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Lima - Perú
POLITICA NACIONAL DE HOSPITALES SEGUROS FRENTE A LOS DESASTRES
Documento elaborado por los miembros del Comité Nacional de Hospitales Seguros Frente a los Desastres:
Ing. Jorge Valcárcel Sáenz Alta Dirección. Presidente
Dra. Fresia Cárdenas García Ejecutiva de OGDN/MINSA. Secretaría Técnica
Dr. Paul Alfaro Fernández OGDN/MINSA. Secretaría Técnica
Dra. Socorro Alatrista de Bambarén DGSP/MINSA
Arq. Clotilde Espinoza Zanabria DGIEM/MINSA
Arq. Fabiola Luna Andrade OGPP/MINSA
Dr. Ricardo Zúñiga Cárdenas OGPP/MINSA
Dr. Julio Castillo Fernández OGPP/MINSA
Dr. Miguel Díaz Campos OGPP/MINSA
Dra. Roxana Palacios Vildoso EsSALUD
Ing. Marco Tantaleán del Águila INDECI
Dr. Celso Bambarén Alatrista Consultor de la OPS/OMS Asesor Técnico
Presentación 11
Introducción 12
1. Antecedentes 13
1.1. Contexto internacional 13
1.2. Contexto nacional 14
2. Marco legal 14
3. Diagnóstico situacional 15
3.1. Características de la oferta de los servicios de salud 15
3.2. Inversión en los establecimientos de salud 16
3.3. Normativa sobre establecimientos de salud 17
3.4. Síntesis del diagnóstico 17
6. Referencias bibliográficas 23
Anexos
Anexo 1:
Importantes desastres naturales que han afectado al Perú 24
Anexo 2:
Normativa sobre establecimientos de salud 26
Presentación
Nuestro país, por su extensión, ubicación geográfica y características
especiales se encuentra en permanente situación de riesgo y
frecuentemente afronta diversos eventos adversos naturales y antrópicos
que generan emergencias y desastres que afectan la infraestructura de los
establecimientos de salud, poniendo en riesgo la vida tanto del personal
asistencial que presta sus servicios en ellos, como la de los pacientes,
quedando fuera de servicio y dejando a la población sin la posibilidad de
contar con la asistencia médica en los momentos que ésta es más necesaria.
La ubicación de nuestro país en el denominado “Cinturón de Fuego del
Pacífico’ caracterizada por su gran actividad sísmica lo hacen susceptible a
continuos temblores y terremotos; su extenso litoral lo expone a posibles
tsunamis, su geología accidentada y la presencia de la cordillera de los
andes lo expone a derrumbes, aluviones, avalanchas, desbordes de sus ríos
e inundaciones.
En este marco de constante peligro, la necesidad de contar con hospitales
seguros e iniciativas de mitigación de frente a posibles desastres, no sólo
resulta impostergable sino deviene en urgente, ya que los hospitales y
su personal asistencial son quienes darán la primera respuesta al evento
catastrófico.
Es por estas consideraciones que el Gobierno Peruano conciente de esta
situación de riesgo, en el marco de la Reunión de Ministros de Salud de
Latinoamérica y el Caribe, y la cuadragésima quinta reunión del Consejo
Directivo de la OPS, OMS, asumió el compromiso para implementar en
su red de servicios de salud la Política Nacional de Hospitales Seguros
Frente a Desastres, posteriormente aprobada en el Comité Andino para la
Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE; en la segunda Conferencia
Mundial de Reducción de Desastres realizada en Kobe, Hyogo, Japón de
enero de 2005 y en el Marco de acción de Hyogo 2005 - 2015.
El documento que presentamos bajo el nombre de Política Nacional de
Hospitales Seguros Frente a los Desastres, constituye una herramienta
legal que permitirá que nuestro país cuente en un futuro cercano con
establecimientos de salud que permanezcan estables, accesibles y
funcionando a su máxima capacidad instalada y en su misma infraestructura
inmediatamente después de un fenómeno destructivo de origen natural.
países en la documentación y el intercambio de las 11 y 12 de agosto del 2005, se llevó a cabo la Primera
mejores prácticas. En el 49º Consejo Directivo de la Reunión Andina sobre “Hospitales Seguros ante
Organización Panamericana de la Salud, realizado Desastres”, organizada por el Comité Andino para la
entre septiembre y octubre de 2009, se realizó Prevención y Atención de Desastres - CAPRADE con
la mesa redonda sobre “Hospitales Seguros: una la participación del Ministerio de Salud del Perú, el
meta a nuestro alcance”. Organismo Andino de Salud - ORAS/CONHU, y con
el apoyo de la Organización Panamericana de la
Finalmente, cabe destacar que en el Plan Estratégico Salud - OPS/OMS. Este evento tuvo la finalidad de
Andino de Preparativos y Respuesta del Sector Salud desarrollar líneas de acción para la implementación
2005 – 2010, aprobado en la V reunión del CAPRADE, de la estrategia internacional de hospitales seguros
y posteriormente en la XXVI Reunión de Ministros de ante desastres en la región andina.
Salud del Área Andina. Se estableció como una de
las líneas estratégicas el fortalecimiento del sector Posteriormente, los días 7 y 8 de octubre del 2009
salud frente a emergencias y desastres, requiriendo se realizó en el Perú una reunión internacional
para su desarrollo, promover redes asistenciales de sobre avances y perspectivas en América del Sur
servicios de salud bajo el concepto de hospitales sobre hospitales seguros; y del 2 al 4 de diciembre
seguros ante desastres. del 2009, el taller regional para la preparación de
un plan de acción para hospitales seguros en las
1.2 Contexto nacional Américas.
En base a los acuerdos internacionales y al interés
de las autoridades sobre el desarrollo del tema de
hospitales seguros. El Instituto Nacional de Defensa
2. Marco legal
Civil impulsó la conformación de una comisión que La formulación de la Política Nacional de Hospitales
realizó sus actividades entre 2007 y 2008, y estuvo Seguros frente a los desastres se sustenta en el
conformada por: siguiente marco normativo:
• Ministerio de Salud. • Ley General de Salud, Ley Nº 26842.
• Seguridad Social de Salud / EsSalud. • Ley del Ministerio de Salud, Ley Nº 27657.
• Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policía • Decreto Supremo Nº 013-2002-SA, que
Nacional del Perú. aprueba el Reglamento de la Ley del Ministerio
• Centro de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Salud.
de Desastres (CISMID). • Decreto Supremo Nº 023-2005-SA, que aprueba
• Colegio Médico del Perú. el Reglamento de Organización y Funciones del
Ministerio de Salud y sus modificatorias: Decreto
• Instituto Nacional de Cultura.
Supremo N° 007-2006 SA, Decreto Supremo N°
• Asociación de Clínica Privadas. 001-2007- SA, Decreto Supremo N° 011-2008-
• Asociación Peruana de Arquitectos SA. Decreto Supremo Nº 003-2010-SA.
Especializados en Salud. • Decreto Supremo Nº 001–A-2004–DE/SG que
En septiembre del año 2009, el Ministerio de aprueba el Plan Nacional de Prevención y
Salud constituyó el Comité Nacional de Hospitales Atención de Desastres.
Seguros, mediante Resolución Ministerial Nº • Decreto Supremo Nº 013-2006-SA que
623-2009-MINSA, teniendo como funciones la aprueba el Reglamento de Establecimientos
elaboración de la Política de Hospitales Seguros, de Salud y Servicios Médicos de Apoyo.
coordinar con los gobiernos regionales la • Resolución Suprema Nº 009-2004-SA que
adopción de la estrategia de Hospitales Seguros, aprueba el Plan Sectorial de Prevención y
su implementación y desarrollo, proponer la Atención de Emergencias y Desastres del
incorporación de acciones y actividades en los Sector Salud.
planes estratégicos y operativos institucionales de • Resolución Ministerial Nº 456-2007/MINSA
las dependencias y servicios de salud, y por último que aprueba la Norma Técnica de Salud Nº
impulsar la evaluación de los establecimientos de 050-MINSA /DGSP V.02 de Acreditación de
salud para determinar su grado de seguridad ante Establecimientos de Salud y Servicios Médicos
desastres. de Apoyo.
Desde el año 2005, el país fue partícipe de las • Resolución Ministerial Nº 623-2009/MINSA,
iniciativas regionales para la implementación y que constituye el Comité Nacional de
desarrollo del programa de hospitales seguros. El Hospitales Seguros Frente a los Desastres.
Ministerio de Salud
15
Ministerio de Salud
17
incremento de la capacidad en 1 135 camas para Ministerio de Salud, EsSalud, Instituto Nacional de
los asegurados. Además, se encuentra en proceso Defensa Civil y de otras organizaciones.
la construcción de seis hospitales y otros servicios
de salud con lo cual se añadirán 621 camas. Es necesario incorporar los criterios de hospitales
seguros en las normas y guías que regulan los
3.3 Normativa sobre establecimientos de estudios de pre inversión en salud, así como revisar
salud y actualizar si fuese necesario algunas normas de
diseño y construcción de establecimientos de salud,
El sector salud cuenta con normas aprobadas por a la luz de los criterios de seguridad ante desastres, y
instrumentos jurídicos de diferentes jerarquías poniendo especial énfasis en una mayor regulación
como leyes, decretos supremos, resoluciones sobre la selección de terrenos que serán usados
ministeriales y otras que establecen el marco para infraestructura nueva de salud.
general en base al cual se realizan las nuevas
construcciones, ampliaciones, remodelaciones y En el marco del proceso de descentralización de
obras de mitigación en los establecimientos de salud competencias en salud, las autoridades regionales
(Ver Anexo 2). A ello, se añade que los instrumentos y locales deben tomar especial atención a la
para la acreditación de establecimientos de salud verificación de los estudios y expedientes técnicos,
han incorporado en los Macroprocesos estándares así como la ejecución de obras, de tal manera que
referidos a la seguridad ante desastres, con énfasis estas cumplan con la normativa aprobada y vigente.
en aquellos de tipo funcional. En este sentido, se debe poner énfasis en una
mayor articulación con las ONG y organizaciones de
También, existen instrumentos como el formato y cooperación internacional para que los proyectos
la guía para las inspecciones técnicas de seguridad de construcción de nuevos establecimientos
en defensa civil para la evaluación de los elementos guarden relación con las normas aprobadas.
de seguridad estructural, no estructural y funcional.
La OPS/OMS ha promovido la capacitación en la
3.4 Síntesis del diagnóstico
aplicación de la herramienta “Índice de Seguridad Los principales elementos del diagnóstico
Hospitalaria” a 80 profesionales de salud, realizado, se pueden resumir en la siguiente matriz
arquitectura e ingeniería y sus especialidades del FODA.
Fortalezas Debilidades
1. Existencia de normas técnicas para el diseño, 1. Infraestructura física de algunos de los
construcción, mantenimiento y seguridad en principales hospitales que ha superado su
los establecimientos de salud. tiempo de vida útil.
2. Capacidad técnica y experticia existente en el 2. Limitado mantenimiento preventivo y
sector salud. recuperativo de la infraestructura, equipamiento
3. Equipos de gestión de las organizaciones de e instalaciones de los servicios de salud.
salud sensibilizados sobre la importancia de 3. Poca participación del personal de salud en
la seguridad de los establecimientos ante actividades para reducción del riesgo en los
desastres. servicios de salud.
4. Articulación y coordinación entre las 4. Poca incorporación de los temas de seguridad
organizaciones públicas y no públicas del ante desastres en los planes estratégicos y
sector salud. operativos de los servicios de salud.
Oportunidades Amenazas
1. Voluntad política del gobierno para priorizar 1. Obras de construcción y ampliación de
e impulsar los procesos de gestión del riesgo. establecimientos de salud realizados por
2. Organizaciones y sociedad civil sensibilizadas diferentes organizaciones sin coordinación
sobre el riesgo de desastres en el país. con las autoridades de salud.
3. Disponibilidad de expertos y metodologías 2. Limitados mecanismos de control y
validadas en el ámbito internacional. supervisión de la calidad del diseño y
4. Incremento de la inversión en la construcción de servicios de salud en los
modernización de los servicios de salud. niveles regional y local.
5. Acuerdos internacionales suscritos sobre 3. Ubicación y calidad de terrenos no aptos para
hospitales seguros ante los desastres. construcción de establecimientos de salud.
4. Peligros naturales presentes en la gran parte
del territorio nacional.
Ministerio de Salud
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Objetivo 1: Revisar la normativa y los instrumentos sobre seguridad en los establecimientos de salud.
Actividad Indicador Meta Tarea Responsable
Elaboración y
Estándares Al 2010, se
Establecimiento de aprobación de los
de hospitales cuenta con
estándares para estándares. Comité Nacional de
seguros ante estándares para
el programa de Monitoreo y Hospitales Seguros.
desastres el monitoreo y
hospitales seguros. evaluación del
aprobados. evaluación.
programa.
Revisión de las
normas vigentes.
Dirección General
Identificación de las
Incorporación de Infraestructura,
Normas brechas y los ajustes
de los criterios Al 2010, se han Equipamiento y
aprobadas por necesarios.
de hospitales actualizado las Mantenimiento.
la autoridad Formulación y
seguros en las normas de diseño
nacional de aprobación de las
normas de diseño y construcción. Dirección General
salud. normas.
y construcción. de Salud de las
Capacitación en la
Personas.
aplicación de las
normas.
Objetivo 2: Incorporar los criterios de hospitales seguros frente a los desastres en los procesos de pre
inversión, ejecución de la inversión, post inversión, aseguramiento y gestión de la calidad en salud.
Actividad Indicador Meta Tarea Responsable
Elaboración y
Incorporación de aprobación de la guía
los criterios de Al 2010, se técnica para estudios
hospitales seguros cuenta con los de pre inversión. Oficina General de
en los estudios de Proyectos de criterios para la Difusión de la guía. Planeamiento y
pre inversión para inversiónb que pre inversiónc. Capacitación a las Presupuesto.
las construcciones, incorporan OPIs a nivel nacional
ampliaciones, los criterios y regional. Gobiernos
remodelaciones de Hospitales
Al 2011, el 100% Revisión de los Regionales y
y rehabilitaciones Seguros.
de los estudios estudios de pre Locales.
de los
establecimientos de pre inversión inversión.
de saluda. cumplen los Informe del nivel de
criterios. cumplimiento.
Incorporación
Unidades
Garantía que en la Obras en salud Al 2012, el 100% de los criterios
ejecutoras del
ejecución de obras supervisadas de las obras en los términos
gobierno nacional
se incorporen según criterios supervisadas de referencia de
y de los gobiernos
los criterios de de hospitales cumplen con los supervisión.
regionales y
hospitales seguros. seguros. criterios. Informe del nivel de
locales.
cumplimiento.
Incorporar los criterios Dirección General
del Índice de seguridad de Infraestructura,
Incorporación de Al 2010, las en las normas de Equipamiento y
Acreditación de
los criterios de normas de acreditación de Mantenimiento.
establecimientos
hospitales seguros acreditación establecimientos de
de salud con
en las normas de incorporan salud. Dirección General
criterios de
acreditación de los criterios Aprobación y difusión de Salud de las
Hospital Seguros
establecimientos de Hospitales de la normas. Personas.
ante desastres.
de salud. Seguros. Capacitación en la
aplicación de las Oficina General de
normas de acreditación. Defensa Nacional.
Objetivo 3: Mejorar los niveles de seguridad frente a los desastres en los establecimientos de salud
existentesd
Ministerio de Salud
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Elaboración de
Al 2010, se Elaboración y
metodologías y
cuenta con una aprobación de la
herramientas para Oficina General de
Norma aprobada norma para la norma.
el planeamiento Defensa Nacional.
y difundida. formulación de Difusión a los niveles
ante desastres en
los planes de nacional, regional y
los servicios de
respuesta. local.
salud.
Promover la Oficina General de
Fortalecimiento
Al 2012, el 100% activación de los Defensa Nacional.
de los Comités Hospitales con
de los hospitales comités.
Hospitalarios de comités en
tienen activos sus Capacitación. Gobiernos
Defensa Civil. funcionamiento.
comités. Inventario de los regionales y
comités activos. locales.
Al 2012, el 100%
Asesoramiento
de los hospitales
técnico.
cuentan con
Capacitación.
planes de
Formulación de los Oficina General de
Desarrollo del repuesta.
Hospitales y planes de respuesta. Defensa Nacional.
planeamiento
micro redes Articulación de
ante emergencias Al 2015, el
con planes de los planes de los Gobiernos
y desastres en los 100% de las
respuesta. servicios de salud regionales y
servicios de salud. micro redes de con los planes locales.
salud cuentan regionales y locales.
con planes de Realización de
respuesta. simulacros.
Objetivo 5: Desarrollar actividades de hospitales seguros frente a los desastres a otras organizaciones de
salud y a otros sectores
a Incluyen la construcción de los nuevos establecimientos y las obras en aquellos existentes. Se priorizarán los hospitales y estableci-
mientos I-4 (centros de salud con internamiento) o aquellos que sean cabecera de red o micro red de salud.
b Están incluidos los proyectos con fondos públicos, ONGs y de la cooperación internacional. El sector privado debe incluir los criterios
de hospitales seguros en sus proyectos de construcción.
c Los lineamientos incluyen los criterios para la selección y ubicación del establecimiento de salud, diseño y construcción.
d Se debe garantizar por lo menos el funcionamiento de las áreas críticas como: emergencia, unidad de cuidados intensivos, centro
quirúrgico, central de esterilización, diagnóstico por imágenes, laboratorio, así como las instalaciones de abastecimiento del estab-
lecimiento de salud.
e Se considera como prioritarios a aquellos establecimientos del primer nivel de atención que tienen categoría I-4 o que son cabecera
de red o microrred de salud.
f Inspecciones Técnicas de Seguridad de Defensa Civil en el sector salud.
Ministerio de Salud
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Corresponde a los Gobiernos Regionales y Locales, formular sus programas de hospitales seguros
EsSalud, las Sanidades de las Fuerzas Armadas frente a los desastres, o incorporar en sus planes
y Policía Nacional del Perú, y al Sector Privado, a existentes los lineamientos y criterios de seguridad
través de las dependencias que hagan las veces de para establecimientos de salud.
las citadas como responsables en el plan de acción,
6. Referencias bibliográficas
1. Estrategia Internacional para reducción de desastres (IERD). Conferencia Internacional sobre la
reducción de desastres. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. Kobe Hyogo Japón, 2005.
2. Organización Panamericana de la Salud. Fundamentos para la mitigación de desastres en
establecimientos de salud. Washington, D. C.: OPS; 2004.
3. Organización Panamericana de la Salud. Guía para la reducción de la vulnerabilidad en el diseño
de nuevos establecimientos de salud. Washington, D. C.: OPS; 2004.
4. Organización Panamericana de la Salud. Hospitales seguros, una responsabilidad colectiva. Un
indicador mundial de reducción de desastres. Washington, D. C.: OPS; 2005.
5. IERD. Gestión del Riesgo Urbano en América Latina. 2009
6. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Reducción del Riesgo de Desastre. 2004
7. Organización Panamericana de la Salud. Hospitales seguros frente a desastres. Taller de
evaluadores de hospitales seguros (CD). PED-América Central. OPS. San José (Costa Rica): CRID;
2008.
8. Organización Panamericana de la Salud. Reducción del daño sísmico. Guía para las empresas de
agua. Serie Salud Ambiental y Desastres. Lima (Perú): OPS; 2003.
9. World Health Organization and National Society for Earthquake Technology – Nepal (NSET).
Guidelines for Seismic Vulnerability Assessment of Hospitals. Kathmandu; 2004.
10. World Health Organization, Ministry of Health of Nepal and National Society for Earthquake
Technology-Nepal (NSET). A Structural Vulnerability Assessment of Hospitals in Kathmandu
Valley. Kathmandu; 2002.
11. Instituto Mexicano del Seguro Social, Secretaría de Gobernación de México, Organización
Panamericana de la Salud. Curso para Evaluadores del Programa Hospital Seguro. México DF;
2007.
Anexos
ANEXO 1
Importantes desastres naturales que han afectado al Perú
Erupciones volcánicas
La gran mayoría de los volcanes registrados en el Perú están localizados en el sur del país, de los cuales
21 están identificados como activos en el Mapa de Peligros Naturales del PREDES4. Los más importantes
son el Coropuna, el Misti y el Sabancaya (Arequipa), el Ubinas, Huaynaputina y Ticsani (Moquegua) y el
Tutupaca y Yucamané (Tacna).
De ellos solamente el Misti ofrece riesgos humanos importantes, por encontrarse a 17 kilómetros de
la ciudad de Arequipa, que cuenta con una población superior al millón de habitantes. El Misti y el
Ticsani también emanan fumarolas y registran movimientos tectónicos a su alrededor. El Sabancaya, que
ha erupcionado en 1990, forma parte de un complejo de volcanes con el Ampato y el Hualca. El volcán
Ubinas (5672 m.s.n.m.) registra 23 erupciones entre 1550 y 1996, con una recurrencia de cuatro a cinco
erupciones por siglo5. Presenta altos episodios de fumarolas acompañadas en ocasiones con emisiones
Ministerio de Salud
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de cenizas, gases y explosiones, que han obligado varias veces al traslado de las comunidades, y los
campesinos que viven en sus inmediaciones, a lugares más seguros, la última ocurrió al inicio del año
2007.
Fenómeno El Niño
El fenómeno meteorológico El Niño, que periódicamente desplaza la fría corriente marina costera
con aguas calientes, causa grandes precipitaciones pluviales en la costa, con masivas inundaciones y
destrucción. Paralelamente y paradójicamente, produce sequías en las zonas alto andinas. Este fenómeno
se repite en ciclos muy variados, generalmente de 2 a 7 años, pero los más intensos superan los 15 años.
Los fenómenos de los años 1924-25, 1982-83 y 1997-98 fueron particularmente violentos. Las pérdidas
económicas ocasionadas por El Niño de 1997-98 fueron estimadas en más de USD 3,5 mil millones para
el Perú.
El fenómeno de El Niño es muchas veces seguido por el fenómeno climático conocido como La Niña, que
se caracteriza por un descenso en la temperatura del mar, sensación de frío en la costa peruana y lluvias
de moderada intensidad en el sur. La Niña de 1998 causó inundaciones y desbordes de ríos en diversas
localidades de Arequipa, Puno y Cusco.
Terremotos
Tsunamis
Años Efectos
ANEXO 2
Normativa sobre establecimientos de salud
Ley N° 27293
Modificada por las Leyes: N° 28522
(25 de mayo de 2005), 28802 (21 de Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
2000
Julio de 2006), Por el D. Leg. N° 1005 (SNIP).
(03 de Mayo de 2008) y D. Leg. Nº
1091 (21 de Junio de 2008).
D.S. N° 086-2000-EF
2000
D.S. N° 102-2007-EF fue modificado Nuevo Reglamento del Sistema Nacional de
2007
por D.S. Nº 038-2009-EF (15 de Inversión Pública (SNIP).
2009
Febrero de 2009).
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Ministerio de Salud