los consejos insulares siguen
el procedimiento que seguidamente veremos.
ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES: En el ámbito de las Islas
Baleares, el procedimiento de aprobación se regula en los artículos 102 y 103 de la LMRLIB, si bien
resulta transcripción del procedimiento previsto en la legislación básica estatal, la LRBRL, de acuerdo
con las directrices que establece la LPAC y que resumidamente establece la siguiente tramitación:
a) Aprobación inicial por parte del Pleno de la corporación.

58
Fuentes del Derecho I

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la
presentación de reclamaciones y sugerencias
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas en plazo y aprobación
definitiva por parte del Pleno. Singularmente, en el caso de que no se presente ninguna
reclamación o sugerencia, se entiende definitivamente adoptado el acuerdo inicial que hasta
entonces tenía carácter provisional.
Se publican, como todo reglamento, en el boletín oficial de su ámbito territorial, pero con un régimen
especial en cuanto a su entrada en vigor.
DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS DE LAS ENTIDADES INSTITUCIONALES Y
CORPORATIVAS: En este ámbito no existe un procedimiento unitario de aprobación, toda vez que
tendremos que acudir a la norma de creación de la entidad o a sus correspondientes estatutos para
determinar si existen unos determinados requerimientos. En algunos casos, esta normativa puede
prever la necesidad de la emisión de algún tipo de informe jurídico, y se determina su necesidad o
no de publicación en función de los efectos generales o sectoriales que la legislación atribuya a cada
tipo de disposición.
Por ejemplo, el Banco de España dicta “circulares”; las Universidades dictan reglamentos de
funcionamiento internos, como ocurre con el “Reglamento académico de la UIB”, aprobado por el
Consejo de Gobierno de la Universidad (FOU 379); los Colegios profesionales dictan reglamentos
de régimen interior, etc.
3.2. LOS LÍMITES SUSTANCIALES
3.2.1. La adecuación a los principios generales del Derecho: prohibición de la arbitrariedad
La CE ha incorporado plenamente determinados principios generales del derecho de manera
expresa y que suponen su aplicación a la potestad reglamentaria del Gobierno y de la Administración.
Empezando por su artículo 9.1, que impone la sujeción de todos los poderes públicos a todo el
contenido material de la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, desde los derechos
fundamentales y continuando con el resto de principios en ella recogido, pasando a ser esta sujeción
un requisito de validez de toda norma.
Asimismo, hay que recordar los principios establecidos en el artículo 103 CE, que imponen a la
Administración que sirva con objetividad los intereses generales, y actúe de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con plena
sujeción “a la ley y al Derecho”.
Por lo tanto, se convierten en inválidas aquellas normas reglamentarias que infringen los anteriores
principios generales del Derecho, que exigen una actuación no arbitraria y por tanto motivada y
razonada de los poderes públicos. Son inválidos los reglamentos que se dicten a partir de una
apreciación incorrecta de los hechos que los motivan y por tanto no tienen fundamento o justificación:
59
Fuentes del Derecho I

 Los que disponen regulaciones que resulten desproporcionadas o incoherentes con los objetivos
que persiguen.
 Los que no resultan razonables desde un punto de vista objetivo.
 Los que lleven a resultados injustos o absurdos.
 Los que confronten con los principios de buena fe o de confianza legítima.
 Entre otras situaciones…
Entre los principios generales del Derecho que se constituyen como requisito de validez de un
reglamento, logra especial importancia el de prohibición de la arbitrariedad que contempla el artículo
9.3 CE. A través del principio de prohibición de la arbitrariedad no se trata tanto de alcanzar, sea
como sea, un objetivo de reducción de la discrecionalidad, como de controlar su racionalidad. Por
tanto, es esencial una correcta motivación del reglamento.
En este punto, podemos constatar cómo efectivamente la LG si bien no impone que en el texto del
reglamento exista su concreta motivación, impone que en su procedimiento de elaboración regulado
en el artículo 24 se parta desde su iniciación con la incorporación de un informe sobre su necesidad
y oportunidad, así como una memoria económica sobre la estimación del coste.
Más claramente la LGIB contempla en su artículo 42, también relativo a la fase de iniciación del
procedimiento, la necesidad de adjuntar al anteproyecto una memoria y en su caso, un estudio
económico; en la memoria se han de “justificar la oportunidad de la regulación y la adecuación de las
medidas propuestas a los fines perseguidos”.
3.2.2. Las materias reservadas a la ley y al reglamento
La CE establece un principio de reserva de ley en relación con toda una serie de materias, incluso
en buena parte de las que podríamos considerar como propias de la actuación administrativa.
En principio, el primero de los ámbitos sería el marco de actuación que inequívocamente
correspondería al reglamento. Cuando se trate de temáticas que puedan ser de naturaleza
administrativa comporten imposición de obligaciones o deberes a los ciudadanos, limitando la libertad
o derechos, el papel del reglamento deberá limitarse a ser un complemento de la ley, que
generalmente será necesaria de manera previa.
Artículo 128.2. LPAC: Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la
ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones,
así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público.
En resumen, la materia sobre la que puede operar el reglamento podrá ser:
60
Fuentes del Derecho I

 La relativa a su ámbito natural, la organización, en cuyo caso no necesita de habilitaciones


especiales legales.
 Sobre materias ajenas al ámbito organizativo, pero en este caso requerirá que una ley le habilite
un ámbito concreto de actuación.
3.2.3. La adecuación al Derecho de la Unión Europea
Debemos señalar un límite adicional al contenido del reglamentos como es el que constituye el
ordenamiento de la Unión Europea. Se trata de un ordenamiento elaborado exclusivamente por las
instituciones europeas, y que tiene como normas fundacionales los Tratados, y como normas
derivadas principales los reglamentos, que constituyen normas de aplicación directa en los Estados
miembros; así como las directivas, que obligan igualmente los Estados miembros en los resultados
que fijan, pero dejan que sea la correspondiente autoridad nacional, estatal o autonómica en nuestro
caso, determinar la forma y los medios de lograr el resultado a través de la transposición mediante
una norma propia del ordenamiento nacional. Norma propia que puede ser de rango reglamentario
en función de la materia afectada.

4. CLASIFICACIONES DE LOS REGLAMENTOS


4.1. CLASIFICACIÓN POR RAZÓN DE SUS EFECTOS Y MATERIA REGULADA
1. Reglamentos administrativos: Regulan la organización administrativa e igualmente los que se
aprueben para regular unas relaciones de especial sujeción a personas determinadas, como
pueda ser las de los funcionarios integrados dentro de la esfera administrativa, los militares,
presos, usuarios de determinados servicios públicos, etc.
2. Reglamentos jurídicos o normativos: Regulan derechos y deberes desde la perspectiva de una
relación de supremacía general de las Administraciones públicas ante todos los ciudadanos. Por
lo tanto, la clasificación debe ponerse en conexión con el principio de reserva de ley y de esta
manera, si los reglamentos jurídicos afectan finalmente a derechos y deberes, sólo son posibles
si desarrollan una ley previa que les habilite a tal fin.
4.2. CLASIFICACIÓN POR RAZÓN DEL ORIGEN O ENTIDAD DE PROCEDENCIA DEL
REGLAMENTO
Esta división se realiza a partir de la Administración o entidad que los aprueba.
1. Reglamentos en estatales.
2. Reglamentos de las comunidades autónomas.
3. Reglamentos de los consejos insulares.
4. Reglamentos de las entidades que integran la Administración local.
5. Reglamentos que elaboran y aprueban las entidades institucionales o entidades corporativas.
3. Criterio de clasificación de reglamentos por mor de su inserción en subsistemas normativos que
dispongan de normas con rango de ley: el criterio de relación entre ley y reglamento.

61
Fuentes del Derecho I

4.2.1. El reglamento de desarrollo, ejecutivo o “secundum legem”


En la actualidad más que hablar de reglamentos de ejecución tendremos que hablar de reglamentos
de desarrollo, pues es bastante significativo el hecho de que la propia CE, al hablar de la potestad
reglamentaria del Gobierno lo haga con un carácter abstracto y no como potestad de ejecución de
las leyes.
Los reglamentos ejecutivos tienen una coincidencia con la ley que desarrollan en cuanto a su
contenido, a la materia que regulan, pero no en cuanto a su alcance dado que deben limitarse a
completar cuestiones de detalle, sin entrar en ningún caso en contradicción con la ley desarrollada
ni tampoco invadir el contenido propio de la ley en el caso de materias que tenga reservadas. La
regulación propia de los reglamentos de ejecución deberá limitarse a complementar o desarrollar lo
que ha establecido la ley a un nivel más amplio o general, pero sin llegar a suplantar el que ha
dispuesto, ni tampoco introducir desarrollos normativos contradictorios.
4.2.2. El reglamento independiente o “praeter legem”
El reglamento independiente es el que no completara o desarrollara una norma previa de rango legal,
sino que existiría por sí mismo y desvinculado de cualquier ley. Así, un reglamento independiente es
aquel que resulta aprobado por una entidad que ejerce una potestad o competencia normativa
originaria, que proviene directamente de la Constitución o de una ley, y el factor diferencial con el
reglamento ejecutivo es que no encontraremos una habilitación o remisión específica de una ley que
deposita en el reglamento el complemento para que la desarrolle.
Por lo tanto, podemos identificar el reglamento independiente con un reglamento de organización.
Como norma que es, regula una materia que es común a una pluralidad de destinatarios, pero en
este caso los destinatarios tienen un vínculo especial con la organización regulada que no tienen el
resto de ciudadanos.
Es por ello que también se entiende que tenemos que hablar de reglamento independiente cuando
nos encontramos ante aquellas disposiciones que regulan materias o ámbitos específicos que se
dirigen a personas que también tienen una relación de sujeción especial.
En conclusión, el reglamento independiente no puede abordar ni entrar a regular ningún ámbito
normativo externo a la Administración, que conlleve el establecimiento de un régimen jurídico de
deberes y obligaciones por los ciudadanos en general, toda vez que en esta materia existe reserva
constitucional de ley, como así ha podido determinar claramente tanto la jurisprudencia del TS como
del TC.
4.2.3. El reglamento de necesidad o “contra legem”
El reglamento de necesidad se puede definir como una norma dictada por razón de la concurrencia
de circunstancias extraordinarias, de una duración o vigencia que va asociada al mantenimiento de
estas circunstancias y hasta su desaparición. Mientras continúe la situación excepcional, el

62
Fuentes del Derecho I

reglamento de necesidad implica la “derogación” o más propiamente la suspensión de la legalidad


establecida, sea cual sea el rango de la norma.
Aunque en nuestro ordenamiento no encontramos establecido un régimen jurídico completo de esta
figura de reglamento, en cuanto a su forma y efectos, su tratamiento por parte de diversa doctrina
jurídica permite sistematizar una serie de características que se resumen a continuación:
1. Por su propia naturaleza tienen carácter temporal, dado que su eficacia está limitada
estrictamente al periodo de duración de la situación excepcional de que se trate.
2. No tienen eficacia derogatoria de las normas que se aplican en las situaciones ordinarias, sino
que únicamente suspenden su aplicación, sustituyendo su contenido por otro.
3. Su aprobación se realiza normalmente por órganos distintos de los que habitualmente tienen
atribuida la potestad reglamentaria.
4. Entre las medidas que puede contemplar un reglamento de necesidad pueden convivir simples
recordatorios de obligaciones de los ciudadanos para los casos de emergencia que ya prevean
las leyes.
5. Generalmente el contenido de un reglamento de necesidad implicará en mayor o menor medida
la “derogación” o limitación transitoria de las libertades públicas y derechos fundamentales, o el
establecimiento de derechos de prestación personal o real, como incautaciones o requisas.
6. La autoridad administrativa legitimada dispondrá de un margen de discrecionalidad muy ancho
con respecto al contenido del reglamento, pero a partir de la aplicación del principio de
proporcionalidad de las medidas adoptadas.

5. LA INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: CAUSAS Y


CONSECUENCIAS
En nuestro ordenamiento jurídico se concreta específicamente en el artículo 47.2 de la LPAC una
sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales, indicando que: “También serán
nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley,
y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales”.
En el caso de los reglamentos el tipo de nulidad que les es aplicable es la de pleno derecho, ya que
se considera que una norma reglamentaria que vulnera algunos de los límites de la potestad
reglamentaria supone un atentado contra las leyes o la Constitución, en la medida que pretende
imponer una regulación que atenta contra estas normas de rango superior. En definitiva, se trata de
una vulneración del principio de legalidad.

63
Fuentes del Derecho I

En cambio, la regla general predicable respecto de los actos administrativos inválidos es el


“anulabilidad”, que implica que pasado un plazo pasan a adquirir firmeza por consentimiento del
interesado si nadie lo discute.
En definitiva, podemos concluir en que, si un reglamento rebasa sus límites formales o materiales,
incurre en todo caso en un vicio que determinará su nulidad de pleno derecho. Resumiendo,
podemos decir que cualquier vulneración de una norma de rango superior por parte de un
reglamento, sea de fondo -el contenido- o sea de forma -el procedimiento-, conlleva la nulidad de
pleno derecho del reglamento que incurre en esta vulneración, con la matización que hacemos a
continuación respecto a vicios procedimentales: cuando el vicio da lugar sólo a pequeños defectos
procedimentales sin trascendencia sobre el fondo o contenido del reglamento, la jurisprudencia no
declara la nulidad del reglamento ilegal sino que entiende que se ha cometido una mera “irregularidad
no invalidante”, es decir, una irregularidad que no da lugar a la invalidez del reglamento.

6. MEDIOS DE REACCIÓN PREVISTOS EN EL ORDENAMIENTO


JURÍDICO FRENTE A LOS REGLAMENTOS ILEGALES O
INCONSTITUCIONALES
6.1. LA INAPLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS POR PARTE DEL PODER JUDICIAL Y LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS
El artículo 117 de la CE14 declara que los jueces y magistrados están sometidos únicamente al
imperio de la ley, y por ello, antes de que apliquen a un caso concreto una norma con rango de
reglamento se encuentran obligados a valorar si tiene el suficiente apoyo legal. Con más claridad, el
artículo 6 de la LOPJ15 establece la obligación para los jueces y tribunales de no aplicar los
reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de
jerarquía normativa.
A diferencia de lo que sucede con las leyes, la publicación de las cuales hace que se impongan a los
ciudadanos, autoridades administrativas y los tribunales, salvo que sean declaradas
inconstitucionales, con el caso de los reglamentos de cierto modo se da una situación contraria: la
simple publicación de un reglamento no impone sin más su aplicación, pues su aplicación se debe
cuestionar esencialmente por parte de los jueces y tribunales si esta aplicación del reglamento puede
suponer la vulneración de una ley.
Si de este análisis previo resultase que el reglamento contradice las leyes, se ha de rechazar su
aplicación al objeto de hacer efectiva la aplicación prioritaria de la ley que contradice; simplemente
se ha de rechazar la aplicación del reglamento ilegal.
El deber de no aplicar un reglamento que infrinja la ley impone igualmente a los funcionarios de las
administraciones públicas, pues no están vinculados a los reglamentos por el simple hecho de que

64
Fuentes del Derecho I

los reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico y, por tanto, establece una superioridad
jerárquica en favor de la ley.
Prohibición de recurso en vía administrativa contra los reglamentos: Un recurso administrativo
es aquel que resuelve la misma Administración que haya llevado a cabo la actuación. El artículo
112.3 de la LPAC: prohíbe que los reglamentos sean objeto de este tipo de recursos en la vía
administrativa: “Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía
administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad
de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el
órgano que dictó dicha disposición”.
6.2. LA REVISIÓN DE OFICIO POR PARTE DE LA PROPIA ADMINISTRACIÓN DE SUS
DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS
El principio de supremacía de la ley impone que la Administración pública que haya aprobado una
disposición reglamentaria, si detecta posteriormente una causa de ilegalidad, deba proceder por sí
misma, de oficio, a revisar su contenido, tanto si esta contingencia es detectada por los servicios de
la misma administración, como por parte de un ciudadano no integrado en la estructura
administrativa.
Artículo 106.2 LPAC: Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los
supuestos previstos en el artículo 47.2.
Conviene advertir igualmente una diferencia esencial entre la anulación de un reglamento ilegal
mediante la revisión de oficio por la propia administración, y su derogación o modificación también
por acto de la Administración:
 La Administración acordará la derogación de un reglamento que haya aprobado con anterioridad
en aplicación del principio de sucesión de normas, y produce efectos ex nunc, (en adelante), es
decir, desde el momento en que se decide su derogación o se modifica a través de un nuevo
reglamento.
 La revisión de oficio es una facultad que no es de libre ejercicio si la Administración ha detectado
la inconstitucionalidad o ilegalidad del reglamento, y como esto implica debido a su nulidad, en
caso de acordarse la declaración de esta nulidad por revisión de oficio previo dictamen del
Consejo de Estado u órgano equivalente, extiende los efectos ex tunc, desde el momento en que
se dictó la norma reglamentaria, que se considera no dictada.
6.3. LA IMPUGNACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES ANTE LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa (en adelante
LJCA), es la norma procesal que permite que el Poder Judicial, a través del recurso que se puede
65
Fuentes del Derecho I

interponer ante los juzgados y tribunales de este orden, controlar la actuación de las
Administraciones públicas cuando actúen sujetos del Derecho Administrativo, ante las disposiciones
generales de rango inferior a la ley que puedan dictar (reglamentos) y con los decretos legislativos
cuando excedan los límites de la delegación.
6.3.1 El recurso contencioso administrativo directo contra un reglamento
La LJCA dispone en su artículo 25.1 que este recurso contencioso es admisible en relación con las
disposiciones de carácter general, con las mismas condiciones que admite contra los actos de la
Administración pública.
Si el juez o tribunal considera que el reglamento (la disposición general) impugnado se ajusta a
derecho, dictará sentencia desestimando el recurso. En cambio, si el tribunal considera que se ha
vulnerado la legalidad por parte del reglamento dictará sentencia estimando el recurso por cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, y en este caso declarará que el reglamento no es conforme a
derecho y la anulará total o parcialmente.
En cuanto al plazo para interponer el recurso contencioso administrativo directo contra una
disposición general, es de dos meses a contar desde el día siguiente de su publicación oficial.
6.3.2 El recurso contencioso administrativo indirecto
Artículo 26 LJCA:
1. Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible
la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones
no son conformes a Derecho.
2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que
frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con
fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.
Lo que trata de ofrecer la regulación del recurso indirecto es un remedio permanente para someter
a revisión judicial los reglamentos ilegales, pues como sabemos la nulidad como vicio de invalidez
del reglamento también tiene carácter permanente.
Por tanto, el sistema de plazos establecido en el recurso indirecto es abierto, de forma que su
interposición se puede producir en cualquier momento de la vigencia de la norma.
6.3.3 La cuestión de ilegalidad
Artículo 27 LJCA:
1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme
estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear
la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la
disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

66
Fuentes del Derecho I

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la
invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra
ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.
3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier
disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado
en la ilegalidad de aquella norma.
Las reglas del artículo 27 se pueden explicar a partir de dos modalidades de cuestiones de ilegalidad:
1. Cuando un órgano judicial haya estimado un recurso contencioso, anulando el acto impugnado
teniendo en cuenta que el reglamento en el que se basaba era ilegal, sucede justamente eso:
que el acto de aplicación queda anulado, pero con efectos entre las partes y no ante todos, erga
omnes; pues este órgano judicial no es el que tiene la competencia para anular el reglamento a
través del recurso contencioso directo.
2. Cuando el juez o el tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en
la invalidez de una disposición general también lo sea para conocer del recurso directo contra
ésta, la sentencia declarará la validez o la nulidad de la disposición general.
6.4. LA POSIBLE INTERVENCIÓN DEL TC ANTE LOS REGLAMENTOS
6.4.1 La impugnación por parte del Gobierno de las disposiciones de los órganos de las
comunidades autónomas
Artículo 161.2. CE: El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y
resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá
la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla
o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.
6.4.2 El supuesto de los conflictos de competencias
Artículo 161.1.c) CE: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es
competente para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades
Autónomas o de los de éstas entre sí.
6.4.3 Notas comunes a los dos mecanismos anteriores (impugnación de disposiciones ex
artículo 161.2 CE y conflictos de competencias)
a) Intervención eventual y no obligatoria del TC: El Estado y las comunidades autónomas no es
que tengan que acudir al TC forzosamente para la impugnación de los reglamentos, sino que en
los dos casos anteriores pueden acudir, alternativamente, bien al TC, bien a los tribunales
ordinarios contencioso administrativos.
En todo caso la única ventaja que, exclusivamente para el Estado, puede tener el mecanismo previsto
en el artículo 161.2 CE es que en este caso que impugne un reglamento de una comunidad autónoma
por esta vía ante el TC, implica una suspensión inicial del reglamento autonómico recorrido,
simplemente por el hecho de la interposición del recurso.

67
Fuentes del Derecho I

b) El parámetro de enjuiciamiento del reglamento es estrictamente la Constitución y el bloque


de la constitucionalidad: El TC no efectuará un enjuiciamiento del Reglamento desde todas sus
condiciones de legalidad (límites formales y materiales), sino exclusivamente desde el parámetro
de la Constitución y, eventualmente los Estatutos de autonomía y leyes marco o de transferencia
o delegación que hayan delimitado el ámbito de competencias entre el Estado y las comunidades
autónomas o entre ellas, en desarrollo del sistema constitucional autonómico, y referido
exclusivamente a la temática de la titularidad competencial discutida, sin atender otras posibles
vicios del reglamento objeto de controversia.
c) Efectos limitados de la sentencia del TC: A pesar de que el TC haya podido declarar la
constitucionalidad de un reglamento, los tribunales contencioso administrativos mantienen
inalterada la posibilidad de anularlo por otros motivos:
 Sea porque consideren contrario a la Constitución no por razón de la titularidad de la
competencia sino por razón de la regulación material que infrinja preceptos de la Constitución.
 Sea porque incurre en infracciones legales ordinarias.
6.4.4. Como consecuencia de la interposición de un recurso de amparo ante el TC
En el contexto del amparo constitucional se puede solicitar y obtener del Tribunal la nulidad de
disposiciones reglamentarias, si sus determinaciones suponen una contradicción con algún derecho
fundamental reconocido en la Constitución.

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Fuentes del Derecho I

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Fuentes del Derecho I

TEMA 5. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL


REGLAMENTO
1. PRINCIPIOS BÁSICOS
1.1. LA SUPREMACÍA DE LA LEY
La situación de primacía o superioridad jerárquica de la ley sobre el reglamento se manifiesta en
cuatro aspectos, que a continuación pasaremos a explicar:
1.1.1. Primacía formal de la ley
Deriva de su componente de norma central. La primacía es puramente formal por razón de la fuente
de legitimidad que diferencia una y otra norma, y de la fuerza respectiva de cada una de ellas.
1.1.2. Primacía material o de contenido
La ley es invulnerable ante las determinaciones reglamentarias: los reglamentos con un contenido
contrario a las leyes se convierten directamente inválidos.
1.1.3. Primacía de objeto o de ámbito
Ante el reglamento, la ley no tiene ningún límite de actuación. Esta primacía de objeto se manifiesta
a la vez por:
1. La institución de la reserva de ley. La CE reserva a la ley una serie de materias o de objetos
sustanciales, y al resto de objetos permitirá la intervención reglamentaria, pero siempre sometido
a la superioridad propia de la ley. No existe ningún ámbito que pertenezca exclusivamente al
reglamento y en el que pueda actuar al margen de la ley.
2. Pero la ley puede intervenir también en cualquier otro ámbito del sistema normativo y no sólo en
las materias que la Constitución le reserva.
3. Dentro de nuestra CE no existe ningún tipo de normativa que se reserve a regulación
reglamentaria, se excluye de nuestro sistema normativo en consecuencia la institución de reserva
de reglamento.
4. La ley tiene plena disponibilidad sobre el ámbito de acción del reglamento. La ley no tiene ningún
límite de actuación ante el reglamento.
1.1.4. Primacía directiva
La ley se encuentra en posición de primacía directiva respecto del reglamento, en el entendido de
que goza de plena potestad de disposición o determinación vinculante del reglamento y de su
vigencia:
1. la ley puede condicionar las remisiones que se refiere a la potestad reglamentaria, imponiendo
un determinado contenido obligatorio o excluido del reglamento, fijarle principios de regulación o
cualquier tipo de objetivos materiales.
2. La ley puede disponer lo que considere adecuado sobre la vigencia del reglamento:
predeterminar un plazo de vigencia, ampliarlo o reducirlo, elevar o reducir su rango normativo,

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Fuentes del Derecho I

conferirle eficacia retroactiva, alterar su ámbito territorial de vigencia o modificarlo de cualquier


forma.
1.2. LA RESERVA MATERIAL DE LEY
1.2.1. Orígenes históricos de la institución
La reserva de ley es una construcción teórica de la doctrina alemana del siglo XIX, que la entiende
como el principio en virtud del cual el Gobierno y las Administraciones públicas no pueden dictar
reglamentos o actos que incidan negativamente sobre la esfera jurídica de los ciudadanos sin que
exista un apoderamiento legal previo.
Se incorpora a la “Declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789” a partir del siglo
XIX se procede a un replanteamiento del problema, toda vez que ya empieza a implantarse
generalmente un sistema de coexistencia de dos fuentes del Derecho: la ley aprobada por los
parlamentos y el reglamento. Estas dos normas articulan básicamente su relación sobre el principio
de la supremacía de la ley, pero requiere a la vez canalizar el poder reglamentario mediante el
complemento del principio de las materias reservadas a la ley, y así determinadas materias que se
considera de singular importancia sólo podrán ser reguladas por este tipo de normas, impidiendo que
un poder reglamentario independiente de la ley las pueda regular.
El reglamento tendría su ámbito propio en la organización del aparato administrativo, donde el poder
reglamentario sería general e independiente de la ley, y el resto de ámbitos normativos
reglamentarios convertiría una regulación secundaria, complementaria y dependiente de la ley.
1.2.2. La reserva de ley a la CE
Consideraciones generales: En nuestro ordenamiento jurídico conforma expresa y claramente un
sistema de reserva material de ley, estableciendo así los parámetros a los que debe ceñirse la
potestad reglamentaria.
El sistema de determinación de materias reservadas a la CE. Reservas expresas e implícitas.
No existe como en otras constituciones de nuestro entorno un artículo único que sea el encargado
de efectuar el listado de las materias reservadas a la ley, y además la CE utiliza expresiones
diferentes cuando efectúa una reserva legal. Por tanto, cuando la CE establece una reserva material
de ley no lo hace siempre con la misma y exacta terminología.
 Reserva constitucional expresa: Cuando inequívocamente se dispone que la respectiva
materia se regulará con norma con rango de ley:
o Supuestos en los que la CE remite a una regulación por ley orgánica o simplemente donde
exija intervención para ley parlamentaria.
o Supuestos donde utilice fórmulas que no dan lugar a duda como “por ley”; “Mediante ley”;
“En virtud de ley” o “sólo por ley”.

71
Fuentes del Derecho I

 Reserva implícita de ley: Esta reserva general e implícita deriva del propio derecho fundamental
al “libre desarrollo de la personalidad”, protegido por el artículo 10.1 de la CE; y que garantiza la
reserva material de ley en todas las situaciones personales no enumeradas específicamente en
el Título I de la CE a que se refiere la reserva general del artículo 53.1.
Exclusión del reglamento “independiente” en las materias reservadas: El reglamento
independiente de la Ley en la materia relativa a la libertad y a la propiedad de los ciudadanos ha
quedado formalmente excluido en nuestro Derecho. El Gobierno, en ningún caso, puede crear
derechos ni imponer obligaciones que no tengan su origen en la ley. El reglamento podrá ser un
complemento normativo de la ley; pero no una norma alternativa de la ley con el mismo ámbito de
regulación y eficacia.
1.3. LA “RESERVA” FORMAL DE LEY O EL PRINCIPIO DE CONGELACIÓN DE RANGO
“Reserva” formal de ley de la que se establece por una norma con rango de ley sobre materias que
la CE no le ha reservado.
Esta situación se puede producir de dos maneras:
1. Expresamente: Una ley ordena que la futura regulación de una materia se haga justamente por
ley.
2. Implícitamente: Una ley regula directamente una materia no reservada norma de este rango por
la CE, lo que implícitamente excluye que se pueda regular a través de un reglamento. Por eso se
habla gráficamente el principio de congelación de rango normativo, según el cual, regulada
una materia a nivel de ley, ésta queda “congelada” con este rango, excluyéndose una regulación
paralela y distinta mediante reglamento, que sería ilegal por contradecir la norma de superior
jerarquía.

2. LAS RELACIONES DE COLABORACIÓN ENTRE LA LEY Y EL


REGLAMENTO: REMISIÓN NORMATIVA Y DESLEGALIZACIÓN
2.1. CONSIDERACIONES GENERALES
El hecho de que determinadas materias estén reservadas a la ley no impide que ésta remita al
reglamento su desarrollo y su compleción y desarrollo: por lo tanto, cuando la ley remite al
reglamento, éste puede desarrollarla o completarla. Este fenómeno se denomina "remisión
normativa".
2.2. LA TÉCNICA DE LA REMISIÓN NORMATIVA
La técnica que determina las relaciones entre la ley y el reglamento es la técnica de la remisión
normativa. Mediante esta técnica el legislador puede invocar el contenido de normas futuras para
completar los mandatos directamente establecidos en la ley. Una ley remite a una norma posterior
de rango reglamentario que debe elaborar el Gobierno o la Administración la regulación que la
complemente. Por tanto, hay remisión normativa cuando una ley remite a una regulación posterior

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Fuentes del Derecho I

de determinados elementos que complementan la ordenación establecida en la propia ley, y que


efectuará un reglamento que elaborará el Gobierno o la Administración.
La técnica de la remisión normativa tiene en cualquier caso unas limitaciones, que se aplican tanto
a la ley que establece la remisión como la disposición reglamentaria que la complemente o desarrolle.
2.2.1. Límites aplicables a la ley de remisión
El principio de reserva material de ley no implica una prohibición total de que en la materia participe
un reglamento; el significado práctico de la reserva de ley tiene tres manifestaciones inmediatas:
1. Existencia de una prioridad temporal de la ley: si hay una materia reservada, tal regulación se
hará en primer lugar por ley. No es posible que exista un reglamento en ausencia de ley cuando
hablamos de materias reservadas; si existiera simplemente sería ilegal.
2. La existencia de una reserva de ley en una materia permite a la ley la exclusión de un reglamento
posterior de desarrollo: la ley puede decidir si sólo ella, o eventualmente otras leyes, regulen una
materia.
3. La existencia de una ley que cumpla los requisitos de la reserva puede remitirse a la normativa
reglamentaria para que complemente, desarrolle y establezca los mecanismos necesarios para
hacer operativa la regulación de la materia.
Para que la ley respete el principio de reserva establecido en la CE debe regular por sí misma el
núcleo o contenido esencial de la materia, de forma que la remisión que haga a un reglamento no
implique una renuncia a la regulación de este núcleo o de los sus criterios básicos, sino que la
remisión sea un auténtico complemento.
La reserva de ley en materia de infracciones y sanciones, sean penales o administrativas, supone
que el legislador establezca directamente normas concretas, precisas, claras e inteligibles, de tal
manera que desde la ley queden definidas las prohibiciones y las conductas susceptibles de sanción.
Se impide así que los reglamentos participen en los elementos esenciales de la conducta antijurídica
y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer; y la remisión sólo puede ceñirse a la precisión
de determinados aspectos muy puntuales.
En cambio, en el campo de otras materias más directamente ligadas a la ejecución de servicios
públicos o de supervisión de la Administración, la remisión puede ser mucho más amplia.
2.2.2. Límites aplicables al reglamento como norma de desarrollo
Las intervenciones que la ley autoriza establecer el reglamento puedan ser de alguna manera
previsibles y calculables por el ciudadano. Si el reglamento pudiera tener cualquier contenido
normativo, no sólo podría desarrollar y completar la ley en lo que fuera necesario para hacer posible
su aplicación práctica, sino que directamente innovaría los contenidos de la ley y se introduciría en
la materia reservada, sustituyendo a la propia ley en su función que le atribuye la Constitución.

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Fuentes del Derecho I

La remisión de la ley al reglamento para regular determinados aspectos de desarrollo o


complementarios no implica una cobertura que legitime lo que disponga el reglamento sobre una
determinada materia, al tratarse de una norma complementaria que actúa en un doble sentido:
1. Deberá incluir todo lo necesario para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la
ley que desarrolla.
2. No podrá incluir más que aquello que sea estrictamente indispensable para garantizar la finalidad
perseguida por la norma superior.
2.3. LA DESLEGALIZACIÓN
La deslegalización es una operación que efectúa una ley que, sin entrar en la regulación material de
un tema, que hasta entonces se regulaba a una ley anterior, abre este tema en la disponibilidad de
la potestad reglamentaria de la Administración. Por tanto, con esta técnica de deslegalización altera
la relación entre ley y reglamento en el sentido de que se produce una ampliación de la potestad
reglamentaria, pues se podrá regular reglamentariamente una materia que hasta entonces se
regulaba directamente a la ley y por tanto se excluía del alcance del reglamento.
La técnica de deslegalización entiende prohibida por parte de la Constitución en todos aquellos
aspectos donde se ha efectuado una reserva material de ley. La deslegalización no podrá referirse
a materias reservadas a la ley, contra esto supondría la apertura general en la reserva de reglamento,
incompatible con la Constitución. Por ello, la técnica de la deslegalización prácticamente sólo tiene
márgenes de admisibilidad en el campo de la organización administrativa, donde la necesidad de
regulación por ley no viene exigida en todos sus aspectos, ámbito en el que podría tener sentido
devolver a la Administración su potestad de organización que eventualmente hubiera sido regulada
con un grado de detalle o extensión innecesaria a una ley formal.

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Fuentes del Derecho I

1
Artículo 5 LOPJ:
1. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y
Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y
principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
2. Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable
al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión
ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su Ley Orgánica.
3. Procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no
sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional.
4. En todos los casos en que, según la ley, proceda recurso de casación, será suficiente para
fundamentarlo la infracción de precepto constitucional. En este supuesto, la competencia para decidir
el recurso corresponderá siempre al Tribunal Supremo, cualesquiera que sean la materia, el derecho
aplicable y el orden jurisdiccional.
Artículo 6 LOPJ: Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición
contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.
2
Artículo 91 CE: El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes
Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.
3
Artículo 1.2. CE: La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes
del Estado.
4
Artículo 28.1 LOTC: Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley,
disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal
considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco
constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes
Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.
5
Artículo 161.1.b) CE: El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es
competente para conocer del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos
en el artículo 53, 2, de esta Constitución, en los casos y formas que la ley establezca.
6
Artículo 53.2. CE: Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos
reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios

75
Fuentes del Derecho I

por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través


del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción
de conciencia reconocida en el artículo 30.
7
Artículo 162.1.b) CE: Están legitimados para interponer el recurso de amparo, toda persona natural
o jurídica que invoque un interés legítimo, así como el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
8
Artículo 97 CE: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la
defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitución y las leyes.
9
Artículo 137 CE: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses.
10
Artículo 9.1. CE: Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto
del ordenamiento jurídico.
11
Artículo 2.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno: El Presidente dirige la acción
del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su gestión.
Artículo 11.1 Ley 4/2001 de 14 de marzo, del Gobierno de las Illes Balears: Corresponde al
presidente, como responsable de la dirección del Gobierno crear y extinguir las consejerías, así como
establecer su denominación y sus competencias.
12
Artículo 24:
1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban,
respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución .
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga
atribuida al Presidente.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas
reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban
adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de
tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del
Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
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Fuentes del Derecho I

f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o


resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia,
dictada a propuesta de los Ministros interesados.
2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:
1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo
de Ministros.
2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
13
Artículo 39 LGIB:
1. Las disposiciones generales adoptarán la forma de decreto si son aprobadas por el Gobierno o
por el presidente, y de orden, si son aprobadas por los consejeros.
2. Los decretos son firmados por el presidente, o por el presidente y por el consejero o consejeros
competentes en la materia.
3. Las órdenes son firmadas por el consejero competente. Las órdenes que afectan a más de una
consejería son firmadas por el consejero encargado de la secretaría del Consejo de Gobierno.
4. Los reglamentos pueden incluir un preámbulo que debe limitarse a expresar la finalidad de la
regulación y el marco normativo que lo habilita.
14
Artículo 117.1 CE: La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y
Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos
únicamente al imperio de la ley.
15
Artículo 6 LOPJ: Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición
contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

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