Está en la página 1de 52

Poder Judicial de la Nación

Poder Judicial de la Nación


"Año del Bicentenario"

054130/2009gla
INDUSTRIA METALURGICA PLASTICA ARGENTINA S/ QUIEBRA S/
INCIDENTE DE ACTUACIONES SEPARADAS
Juzg. 4 Sec. 8

Buenos Aires, 12 de Agosto de 2010.-


Y VISTOS:
Estos autos caratulados: “Industria Metalúrgica Plástica
USO OFICIAL

Argentina s. Quiebra s. incidente de actuaciones separadas” (Expte N°


054130/2009), en estado de resolver, de cuyo estudio resulta:

I.-
Los Recursos
Que vienen los autos a esta Alzada a efectos de dar tratamiento a
los recursos de apelación interpuestos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires y la “Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada” contra la
resolución dictada en fs. 255/271, por la que el Señor Juez de Grado declaró la
inconstitucionalidad de la Ley N° 2969 dictada por la Legislatura de esta
Ciudad, a resultas de la cual ordenó poner a disposición de la quiebra el activo
de propiedad de la fallida alcanzado por la norma impugnada y requirió a la
sindicatura que estimara la cifra que deberá abonarse a la masa por la
privación del uso de los bienes, imponiendo las costas a cargo del “GCBA”.-
Que los fundamentos fueron desarrollados en fs.
364/375 y fs. 377/387, siendo respondidos en fs. 392/398.-
Que en fs. 637/643 emitió opinión la Señora Representante del
Ministerio Público actuante ante esta Cámara, quien lo hizo en el sentido que
resulta del dictamen obrante en las citadas fojas.-

II.-
Los antecedentes

1.) El fallo
1.1. A través de la sentencia interlocutoria bajo examen, el Señor
Juez de Grado, a instancias del planteo introducido en autos por la sindicatura,
declaró la inconstitucionalidad de la ley 2969 dictada por la Legislatura de la
de la Ciudad de Buenos Aires por la que, en lo principal, se declaró de utilidad
pública y sujeto a ocupación temporaria por el plazo de dos (2) años el
inmueble de titularidad de la fallida ubicado en la calle Querandíes N° 4248,
Manzana 039, Parcela 004 A, Sección 17, Partida Matriz 178437, así como
sujetos a expropiación la totalidad de los bienes intangibles y muebles
existentes en el predio indicado, destinándoselos al funcionamiento de la
Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada, a resultas de lo cual se ordenó
al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires la inmediata puesta a disposición
del Tribunal de los activos de la fallida involucrados en la ley impugnada.-
1.2. Para adoptar esta solución, el Sr. Juez a quo estimó
dirimentes los siguientes extremos, a saber:
i) No se incluyó en el texto de la ley una explicación sobre las
razones por las cuales se concluyó en que los bienes involucrados en la norma
debían ser declarados de utilidad pública, sin que obste a esta conclusión las
manifestaciones volcadas en la causa por el GCBA en punto a que este medio
permitirá conservar la fuente de trabajo, por cuanto existen otras vías para
cumplir dicho objetivo (vgr. la pronta realización de los bienes, resguardando,
a la vez, los puestos de trabajo de los empleados de la fallida);
ii) En el caso de autos, la necesidad de bien común no se
encuentra dirigida a la satisfacción de la la colectividad, sino, en todo caso, a
satisfacer los intereses personales de aquellos que integran la Cooperativa,
habida cuenta de que no hay utilidad pública cuando se expropian los
principales bienes de la deudora para entregárselos a un tercero -ente
cooperativo- que se dice conformado -a tenor de lo expuesto por el propio
GCBA por aquellas personas que integraban anteriormente IMPA,
perjudicándose así a la totalidad de los acreedores.-
iii) Que si bien resulta loable la intención de preservar las fuentes
de trabajo y la continuidad de la empresa, en el caso, a partir de la acción de
Poder Judicial de la Nación

los propios trabajadores, los legisladores no debieron perder de vista que el


establecimiento que hoy se encuentra en manos de la Cooperativa de Trabajo
22 de Mayo Limitada, fue apropiado, por la fuerza, con posterioridad a la
clausura del establecimiento efectivizada como consecuencia de la declaración
de quiebra, lo cual generó que se realizaran las pertinentes denuncias penales
(fs. 3.772 y 4.213 del expediente principal).-
iv) El otorgamiento de la ocupación temporaria de la planta de la
fallida sin indemnización previa violentó el derecho de propiedad de los
acreedores reconocidos en la quiebra, lo que cual no puede ser admitido.-
v) En el sub lite no existe una empresa recuperada en estricto
sentido, pues IMPA no proviene de una situación de abandono por parte de sus
dueños -de hecho se hallaba clausurada por orden judicial a partir del
15.04.08; fs. 3.522/3.522 y 3.557 del principal- y tampoco acaeció, en el caso,
USO OFICIAL

la ocupación pacífica de la fábrica, sino que, por el contrario, fue ocupada,


tanto por integrantes de IMPA como por terceros ajenos a esa cooperativa por
medios violentos y con intereses impropios a la gestión comercial de la
quebrada, ya que ni siquiera tras el decreto de falencia se arrimó al expediente
un plan serio dirigido a normalizar el funcionamiento de la empresa (véase
informe presentado por la sindicatura en los términos del art. 190 LCQ
obrante en fs. 3.659 del principal).-

2.) Los agravios


La resolución fue atacada por el Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires y la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada.-
2.1. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se quejó de lo
decidido en la anterior instancia, alegando que: i) en tanto el Juez de la quiebra
de IMPA no resulta competente para conocer en la acción expropiatoria,
tampoco se encuentra habilitado para resolver sobre la constitucionalidad de la
ley 2969 CABA; ii) la revisión judicial de la calificación de utilidad pública
que realiza el Poder Legislativo es de carácter restrictivo y sólo procede en
supuestos de arbitrariedad manifiesta en razón de constituir esa materia una
"cuestión política"; iii) la afirmación del Magistrado de Grado en punto a que
la falta de pago de la indemnización previa afecta el derecho de propiedad de
los acreedores reconocidos en la quiebra resultó prematura, dado que con
anterioridad al cumplimiento de ese recaudo legal, deben concretarse una
serie de pasos administrativos, cuyo plazo de implementación no se encuentra
todavía vencido. Sobre este punto agregó que, aún en el supuesto de no
concretarse el pago en cuestión, tal extremo podría configurar, en todo caso,
una falla en el procedimiento expropiatorio, mas nunca servir de sustento para
atacar la constitucionalidad de la ley que declaró la expropiación; iv) el interés
general-social que tuvo en mira la ley 2969 CABA y, por ende, el recaudo
genérico de utilidad pública se encuentra configurado, en el sub lite, por la
intención de preservar la fuente de trabajo y la actividad productiva en
beneficio de los trabajadores; v) mal puede afirmarse que la ley 2969 CABA
vulneró principios de igualdad ante la ley y de razonabilidad, a poco que se
repare en que la indemnización que sea fijada en el marco del procedimiento
valuatorio aprovechará a la masa, por lo que esta última no sufrirá ningún
perjuicio económico; vi) la materia involucrada en la resolución apelada
resulta una cuestión novedosa y dudosa en derecho, por lo que el Sr. Juez a
quo debió apartarse del principio general en materia de costas,
distribuyéndolas en el orden causado.-
2.2. De su lado, la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada
atacó la sentencia con fundamento en que el Señor Juez de Grado habría
efectuado afirmaciones que no condicen con la realidad acaecida en el caso: al
sostener que los trabajadores de la Cooperativa resistieron la orden de
clausura; que el expediente se encuentra en Secretaría, siendo que el principal
y sus incidentes -al decir de la recurrente- le "son negados sistemáticamente";
al otorgar relevancia al resultado de las denuncias penales efectuadas en el
marco de la quiebra y que, de acuerdo a lo afirmado por la quejosa, no
tendrían "ni rumbo ni resultado cierto"; que IMPA debe aportes jubilatorios,
mientras que, por otro lado, el Magistrado habría omitido referir
circunstancias que debieron ser debidamente ponderadas, refiriendo que dos
meses antes de decretarse la quiebra, se denegó la autorización para vender un
galpón que no era utilizado y cuyo producido hubiera alcanzado para abonar la
totalidad de las cuotas concordatarias de aquel año; que se informó al Juzgado
que IMPA cobraría un juicio de expropiación inversa por valor de $ 3.200.000
y que con esos fondos se mejoraría el capital de trabajo y se aumentaría la
Poder Judicial de la Nación

rentabilidad, a resultas de lo cual se solicitó un plazo de espera, no obstante lo


cual, la quiebra fue de todos modos decretada.-
Desde otro ángulo, afirmó que ni la Constitución Nacional, ni la
Carta Magna de esta Ciudad, ni la ley N° 238 CABA, exigen que la norma que
declara la utilidad pública de un bien incluya en su texto los fundamentos de
aquélla, siendo la única exigencia para proceder a la expropiación la
existencia de una ley previa que declare la utilidad pública. En suma,
sostuvo que una ley de estas características no requiere más sustento que el
criterio político de los legisladores que intervinieron en su sanción.-
Arguyó, asimismo, que el Señor Juez a quo tuvo en cuenta
exclusivamente el orden público ínsito en el ordenamiento concursal,
soslayando el orden público laboral que también se encuentra aquí en juego.
Refirió que en el sub examine se hallan en pugna varios derechos, el de
USO OFICIAL

propiedad -que no es absoluto-, el de trabajar y el de acceso a la educación y a


la salud, ya que en las instalaciones de la fábrica funcionan un "Bachillerato
Popular" -Res. 669 GCBA- que otorga título oficial, un "Centro Cultural" y el
"Centro de Salud Comunitaria (CESAC) N° 23" cuya asistencia profesional es
brindada por el Hospital Durand.-

3.) La opinión del Ministerio Público Fiscal


La Señora Fiscal General con actuación ante esta Cámara
propició la revocación de la sentencia, en la inteligencia de que la relevancia
de la utilidad pública comprometida en este caso ponía en evidencia la
constitucionalidad de la ley N° 2969 CABA.-
Sostuvo que no puede desconocerse que IMPA es una empresa
con una fuerte presencia de sus trabajadores, que no sólo funcionó como una
cooperativa de trabajo desde el año 1961, sino que fue una de las primeras
fábricas en crisis que logró salir adelante por la gestión de sus trabajadores,
encontrándonos frente a un caso emblemático de empresa recuperada por sus
propios obreros. Estimó relevante que estos últimos trataron de encontrar una
solución preventiva a la crisis económica de la empresa, pues la presentaron
en concurso preventivo en el año 1997 y obtuvieron la homologación del
acuerdo en el año 1999, a partir de lo cual pusieron gran empeño en el
cumplimiento del concordato, hasta que en el año 2008 se declaró la quiebra.-
Destacó que la fallida intentó eludir la declaración de la falencia
por diversos medios. En efecto, ante las peticiones de los acreedores del pago
de las cuotas concursales, IMPA cumplió con el pago, al menos parcialmente y
que, ante el pedido de quiebra, persistió en su intención de salvar la empresa,
efectuando una propuesta concreta al Juez: la venta de un inmueble no
afectado a la producción.-
Desde otro ángulo, destacó que la actual cooperativa -
"Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada"- no solo recuperó las fuentes
de trabajo, sino que incluso destinó los espacios no utilizados en la producción
fabril, al desarrollo de actividades culturales, educativas y sanitarias. Refirió
que este extremo constituye razón suficiente para flexibilizar el pago de la
indemnización. Afirmó que si bien existe también interés en que los
acreedores vean satisfechos sus créditos, ello podría canalizarse por otros
medios, dado que el síndico puede ocurrir por las vías que prevé la ley de
expropiación para proteger a los sujetos expropiados (art. 18 -caducidad de la
declaración- y 19 -expropiación inversa-, ley 238 CABA), así como a los
demás remedios previstos por nuestro ordenamiento legal para cobrar el precio
y/o reparar los daños ocasionados por la responsabilidad del Estado.-

4.) Los hechos relevantes del caso


A efectos de una debida comprensión de thema decidendum, se
muestra conducente realizar una síntesis del contexto fáctico que rodea la
materia objeto del recurso. A tal fin, se hará, en primer lugar, una reseña de
las actuaciones cumplidas en el marco del expediente principal que se estiman
atinentes a la cuestión aquí debatida, para luego referir la secuencia
procedimental acaecida en este incidente y que determinó el dictado de la
sentencia interlocutoria apelada.-
4.1. Las constancias obrantes los autos principales
i) Industria Metalúrgica Plástica Argentina Cooperativa de
Trabajo Limitada y Consumo -"IMPA"- se constituyó en el año 1961 con el
personal dependiente de la empresa Industria Metalúrgica Plástica Argentina
Ente Nacional -"IMPA EN"- que fue privatizada por el sistema de cooperativa
de trabajo, fijándose su objeto en la producción industrial por propia cuenta y
valiéndose del trabajo común de sus asociados. La adjudicación respectiva se
Poder Judicial de la Nación

instrumentó mediante Decreto P.E.N 11093/61 y la actividad comercial se


desarrolló desde esa época en la sede administrativa y fabril unificada en el
inmueble ubicado en la calle Querandíes N° 4.288/90 de Capital Federal,
conformado por un terreno de 9.800 m2 de superficie en el que se construyó
un edificio de tres (3) plantas que cuenta con una superficie total de 20.500
m2 (véanse fs. 1/4 y fs. 88/96);
ii) "IMPA" se presentó en concurso preventivo el 23.12.97 (fs.
8vta.), decretándose su apertura mediante pronunciamiento de fecha 18.02.98
(fs. 211/213). No habiendo merecido impugnaciones la propuesta
concordataria presentada y obtenidas las mayorías necesarias previstas por el
art. 45 LCQ, el acuerdo fue homologado el 20.04.99 (fs. 1.402/1.403).-
iii) El concordato se cumplimentó en forma regular durante un
lapso prolongado, hasta que la concursada comenzó a desatender el pago de
USO OFICIAL

ciertas cuotas concordatarias, decretándosele la quiebra el 07.04.08 a


instancias del pedido formulado por la acreedora concurrente "Credivico
Cooperativa de Crédito, Vivienda y Consumo Limitada". En este contexto, se
muestra relevante consignar que con fecha 01.04.08, ocho (8) asociados de
"IMPA" informaron en el expediente, invocando el resguardo del patrimonio
social, que la cooperativa "no respeta(ba) los derechos de los asociados, no
lleva(ba) registros, no pose(ía) libros de actas, como tampoco libro de
reuniones del Consejo de Administración, no realiza(ba) aportes jubilatorios,
no pose(ía) listado de asociados (y que lo que se estaba) haciendo (era) un
vaciamiento de la Cooperativa y (que) sus intereses no (eran) muy claros”,
agregando que “lo que menos les interesa(ba) e(ra) que la Cooperativa
sig(uiera) produciendo y pud(iera) facturar para poder seguir existiendo" (fs.
3.413). Asimismo, el día siguiente del dictado de la sentencia de quiebra, un
importante número de acreedores -entre ellos, ex-trabajadores de la fallida-
solicitaron que se la intimara a abonar los créditos verificados a su favor,
pidiendo incluso diez (10) de ellos, que el requerimiento fuera cursado bajo
apercibimiento de decretársele la quiebra (fs. 3.416/3.419 y fs. 3.429/3.460).-
iv) Si bien "IMPA" solicitó el levantamiento de la quiebra por la
vía prevista por el art. 94 LCQ, ello fue desestimado por el Señor Juez de
Grado (fs. 4.092/4.106). Esta decisión fue confirmada por esta Sala mediante
decreto de fecha 19.12.08, con fundamento en que la deudora no habría
desvirtuado el presupuesto que justificó el decreto falencial, o sea, la
inexistencia del estado de cesación de pagos que le fue oportunamente
atribuida (fs. 4919/4927).-
v) Frente al decreto de quiebra, se dispuso la clausura del
establecimiento sito en Querandíes N° 4290, la incautación de los libros,
papeles y demás bienes que allí se encontraran. Asimismo, y en tanto del
sistema de internet surgía que en el inmueble de la calle Rawson N° 127 -
entrada por la que también se accede a la planta de la fallida- se desarrollan
actividades culturales, se requirió a la sindicatura que informara sobre la
posibilidad de continuar con aquéllas hasta la realización de los bienes (fs.
3.417).-
La clausura no pudo ser concretada en forma total (sólo se
clausuraron las oficinas de "Tesorería" y "Administrativa") ante la "resistencia
pacífica" -en cuanto “no hubo inconvenientes personales o físicos”- de los
integrantes del Consejo de Administración de la quebrada, así como por quien
se identificó como "gerente" -Sr. Eduardo Manuel Murúa"- y "demás
ocupantes del lugar". En orden a ello, fueron designados depositarios
judiciales de los bienes de la fallida los Sres. Luis Marcelo Castillo, Guillermo
Gustavo Muñoz, Reynaldo Heryberto Gómez y Eduardo Manuel Murua. En
el marco de esta diligencia pudo también constatarse que el inmueble "se
encon(traba) en deficiente estado de conservación (vidrios rotos, ascensores
deteriorados, etc.), no realizándose a (esa) fecha ... actividad social ni
cultural alguna", que "los hornos de fundición ... no funcion(aban) por falta
de gas". En lo que toca al inmueble sito en la calle Rawson 127, se constató
que se encontraba ocupado por una familia que vivía allí (véanse constancias
del acta labrada el día 07.04.08; fs. 3.461, fs. 3.464/3.465 y fs. 3.471).-
vi) En atención al resultado de esta diligencia, el Sr. Juez a quo
ordenó el desalojo del inmueble de la calle "Querandíes" con el auxilio de la
fuerza pública y la facultad de allanar domicilios, violentar cerraduras y
establecer custodia policial, en caso de ser necesario. A su vez, se dispuso
intimar a los ocupantes de la propiedad de la calle "Rawson" para que la
desocuparan dentro del plazo de 30 días, bajo apercibimiento de decretarse el
desalojo compulsivo (fs. 3.474/3.476).-
Poder Judicial de la Nación

Esta orden judicial se ejecutó con la presencia del Magistrado de


Grado entre la noche del 14.04.08 y la madrugada del 15.04.08. En ese acto
se verificó que fueron violadas las fajas de clausura colocadas en las puertas
internas de acceso al inmueble y al ascensor durante la diligencia cumplida el
07.04.08. En virtud de la compulsa de la documentación allí encontrada y
demás elementos obrantes en los escritorios, pudo también constatarse que se
continuó trabajando durante el período comprendido entre el 07.04.08 y el
15.04.08. Asimismo, fue detectada la presencia de ocupantes -Raúl Isabelino
Cabaña y Fernando Rafael Obregon, Carlos Enrique Helsing-, quienes
refirieron prestar servicios allí. Acto seguido se desalojó el predio y se
soldaron todos los accesos de la planta de la fallida, con excepción de la
entrada principal de la portería -Querandíes N° 4290- respecto de la cual sólo
se cambió la cerradura. A su vez, se fijaron fajas de clausura en el exterior del
USO OFICIAL

edificio y se retuvieron las tarjetas de entrada y salida consignadas en un


listado adjunto al acta respectiva (fs. 3522/3523, fs. 3.553/3.558 y fs. 3.643).-
vii) En virtud de las circunstancias aprehendidas en esta última
diligencia, en cuanto evidenciaron que quienes fueron designados como
depositarios judiciales de los bienes de la fallida no cumplieron con las
obligaciones del cargo asignado, el Sr. Juez a quo hizo efectivo el
apercibimiento previsto por el art. 217 CPCC y ordenó dar intervención a la
Justicia Penal (fs. 3.524 y fs. 3.532).-
viii) Luego, con fecha 22.04.08, se dictó la providencia que luce
en fs. 4.575, dando cuenta que llegó a conocimiento del Juzgado información
sobre amenazas de un inminente ingreso por la fuerza en el establecimiento,
por lo que al encontrarse ya realizado el inventario de los activos y a fin de
evitar un mal mayor, se dispuso levantar el vallado existente en las
intersecciones de las calles Pringles, Rawson y Querandíes oportunamente
dispuesta, a consecuencia de lo cual debía también levantarse la consigna
judicial encomendada, por tornarse de imposible incumplimiento sin el
vallado en cuestión, lo que así fue dispuesto (fs. 3.577).-
ix) Finalmente, el mismo día en que quedó sin efecto la consigna
policial, el establecimiento fue tomado y ocupado mediante el uso de la
fuerza, habida cuenta que fueron destruidas las soldaduras puestas en la
clausura el día 14.04.08. El Señor Juez a quo tuvo por probada esta
circunstancia en mérito al contenido de las imágenes subidas a la página de
internet "www.ociotube.com/video/youtube/s_8dWbpPfE8-al-
impa=2042008", las noticias periodísticas que dieron cuenta del hecho y la
propia manifestación de la fallida efectuada en la presentación de fs.
3.629/32.-
En orden a ello, se dispuso remitir los antecedentes de la causa al
Juzgado Penal interviniente en la denuncia efectuada contra los depositarios
judiciales y el inmediato desalojo del inmueble por parte de los intrusos (fs.
4.105).-
x) Al tiempo que se sucedían estos hechos, los diputados de la
Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Facundo Martín Di
Filippo, Patricia Cecilia Walsh, Eduardo E. Epszteyn, Martín Hourest,
Gabriela Alegre y Liliana Beatriz Parada, teniendo en cuenta "las
circunstancias de dominio público", solicitaron, con fecha 22.04.08, que se
adoptaran las medidas legales correspondientes para garantizar la continuidad
laboral de la metalúrgica "IMPA", la puesta en marcha de la actividad
productiva y la consiguiente estabilidad económica para las familias de los
trabajadores (fs. 3.580), lo cual el Tribunal tuvo presente difiriéndose su
proveimiento a las resultas de la presentación que la sindicatura debía efectuar
en los términos del art. 190 LCQ.-
xi) El síndico se expidió en el sentido indicado en fs. 3.659. El
funcionario explicó que se evidenciaba imposible disponer la continuación de
la explotación de la empresa mientras subsistiera la clausura administrativa
dispuesta por el GCBA respecto del establecimiento de la fallida por
infracciones en materia de seguridad e higiene industrial en razón de haberse
constatado "filtraciones en cielorrasos", "existencia de cables expuestos",
"inexistencia de plano de obra contra incendios", "omisión de llevar libro de
ascensores y montacargas", etcétera. La sindicatura también señaló que no
medió una petición formal de los trabajadores en relación de dependencia en
tal sentido y que, a la luz del pasivo post-concursal contraído por la quebrada,
podría concluirse en que no era posible mantener el equilibrio económico-
financiero necesario para no incrementar el endeudamiento. En suma, estimó
que la interrupción de la explotación no implicaría la disminución del valor de
realización del activo y que por las características de la producción -los hornos
Poder Judicial de la Nación

de fundición no se encuentran funcionando- no se alteraría ningún ciclo


productivo que hubiera podido concluirse.-
Frente a ello, el Juzgado rechazó la continuación de la
explotación de la empresa, siendo esta decisión confirmada por este Tribunal,
con sustento en que la situación prevista por el art. 190 LCQ no encuadraba en
el sub examine, pues la citada norma presupone la conformación de una
cooperativa tras el decreto de falencia y no que, decretada la quiebra de una
cooperativa, esta última continúe con la explotación de la fallida, máxime que
tampoco se cumplimentaron los recaudos previstos por esa norma, en tanto no
se acompañó siquiera el consentimiento de la mayoría allí prevista, ni tampoco
se formuló un plan de administración, explotación e inversión de nuevos
recursos en la empresa que posibilitaran su liquidación como empresa en
marcha (fs. 4919/4927).-
USO OFICIAL

xii) A su vez, fue acreditado que mediante resolución dictada el


11.01.08 por la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental,
dependiente del GCBA, se reimpuso la clausura preventiva impuesta por
Disposición N° 1440/DGCCA/2007 de fecha 14.07.06 y suspendida por
Disposición N° 2002/DGCCA/2006 del 21.09.06, sobre el establecimiento de
propiedad de la firma "IMPA" sito en la calle Querandíes N° 4290 de esta
Ciudad, por incumplimiento a la normativa referente a "residuos peligrosos"
(fs. 3.924/3.931), sin que hasta la fecha se hubiera denunciado -mucho menos
probado- que esta clausura fue levantada.-
4.2. Los antecedentes obrantes en este proceso incidental
i) El presente incidente se formó con motivo de la presentación
efectuada por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social
(INAES) solicitando -con carácter de medida cautelar autosatisfactiva- la
intervención de la fallida con desplazamiento de los órganos societarios de
administración y fiscalización (fs. 21/28). La medida fue rechazada mediante
pronunciamiento de fecha 16.02.09. En el marco de esa resolución, el Sr. Juez
de Grado puso de manifiesto, a su vez, que la empresa se encontraría en poder
de la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada en virtud de lo establecido
por la ley 2969 dictada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires con fecha 04.12.09, por lo que instó a la sindicatura a expedirse sobre
esa circunstancia (fs. 67/69).-
ii) El funcionario del concurso contestó el requerimiento en fs.
72/78, expresando que el inmueble sito en la calle Querandíes N° 4248 de esta
Ciudad fue explotado por "IMPA" desde la creación de esta última en el año
1961 y hasta la clausura de la planta -por el GCBA, primero, y a raíz de la
declaración de falencia, después- pese a lo cual se violaron las fajas de
clausura y se continuó con la actividad comercial de la empresa, lo que dio
lugar a sendas declaraciones de ineficacia respecto de varias operaciones.-
Explicó que la afirmación contenida en el art. 4 de la ley 2969
CABA, en cuanto alude a que la "Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo
Limitada" se encuentra ubicada en el inmueble aludido, daría cuenta de que
habrían sido sus integrantes quienes, en definitiva, ingresaron al lugar,
violentaron la clausura, sacaron las cadenas, candados y soldaduras colocadas,
por lo que la ley en cuestión estaría convalidando el actuar ilícito de
usurpación de bienes sujetos a desapoderamiento por imperativo de la LCQ y
que aún no salieron de la órbita de custodia del juez de la quiebra.-
En definitiva, solicitó la declaración de inconstitucionalidad de
ley 2969 dictada por la Legislatura Porteña con fundamento en que: a) el
GCBA realizó una concesión graciosa para la ocupación de un inmueble y la
utilización gratuita de bienes ajenos a un sujeto que no está debidamente
identificado, al que no se le imponen obligaciones y del cual se desconoce su
solvencia, soslayando que tales bienes fueron objeto de desapoderamiento en
un proceso falencial y que se encuentran gravados por derechos reales de
hipoteca y prenda y afectados a la satisfacción de los derechos de los
acreedores concurrentes; b) no se visualiza cuál es concretamente el bien
común protegido que daría sustento a la declaración de "utilidad pública"; c)
se otorgaron derechos a terceros -ocupación temporaria, dación en comodato,
etc.- sin abonarse contraprestación alguna y sin siquiera haberse determinado
el monto de la indemnización, lo que transformó en incobrables los créditos de
los acreedores que contaban con la garantía legal de los bienes falimentarios;
d) la norma impugnada no constituye una derivación razonada del derecho
vigente porque se aparta de los términos de la Constitución Nacional -violenta
los principios de razonabilidad, legalidad y división de poderes, afecta el
derecho de propiedad- y tampoco se ciñe a los términos de la ley 238 CABA
que rige la materia.-
Poder Judicial de la Nación

iii) Sustanciado el planteo, tanto el Banco de la Ciudad de Buenos


Aires como el Banco de la Nación Argentina -acreedores de la fallida con
privilegio especial- adhirieron en todos sus términos al planteo de la
sindicatura (fs. 105 y fs. 121).-
En cambio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y la
Cooperativa de Trabajo "22 de Mayo Limitada" propiciaron su rechazo (fs.
108/113 y fs. 150/154). El GCBA afirmó que la norma cuestionada permitirá
conservar las fuentes de trabajo de las personas que prestaban servicios para
IMPA y que su dictado -junto con otras leyes de similares características-
respondió a un intento por paliar el cataclismo económico y social que padeció
la República Argentina a partir del año 2001. Indicó que la ley 2969 CABA
fue dictada en un todo de acuerdo con los términos de la ley N° 238 CABA,
no derivándose de la expropiación por ella declarada perjuicio alguno para los
USO OFICIAL

acreedores de IMPA, pues como toda ley que declarativa de “utilidad pública”,
también prevé la correspondiente indemnización. A su vez, consideró
aplicable al caso la doctrina del precedente de la CSJN "Peralta" que
convalidó la constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia
dictados en el contexto de una grave crisis económica y social. La
Cooperativa cuestionó, además, la competencia del Juez del concurso para
decidir la suerte del planteo, arguyendo que el planteo de constitucionalidad
relativo a una ley dictada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires debe ser sometida a conocimiento del Superior Tribunal de
Justicia y mediante una "acción de inconstitucionalidad".-
iv) El Señor Agente Fiscal con actuación en la anterior instancia
se expidió en fs. 135/136 en el sentido de admitir la declaración de
inconstitucionalidad solicitada por órgano sindical. Estimó dirimente la
circunstancia de que no se hubiera cumplido con la indemnización debida,
extremo que, a su entender, vulneró el derecho de propiedad de los acreedores.
Explicó que la indemnización no puede ser desvinculada de su fundamento,
esto es, ser condición de legitimidad del poder expropiatorio del Estado,
máxime cuando, como en el caso, el GCBA se limitó a sancionar la norma
impugnada sin concretar paso alguno a fin de hacer efectiva la indemnización
y, por otra parte, la Cooperativa tampoco ofreció el pago de algún monto
provisorio, hasta tanto se determinara el valor de los bienes, ni dio muestra de
tener capacidad de pago. Por estas razones, concluyó en que un sistema que
importa una demora sine die en el cobro de la indemnización resulta
inconciliable con la exigencia constitucional de pago previo al expropiado y,
por lo tanto, violatorio de las disposiciones contenidas en el art. 17 CN.-
v) En fs. 187/195 se presentaron los diputados de la Legislatura
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Facundo Martín Di Filippo, Patricia
Walsh, Eduardo Epszteyn y Gonzalo Ruanova en calidad de "amicus curiae".
Alegaron que por aplicación del principio de maiorie ad minus, si el GCBA
tiene la facultad para proceder a la expropiación definitiva del dominio de un
bien, también la tiene para ocuparlo temporalmente. Indicaron que la
"ocupación temporaria" es, en definitiva, un modo de expropiación respecto
del usufructo de un inmueble autorizado por la Constitución Nacional (art. 17)
y por la Carta Magna local (art. 12, inc. 5°). Explicaron que los legisladores
consideraron que resultaba necesario exceptuar al caso involucrado en la ley,
luego impugnada, del régimen general que impone la realización de una
audiencia pública en razón de la urgencia existente en habilitar el inicio del
proceso de ocupación temporaria y posterior expropiación privada.
Sostuvieron que de estimarse incumplido el requisito de la indemnización
previa, correspondería, en su caso, instar al Poder Ejecutivo local para que
avance en el procedimiento administrativo necesario para concretar la
tasación de los bienes en orden a fijar el quantum indemnizatorio, pero que en
modo alguno ese extremo podría determinar la inconstitucionalidad de la
norma que declaró la utilidad pública.-
4.3. Efectuado el relato precedente, y previo a ingresar en el
análisis de las diversas cuestiones propuestas por los recurrentes, cabe
puntualizar que el Tribunal no está obligado a seguir a las partes en todas y
cada una de sus argumentaciones, sino tan sólo en aquéllas que sean
conducentes para resolver el concreto conflicto (conf. CSJN, Fallos: 258:304,
262:222, 291:390; íd. esta CNCom., es Sala A, 09.08.07, "Fine Arts SA s.
incidente de denuncia (actuación del síndico); íd., 20.08.09, "Banco Austral
SA s. quiebra s. incidente de revisión promovido por Porcelli Luis A"; íd, Sala
B, 24.07.06, "DPO c. Caja de Seguros de Vida"; íd. 19.07.06, "Villar Jorge c.
Consorcio de Propietarios Superí 1860/62/64/66/68"), razón por la cual sólo
serán consideradas aquellas alegaciones que se estiman relevantes y
Poder Judicial de la Nación

conducentes para la resolución del artículo en el marco de los distintos


agravios traídos a conocimiento de esta Alzada.-
Sentado ello, puntualízase que por razones de orden
metodológico, se analizará en primer término la queja relativa a la
competencia del Sr. Juez a quo para expedirse sobre la inconstitucionalidad de
una ley dictada en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para
luego, en su caso, continuar con el estudio de la cuestión de fondo propuesta.-

III.-
La competencia del Juez del concurso para conocer en el
planteo de inconstitucionalidad introducido por el órgano sindical

1.) En ocasión de responder el traslado del planteo introducido


USO OFICIAL

por la sindicatura -y al que adhirieron los acreedores con rango privilegiado


Banco de la Ciudad de Buenos Aires y Banco de la Nación Argentina-, la
Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada cuestionó la competencia del
Juez del concurso para decidir la suerte del planteo, arguyendo que la
constitucionalidad de una ley dictada por la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires debió ser sometida a conocimiento del Superior
Tribunal de Justicia y mediante una acción de inconstitucionalidad.-
2.) En primer lugar, cabe recordar que, como necesaria derivación
del principio de supremacía consagrado por la Constitución Nacional, todos
los jueces de la Nación, cualquiera sea su fuero o jerarquía y, con motivo de
los casos concretos sometidos a su decisión, están habilitados para declarar la
invalidez de las leyes y de los actos administrativos que contraríen el texto
constitucional, pues en la medida en que aquéllos son órganos de aplicación
del derecho vigente y en que éste se halla estructurado como un orden
jerárquico subordinado a la Constitución, el adecuado ejercicio de la función
judicial lleva ínsita la potestad de rehusar la aplicación de las normas que se
encuentren afectadas por aquel vicio (conf. Palacio L., "Derecho Procesal
Civil", Tº II., p. 227), por lo que la sola circunstancia de que se pretenda la
tacha de inconstitucionalidad de una ley local, o de parte de su articulado no
importa reconocer un elemento determinante de la competencia de una u otra
jurisdicción.-
Síguese de ello que el argumento utilizado por la Cooperativa para
impugnar la competencia del Juez de la quiebra de la titular de los bienes
expropiados para dirimir esta cuestión, esto es, que se encuentra impedido
para conocer en la cuestión constitucional planteada por la sindicatura por el
hecho de versar sobre una ley dictada por la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires resulta infundado.-
3.) Ahora bien, lo que es determinante para que un juez, cualquiera
sea su jurisdicción, se pronuncie sobre la constitucionalidad de una norma es
que exista un "caso" judicial, esto es, que exista una controversia en la que se
persiga en concreto la determinación de un derecho debatido entre partes
adversas (conf. Bianchi, Alberto B. "Control de Constitucionalidad", T. 1,
pág. 279).-
Ello así, porque la correcta proposición de cuestiones federales
implica que se desarrolle sobre el punto una auténtica controversia en el caso
concreto. Esta tesis encuentra razón última en los arts. 16 y 17 de la
Constitución Nacional, que imponen la necesidad de que la tutela judicial esté
condicionada a la existencia de una efectiva colisión de normas, pues no
compete a los Tribunales hacer declaraciones generales o abstractas (Fallos
2:253; 12:372; 24:248; 94:444; entre otros).-
La Corte (Fallos 301:991 ya citado y ots.) si bien en referencia a
normas de la anterior Carta Magna, pero de similar contenido que las referidas
de la actual Constitución, manifestó qué casos o causas en los términos de
dichas cláusulas constitucionales son los que contempla el art. 2 de la ley 27,
con la exigencia de que los Tribunales solo ejerzan jurisdicción en los casos
contenciosos.-
En el mismo sentido, se ha dicho que "ese poder sólo puede ser
puesto en ejercicio cuando la causa se le someta a la Corte por una parte que
basa sus derechos en la forma prescripta por la ley. Esto constituye "un
caso..." (conf. "Liberty Warehouse c: v. Grannis" US 70, 74, cit. en
"Jurisdictio of de Supreme Court of de United States", Robertson & Kirkham,
parágr. 241 pág. 412).-
A la luz de la doctrina ut supra señalada, se advierte que el "caso
judicial" se halla configurado en la especie por el hecho de que el juez se
encuentra compelido a realizar los bienes del fallido apenas decretada la
Poder Judicial de la Nación

quiebra y en un breve plazo (arts. 203 y 217 LCQ) con la finalidad de


satisfacer -bajo las reglas de la ejecución colectiva- los créditos de los
acreedores concurrentes y los gastos del concurso, procedimiento que podría
verse postergado en forma excesiva, teniendo en cuenta que el art. 18 de la ley
N° 238 CABA amplió a cinco (5) años el período para tener por ¨abandonada¨
la expropiación, cuando se trata de bienes determinados genéricamente.-
En ese marco, no puede soslayarse que, no habiéndose
perfeccionado aún la expropiación, la propiedad de los bienes de la fallida
sigue estando en cabeza de ésta en virtud de su desapoderamiento, debiendo la
sindicatura promover todas las actuaciones necesarias para resguardar los
bienes y el cumplimiento de los objetivos patrimoniales del concurso ante el
Tribunal que tiene la dirección del proceso y el impulso de la causa, conforme
lo previsto por los arts. 106, 107, 275 y 288, ley 24522. Luego, el juez
USO OFICIAL

concursal tiene la competencia sobre ellos a fin de decidir incidentalmente


sobre todas las circunstancias que interfieran en el correcto desarrollo del
trámite concursal, máxime, ante el particular marco fáctico que se verifica en
el sub lite, que no está sometido a un procedimiento especial. Debe repararse
en que la expropiación queda recién perfeccionada cuando ha operado la
transferencia del dominio al expropiante mediante decreto de avenimiento o
sentencia firme, el pago de la indemnización y la toma de posesión (art. 17,
ley 238 CABA).-
Por ello, el estudio de la constitucionalidad de la normativa
atacada tiene directa relación con la posibilidad, o no, de liquidar en tiempo
útil los bienes de la fallida, lo que determina que el juez de la quiebra resulte
competente para entender en el planteo de inconstitucionalidad articulado por
el síndico (conf. en tal sentido, esta CNCom, esta Sala A, 08.04.10,
“Cintoplom SA s. quiebra”; Sala C, 02.08.05, "Club Deportivo Español de
Buenos Aires s/quiebra").-
Alcanzada esta conclusión, corresponde, entonces, adentrarse en
el tratamiento de la cuestión constitucional planteada.-

IV.
Pertinencia del control judicial de constitucionalidad de la ley
2960 CABA en el caso
En el caso, el Señor Juez de Grado declaró la inconstitucionalidad
de la ley 2969 dictada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires por la
que se declaró de utilidad pública y sujeto a ocupación temporaria por el
plazo de dos (2) años el inmueble de titularidad de la fallida ubicado en la
calle Querandíes N° 4248, Manzana 039, Parcela 004 A, Sección 17, Partida
Matriz 178437, así como sujetos a expropiación la totalidad de los bienes
intangibles y muebles existentes en el predio indicado, destinándoselos al
funcionamiento de la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada.-
Pues bien, a efectos de esclarecer el thema decidendum
mencionado, ha de analizarse, en primer lugar, la materia relativa al control
judicial de constitucionalidad, para luego continuar con las diversas cuestiones
cuyo examen resulta imprescindible a la hora de emitir pronunciamiento de
mérito respecto de los agravios esgrimidos sobre el particular.-
1.) En primer término, se muestra conducente recordar que todo
orden normativo constituye un sistema, dispuesto de modo tal que las normas
que lo integran deben articularse entre sí como un todo no llamado a
colisionar, si ello ocurriese, se impone una interpretación que restablezca la
armonía del sistema decidiendo, en su caso, cuáles disposiciones resultan
prevalecientes. Este orden está expresamente dispuesto en el texto originario
de nuestra Constitución Nacional - art. 31-, ordenamiento que, por
disposición de los constituyentes resulta ser la ley de leyes, a las que todas las
demás, abstractas y generales, concretas y particulares, deben someterse.
Luego de la reforma constitucional del año 1994, más allá de la inclusión -
con jerarquía constitucional- de las convenciones internacionales señaladas en
el art. 75, inc. 22, 2° y 3° parte, se mantiene la escala jerárquica respecto de la
cual la Constitución Nacional es la norma primera y última de la cual deriva y
en la cual se sostiene el orden jurídico como estructura jerárquicamente
escalonada. De ello se sigue que la Constitución es la fuente primaria de
validez positiva del orden jurídico y habilita la creación sucesiva y
descendente de ese mismo orden en cuanto a la forma y en cuanto al contenido
del sistema normativo y obliga a que el orden jurídico sea congruente y
compatible con ella. En efecto, la Constitución descalifica e invalida
cualquier infracción a su respecto. En suma, el orden jurídico “debe estar” de
acuerdo con la Constitución y no debe transgredirlo. Si la ruptura de ese
Poder Judicial de la Nación

ligamen de subordinación se produce, la violación implica una anti-


constitucionalidad o inconstitucionalidad (véase: Bidart Campos Germán J.,
“La interpretación y el control constitucionales en la jurisdicción
constitucional”, p. 39; Calamendrei Piero, “Instituciones de Derecho
Procesal Civil”, T° III, p. 31 y ss.; en igual sentido, esta CNCom., esta Sala
A, 16.07.10, "Institutos Médicos Antártida s. quiebra s. incidente de
verificación por Ricardo Abel Fava y Liliana Rosa Harreguy de Fava).-
El orden jurídico pues, debe ajustarse a la Constitución y es
natural que se instrumenten mecanismos tendientes a evitar que una norma -o
conjunto de ellas-, cualquiera sea su naturaleza o su forma, se aparte de
aquélla. Es que si la Constitución es una ley suprema, cuando existe una
norma que se encuentra en pugna con ella es deber del tribunal proceder a su
revisión judicial, determinando qué es y qué no es constitucional, coordinando
USO OFICIAL

los derechos a fin de evitar acciones gubernamentales y leyes que puedan


violentar la constitución desvirtuando su supremacía (doctrina de la sentencia
pronunciada en el año 1803 por el Juez norteamericano Marshall en el famoso
caso “Marbury vs. Madison” (5U.S. 137-1803); véase: Trachtman Michael
G., "The Supremes´greatest hits. The 34 Supreme Court Cases...", p. 23/28).-
En el derecho argentino, este control es judicial y difuso, de
manera que todos los órganos judiciales de la República, sean nacionales o
provinciales, y cualquiera fuera su jerarquía, se hallan habilitados, con motivo
de los casos concretos sometidos a decisión, para declarar la invalidez de las
leyes y actos administrativos que no guarden conformidad con la Constitución
Nacional. Además, en el sistema de control de constitucionalidad argentino,
la declaración de inconstitucionalidad sólo puede producirse en el curso de
una causa judicial, entendida en sentido amplio, esto es, como referida a toda
actuación jurisdiccional en que se halle en juego un conflicto de intereses o
derechos. Consecuencia de esto, es que los jueces no se encuentran
autorizados a declarar la inconstitucionalidad en abstracto y fuera de una causa
judicial concreta (véase: Bianchi Alberto B., ob. cit, T° 1, p. 273 y ss.).-
Ahora bien, en la especie, medió un expreso pedido de
declaración de inconstitucionalidad en el marco del conflicto de intereses
suscitado, por un lado, entre la masa de acreedores -representada por la
sindicatura- y el GCBA y el sujeto expropiante -“Cooperativa de Trabajo 22
de Mayo Limitada”-, por otro.-
Sobre tales bases, conclúyese en que la decisión del Señor Juez de
Grado no se encuentra descalificada per se por el solo hecho de que hubiera
asignado prevalencia a la Constitución Nacional y al ordenamiento concursal
por sobre una norma dictada por un órgano de gobierno local, habida cuenta el
orden de subordinación al que se encuentran sometidas las leyes. En suma, el
Poder Judicial se halla habilitado en el sub examine para expedirse sobre la
cuestión constitucional de marras, dado que esa actuación le fue requerida en
el marco de una controversia sometida a su conocimiento.-
El nudo de la cuestión reside -en realidad- en determinar si en la
relación de subordinación antes aludida existe realmente una situación de
incompatibilidad entre los derechos que consagra la Constitución Nacional en
materia de propiedad privada y la ley sancionada por la Legislatura porteña
que el Magistrado de la anterior instancia entendió conculcados. A ese fin se
analizarán primero, dada su aplicación al caso, los institutos de la
“expropiación” y la “ocupación temporaria” como formas de limitación al
derecho de propiedad y su aplicación al caso, luego la norma impugnada -ley
N° 2969 CABA-, para finalmente examinar los conceptos de “calificación de
utilidad pública” e “indemnización previa”.-

2.) Limitaciones al derecho de propiedad: la "expropiación" y


la "ocupación temporaria"
2.1. El art. 17 CN establece que "la propiedad es inviolable, y
ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de
sentencia fundada por ley. La expropiación por causa de utilidad pública,
debe ser calificada por ley y previamente indemnizada ...".-
En concordancia con ello, el art. 2.511 CCiv. dispone que "nadie
puede ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública, previa
la desposesión y una justa indemnización ...".-
Esta concepción tiene como contracara a la "confiscatoriedad",
prohibida por la misma norma constitucional, de manera que todo acto o ley
del que resulta una violación al derecho de propiedad, importa una
confiscación.-
Poder Judicial de la Nación

El principio de "inviolabilidad" del derecho de propiedad que


emerge del texto constitucional transcripto importa, en definitiva, una
aplicación específica del principio genérico previsto en el art. 28 CN,
extensivo a la generalidad de los derechos individuales amparados por la Carta
Magna. Ello no quiere decir, obviamente, que los derechos patrimoniales no
puedan ser reglamentados o incluso sufrir restricciones, ya que en aras de
salvaguardar la convivencia social, son susceptibles de reglamentación, mas lo
que la Constitución garantiza es que esos derechos no sean suprimidos
arbitrariamente ni restringidos más allá de lo razonable. De allí que el art. 17
CN fija como condición ineludible de validez de cualquier restricción y/o
privación del derecho de propiedad, la existencia de una causa legal que
interpretada en sentido amplio, puede comprender tres (3) posibilidades: i)
una disputa sobre la titularidad de un derecho; ii) que un derecho o la cosa
USO OFICIAL

sobre la cual éste recae, sean afectados en garantía del cumplimiento de alguna
prestación a cargo del titular; y iii) que el Estado disponga el traspaso de la
titularidad del derecho (véase Ekmekdjian Miguel Angel, "Tratado de
Derecho Constitucional", T° II, p. 170 y ss.). Cabe también, su restricción en
el tiempo dentro de límites razonables y sin suprimir sus garantías dentro del
marco de los supuestos de emergencia ya delineados por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación in re: "Peralta Arsenio Luis c. Estado Nacional
(Ministerio de Economía) s. amparo", Fallos: 313-1513 y ss.) .-
En este contexto, la expropiación aparece como una de las
formas de limitación al derecho de propiedad en el tiempo, susceptible de
afectar el principio de "perpetuidad" que típicamente lo rige (art. 2.510,
CCiv.) .-
Dicho esto, se muestra conducente puntualizar que la
"expropiación" ha sido conceptualizada como el medio jurídico en cuyo
mérito el Estado obtiene que un bien sea transferido de un patrimonio a otro
por causa de utilidad pública, mediante calificación por ley y previa
indemnización integral. En consecuencia, entre los efectos principales de la
expropiación encontramos: i) que opera la transferencia de la propiedad; ii)
que la propiedad del expropiado cambia de especie, por cuanto deja de ser
titular del bien objeto de la expropiación y se convierte en titular de una suma
de dinero -la indemnización previa-; y iii) que tratándose de inmuebles, opera
la indisponibilidad del bien (cfr. Marienhoff Miguel S., "Tratado de Derecho
Administrativo", T° IV, p. 123; Linares Quintana Segundo V., "Tratado de la
ciencia del derecho constitucional argentino y comparado", T° IV, p. 123 y
ss.).-
El instituto expropiatorio aparece entonces, en el ámbito jurídico,
cuando se produce una incompatibilidad entre el interés particular y el interés
del Estado, en tanto representante de la sociedad. Va de suyo que si el derecho
del administrado a conservar la propiedad de un bien con todas las facultades
que ello conlleva choca con el interés del Estado a utilizar esa misma cosa con
fines de utilidad pública, es razonable que el interés individual o particular
ceda ante los requerimientos públicos. Sin embargo, el traspaso de la
propiedad debe obtenerse sin lesión jurídica al derecho de los particulares, de
allí que el ordenamiento legal establezca, a fin de garantizar esta exigencia, la
concurrencia en todo procedimiento expropiatorio dentro del vaso legal, de
dos (2) recaudos cuya omisión resulta inexcusable: a) la calificación por ley de
utilidad pública; y b) la indemnización previa.-
El Estado ejerce, al expropiar, un poder jurídico que le reconoce
la Constitución, pero el ejercicio de ese poder, autorizado por causa de utilidad
pública, supone el sacrificio de un derecho que también tiene base
constitucional y que obliga a indemnizar debidamente al expropiado, toda vez
que la expropiación supone un conflicto que se resuelve por la preeminencia
del interés público y por el irremediable sacrificio del interés del particular.
(CSJN, Fallos: 326 Folio: 2329).
Es decir que los bienes a expropiar deben ser declarados tales por
el Poder Legislativo -ya sea nacional, provincial o municipal, según
corresponda- y afectados a un destino específico que implique la satisfacción
del interés general de la comunidad (Ekmekdjian Miguel Angel, ob. cit., T° II,
p. 175; Ramella Pablo, "Derecho Constitucional", p. 561). A su vez, el titular
de la cosa expropiada debe ser debidamente compensado por la privación del
bien expropiado mediante el pago de una indemnización que debe ser previa
(art. 17 CN).-
Entonces, si la Constitución Nacional asegura la facultad de
disposición y goce de la propiedad, es claro que la "expropiación", como
medio excepcional de limitar ese derecho, debe ser interpretada, tanto en su
Poder Judicial de la Nación

alcance como en su trámite, en sentido restrictivo. Por tanto, ha de recurrirse


a ella como última “ratio" y con el exclusivo objetivo de satisfacer fines de
utilidad pública, debiendo evitar empleársela cuando la respectiva necesidad
de orden público pudiera ser satisfecha por otros medios.-
De lo hasta aquí expuesto se desprende que existen ciertos
principios rectores en materia de expropiación que no pueden ser desatendidos
al analizarse la correspondencia de una norma como la que nos ocupa con el
régimen constitucional.-
En efecto, la expropiación: a) constituye un procedimiento
extraordinario y de excepción; b) no pertenece a la "esencia" del derecho de
propiedad, aunque sí a su "naturaleza", dado que el rasgo típico de la
propiedad es su "perpetuidad" y no su "expropiabilidad" que, precisamente,
implica extinción del dominio; c) no puede constituir un medio de
USO OFICIAL

especulación oficial ni de enriquecimiento injusto a costa del expropiado; d)


es de aplicación restrictiva, por lo que, se reitera, debe recurrirse a ella como
última “ratio”, es decir, ante la falta de otros remedios o mecanismos que
aseguren la satisfacción del objetivo perseguido; e) las disposiciones de las
leyes formales que la declaran sólo serán válidas en tanto resulten razonables,
no arbitrarias y, en consecuencia, no impliquen un ataque o desconocimiento
del derecho de propiedad; es decir, tienen un doble límite insalvable: la letra
de la Constitución y la razonabilidad de sus preceptos; f) la interpretación de
las normas y principios que la regulan deben favorecer al expropiado, esto es,
a la persona privada del bien expropiado (Marienhoff Miguel S., ob. cit., 125 y
ss.).-
2.2. Desde otro sesgo, la ocupación temporaria constituye otra de
las modalidades de limitación a la propiedad, en cuyo mérito la administración
pública se posesiona materialmente y en forma transitoria de un bien ajeno
para satisfacer un requerimiento de utilidad pública. La diferencia entre este
instituto y la expropiación es clara, mientras esta última extingue el dominio
del titular del bien expropiado, la ocupación temporaria sólo transfiere al
ocupante el uso y goce de la cosa ocupada. Esta diferenciación no obsta, sin
embargo, a que se visualice entre ambas figuras un íntima correlación, al
extremo de considerarlos como institutos en gran medida conexos y afines
entre sí (Villegas Basavilvaso, "Derecho Administrativo", T° VI, p. 113 y
ss.).-
A tal punto es ello así, que para su procedencia se requiere
también la concurrencia simultánea e inexcusable de los dos (2) recaudos
exigidos para la expropiación: a) la efectiva existencia de utilidad pública, que
es la causa jurídica de la ocupación temporaria; y b) el pago de la
indemnización correspondiente a favor del titular del bien ocupado. Estos
requisitos actúan también aquí como garantías constitucionales del ejercicio
del derecho de propiedad. Por ende, la ocupación temporaria que no responda
a una razón o causa de utilidad pública o que no sea recompensada,
constituirá, en definitiva, un acto ilícito del Estado o un comportamiento
abusivo o arbitrario de aquél (Marienhoff Miguel S., ob. cit., p. 416).-
2.3. Finalmente, cabe señalar que la legislación sobre
expropiación no fue delegada por la provincias a la Nación, por lo que trátase
de una atribución concurrente de ambas, de tal suerte que el ejercicio de la
facultad expropiatoria ha de ser ejercida por el Estado Nacional, Provincial o
Municipal, según corresponda por la naturaleza y características de las
necesidades públicas a satisfacer mediante el traspaso de los bienes
involucrados en cada caso en particular (art. 121 CN, art. 1 CCBA; CSJN,
Fallos: 97:408; 104:247; 208:568; 238:336).-
Así, el instituto se encuentra regulado, en el orden nacional, por
la ley N° 21.499 y en lo que toca al ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, por la ley N° 238.-
Efectuadas estas precisiones conceptuales y fijado el marco legal
que regula los institutos involucrados en el planteo recursivo, corresponde
ahora referir al contenido de la norma declarada inconstitucional y los motivos
que determinaron su sanción.-

3.) La normativa bajo examen


3.1. En la especie, el funcionario de la quiebra solicitó la
declaración de inconstitucionalidad de la ley 2969 CABA, por la que se
dispuso: a) declarar de utilidad pública y sujeto a ocupación temporaria en
los términos del art. 30 de la ley 238 CABA, por el plazo de dos (2) años el
Poder Judicial de la Nación

inmueble de titularidad de la fallida ubicado en la calle Querandíes N° 4248,


Manzana 039, Parcela 004 A, Sección 17, Partida Matriz 178437 (arts. 1 y 2);
b) declarar de utilidad pública y sujetos a expropiación los bienes intangibles
y muebles existentes en el predio indicado (art. 3); c) destinar la totalidad de
los bienes mencionados al funcionamiento de la “Cooperativa de Trabajo 22
de Mayo Limitada” (art. 4); d) que la determinación del precio de los bienes
sujetos a expropiación se hará de acuerdo a lo establecido por el art. 10 de la
ley 238 (art. 5); e) que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cede en
comodato a la Cooperativa referida los bienes a expropiar, con la condición
que la entidad continúe con la explotación del establecimiento donde
desarrolla sus actividades la mencionada empresa (art. 6); f) facultar al Poder
Ejecutivo a transferir en forma definitiva las habilitaciones necesarias para el
normal funcionamiento de las actividades desarrolladas por la Cooperativa,
USO OFICIAL

quedando exceptuada de la normativa específica que inhibiere la transferencia


a ésta de las habilitaciones o registros correspondientes (art. 7); g) eximir a la
Cooperativa del pago de todo impuesto, tasa, sellado o timbrado, que tenga
origen en la tramitación de las habilitaciones y certificaciones administrativas
para la continuidad de la actividad desarrollada en el ámbito de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (art. 8); h) autorizar a la Cooperativa a efectos de
que, una vez finalizado el plazo de dos (2) años de ocupación temporaria,
expropie los inmuebles de acuerdo a lo establecido por el art. 3 de la ley 238.-
3.2. A su vez, de lo que se desprende del dictamen emitido por la
comisión de tratamiento del proyecto de ley -"Desarrollo Económico,
Mercosur y Políticas de Empleo - Presupuesto, Hacienda, Administración
Financiera y Política Tributaria"-, la sanción de la ley expropiatoria
resultaba "de urgente necesidad" en razón de que "los trabajadores de Impa
solo quieren seguir haciendo lo que saben, trabajar y llevar su salario a sus
familias ... (ofreciendo) compartir con la Ciudad todos los espacios que
tienen, para generar espacios conjuntos que sirvan para la salud, la cultura y
la educación de nuestra comunidad". Esta comisión ponderó especialmente
que "los trabajadores de I.M.P.A. recuperaron la empresa en mayo de 1998,
en el comienzo de la peor crisis que atravesó nuestro país. Al convertirse en
la primer experiencia de fábrica recuperada y al no existir en ese momento
ninguna política pública que contara con salidas a estas realidades, los
trabajadores se hicieron cargo de la recuperación de la empresa", como
asimismo que "los trabajadores de I.M.P.A. no sólo recuperaron la fuente de
trabajo, (sino que también) fueron capaces de generar una empresa abierta a
la comunidad. Los espacios no destinados a la producción se utilizan para un
centro cultural, un bachillerato para adultos, un centro de salud para el
barrio, un lugar para la tercera edad en acuerdo con el Hospital Durand, un
lugar para todas las organizaciones populares que necesitan un espacio". A
su vez, se hizo mérito de que "solidarios con todos los trabajadores de las
empresas en crisis, los trabajadores de I.M.P.A. fueron fundadores del
Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas... (quienes) reconocen en
I.M.P.A. la empresa madre del movimiento". Finalmente, se explicó que
"cuarenta fueron los trabajadores que iniciaron esta tarea de recuperación y
hoy son 90 (noventa) puestos de trabajo que se perderían, a partir de la
decisión judicial de quebrar la empresa" (véanse fs. 42/44).-
3.3. De lo expuesto se desprende que se encuentra involucrada en
la controversia una norma de carácter local por la que el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires ejerció la potestad expropiatoria de la que resulta
titular el Estado (art. 12, inc. 5° de la Constitución de la Ciudad de Buenos
Aires, concordante con el art. 17 de la Constitución Nacional), declarando de
utilidad pública y sujetos a ocupación temporaria y posterior expropiación a
favor de un particular -Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada- el
inmueble de propiedad de la fallida ubicado en la calle Querandíes N° 4248,
Manzana 039, Parcela 004 A, Sección 17, Partida Matriz 178437 y la
totalidad de los bienes intangibles y muebles existentes en ese predio, con la
finalidad de que sean destinados al funcionamiento de la Cooperativa allí
mencionada. En el caso, la calificación de "utilidad pública" -a tenor de lo
expuesto en el dictamen de comisión anexo al proyecto de ley- refiere a la
"urgente necesidad" de preservar las fuentes de trabajo de los integrantes de
I.M.P.A, estimándoselos merecedores del beneficio en virtud de los
antecedentes que poseen como “fundadores del Movimiento Nacional de
Empresas Recuperadas” y la capacidad que evidenciaron para crear un
espacio abierto a la comunidad, desarrollando actividades culturales,
educativas y sanitarias.-
Poder Judicial de la Nación

Fijados los alcances de la ley que motivó el planteo bajo examen,


han de analizarse a continuación los elementos requeridos por el orden
constitucional para sustentar la legitimidad del acto expropiatorio.-

4.) Causa de legitimidad de la expropiación: utilidad pública y


previa indemnización
El Sr. Juez de Grado declaró la inconstitucionalidad de la ley N°
2969 CABA en la inteligencia de que, en el sub lite, no se encuentra
configurada la causa de utilidad pública aludida en el texto legal ni tampoco
satisfecho el recaudo de previa indemnización que exige tanto nuesta Carta
Magna como la ley N° 238 CABA, de tal suerte que tanto la ocupación
temporaria como la expropiación allí dispuestas resultan ilegítimas.-
La pertinencia de esta declaración fue cuestionada tanto por el
USO OFICIAL

GCBA como por la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada.-


Ahora bien, como ya fue señalado el trámite de expropiación
comprende distintas etapas: la calificación legislativa de utilidad pública, la
determinación administrativa de los bienes y el procedimiento propiamente
dicho, es decir el juicio expropiatorio. Siendo el efecto principal de la
expropiación la transferencia de la propiedad, para que ello tenga lugar, se
requiere el cumplimiento adecuado de todos los requisitos o etapas del trámite
de expropiación, incluso el pago total de la indemnización en forma previa a la
transferencia.
4.1. Calificación legislativa de utilidad pública
4.1.1. Pues bien, como ya fue indicado, la Constitución Nacional
dispone que la expropiación sólo procede por causa de utilidad pública que
debe ser calificada por ley (art. 17).-
En consonancia con ello, el art. 1 de la ley 238 CABA establece
que "la utilidad pública de un bien o de un conjunto de bienes es el
fundamento de toda expropiación y comprende todos los casos en que se
procure la satisfacción del bien común", agregando que debe ser declarada
"por una ley especial, que determina el sujeto expropiante".-
En este contexto, la conceptualización de la utilidad pública se
evidencia por demás relevante en la materia que nos ocupa, por un doble
orden de razones: a) porque ella es la causa que justifica la expropiación; y b)
porque la exigencia de que concurra esa utilidad pública implica una garantía
constitucional de la inviolabilidad del derecho de propiedad. En este sentido,
se ha dicho que no todas las necesidades del Estado exigen, para su
satisfacción, el ejercicio del poder expropiatorio; para la procedencia de éste
es preciso la existencia de una causa; así, la efectiva y sincera existencia de la
utilidad pública que se invocare para disponer la expropiación en un caso
concreto es, pues, requisito fundamental y esencial para la procedencia de la
expropiación y para la validez del acto estatal que la disponga. A contrario
sensu, la expropiación que se dispusiera sin la concurrencia de este recaudo
sería írrita, a pesar de la ley que la ordenó. Además, la utilidad pública debe
existir no sólo formalmente, sino efectivamente; trátase de un doble requisito:
existencia efectiva de la utilidad pública y que la ocupación del bien de que se
trate sea, asimismo, racionalmente requerida para la obtención de aquélla. En
suma, entre la utilidad pública cuya satisfacción se busca, y la expropiación
del bien debe existir una conexión directa y evidente (Marienhoff Miguel S.,
ob. cit., p. 174 y ss.).-
Sentado ello, cabe puntualizar que gramaticalmente, utilidad
significa la calidad de útil y "útil" es lo que produce provecho, comodidad o
interés, es decir, que puede servir y aprovechar en algún sentido. A su vez,
público designa lo perteneciente a todo el pueblo o la comunidad (cfr.
Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española). En un
sentido estrictamente gramatical pues, utilidad pública es lo que produce
provecho, comodidad o interés a la comunidad, a la que puede aprovechar en
alguna línea.-
Desde la perspectiva jurídica, la doctrina no ha sido pacífica en
cuanto al contenido que cabe asignar al concepto de utilidad pública. Se ha
dado, en general, una evolución progresiva hacia una estimación más amplia
de la causa expropiatoria, asimilando algunos autores el término "utilidad" al
de "interés", "bienestar general", "progreso", etc., llegando incluso hasta
propiciarse la procedencia de la expropiación en el caso de que la propiedad
no cumpliera una función social. Así, el criterio en esta materia ha variado
desde un sentido estricto -pertinencia de la expropiación cuando es
imprescindible e indispensable o necesaria-, a lo más amplio -cuando es útil,
Poder Judicial de la Nación

conveniente o de interés público- (véase: Bidart Campos Germán J., "Derecho


Constitucional", T° II, p. 347 y ss.).-
En efecto, Joaquín V. González definió a la utilidad pública en el
sentido de tomar la propiedad del particular para ser empleada en provecho,
comodidad o progreso de la comunidad, concluyendo que no podía ser el
sentir de la cláusula constitucional la entrega de la propiedad a otro sujeto
particular (González Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", p.
124). De su lado, Lafaille amplía el concepto, indicando que no es
indispensable la concurrencia de necesidad colectiva, según lo exigieron las
primeras constituciones democráticas modernas, de tal suerte que cabría
contemplar una idea de utilidad pública que debe ser elástica y circunstancial,
ya que refiere a múltiples aspectos de la convivencia (Lafaille Héctor,
"Derecho Civil", T° III, "Tratado de los Derechos Reales", V° I, p. 406).
USO OFICIAL

Según Sánchez Viamonte, la expropiación de justifica por la utilidad social o


interés social que haya en su realización (Sánchez Viamonte Carlos, "Manual
de derecho constitucional", p. 169 y ss.)
Ahora bien, la ley N° 238 CABA -reproduciendo textualmente el
art. 1 de la Ley N° 21.499- expresa que la utilidad pública "comprende todos
los casos en que se procure la satisfacción del bien común". Es claro que en
la actualidad, la causa expropiante debe considerarse comprensiva de todo
aquello que represente o tienda a lograr una satisfacción para la colectividad.
La utilidad pública pues, ha de trasuntar inexorablemente y por expreso
imperativo legal la satisfacción de una necesidad generalmente sentida y, por
el contrario, no habrá utilidad pública cuando la expropiación sólo arroje
como resultado la satisfacción del interés particular o privado de una persona
o de un grupo particular de ellas.-
Sobre este aspecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
expresó que el allanamiento de la garantía de inviolabilidad de la propiedad
mediante el procedimiento de la expropiación sirve "para conciliar en una
justa medida el derecho de propiedad individual con el interés público", que
"sería el único recurso legal que la Carta Fundamental pone en manos de los
gobiernos organizados por ella para cumplir aquellos altos fines" (CSJN,
Fallos: 185:105). En lo que toca al alcance que cabe asignar a la expresión
utilidad pública, el Alto Tribunal señaló que el simple examen del instituto de
la expropiación basta para decidir cómo debe interpretarse, considerando que
esa figura constituye una excepción que limita el principio de inviolabilidad
de la propiedad, al tiempo que conforma un privilegio a favor del Estado, por
lo que debe ser aplicada con criterio restrictivo (Fallos: 129-216; véase
Villegas Walter A., ob. cit., p. 31 y ss.).-
En esta línea, no se configura la utilidad pública cuando: a) la
expropiación persigue un interés meramente privado de una persona o grupo
de personas; o b) cuando el interés general se encuentra actualmente
satisfecho. De concurrir alguno de estos supuestos, la limitación y/o privación
al derecho de propiedad importa directamente una exacción no legitimable a
través del instituto de la expropiación.-
4.1.2. Efectuadas estas precisiones conceptuales, cabe abordar
ahora la materia relativa a la justiciabilidad de las leyes expropiatorias en lo
que toca a la declaración de utilidad pública de los bienes sujetos a
expropiación.-
Respecto de esta cuestión, cabe recordar que la Cooperativa de
Trabajo 22 de Mayo Limitada alegó que una ley expropiatoria no requiere más
sustento que el criterio político de los legisladores, mientras que el GCBA
sostuvo que la revisión judicial de la calificación de utilidad pública que
realiza el Poder Legislativo es de carácter restrictivo y sólo procede en
supuestos de arbitrariedad manifiesta en razón de constituir esa materia una
cuestión política.-
Se encuentra fuera de discusión que la calificación de utilidad
pública que ha de servir de base a la expropiación, es potestad que compete
exclusivamente al legislador, en tanto por imperativo constitucional debe ser
efectuada "por ley" (art. 17 CN). Es pues, el Poder Legislativo, quien debe
ponderar la oportunidad, el alcance y la conveniencia de la expropiación,
estableciendo la utilidad pública de los bienes objeto de ella.-
Ahora bien, el carácter exclusivo de tal facultad legislativa debe
entenderse referido a la "competencia" de la atribución, mas no significa que
esa prerrogativa sea absoluta e ilimitada y, menos aún, de posible ejercicio
arbitrario, sino que debe ejercerse discrecionalmente, esto es, libre y
prudencialmente, pero siempre dentro de las pautas constitucionalmente
fijadas. De ahí que no puedan disponerse válidamente expropiaciones que no
Poder Judicial de la Nación

respondan al concepto jurídico y racional de utilidad pública. La concurrencia


de este recaudo, honestamente configurado de acuerdo a las conclusiones de la
jurisprudencia y de los postulados científicos, constituye una de las vallas
insalvables para la admisión y procedencia de una expropiación. En
consecuencia, si la utilidad pública calificada o considerada por el legislador
no existiere, el acto legislativo se encontraría viciado, porque en lo pertinente
estaría contraviniendo lo dispuesto por la Constitución Nacional. Esta
calificación tampoco podría ser irrazonable o con desviación de poder, pues
tales vicios tornarían írrito -por inconstitucional- el acto legislativo que los
contenga (Legón, "Tratado integral de la expropiación pública", p. 309 y ss.;
Bielsa, "Derecho Administrativo", T° III, p. 444 y ss.; Villegas Basavilbaso,
ob. cit., T° VI, p. 357; Marienhoff Miguel S., ob. cit., p. 194 y ss.).-
Entonces, si la expropiación sólo es constitucional cuando la ley
USO OFICIAL

que la dispone se funda en causa real y efectiva de utilidad, es claro que si se


imputare algún vicio susceptible de afectar garantías constitucionales, el Poder
Judicial no sólo podrá, sino que deberá, pronunciarse sobre el correcto
ejercicio de la facultad atribuida al Poder Legislativo.-
En síntesis, escapa a la revisión de los jueces los propósitos que
llevaron al legislador a sancionar una ley, pues estando a cargo del Poder
Legislativo la facultad de legislar, corresponde a éste apreciar las ventajas e
inconvenientes de las leyes que dictare y todo lo referente a la discreción con
que hubiera obrado el cuerpo legislativo, resulta ajeno al control judicial, que
no tiene misión sino para pronunciarse de conformidad con lo establecido por
la ley, aún en la hipótesis de que se arguyera o pretendiera que la ley es dura o
injusta (CSJN, Fallos: 68:295). Es que si los tribunales pudieran juzgar del
mérito intrínseco de las leyes y de su justicia en abstracto, sabiendo de sus
atribuciones que son judiciare, non jus condere -juzgar según las leyes y no
juzgar de las leyes-, quedarían superpuestos al Poder Legislativo, cuyas
resoluciones podrían diariamente invalidar so pretexto de que son contrarias a
la justicia, creándose así un recaudo extra para la sanción de las leyes, esto es,
la aprobación de los jueces, para así adquirir recién allí fuerza obligatoria (arg.
CSJN, Fallos, 10:436).-
Mas esta regla, se reitera, no significa que la atribución otorgada
al Poder Legislativo sea ilimitada o absolutamente discrecional, ya que si bien
puede ejercerla con mayor o menor amplitud según lo estime conveniente,
existe un límite infranqueable, que no podrá traspasar: la Constitución
Nacional. En efecto, las garantías constitucionales han sido asentadas para
resguardar a los habitantes de los excesos de poder y, en lo que aquí interesa,
la inviolabilidad de la propiedad privada no cede más que en los supuestos
previstos en la Carta Magna (en virtud de sentencia fundada en ley o mediante
expropiación por causa de utilidad pública y previo pago de la indemnización
correspondiente -art. 17-).-
En esta línea se ha expedido la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en el caso "Municipalidad de la Capital c. Elortondo Isabel A."
(CSJN, 12.04.88; Fallos 33:162), donde puntualizó que: a) la atribución
legislativa para calificar la utilidad pública no puede entenderse como
derogatoria de los principios constitucionales, de los que el Congreso no
puede apartarse; b) es elemental la atribución y el deber de los jueces de
examinar las leyes en los casos que se traen a su decisión para averiguar si
guardan o no conformidad con la Constitución y de abstenerse de aplicarlas si
se hallan en oposición con ella; c) aunque no hay una línea precisa que
deslinde y distinga lo que es utilidad pública de lo que no lo es, lo cual exige
que se acuerde siempre la mayor deferencia al juicio del Congreso, cuando
éste excede claramente los límites de su atribución constitucional, los jueces
están en el deber de proteger el derecho de propiedad agredido y tomado fuera
de las formas autorizada por la Constitución.-
Tiempo después, la Corte Suprema, al sentenciar el caso
"Gobierno Nacional c. Ferrario Jorge" (CSJN, Fallos: 251:246) señaló que:
a) ninguna expropiación debe ser practicada, por claro imperativo
constitucional sino responde a una causa de utilidad pública, calificada por
ley; b) cualquiera sea la opinión sobre las facultades de los jueces para
examinar si dicha causa concurre, es indiscutible que esas facultades existen
en causas de gravedad o arbitrariedad, lo que acontece cuando resulta claro y
manifiesto que, so color del ejercicio del poder expropiatorio, lo que el Estado
hace realmente es quitar a una persona la cosa de que es propietaria para
dársela a otra, en su exclusivo provecho patrimonial, es decir, sin beneficio
público alguno; c) cuando ello ocurre, los jueces deben rechazar la acción
expropiatoria, porque cuando comprueban que la utilidad pública no existe, o
Poder Judicial de la Nación

ha sido desconocida por la administración, se hallan habilitados para


declararlo.-
En suma, el juicio sobre la utilidad pública, si bien propio del
legislador, no es ni podría ser irrevisable, a poco que se rapare en que es
elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el
deber en que se hallan los tribunales de justicia, para examinar las leyes en los
casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la
Constitución Nacional para averiguar si guardan, o no, conformidad con ésta,
debiendo abstenerse de aplicarlas si las encuentran en oposición con ella. Esta
atribución moderadora constituye uno de los fines supremos y fundamentales
del Poder Judicial, a la vez que una de las mayores garantías con que se ha
pretendido asegurar los derechos consignados en la Carta Magna contra los
abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos.-
USO OFICIAL

Alcanzada esta conclusión, ha de analizarse a continuación si en


la calificación de utilidad pública efectuada por la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires se encuentra comprendida, efectivamente, la
satisfacción del bien común, tal como lo exige la Constitución Nacional.-
4.1.3. Pues bien, se halla involucrado en el sub lite un supuesto de
ocupación temporaria y autorización para expropiar a favor de un particular -
Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada-, extremo que no descalifica
per se al acto bajo examen, pues el art. 17 CN nada especifica acerca del
eventual sujeto expropiante o del beneficiario definitivo de los bienes
expropiados, siempre y cuando por intermedio de aquél se logre la satisfacción
del interés público o la utilidad pública, recaudo que es exigido de manera
inexcusable.-
En efecto, el art. 3 de la ley 238 CABA establece que "cuando un
emprendimiento privado, debido a su envergadura y al interés público que
importe su concreción lo justifique, la persona privada responsable de su
realización puede actuar como expropiante, mediando expresa autorización
legislativa previa. En tal caso la ley de declaración de utilidad pública que
debe incluir en su trámite legislativo la realización de una audiencia pública,
debe mencionar expresamente al expropiante autorizado y el destino que se
dará a los bienes que constituyen su objeto". A su vez, el art. 30 de esa norma
dispone que "cuando por razones de utilidad pública es necesario el uso
transitorio de un bien puede recurrirse a la ocupación temporaria del
mismo".-
Ahora bien, la ley N° 2.969 CABA no refirió en su texto a la
causa expropiante, mas a tenor de lo expuesto por la comisión de tratamiento
del proyecto respectivo, cabe deducir que para la Legislatura porteña, la
utilidad pública que se pretende satisfacer es la conservación de los empleos
generados por IMPA, considerándose a sus trabajadores merecedores del
beneficio, en lo sustancial, por haber sido “los fundadores del Movimiento
Nacional de Empresas Recuperadas", quienes "no solo recuperaron su fuente
de trabajo .... (sino también) fueron capaces de generar un empresa abierta a
la comunidad (pues) los espacios no destinados a la producción se utilizan
para un centro cultural, un bachillerato para adultos, un centro de salud para
el barrio, un lugar para la tercera edad en acuerdo con el Hospital Durand,
un lugar para todas las organizaciones populares que necesitan un espacio"
(véase considerando 3.2) de este apartado -IV-).-
No obstante ello, a tenor de lo que surge de la letra del texto legal,
la beneficiaria de la ocupación temporaria y expropiante es la Cooperativa de
Trabajo 22 de Mayo Limitada, es decir, un sujeto del que no se ha acreditado
debidamente que represente los intereses del conjunto de los trabajadores de
IMPA, ni siquiera, de una parte sustancial de aquéllos. No soslaya este
Tribunal que tanto el GCBA como la Cooperativa mencionada indicaron que
esta última se encuentra conformada por trabajadores de IMPA, sin embargo,
ningún elemento de convicción obra agregado a la causa que autorice a
concluir que esa entidad tuvo por objeto aglutinar al grueso de los trabajadores
de la quebrada en orden a continuar con la explotación de la actividad
comercial que desarrollaba la empresa. Es más, este extremo ni siquiera fue
indicado por la Legislatura, en tanto ninguna referencia hizo sobre el punto.
Llamativa es también la falta de correlato entre el mensaje de elevación y el
texto legal aprobado, teniendo en cuenta que en el primero se menciona
únicamente a IMPA y a sus trabajadores, y en el segundo, solamente a la
Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada, sin señalar siquiera cuál es la
relación y/o conexión habida entre ambos. Ello tampoco fue debidamente
acreditado por ninguno de los apelantes, dado que no se ha agregado
instrumento alguno que así lo corrobore (vgr. modificación del estatuto de la
Poder Judicial de la Nación

Cooperativa en punto a la integración de los cooperativistas). En este sentido,


el listado obrante en el memorial que luce en fs. 377/387 bajo el título
“asociados y su grupo familiar” resulta inconducente a tal fin en tanto no se
halla respaldado por ningún elemento probatorio, amén de lo impreciso de su
contenido, a poco que se repare en que no sólo menciona a los supuestos
cooperativistas, sino también “a los integrantes de sus respectivos grupos
familiares” sin aclaración alguna al respecto.-
Por el contrario, la circunstancia de que la Cooperativa
beneficiada por la ley atacada se hubiera constituido en el año 2000 -esto es,
apenas un (1) año después de la homologación del acuerdo y ocho (8) años
antes del decreto de quiebra- y que de los doce (12) miembros fundadores,
once (11) fueran trabajadores de IMPA al momento de presentarse ésta en
concurso preventivo (véanse fs. 46/55 de este incidente y fs. 152/158 y 1.402
USO OFICIAL

del expediente principal), sólo autoriza a presumir que sus integrantes -salvo
el Sr. Eduardo Manuel Murúa, respecto del cual no surge de autos nexo
alguno con IMPA al inicio del proceso concursal- habrían optado por
desvincularse de la por entonces concursada, o bien, habrían iniciado
actividades paralelas y al margen de las que se cumplían en el establecimiento
de la calle Querandíes N° 4248, donde operaba la concursada, para lo cual
recurrieron a un sistema cooperativista similar al de IMPA. En orden los
antecedentes señalados, resulta harto relevante esta falta de adecuado y
explicado correlato temporal entre los dos entes. En efecto, no surge
acreditado que la hoy expropiante hubiera sido constituida con el objeto de
preservar y/o continuar con la actividad productiva desarrollada por los
trabajadores de IMPA como parece pretenderse como sustento de la
expropiación bajo examen, sino que, por el contrario, su finalidad debería
haber sido iniciar un emprendimiento independiente de esta última; es más, ni
siquiera se abonó con elementos idóneos que esa entidad -hoy por hoy- se
encuentre conformada con los trabajadores cuyos puestos, presuntamente, se
pretendería resguardar con el acto expropiatorio.-
Los extremos referidos ponen en evidencia que las razones
alegadas para justificar la expropiación carecen de correlato en los
antecedentes comprobados en el expediente. Recuérdase que la causa
expropiante constituye una cuestión de hecho que debe verse exteriorizada en
la realidad y que no le es dable a la norma crear. En definitiva, so pretexto de
resguardar las fuentes de trabajo que generaba la concursada en favor de sus
trabajadores, se estaría beneficiando a un sujeto que nació y se desarrolló
paralelamente y al margen de IMPA y ajeno al esfuerzo puesto por sus
trabajadores durante el término de ocho (ocho) años, cuya aptitud para sacar a
la empresa de la crisis desembocó en su quiebra y cuya relación con la fallida
carece de la necesaria evidencia.-
Esta sola circunstancia pone de manifiesto la arbitrariedad
subyacente en la ley analizada.-
4.1.4. Ahora bien, aún si se pretendiera pasar por alto el extremo
apuntado en el considerando precedente y se diera por sentado que los
beneficiarios de la expropiación serían, efectivamente, los trabajadores de
IMPA (supuestamente ahora agrupados en la Cooperativa de Trabajo 22 de
Mayo Limitada), ello no legitima per se la “causa expropiante”.-
Esto es así, a poco que se repare en que una de las claves de la
decisión judicial para declarar la arbitrariedad de una norma reside en la
desmesura de la ley en orden a la falta de proporción entre los fines tenidos en
mira a la hora de ejercer la potestad expropiatoria y los medios empleados
para llevarla a cabo. Ello así, porque la necesidad de armonizar las exigencias
del interés general con los derechos de las personas impone que deba existir
una razonable adecuación proporcional entre los medios empleados y el fin
de utilidad pública que, de no configurarse, ocasiona la falta, ausencia o
ponderación errónea de la causa expropiandi y con ello la violación del
derecho de propiedad del titular de los bienes (Cassagne Juan Carlos,
"Expropiación: Revisión judicial de la declaración de utilidad pública.
Arbitrariedad de la ley que la dispuso", en La Ley, 2009-C).-
En este orden de ideas, cabe aquí reiterar que la expropiación es
un procedimiento extraordinario y de excepción, por lo que aparte de que solo
ha de ser empleada para satisfacer fines de “utilidad pública” stricto sensu,
resulta, además, de aplicación restrictiva, por lo que ha de recurrirse a ella
como última "ratio", de tal suerte que si un determinado objetivo o finalidad
puede lograrse o alcanzarse sin expropiar, la expropiación deberá ser evitada
(Marienhoff Miguel S., ob. cit., p. 125 y ss.).-
Poder Judicial de la Nación

Ahora bien, tal como lo ha señalado el Señor Juez a quo, existen


otras vías legalmente previstas dirigidas a resguardar el derecho de los
trabajadores y a preservar las fuentes de trabajo en caso de acaecer la quiebra
de la empresa.-
En efecto, es cierto que el proceso de cierre de empresas y su
posterior recuperación en el marco de la crisis económica que asoló el país
durante el final de la década del ´90 y el inicio del nuevo siglo, dio la lugar al
nacimiento de los llamados movimientos de empresas recuperadas,
canalizados judicialmente , por diversas vías y a través de diversas entidades
con disímil suerte, por medio de las cuales, se procuró, precisamente,
mantener en actividad, como fuentes de trabajo, establecimientos productivos
que fueron alcanzados por las consecuencias de la insolvencia. Esta situación
social fue receptada por el ordenamiento concursal a través de las
USO OFICIAL

modificaciones introducidas por la ley N° 25.589, que previó un régimen de


continuación y explotación de las empresas en quiebra. En ese marco, el juez
se encuentra hoy habilitado para autorizar a los trabajadores -nucleados en
cooperativas de trabajo- para proseguir con la explotación de la unidad
productiva e incluso para extender los plazos de liquidación en la medida en
que ello fuese útil para reordenar la explotación de la empresa (arts. 190, ss y
cc., LCQ).-
Esta modalidad recogida por la LCQ apunta al mantenimiento de
las fuentes de trabajo, procurando una tutela, que lejos de favorecer actitudes
irregulares como las tomas de empresas, otorga un camino legal para
mantener la fuente de trabajo y resguardar el orden económico y social, a la
vez que permite reordenar las relaciones entre el capital y el trabajo,
demostrada la existencia de capacidad de gestión.-
Por otro lado, el ordenamiento concursal confiere al Juez de la
quiebra facultades para proceder a la realización de los bienes de la forma que
estime más conveniente (art. 204 LCQ), lo que incluso habilita a los
trabajadores a participar del procedimiento liquidatorio, de satisfacerse los
recaudos necesarios, a adquirir la empresa. Ejemplo de lo aquí expuesto
constituyen los siguientes casos, a saber: a) “Papelera San Jorge SAIC s.
quiebra”, en trámite por ante el Juzgado Comercial N° 26 -Sec. N° 52-. Aquí,
mediante resolución del 27.05.04 se adjudicó el inmueble y los muebles de la
fallida a la cooperativa de trabajo “Unión Papelera Platense Limitada”,
disponiéndose el pago de bienes en cuotas y estableciéndose una hipoteca
sobre el inmueble para garantizar el saldo del precio; b) “Establecimiento Don
Matías SA s. quiebra”; en estos autos también tramitados por ante el Juzgado
del Fuero N° 26 -Sec. N° 51-, se adjudicaron con fecha 31.08.04 los bienes
muebles a la “Cooperativa de Trabajo Malvinas Limitada”, aceptándose el
pago del precio en cuotas y otorgándose garantía prendaria sobre las
maquinarias a favor de la quiebra; c) "Bellina SA s. quiebra", en trámite por el
Juzgado Comercial N° 16 -Sec. N° 31-, en cuyo marco fue admitida con fecha
26.08.02 la propuesta de locación del fondo de comercio de la fallida
efectuada por la "Cooperativa de Trabajo Galaxia Ltda.", con vistas a
concretar en su momento un procedimiento licitatorio de enajenación de la
empresa en marcha en el marco de lo dispuesto por el art. 204, ap. a) y 205,
LCQ; d) en los autos "Astral SRL s. quiebra", radicados ante el mismo
Juzgado y Secretaría, donde, con fecha 10.09.02 se autorizó la venta directa de
los "bienes de uso" de la fallida a "Astral Cooperativa de Trabajo Ltda. -en
formación", aceptándose el pago del precio en cuotas; e) “Nelcam SA s.
quiebra s. inc. de venta de bienes la fallida”, en trámite por ante el Juzgado
Comercial N° 23, donde con fecha 14.10.04, el titular de ese Tribunal resolvió
suspender la subasta de las maquinarias de propiedad de la quebrada y aceptar
la oferta de compra formulada por la Cooperativa de Trabajo Campos
Limitada; f) "Comercio y Justicia Editores SA s. quiebra", tramitados por ante
el Juzgado 7° Civil y Comercial de la Ciudad de Córdoba, en cuyo marco se
autorizó la venta directa de los bienes de la quebrada a una cooperativa
conformada por el 70% de los ex-empleados de la empresa, otorgándole
facilidades en punto a la modalidad de pago.-
Pues bien, como fue expuesto, existen otras variantes
contempladas por el ordenamiento legal que, de ser viables, pueden ser
adoptadas en el marco de una quiebra para posibilitar la conservación de los
puestos de trabajo y el mantenimiento de la unidad productiva (vgr.: celebrar
contratos de locación de los bienes desapoderados o del fondo de comercio,
requerir al Juez que la venta sea efectuada por licitación estableciéndose que
el adquirente mantenga las fuentes de trabajo, que la oferta de compra sea
realizada por una cooperativa de trabajo con la posibilidad de obtener créditos
Poder Judicial de la Nación

blandos, plazos, conceder condiciones de pago más flexibles, etc.). Como


puede apreciarse, no existe incompatibilidad inexorable entre la necesidad de
concretar la liquidación del activo falencial y la posibilidad de atender los
intereses de los trabajadores en cuanto a la conservación de sus empleos y la
obtención de su sustento mientras tramita la quiebra.-
Sin embargo, ni en este incidente ni en los autos principales obra
propuesta alguna por parte de la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo
Limitada, que denote interés en continuar con la explotación de la actividad de
la fallida a través de alguno de los mecanismos mencionados, exponiendo un
plan de explotación debidamente fundamentado que refleje la viabilidad seria
del proyecto propuesto y sus fuentes de financiación, sólo se efectúan
peticiones dirigidas a que se levanten ciertas medidas cautelares y/o
protectorias que afectan la operatividad del establecimiento, pero siempre
USO OFICIAL

invocando los derechos emergentes de la ley 2969 CABA.-


No puede soslayarse en autos que, la posibilidad de continuar
con la explotación de la empresa fue desechada por el Señor Juez a quo, por
no resultar posible en virtud de hallarse clausurado el inmueble a instancias de
la autoridad administrativa por infracciones en materia de seguridad e higiene
industrial y, además, por no resultar factible obtener el equilibrio económico-
financiero necesario a fin de no incrementar el pasivo (véase informe del
síndico y resolución del Tribunal obrantes en fs. 3.659 y fs. 4.919/4.977 de los
autos principales). Estas circunstancias deben sumarse a lo ya expuesto en
punto a que la expropiación no se presenta como la única vía posible para
atemperar el efecto negativo social y económico derivado de la falencia. En
efecto, quedó en evidencia la existencia de otros medios para lograr el fin
perseguido a través de la ley controvertida, previstos en la misma LCQ, a
través de mecanismos que contemplan el modo de mantener la unidad
económica y, consecuentemente, una fuente de producción y de empleo, por lo
que forzoso es concluir en que la “ocupación” y “expropiación” declaradas por
la norma impugnada carecen de la debida justificación desde el ángulo de la
utilidad pública y tampoco constituyen la única manera de satisfacer la
finalidad que se tuvo en mira al sancionarla.-
Repárese en que la LCQ no sólo legitima a los trabajadores para
peticionar la continuación de la empresa, sino también para hacerse cargo de
ella a través de una cooperativa de trabajo. Y si ello no fuera posible por
resultar inviable la continuidad de la explotación comercial, no se advierte
tampoco de qué manera la norma expropiatoria podría sortear ese
impedimento sin otros elementos y/o recursos que permitan inferir la
posibilidad de cumplimiento del fin perseguido. Es que cuando la
continuación de la explotación es manifiestamente inviable, deviene ineludible
que la calificación de utilidad pública no se sostiene por sí misma. En este
sentido, se ha interpretado que cuando se hallan involucrados establecimientos
operativos, no existe utilidad pública que satisfacer, ya que el objeto
pretendido (fuente de trabajo) y al que se le atribuye un interés general, se
encuentra ya satisfecho. Si por el contrario, el establecimiento no pudiera
operar, la satisfacción de la utilidad pública que pudiera vislumbrarse detrás
de la expropiación tampoco podrá obtenerse de manera directa por esa vía
(Turner Edgardo, “La expropiación de empresas”, LL, 2003-D, p. 1208 y
ss.).-
En el sub lite se encuentra afectada una entidad que funcionó
durante más de cuatro décadas bajo el régimen cooperativista, cuya finalidad
principal -en orden a la naturaleza de su estructura- era satisfacer necesidades
de sus asociados, especialmente, proporcionar empleo a sus integrantes. Es
que si bien las cooperativas de trabajo -tal como lo fue IMPA- importan el
desarrollo de una actividad empresarial en el sentido de la organización de
ciertos elementos productivos -con mayor énfasis en los recursos humanos-
por definición no requieren ni persiguen la detención de la propiedad de
estructuras económicas comerciales ni la explotación de éstas. Ahora bien, la
fallida fracasó en este objetivo, pues sus dificultades económicas la llevaron a
intentar la reestructuración de su pasivo mediante la solución preventiva, no
obstante lo cual sobrevino inevitablemente la quiebra, quedando así
exteriorizada su impotencia para mantener la explotación en términos
económicamente sustentables. Nada fue agregado a la causa que autorice a
presumir que ello podría ser revertido por vía de la expropiación, habida
cuenta que este instituto -que en términos concretos sólo implicaría un mero
cambio de titularidad de propiedad de los bienes- no asegura por sí el
mantenimiento de la fuente de trabajo. Véase que el proceso de sanción de la
ley N° 2969 CABA no fue acompañado de estudios concretos de factibilidad u
Poder Judicial de la Nación

otros elementos que permitan inferir -al menos con un mínimo grado de
probabilidad- que la finalidad esbozada en la exposición de motivos es posible
de alcanzar.-
Además, no resulta aceptable que la “expropiación” -olvidando
que es una medida excepcional- pueda ser utilizada como un mecanismo para
paliar situaciones -transitorias o coyunturales- de la economía del país, como
una herramienta alternativa a los planes sociales, laborales o alimentarios o
como la manera de concretar la esperanza de un grupo de trabajadores de
conseguir y/o recuperar una fuente de trabajo. A tal efecto se cuenta, por
ejemplo, con políticas legislativas cuya actividad fue, en definitiva, la que
consagró a través de la sanción de la ley N° 25.589 -modificatoria de la LCQ-
el régimen de continuación y explotación de empresas quebradas como
respuesta, justamente, al conflicto económico y social suscitado por la pérdida
USO OFICIAL

de puestos de trabajo.-
4.1.5. En este contexto, cabe remarcar que el solo hecho de la
expropiación, por sí, no basta para convertir en dominial un bien, en razón de
que esa calidad adquirida por el bien expropiado, no deriva del acto
expropiatorio, sino de que ese bien, de acuerdo al ordenamiento legal, pueda
ser considerado como dependencia del dominio público por la situación que
tendrá en lo sucesivo y por el fin al que se dirige -procurar la satisfacción del
bien común (art. 1, ley N° 238 CABA)-, más allá de que sea expropiado a
favor del Estado o de un particular, ya sea este último persona física o
jurídica. Conceptualmente, el “bien común” no es el mayor bien para el
mayor número, ni el conjunto de bienes individuales y, menos, el bien
individual de un grupo reducido, como en este caso, pues en esos supuestos el
bien en cuestión no sería común sino particular. Tampoco puede ser algo
susceptible de ser repartido, pues ello dejaría de ser común, el “bien común”,
en cuanto común, tiene que ser pensado como un bien indivisiblemente
participable (Casares Tomás D., “Notas sobre justicia y bien común” en
“Acerca de la justicia”, p. 13).-
En efecto, de los fundamentos expuestos en el dictamen de la
comisión que elevó el proyecto de ley -“Desarrollo Económico, Mercosur y
Políticas de Empleo-Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y
Política Tributaria- surge claro que la télesis de la norma fue asignar o
recuperar puestos de trabajo para un grupo específico de sujetos agrupados a
través de un ente cooperativo. Síguese de ello que la causa expropiatoria aquí
analizada refiere al interés estrictamente particular de un conjunto concreto,
individualizable y reducido -frente al grupo que padece igual situación- de
personas, habida cuenta que se circunscribe -de acuerdo a lo acreditado- a los
individuos que figuran en el estatuto que luce copiado en fs. 46/55 de este
incidente. Por otra parte, al ser la beneficiaria de la expropiación una
cooperativa conformada inicialmente sin correlación temporal con la fallida y,
se reitera, sólo por un número mínimo de ex-empleados de la ésta
conjuntamente con el Sr. Murúa- y con una finalidad presumiblemente ajena a
los intereses de IMPA, teniendo en cuenta que en la época de su constitución
la fallida recién había logrado la homologación del acuerdo, se plantea un
supuesto de clara discriminación respecto de los otros ex-empleados de la
quebrada que continuaron vinculados en forma exclusiva a esta última
poniendo su esfuerzo para lograr el cumplimiento del concordato y que hoy no
forman parte de la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada (véase
considerando II., 4.1., iii, de la presente).-
4.1.6. En mérito a los fundamentos aquí expresados, cabe
concluir en que, en la especie, no se configura la utilidad pública que la
Constitución Nacional exige para la validez de la expropiación dispuesta por
el legislador, habida cuenta que: a) la expropiación aquí analizada persigue un
interés meramente privado, el de los integrantes de la Cooperativa de Trabajo
22 de Mayo Limitada, sin que se haya acreditado siquiera que aquellos
representan el interés del grueso de los trabajadores de IMPA; b) aún en el
caso de interpretase que, indirectamente, se vería satisfecho un interés de
índole social como es el mantenimiento de una unidad productiva y la fuentes
de trabajo que ella genera, existen otras vías contempladas por el
ordenamiento legal concursal para alcanzarlo.-
No debe olvidarse que la expropiación no constituye un fin en sí
mismo, sino que es instrumental a la finalidad propia del Estado que tiene
carácter permanente y no se agota con la transferencia de la propiedad al
expropiante, por lo que debe descartarse la configuración de utilidad pública
si, como en el caso, bajo la apariencia de un uso público, los bienes
expropiados han de ser destinados o un mero uso privado.-
Poder Judicial de la Nación

Si bien lo hasta aquí expuesto resultaría suficiente para confirmar


el fallo apelado, la trascendencia de la materia involucrada en los recursos,
esto es, la validez y operatividad de una ley, impone efectuar un análisis
integral y acabado de las cuestiones que obstan al reconocimiento de
legitimidad de la norma declarada inconstitucional, por lo que se abordará a
continuación el punto relativo al pago de la indemnización.-
4.2. Indemnización previa
4.2.1. Lo mismo que la efectiva existencia de "utilidad pública"
calificada por ley, la indemnización que, además, debe ser previa constituye
un requisito de la legitimidad del acto expropiatorio (art. 17 CN). Tiénese
dicho que los principios esenciales a que debe ajustarse la expropiación no
dependen de la ley formal, sino de la Constitución, a la que aquélla debe
conformarse respetando su letra, sus principios y su espíritu (Marienhoff
USO OFICIAL

Miguel S., ob. cit., p. 233). Esta regla resulta plenamente aplicable a la
"ocupación temporaria", ya que lo dispuesto por la Constitución constituye
un principio general de derecho, aplicable a todas las hipótesis en que un
derecho patrimonial cede por razones de interés público. Sobre el particular,
la Corte Suprema de Justicia de la Nación señaló en el caso "Cía. Azucarera
Tucumana SA c. Estado Nacional s. expropiación indirecta" (CSJN, 21.09.90,
Fallos: 266:34) que es necesario tener presente que los actos de turbación al
derecho de dominio que son considerados en los juicios expropiatorios, no
comprenden solamente los casos de pérdida de posesión strictu sensu, sino
que abarcan también aquellos supuestos en lo que -sin darse esta última-
existen, sin embargo, restricciones, limitaciones o menoscabos esenciales al
derecho de propiedad del titular.-
Indemnizar quiere decir dejar indemne o sin daño, lo que equivale
a dar al expropiado en dinero el mismo valor de los bienes que se expropian.
La expropiación no debe empobrecer ni enriquecer al expropiado: debe dejarlo
en igual situación económica. Esta indemnización debe ser justa, actual y
previa; he aquí la integralidad y oportunidad del resarcimiento expropiatorio
para que sea constitucional y para que cumpla el objetivo de satisfacer al
expropiado el mismo valor que se le quita; de lo contrario, el expropiado será
un damnificado y si indemnizar quiere decir -según lo expuesto- dejar sin
daño, una expropiación que produce un perjuicio patrimonial por no haber
sido indemnizada o, porque el valor fijado es menor al real no es, en rigor, una
expropiación constitucionalmente válida y legítima, sino una confiscación o
un despojo. A contrario sensu, cuando la desposesión y el pago justo
coinciden, el principio constitucional de la indemnización previa puede
reputarse satisfecho; o sea, tanto en el caso de pagarse antes de la desposesión,
como simultáneamente con ella (véase: Bidart Campos Germán J., "Régimen
constitucional de la expropiación", La Ley, 144:953; mismo autor, "Derecho
constitucional", T° II, p. 357 y ss.; Linares Quintana Segundo V., “Tratado
del derecho constitucional argentino y comparado", IV, 158 y ss.).-
En esta línea, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho
reiteradamente que el hecho de la expropiación no puede ser invocado por el
Estado como una fuerza mayor propiamente dicha, que le exima de
responsabilidad respecto de los daños por él causados, pues es un acto suyo
deliberado y voluntario, aun cuando se halle condicionado a una necesidad
pública. La finalidad de bien común a que responde justifica que la
repercusión sobre el patrimonio de quienes son afectados por su ejecución sea
determinada con criterio estrictamente objetivo y concreto, pero no, que se la
considere no susceptible de indemnización. El justo resarcimiento, que es una
de las notas esenciales de la expropiación, no sería tal si excluye algún daño
causado por ella de modo inmediato y directo (CSJN, Fallos: CLXXXI: 250
Y 352; CCIV:205; CCVI:322; CCXII:287, entre muchos otros).-
Ahora bien, la Constitución Nacional -se reitera- exige que la
indemnización sea previa a que se produzca el perjuicio que va a sufrir el
expropiado, es decir, antes que se concrete la privación del bien a expropiar.
En suma, el bien expropiado -como regla- no puede pasar al dominio de quien
lleve a cabo la expropiación, ni tampoco entregársele el uso y goce, sin que
antes tenga lugar el pago de la indemnización en la extensión expuesta ut
supra.-
4.2.2. No desatiende este Tribunal que la necesidad de disponer
de los bienes afectados sin esperar la terminación normal del procedimiento
expropiatorio ha creado una figura especial -que la legislación, la doctrina y la
jurisprudencia han aceptado- denominada expropiación de urgencia. Este
instituto halla fundamento en que la demora en obtener la ocupación del bien
puede entorpecer la satisfacción colectiva que se procura lograr. Tal situación
Poder Judicial de la Nación

obsta a que deba esperarse la terminación del proceso normal para que el
expropiante tome posesión del bien, lo que determinó la previsión de trámites
especiales que permitan la ocupación inmediata, pero -obviamente-
asegurando siempre el derecho a la justa indemnización.-
Estos principios fueron receptados por la ley N° 238 CABA, en
cuanto dispone que el procedimiento expropiatorio se inicia con la
notificación al propietario del bien de la tasación respectiva (art. 11) y que en
caso de no mediar acuerdo sobre el valor fijado, el expropiante debe iniciar el
proceso judicial respectivo, previendo también que "si existe urgencia, junto
con la demanda, el expropiante puede solicitar fundadamente la posesión
inmediata del bien", debiendo en ese supuesto "consignar el importe de la
indemnización de acuerdo con la valuación que al efecto hubiere practicado
el Banco de la Ciudad de Buenos Aires", cumplido lo cual recién el Juez
USO OFICIAL

otorgará la posesión del bien (art. 14, inc. c). Es decir que ni aún mediando
razones de urgencia, el recaudo de la "previa indemnización" puede ser
soslayado.-
Por otro lado, la norma local establece que "cuando por razones
de utilidad pública es necesario el uso transitorio de un bien puede recurrirse
a la ocupación temporaria del mismo", caso en que la "indemnización a pagar
comprende(rá) el valor de uso y los daños ocasionados al bien", como
asimismo que resultan aplicables a esta figura -ocupación o uso temporario-,
en todo lo relacionado con el pago de la indemnización y con el procedimiento
judicial en caso de no existir acuerdo de las partes, las normas que fija esa ley
para la expropiación de bienes (arts. 30, 31 y 32).-
Finalmente, de configurarse un supuesto de "necesidad urgente,
imperiosa y súbita", el Jefe de Gobierno puede disponer la ocupación o uso
temporario de un bien sin indemnización alguna por un plazo no mayor a
cinco (5) días (art. 34).-
4.2.3. En la especie, la ley dictada por la Legislatura porteña -
N° 2.969- declaró de utilidad pública y sujeto a ocupación temporaria en los
términos del art. 30 de la ley N° 238 CABA el inmueble de la fallida allí
individualizado y la expropiación de los bienes intangibles y muebles
existentes en ese predio, con la finalidad de destinarlos al funcionamiento de
la "Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada", estableciendo que la
determinación del precio "de los bienes sujetos a expropiación" se haría de
acuerdo a lo establecido por el art. 10 de la ley N° 238 CABA.-
Despréndese de lo expuesto que en lo que toca inmueble, no se
dispuso la expropiación inmediata, sino su ocupación temporaria por el plazo
de dos (2) años, mas sin efectuarse previsión alguna en el texto legal en punto
al pago de la indemnización respectiva o, al menos, de un canon periódico por
dicho uso, contemplándose tan solo la determinación del precio respecto de
los bienes intangibles y los muebles, ya que en lo relativo al inmueble, la
cuestión quedó circunscripta a una mera autorización para que la Cooperativa
lo expropie una vez transcurrido el plazo fijado para la ocupación.-
Tampoco se acreditó que a la fecha se hubiera hecho efectivo el
pago del precio de los bienes intangibles y muebles existentes en la propiedad,
en rigor, ni siquiera se probó que se hubiera iniciado el procedimiento
expropiatorio en orden a establecerlo.-
No se desatiende que el dictamen emitido por la comisión de
tratamiento del proyecto de ley refirió que la expropiación resultaba de
urgente necesidad, sin embargo, no se indicaron cuáles eran las circunstancias
de hecho configurativas de ese extremo, más allá de la genérica referencia
efectuada a la conservación de las fuentes de trabajo que, en rigor, constituye
una problemática común a toda empresa que cae en quiebra. No obstante ello,
y aún de tenerse por acreditado el estado de urgente necesidad referido, la
ocupación "sin indemnización alguna" debe ser dispuesta por el Jefe de
Gobierno y no podrá extenderse -por expresa disposición legal- por un plazo
mayor “de cinco (5) días" (art. 34, ley N° 238).-
Los diputados de la Legislatura porteña que se presentaron en
calidad de “amicus curiae” expusieron que resultó necesario sancionar la
norma expropiatoria obviando los pasos previstos en el régimen legal general,
por existir suma “urgencia” en proceder a la ocupación temporaria y
posterior expropiación privada, mas ellos tampoco indicaron en esa ocasión
cuáles fueron las circunstancias excepcionales que autorizarían a encuadrar la
situación en el supuesto contemplado por el art. 34, ley 238 CABA
(“necesidad urgente, imperiosa y súbita”). Por lo demás, es obvio que
hallándose los bienes bajo la mano del Tribunal que dirige el proceso judicial
de quiebra (art. 274 LCQ), no cupo en forma alguna obviar su intervención en
Poder Judicial de la Nación

cualquier autorización de ocupación, aunque hubiese mediado una, aquí


inexistente, intervención del Jefe de Gobierno de la Ciudad para proceder a la
ocupación sin el pago previo de la indemnización correspondiente, que aquí,
para empeorar el panorama, se ha extendido más allá de lo previsto
legalmente.-
En el caso, la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada se
encuentra ocupando el predio de la quebrada y utilizando la totalidad de los
bienes allí habidos a la fecha de la falencia, sin que ni el GCBA ni la
Cooperativa hayan abonado a la quiebra suma alguna por ese uso, teniendo
en cuenta que la ley impugnada prevé la cesión en comodato de los bienes a
expropiar a favor la Cooperativa, con la condición que la entidad continúe con
la explotación del establecimiento (art. 6).-
En el contexto descripto, es claro que la mera referencia efectuada
USO OFICIAL

por ley N° 2969 CABA en punto a que la determinación del precio de los
bienes sujetos a expropiación se hará de acuerdo a lo establecido por el art. 10
de la ley 238 CABA (art. 5), en modo alguno satisface -ni podría hacerlo- el
derecho de la expropiada -y sus acreedores- a que se haga efectiva la
indemnización correspondiente, el que, se reitera una vez más, tiene raigambre
constitucional.-
Los apelantes han sostenido que el dictado del pronunciamiento
apelado resultó prematuro, habida cuenta que el quantum indemnizatorio
resultará del procedimiento expropiatorio, sin embargo, ello no se adecua a
los hechos que surgen de la causa, a poco que se repare en que la Cooperativa
de Trabajo 22 de Mayo Limitada se encuentra usufructuando parte del activo
de esta quiebra, cuanto menos desde que la ley fue sancionada -04.12.08-, sin
que esta última ni el GCBA hayan mostrado -mucho menos acreditado- la
voluntad de determinar y, menos aún, pagar la indemnización debida. En
rigor, no se ha realizado ningún paso a los efectos de hacer efectiva la
indemnización que, se reitera, debía ser “previa” a la “ocupación” del
inmueble y a la entrega de la posesión de los bienes muebles.-
En mérito a lo expuesto, conclúyese en que, en el sub examine, el
principio constitucional de que la expropiación debe ser "previamente
indemnizada" (art. 17 CN) tampoco se encuentra satisfecho. Sentado ello, no
ha de olvidarse que la naturaleza de la indemnización expropiatoria no es la
de un crédito de resarcimiento, sino la de una carga que ha de cumplir el
beneficiario interesado en llevar adelante la expropiación, entendiendo por
carga el concepto técnico que impone la necesidad de adoptar un cierto
comportamiento para obtener un resultado ventajoso, de tal modo que si dicho
comportamiento no se realiza, no se sigue de ello ninguna sanción, sino la
simple consecuencia de resultar imposible la obtención del resultado ventajoso
pretendido (esta CNCom., Sala C, 07.04.06, “Maderera Córdoba s.
quiebra”).-

5.) La solución
El análisis hasta aquí efectuado conduce a coincidir con la
posición asumida por el Señor Juez de Grado en punto a que la ley N° 2.969
CABA es inconstitucional por no verificarse, en la especie, ninguno de los
recaudos exigidos por la Carta Magna, dado que no se visualiza configurada
una efectiva y auténtica causa de utilidad pública, ni tampoco se ha
concretado la previa indemnización. En mérito a ello, la solución adoptada en
la anterior instancia debe ser mantenida.-
Es que aunque haya mediado una formal calificación por ley de
utilidad pública, se obviaron todos y cada unos de los pasos procedimentales
previstos en el ordenamiento legal que rige la materia (vgr.: la intervención del
Tribunal y, aún, del Jefe de Gobierno para proceder a la ocupación sin pago
previo de suma alguna, la celebración de la audiencia pública, la notificación
al propietario de la tasación respectiva, la promoción de un proceso judicial en
caso de mediar desacuerdo entre las partes, la consignación del importe de la
indemnización, el otorgamiento judicial de la posesión, etc.).-
En este contexto, señálase que cuando una ley de expropiación es
dictada, como en el caso, en el marco de una quiebra, donde no sólo se
encuentran en juego los derechos de los acreedores sino, además, los intereses
iuspublicísticos reguladores del trámite concursal, cabe exigir del expropiante
una actitud aún más diligente con respecto al cumplimiento de los requisitos
de validez del acto expropiatorio, pues cuanto más alta sea la función ejercida
por los poderes del Estado, tanto más les será requerido que adecuen aquélla a
las pautas fundamentales sin cuyo respeto la tarea del gobierno queda reducida
Poder Judicial de la Nación

a un puro acto de fuerza, carente de sentido y justificación (esta CNCom., Sala


C, 02.08.05, "Club Deportivo Español de Buenos Aires s. Quiebra").-
En este sentido, no debe olvidarse tampoco que en este proceso se
encuentran involucrados acreedores laborales que no integran la Cooperativa
de Trabajo 22 de Mayo Limitada, quienes verían postergados sine die el pago
de sus acreencias -de naturaleza alimentaria- si se convalidara la confiscación
de una parte sustancial del activo de la fallida. Tampoco es dable soslayar que
los acreedores no laborales de la quiebra también, a su vez, constituyen fuente
de empleo y que sus trabajadores también tienen derecho a trabajar y
conservar sus puestos. Menospreciar o postergar irrazonablemente a los
acreedores de la quiebra para favorecer el interés particular de un grupo de
sujetos -por mejor intencionada que esa conducta pudiera resultar-, importa
también, poner en riesgo la fuente de trabajo que aquéllos constituyen. Debe
USO OFICIAL

remarcarse que de acuerdo a lo informado por la sindicatura en el informe


general (art. 39 LCQ), el pasivo verificado y declarado admisible recalculado
en los términos del art. 202 LCQ alcanza a la suma de $15.010.047,22,
mientras que el activo falencial que no quedó afectado por la ley N° 2969
CABA apenas llega a la cantidad de $3.940.271,75 (véanse fs. 5.131/5.138
del expediente principal).-
Así las cosas, este Tribunal tiene presente las reflexiones de
nuestro Máximo Tribunal en cuanto a que a la prudente administración de
justicia no se le confía solamente la simple interpretación y aplicación de la
ley, sino también la ponderación de las consecuencias que una decisión
jurisdiccional determinada puede proyectar respecto del conjunto de intereses
que puedan resultar alcanzados por sus consecuencias y que, como en el caso
sub examine, son de la más variada naturaleza, debiendo esta apreciación ser
hecha con estricta observancia de la prudencia y la justicia, que son virtudes
ínsitas a la calidad de los magistrados (CSJN, Fallos: 313:642). Por ello, el
examen del conflicto suscitado a partir del planteo de inconstitucionalidad
introducido por el órgano sindical exige, necesariamente, un examen
desapasionado, esto es, liberado de preconceptos ideológicos y mesurado, de
las aristas del conflicto que debe dirimirse, la previsión de aquellas
consecuencias, la atenuación de los perjuicios que eventualmente pudiera
generar la decisión jurisdiccional, su correspondencia con las garantías y
derechos reconocidos constitucionalmente y, principalmente, la interpretación
razonada del derecho vigente, características que constituyen en conjunto la
esencia de la función del juez, pues del juicio prudente de los magistrados en
torno a los alcances de su jurisdicción, es donde cabe esperar los mejores
frutos en orden al buen gobierno de la Nación (CSJN, Fallos: 310:112).-
Por estas consideraciones pues, es que han de rechazarse los
agravios esgrimidos por el GCBA y la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo
Limitada respecto de la declaración de inconstitucionalidad dictada por el
Señor Juez de Grado.-

6.) Régimen de costas


6.1. El GCBA se quejó también porque se impusieron a su cargo
las costas de la incidencia. Refirió que la materia involucrada en la resolución
apelada resultaría novedosa y dudosa, por lo que los gastos causídicos
debieron ser distribuidos en el orden causado, aplicándose la regla de
excepción contenida en el art. 68, párrafo segundo, CPCC.-
6.2. En nuestro sistema procesal, los gastos del juicio deben ser
satisfechos -como regla- por la parte que ha resultado vencida en aquél.-
Ello así, en la medida que las costas son en nuestro régimen
procesal corolario del vencimiento (arts. 68, 69 y 558 Cód. Proc) y se imponen
no como una sanción sino como resarcimiento de los gastos provocados por el
litigio, gastos que deben ser reembolsados por el vencido.-
Si bien esa es la regla general, la ley también faculta al Juez a
eximirla, en todo o en parte, siempre que encuentre mérito para ello (arts. 68 y
ss.). Síguese de lo expuesto que la imposición de las costas en el orden
causado o su eximición -en su caso- procede en los casos en que por la
naturaleza de la acción deducida, la forma como se trabó la litis, su resultado o
en atención a la conducta de las partes su regulación requiere un apartamiento
de la regla general (cfr. Colombo, Carlos - Kiper, Claudio, "Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación", T° I, p. 491).-
Es decir que la eximición de costas autorizada por el CPCC 68,
segundo párrafo, procede -en general- cuando media razón suficiente para
litigar, expresión que contempla aquellos supuestos en que por las
particularidades del caso, cabe considerar que el vencido actuó sobre la base
Poder Judicial de la Nación

de una convicción razonable acerca del derecho invocado. Mas no se trata de


la mera creencia subjetiva del litigante en orden a la razonabilidad de su
pretensión, sino de circunstancias objetivas que demuestren la concurrencia de
un justificativo para liberarlo de las costas (esta CNCom., esta Sala A,
7.11.89, "Angeba S.A. s/ quiebra s/ pedido de extensión de quiebra a Barleón
S.A."; íd. 18.06.06, "Torres Darío Raúl y Otro c. Sanbro SRL Viviendas La
Solución s. Ordinario"; íd. Sala B, 25.2.93, "SA La Razón s/ conc. prev. s/ inc.
de cobro de crédito").-
6.3. Pues bien, en orden a las razones expuestas en la presente, no
advierte esta Sala que se encuentre aquí involucrado un asunto cuya
interpretación pudo originar dudas en el correcto entendimiento de las
circunstancias para cada una de las partes en las materias propuestas en sus
recursos. Por ende, no se evidencian en el sub lite razones objetivas que
USO OFICIAL

tornen de menester apartarse del principio general establecido por el art. 68


CPCC.-
En este marco, estímase que corresponde confirmar también lo
resuelto por el juzgador de la anterior instancia en lo que toca a este punto.-

V.-
El veredicto
Por todo ello, y oída la Señora Fiscal General, esta Sala Resuelve:
a.) Rechazar los recursos de apelación interpuestos por el GCBA
y la Cooperativa de Trabajo 22 de Mayo Limitada, a resultas de lo cual se
confirma la sentencia interlocutoria dictada en fs. 255/271 en todo lo que
decide y fue materia de agravio.-
b) Imponer las costas de Alzada a los apelantes, dada su
condición de vencidos en esta instancia (CPCC:68, primer párrafo, y 69).-
Notifíquese a la Señora Fiscal General en su despacho.
Cumplido, devuélvase a primera instancia encomendándose al Señor Juez a
quo disponer las notificaciones pertinentes. Alfredo Arturo Kölliker Frers,
Isabel Míguez, María Elsa Uzal. Ante mí: Valeria C. Pereyra. Es copia del
original que corre a fs. de los autos de la materia.
Valeria C. Pereyra
Prosecretaria de Cámara