EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 Al estudiar el sistema de fuentes del Derecho Administrativo, siguiendo a Norberto Bobbio,

podemos comenzar definiéndolas como aquellos hechos o actos de los cuales el ordenamiento
jurídico hace depender la producción de normas jurídicas. No obstante, conviene señalar que
este término es utilizado en otras acepciones que aluden los medios de conocimiento de las
normas, las autoridades de que emanan o las propias normas emanadas de tales autoridades.
 En cuanto a las clases de fuentes, podemos manejar diversos criterios de clasificación.
o En cuanto a las fuentes directas e indirectas, son directas aquellas que encierran en si
mismas una norma jurídica como sucede con la ley y la costumbre. Por el contrario,
son fuentes indirectas aquéllas que colaboran en la producción y comprensión de otras
normas como son la jurisprudencia, la doctrina científica, la analogía y la equidad.
o En cuanto a las fuentes materiales y formales, son fuentes materiales aquellos órganos
que se encuentran investidos del poder de dictar nuevas normas como son el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo que ejercen la potestad legislativa y la potestad
reglamentaria. Por el contrario, son fuentes formales aquellos modos o formas a través
de los cuales se manifiesta el Derecho positivo como son las leyes orgánicas y
ordinarias, decretos leyes, decretos legislativos y los reglamentos.
 En cuanto las fuentes del Derecho Administrativo, conviene recordar el art. 1 el Código Civil
que dispone que las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.
 En este sentido, nos referiremos a la Constitución, las disposiciones con rango de ley y las
normas con rango inferior a la ley.

LA CONSTITUCIÓN

 En cuanto a la Constitución, el art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que la
Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico y vincula a todos los Jueces y
Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y
principios constitucionales conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
 Por otro lado, la Constitución contiene distintas normas relativas a la Administración Pública.
En efecto, el art. 103 establece las siguientes reglas:
1º. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la Ley al Derecho.
2º. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de
acuerdo con la ley.
3º. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública
de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de
su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.
 Por su parte, el art. 106 de la Constitución dispone lo siguiente:
1º. los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
2º. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
  En cuanto al control de constitucionalidad, hay que señalar que el Tribunal Constitucional
cuenta con el monopolio para la declaración de inconstitucionalidad de leyes y disposiciones
normativas con rango de ley por las vías del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad.
 Sin embargo, esta monopolio no supone la exclusión absoluta de los Tribunales ordinarios en
dicho control toda vez que también estos Tribunales están sometidos a la Constitución como
se deduce de su art. 9.1, que dispone que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos
a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

DISPOSICIONES CON RANGO DE LEY: SUS CLASES

 En cuanto a las disposiciones con rango de ley, distinguiremos entre leyes formales y otras
normas con rango de ley.
 En este sentido, las leyes formales pueden ser estatales o autonómicas mientras que las leyes
estatales pueden ser ordinarias u orgánicas. Por su parte, las otras normas con rango de ley
incluyen los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos.

DECRETOS LEYES

 En cuanto a los Decretos-Leyes, el art. 86 de la Constitución dispone lo siguiente:

1º. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones
legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán
afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las
Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.
2º. Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en
el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de
pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o
derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y
sumario.
3º. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos
como proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia.

DECRETOS LEGISLATIVOS

 En cuanto a los Decretos Legislativos, el art. 82 de la Constitución dispone lo siguiente:

1º. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con
rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.
2º. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su
objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo.
3º. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para cada
caso concreto y con fijación de plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el
uso que haga de ella el Gobierno, mediante la publicación de la norma
correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del
propio Gobierno.
  En relación con este precepto, hay que señalar que los Decretos Legislativos pueden adoptar
dos modalidades como son los textos refundidos y textos articulados.
o En cuanto a los textos articulados, el art. 82.4 dispone que las leyes de bases
delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios
y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
o Por su parte, el art. 83 dispone que las leyes de bases no podrán, en ningún caso: 1º.
Autorizar la modificación de la propia Ley de Bases; 2º. Facultar para dictar normas
con carácter retroactivo.
o En cuanto a los textos refundidos, el art. 82.5 dispone que la autorización para
refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de
la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único
o si se incluye la de regularizar, aclarar o armonizar los textos legales que han de ser
refundidos.

ESPECIAL EXAMEN DEL CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

 En cuanto al control de los Decretos Legislativos, el art. 82.6 de la Constitución dispone que
sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán
establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.
 En este sentido, el control del ultra vires o excesos en la delegación podrá realizarse a través
de las siguientes vías:
o En primer lugar, la ratificación por las Cortes Generales en aquellos casos así lo
establezca la propia ley de delegación. Por su parte, el art. 153 del Reglamento del
Congreso de los Diputados establece un procedimiento para la citada ratificación.
o En segundo lugar, la intervención previa del Consejo de Estado. En este sentido, el art.
21 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado exige dictamen preceptivo pero no
vinculante del Pleno del Alto Cuerpo.
o En tercer lugar, el control jurisdiccional de los Tribunales ordinarios. En este sentido, el
art. 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 atribuye a esta
jurisdicción el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los
Decretos Legislativos que excedan los límites de la delegación.
o Por último, el control del Tribunal Constitucional por las vías del recurso y cuestión de
inconstitucionalidad conforme a los arts. 161 y 163 de la Constitución.

EL REGLAMENTO
RELACIONES ENTRE LEY Y REGLAMENTO

 Pasando a ocuparnos del reglamento, podemos definirlo como una norma jurídica emanada
de la Administración y de rango inferior a la ley.
 En cuanto a su distinción con el acto administrativo, se han manejado distintas posturas
doctrinales.
 Por su parte, García de Enterría sostiene que el reglamento innova el ordenamiento jurídico a
diferencia del acto administrativo que se limita a aplicarlo. Por otro lado, el reglamento se
consolida por su aplicación a diferencia del acto administrativo se agota con su cumplimiento.
  En cuanto a sus relaciones con la ley, distinguimos tres clases de reglamentos:
o En primer lugar, los reglamentos ejecutivos o secundum legem que desarrollan una ley
en virtud de un mandato de ésta.
o En segundo lugar, los reglamentos independientes o extra legem que regulan materias
no contempladas por la ley como manifestación de la potestad reglamentaria de la
Administración.
o Por último, los reglamentos de necesidad o praeter legem que se imponen a la ley en
situación de emergencia.

LÍMITES: RESERVA DE LEY, COMPETENCIA Y JERARQUÍA NORMATIVA

 En cuanto a los límites a la potestad reglamentaria, distinguimos tres principios como son los
de reserva de ley, competencia y jerarquía normativa.
o En cuanto al principio de reserva de ley, éste supone que existen materias que sólo
pueden ser reguladas por ley por lo que se excluye su regulación por reglamentos.
o En este sentido, el art. 53 de la Constitución dispone que los derechos y libertades
reconocidos en el Capítulo Segundo del presente Título vinculan a todos los poderes
públicos. Sólo por Ley que, en todo caso, deberá respetar su contenido esencial, podrá
regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo
previsto en el artículo 161.1 a).
o En cuanto al principio de competencia éste supone que los reglamentos sólo pueden
emanar de los órganos investidos de la potestad reglamentaria.
o En este sentido, tratándose de la Administración Central, esta potestad corresponde al
Gobierno y los Ministros en las materias de su departamento mientras que, tratándose
de la Administración autonómica y local, la potestad reglamentaria corresponde al
Consejo de Gobierno, los Ayuntamientos, los Alcaldes y las Diputaciones Provinciales
o En cuanto al principio de jerarquía normativa, éste supone que el reglamento viene
subordinado a la ley ya que no puede oponerse a ella.
o En este sentido, el art. 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que los Jueces
y Tribunales no aplicarán las disposiciones contrarias a la Constitución, la ley o el
principio de jerarquía normativa.

EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR

 En cuanto al principio de inderogabilidad singular, el art. 52 la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que los actos
administrativos de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición
general aunque sean de rango igual o superior a éstas.
 Por tanto, este principio supone que la autoridad que dicta un reglamento no puede exceptuar
su aplicación en un caso concreto a menos que el reglamento lo autorice.
 En cuanto a su fundamento, se han manejado distintas posturas doctrínales.
o En efecto, la doctrina tradicional sostuvo que el principio de inderogabilidad singular se
basaba en la doctrina de los derechos adquiridos de modo que la Administración no
podría privar a los administrados de un derecho subjetivo reconocido por una norma de
rango reglamentario.
 o Por su parte, la doctrina moderna sostiene que el principio se funda en el sometimiento
de la actuación administrativa al Derecho consagrado como una de las manifestaciones
esenciales de la cláusula de Estado de Derecho reconocida en la Constitución.
CIRCULARES E INSTRUCCIONES: SU VALOR

 En cuanto a las circulares e instrucciones, cabe señalar que tanto unas como otras son
normas de régimen interno de la Administración que sólo vinculan a los subordinados de la
autoridad que las dicta por lo que no son oponibles ciudadanos ni a los Tribunales de Justicia.
 No obstante, las circulares e instrucciones constituyen una manifestación de la potestad
reglamentaria de la Administración por lo que deberán ajustarse al principio de jerarquía
normativa y, por tanto, no podrán contravenir otra norma de rango superior.

OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 En cuanto a las otras fuentes del Derecho Administrativo, nos referiremos a la costumbre, los
principios generales del Derecho, la jurisprudencia y el precedente administrativo.
o En cuanto a la costumbre, el art. 1.3 del Código Civil dispone que la costumbre sólo
regirá en defecto de ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral o al orden
público y que resulte probada.
o En este sentido, la costumbre tiene escasa aplicación en el Derecho Administrativo.
o En cuanto a los principios generales, el art. 1.4 dispone que los principios generales
del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre sin perjuicio de su carácter
informador del ordenamiento jurídico.
o En este sentido, cabe destacar principios como los de igualdad ante la ley e interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos.
o En cuanto a la jurisprudencia, el art. 1.6 del Código Civil dispone que la
jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo, al interpretar y aplicar la ley, la costumbre, y
los principios generales del Derecho.
o En este sentido, cabe destacar la doctrina de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia en el ámbito de sus
competencias.
o En cuanto al precedente administrativo, la doctrina sostiene que no se trata de una
fuente del Derecho Administrativo pero puede tener efecto vinculante para la
Administración en el marco de su actividad discrecional.