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¿Existe un derecho a la vivienda adecuada en la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires?12
por Sebastián Alejandro Rey3

§ I. Introducción

El 24 de abril de 2012 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante,


CSJN) dictó sentencia en un interesante caso contra el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (en adelante, GCBA). Allí no solo fijó algunos alcances del
contenido del derecho a la vivienda adecuada sino también cuestionó duramente la
lectura que ha venido dando en su jurisprudencia constante sobre la materia el Superior
Tribunal de Justicia de la Ciudad (en adelante, STJ).
En el presente trabajo se analizará, en un primer término, el reconocimiento que
ha recibido el derecho a la vivienda adecuada en el derecho internacional, en la
Constitución Nacional y en la normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en
adelante, CABA).
Posteriormente, se esbozarán las principales líneas argumentativas de los fallos
“Alba Quintana c/ GCBA” y “Q. C., S. Y. c/ GCBA”.
Por último, se hará referencia a uno de los requisitos principales al momento de
evaluar una política pública en materia de derechos económicos, sociales y culturales,
como es la utilización del máximo de los recursos disponibles, y su aplicación concreta
al caso del derecho a la vivienda adecuada en la CABA.

§ II. El contenido del derecho a la vivienda adecuada en la normativa internacional,


nacional y de la CABA4

1
Publicado en la Revista de Derechos Humanos, Año 1, Número 2, Infojus, Buenos Aires, Marzo de
2013, pp. 3/39.
2
Quisiera agradecer especialmente al Licenciado en Economía Pablo Lalanne por la asistencia para el
análisis de la información presupuestaria en materia de vivienda en la CABA.
3
Abogado con Diploma de Honor (Universidad de Buenos Aires). Magíster en Derechos Humanos
(Universidad Nacional de La Plata). Doctorando en Derecho (Universidad de Buenos Aires). Docente e
Investigador (Universidad de Buenos Aires). Secretario de la Defensoría General de la Nación.
4
Para un análisis más completo del contenido del derecho a la vivienda adecuada en el derecho
internacional, se recomienda ver Dubinsky, Karina y Losada Revol, Isaías, “El Derecho a una Vivienda
Adecuada a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos”, publicado en
www.infojus.gov.ar, 21 de octubre de 2011.
A nivel normativo el derecho a la vivienda adecuada ha sido reconocido en
numerosos tratados e instrumentos internacionales entre los que se destacan el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC) 5,
la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la
Mujer6, la Convención sobre los Derechos del Niño7 y la Carta de la Organización de
Estados Americanos8. Por otra parte, este derecho está íntimamente relacionado con
otros derechos humanos como, a modo de ejemplo, el derecho a la salud, a la vida
digna, a la alimentación y al agua.
En el ámbito internacional el órgano que ha analizado con mayor detenimiento
el contenido de este derecho ha sido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, posiblemente porque el PIDESC sea la más amplia, y quizás la más
importante, de todas las disposiciones sobre la materia. Así, en su Observación General
Nº 4 señaló que “el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de
tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una
comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y
dignidad en alguna parte”, a lo que agregó que el concepto de vivienda adecuada
“significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado,
seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica

5
Artículo 11.1: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar
la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento.
6
Artículo 14.2.h: Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre
hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le
asegurarán el derecho a (…) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la
vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las
comunicaciones.
7
Artículo 27.3: Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus
medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el
niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas
de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.
8
Artículo 34. k: Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de
la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación
de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del
desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la
consecución de las siguientes metas básicas (…) vivienda adecuada para todos los sectores de la
población.
adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos,
todo ello a un costo razonable”9.
En este sentido, el Comité enumeró una serie de aspectos que se encuentran
inherentes al concepto de vivienda adecuada:
a) Seguridad jurídica de la tenencia: todas las personas deben gozar de cierto
grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el
desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura
indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición, entre los que se
encuentran el agua potable, la energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado,
instalaciones sanitarias y de aseo y de eliminación de desechos.
c) Gastos soportables: los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda
deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas. De ello se deriva que los estados deben impedir niveles o
aumentos desproporcionados de los alquileres. Asimismo, deben crear subsidios de
vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de
financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda.
d) Habitabilidad: en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y
de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la
salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
e) Asequibilidad: los estados deben conceder a los grupos en situación de
desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una
vivienda, garantizando cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la
vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los
incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las
personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de
desastres naturales y las personas que viven en zonas en que suelen producirse
desastres. De ello se deriva que tanto las disposiciones como la política en materia de
vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos.
f) Lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de
atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales.

9
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 4, El derecho a una
vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), Sexto período de sesiones (1991), E/1992/23,
párr. 7.
Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos
temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede
imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres.
g) Adecuación cultural de la vivienda que asegure los servicios tecnológicos
modernos10.
Para el Comité no quedan dudas de que los estados “deben otorgar la debida
prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables concediéndoles
una atención especial. Las políticas y la legislación, en consecuencia, no deben ser
destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los demás”11.
Finalmente, señaló que los estados “deberían asegurar que una proporción
sustancial de la financiación se consagre a crear condiciones que conduzcan a un
número mayor de personas que adquieren vivienda adecuada”12.
Por otra parte, no debe olvidarse que al derecho a la vivienda se le aplican los
mismos estándares que al resto de los DESC. Por ende, si bien se rige por los principios
de progresividad al estar sujeto a la disponibilidad de los recursos estatales y no
regresividad, lo cierto es que los Estados Partes asumen una obligación mínima
inderogable destinada a asegurar la satisfacción de, por lo menos, ciertos niveles
esenciales de cada uno de los derechos allí previstos, pues sin esta obligación mínima el
PIDESC carece de su razón de ser13.
En otro orden de ideas, en el ámbito interno, a nivel nacional el derecho a una
vivienda adecuada tiene reconocimiento constitucional tanto por la incorporación con
jerarquía constitucional de los instrumentos internacionales de derechos humanos del
artículo 75, inciso 22, como por el reconocimiento expreso estipulado en el artículo 14
bis del derecho al acceso a una vivienda digna.
Finalmente, en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el derecho a
la vivienda se encuentra estipulado en el articulo 31 de su Constitución en los siguientes
términos: “la Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado.
Para ello:

10
Ídem, párr. 8. La Corte IDH entendió que una vivienda adecuada debe estar dotada de los servicios
básicos mínimos, así como de agua limpia y servicios sanitarios. Cf. Corte IDH. Caso Comunidad
Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay. Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia 17 de junio de 2005. Serie C
No. 125, párr. 164.
11
Ídem, párr. 11.
12
Ídem, párr. 19.
13
Cf. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 3, La naturaleza
de las obligaciones de los Estados partes (artículo 2, párr. 1 del Pacto), E/1991/23, 14 de diciembre de
1990, párr. 10.
- Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando
prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales
de escasos recursos.
- Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes
autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la
recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con
criterios de radicación definitiva.
- Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los
que encubran locaciones”.
Asimismo, el artículo 20 vincula el derecho a la vivienda con el derecho a la
salud integral, y el artículo 40 destaca que la CABA promueve el acceso de la juventud
al empleo, vivienda, créditos y sistema de cobertura social.
En el ámbito de la CABA esta normativa se complementa con los Decretos Nos.
690/06 y 960/08 que establecen el Programa “Atención para Familias en Situación de
Calle”, que asiste a las familias o personas que se encuentren en situación de calle
efectiva y comprobable, entendiéndose por tal, a aquéllas que se encuentre en forma
transitoria sin vivienda o refugio por causa de desalojo u otras causas. Además, los
beneficiarios deben reunir las siguientes condiciones: a) ser residente de la CABA con
una antigüedad mínima de dos años; b) poseer ingresos menores a la línea de pobreza
fijada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos u organismo local competente
que se establezca; c) presentar la documentación exigida por las normas reglamentarias
del decreto a fin de acreditar los requisitos necesarios para acceder al Programa; y d)
estar inscriptos en el Registro Único de Beneficiarios. El artículo 6 del Decreto No.
690/06 dispone que “[e]l otorgamiento del subsidio creado por el presente decreto estará
sujeto a la disponibilidad de recursos del ejercicio presupuestario que corresponda”.
Finalmente, el artículo 3 del Decreto No. 960/08 establece que el subsidio
creado consiste en la entrega, de un monto de hasta $ 4.200, el que puede ser otorgado
en seis cuotas iguales y consecutivas de hasta $ 700 cada una, pudiendo la autoridad de
aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de $ 2.800,
pagadera en hasta cuatro cuotas iguales y consecutivas de $ 700 cada una, en los casos
particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la
persistencia de la situación que en su momento motivara la entrega del beneficio. En el
caso de aquellos grupos familiares, cuyo seno esté conformado por alguna persona con
necesidades especiales, la autoridad de aplicación podrá fijar el monto máximo a
percibir mensualmente, el que no podrá exceder el límite mensual fijado. La autoridad
de aplicación podrá asignar asimismo prioridades en el otorgamiento del beneficio y
eventualmente extender los plazos previstos para el subsidio, de modo de atender
reclamos según las particulares situaciones que puedan acaecer, teniendo presente el
cumplimiento de las metas presupuestarias proyectadas anualmente.

§ III. El derecho a la vivienda adecuada en la CABA en la jurisprudencia reciente del


Superior Tribunal de Justicia

En mayo de 2010, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de


Buenos Aires dictó el fallo “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA”14, donde fijó la
interpretación que debía darse al derecho a la vivienda adecuada en el ámbito local. Esta
jurisprudencia ha sido luego citada en numerosos precedentes de dicho tribunal como se
verá al analizar en el apartado § IV el fallo que dio origen a la sentencia de la Corte
Suprema.
El Sr. Pablo Alba Quintana interpuso acción de amparo contra el GCBA a fin de
que se lo incorporara al programa habitacional actualmente vigente. El amparista tenía
41 años de edad, era tratado por una afección cardíaca, recibía comida en un comedor
de la CABA y sus únicos ingresos provenían de eventuales “changas” que no le
alcanzaban para lograr su sustento. Por ello, había recibido el total del subsidio
habitacional previsto en el Decreto No. 690/06 -$ 4.500-, con el cual abonó la
habitación de un hotel. Al vencerse dicho subsidio, solicitó verbalmente su extensión,
pero se le indicó que ello no era posible.
Luego de que en primera instancia y en la Cámara se declarase la
inconstitucionalidad de la determinación de plazos de vigencia de los programas de
asistencia habitacional, en tanto la vigencia debía supeditarse estrictamente a la
continuidad o no de las causas que fundaron la inclusión de los beneficiarios en los
programas, el STJ debía dar una solución definitiva a la cuestión.
Los jueces Ana María Conde y Luis Lozano consideraron que correspondía
revocar la sentencia impugnada, partiendo de que el resultado que la Constitución local
pone a cargo del Estado no es de cumplimiento instantáneo. La sola circunstancia de
que prevé prioridades -personas que padecen pobreza crítica, necesidades especiales con

14
STJ, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de
inconstitucionalidad concedido”, 12 de mayo de 2010.
pocos recursos, viviendas precarias o marginación- implica que el constituyente asumió
que los recursos son escasos y, por tanto, deben ser distribuidos según criterios
transparentes que brinden apoyo antes a quienes tienen más necesidad15.
Siguiendo lo establecido por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales en sus Observaciones Generales 3 y 9, recordaron que los recursos
disponibles limitan la progresividad en el cumplimiento pleno de los compromisos
emergentes del PIDESC. Por ende, para no violar el tratado, cada estado debe demostrar
que ha realizado todo esfuerzo para utilizar el máximo de los recursos que están a su
disposición para satisfacer sus obligaciones. De ello se deriva para los magistrados que
“la Ciudad de Buenos Aires no está obligada a proporcionar vivienda a cualquier
habitante del país, o incluso del extranjero, que adolezca de esa necesidad. Su
obligación se concreta en fijar programas y condiciones de acceso a una vivienda,
dentro de las capacidades que sus posibilidades le permitan conforme el
aprovechamiento máximo de los recursos presupuestarios disponibles”16.
Adoptando un criterio similar al que parecería haber utilizado la Corte IDH en el
Caso Cinco Pensionistas Vs. Perú17, los jueces consideraron que “no cabe medir la
mejora según lo que toque a cada individuo, sino que debe serlo globalmente para toda
la población. Tampoco cabe pensar separadamente los derechos contemplados en el
PIDESC sino que hay que pensarlos en conjunto, según se desprende que los recursos
disponibles lo son para el conjunto”18.
Otro tema que se discute en este caso es el rol del Poder Judicial como garante
de los derechos humanos. Para los jueces “incumbe primariamente al Poder Legislativo
establecer cuáles son los recursos disponibles y, además, nada asegura mejor que una
medida legislativa la igualdad en la distribución de beneficios”19. Los magistrados
consideraron que “no corresponde al Poder Judicial seleccionar políticas públicas ni
expedirse en torno a su idoneidad o conveniencia. Mucho más evidente surge la falta de
medios para asumir tal tarea. Esos medios faltan precisamente porque no atañe al Poder

15
Ídem, considerando 4.
16
Ídem, considerando 5.2.
17
Para el Tribunal interamericano, el desarrollo progresivo se debe medir “en función de la creciente
cobertura de los derechos económicos, sociales y culturales en general, y del derecho a la seguridad social
y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes los imperativos de la
equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no
necesariamente representativos de la situación general prevaleciente”. Corte IDH, Caso Cinco
Pensionistas Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 28 de febrero de 2003. Serie C Nº 98, párr. 147.
18
STJ, “Alba Quintana, Pablo”, cit., considerando 5.5.
19
Ídem, considerando 5.7.
Judicial asumir la misión de elaborar un plan de gobierno. La ausencia de
representatividad de los órganos permanentes del Poder Judicial no es el único ni el
principal motivo por el cual los jueces no están llamados a cumplir la misión enunciada.
En realidad, si los temas propuestos pudieran ser resueltos por los jueces, los efectos de
la cosa juzgada implicarían que las políticas de estado dispuestas, en esta hipótesis por
los jueces, adquirirían la estabilidad propia de ese instituto. Ello, claro, resulta
incompatible con la mutabilidad que debe tener en nuestro sistema la selección de las
políticas públicas, por ello depositada en el legislador. Dispuesta la afectación de
recursos por los jueces, el compromiso quedaría petrificado en el tiempo, al margen de
la realidad presupuestaria y de la elección que en ese terreno el sistema democrático
atribuye al órgano representativo”20.
En cuanto al análisis de la progresividad del goce del derecho y la prohibición de
regresividad, los jueces insistieron con que no se pude examinar en el caso concreto de
una persona y que el Decreto No. 960/08 aumentó el importe del subsidio habitacional
lo que sería la prueba de un aumento de los recursos destinados a garantizar la vivienda
y resolver progresivamente el déficit habitacional21.
Por último, la cuestión más controversial del fallo es la interpretación que los
jueces dieron al requisito mínimo de garantía del derecho a la vivienda adecuada que
todos los estados deben cumplir, cualquiera sea su situación económica. Para Conde y
Lozano, la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos
en lo relativo a la vivienda implica acceder a “abrigo y vivienda básicos”. A partir de
una interpretación de las versiones en inglés y francés de la Observación General del
Comité -donde se utilizan los términos shelter and housing y logement- concluyeron
que el parador estatal destinado a brindar “abrigo” aparece como la expresión mínima
del derecho a la vivienda22. Por lo tanto, el GCBA se encontraría únicamente obligado a
brindarle a quienes se encuentran bajo su jurisdicción la protección de un techo o
albergue básico, pero eso no equivale a solventarle una vivienda23.
El juez José Osvaldo Casás también contribuyó al voto mayoritario,
compartiendo muchos de los argumentos de sus colegas. En el considerando más
controversial de su voto agregó que “como solución coyuntural y para dar satisfacción
al estándar mínimo de un techo -que reclama el plexo internacional de tratados sobre

20
Ídem, considerando 7.
21
Ídem, considerando 14.
22
Ídem, considerando 5.9.
23
Ídem, considerando 12.
derechos humanos- y conjurar la situación de calle, en la Ciudad de Buenos Aires se han
habilitado paradores nocturnos y hogares para personas con necesidades especiales. En
los primeros, se comprende a hombres solos, mayores de edad y mujeres mayores de
edad con o sin hijos menores que se encuentren en situación de calle, sin recursos, que
requieren solución provisoria con carácter de emergencia, ofreciendo pernocte
nocturno, cena, ducha, desayuno y asesoramiento profesional durante la estadía,
flexibilizando las condiciones de admisión para la atención de una población
vulnerable; en los segundos, se abarca a personas mayores con necesidades especiales y
padre/madre, solas/os, con niñas/os con necesidades especiales, ofreciendo alojamiento
en hogares de veinticuatro horas, realizando un trabajo de revinculación familiar y
comunitaria de las personas beneficiarias mediante un equipo profesional capacitado
en la temática. También, en el caso de hombres mayores hasta sesenta años y mujeres
mayores de hasta sesenta años, solos o con hijos mayores de edad, se ofrece
alojamiento, previa admisión, brindando techo y un ámbito de contención con albergue,
comida, atención y tratamiento profesional, como un canal articulador orientado a la
reinserción social de aquellos que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad
socioeconómica24.
Si bien los aspectos más criticables de este pronunciamiento serán desarrollados
en el apartado § IV, merece detenerse en una cuestión que la jueza Alicia Ruiz destacó
en su voto disidente: el modo de analizar la prohibición de regresividad en materia de
DESC. A diferencia de los demás magistrados, Ruiz consideró que “posibilita el goce y
exigibilidad de los derecho sociales, cuanto menos en el nivel que se hubiera alcanzado
en un momento determinado”. Ahora, “en el marco de un caso judicial, el test de
regresividad debe contemplar, necesariamente, la situación particular del afectado”25.
En igual sentido, Constante señala que la regresividad no debe ser analizada
globalmente en relación con toda la población sino teniendo en consideración la
población cuya situación desigual es merecedora de reconocimiento y tutela normativa
como sujeto de atención primaria26.
Si bien esta cuestión no ha sido aun extensamente analizada por los tribunales
internacionales de derechos humanos, entiendo que la prohibición de regresividad que

24
Ídem, considerando 7, el destacado me pertenece.
25
Ídem, considerando 4.
26
Constante, Liliana B., “Sobre el derecho humano a la vivienda a propósito del lamentable fallo del TSJ
en el caso ‘Alba Quintana’”, Revista Institucional de la Defensa Pública de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, año 1, número 1, p. 83.
tantas dudas genera en la doctrina cuando se la quiere aplicar a un derecho económico o
social de una persona determinada, sería aceptada sin dubitaciones si se plantease la
regresividad en el goce de un derecho civil o político de una persona. Por ende, entiendo
que la interpretación que obliga a analizar los criterios de progresividad y no
regresividad en relación a la totalidad de los DESC y de la población de un estado en su
conjunto genera una distinción entre los distintos derechos humanos que afecta su
carácter de indivisibles y jerárquicamente iguales27, cuestión que se encuentra fuera de
discusión luego de la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993 y
que va más allá de la propia redacción del PIDESC.
Además, la pretendida distinción de los derechos civiles y políticos con respecto
a los derechos económicos, sociales y culturales en función del supuesto carácter de
obligaciones negativas del primer género de derechos y de obligaciones positivas que
deben solventarse con recursos del erario público de los segundos se ha demostrado que
es falsa. Como destacan Courtis y Abramovich ambas categorías de derechos contienen
obligaciones positivas y negativas por parte del estado28. En igual sentido, Holmes y
Sunstein afirman que “todos los derechos y libertades dependen de la acción vigorosa
del estado: no pueden protegerse ni hacerse cumplir sin fondos públicos”29.

§ IV. El derecho a la vivienda adecuada en la CABA en la jurisprudencia reciente de la


Corte Suprema de Justicia de la Nación

En abril de 2012, poco menos de dos años después del leading case “Alba
Quintana”, la CSJN tuvo que resolver un amparo contra el GCBA en materia de
vivienda. El caso contenía algunas particularidades que lo hacían muy atrayente a los
fines de establecer un estándar del Máximo Tribunal argentino sobre los alcances de
este derecho. Sonia Yolanda Quisbeth Castro es una mujer de nacionalidad boliviana
que hace más de una década que vive en nuestro país y tiene un hijo de seis años que
padece una patología congénita de tipo neurológico que se denomina encefalopatía no

27
Acta Final de la Declaración y Programa de Acción de la Conferencia de Viena, A/Conf. 157/23, 12 de
julio de 1993, párrafo I.5.
28
Abramovich, Víctor y Courtis, Christián, “Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Estándares internacionales y criterios de aplicación ante los tribunales locales”, en Abregú,
Martín y Courtis, Christian, La Aplicación de los Tratados sobre Derechos Humanos por los Tribunales
Locales, Editores Del Puerto, Buenos Aires, 1997, pp. 283-350.
29
Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R., “The Cost of Rights. Why Liberty depends on Taxes”, Norton &
Company, Inc., New York - Londres, 1999, versión digital traducida al español, pp. 15-17.
evolutiva, que afecta gravemente su desarrollo intelectual. En función de ello, el niño
sufre un severo retraso en el aspecto cognitivo y tiene defectos auditivos y visuales, por
lo que requiere atención constante para deambular, alimentarse, vestirse y comunicarse
con los demás.
Tanto en el juzgado de primera instancia en lo Contencioso Administrativo y
Tributario de la CABA como en la Cámara del mismo fuero se hizo lugar a la acción de
amparo ordenándole al estado demandado que provea un subsidio que les permita, a la
actora y a su grupo familiar, abonar en forma íntegra un alojamiento en condiciones
dignas de habitabilidad, hasta tanto se acrediten nuevas circunstancias que permitan
concluir que su estado de necesidad ha cesado. Empero, esa decisión fue revocada por el
Superior Tribunal de Justicia local, que remitió por analogía a las cuestiones debatidas y
resueltas en la causa “Alba Quintana”.
Luego de celebrar audiencias públicas donde todas las partes concurrieron ante
el Tribunal para brindar información sobre los aspectos medulares del caso, la CSJN
decidió revocar la sentencia apelada y ordenar al GCBA que garantice a la actora, aun
en forma no definitiva, un alojamiento con condiciones edilicias adecuadas a la
patología que presenta el niño, sin perjuicio de contemplar su inclusión en algún
programa de vivienda en curso o futuro para la solución permanente de la situación de
excepcional necesidad planteada. Asimismo, y hasta tanto la demandada cumpla con lo
ordenado, dispuso mantener la medida cautelar -el otorgamiento del subsidio-.
Todas las partes habían reconocido que la actora y su hijo son habitantes y
residentes de la CABA, y que su situación personal, económica y social no les permite,
pese a sus razonables esfuerzos, procurarse los medios para acceder a un lugar para
vivir, con las condiciones mínimas de salubridad, higiene y seguridad necesarias para
preservar su integridad física, psíquica y moral. También reconocieron que si no se
encontrara vigente la medida cautelar otorgada en la causa judicial, la actora y su hijo
tendrían que estar viviendo en las calles de la ciudad.
El Máximo Tribunal encontró en el carácter de personas pertenecientes a grupos
en situación de vulnerabilidad de los amparistas una llave para resolver el caso en su
favor. En efecto, la CSJN destacó que la reforma operada en 1994 reforzó el mandato
constitucional de tutela para situaciones de vulnerabilidad como la que es objeto de
examen al advertir que el Congreso debe “legislar y promover medidas de acción
positiva que garanticen (...) el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por
esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos,
en particular respecto de los niños (...) y las personas con discapacidad (...) (primer
párrafo del art. 75, inc. 23)”. A ello debía sumarse el deber especial de protección que
surge de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la
Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra las Personas con Discapacidad y la Convención sobre los Derechos del Niño. Por
lo tanto, para la CSJN, “el caso en examen no sólo es un simple supuesto de violación al
derecho a una vivienda digna pues involucra a un niño discapacitado que no sólo exige
atención permanente sino que además vive con su madre en situación de calle. Entran
aquí también en juego aspectos relativos a la situación en la sociedad de los
discapacitados y la consideración primordial del interés del niño que la Convención
sobre los Derechos del Niño impone a toda autoridad pública en los asuntos
concernientes a ellos, que no es admisible que pueda resultar notoriamente dejado de
lado por la demandada”30.
En este sentido, la Corte IDH en el Caso Yatama Vs. Nicaragua destacó el
carácter fundamental que posee el principio de igualdad y no discriminación para la
salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el
interno. Por consiguiente, los estados tienen la obligación de no introducir en su
ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminar las regulaciones de
carácter discriminatorio, combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y
otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las
personas31. Para el Tribunal interamericano, los estados “deben adoptar las medidas
afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley de todas las
personas”32.
Los restantes fundamentos del fallo coinciden en su mayoría con el voto en
disidencia de la jueza Alicia Ruiz en “Alba Quintana”.
En cuanto al desarrollo progresivo del derecho a la vivienda y el rol del Poder
Judicial y la posible injerencia en funciones de los otros poderes del estado, la CSJN
consideró que la operatividad del derecho a la vivienda “significa que, en principio, su
implementación requiere de una ley del Congreso o de una decisión del Poder Ejecutivo
30
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, 24 de abril de 2012,
considerando 15.
31
Cfr. Corte IDH, Caso Yatama Vs. Nicaragua. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, párr. 185 y Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141, párr. 170.
32
Corte IDH, Caso de la Niñas Yean y Bosico Vs. República Dominicana. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de septiembre de 2005. Serie C No. 130, párr. 141.
que provoque su implementación. Ello es así porque existe la necesidad de valorar de
modo general otros derechos, como por ejemplo la salud, las prestaciones jubilatorias,
los salarios, y otros, así como los recursos necesarios. En estos supuestos hay una
relación compleja entre el titular de la pretensión, el legitimado pasivo directo que es el
Estado y el legitimado pasivo indirecto que es el resto de la comunidad que, en
definitiva soporta la carga y reclama de otros derechos. Por esta razón, esta Corte no
desconoce las facultades que la Constitución le asigna tanto al Poder Ejecutivo como al
Poder Legislativo locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, para
implementar los programas o alternativas destinadas a hacer operativo el derecho a la
vivienda y al hábitat adecuado. Es incuestionable que no es función de la jurisdicción
determinar qué planes concretos debe desarrollar el gobierno”33.
Sin embargo, la Corte Suprema destaca que una característica de los derechos
fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del estado con operatividad
derivada, como sería el derecho a la vivienda, es que están sujetos al control de
razonabilidad por parte del Poder Judicial. Ello implica que sin perjuicio de las
decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas
indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema
vulnerabilidad. Esta interpretación permite hacer compatible la división de poderes, la
discrecionalidad política del Poder Ejecutivo y del Congreso, con las necesidades
mínimas de los sectores más desprotegidos cuando éstos piden el auxilio de los jueces34.
Similar posición sostiene el juez Pettrachi en su voto en tanto afirma que “el
Estado tiene un amplio margen de discrecionalidad con respecto a qué medidas o
políticas son más oportunas, convenientes o eficientes para implementar el derecho de
acceso a una vivienda digna. Por ese motivo (…) las políticas de acceso a la vivienda
pueden variar o fijar prioridades según las distintas necesidades y capacidades de los
habitantes, e incluso exigir algún tipo de contraprestación a quienes puedan
proporcionarla. En particular, cabe resaltar cuando se trata de personas que están en
condiciones de trabajar, la exigencia de un aporte -ya sea en dinero o en trabajo- no sólo
resulta constitucionalmente válida sino que, además, contribuye a garantizar otros

33
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., considerando 11.
34
Ídem, considerando 12.
derechos fundamentales, tales como la dignidad humana y el derecho a procurarse la
satisfacción de las necesidades básicas y vitales mediante el propio trabajo”35.
Si bien comparto la idea de que es el Poder Legislativo y no el Judicial el
responsable de decidir la manera en que se deben garantizar los derechos, toda vez que
allí se expresan los distintos sectores de la sociedad, la función de revisión judicial que
desarrollan los jueces al garantizar el ejercicio de los derechos frente a las mayorías
tiene una gran utilidad. Como destacan Abramovich y Courtis, “si bien el Poder Judicial
es el menos adecuado de los poderes del Estado para realizar planificaciones de política
pública, una sentencia puede constituir un vehículo importante para canalizar hacia los
poderes políticos las necesidades de la agenda pública”36. De esta manera, un
pronunciamiento de la CSJN sobre los alcances del derecho a la vivienda ayuda a
promover la deliberación democrática al dirigir la atención pública a intereses que de
otra manera serían ignorados en la vida política diaria37.
En igual sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
advirtió que “[a]unque haya que respetar las competencias respectivas de los diversos
poderes, es conveniente reconocer que los tribunales ya intervienen generalmente en
una gama considerable de cuestiones que tienen consecuencias importantes para los
recursos disponibles. La adopción de una clasificación rígida de los derechos
económicos, sociales y culturales que los sitúe, por definición, fuera del ámbito de los
tribunales sería, por lo tanto, arbitraria e incompatible con el principio de que los dos
grupos de derechos son indivisibles e interdependientes. También se reduciría
drásticamente la capacidad de los tribunales para proteger los derechos de los grupos
más vulnerables y desfavorecidos de la sociedad”38.
Además, nuestro máximo Tribunal ha recogido favorablemente la doctrina del
“control de convencionalidad” desarrollada por la Corte IDH a partir del Caso
Almonacid Arellano y otros Vs. Chile del 2006, por lo que los jueces deben velar porque

35
Ídem, voto del juez Pettrachi, considerando 11.
36
Abramovich Víctor y Courtis Christian, ob. cit., pp. 300 y 301.
37
Nótese que el análisis que aquí propongo obedece al tipo de derecho que se analiza y la necesidad de
remediar por vía judicial la ausencia de política pública de los toros poderes, mas la intervención del
Poder Judicial debería ser mucho menor en casos donde los otros dos poderes del estado efectivamente se
están ocupando de la garantía de los derechos constitucionales.
38
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 9, La aplicación
interna del Pacto, 19º período de sesiones (1998), párr. 10.
los efectos de las disposiciones de la CADH no se vean mermados por la aplicación de
leyes contrarias a su objeto y fin39.
Por ende, de conformidad con los principios del derecho internacional, si los
jueces no garantizan el derecho a la vivienda adecuada en un caso concreto, su sentencia
puede generarle al estado responsabilidad internacional.
La parte más sustancial del fallo de la CSJN se relaciona con los requisitos
mínimos que debe reunir el derecho a una vivienda adecuada.
Toda vez que el propio estado demandado -a través de la declaración de la
entonces Ministra de Desarrollo Social y actual Vice-Jefa de Gobierno, María Eugenia
Vidal- reconoció que el GCBA carecía de un programa para otorgar una vivienda
definitiva a personas en una situación extrema como la de la actora -que estaba
imposibilitada de acceder a las líneas de crédito previstas por carecer de un ingreso
mínimo que supere los $ 2.000-, la asistencia para este sector se limitaba al alojamiento
en hogares o paradores o, en su defecto, en el ofrecimiento de un programa como el
previsto en el Decreto No. 690/06 y sus modificatorios, que tiene un plazo de duración
máximo de diez meses solo renovable mediante sentencia judicial, aun cuando la
situación que originó el otorgamiento del beneficio no se hubiera modificado.
Para la CSJN “[e]ste menú de soluciones brindado por la demandada para dar
cumplimiento a la manda contemplada en los artículos 14 bis de la Constitución
Nacional y 31 de la Constitución local aparece como insuficiente para atender la
particular situación de la actora”40.
Considero que aquí radica una de las críticas más acertadas al fallo “Alba
Quintana”. Porque para los jueces Lozano, Conde y Casás -el último con una
descripción neutra de los paradores que discrepa con la realidad que cualquier persona
puede comprobar si los visitó en alguna oportunidad en horas de la noche- garantizando
paradores para toda la población de la CABA, el estado estaría respetando el derecho a
la vivienda adecuada dad la escasez de recursos41. Sin embargo, la CSJN sostuvo que

39
CSJN, “Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ rec. de casación e inconstitucionalidad”, Fallos: 330:3248,
considerando 21 y, más recientemente, “Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c. Ejército Argentino s/
daños y perjuicios”, 27 de noviembre de 2012. Para un mayor análisis del contenido de la doctrina de
control de convencionalidad, ver Rey, Sebastián Alejandro, Juicio y castigo. Las obligaciones de los
estados americanos y su incidencia en el derecho argentino, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2012, p.
329-334 y Rey, Sebastián Alejandro “La Corte Suprema de Justicia de la Nación y su recepción de la
doctrina interamericana del control de convencionalidad”, Jurisprudencia Argentina, en prensa.
40
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., considerando 13.
41
La selectividad en el ingreso y la uniforme composición de clase que tiene el Poder Judicial ha
generado muchas críticas desde antaño. Ello implica que en muchas ocasiones resulte chocante que
“las condiciones edilicias de estos lugares que carecen de habitaciones o baños privados
y alojan a más de una familia no resultan adecuadas para la patología del niño que ha
sufrido graves afectaciones en su salud y su desarrollo evolutivo como consecuencia de
haberse alojado en hoteles con baños y cocinas comunes”. Además, el Defensor ante la
Corte, Dr. Julián Langevín, destacó que el niño no podía masticar debido a que la madre
no cuenta con una cocina donde pueda elaborar los alimentos y que por compartir el
baño en otras oportunidades contrajo hepatitis A. Por ende, hacía sus necesidades en un
tacho en la habitación.
En su voto el juez Pettrachi categóricamente consideró que “la red de paradores
estatales que provee la Ciudad de Buenos Aires es una mínima contención que no puede
ser razonablemente equiparada a una vivienda digna; tanto es así que la propia ley local
3706 considera ‘en situación de calle a los hombres o mujeres adultos/as o grupo
familiar, que habiten en la calle o espacios públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires en forma transitoria o permanente y/o que utilicen o no la red de alojamiento
nocturno’ (art. 2º)”. El magistrado agregó que “se trata de lugares transitorios donde las
personas deben, generalmente, solicitar una plaza en forma diaria y en horarios
determinados”, por lo que podrían llegar a quedarse sin lugar. Tampoco permiten
mantener la unidad familiar ya que, en su mayoría, no admiten hombres, mujeres y
niños en el mismo establecimiento. Finalmente, destacó que “los paradores tampoco
resultan suficientes en número para albergar, siquiera transitoriamente, al total de las
personas sin techo de la Ciudad de Buenos Aires. Según los dichos de la propia
demandada, existen 7 paradores estatales, más otros tantos privados con los que el
Estado local tiene convenio. Estos cuentan, aproximadamente, con un total de 1600
plazas. Sin embargo, son 7000 personas por año las que solicitan el subsidio, de las que
actualmente 4500 están cobrando el beneficio por haber acreditado carecer de ingresos
suficientes para costear una vivienda”42.
Por otra parte, la CSJN entendió que el subsidio creado en el Decreto No. 690/06
tampoco brinda una respuesta que atienda suficientemente a la situación de los

alguien que no pertenece a la misma clase social que aquel que solicita se reconozca un derecho
encontrándose en una situación de extrema vulnerabilidad, tenga que resolver sobre una situación fáctica
a la que nunca estuvo o estará expuesto. Más allá de lo señalado, que magistrados que cobran
aproximadamente $70.000 de sueldo neto mensualmente consideren que enviar a una persona a un
parador garantiza su derecho a la vivienda adecuada puede resultar indignante para cualquier persona con
un poco de conciencia social.
42
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., voto del juez
Pettrachi, considerando 14.
amparistas, toda vez que “no sólo no constituye una solución definitiva al problema
habitacional de este grupo familiar en situación de extrema vulnerabilidad sino que se
limita a brindar un paliativo temporal, cuyo monto, en este supuesto, fue considerado
insuficiente por los magistrados intervinientes para atender a las necesidades del caso”.
Incluso, el Tribunal desliza que si el GCBA tuviese una planificación coordinada y
adecuada estaría erogando menos dinero que el otorgado por la medida cautelar43.
Por lo tanto, el Tribunal concluyó que “el esfuerzo estatal realizado para
garantizar los derechos económicos, sociales y culturales que las normas
constitucionales garantizan a la señora Quisbeth Castro y su hijo no es suficiente o
adecuado ya que ni siquiera atiende a las mínimas necesidades que la situación del
grupo familiar demandante requiere. Si bien puede admitirse que no hay una única
manera de responder al derecho de vivienda, lo cierto es que las alternativas
implementadas por el GCBA no dan una respuesta adecuada, definitiva y acorde a las
extremas circunstancias que debe afrontar la recurrente”.
El otro aspecto central del fallo consiste en la discusión sobre los recursos
destinados por el GCBA a garantizar el derecho a la vivienda adecuada.
En efecto, la defensa del GCBA consistió en que el presupuesto es “inelástico”
y, por esa razón, “cada uno de los casos va chocando contra la limitación
presupuestaria” que establece la ley local.
El análisis a realizar en estos casos es similar al desarrollado por la jueza Ruiz en
“Alba Quintana”, donde el actor que recibía un subsidio por parte del Estado había
tenido una mejoría temporal (pero precaria) de sus condiciones habitacionales, pero el
nivel de goce del derecho a la vivienda fue retrocediendo al punto que llegó a
suprimirse por completo cuando le retiraron el subsidio. En este contexto, el Estado
debía justificar por qué sus recursos no le permitían seguir atendiendo las necesidades
de quienes reclaman judicialmente por la afectación de un derecho constitucional
básico, como es el de la vivienda digna44. Esa circunstancia no se había probado en el

43
La CSJN destaca que el GCBA paga por una habitación básica en un hotel en el barrio de Floresta
valores que exceden a los requeridos en el mercado inmobiliario por el alquiler de un departamento de
dos ambientes en el mismo barrio. El juez Pettrachi también sostiene que las medidas adoptadas por la
demandada revelan que los recursos con que cuenta el gobierno local han sido utilizados de manera
irrazonable desde el punto de vista económico, toda vez que la modalidad elegida para enfrentar la
emergencia habitacional resulta una de las alternativas más onerosas del mercado y, sin embargo, sólo
otorga a sus beneficiarios paliativos parciales e inadecuados. Esta cuestión merecería un análisis más
profundo sobre los negocios existentes en materia de convenios del GCBA con diferentes hoteles
familiares.
44
STJ, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de
inconstitucionalidad concedido”, 12 de mayo de 2010, disidencia de la jueza Ruiz, punto 5.
caso “Alba Quintana”, dado que el GCBA no demostró la imposibilidad de continuar
asistiendo al actor, más allá de ciertas referencias generales y laxas de índole
presupuestaria.
En este sentido, la obligación de desarrollar progresivamente los DESC que
surge del artículo 2 del PIDESC está íntimamente relacionada con el compromiso de los
estados de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga. Para la
jueza Ruiz, en “Alba Quintana” “el GCBA no ha demostrado que hubiera destinado el
‘máximo de los recursos’ de que dispone. Y, una remisión genérica e infundada a la
cláusula de disponibilidad de recursos no satisface el requisito indicado ya que carece
de seriedad y no está sustentada en pruebas. El GCBA debió probar que no sub-ejecutó
las partidas correspondientes a los programas de vivienda, o bien que esas partidas ya
habían sido asignadas a otros beneficiarios, o bien acreditar que priorizó la atención de
políticas públicas destinadas a la protección de los derechos y dar razones suficientes
para habilitar un juicio de ponderación entre las distintas políticas públicas
involucradas”45.
En el caso de la señora Quisbeth Castro y su hijo, citando al Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la CSJN afirmó que “[a]unque se demuestre que los
recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligación del Estado Parte de
velar por el disfrute más amplio posible de los derechos económicos, sociales y
culturales, habida cuenta de las circunstancias reinantes (...) los Estados Partes tienen el
deber de proteger a los miembros o grupos más desfavorecidos y marginados de la
sociedad aun en momentos de limitaciones graves de recursos, adoptando programas
específicos de un costo relativamente bajo”46. El Comité también advirtió que en el caso
de que un estado aduzca limitaciones de recursos, se deben considerar una serie de
criterios objetivos para examinar el argumento entre los que vale mencionar “el nivel de
desarrollo del país; la situación económica del país en ese momento, teniendo
particularmente en cuenta si atraviesa un período de recesión económica; y si el estado
intentó encontrar opciones de bajo costo”.
En este contexto, la CSJN entendió que “el argumento de la utilización de los
máximos recursos disponibles parece subordinado a un análisis integral por parte de la
Ciudad de la asignación de sus recursos presupuestarios, que no podrá prescindir de la

45
Ídem, punto 7.
46
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., considerando 14.
obligación primera que surge de los tratados a los que se comprometió la Argentina, que
es dar plena efectividad a los derechos reconocidos en sus textos”.
Por lo tanto, la CSJN concluyó que “aun cuando el esfuerzo económico estatal
es considerable, no parece ser el resultado de un análisis integral para encontrar la
solución más eficiente y de ‘bajo costo’, en los términos que recomienda el Comité
citado de Naciones Unidas; tampoco parece ser el adecuado para garantizar la
protección y la asistencia integral al niño discapacitado que, conforme los compromisos
internacionales asumidos por el Estado Nacional en esta materia, constituye una política
pública del país”. En igual sentido, los Principios de Limburgo señalan que la
obligación del logro progresivo existe independientemente de cualquier aumento de
recursos, en tanto requiere de una utilización eficaz de los recursos de que se
disponga47.
El juez Pettrachi añadió que “la demandada debería haber acreditado, por lo
menos, que los recursos con que cuenta el Gobierno local han sido utilizados y
ejecutados al máximo nivel posible; y que la organización y distribución del
presupuesto ha tenido en cuenta la prioridad que la Constitución asigna a la satisfacción
de los derechos fundamentales”.
Sin embargo, el GCBA no cumplió siquiera mínimamente con esa carga
probatoria. No aportó información fehaciente y concreta sobre las restricciones
presupuestarias alegadas y se limitó a realizar afirmaciones teóricas y abstractas en el
sentido de que los recursos económicos son escasos por naturaleza, y que el Gobierno
debe atender múltiples actividades y necesidades de la población48.
Una última cuestión radica a mí entender, en la interpretación contraria al objeto
de los tratados de derechos humanos que se tiene sobre los niveles mínimos de
satisfacción de un derecho en un estado y su relación con la obligación de desarrollar
progresivamente los DESC.
Es cierto que la efectividad de los DESC se prevé a lo largo del tiempo, de modo
de poder adaptarse a las realidades del mundo real y las dificultades que implica para
cada país el asegurar la plena garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.
Empero, como surge de las Directrices de Maastricht, “que la plena efectividad de la

47
Principios de Limburgo sobre la Aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, Masstricht, 2-6 de junio de 1986, principio 23.
48
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., voto del juez
Pettrachi, considerando 17.
mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales solo pueda lograrse
progresivamente, como ocurre también con la mayoría de los derechos civiles y
políticos, no cambia la naturaleza de la obligación legal que requiere que los estados
adopten algunas medidas de forma inmediata y otras a la mayor brevedad posible. Por
lo consiguiente, al estado le corresponde la obligación de demostrar logros
cuantificables encaminados a la plena efectividad de los derechos aludidos. Los estados
no pueden recurrir a las disposiciones relativas a la ‘aplicación progresiva’ del artículo 2
del Pacto como pretexto del incumplimiento”49. Allí también se destaca que la escasez
de recursos no exime a los estados de ciertas obligaciones mínimas esenciales en la
aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales50.
Entiendo que cuando los tratados de derechos humanos hacen referencia a los
niveles esenciales de goce de los DESC que todos los estados deben respetar sin
importar su situación económica, se refieren, por lo básico de su contenido, a
situaciones de grave emergencia económica y social. En efecto, los estándares de los
tratados de derechos humanos se aplican a todos los estados, pero la situación en
Noruega es claramente distinta a la de Haití. Por ende, resulta evidente que a ambos
estados no se le exigirán las mismas medidas en materia de DESC a los fines de respetar
la obligación de desarrollo progresivo. Sin embargo, existe una obligación general
aplicable a todas las partes que se vincula con la erradicación de la marginalidad más
extrema: cuando se piensa en que se les garantice a todas las personas los alimentos
esenciales, la atención primaria de salud esencial, la vivienda básica o las formas más
básicas de enseñanza, se está pensando en situaciones de limitaciones graves de
recursos causadas por prolongados procesos de recesión económica o por otros factores,
como podrían ser desastres naturales, que exceden las posibilidades de los estados de
desarrollar progresivamente los DESC y van a implicar un retroceso en su goce. Es ahí
donde aparecen los niveles mínimos de goce de cada derecho. Pero cuando los jueces
Lozano y Conde sostienen que el parador es el nivel mínimo de satisfacción del derecho
a la vivienda en la CABA, entiendo que no están teniendo en cuenta para nada la
situación efectiva en materia económica de la jurisdicción. Equiparar a la ciudad de
Buenos Aires con Kinshasa, capital de Congo, resulta tan equivocado como hacerlo con
Ámsterdam. Los paradores podrían haber sido el parámetro a tener en cuenta en materia

49
Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
Maastricht, 22-26 de enero de 1997, punto 8.
50
Ídem, punto 10.
de vivienda en la Argentina en el 2001. Pero luego del crecimiento económico vivido en
la última década, a los fines de evaluar el cumplimiento del GCBA en materia de
desarrollo progresivo del derecho a la vivienda debe tenerse en consideración el nivel de
desarrollo de la ciudad, su situación económica en la actualidad, el presupuesto
destinado a satisfacer el ejercicio del derecho y su grado de ejecución.

§ V. El requisito de la utilización del máximo de los recursos disponibles y la


subejecución presupuestaria en la CABA

En los dos fallos analizados se carecía de un elemento importante a los fines de


evaluar las políticas públicas del GCBA: el estudio de la inversión en vivienda del
GCBA en los últimos años. Si bien la carga de la prueba recae en la parte demandada,
estos datos tienen gran utilidad para dar por tierra con el argumento del GCBA de que
ha desarrollado progresivamente este derecho “hasta el máximo de los recursos
disponibles”51.
Para estudiar la inversión en vivienda en el ámbito de la CABA corresponde
tener en consideración dos aspectos: a) el presupuesto asignado al Instituto de Vivienda
de la Ciudad (IVC), organismo que asume la planificación y el desarrollo de los planes
de acceso a la vivienda a través de la construcción, urbanización de tierras y la
promoción de la vida comunitaria de sus habitantes, facilitando el acceso a la vivienda,
mediante políticas de crédito y operatorias que permitan el desarrollo de planes
habitacionales o proyectos constructivos52, y b) el presupuesto asignado al Ministerio de
Desarrollo Social para la asistencia a personas con problemas habitacionales o en
situación de calle (subsidios, paradores, hoteles, etc.).
Si se analiza el presupuesto de la CABA desde el año 2009 (CUADROS 1.A y
1.B53) se desprende que si bien el presupuesto total del GCBA se incrementa todos los
años, lo cual es una clara muestra de que hay un crecimiento económico, y por ende,

51
La totalidad de la información aquí mencionada surge de la página web del GCBA, que se puede
consultar en
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/contaduria/contable/cuentas_inversion.php?menu_id=2306
8 (última visita el 12 de enero de 2013).
52
De conformidad con lo establecido en la Ley No. 1251.
53
La necesidad de separar en dos cuadros esta información obedece a que las cuenta de inversión de los
años 2009-2011 ya se encuentran publicadas porque se cerraron dichos ejercicios, mientras que para los
períodos 2012-2013 únicamente se cuenta con el presupuesto que se le aprobó al GCBA, por lo que dicha
información no es aún definitiva.
más fondos para invertir en la satisfacción de derechos, el destinado a la Función
Vivienda se mantuvo estable, e incluso disminuyó para el año 2013.
Otro dato sencillo de extraer de la información que se encuentra en dicho cuadro
es la subejecución presupuestaria del presupuesto destinado a satisfacer la función
vivienda en la CABA. En general, se ejecuta un promedio del 55% de los fondos
asignados. Por lo tanto, no quedan dudas de que existe una gran cantidad de fondos
destinados presupuestariamente a satisfacer el derecho a la vivienda en el ámbito de la
CABA que no han sido utilizados.

CUADRO 1.A
Presupuesto final del % Vivienda / Total del %
GCBA Presupuesto Ejecución
2009 $ 16.882.159.537 2,71% 65,95%
2010 $ 21.127.017.339 2,80% 51,68%
2011 $ 25.422.356.970 3.10% 56,63%

CUADRO 1.B
Presupuesto
presentado por el % Vivienda / Total del
GCBA Presupuesto
2012 $ 32.905.436.924 3.07%
2013 $ 40.549.912.585 2.70%

Asimismo, resulta interesante desagregar el presupuesto total consignado a la


función vivienda (CUADRO 2). En efecto, resulta interesante examinar los recursos
destinados a bienes de uso, categoría dentro de la que se encuentran, por ejemplo, las
construcciones de viviendas nuevas (inciso 4), y cuánto se destinó a transferencias,
categoría dentro de la que se encuentran, por ejemplo, el pago de alquileres de los
paradores y de habitaciones de hoteles (inciso 6). En igual sentido, debe tenerse en
cuenta que generalmente los fondos destinados al pago de sueldos, contribuciones
patronales y asignaciones familiares recibidas por los agentes del GCBA (inciso 1) se
ejecutan en su totalidad, por lo que el grado de ejecución del presupuesto en lo
concerniente a la inversión en vivienda es siempre menor al que le corresponde a toda la
función vivienda o al funcionamiento de todo un programa.
De la información que aparece en el CUADRO 2 también surgen otros datos
interesantes. Por ejemplo, en el año 2009 el presupuesto destinado a bienes de uso sufrió
una reducción presupuestaria de $ 189.105.065, mientras que el destinado a
transferencias se incrementó en $ 87.045.807. Pese a ello, solo se ejecutó el 78,49% del
primero y el 46.37% del segundo. Asimismo, en el año 2010 el presupuesto destinado al
inciso 6 se incrementó en $ 94.231.591 luego de ser sancionado. Del crédito destinado a
bienes de uso solo se ejecutó el 30.68%, por lo que se gastó más en transferencias a
privados que en bienes de uso: $ 127.858.388,11 contra $ 86.652.857,13. Finalmente,
en el año 2011 se gastó solo el 45.64% del crédito destinado a bienes de uso, es decir,
no se utilizaron $ 273.522.948,27.

CUADRO 2
Inc Fin Fun Descripción Crédito de Crédito Saldo No % Ejecución
Sanción Vigente Utilizado
1 3 7 Vivienda $ 55.742.455,00 $ 60.187.324,00 $ 1.887.332,36 96,86%
2 3 7 Vivienda $ 5.050.000,00 $ 1.594.530,00 $ 15.325,04 99,04%
3 3 7 Vivienda $ 33.843.010,00 $ 15.717.462,00 $ 1.490.991,10 90,51%
2009

4 3 7 Vivienda $ 349.981.000,00 $ 160.875.935,00 $ 34.605.276,16 78,49%


5 3 7 Vivienda $ 8.110.000,00 $ 6.275.406,00 $ 3.652.536,84 41,80%
6 3 7 Vivienda $ 125.651.591,00 $ 212.697.398,00 $ 114.060.326,29 46,37%
Total $ 578.378.056,00 $ 457.348.055,00 $ 155.711.787,79 65,95%
1 3 7 Vivienda $ 60.018.393,00 $ 65.872.814,00 $ 1.349.875,04 97,95%
2 3 7 Vivienda $ 1.441.353,00 $ 1.507.490,00 $ 253.561,76 83,18%
3 3 7 Vivienda $ 16.532.440,00 $ 29.153.753,00 $ 9.211.317,06 68,40%
2010

4 3 7 Vivienda $ 278.880.000,00 $ 282.449.618,00 $ 195.796.760,87 30,68%


5 3 7 Vivienda $ 7.526.207,00 $ 7.526.207,00 $ 1.896.357,00 74,80%
6 3 7 Vivienda $ 111.090.000,00 $ 205.321.591,00 $ 77.463.202,89 62,27%
Total $ 475.488.393,00 $ 591.831.473,00 $ 285.971.074,62 51,68%
1 3 7 Vivienda $ 67.269.397,00 $ 86.327.281,00 $ 171.303,37 99,80%
2 3 7 Vivienda $ 2.966.774,00 $ 4.447.636,00 $ 1.368.539,96 69,23%
3 3 7 Vivienda $ 34.106.150,00 $ 50.167.653,00 $ 7.769.993,70 84,51%
2011

4 3 7 Vivienda $ 301.992.368,00 $ 503.191.566,00 $ 273.522.948,27 45,64%


5 3 7 Vivienda $ 57.500.000,00 $ 57.500.000,00 $ 34.486.714,00 40,02%
6 3 7 Vivienda $ 177.724.455,00 $ 186.379.289,00 $ 67.828.679,71 63,61%
Total $ 641.559.144,00 $ 888.013.425,00 $ 385.148.179,01 56,63%

En el CUADRO 3 se puede apreciar el Presupuesto asignado al IVC en el


período 2009-2011. Aquí están incluidos los tres programas de vivienda más
importantes del GCBA:
1) CRÉDITOS LEY 341/964: consiste en el otorgamiento de créditos hipotecarios a
familias de escasos recursos en situación crítica habitacional, facilitando el acceso a una
vivienda propia y en condiciones de habitabilidad. El problema se encuentra vinculado
con el déficit habitacional de la CABA buscando resolver de manera definitiva
situaciones que hasta el momento se atienden a través de programas de emergencia
(hoteles, subsidios) o son irregulares (intrusiones).
2) VIVIENDAS CON AHORRO PREVIO: dirigido a personas de nivel medio y bajo,
carente de vivienda propia, que por sus ingresos no puede acceder al mercado
inmobiliario libre, ya sea el particular o el bancario. Las cooperativas, sindicatos y otros
grupos sociales deberán presentar dentro de este programa proyectos e inmuebles a fin
de construir viviendas.
3) VIVIENDA PORTEÑA: su objetivo es posibilitar la implementación de proyectos
inmobiliarios para la construcción de edificios de propiedad horizontal y la venta
financiada de unidades funcionales con destino a vivienda única y permanente. Estos
emprendimientos están direccionados hacia una franja de ingresos medios superiores a
$4.500 de ingresos del núcleo conviviente.
Las estadísticas del año 2009 son preocupantes: del presupuesto total del IVC se
ejecutó el 60.54%. Nótese que el gasto en personal y servicios no personales tiene un
porcentaje de ejecución que supera el 93%. Si bien el presupuesto de los tres programas
mencionados fue notablemente subejecutado, el caso de los CRÉDITOS LEY 341/964
es el más alarmante dado que solo se ejecutó el 34.69%, es decir, no se utilizaron casi
71 millones de pesos.
En el año 2010, el IVC ejecutó solamente el 45.81% de su presupuesto. El
programa Vivienda Porteña comenzó a ser desfinanciado, lo que continuó ocurriendo en
los años posteriores llegando a tener menos de 1 millón de pesos en el 2012. El
porcentaje de ejecución del programa CRÉDITOS LEY 341/964 fue del 58.70%
mientras que de los $115 millones destinados al programa VIVIENDAS CON
AHORRO PREVIO solo se ejecutó el 21.11%
El grado de ejecución del presupuesto de vivienda en el año 2011 aumentó pero
sigue llamando la atención que el saldo no utilizado de los tres programas alcanza la
cifra de 146 millones de pesos.

CUADRO 3
%
Jur U E Inc Descripción Crédito Saldo No Ejecución
Vigente Utilizado
20 290 Instituto De La Vivienda Ley 1251 394.090.975,00 155.515.516,06 60,54%
20 290 No Determina 78.259.253,00 2.366.176,02 96,98%
20 290 1 Gastos En Personal 57.063.924,00 891.308,20 98,44%
2009

20 290 3 Servicios No Personales 13.858.889,00 953.967,66 93,12%


20 290 4 Bienes De Uso 3.086.310,00 472.844,28 84,68%
20 290 5 Transferencias 2.655.600,00 32.730,84 98,77%
20 290 Créditos Ley 341/964 108.664.159,00 70.970.023,40 34,69%
20 290 Vivienda Porteña 27.313.878,00 16.676.435,40 38,95%
20 290 Viviendas Colectivas Con Ahorro Previo 50.926.122,00 21.682.746,37 57,42%
20 290 Instituto De La Vivienda Ley 1251 520.372.473,00 281.965.470,71 45,81%
Actividades Comunes A Los Programas
20 290 100,102,103,104,105,106,108 Y 109 102.801.887,00 14.964.589,95 85,44%
2010

20 290 1 Gastos En Personal 63.411.772,00 1.249.742,13 98,03%


20 290 Créditos Ley 341/964 108.621.342,00 44.859.551,28 58,70%
20 290 Vivienda Porteña 12.312.513,00 0,92 100,00%
20 290 Viviendas Colectivas Con Ahorro Previo 114.625.080,00 90.427.999,78 21,11%
20 290 Instituto De La Vivienda Ley 1251 686.494.015,00 219.058.896,57 68,09%
Actividades Comunes a Programas
20 290 100,101,102,104,105,106,108 Y 109 136.182.849,00 9.556.956,22 92,98%
2011

20 290 1 Gastos En Personal 81.755.669,00 171.290,35 99,79%


20 290 Créditos Ley 341/964 154.964.684,00 45.550.098,87 70,61%
20 290 Vivienda Porteña 3.696.095,00 823.838,64 77,71%
20 290 Viviendas Con Ahorro Previo 171.985.103,00 100.157.269,99 41,76%

Las estadísticas del año 2012 resultan incompletas toda vez que hasta el
momento no se han publicado los datos del último trimestre del año. Por ende, en los
CUADROS 4 y 5 aparecen los datos vinculados al presupuesto del IVC, por un lado, y
al de la Dirección General Sistema de Atención Inmediata, por el otro, y el porcentaje
de ejecución entre los meses de enero y septiembre.
Las metas del presupuesto del IVC del año 2012 en el caso de los CRÉDITOS
LEY 341/964 era alcanzar a 719 familias. En el caso del programa VIVIENDAS CON
AHORRO PREVIO se pretendía construir 34.514 metros cuadrados.
Como se desprende del CUADRO 4, la subejecución del presupuesto del IVC
nuevamente fue muy alta: 37.63% en nueve meses. La ejecución del presupuesto tanto
del programa CRÉDITOS LEY 341/964 como del de VIVIENDAS CON AHORRO
PREVIO alcanzó el 23%.

CUADRO 4

Crédito %
Descripción
vigente Ejecución
Instituto De La Vivienda Ley 1251 804.038.975,00 37,63%
Actividades Comunes A Los Programas 100,101,102,104,105,106,108 Y
109 165.111.707,00 62,92%
Gastos En Personal 84.361.566,00 90,48%
Bienes De Uso 24.325.991,00 8,60%
Transferencias 11.970.000,00 51,17%
Villa 31 Y Hotelados 28.700.000,00 0,00%
Préstamos A Largo Plazo 28.500.000,00 0,00%
Créditos Ley 341/964 176.647.962,00 23,73%
Vivienda Porteña 884.585,00 0,00%
Viviendas Con Ahorro Previo 146.650.609,00 23,32%
Créditos 1ra Vivienda 7.215.545,00 52,14%

La otra cara de la moneda lo representa el alto grado de ejecución del


presupuesto de la Dirección dependiente del Ministerio de Desarrollo Social. Es
interesante analizar los objetivos de algunos de los programas de la Dirección encargada
de la atención inmediata de los grupos más desventajados54. Aquí mencionaré solo tres:
1) ASISTENCIA SOCIO HABITACIONAL: aborda la asistencia a familias con
problemas habitacionales, con el fin de acompañarlas hasta la obtención de una salida
habitacional definitiva en el marco de la Ley 341, a través de una vivienda propia ya sea
mediante la asignación de un subsidio o crédito hipotecario mediante la intervención del
IVC. La modalidad de Vivienda Transitoria colabora con el alojamiento temporario de
familias que conforman cooperativas involucradas en procesos de obtención de vivienda
definitiva en el marco de la Ley 341, mediante el otorgamiento de un subsidio destinado
al alquiler y mantenimiento del inmueble en el cual, transitoriamente, residen las
familias cooperativizadas hasta la obtención de la vivienda colectiva definitiva. La meta
del Programa era de 914 familias.
2) ASISTENCIA FAMILIAS ALTA VULNERABILIDAD SOCIAL: brinda atención a
familias en situación de calle con la finalidad de mitigar la emergencia habitacional de
los residentes en el ámbito de la CABA. Su objetivo primordial es el fortalecimiento
transitorio del ingreso familiar con fines exclusivamente habitacionales, debiendo los
fondos otorgados estar destinados a cubrir gastos de alojamiento, de conformidad con lo
establecido en el artículo 3º y con las restricciones dispuestas por el artículo 4º del
decreto 690/06 y decreto 960/08, entendiéndose por situación de calle efectiva y
comprobable aquella que registran las personas que en forma transitoria se encuentran
sin vivienda o refugio por causa de desalojo u otras causas. La meta de este Programa
era otorgar 12.800 subsidios.
3) ASISTENCIA INTEGRAL A LOS SIN TECHO: aborda la asistencia y atención
social inmediata de aquellas personas y/o grupos familiares, de ambos sexos con o sin
necesidades especiales, que se encuentran en condiciones de emergencia habitacional,
54
El informe 2011-2012 de “Salud en la Calle” de la ONG “Médicos del Mundo”, presentado en
diciembre de 2012, denuncia que en la actualidad 16.353 personas sobreviven en situación de calle en la
CABA. Ver http://www.mdm.org.ar/prensa/articulo/130/Jornada-por-los-10-anos-del-Programa-Salud-
en-la-Calle
riesgo y/o vulnerabilidad social, afectados por situaciones de emergencia
socioeconómica; albergándolos en forma temporaria en paradores y hogares propios y/o
convenidos con ONG’s. La meta del Programa era de 2137 personas.
Como se desprende del CUADRO 5, la Dirección ejecutó en nueve meses el
73.90% de su presupuesto, lo que hace pensar que hacia fines de año hubiese alcanzado
la ejecución total de su presupuesto. En este sentido, el grado de ejecución de los tres
programas mencionados fue muy alto (entre el 68% y el 85% en los primeros nueves
meses). Sin embargo, la estadística más interesante de la asistencia social brindada por
el GCBA es que la mayor parte del presupuesto se destina a Transferencias al Sector
Privado. En el caso del Programa ASISTENCIA SOCIO HABITACIONAL las
transferencias alcanzan al 77% de su presupuesto total, en el caso del Programa
ASISTENCIA FAMILIAS ALTA VULNERABILIDAD SOCIAL al 93% y, por
último, en el caso del Programa ASISTENCIA INTEGRAL A LOS SIN TECHO, al
36%.
Es decir, se puede concluir que la política de vivienda del GCBA tiene una alta
eficacia en lo que hace a la ejecución de los gastos corrientes (pago de servicios y
hoteles) que no soluciona el problema de fondo en materia de vivienda, que contrasta
con un gran déficit en materia de gastos de capital (construcción de vivienda nueva).

CUADRO 5
Crédito %
Descripción
vigente Ejecución
Dir. Gral. Sistema De Atención Inmediata 167.700.515,00 73,90%
Asistencia Socio Habitacional 37.611.167,00 85,07%
Transferencias Al Sector Privado Para Financiar Gastos Corrientes 28.949.168,00 82,28%
Asistencia Familias Alta Vulnerabilidad Social 67.800.998,00 74,49%
Transferencias Al Sector Privado Para Financiar Gastos Corrientes 63.284.240,00 74,94%
Asistencia Integral A Los Sin Techo 35.468.404,00 67,95%
Servicios No Personales 15.612.893,00 70,33%
Transferencias Al Sector Privado Para Financiar Gastos Corrientes 12.610.000,00 60,87%

§ VI. Palabras finales

A lo largo de este trabajo se han intentados destacar algunos puntos importantes


en lo que hace a la exigibilidad del derecho a la vivienda en la CABA.
En primer lugar, como cualquier DESC, el derecho a la vivienda adecuada tiene
la característica de que se debe garantizar progresivamente pero a la vez pesa sobre el
GCBA la prohibición de regresividad. La interpretación que obliga a analizar los
criterios de progresividad y no regresividad en relación a la totalidad de los DESC y de
la población de un estado en su conjunto genera una distinción entre los distintos
derechos humanos que afecta su carácter de indivisibles y jerárquicamente iguales. En
cuanto al goce de los niveles mínimos de satisfacción de un DESC y su vínculo con la
obligación de desarrollo progresivo, este estándar, por lo básico de su contenido, solo se
debe aplicar a situaciones de grave emergencia económica y social que dependerán de la
situación del estado demandado.
Asimismo, si bien la planificación de las políticas públicas deben ser llevadas
adelante por los Poderes Ejecutivo y Legislativo en el marco de sus competencias, el
Poder Judicial puede tener alguna incidencia promoviendo la deliberación democrática a
través de sus sentencias en casos donde no existiese una política pública del estado o fuese
muy deficiente. Ello se deriva, además, de la doctrina del “control de convencionalidad”
desarrollada por la Corte IDH.
Por otra parte, el fallo de la CSJN es muy valioso en dos aspectos: cuando
describe los requisitos mínimos que debe reunir el derecho a una vivienda adecuada y
cuando analiza los recursos destinados por el GCBA a garantizar el derecho a la
vivienda adecuada. En relación con este último punto, en el apartado § V a partir de la
estadísticas sobre ejecución presupuestaria del GCBA se extrajeron importantes
conclusiones en materia de vivienda adecuada. La más clara es que la solución
permanente de la situación de excepcional necesidad de las personas sin vivienda en la
CABA no es un objetivo del GCBA ni del STJ. Como señala el juez Pettrachi, “se ha
probado holgadamente que el segmento más vulnerable de la población de la Ciudad no
tiene garantizadas soluciones mínimas y esenciales en materia habitacional. Se suma a
ello el hecho de que tampoco existen políticas públicas, ni a largo ni a mediano plazo,
destinadas a que estas personas logren acceder a un lugar digno para vivir”55.
Ello puede obedecer tanto a la incompetencia de los funcionarios porteños para
ejecutar el presupuesto que se les asignó como a una clara decisión política de no
privilegiar el acceso a una vivienda adecuada en la CABA.

55
CSJN, “Recurso de hecho deducido por S. Y. Q. C. por sí y en representación de su hijo menor J. H. Q.
C. en la causa Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, cit., voto del juez
Pettrachi, considerando 16.
Si bien el presupuesto del GCBA se incrementa todos los años, el porcentaje
destinado a satisfacer la problemática habitacional se mantuvo estable e incluso ha
disminuido este año.
Por último, debe destacarse la enorme subejecución presupuestaria en materia de
creación de vivienda, por un lado, y el alto grado de ejecución del presupuesto destinado
a sostener el sistema de hoteles y paradores temporarios. La gravedad de esta política
pública radica en que la alta eficacia del GCBA en lo que hace a la ejecución de gastos
corrientes no soluciona el problema de fondo en materia de vivienda, lo que se acentúa
con el gran déficit en materia de ejecución de gastos de capital.