METODOS Y SISTEMAS DE. GESTION DE EMERGENCIAS LA NECESIDAD DEL DISENO DE UNA POLITICA PUBLICA Y LA IMPLEMENTACION DE UN ESTANDAR PARA CHILE Guillermo A. Araya Huerta 2018 Es necesario contar con una politica para la gestion de emergencias basada en instrumentos objetivos y estandares claros, toda vez que la carencia de estas caracteristicas esenciales vuelve ineficiente todo esfuerzo Ilevado a cabo por los actores participantes. El presente articulo muestra las caracteristicas de la gestién del riesgo, la necesidad de estandarizar e institucionalizar la forma en la que se debe gestionar las emergencias y cuales son los ejemplos internacionales que se debieran considerar para un futuro desarrollo institucional en esta materia.Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseho de una Politica Piblica y la implementacién de un estdndar para Ch le METODOS Y SISTEMAS DE GESTION DE EMERGENCIAS, La necesidad del disefio de una Politiea Pablica y la implementacidn de un estindar para Chile, Autor: Gu Aiio 2018 santiago — C! le Email: garayah@uc.cl URL: hitps://www.linkedin.com/in/guillermoarayahuerta Mobile: +56 9 99697920 ISBN: 978-956-393-344-4 ISBN: il 393. i siivsase3is3344al © Guillermo Alberto Araya Huerta Cualquier fragmento de este articulo puede citarse, copiarse 0 traducirse a otros idiomas, sin la autorizacién previa del autor, siempre y cuando se mencione con claridad cusil es la fuente y los mecanismos de contacto electrénico con el autor. Guillermo A. Araya Huerta 2Metodos y Sistemas de Gestiin de Emergencias Lanecesidad del disento de una Politica Priblica y la implementacién de un estandar para Chile METODOS Y SISTEMAS DE GESTION DE EMERGENCIAS: La necesidad del disefio de una Politica Pablica y la implementacién de un estindar para Chile. Guillermo A. Araya Huerta! RESUMEN El disefio de una politica publica tiene por objeto resolver una situacién que afecta a tuna sociedad. Desde esa perspectiva resulta necesario contar con una politica para la Gestién de Emergencias - que es una componente fundamental de la Gestion del Riesgo de Desastres - basada en instrumentos objetivos y estindares especificos. La carencia de estos componentes vuelve ineficiente cualquier esfuerzo levado a cabo por los actores participantes. Fl presente articulo ‘muestra las caracteristicas de la gestién del riesgo, la necesidad de estandarizar e institucionalizar la forma en la que se debe gestionar las emergencias y desastres, cémo ello ha sido abordado en Chile con un aun débil e incipiente diseto © implementacién de politicas piblicas y cules son los ejemplos internacionales que se debieran considerar para un futuro desarrollo institucional en esta materia, ABSTRACT ‘The design of a public policy is intended to solve a situation that affects a society. Considering this perspective, it is necessary to have a policy for Emergency Management — which is a fundamental component of Disaster Risk Management - based on objective instruments and specific standards. The lack of these components makes inefficient any effort carried out by the participating actors. This article shows the characteristics of risk management, the need to standardize and to institutionalize the way in which emergencies and disasters should be managed, how this has been addressed in Chile by means of a weak and incipient design and implementation of public policies, and which international examples should be considered for a future institutional development in this matter. PALABRAS CLAVE: Gestion de Emergencias, Politicas Pablicas; Respuesta a Incidentes: Sistemas de Administracién de Incidentes. KEY WORDS: Emergency Management; Public Policy; Incident Response; Incident Management System. intiago, Chile. Enero de 2018. + Magister en Pianificacion y Gestion del Riesgo de Desastres - Mencion Poiticas Publicas, Academia de Guerra Ejercito de Chile. Profesor de Educacion Genoral Basica, Pontificia Universidad Catélica de Chile. Experto en Prevencisn de Riesgos, INACAP. Diplomado en Planificacion y Gestion de Riesgo de Desastres, ACAGUE. Ex Director de la Academia Nacional de Bomberos de Chile. Surge Consultant, USAID/OFDA. Asesor Docent, Zona Control de (Orden Pablico e Intervencién de Carabineros de Chile. Consultor Especialista en Gestién de Riesgo de Desastres y Emergencias. httpi//wnw.liskedin.comy/in/guillermoarayahuerta gerayah@uc.cl Guillermo A. Araya HuertaMétodos y Sistemas de Gestion de Emergencias La necesidad del diseho de una Politica Publica y la implementacién de un estindar para Chile iNDICE Tema Pagina INTRODUCCION 5 I.- RELACION ENTRE LA GESTION PARA LA REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES Y LA GESTION DE EMERGENCIAS. 7 a. Definiciones fundamentales. 7 Marco tedrico-conceptual internacional. 8 €. Gestién de Emergencias y su relacién con la Gestién del Riesgo de Desastres. 10 IL- POLITICA NACIONAL EN GESTION DE RIESGO DE STRES Y 1ON DE EMERGENCIAS. u a, Decreto 156, Ministerio del Interior. 2002. u b. Plan Estratégico Nacional para la Gestién del Riesgo de Desastres 2015-2018. uW €. Decreto Exento 1.443, Ministerio del Interior y Seguridad Piiblica. 2017. 2 4. Estindares nacionales para la respuesta a emergencias en Chile. 2017. 13 IIL ANALISIS COMPARADO EN MATERIAS DE POLITICAS PUBLICAS PARA LA GESTION DE EMERGENCIAS. 15 a, Estados Unidos. 15 b. Naciones Unidas. 18 €.Normativa téeniea internacional: NFPA 1361, NFPA 1600, ISO 22320. 19 4. Otros instrumentos internacionales complementarios para Ia Gestién de Emergencias. 20 1V.- DESAFIOS PARA EL DESARROLLO DE UNA POLITICA PUBLICA INTEGRAL EN CHILE Y COMENTARIOS FINALES 2B a, Estandarizacién y normalizacion de los sistemas. 2B 1b, Profesionalizacién, certificacién y acreditacién de competencias para el desempefio. 2B ¢. Mantenimiento, 4 V.- COMENTARIOS FINALES 25 BIBLIOGRAFIA 27 Guillermo A. Araya Huerta 4Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piilica y la implementacién de un estindar para Chile INTRODUCCION ‘A partir de la publicacién del Decreto Exento N° 1.434, del Ministerio del Interior y Seguridad Piblica de Chile, el dia 04 de Agosto de 2017, que aprucba “Plan Nacional de Emergencia”, se hace necesario estudiar y analizar los alcances de este cuerpo legal, en el contexto y en su relacién con la institucionalidad vigente en el pais en materias de gestién del riesgo de desastres. Esto, a la luz tanto del marco conceptual como de las buenas practicas, a nivel nacional e internacional. Lo anterior implica el reconocimiento de la gestion de la emergencia como una componente asociada fundamentalmente a la etapa de respuesta y su transicién desde y hacia otras tapas del ciclo de manejo del riesgo. Ello, como uno de los elementos mas eriticos de la gestidn del riesgo de desastres, toda vez que su manejo dependerd de las caracteristicas y de la calidad de la gestion de las etapas previas, como asi mismo, determinara en parte las necesidades que deberdn abordarse en las etapas posteriores de rehabilitacién y reconstruccién. Asumiendo, por tanto, la existencia de un planteamiento formal de caricter indicativo en Chile, en torno a la metodologia que se debe aplicar por parte de los responsables de Ja respuesta a la emergencia, en las distintas instituciones que participan y en los distintos niveles en. Jos que éstas se presentan, se hace necesatio analizar cémo ésta otorga o no una respuesta efectiva a Ja necesidad de contar con un proceso estandarizado para la respuesta a la emergencia y la interinstitucional de los actores involucrados en ella. En virtud de lo anterior, el objetivo del texto es exponer un marco general en torno al tema, a partir de una revisién documental y sistematizacién del marco teérico y conceptual respecto de la implementacidn de sistemas y metodologias para la gestién de emergencias, tanto del contexto nacional como de una seleccién de buenas pricticas de carcter interacional. Ello, a objeto de comparar dicho contexto con lo propuesto en el Decreto Exento N° 1.443 y a partir de eso concluir acerca de la conveniencia de desarrollar una politica piblica, considerando todos sus componentes institucionales y normativos, que junto con establecer un sistema de gestién para la reduccién del riesgo de desastres, ademas estandarice y establezca un sistema nacional de gestién de emergencias, para el desempefto eficaz y eficiente frente a ellas. El fortalecimiento de las capacidades de respuesta y la preparacién para una respuesta efectiva, permitiré un mayor desarrollo de resiliencia y sus consiguientes beneficios para la sociedad, Guillermo A. Araya Huerta 5Meétodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del disefio de una Politica Puiblica y la implementacién de un estindar para Chile PAGINA DEJADA INTENCIONALMENTE EN BLANCO Guillermo A. Araya Huerta 6Métodos y Sistemas de Gestiin de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piilica y la implementacién de un estindar I. RELACION ENTRE LA GESTION PARA LA REDUCCION DEL RIESGO DE DESASTRES Y LA GESTION DE EMERGENCIAS. a, Definiciones fundamentales Yaa partir de la década de los afios "90, con la adopeién del “Decenio Internacional para la Reduecién de Desastres Naturales (DIRDN 1990-2000)” y la ejecucién de la “Conferencia Mundial sobre la Reduccién de los Desastres Naturales”, efectuada en 1994, en Yokohama (Japén) — ambas iniciativas al ampato de Naciones Unidas - se adscribié a nivel internacional una concepcién del riesgo de desastres como un fenémeno de caricter ciclico. En este ciclo se identifican basicamente sucesos anteriores al desastre, el desastre propiamente tal y sucesos posteriores a éste. De esta manera, empieza a tomar forma una suerte de definiciones conceptuales en torno a lo que se ha denominado “Ciclo del Riesgo”. Especificamente, para el caso de Chile, el concepto del Ciclo del Riesgo, considera las siguientes fases y etapas, de acuerdo a lo sefialado en su normativa vigente: L- FASE DE PREVENCION: Actividades destinadas a intervenir en el riesgo, vale decir, acciones y gestiones previas a la ocurrencia del dato o del evento adverso. Etapa de Preveneién (Supresién): Actividades destinadas a suprimir 0 evitar definitivamente que sucesos naturales o generados por la actividad humana causen dafio. Etapa de Mitigacién: Actividades tendientes a reducir 0 aminorar el riesgo, reconociendo que en ocasiones es imposible evitar la ocurrencia de un evento. Etapa de Preparacién: Conjunto de medidas y acciones previas al evento destructivo, destinadas a reducir al minimo la pérdida de vidas humanas y ottos daitos, organizando Jas medidas y procedimientos de respuesta y rehabilitacidn para actuar oportuna y eficazmente. Etapa de Alerta: En su fase temprana es un estado de vigilancia y atencién permanente; a la vez que pasa a ser un estado declarado cuando se advierte la probable y cercana ‘ocurrencia de un evento adverso, FASE DE RESPUESTA: Corresponde a las actividades propias de atencién ante un evento destructivo y se llevan a acabo inmediatamente de ocurrido el evento. Tienen por objetivo salvar vidas, reducir el impacto en la comunidad afectada y disminuir pérdidas, ~ FASE DE RECUPERACION: Actividades posteriores al evento destructivo y tienen por objetivo volver al estado de desarrollo previo y, aiin mas, intentando superar ese nivel. 2 Ministerio del Interior, Decreto N° 156, Aprueba Plan Nacional de Proteccién Civ y deroga Decteto Supremo de Interior N* 155, de 1977, que aprobé et Pian Nacional de Emergencia, Anexo N° 4 ~ Ciclo Metodoldglco del Riesgo. SSantiogo: Diario Oficial, 2002, Guillermo A. Araya Huerta 7Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseho dle una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chile Etapa de Rehabi Periodo de transicién comprendido entre la culminacién de las acciones de respuesta y el inicio de las acciones de reconstruccién. Etapa de Reconstruccién: Consiste en la reparacién y/o reemplazo, a mediano y largo plazo, de la infraestructura dafiada y, en la restauracién y/o perfeccionamiento de los de produccién. Del analisis de esta conceptualizacién - aplicada en Chile desde el afio 2002 — se observa que en materias de Respuesta, no existe una mayor profundizacién en sus caracteristicas, ordenamiento temporal ylo procedimental, tipologta, etc. En virtud de la insitucionalizacién de un paradigma un tanto “simplista” de la emergencia, su conceptualizacién y comprensién, es que se explicaria entonces el por qué no se ha desarrollado por parte de las autoridades o de los organismos del Estado, algiin tipo de metodologia para la gestién o administracién de esta importante fase. Para todas las fases del referido ciclo del riesgo se han diseftado una serie de herramientas de gestion aplicada - las que han sido transmitidas a través de distintos mecanismos de difusién, capacitacién y entrenamiento de los distintos actores del Sistema Nacional de Proteccién Civil (SNPC) - salvo en lo referido a la fase de respuesta a los desastres o emergencias. Este fenémeno, es decir la falta de una conceptualizacién mis precisa de la fase de respuesta, sus componentes y condiciones de eficacia, ha traido como consecuencia posterior una atomizacién de los formatos procedimentales de las distintas instituciones u organismos vinculados alla, La falta de estandarizacién, a su vez, dificulta la coordinacién, toda vez que las percepciones de prioridad, la definicién de propdsito y objetivo operativo y, en sma, los métodos de respuesta institucional, sean todos diferentes entre si. Marco tedrico-conceptual internacional La Estrategia Internacional para la Reduccién de Desastres de las Naciones Unidas, establecié en el afio 2009, las siguientes definiciones para los conceptos de “Gestidn del Riesgo de Desastres” y “Gestion de Emergencias”: Gestion del Riesgo de Desastres: El proceso sistematico de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar politicas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre.’ EI referido documento fuente agrega como comentario que la gestién de riesgo de desastres busca evitar, disminuir 0 transferir los efectos adversos de las amenazas mediante diversas actividades y medidas de prevencién, mitigacién y preparacién. Gestion de Emergencias: La organizacién y la gestion de los recursos y las responsabilidades para abordar todos los aspectos de las emergencias, especialmente la preparacién, la respuesta y los pasos iniciales de la rehabilitacién.* En los comentarios de la definicién de este término se sefiala que una crisis o una emergencia es una condicién amenazante que requiere de la toma de acciones urgentes. De la misma manera, también seftala que la gestion de emergencias 3 Estrategia Internacional para la Reduccién de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR), Terminologia sobre Reducclén del Riesgo de Desastres, Ginebra: UNISOR, 2009. p. 19, Ibid p18, Guillermo A. Araya Huerta 8Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseio de una Politica Piiblica y a implementacién de un estindar para Chile incluye planes y disposiciones institucionales para comprometer y guiar los esfuerzos del gobierno, de las organizaciones no gubernamentales, de las entidades voluntarias y de las agencias privadas de forma coordinada e integral para responder a todas las necesidades de una emergencia, Por otra parte, en forma posterior, ya habigndose vivido las experiencias propias de la implementacién de la “Estrategia Internacional para la Reduccién de Desastres”; Ia “2da Conferencia Mundial de las Naciones Unidas para la Reduccién de Desastres” y su “Marco de Accién de Hyogo” en el afio 2005; y la “3ra. Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Reduceién de Riesgo de Desastres” y su “Marco de Sendai para la Reduccién del Riesgo de Desastres 2015-2010"; la Asamblea General de Naciones Unidas acord6 y aprobé, en el mes de Febreto de 2017, el “Informe del Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos de composicién abierta sobre Indicadores y la Terminologia relacionados con la Reduccién del Riesgo de Desastres”. En este informe, se observan las siguientes definiciones de “Gestion del Riesgo de Desastres” y de “Gestién de Desastres/Gestién de Emergencias Gestién del Riesgo de Desastres: Es la aplicacién de politicas y estrategias de reduccién del riesgo de desastres con el propdsito de prevenir nuevos tiesgos de desastres, reducit los riesgos de desastres existentes y gestionar el riesgo residual, contribuyendo con ello al fortalecimiento de la resiliencia y a la reduccién de las pérdidas por desastres. AI respecto, el mismo documento sefiala que las medidas de gestién del riesgo de desastres pueden diferenciarse en gestidn “prospectiva” del riesgo de desastres, gestién “correctiva” del riesgo de desastres y gestién “compensatoria” del riesgo de desastres, Gestién de Desastres/Gestion de Emergencias: El documento no define explicitamente el concepto de “Gestin de Emergeneias”, pero asimila dicha expresién a “Gestién de Desastres”, refiriéndose indistintamente a ello como organizacién, planificacién y aplicacién de medidas de preparacién, respuesta y recuperacién en caso de desastre.’ De esta conceptualizacién, mas actualizada y adscrita internacionalmente en el seno del maximo organismo en el dmbito de los acuerdos de cardcter internacional, se observa que se incorporan las acciones de: = Organizacién, - Planificacion, y Lo anterior, para: = Lapreparacién, + Larespuesta, y + Larecuperacién en caso de desastres 0 emergencias, 5 Naciones Unidas ~ Asambiea General, A/71/644 Informe del grupo de trabajo Intergubernamental de expertos de ‘composicion abierta sobre los indicadores y la terminologia relacionados con la reduccion del riesgo de desastres, New York: United Nations, 2016. p. 16. ® tid. p. 14. illermo A. Araya Huerta 9Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseito de una Politica Piibliea y la implementacién de un tindar para Chile Gestion de Emergencias y su relacién con Ia Gestion del Riesgo de Desastres A partir de lo anterior, resulta pues relevante comprender que la emergencia requiere un tipo de respuesta organizada, planificada y de aplicacién efectiva de medidas. Es decir, se requiere de una gestién en torno a las emergencias, entendiendo que ello implica la aplicacién de ‘métodos, la implementaciin de sistemas, la existencia de una estructura de soporte, una adscripcién de los actores involucrados a un estindar de gestién previamente conocido y sobre el cual ha existido capacitacién, entrenamiento y précticas de simulacién o simulacro, etc. No puede consignarse a esta fase del ciclo del riesgo como una fase/etapa, en donde las acciones sean improvisadas 0 que éstas dependan de las personas que enfrentan el evento disruptivo, Se requiere de disefio de herramientas estandarizadas de gestién-administracidn, se requiere de difusion, se requiere de formacién y se requiere de mantencién/entrenamiento, en torno a ello, Una excelente definicién de Gestion de Emergencias postula que ésta es la disciplina y la profesién de aplicar la ciencia, la tecnologia, la planificacién y la gestién para enfrentar los eventos extremos que pueden herit 0 matar a un gran nimero de personas, causar grandes daftos a la propiedad e interrumpir la vida comunitaria. Se realizan esfuerzos para limitar las pérdidas y los costos mediante la implementacién de estrategias y tacticas que reflejen el ciclo de vida completo del desastre: preparacidn, respuesta, recuperacién y mitigacién. La gestién de emergencias es una componente significativa de la gestién del riesgo de desastres, toda vez que su organizacién, planificacién y preparacién, se inicia en una fase distinta y anterior al evento, como asi mismo, de la eficacia de las medidas adoptadas, depended en parte el nivel de dafios e impacto del cual se debera ocupar posteriormente la fase de recuperacién. Una ‘mala gestién de la emergencia en la fase de respuesta puede tener como resultado el agravamiento de las consecuencias del evento o que éste cause mas daflos que frente a una nula respuesta. Ahora bien, otra idea que se puede vincular a la afirmacién anterior, es que para el adecuado desemperio de las acciones propias a la gestién de la emergencia ya mencionadas, se requieren competencias profesionales, esto es “conocimientos” y “destrezas 0 habilidades”, cuyo desarrollo exige necesariamente una formaciin académica profesional y experiencia prictica. Estos procesos posibilitan el desarrollo cognitivo-intelectual y el desarrollo de un mejor desempeiio, acorde a una gestién de calidad en materias de planificacién, organizacién, direccién y control de las emergencias. Lo anterior, en paises como Estados Unidos, ha llevado a la implementacién de una oferta de més de doscientos programas académicos, que consideran cettificaciones, bachilleratos, masters e incluso doctorados en torno a la gestidn de emergencias, desastres y materias de seguridad nacional y, ademas, la existencia de procesos de acreditacién de dichos programas académicos, por una parte, y por otro lado, procesos de certificacién de las competencias y cualidades profesionales de los profesionales gestores-administradores de emergencias. 7 Sylves, Richard Terry. Disaster Policy & Politics ~ Emergency Management and Homeland Security, Thousand (aks California: CQ Press, 2015. Guillermo A. Araya Huerta 10Meétodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad de! diseno de una Politica Piilica y la implementacién de un estindar para Chile Il. POLITICA NACIONAL EN GESTION DE RIESGO DE DESASTRES Y GESTION DE EMERGENCIAS. a. Decreto 156, Ministerio del Interior. 2002. En el émbito de la respuesta a las emergencias, como ya se ha dicho anteriormente en el presente articulo, el Plan Nacional de Proteccién Civil, aprobado a través del Decreto N° 156°, del afio 2002, refiere escasamente respecto de una metodologia para la gestién o administracion de las ‘emergencias. Sin embargo, no se puede omitir la concurrencia de otros factores y elementos que — ‘en conjunto — conforman una politica publica al respecto. Desde esa perspectiva, los “Comités de Proteccién Civil (CPC)” y los “Comités de Operaciones de Emergencia (COE)”, cuya implementacién se dispone por el referido Decreto 156, constituyen un mecanismo participativo y colegiado para la planificacién, organizacion. y seguimiento/control, de las gestiones realizadas en tomo la gestién del riesgo y su componente de zgestidn de emergencias, El COE — més tarde, precisado a través del Decreto N° 38° - serd pues el ‘rgano en el que recaer fundamentalmente la responsabilidad de la gestién de la emergencia, en sus niveles mis complejos, dejando a los propios organismos ¢ instituciones de respuesta, 1a potestad de gestionar la emergencia menos compleja de acuerdo a sus propias estructuras y organiza Por ota parte, es loable hacer presente que en este referido instrumento indicativo y por Jo tanto, no vinculante, también se establece un mecanismo de mando de caricter tripartito. Se constituye, pues, un Mando “Técnico”, un Mando “De Coordinacién” y un Mando “Politico”, representado en distintos actores que dependerain de las caracteristicas de la emergencia enfrentada, Esta figura inédita, da cuenta de una politica piblica que institucionaliza una figura estructural de cardeter circunstancial, no estable y que no permite identificar con claridad los roles, funciones, responsabilidades y atribuciones de los actores involucrados en gestién-administracién de la cemergencia. b. Plan Estratégico Nacional para la Gestién del Riesgo de Desastres 2015- 2018. tro tipo instrumento que se debe considerar en el mbito de las politicas puilicas, son aquellos que sin ser normativos, permiten al Estado expresar la visién o paradigma que impera sobre un determinado asunto © materia. En el caso de la gestién del riesgo de desastres y la gestion de emergencias, aparece como relevante el “Plan Esttatégico Nacional para la Gestién del Riesgo de Desastres 2015-2016", que fuera elaborado por la Oficina Nacional de Emergencias, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pablica (ONEMI). En este documento se seftalan Ejes Prio ¥y Objetivos Estratégicos. En el primer caso, dentro de los ejes se establece el “Fortalecimiento Institucional”, que dice relacién con lograr que la Reduccién del Riesgo de Desastres sea una prioridad nacional, regional y local, con una s6lida base institucional ® Ministerio del interior. op. ct, ° Ministerio del Interior y Seguridad Publica, Decreto 38, Modifica Decreto N° 156, de 2002, y determina ‘constitucién de los Comités de Operaciones de Emergencia, Santiago: Diario Oficial, 2011. 59 ONEMI ~ Ministerio del Interior y Seguridad Publica, Plan Estratégico Nacional para la Gestién del Riesgo de Desastres 2015-2018, Santiago: ONEMI, 2016. Guillermo A. Araya Huerta uMeétodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piiblica y la implementacién de un estandar para Chile para su implementacién. De la misma manera, otto de los referidos ¢jes prioritarios esté determinado por el “Fortalecimiento de la Preparacion ante los Desastres para lograr una Respuesta Efieaz”, que dice relacién con mantener mecanismos permanentes de coordinacién interinstitucional para fortalecer la preparacién ante desastres con el objeto de lograr una adecuada Gestion del Riesgo, que asegure una respuesta oportuna, eficaz y eficiente Cada uno de los ejes estratégicos referidos, cuenta a su. vez con cuatro objetivos estratégicos. Ahora bien, en lo que se refiere especificamente a gestion de emergencias, se le relacionan los objetivos 5.2 y 5.3, que dicen “Definir y coordinar roles y ambitos de accién de cada tuna de las instituciones en la GRD” y “Realizar acciones que apunten a fortalecer las capacidades y competencias minimas de las instituciones que son parte de los mecanismos de respuesta”, respectivamente. Si bien es cierto, no se sefiala explicitamente la gestién de emergencias propiamente tal, se debe entender que ello se veria favorecido con el cumplimiento de los objetivos estratégicos anteriormente sefialados, aun cuando este plan estratégico no considera la estandarizacién de la metodologia de gestidn de emergencias como uno de sus objetivos o propésitos. ¢. Deereto Exento 1.443, Mi sterio del Interior y Segui jad Publica. 2017. En Agosto del afio 2017 se publicé y entré en vigencia el Decreto N° 1.443, del Ministerio del Interior y Seguridad Pablica'', que aprucba el Plan Nacional de Emergencia, Este nuevo cuerpo indicativo complementa lo sefialado en el Deereto N° 156, del aio 2002 — que aprueba el Plan Nacional de Proteccién Civil - y no reemplaza ninguna de sus partes. Esta condicién es la que permite comprender que este nuevo texto — quince ailos posterior al primero - constituye fundamentalmente una operacionalizacidn de todo aquello que fuera deserito en el Plan Nacional de Proteccién Civil, especificando con mayor precisién los mecanismos que operan, la forma en cdmo se establecerin, eémo se comunicarin, ete En lo que a la gestion de emergencias o fase de respuesta se refiere, el citado texto “Plan Nacional de Emergencia” describe respecto de la “Fase Operativa — Respuesta” que el enfoque del plan se centra especificamente en la fase de respuesta, considerando las siguientes tapas: Activacién y despliegue de recursos y capacidades: Etapa de la respuesta, basada en la evaluacién de la situacién y la priorizacién de requerimientos para su activacion a partir de la solicitud, despliegue, registro y asignacion de recursos y capacidades. ii, Coordinacién de acciones de respuesta: Acciones fundamentales del proceso de respuesta, basada en un proceso de administracién de emergencias, desastres o catastrofes. Desmovilizacién: Etapa que desactiva de manera gradual y_sistemética el despliegue de recursos y capacidades, y su respectiva coordinacién. De esta manera, se construye una mejor conceptualizacién de las acciones a efectuar en la respuesta a la emergencia, pero en funcién de las caracteristicas del mando tripartito y de los 1 Ministerio del Interior y Seguridad Publica, Decreto Exento 1.443 Aprueba Plan Nacional de Emergencia, Santiago: Diario Oficial, 2017, Guillermo A. Araya Huerta 2Métodos y Sistemas de Gestién de Emergenclas La necesidad del diseho de una Potitica Piiblica y la implementacién de un estandar para Chile Grganos colegiados establecidos en el precitado Plan Nacional de Proteccién Civil, del aiio 2002, este Plan Nacional de Emergencia indica caracteristicas acerca de levantamiento de capacidades, alertamiento, convocatoria de los actores, mandos, sistemas de comunicacién y flujos de informacién, y mecanismos de evaluacién de datios y necesidades. ‘Aun cuando no se seftalan las acciones coneretas o de la metodologia a implementar por parte de los distintos actores involucrados para el afrontamiento de la emergencia, es importante sefialar que este instrumento normativo si aporta una serie de consideraciones relevantes referidas a Ja Coordinacién del Sistema Nacional de Proteccién Civil, que no se encontraban del todo detalladas en el antiguo Decreto N° 156 antes sefialado, entre las cuales destacan'™ > Comité Nacional de Operaciones de Emergencia * Activacién y Convocatoria * Auto Convoeatoria * Centro de Operaciones de Emergencia * Diagrama de Flujo de Procesos > Mesas Técnicas ‘© Activacién y Convocatoria + _Diagrama de Flujo de Procesos > Coordinacién: Fase Operativa - Alertamiento > Coordinacién: Fase Operativa - Respuesta ‘© Levantamiento de informacion ‘* Activacién y Despliegue de Recursos y Capacidades © Coordinacién de Acciones de Respuesta © Desmovilizacién Coordinacién: Fase Operativa - Rehabilitacién © Medidas de Rehabilitacién > Coordinacién en Estado de Excepcién Constitucional 7 d. Estindares na nales para la respuesta a emergencias en Chi En Octubre del aiio 2017 y producto de un trabajo conjunto entre la Off de Emergencias del Ministerio del Interior y Seguridad Piiblica — ONEMI y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ~ PNUD Chile, se efectué el lanzamiento del documento que describe treinta y cinco estindares nacionales parta la respuesta a las emergencias en Chile, suscritos por las instituciones publicas del pats. Este documento, que no tiene carécter normativo, establece como “minimos” un conjunto de indicadores clave ~ adecuados de estindares internacionales como los sefialados por el Proyecto Esfera' — que pretenden comprometer la respuesta, findamentalmente logistica, en los siguientes aspectos: = Seguridad alimentaria y nutrieional = Abastecimiento de agua, saneamiento y promocién de la higiene. = Alojamiento, asentamientos humanos y articulos no alimentarios. 2 Ministerio del Interior y Seguridad Pablica, op. cit, Capitulo 6 2 Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del interior y Seguridad Publica - ONEMI y Programa de las NNaciones Unidas para el Desarrollo ~ PNUD Chile, Estindares Nacionales para la Respuesta a Emergencias en Chile, Santiago: ONEMI, 2017, #4 Abordado en el Capitulo Il del presente articula, Guillermo A. Araya Huerta 1BMeétodos y Sistemas de Gestion de Emergencias La necesidad del diseio de una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chile Este documento no establece una metodologia ni procedimientos para la administracién/gestién de las emergencias, como tampoco estructura un sistema para ello. Sin embargo, aporta consideraciones que se deben tener presente en forma posterior a la respuesta a la emergencia, al momento de implementar la Fase de Recuperacién, espeeificamente en la etapa de Rehabilitacién Guillermo A. Araya Huerta “_Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseito de una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chile Ill. ANALISIS COMPARADO EN MATERIAS DE POLITICAS PUBLICAS PARA LA GESTION DE EMERGENCIAS. Estados Unidos. La construceién de politicas piblicas en este pais esta determinada por el disefio de distintos instrumentos a partir de las Directivas Presidenciales del Presidente George W. Bush, en el afio 2001, posterior al ataque de las Torres Gemelas en New York, con enfoque en la seguridad de la nacién. Desde esa perspectiva, los principales instrumentos direetivos en la materia fueron la National Strategy for Homeland Security, del cual se desprende el National Response Framework. Este Marco de Respuesta Nacional'’, es el documento fundamental que guia y define los principios de preparacién y respuesta, en todos los niveles, frente a emergencias y desastres. Ahora bien, a partir de aquello es que se construyen distintos sistemas de gestién y de coordinacién, también complementarios entre si, que establecen con total precisién las estructuras organit las funciones y roles a desempeiiar (Figura 1), las atribuciones y responsabilidades de los actores y, fundamentalmente, de qué manera se va a actuar y la metodologia decisional frente a una emergencia 0 catéstrofe (Figura 2). Estos instrumentos sistéiicos se denominan: National Incident Management System, Incident Command System y Multiagency Coordination System.'° En estos documentos, de caricter normativo, se abordan pormenorizadamente y de manera precisa, los distintos componentes estandarizados, que son: - Preparacién de la respuesta = Gestién de la comunicacién y de la informacion = Gestién de recursos = Gestién de mando - Gestién de puesta en marcha y continuidad Lo anterior, acompafiado de una estructura y organizacién de cardcter modular y que se puede implementar multi institucionalmente, a partir de la estandarizacién, legalizacién y capacitacién definida para tales efectos. ” Es necesario mencionar que todos estos instrumentos fueron posteriormente actualizados y perfeccionados a partir de la Directiva Presidencial N° 8, del Presidente Barack ‘Obama, en el afio 2015. Lo importante es que no cambian la metodologia ni los sistemas de gestién de emergencias ya seftalados, sino que constituyen un reordenamiento de nivel estratégi 15 US. Department of Homeland Security, National Response Framework, Washington D.C.: Homeland Security, 2008, 1© Sistema Nacional de Gestion de Incidentes, Sistema de Comando de Incidentes y Sistema de Coordinacién Multiagencial,respectivamente. 17 Bullock, J, Coppola, D., Haddow, G., Introduction to Emergency Management, Burlington: Elsevier.2011,/ Fagel, IM, Crisis Management and Emergency Planning. U.S.A: CRC Press - Taylor and Francis Group, 2014, Fagel, M. Principles of Emergency Management and Emergency Operations Centers (E00), U.S.A: CRC Press ° Taylor and Francis Group, 2011,/ Intemational Fire Service Training Association, Emergency Management Handbook, Oklahome: IFSTA, 2007,/ Lindell, M., Perry, R., Emergency Planning, U.S.A: Wiley, 2007./ Lindell, M, Prater, Perry, R Introduction to Emergency Management, US.A: Wiley, 2007,/ Perry, R, Lindell, M., Emergency Planning. USA: Wiley, 2007,/ Phelan, T., Emergency Management & Tactical Response Operations. USA: Butterworth: Heinemann, 2008,/ Pilips, B., Neal, 0., Webb, G., Introduction to Emergency Management ~ Bridging the Gap. US.A: CRC Press - Taylor and Francis Group, 2012,/ Syives, R., Disaster Policy & Politics ~ Emergency Management ‘and Homeland Security, Thousand Oaks: CQ Press, 2015, Guillermo A. Araya Huerta 1SMétodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piblica y la implementacién de un estindar para Chile otorgindole una mayor relevaneia al papel que le corresponde desempefiar a la poblacién civil. Se destaca de este nuevo marco, lo siguiente": > Objetivo de Preparacién Nacional: Establece el objetivo "Una nacién segura y resistente, con las capacidades requeridas en toda Ia comunidad para prevenir, proteger, mi responder y recuperarse de las amenazas y peligros que representan el mayor Define una serie de elementos de preparacién nacional (Ilamados capacidades basicas) que se necesitan para lograr el objetivo. Y, finalmente, hace hincapié en la necesidad de que toda la comunidad trabaje unida, de diversas maneras y aprovechando al maximo los > Sistema Nacional de Preparacién: Describe el enfoque, los recursos y las herramientas para aleanzar el Objetivo de Preparacién Nacional. Un ejemplo de sui materializacién es el National Level Excercise (Ejetcicio de Nivel Nacional), que se realiza por la Federal Emergency Management Agency ~ FEMA (Agencia Federal de Gestion de Emergencias), ‘que en forma inédita en el afto 2011 consideré la participacién de seis paises extranjeros (Rusia, México, Japon, Suiza, Inglaterra y Chile), poniendo a prueba la capacidad del pais, para recibir ayuda internacional. > Reporte de Preparacién Nacional: Este informe resume el progreso hacia el logro de la ‘meta de preparacién nacional y se utiliza para informar el presupuesto presidencial > Mareos Nacionales de Planificacién: Este marco mejorado es un hito constituido por una coleccién de cinco marcos enfocados en cada una de las areas de la misién (Prevencién, Proteccién, Mitigacién, Respuesta y Recuperacién). Se observa que el Marco Nacional de Recuperacién de Desastres fue lanzado en septiembre de 2011. Los marcos definen cémo se trabajard para satisfacer mejor las necesidades de las personas, familias, comunidades y de los Estados, en sus esfuerzos continuos para prevenir, proteger, mitigar, responder y recuperarse de cualquier evento de desastre . Planes Operacionales Interinstitucionales Federales: Estos planes cubren las actividades del gobiemo federal para entregar las capacidades bisicas descritas en los cinco marcos. Estos planes estén destinados a demostrar cémo los esfuerzos federales pueden trabajar juntos para apoyar los planes estatales y locales. Los planes federales también describen: ‘© Tareas y responsabilidades criticas, tales como recursos, personal y requisitos de abastecimiento, ‘© Disposiciones especificas para la ripida integracién de recursos y personal . Desarrollar y mantener la preparacié elementos clav ‘© Una campatia integral, que incluye difusion publica y programas comunitarios y del sector privado. Esfuuerzos federales de preparacién. Subvenciones, asistencia téenica y otro apoyo federal de preparacién. © Investigacién y desarrollo, : Este aspecto se encuentra en curso y tiene cuatro + Informacién tomada desde wieu,fema.gov Enero 2018. 9 Traduccién del autor. Guillermo A. Araya Huerta 16Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseio de una Politica Piiblica y fa implementacién de un estindar para Chile Figura 1: Organivacion modular del Sistema de Comando de Tncidentes. (Tommada de ICS for Single Resource and Initial Action Incidents (ICS 200), Instructor Guide, Federal Emergency Management Agency ~ FEMA, Washington D.C., 2010) Figura 2; Ciclo de Planificacion del Periodo Operacional, (Tomada de: National Incident Management System, U.S. Department of Homeland Security, Washington D.C.,2008,). Es necesario sefalar, ademas, que en este sistema se complementan las politicas pliblicas, emanadas desde los distintos instrumentos de disetio gubernamental, con las iniciativas provenientes del sector privado, En esta linea de ideas se debe destacar la implementacién del 7 Guillermo A. Araya HuertaMétodos y Sistemas le Gestiin de Emergencias La necesidad del disefo de una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chile sistema de acreditacién de las competencias de desempefio individual en la gestién de las ‘emergencias, disefiado y llevado a cabo desde 1993 por la International Association of Emergency Managers — IAEM (Asociacién Internacional de Getentes de Emergencias), a través de st programa Certified Emergency Manager ~ CEM (Gerente de Emergencias Certiticado) Este programa consiste en la validacién de las cualificaciones profesionales del candidato, a partir de una exhaustiva evaluacién que realiza una comisidn de expertos en relacién a: Ja formacién académica especifica en materias de gestién de emergencias, generacidn escrita de conocimiento a través de una publicacin, cartas de recomendacién de expertos o gerentes de emergencias ya certificados, examen de conocimientos, experiencia demostrable en gestion de cemergencias, formacién académica profesional o grado académico del candidato, y, al menos seis formas de contribucidn al desarrollo de la profesién de gestién de emergencias.”” De esta manera, existe un mecanismo de aseguramiento de Ia calidad respecto de las personas que deberin implementar las politicas piblicas en materia de gestién de emergencias. Naciones Unidas. En el caso de los mecanismos de coordinacién internacionales, Naciones Unidas, a través de su Oficina para Asuntos Humanitarios (OCHA) y sus drganos téenicos dependientes INSARAG (International Search and Rescue Advisory Group) y UNDAC (United Nations Disaster Assessment and Coordination), han fijado clatos mecanismos de coordinacién y plataformas de comunicacién para sus operaciones, denominado OSOCC (On Site Operation Coordination Centre). El caricier internacional de las operaciones de respuesta en casos de desastre ha obligado establecer estindares y formatos de trabajo que sean comunes a todos los actores humanitarios. Ello se acompana no s6io de capacitacién sino que también de mecanismos de certificacién y acreditacion de las competencias necesarias para actuar bajo estos estindares.”! Las “Guias de INSARAG” ofrecen una metodologia para orientar a los paises afectados por desastres repentinos que causen dafios estructurales a gran escala y para los equipos USAR intemacionales que responden en el pais afectado. Las Guias también definen el papel de las \Naciones Unidas (UN) en asistir a los paises afectados con la coordinacién en el sitio. Finalmente, también offecen un proceso para Ia preparacién, cooperacién y coordinacién de los participantes nacionales ¢ intemacionales. Esto deberia resultar en una mejor comprensién sobre eémo se puede utilizar la asistencia USAR internacional para aumentar la respuesta nacional, con el fin de asegurar el uso mis efectivo de los recursos. De lo anterior se destaca por tanto, la relevaneia de Ia existencia de métodos para enfientar la problemitica USAR (Biisqueda y Rescate Urbano), procedimientos establecidos, sistemas de trabajo operacional, etc. Todo ello estandarizado a nivel internacional y cuyo modelo es institucionalizado a nivel de cada pais, a través de normativas locales, 2° Informacién obtenida desde wviu.aem.com Enero 2048. 21 International Search and Rescue Advisory Group (INSARAG), Guias de INSARAG, Volumen |, ly Il, Ginebra: OCHA, 2015, Guillermo A. Araya Huerta 1BMeétodos y Sistemas de Gestion de Emergencias La necesidad del diseio de una Politica Pilblica y la implementactén de un estndar para Chile Normativa técnica internacional: NFPA 1561, NFPA 1600, ISO 22320. En el dmbito de lo privado, fuera de las esferas piblicas, también se reconocen como buenas pricticas de gestién en el Ambito de las emergencias, la adopcién y adscripcién a estindares de actuacién, como los fijados por NFPA (National Fire Protection Association), a través de sus normas “NFPA 1561 — Norma sobre Sistemas de Administracién de Incidentes para Servicios de Emergencia”” y “NFPA 1600 - Norma sobre Manejo de Desastres, Emergencias y Programas para la Continuidad de Negocios”. En estos instrumentos se establecen distintos requisitos, ya sean condicionantes 0 de caricter recomendable, a objeto de cubrir el mas amplio espectro de acciones necesarias para la administracién de las emergencias La norma NFPA 1561 provee el modelo de cémo se puede lograr la coordinacién entre las agencias de respuesta y Ia reduccién de muertes y lesiones de socorristas, definiendo y describiendo los elementos esenciales para un sistema de administracién de incidentes. El equipo de administracién de incidente considera desde un equipo de incidentes de respuesta inicial a uno rmulti-agencia/multi-jurisdiccional. Contiene las descripciones de posicién y roles, Incidentes multi- agencia, y Equipos de administracién del incidente. EI documento es compatible con el Sistema Nacional de Administracién de Incidentes (NIMS, por sus siglas en inglés) publicado por el Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos. La norma NFPA 1600 destaca los componentes importantes de un plan que permita a las organizaciones desarrollar un programa para satisfacer sus necesidades particulares. Los elementos de esta norma son Ia identificacién de peligros y evaluacién de riesgos; mitigacién de peligros; administracién de recursos; planificacién; direccién, control, coordinacién; comunicacién y prevencién, Otros elementos incluyen operaciones y procedimientos; logistica € instalaciones; entrenamiento; ejercicio, evaluacién y acciones correctivas; comunicacién de crisis; educacién piiblica; informacion; y finanzas y administracién. Por otro lado y de la misma manera, la Jnternational Standarization Organization (ISO), ha establecido Ia “Norma ISO 22320 Seguridad de In Sociedad — Gestion de la Emergencia — Requisitos para la Respuesta a Incidentes”, que de una manera similar y més simple que el Sistema de Comando de Incidentes implementado en Estados Unidos, establece una serie de requisitos y condiciones que deben darse en torno a: Comando y Control, Informacion Operacional, y Cooperacién y Coordinacién.” La norma ISO 22.320 establece las bases de organizacién, coordinacién, cooperacién, y toma de decisiones en el drea de gestion de emergencias, lo cual garantiza que todas, las partes relevantes estarin en consonancia durante un desastre, minimizando asi el riesgo de malentendidos y garantizando un uso eficaz de los recursos combinados. Su estructura recoge las mejores practicas, como por ejemplo las ya seftaladas del modelo norteamericano, para el establecimiento de mando y conirol de las estructuras de organizacién y procedimientos, apoyo en la toma de decisiones, trazabilidad y gestién de la informacién que resulta pertinente para la gestién-administracién de la emergencia, 2 National Fite Protection Association, NFPA 1564 Norma sobre Sistema de Administracion de incidentes para Servicios de Emergencia, U.S.A: NFPA, 2013. 23 National Fire Protection Associttion, NFPA1600 Norma sobre Manejo de Desastres, Emergencies y Programas para la Continuidad de Negocios, U.S.A: NFPA, 2014. 2 International Standarization Organization (ISO), 'S0 22320 Societal security - Emergency management ~ Requierements for incident response, Ginebra: ISO, 2013, Guillermo A. Araya Huerta 19Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad de! diseno de una Politica Publica y la implementacién de un estindlar para Chile Otros instrumentos internacionales complementarios para la Gestion de Emergencias. Existen una serie de instrumentos provenientes de la sociedad civil organizada que no establecen metodologias o sistemas para la gestidn de las emergencias de forma propiamente tal, pero que si aportan estindares que se deben observar al momento de implementar ciertos tipos de respuesta o ayuda humanitaria, ante Ia ocurrencia de desastres 0 emergencias de mayor envergadura, Entre un niimero significativo. de documentos preparados por distintas organizaciones, se destacan: i. Normas y Manual Esfera’: El Proyecto Esfera — 0 simplemente “Esfera” — fue iniciado en 1997 por un grupo de organizaciones no gubernamentales humanitarias y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja. Su objetivo era mejorar la calidad de sus acciones durante las respuestas en casos de desastre y rendir cuentas acerca de ellas. A partir de ello, se elaboré un conjunto de normas mfnimas en algunos sectores clave para salvar vidas, las que se exponen en cuatro capitulos técnicos del Manual, que son ~ Abastecimiento de agua, saneamiento y promocién de Ia higiene. - Seguridad alimentaria y nutricién - Alojamiento, asentamientos humanos y articulos no alimentarios. = Accién de salud. fi, Normas Minimas de la INE: El manual de normas minimas de la Inter-4geney Network for Education in Emergencies — INEE (Red Interagencial para la Educacién en Situaciones de Emergencia) contiene diecinueve normas, cada una con las correspondientes acciones clave y notas de orientacién. El propésito del manual es aumentar la calidad de la preparacién, la respuesta y la recuperacién educativas; aumentar el acceso a oportunidades de aprendizaje seguras y pertinentes y garantizar la responsabilidad de quienes brindan estos servicios. Estas normas minimas se centran en garantizar una respuesta humanitaria de calidad y coordinada, que atienda los derechos y las necesidades de educacién de las personas afectadas por desastres, las que se concentran en los siguientes smbitos: - Normas fundamentales. = Acceso y ambiente de aprendizaje. = Enseftanza y aprendizaje. = Maestros y otro personal educativo. - Politica educativa. iii, Guias para la respuesta de la Federacién Internacional de Cruz Roja y de la Media Luna Roja’ La Guia para la elaboracién de planes de respuesta a desastres y de contingencia, es tun documento que se recomienda a las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y Media Luna Roja, elaboren ya sea un plan de respuesta a desastres ocasionados por multiples peligros y/o planes de = €] Proyecto Ester Press, 2011, 25 Inter-Agency Network for Education in Emergencies - INE, Normas Minimas para la Educacién: Preparacion, Respuesta, Recuperacién; New York: INEE, 2010. 2” Federacién Internacional de Sociodades de fa Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Guia para la Elaboracién de Planes de Respuesta a Desastres y de Contingencia, Ginebra: IFRC, 2008, Carta Humaniteria y Normas Minimas para la Respuesta Humanitarig; Northampton: Belmont Guillermo A. Araya Huerta 20Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chile contingencia especificos para hacer frente a situaciones para las que existe un alto riesgo. Muchos procedimientos de gestién de emergencias son comunes a todos los desastres, independientemente de los peligros que éstos conllevan. Estas directrices tienen por objeto lograr que la respuesta de la Cruz Roja y Media Luna Roja a los desastres sea coherente y de gran calidad. iv. Marco de respuesta a las emergencias de la Organizacién Mundial de ta Salud: La finalidad del Marco de Respuesta a Emergencias (MRE) es aclarar las funciones ¥ responsabilidades de la Organizacién Mundial de la Salud — OMS y proporeionar un enfoque comin para la labor que ha de cumplir esta organizacién durante una emergencia en la que se encuentre convocada. Este marco obliga a la OMS a actuar con urgencia y predictibilidad para servir mejor y responder a las poblaciones afectadas por una emergencia 28 Organizacién Mundial dela Salud, Marco de Respuesta a Emergencias, Washington, 0.C.: WHO, 2013. Guillermo A. Araya Huerta 2Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Publica y la implementacién de un esténdar para Chile PAGINA DEJADA INTENCIONALMENTE EN BLANCO Guillermo A. Araya Huerta 22Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseho de una Politica Piiblica y ta implementacién de un estandar para Chile IV. DESAFIOS PARA EL DESARROLLO DE UNA POLITICA PUBLICA INTEGRAL EN CHILE. ‘Aun cuando es posible reconocer avances en la biisqueda del establecimiento de sistemas de gestién de emergencias en las politicas publicas chilenas, desde la década de los aiios ‘90 hasta el presente, a partir del andlisis documental referido en el presente articulo, de la comprensién de su alcance y propésito y de las buenas pricticas en el desempeito de la administracién-gestién de emergencias que se observa en el mbito internacional, es importante sefialar la necesidad de continuar progresando en esta linea de desarrollo, fundamentalmente en los siguientes aspectos: a, Estandarizacion y normalizacién de los sistemas. Es necesario establecer guias, procedimientos y normas que sean comunes a todos los actores que participan de Ia gestién de la emergencia. Este estindar debe abarcar los requisitos y condiciones para una gestién eficiente, considerando los recursos, actores en todos los niveles y condiciones necesarias para dicha gestién. No resulta relevante adscribir necesariamente alguno de Jos modelos de gestién citados en el presente documento en forma particular. Aun cuando el diseio sea inédito para nuestro pais, lo relevante es que éste tenga en consideracién las buenas practicas internacionales, seflaladas en el presente articulo y aleance el nivel de un estindar, a partir de la politica pablica que se construya para ello, S6lo aleanzando la caracteristica sefialada en el parrafo anterior se lograra la sintonia necesaria entre los actores. multi-institucionales — pablicos y privados - que participan de la gestién de la emergencia. Asi, tanto en lo individual como en lo coleetivo, se disminuye la incertidumbre en torno a lo que se debe hacer, y sobre cémo y quignes lo deben hacer. De la misma manera, la zgestidn de las emergencias, fundamentalmente aquellas de larga duracién en las que se presentardn relevos 0 reemplazo del personal en sus distintos niveles — estratégico, téctico y operativo - no queda determinada por las personas y sus caracteristicas y competencias individuales. Desde esa perspectiva, es simple concluir acerca de la relevancia que tiene la adscripcién a un método estandarizado y la implementacién de sistemas también estandarizados. Como se ha sefialado, menos relevante es la determinacién de cudl modelo, métodos o sistemas se debe adseribir, pudiendo éstos ser de diseito local incluso, acorde a las caracteristicas de la realidad nacional. Lo importante es configurar un modelo que defina los prineipios y paradigmas fundamentales, que se soporte en una estructura en donde sus componentes cumplen claros roles y_ funciones complementarias entre si, en sus distintos niveles, y que aplique una metodologia, procedimientos instrumentos que sean conocidos, comprendidos y dominados por todos los actores. Profesionalizacién, certif desempeiio. cin y acreditacién de competencias para el Del mismo modo, es absolutamente necesario que la estandarizacién antes seftalada vaya acompaiiada de mecanismos de formacién profesional y capacitacién especializada, de manera de generar las certificaciones pertinentes del desarrollo de las competencias necesarias para el referido sistema estandarizado. Para ello, los organismos técnicos y/o formadores, especificamente las Instituciones de Educacién Superior, debidamente reconocidas por el Ministerio de Educacién Guillermo A. Araya Huerta 23Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseio de una Politica Piiblica y la implementaciin de un estindar para Chile (Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formacién Técnica y otros dependientes de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Publica, seftaladas por la Ley 18.962, Ley Organica Constitucional de Ensefianza), deberdn dar fe piblica de estos procesos a través de mecanismos de acreditacién, que otorguen garantias de calidad en aquello. Estos mecanismos de acreditacién de programas de formacién profesional en gestién de emergencias deberin considerar indicadores similares a los aplicados actualmente en los procesos de acreditacién de distintas carreras profesionales en Chile, como asi mismo, indicadores propios de los principios de la gestion de emergencias, que deberin incorporarse a los disefios curriculares de los referidos programas académicos de formacién, la implementacién de procesos de certificacién de cualidades profesionales y de desempeito, permite obtener mayores garantias respecto que cl Administrador-Gerente de Emergencias que esté “certificado” tiene el conocimiento, las habilidades y la capacidad para administrar de manera efectiva un programa integral de gestién de emergencias. Lo anterior, a partir de un conocimiento prictico de todos los principios basicos de la gestién de emergencias, incluida la mitigacién, la preparacién, la respuesta y la recuperacién; como asi mismo sacién, coordinacién y gestion, disefiadas para mejorar las capacidades de gestién de las emergencias. Se debe entender que el profesional que alcanza un alto nivel de certificacién puede cumplir eficazmente con las metas y los objetivos de cualquier programa de gestién de emergencias, en todos los entomos y con poca o ninguna orientacién de capacitacién adicional, puesto que tiene un amplio dominio diseiplinar. En_ forma complementaria, ¢. Mantenimiento. Finalmente, como iitimo desafio, la permanencia en el tiempo slo se lograra si se implementan ademas mecanismos de mantenimiento de estos procesos, a través de la ejercitacién y simulacién, como asi mismo, a través del entrenamiento de las competencias y capacidades, tanto en una dimensién individual, como en una dimensién colectiva y en una dimensién conjunta Si los procesos de diseito y establecimiento de una estandarizacién y normalizacién de la gestién de emergencias son de calidad, s6lo serdn eficientes en su operacionalizacién, si son acompafiados de la adecuada profesionalizacién y capacitacién de sus actores. Sin embargo, si todo ello no es acompaado de estrategias de mantenimiento, se pondria en riesgo su sostenibilidad en el tiempo. Asi planteado, estos tres eomponentes en conjunto y complementariamente, constituyen un desatio a abordar en el disefio de politieas piblicas para nuestro pais, Guillermo A. Araya Huerta 24Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias diseno de una Politica Piiblica y la implementacién de un estindar para Chil V. COMENTARIOS FINALES La construccién de politicas piblicas en tomo a materias que requieren sistematizacién, estructuracién, y la complementacién y colaboracién de los actores relacionados, requiere la aplicacién de una metodologia racional, que permita otorgar consistencia y coherencia entre los aspectos generales y los distintos elementos particulares que compongan dicha politica. Desde esa perspectiva, la realidad nacional en Chile muestra que la promulgacién de distintos cuerpos normativos a lo largo del tiempo, no logran estructurar del todo las condiciones que le resultan propias y necesarias a una politica pibblica en propiedad para la gestion de emergencias y, por lo tanto, se hace mas dificil su estandarizacién, la capacitacién y entrenamiento en tomo a ello, y aspectos complementarios como la implementacién de mecanismos de certificacién de desempefio. Lo anterior, trae como consecuencia una debilidad estructural del sistema. Esto es facilmente comprobable, por ejemplo, al verificar que los organismos encargados de la respuesta a la emergencia no cuentan con un lenguaje comin y menos con protocolos o procedimientos integrados de respuesta, En virtud de los aspectos analizados a través del presente articulo, resulta recomendable adherir a un modelo de sistema de gestién que establezea una metodologia especifica de gestién- administracin de las emergencias. Modelos y sistemas que establezcan una estructura modular y funcional respecto de la forma en que se deban administrar/gestionar las emergencias, definiendo de antemano la planificacién de las acciones que le son propias a cada uno de sus componentes, resultan del todo recomendables y necesarios. Experiencias y précticas que han demostrado ser eficientes, como el Sistema Nacional de Gestion de Incidentes, el Sistema de Comando de Incidentes y el Sistema de Coordinacién Multiagencial, aplicados en Estados Unidos, por ejemplo, constituyen una metodologia que no debe resultar dificil de implementar en toda sociedad occidental, por sus caracterfsticas normativas y de institucionalidad asociada. Y derivado de aquello, seré necesario profesionalizar el desempefio en torno a este tema, estableciendo también estindares de formacién y desempetio para quienes jueguen los distintos roles que son necesarios dentro del proceso. Se destacan y valoran las iniciativas normativas Hevadas a cabo por la autoridad para dar respuesta a las distintas necesidades de la respuesta a la emergencia, El Decreto Exento 1443, adhiere al paradigma vigente de nuestro sistema, asociado a una visién deficitaria en materias de gestion y que alcanza en sus directrices slo a niveles de coordinacién, lo que lo hace ineficiente € uficiente. Por ello, se observa como necesario un mayor desarrollo en la conceptualizacién de la gestién-administracién de las emergencias, la arquitectura general y especifica del sistema, el lenguaje utilizado, la metodologia y procedimientos empleados, las definiciones respecto de cémo se debe administrar/gestionar la emergencia, etc. Todo ello, en pro de obtener un sistema que en definitiva cumpla con las expectativas sociales que sobre éI recaigan, es decir, que funcione eficiente y sosteniblemente, cumpliendo con ello la expectativa que recae sobre toda Politica Piblica de calidad. Guillermo A. Araya Huerta 25Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piiblica y la implementaciOn de un estindar para Chile PAGINA DEJADA INTENCIONALMENTE EN BLANCO Guillermo A. Araya Huerta 26Métodos y Sistemas de Gestién de Emergen ecesidad del disefo de una Politica Publica y la implementacion de un estindar para Chile BIBLIOGRAFiA = Bullock, J., Coppola, D., Haddow, G., Introduction to Emergency Management, Burlington Elsevier, 2011 - Coppola, D., Introduction to Intemational Disaster Management, U.S.A.: Butterworth- Heinemann, 2015, = El Proyecto Esfera, Carta Humanitaria y Normas Minimas para la Respuesta Humanitaria, Northampton: Belmont Press, 2011 - _ Estrategia Internacional para la Reduccién de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR), Terminologia sobre Reduccién del Riesgo de Desastres, Ginebra: UNISDR, 2009. ~ Fagel, M., Crisis Management and Emergency Planning, U.S.A.: CRC Press - Taylor and Francis Group, 2014. - Fagel, M., Principles of Emergency Management and Emergency Operations Centers (EOC), US.A.: CRC Press - Taylor and Francis Group, 2011 = Federacién Intemacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Guia para la Elaboracién de Planes de Respuesta a Desastres y de Contingencia, Ginebra: IFRC, 2008. - Federal Emergeney Management Agency, ICS for Single Resource and Initial Action Incidents (ICS 200) Instructor Guide, Washington D.C.: FEMA, 2010. - Inter-Agency Network for Education in Emergencies - INEE, Normas Minimas para la Educacién: Preparacién, Respuesta, Recuperacion; New York: INEE, 2010. = Intemational Fire Service Training Association, Emergency Management Handbook, Oklahoma: IFSTA, 2007. - International Search and Rescue Advisory Group (INSARAG), Volumen I, Hy IIL, Ginebra: OCHA, 2015. = International Standarization Organization (ISO), ISO 22320 Societal security ~ Emergency management ~ Requierements for incident response, Ginebra: ISO, 2013. - Lindell, M., Perry, R., Emergeney Planning, U.S.A.: Wiley, 2007. - Lindell, M., Prater, C., Perry, R., Introduction to Emergency Management, U.S.A.: Wiley, 2007, = McEntire, D., Disciplines, Disasters and Emergency Management ~ The convergence and divergence of concepts, issues and trends from the research literature, U.S.A.: Thomas, 2007, = Ministerio del Interior, Decreto N° 156 Aprueba Plan Nacional de Proteccién Civil; y deroga Decreto Supremo de Interior N° 155, de 1977, que aprobs el Plan Nacional de Emergencia, Santiago: Diario Oficial, 2002 - Ministerio del Interior y Seguridad Piblica, Decreto 38, Modifica Decreto N° 156, de 2002, y determina constitucion de los Comités de Operaciones de Emergencia, Santiago: Diario Oficial, 2011, - Ministerio del Interior y Seguridad Pablica, Decreto 1.512, Aprueba Politica Nacional para la Gestion del Riesgo de Desastres. Santiago: Diario Oficial, 2017. = Ministerio del Interior y Seguridad Pablica, Decreto Exento 1.443 Aprueba Plan Nacional de Emergencia, Santiago: Diario Oficial, 2017. - Naciones Unidas — Asamblea General, A/71/644 Informe del grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composicién abierta sobre los indicadores y la terminologia relacionados con la reduccién del riesgo de desastres, New York: United Nations, 2016. - Naciones Unidas — Conferencia Mundial sobre la Reduccién de los Desastres, A/CONF.206/6 Marco de Accién de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, Hyogo: EIRD, 2005, uias de INSARAG, Guillermo A. Araya Huerta 27Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Piiblica y a implementacién de un estindar para Chile = Naciones Unidas — Asamblea General, A/RES/71/276 Resolucién aprobada por la Asamblea general el 2 de febrero de 2017, 71/276 Informe del grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composicién abierta sobre los indicadores y la terminologia relacionados con la reduccién del riesgo de desastres, New York: United Nations, 2017. - Naciones Unidas, Preparacién ante los desastres para una respuesta eficaz — Conjunto de directrices e indicadores para la aplicacién de la prioridad 5 del Marco de Accién de Hyogo. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas, 2008. - National Fite Protection Associattion, NEPA. 1561 Norma sobre Sistema de Administracién de Incidentes para Servicios de Emergencia, U.S.A.: NFPA, 2013. = National Fire Protection Associattion, NFPA1600 Norma sobre Manejo de Desastres, Emergencias y Programas para la Continuidad de Negocios, U.S.A.: NFPA, 2014, - Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pablica ONEMI, Plan Estratégico Nacional para la Gestién del Riesgo de Desastres 2015-2018, Santiago: ONEMI, 2016. - Oficina Nacional de Emergencia de! Ministerio del Interior y Seguridad Pablica - ONEMI y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ~ PNUD Chile; Estindares Nacionales para la respuesta a Emergencias en Chile, Santiago: ONEMI, 2017. = Organizacién Mundial de la Salud, Marco de Respuesta a Emerget WHO, 2013. - Perry, R., Lindell, M., Emergency Planning, USA: Wiley, 2007, = Phelan, T., Emergency Management & Tactical Response Operations. U.S.A.: Butterworth- Heinemann, 2008 - Pillips, B., Neal, D., Webb, G., Introduction to Emergency Management — Bridging the Gap, U.S.A.: CRC Press - Taylor and Francis Group, 2012, = Sylves, R., Disaster Policy & Politics — Emergency Management and Homeland Security, Thousand Oaks: CQ Press, 2015. - US. Department of Homeland Security, National Incident Management System, Washington D.C.: Homeland Security, 2008. = US. Department of Homeland Security, National Response Framework, Washington D.C. ‘Homeland Security, 2008. cias, Washington, D.C. Guillermo A. Araya Huerta 28Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias La necesidad del diseno de una Politica Publica y la implementacién de un estindar para Chile PAGINA DEJADA INTENCIONALMENTE EN BLANCO Guillermo A. Araya Huerta 29Métodos y Sistemas de Gestién de Emergencias a necesidad del diseno de una Politica Piiblica y la implementacién d A MU Guillermo A. Araya Huerta 30