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Artículo 23.- Improcedencia de la demanda.

La demanda será declarada improcedente en los siguientes supuestos:

1. Cuando sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el Artículo 4 de la


presente Ley.
2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la presente Ley. El vencimiento
del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado, impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación impugnable.
3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en la presente Ley.
4. Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos
establecidos en el Artículo 452 del Código Procesal Civil.
5. Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del Artículo 13 de la presente Ley.
6. Cuando no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en
el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente Ley.
7. En los supuestos previstos en el Artículo 427 del Código Procesal Civil.

Concordancia:
Código Procesal Civil: arts.I, III, 58°, 424°,425°,452°.
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 4°, 11°, 17°, 18°,19°.
Ley 26572.arts. 1°, 4°, 6°, 9°, 17°, 33°, 44°, 48°.
Comentario:
En este dispositivo legal se plantean los supuestos de improcedencia de la demanda,
que pueden ser comprendidos como incumplimiento de las reglas procesales y pueden
ser detectadas al calificar la demanda o ser propuestos como excepciones.

Si analizamos cada uno de los supuestos procesales allí señalados y los que figuran el
artículo 427" del CPC, podemos advertir una relación entre las excepciones procesales
contempladas en el artículo 446" del Código Procesal Civil y los supuestos de
improcedencia aquí señalados; véase: incompetencia por materia, caducidad, falta de
agotamiento de la vía previa, litispendencia, falta de interés para obrar, etc.

Puede suceder que, a pesar de haber calificado y admitido a trámite la demanda, aun
existan cuestiones de fondo y/o forma no valorados por el Juez, y que a su vez pueden
desvirtuar la validez del proceso; de allí la necesidad de resolver las excepciones y / o
efectuar el segundo filtro de calificación antes de sanear el proceso para evitar llevar
adelante una demanda carente de condiciones esenciales.

Por dicha razón, los supuestos de improcedencia pueden ser detectados de oficio al
calificar la demanda o a propuesta de parte a través de las excepciones procesales
formuladas a manera de ejercer el derecho subjetivo de contradicción o la defensa en
general, aunque dicha expresión no puede confundirse, porque la excepción es una
forma de defensa mas no a la inversa; no es técnico utilizar el término excepción para
indicar toda clase de defensa u oposiciones del demandado; sin embargo está claro
que, proponer excepciones es una forma de defenderse.

La doctrina ofrece varias clasificaciones de las excepciones, que esbozaremos de


manera muy referencial, solo para fines de esclarecer la idea:
1

20 DEVIS ECHEANDÍA, Hernado. Op. cit., pp.233 y 234.


21 Ibid, pp. 239 y 240.
Clases de Excepciones:

1) De mérito o fondo: perentorias y dilatorias; las primeras extinguen la pretensión, y las


segundas pueden generar una decisión inhibitoria.
2) Absolutas o relativas; pudiendo hacerse valer por uno o varios aspectos de la relación
procesal.
3) Sustanciales y procesales; las primeras atacan el Derecho Sustancial y las segundas
el procedimiento.
4) Definitivas y temporales; según puedan impedir el procedimiento definitivamente o
suspenderlo temporalmente.
5) Personales e impersonales; las primeras cuando solo pueden ser formuladas por
determinadas personas y las segunda sólo por quien tenga interés legítimo.

Acorde con lo expresado por el tratadista alemán VON BU-LOW, los presupuestos
procesales son los que proveen la materia a las excepciones procesales; estas últimas
no son otra cosa que presupuestos procesales expresados negativamente, en forma de
excepción.
La doctrina dominante no habla de la diferencia entre hechos constitutivos e impeditivos
del proceso; solo se conoce a estos últimos; por lo cual, las excepciones dilatorias no
necesitarían ser alegadas, pueden ser consideradas de oficio aun sin ser propuesta por
el demandado; consiste en un grito de exhortación al Juez para que no olvide observar
el deber que le es conocido y cuyo cumplimiento le está impuesto.
En nuestro modelo procesal contencioso administrativo sólo se han establecido los
supuestos de improcedencia, mas no se ha contemplado cuáles son las excepciones
admisibles y cuál serían las reglas aplicables; por ende, el trámite que se utiliza es la
que se encuentra establecida en el Código Procesal Civil.
2

22 VON BULLOW Oskar. "Las Teorías de las Excepciones Procesales y los Presupuestos Procesales".
Primera Edición Peruana, Ara Editores, Lima, 2008, pág.33.
La Ley 12.008, Contenciosa Administrativa de Buenos Aires, Argentina, ha contemplado
todo un capítulo sobre la admisión y trámite de las excepciones, estableciendo que
dentro de los primeros quince (15) días del plazo para contestar la demanda la
demandada podrá oponer, en un solo escrito, las excepciones de previo admisibles
previstas en esa normativa. La oposición de excepciones suspende el plazo para
contestar la demanda en relación a todos los emplazados en la causa, aún respecto de
aquellos que no las hubieren opuesto.
De igual manera en la Ley 29/1998, Ley Contencioso Administrativo Español, se ha
contemplado la posibilidad de efectuar alegaciones previas; que constituyen exposición
de la parte demandada para oponerse a la demanda la cual es presentada, antes de
formular contestación y fundándose en la existencia de motivos de inadmisibilidad del
recurso que, de estimarse, impedirá que el Tribunal decida sobre la cuestión de fondo o
sustantiva, propia de la resolución recurrida, cuestión en debate, de estimarse las
alegaciones, se da por concluido el proceso sin necesidad de pasarse a la fase de
contestación.
Con ello se puede concretar el Principio de economía procesal; a la vez de respetarse
los de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva, porque de estimarse con auto de
declaración de inadmisibilidad, el demandante dispone de los recursos de apelación y
casación; y siendo desestimadas las alegaciones, aparte de recurso de súplica, la parte
demandada puede reiterarlas en el escrito de contestación, excepto la de incompetencia
del órgano jurisdiccional porque, declarándose competente, prosiguen sus atribuciones
jurisdiccionales hasta la sentencia.
Para concluir este tema, vale recordar que si los supuestos de improcedencia aquí
señalados no son detectados al calificar la demanda, ni son propuestos vía excepciones
procesales por las partes, y ni son advertidos por el Juzgador antes de sanear el
proceso, que 3

3
23 AGUNDEZ FERNÁNDEZ, Antonio. Op. cit., 362.
da una tercera opción, para efectuar el filtro de calificación, antes de sentenciar; en este
caso, si es detectada, ya no prosperaría una decisión de fondo sino inhibitoria,
declarando improcedente la demanda lo cual es ciertamente perjudicial para las partes,
porque han seguido un proceso esperando una decisión de fondo, sin saber que la
demanda carece de un requisito esencial.

Una resolución inhibitoria es una resolución judicial formalizada oficiosamente o a


pedido de parte, mediante la cual el tribunal se inhibe, por resultar imposible de
pronunciarse sobre el fondo de la causa; aunque surte el efecto de extinguir el proceso
en cuyo seno se emite, no resuelve el fondo de la controversia, dejando abierta la
posibilidad de renovar el "petitum" una vez que se subsanen la omisión o deficiencia
registradas que dieran lugar a su dictado; no tiene la virtualidad de producir cosa juzgada
material o formal, sino tan solo la de extinguir el proceso respectivo.

JURISPRUDENCIA

APELACIÓN N° 1467-2007-Lima,
Sala Civil Permanente, (1 7,03 / 2008)
Caducidad genere improcedencia de la demanda.
Conforme a lo dispuesto en el art.157 del Código Tributario, la demanda de impugnación
de lo resuelto por el Tribunal Fiscal podrá ser presentada por el deudor tributario dentro
del término de tres meses computados desde el día siguiente de efectuada la
notificación de la Resolución. Dicho plazo legal establecido es una norme de orden
público es de caducidad, pues el derecho concedido para impugnar tiene término fijo,
esto es que no se interrumpe y está referido a un derecho potestativo. La Resolución
del Tribunal Fiscal se interrumpe y está referido a un derecho potestativo, la Resolución
del Tribunal Fiscal número 0962-1-2001, que resuelve el proceso administrativo, fue
notificada a la demandante el once de setiembre del dos mil uno, según el cargo de fojas
quinientos noventa y uno vuelta, del expediente administrativo y la demanda fue
presentada el veinticuatro de julio del 2002, en forma extemporánea.4

4
PEYRANO Jorge. ¿Qué es una resolución inhibitoria?, en Revista: Derecho &
Sociedad,
Año: 12, N" 17,2001, Lima,pp.74-77.
Ledezma Navaez, Marianella. Op. cit., p. 383.
Ibid. pág. 384.
CASACIÓN N°724-99-LAMBAYEQUE
El Peruano, 12/11/1999. p. 3902
Con relación a la procedencia de la demanda y al establecimiento de una relación
jurídica procesal valida nuestra ley, procesal ha establecido distintas oportunidades para
su apreciación; así, la primera es la calificación de la demanda, en la que no se notifica
a la parte demandada; la segunda es cuando la parte demandada deduce excepción
que se debe resolver por el juez antes de dictar el auto de saneamiento; y, finalmente
en sentencia.

CASACIÓN N° 2296-98-CAJAMARCA
El Peruano, 19/03/1999, p. 2836
La legitimado ad causam o legitimación para actuar es un elemento sustancia de la litis
mas no de la acción, y por tanto, no constituye un presupuesto procesal, pero la carencia
de dicha calidad por su íntima relación con el interés sustancia de la pretensión impide
obviamente una decisión de fondo.

CASACIÓN N° 1691-99-CALLAO,
Sala Civil Permanente, Corte Suprema de Justicia.
"(...) En la calificación de la demanda es facultad del Juez analizar únicamente los
requisitos de admisibilidad y procedencia de la demanda (...) dichos requisitos están
vinculados estrictamente a cuestiones de forma y capacidad procesal en el modo de
interponer la demanda; no corresponde ser rechazada basada en la presentación y
análisis de las pruebas recaudadas, que implican un pronunciamiento sobre el fondo, lo
que no es propio de una resolución que liminarmente declara la improcedencia de la
demanda" [Hinostroza Minguez, Alberto, Juisprudencia en Derecho Probatorio, Gaceta
Jurídica, 2000, pp. 166-168]

Artículo 24.- Remisión de actuados administrativos.


Al admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad
Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del
expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no podrá
exceder de quince días hábiles, con los apremios que el Juez estime necesarios para
garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo imponer a la Entidad
multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.

El Juez además de realizar las acciones antes referidas en el párrafo anterior, ante la
manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindirá del expediente
administrativo.

El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la tramitación


del proceso, debiendo el Juez en este caso aplicar lo dispuesto en el Artículo 282 del
Código Procesal Civil, al momento de resolver; sin perjuicio que tal negativa pueda ser
apreciada por el Juez como reconocimiento de verdad de los hechos alegados.

Concordancia:
CP: art. 39", 368".
Código Procesal Civil: arts. IV, 109°, 111°, 282°, 355°, 356°, 424°, 425°.
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 41° inc 2.
Ley Orgánica del Poder Judicial: art. 8".

Comentario:
Con esta normativa se establece la obligatoriedad de la entidad pública demandada, de
cumplir con remitir los actuados administrativos [expediente administrativo] formados en
torno al acto administrativo objeto de cuestionamiento. Con las reglas aquí señaladas,
se tienen más claros los pasos a seguir; pudiendo inclusive prescindir del expediente
administrativo, sancionar a la entidad pública en caso de incumplimiento e inclusive,
extraer ciertas conclusiones en contra de los intereses del demandado, dependiendo de
su conducta procesal.

Calificada positivamente la demanda, el Juez exige a la entidad pública demandada la


remisión de las copias certificadas del expediente administrativo [aunque en ocasiones
remiten el expediente original]. Estos actuados constituyen un elemento de prueba
trascendental para el análisis y dilucidación de la controversia, principalmente cuando
lo debatido es la determinación de cuestiones de hecho; porque en el expediente se
encuentran la evidencia de la realización de las diligencias administrativas llevadas a
cabo para determinar una situación fáctica. Sin embargo, a pesar de lo trascendental,
muchas veces las entidades públicas no cumplen con el mandato judicial dentro del
plazo de quince días, por lo que es necesario volver a requerirlo según las
circunstancias; sin embargo, cuando lo controvertido son cuestiones de puro derecho,
la rigurosidad es menor, porque con los elementos probatorios ofrecidos por el
demandante se puede llegar a una determinación, sólo como consecuencia del análisis
jurídico.

Una de las dilaciones más saltantes que podrían explicar este incumplimiento, se debe
a que las notificaciones van dirigidas a las procuradurías públicas porque son quienes
asumen la defensa del Estado, pero en muchos casos, éstas dependencias no cuentan
con el expediente administrativo para ofrecerlo en la contestación de la demanda; toda
vez que tales expedientes administrativos se encuentran en poder de otras área de la
entidad pública, como recursos humanos dirección general de economía, etc. En estos
casos, cuando las Procuradurías Públicas toman conocimiento del requerimiento
efectuado por el Juzgado, emiten un pedido a las dependencias de la entidad que
representan, lo cual en la gran mayoría de ocasiones demoran más de quince días hasta
poner a disposición del órgano jurisdiccional, porque las dependencias internas lo
remiten a las procuradurías y estas al Juzgado.

Por ello, quizás una medida de celeridad podría ser que la parte demandante señale
qué dependencia cuenta con el expediente administrativo y de ser el caso cuál era el
número asignado al expediente administrativo a fin de que el Juzgado remita oficio
conteniendo el mandato directamente a dicha dependencia, para que en vez de enviar
el expediente administrativo a través de la Procuraduría pública lo envié directamente al
Juzgado.

Asimismo, otras de las razones por las cuales no envían el expediente administrativo a
tiempo es porque el expediente requerido es muy voluminoso y no cuentan con el
material logístico necesario para remitir las copias certificadas; en cuyos casos ponen a
conocimiento al Juez para que el demandante asuma los costos del fotocopiado y
cumplan con el mandato lo cual en ocasiones puede ser un problema porque el
administrado no lo permite o no está en condiciones de asumir los gastos. También
existe otros casos de excesiva burocracia, que hace que el pedido del expediente
atraviese por varias visaciones internas antes de remitirlo al Juzgado sobre todo porque
tienen que remitirlo certificado o fedateado; en otros casos, el expediente administrativo
se ha perdido, ha sido mutilado por la antigüedad o por causas desconocidas, sin que
haya responsable, duplicado o expediente digital que evidencie lo actuado.
Por tales razones, las medidas señaladas por la norma para hacer cumplir el mandato
tendría que evaluarse según la circunstancia; siendo trascendental los apremios de ley,
para hacer cumplir el mandato, no dilatar el proceso y lograr conocer la verdad de los
hechos a fin de emitir una decisión motivada y fundada en derecho.

A pesar que este dispositivo legal no se encuentra en el subtítulo referido a los medios
probatorios, no cabe duda que aunque no es el único, en la mayoría de casos, el
expediente administrativo, constituye una prueba por excelencia; toda vez que revela
todo lo actuado en sede administrativa y lo que a su vez será objeto de control judicial;
especialmente, porque el expediente administrativo, está constituido por el conjunto de
documentos que sirvieron de base a la autoridad administrativa para emitir la resolución
que está siendo objeto de control judicial; el mismo que a su vez se forma, en secuencia
lógica y respetando las reglas del debido procedimiento administrativo.

Cuando el juzgado recibe el expediente administrativo pone a conocimiento del


demandante para que exprese su conformidad; sin embargo en la gran mayoría de
casos no se producen observaciones, a pesar que puede ser emitido de manera
incompleta, lo cual solo lo puede saber el administrado por tanto sería su
responsabilidad dejar que se resuelva en esas condiciones.

En este mismo dispositivo legal se establece que el Juez puede imponer multas por el
incumplimiento; cuya cantidad queda a criterio de cada Juzgador; mas no se dice a
quién debería ir dirigida la multa, por lo que utilizando supletoriamente lo establecido en
el artículo 46° la medida podría ir dirigida al funcionario encargado de la remisión del
expediente sin perjuicio de sancionar a la misma entidad a fin de que se individualice al
responsable del cumplimiento de la orden judicial, de ser el caso, se expresen las
razones que imposibilitan el cumplimiento y valorarlo acorde con los apremios legales.

Artículo 25.- Efecto de la Admisión de la demanda.


La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo,
salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.

Concordancia:
Código Procesal Civil: arts. 34°, 100°, 424°, 425°, 428°, 430°,
438°, 608°, 610°, 611°, 613°, 635°, 642°, 643°.
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 35°, 36°,37°.

Comentario:
Este dispositivo legal dispone que a pesar iniciarse un proceso contencioso
administrativo no se suspende la vigencia ni la ejecución del acto administrativo
impugnado. La eficacia del acto administrativo reposa en la presunción de validez de los
actos administrativo, mientras haya sido legítimamente notificado. Son considerados
válidos hasta que su nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o judicial.
Esta eficacia reposa en la característica de ejecutividad de los actos administrativos,
sustentado en la facultad de Autotutela Administrativa.

La ejecutividad del acto administrativo implica que pueden surtir efecto desde que son
válidamente notificados e inclusive a pesar que se interpongan recursos administrativos;
y el carácter ejecutario es la característica que permite a las entidades administrativas
ejecutar sus decisiones sin necesidad de recurrir a otra entidad a fin de que ratifique o
haga efectivo el acto. Por estas razones, el acto administrativo no pierde eficacia ni
siquiera interponiendo una demanda judicial; existe cuestionamientos a dicha regla sin
embargo, siendo una opción del legislador se puede ejecutar, aun cuando el
administrado no se encuentre en conformidad con dicho acto. La pérdida de la eficacia
puede proceder en los siguientes casos:

1. Suspensión provisional conforme a ley; por mandato de la administración o por


mandato cautelar emitido por el Poder Judicial.
2. Cuando habiendo transcurrido más de cinco años de haber adquirido firmeza,
la administración no ha realizado los actos que le competen para ejecutarlos.
3. Cuando se cumpla la condición resolutiva, a que estaban sujetos de acuerdo a
Ley; esto es una pérdida de eficacia con lo cual dicho acto no puede ser
ejecutado de manera alguna.

Es pertinente mencionar que en la práctica, a pesar dela "ejecutividad" en la gran


mayoría de casos, la Administración Pública sí suspende los efectos de los actos
administrativos impugnados; si bien es cierto no emiten alguna resolución o disposición
de suspensión, también es cierto que no es usual que ejecuten el acto administrativo
cuando está sometido a control judicial. Sin embargo, ello no quita que lo pueda ejecutar
en cualquier momento, porque la Administración tiene facultades para ello, hecho que
puede ser lesivo si se trata de actos de gravamen que no han sido emitidos válidamente
o han sido dictados por caprichos personales o por desviación del poder; en estos casos,
si es ejecutada después de ampararse la demanda, puede suceder que hasta que el
proceso llegue a etapa de ejecución de sentencia, lo pretendido en la demanda se torne
en inejecutable.
5

Por otro lado, el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecución


Coactiva; aprobado por Decreto Supremo N° 018-2008-JUS, publicado el 06 de

5
GUZMAN NAPURI, Christian. Op. cit., pág. 217.
diciembre de 2008, prevé que el Proceso de Ejecución Coactiva puede ser sometido a
un Proceso de Revisión Judicial.

Este proceso es atendido aún por la Sala Superior Contenciosa Administrativa, cuyo
objeto exclusivamente es la revisión judicial de la legalidad del acto de ejecución y el
cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite. Este proceso judicial
es tramitado sujeto a las reglas del proceso sumarísimo señalado en el artículo 24° de
la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo (texto derogado). Se encuentra
establecido que la sola presentación de la demanda genera la suspensión del
procedimiento de ejecución coactiva y el levantamiento de las medidas cautelares
trabadas, hasta la emisión del pronunciamiento de la Corte Superior.

Como se puede apreciar, en este caso, el acto administrativo pierde el carácter de


ejecutividad por la sola presentación de la demanda de revisión judicial de legalidad;
representa una figura sui generis; porque además está obligado a levantar los embargos
que haya trabado la administración sin decisión judicial y sin ofrecer alguna garantía que
respalde los intereses de la entidad pública; ello; nos lleva a pensar en qué pasa con los
derechos de la entidad administrativa si la demanda es desamparada y el administrado
ya dispuso y/o transfirió todos los bienes susceptibles de embargo.

En estos casos, es pertinente diferenciar las medidas correctivas o complementarias,


con las sanciones administrativas, toda vez que cumplen fines distintos; la primera tiene
por finalidad corregir o paralizar una acción que atenta contra el interés general y el
segundo tiene por finalidad ejercer el ius puniendi atribuyendo una obligación o carga al
administrado como consecuencia de la comisión de una infracción al ordenamiento
administrativo.

Ejemplo: si se sanciona a una persona natural o jurídica por la construcción de una obra
clandestina, se le impondrá una multa por no haber solicitado la licencia municipal
correspondiente y como medida correctiva se ordenará Ia paralización de la obra. En
este caso, la suspensión de la ejecución solo estaría encaminada a paralizar cobranza
de la multa; no así, podría suspenderse la orden de paralización de obra, porque es una
medida correctiva cuya finalidad es la tutela del interés general.

Regresando al dispositivo en comentario y apartándonos del caso de las demandas de


revisión judicial, es pertinente precisar que en virtud de la Autotutela Administrativa los
actos administrativos se encuentran premunidos del principio de validez; por ende solo
podían ser suspendidos con una medida cautelar; lo que llevó a pensar por mucho
tiempo, que las medidas cautelares solo podían ser concedidas, si quebraban el
principio de validez; sin embargo, dicha concepción ya fue superada por la necesidad
de tutela que requiere un derecho sometido a controversia, entendiendo que la
presunción de validez sólo es una opción del legislador, principalmente, porque no tiene
base constitucional sino legal en el artículo 9° de la Ley 27444.

Por dicha razón, la ejecutividad del acto administrativo sí puede ser suspendido en caso
haya verosimilitud del derecho y peligro en la demora, como se explicará más adelante.