MINISTERIO PUBLICO FEDERAL EXCELENTISSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL O PROCURADOR-GERAL DA REPUBLICA, com fundamento nos artigos 102, I, “a” ¢ “p”, e 103, VI, da Constituigao Federal, ¢ nos dispositivos da Lei n° 9.868/99, vem propor ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, com pedido de MEDIDA CAUTELAR, em impugnacao a Lei n° 12.462, de 5 de agosto de 2011, pelas razdes de fato ¢ de direito a seguir deduzidas.A presente inicial segue acompanhada de representagio formulada pelo Grupo de Trabalho Copa do Mundo FIFA 2014, da 5* Camara de Coordenacao e Revisio do Ministério Pablico Federal’, cujas razGes so aqui reproduzidas quase que integralmente. DOS FATOS 1. A Medida Proviséria n° 527/2011 foi editada pela Presidente da Reptblica com 0 intuito de alterar a Lei n° 10.683/2003, e, com isso, modificar a estrutura organizacional e as atribuigGes dos érgaos da Presidéncia da Repiblica ¢ dos Ministérios, além de promover as adaptacdes daf decorrentes na legislagéo que disciplina a Agéncia Nacional de Aviagio Civil ~ ANAC ¢ a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportudria ~ INFRAERO. 2. No curso de sua tramitagio na Camara dos Deputados, 0 relator, Deputado José Guimaraes, apresentou em plenario o projeto de lei de conversio da referida medida provis6ria, acrescentando ao diploma normativo dispositivos que regulam o denominado regime diferenciado de contratagdes piblicas, com vistas as obras da Copa do Mundo FIFA 2014 e dos Jogos Olimpicos de 2016. 3. Apés a votagio na Camara dos Deputados, 0 projeto de lei de conversio & MP n° 527/201 foi apreciado e aprovado no Senado Federal, ¢, posteriormente, encaminhado a sangio da Presidente da Repiiblica. Instituido mediante deliberago em Ata da 491* Reunifo/Sessio Extraordinéria da 5* Camara de Coordenagiio ¢ Revisto do MPF, publicada no Difrio da Justica n® 162, de 25 de agosto de 2009, pig. 2.4. 12.462, sendo o seguinte o teor dos dispositivos impugnados, sob seu Em 5 de agosto do ano em curso foi sancionada a Lei n° aspecto material’: ® Ressaltando que © inteiro teor do diploma € atingido pela inconsti seguir, na fundamentagio da peca, “Art. 1° institufdo 0 Regime Diferenciado de Contratagdes Pablicas (RDC), aplicével exclusivamente as licitagdes e contratos necessérios & realizagio: 1 - dos Jogos Olimpicos e Paraolimpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olimpicos a ser definida pela Autoridade Piblica Olimpica (APO); ¢ I1- da Copa das Confederagdes da Federagio Internacional de Futebol Associagio - Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executivo - Gecopa 2014 do Comité Gestor instituido para definir, aprovar & supervisionar as agdes previstas no Plano Estratégico das Ages do Governo Brasileiro para a realizagao da Copa do Mundo Fifa 2014 - CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras. pill &s constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios; IIL - de obras de infraestrutura e de contratagdo de servigos para os aeroportos das capitais dos Estados da Federagao distantes até 350 km (trezentos ¢ cinquenta quilémetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos fe II. Art, 2° Na aplicagao do RDC, deverio ser observadas as seguintes definigoes: Pargrato tinico, O projeto basico referido no inciso IV do caput deste artigo devera conter, no minimo, sem frustrar 0 cardter competitive do procedimento licitat6rio, os seguintes elementos: subsidios para montagem do plano de licitagao ¢ gestio da obra, compreendendo a sua programagio, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalizacao e outros dados necessérios em cada caso, exceto, em relacio Art, 4° Nas 1 s © contratos de que trata esta Lei serdo observadas as seguintes diretrizes: jonalidade formal apontada a§ 1° As contratagGes realizadas com base no RDC devem respeitar, especialmente, as normas relativas a: Il - mitigagio por condicionantes e compensagéo ambiental, que serio definidas no procedimento de Jicenciamento ambiental; § 2° © impacto negativo sobre os bens do patriménio cultural, histérieo, arqueolégico e imaterial tombados deverd ser compensado por meio de medidas determinadas pela autoridade responsavel, na forma da legislacio aplicavel ‘Art. 8° Na execugio indireta de obras e servigos de cengenharia, s4o admitidos os seguintes regimes: § 5° Nas licitagdes para a contratagdo de obras e servigos, ‘com excecio daquelas onde for adotado o regime previsto no inciso V do caput deste artigo, deveré haver projeto basico aprovado pela autoridade competente, disponivel para exame dos interessados em participar do processo licitat6rio. Art, 9° Nas licitagdes de obras e servigos de engenharia, no Ambito do RDC, poderé ser utilizada a contratacao integrada, desde que técnica e economicamente justificada, § 1° A contratagao integrada compreende a elaboragio e 0 desenvolvimento dos projetos basico © executive, a execugio de obras e servigos de engenharia, a montagem, a realizagio de testes, a pré-operagio e todas as demais operacées necessérias e suficientes para a entrega final do objeto. § 2° No caso de contratagdo integrada: 1- 0 instrumento convocatério deverd conter anteprojeto de engenharia que contemple os documentos técnicos destinados 2 possibilitar a caracterizagio da obra ou servigo, incluindo: a) a demonstracio e a justificativa do programa de necessidades, a visio global dos investimentos ¢ as definigdes quanto ao nivel de servigo desejado; b) as condigées de solidez, seguranca, durabilidade e prazo de entrega, observado o disposto no caput ¢ no § 1° do art. 6° desta Lei; ©) aestética do projeto arquitetdnico; e 4) 08 parimetros de adequagdo ao interesse piiblico, & economia na utilizagao, a facilidade na execucéo, aos impactos ambientais ¢ a acessibilidade;Il - 0 valor estimado da contratacdo sera calculado com ase nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administragdo piblica em servigos ¢ obras similares ou na avaliagao do custo global da obra, aferida mediante orcamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica; e II - sera adotado o critério de julgamento de técnica & prego. § 3° Caso seja permitida no anteprojeto de engenharia a apresentagio de projetos com metodologias diferenciadas de execucio, 0 instrumento convocatério estabelecerd critérios objetivos para avaliagéo © julgamento das propostas. § 4° Nas hip6teses em que for adotada # contratag integrada, € vedada a celebragdo de termos aditivos aos contratos firmados, exceto nos seguintes casos: - para recomposigio do equilibrio econdmico-financeiro decortente de caso fortuito ou forga maior; ¢ I = por necessidade de alteragio do projeto ou das especificagdes para melhor adequagéo técnica aos objetivos da contratagio, a pedido da administragéo piiblica, desde que ndo decorrentes de erros ou omiss6: por parte do contratado, observados os limites previstos no § 1° do art. 65 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Art, 14, Na fase de habilitagdo das licitagbes realizadas em conformidade com esta Lei, aplicar-se-4, no que couber, 0 disposto nos aris. 27 a 33 da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, observado o seguinte: Parégrafo nico. Nas licitagdes disciplinadas pelo RDC: Tl - poderdo ser exigidos requisitos de sustentabilidade ambiental, na forma da legislagio aplicavel. Art, 29. Sao procedimentos auxiliares das_licitagies regidas pelo disposto nesta Lei: I - pré-qualificagao permanente; ‘Art. 30, Considera-se pré-qualificagio permanente 0 procedimento anterior & licitacao destinado a identificar: I ~ fornecedores que reGnam condigées de habilitagao exigidas para o fornecimento de bem ou a execugio de servigo ou obra nos prazos, locais e condigées previamente estabelecidos; e II bens que atendam as exigéncias técnicas ¢ de qualidade da administracéo publica.§ 1° O procedimento de pré-qualificagio ficaré permanentemente aberto para a insetigéo dos eventuais interessados. § 2° A administragao péblica poderé realizar licita restrita aos pré-qualificados, nas condigées estabelecidas em regulamento, § 3° A pré-qualificagéo poderd ser efetuada nos grupos ou segmentos, segundo as especialidades dos fornecedores. § 4 A pré-qualificagio poder ser parcial ou total, contendo alguns ou todos os requisitos de habilitaco ou técnicos necessérios & contratagio, assegurada, em qualquer hipétese, a igualdade de condigGes entre os concorrentes. § 5° A pré-qualificacdo teré validade de 1 (um) ano, no méximo, podendo ser atualizada a qualquer tempo. Art. 36. f vedada a participacio direta ou indireta nas licitagées de que trata esta Lei T - da pessoa fisica ou juridica que elaborar 0 projeto bisico ou executivo correspondente; TI - da pessoa juridica que participar de consércio responsivel pela elaboragio do projeto bisico ou executivo correspondente; IL - da pessoa juridica da qual o autor do projeto basico ou executivo seja administrador, sécio com mais de 5% (cinco por cento) do capital votante, controlador, gerente, responsivel técnico ou subcontratado; ou § 1° Nao se aplica o disposto nos incisos I, Ile II do caput deste artigo no caso das contratagdes integradas. Art. 65. Até que a Autoridade Pablica Olimpica defina a Car de Projetos —Olimpicos, —_aplica-se, excepcionalmente, 0 disposto nesta Lei as. contratagdes decorrentes do inciso I do art. 10 desta Lei, desde que sejam imprescindiveis para o cumprimento das obrigagdes assumidas perante 0 Comité Otimpico Internacional ¢ 0 Comité Paraolimpico Internacional, ¢ sua necessidade seja fundamentada pelo contratante da obra ou servigo.DO VICIO FORMAL 5. A incluso de matéria estranha & tratada na medida proviséria afronta o devido processo legislativo (artigos 59 ¢ 62 da CR) ¢ 0 principio da separacdo dos Poderes (art. 2°, da CR), Isso porque tal espécie normativa é da iniciativa exclusiva do Presidente da Reptiblica, a quem compete decidir, também com exclusividade, quais medidas, pelo seu carater de relevancia e urgéncia, devem ser veiculadas por esse meio. 6. Certamente € dado ao Legislativo contestar os requisitos de urgéncia ¢ relevancia, e, ao final, rejeitar a medida provis6ria (att. 62, § 5°, da CR). 7. Concede-se, ainda, que haja espago para emendas parlamentares no Ambito das medidas provisérias. & 0 que decorre da previsao contida no § 12 do art. 62 da CR*. 8. No entanto, a exemplo do que ocorre com os projetos de iniciativa exclusiva de outros Poderes e do Ministério Pablico, € preciso que guardem afinidade légica (relagao de pertinéncia) com a proposicao original (ADI-MC 1.050, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ 23/4/2004). 9. Tal cautela é um imperative Iégico decorrente do principio da separacio de Poderes. Fosse permitido a0 Legislativo acrescentar qualquer matéria ao texto de uma medida proviséria, estaria se transferindo para esse Poder uma atribuigio que a Constituicao reserva exclusivamente ao Presidente da Republica — 0 de decidir os casos de urgéncia ¢ relevancia que devam ser encaminhados por essa via, Nao por outra razio que a Resolugio n° 1, de 1989-CN, que “dispde sobre a “Aprovado projeto de lei de conversio, alterando 0 texto original da medida provisoria, esta manter-se-4 integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.”apreciagdo, pelo Congresso Nacional, das Medidas Provisdrias a que se refere o art. 62 da Constituigé&o Federal”, estabelece expressamente em seu art. 4°, § 1°, ser “vedada a apresentagdo de emendas que versem matéria estranha aquela tratada na Medida Proviséria 10. Em matéria de iniciativa legislativa, o Supremo Tribunal Federal entende que a sua usurpagio atenta de tal forma contra a ordem constitucional que nem mesmo a sangao daquele ente a quem cabia propor a lei convalida o vicio. A titulo meramente ilustrativo, os seguintes precedentes: CAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MINEIRA N. — 13.054/1998. _ EMENDA PARLAMENTAR. INOVACAO DO PROJETO DE LEI PARA TRATAR DE MATERIA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIACAO DE QUADRO DE ASSISTENTE. JURIDICO DE ESTABELECIMENTO PENITENCIARIO. E SUA INSERCAO NA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE SECRETARIA DE ESTADO. EQUIPARACAO SALARIAL COM DEFENSOR — PUBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. OFENSA AOS ARTS. 2°, 5°, 37, INC. I, Il, X E XIII, 41, 61, § 1°, INC. II, ALINEAS AE C, E 63, INC. I, DA CONSTITUICAO DA REPUBLICA. ACAO JULGADA PROCEDENTE. 1. Compete privativamente_ao_Chefe_do Poder _Executivo_a iniciativa_de leis que _disponham sobre as_matérias revit no art. 61 1°, inc. II, alineas ae c, da Constituigéo da Reptiblica, sendo_vedado_o aumenio das _despesas _previstas__mediante___emendas. arlamentares (art. 63. inc. I, da Constituigéo da Repiblica). 2. A atribuicao da remuneragio do cargo de defensor piblico aos ocupantes das fungdes de assistente juridico de estabelecimento penitenciario é inconstitucional, por resultar em aumento de despesa, sem a prévia dotagio orcamentétia, e por nao prescindir da elaboragao de lei especifica, 3. A sancio do Governador do Estado 4 proposig’o legislativa naoafasta_o vicio de_inconstitucionalidade formal. 4. A investidura permanente na fungdo publica de assistente penitenciério, por parte de servidores que j4 exercem cargos ou fungdes no Poder Executivo mineiro, afronta os arts, 5°, caput, ¢ 37, inc. J e II, da Constituicéo da Reptiblica. 5. Ag&o direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 2.113, Rel. Ministra Carmen Liicia, Die 157, de 20/8/2009) (grifou-se) “ACAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - PROMOCAO DE PRACAS DA POLICIA MILITAR E DO CORPO DE BOMBEIROS - REGIME JURIDICO DOS SERVIDORES PUBLICOS_ - PROCESSO LEGISLATIVO - INSTAURACAO DEPENDENTE DE INICIATIVA, CONSTITUCIONALMENTE RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - DIPLOMA LEGISLATIVO ESTADUAL QUE RESULTOU DE, INICIATIVA PARLAMENTAR - USURPACAO DO PODER DE INICIATIVA - SANCAO TACITA DO PROJETO DE LEI - IRRELEVANCIA - INSUBSISTENCIA DA SUMULA N° S/STF - INCONSTITUCIONALIDADE = FORMAL —- EFICACIA REPRISTINATORIA DA DECLARAGAO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE _CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - ACAQ DIRETA JULGADA PROCEDENTE. OS PRINCIPIOS QUE REGEM © PROCESSO LEGISLATIVO IMPOEM- SE A OBSERVANCIA DOS ESTADOS-MEMBROS. - O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delincado em seus aspectos fundamentais pela Constituicdo da Repdblica, impée-se, enquanto padrao normative de compulsério atendimento, & observancia incondicional dos Estados-membros. Precedentes. - A usurpacio do poder de instauragio do proceso legislativo cm matéria constitucionalmente reservada iniciativa de outros Grgios e agentes estatais configura transgressdo ao texto da Constituicéo da Reptblica e gera, em consequéncia, a inconstitucionalidade formal da lei assim editada, Precedentes. A SANCAO DO PROJETO DE LEI NAO CONVALIDA O VICIO DE INCONSTITUCIONALIDADE, RESULTANTE DA10 USURPACAO DO PODER DE INICIATIVA. - A ulterior_aquiescéncia do Chefe do Poder Executivo, mediante sancio do_projeio de Jei, ainda quando dele seja_a_prerrogativa usurpada, nfo tem o condéo de sanar_o_vicio radical _da_inconstitucionalidade. Insubsisténcia da Sdmula n° S/STF. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICACAO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURIDICO DOS SERVIDORES PUBLICOS (CIVIS E MILITARES). - A locugao constitucional ‘regime juridico dos servidores ptblicos’ corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relagGes, estatutdrias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Precedentes. A QUESTAQ DA EFICACIA REPRISTINATORIA DA DECLARACAO DE INCONSTITUCIONALIDADE 'IN ABSTRACTO’. - A declaragio final de inconstitucionalidade, quando proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de fiscalizagio normativa abstrata, importa - considerado © efeito repristinatério que Ihe é inerente - em restauragio das normas estatais_anteriormente revogadas pelo diploma normative objeto do juizo de inconstitucionalidade, eis que 0 ato inconstitucional, por ser juridicamente invélida (RTI 146/461-462), sequer possui eficdcia derrogatéria. Doutrina. Precedentes (STF).” (ADI 2.867, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 9/2/2007) (grifou-se) 1. O mesmo entendimento deve ser aplicado a medida provis6ria, E que, seja em relacio a ela, seja em relaco a iniciativa privativa, hd um componente de deliberacdo quanto & convenii necessidade que ¢ intransferivel para outros Poderes. 12. Portanto, como a Lei n° 12.462/11, quanto aos dispositivos impugnados, € fruto de emenda parlamentar que introduz elementos substancialmente novos e sem qualquer pertinéncia tematica com aqueles tratados na medida provis6ria apresentada pela Presidente da Republica, sua inconstitucionalidade formal deve ser reconhecida.1 DOS VICIOS MATERIAIS ARTIGO 37, XXI, DA CR 13. A Constituigéo, em seu artigo 37, XXI, diz que “ressalvados os casos especificados na legislagéo, as obras, servigos, compras e alienagdes serdo contratados mediante processo de licitagéo piiblica que assegure igualdade de condigdes a todos os concorrentes, com cléusulas que estabelegam obrigagdes de pagamento, mantidas as condigées efetivas da proposta, nos termos da lei, 0 qual somente permitiré exigéncias de qualificagdo técnica e econdmica indispensdveis & garantia do cumprimento das obrigagées”. 14. Celso Anténio Bandeira de Mello, apés observar que 0 dispositivo estabelece balizamentos a serem observados necessariamente pelas normas infraconstitucionais que regulem licitagio e contratos administrativos no Pafs, enfatiza o principio da legalidade ali inscrito*: “Assim, ndo hd duvidar que, por forga disto, os cidadaos tém o direito de participar de uma licitagdo segundo regras estabelecidas por lei ~ que direitos se regulam por lei, e néo por atos de drgdo da Administragao. E um contra-senso que, sendo a licitagdéo uma garantia do cidad@o contra discriminagdes indevidas que Ihe possam ser feitas pela Administragdo, sua disciplina seja estabelecida precisamente por ela, contra a qual a Constituigéo quis garanti-lo (a propria Administragao).” 15, Os artigos 1°, incisos I ¢ II, ¢ 65, da lei impugnada esto em evidente contrariedade 4 vertente da legalidade que se encerra no art. 37, XX1, da CR. Eis 0 scu teor: * BANDEIRA DE MELLO, Celso AntOnio. Curso de Direito Administrativo, 27. ed. Sao Paulo: Malheitos, 2010, p. 529.12 “Art. 1° Fica instituido 0 Regime Diferenciado de Contratagées Ptiblicas ~- RDC, — aplicavel exclusivamente as licitagées e contratos necessdrios realizagio: 1 — dos Jogos Olimpicos e Paraolimpicos de 2016, constantes da Carteira de Projetos Olimpicos a ser definida pela Autoridade Piiblica Olimpica - APO; € II ~ da Copa das Confederagées da Federagao Internacional de Futebol Associagdo ~ FIFA 2013 e da Copa do Mundo FIFA 2014, definidos pelo Grupo Executivo GECOPA 2014 do Comité Gestor Instituido para definir, aprovar e supervisionar as agées previstas no Plano Estratégico das Agées do Governo Brasileiro para a realizagéio da Copa do Mundo FIFA 2014 ~CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso de obras piiblicas, as constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios. O) Art, 63. Até que a Autoridade Publica Olimpica defina a Carteira de Projetos Olimpicos, aplica-se, excepcionalmente, 0 disposto nesta Lei as contratacées decorrentes do inciso I do art, 1° desta Lei, desde que sejam imprescindiveis para o cumprimento das obrigagées assumidas perante o Comité Olimpico Internacional e 0 Comité Paraolimpico Internacional, e sua necessidade seja fundamentada pelo contratante da obra ou servigo”. 16. Tais dispositives nao fixam pardmetros minimos para identificar obras, servigos e compras que devam seguir o Regime Diferenciado de Contratagdes Publicas — RDC. 17. No caso dos Jogos Olimpicos ¢ Paraolimpicos de 2016, 0 artigo 1°, I, acima transcrito, delega A Autoridade Publica Olimpica’ a selegéo das obras ¢ servigos que deverao se submeter a tal regime, os * A Autoridade Pablica Olimpica é um consércio piiblico, sab a forma de autarquia em regime especial, ddo qual séo integrantes a Unido 0 Municipio e o Estado do Rio de Janeiro, consoante artigo 1 da Lei ni? 12.396/2011, e artigo 2", do Protocolo de IntengSes constante do Anexo da Lei n° 12,396/201113 quais, por sua vez, deverdo integrar 0 documento denominado Carteira de Projetos Olimpicos*, 18. Enquanto no definida a Carteira, o art. 65 permite que o RDC seja adotado para licitacdes e contratos que 0 administrador pablico entender necessérios ao cumprimento das obrigacées as sumidas perante 0 Comité Olimpico ¢ Paraolimpico Internacions 19. O mesmo se da em relaco ao evento Copa do Mundo FIFA 2014, em que o RDC é previsto para servigos e compras definidos pelo Poder Executivo, por meio do Grupo Executive (GECOPA 2014) do Comité Gestor da Copa do Mundo FIFA 20147. O GECOPA 2014 é constituido pela Casa Civil da Presidéncia da Repiiblica, Ministério dos istério do Turismo ¢ Ministério do Esportes, Ministério da Fazenda, Mi Planejamento, Orgamento e Gestao, consoante 0 artigo 4° do Decreto s/n°, de 14 de janeiro de 2010. 20. Especificamente para as obras da Copa do Mundo FIFA 2014, o Regime Diferenciado de Contratagées Publicas seré adotado para licitagdes € contratos constantes da matriz de responsabilidades* celebrada entre a Unido, Estados, Distrito Federal e Municipios. 21. A ofensa ao artigo 37, XXI, da CR, patece bastante evidente, pois 0 regime de licitagao publica nao esta definido em lei, ¢ sim por ato do Executivo, Nao ha, reitere-se, qualquer parametro legal sobre 0 “A Carteira de Projetos Olimpicos é 0 conjunto de obras e servicos selecionados pela Autoridade Pablica Olimpica como essenciais 2 sealizagio dos Jogos Olimpicos Paraolimpicos de 2016, consoante definigéo contida no artigo 3°, VI, do Protocolo de IntengSes constante do Anexo da Lei n° 12.396/2011. 70 Comité Gestor da Copa do Mundo FIFA 2014 (CGCOPA 2014) e o Grupo Exccutivo da Copa do ‘Mondo FIFA 2014 (GECOPA 2104) foram insituidos pelo Decreto sn* de 14 de janeiro de 2010, 0 qual ‘i i Gestor para df wat. 10 Plano Estatégion das Aces do Govemo Brasileiro para a realizacio da Copa do Mando FIFA 2014, e dé outras providéncias, "A matria de tesponsabilidades € 0 documento que tem como pretenséo definit as obras responsabilidades dz Unio, Estado, Distrito Federal ou Municipio para a execucio das medidas conjuntas ¢ projetos para a realizacio da Copa do Mundo FIFA 2014. Acessivel em ‘np:/-wwu. esporte. gov. br/assessoriakspecialFulebol/copa2014/compromissosCopa2014J5p"4 que seja uma licitacdo ou contratacao necessaria aos eventos previstos na lei, outorgando-se desproporcional poder de decisio ao Poder Executivo. 22. Como estd fora de discusséo a relevancia de ambos os eventos, a mera referéncia a necessidades a eles vinculadas nao oferece limitagao alguma ao exercicio da competéncia administrativa. 23. A experiéncia, de resto, mostra 0 risco que essa delegacao representa para o patriménio puiblico. Por ocasiao do Jogos Pan- Americanos de 2007, a Unido, Estado ¢ Municipio do Rio de Janeiro nao conseguiram organizar-se ¢ identificar as obras e servigos que deveriam ser realizados. Essa foi uma das razdes para que 0 orgamento inicial do evento, de 300 milhGes de reais, tenha sido absurdamente ultrapassado, com um al na ordem de 3 bilhGes de reais.” 24. 0 Tribunal de Contas da Unido manifestou-se a propésito no processo TC 014.075/2009 (Acérdao n° 2101/2008-Plendrio de 24/9/2009): “18. Esse acérdéo resultou da apreciagéo do relatério final de acompanhamento da execugéo do Programa “Rumo ao Pan 2007. () 21. Em decorréncia especialmente da falta de planejamento e da definigéo tardia da matriz de responsabilidades, houve evolugéo da estimativa da despesa ao longo do tempo, bem como a participagdo cada vez mais substancial da Unido. Ao final, as Unidades Téenicas do Tribunal estimaram 0 custo dos jogos em cerca de 3,3 bilhbes de reais aos cofres piiblicos. A participagdo da Unido aumentou cerca de 50%, sendo que, do valor global gasto por esse ente, mais de 70% foram aplicados no primeiro semestre de 2007, em razdio de convenios, licitagdes e * Sobre as irregularidades ocorridas no Pan-Americano de 2007: TCU, Acérdao 876/2007-Plenério de 16(5/2007 e Acérdi 2101/2008, Plenério de 24/9/2008.25. 15 contratagées de tiltima hora, resultantes da falta de planejamento,"""" Deficiéncias graves no planejamento ¢ na organizacao do Poder Executivo para a realizagio da Copa do Mundo FIFA de 2014 também ja se anunciam, A matriz de responsabilidades prevista no art. 1°, inciso H, da Lei n° 12.462/11, nao tem recebido a imprescindivel e tempestiva atualizacio. 26. Num primeito momento, em 23 de novembro de 2010, no processo TC 023.921/2010-9, conforme despacho do Ministro Valmir Campelo: “Com base no acima exposto, ¢ com findamento nos dispositivos adiante mencionados, Decido: 1 —determinar, com base no artigo 43, inciso I, da Lei no, 8.443, de 1992, combinado com o art. 250, inciso I, do Regimento Interno, preliminarmente ao Ministerio do Esporte, na condi¢éio de coordenador do Comité Gestor para a Copa do Mundo FIFA 2014 (CGCOPA 2014), que, no prazo de 30 (trinta) dias. @) defina e envie a este Tribunal, por meio da Secretaria Geral de Controle Externo, cronograma com descrigéio das areas a serem ainda incluédas na matriz de responsabilidades, a exemplo de hotelaria, seguranca ¢ telecomunicagées; b) fixe prazo certo para a assinatura da matric de responsabilidades completa, com a relagao de todas as intervengées essenciais para atendimento integral das garantias oferecidas & FIFA e para a realizagao da Copa do Mundo de 2014, com as respectivas indicagdes dos entes responsdveis e dos valores envolvidos, nos termos do Acérdéo mo. 2.1010/2008- TCU-Plendrio e da Instrugao Normativa TCU no. 62/2010, Sobre as ireguleridades ocorridas no Pan-Americano de 2007 vide também: TCU, Accnio 876/2007- Plenério de 16/5/2007 e Acérdao 2101/2008, Plenério de 24/9/2008.16 c) implemente mecanismos de acompanhamento que contemplem informagées completas ¢ atualizadas de todos os gastos relacionados @ Copa do Mundo de 2014, no dmbito dos diversos drgéios e entidades da Administragao Piiblica Federal.” 27. Transcorridos aproximadamente ito meses dessa deciso, e mantendo-se inerte a Unido, 0 TCU, em junho de 2011, no Acérdao 1592/2011-Plenario, deliberou: “9.3 - alertar a Casa Civil da Presidéncia da Repiiblica e os Ministérios do Esporte, da Fazenda do Planejamento, Orgamento e Gestdo, com fulcro no art. 59, § 1° inciso V, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) sobre 9.3.1. aauséncia de definigdo, até 0 momento, de qual seria 0 conjunto de obras consideradas essenciais & realizacdo da Copa do Mundo de 2014, para as quais néo se aplicam os limites de autorizagdo de financiamentos a Estados, Distrito Federal e Municipios, conforme excegdo prevista no art. 7°, § 3°, inciso IV, da Resolugéo do Senado Federal n° 43/2001, com redagdo dada pela Resolugdo n° 45/2010; 9.3.2. a necessidade de estabelecer critérios objetivos para identificar quais obras devem ser consideradas como obras da Copa do Mundo de 2014, recomendando-se que esse critério esteja diretamente relacionado @ previsdo dessas obras na matriz de responsabilidades.” 28. Verifica -se, portanto, que a transferéncia, ao Executivo, da definigao do regime juridico da licitagdo publica, sem quaisquer critérios preordenados na lei, além da ofensa ao artigo 37, XXI, da CR, conspira contra os principios da impessoalidade, da moralidade, da probidade e da eficiéncia administrativa.wv 29 Também estéo em desconformidade com o art. 37, XX1, da CR os dispositivos abaixo transcritos e destacados: “Art. 2°(..) Parégrafo tinico. O projeto bisico referido no inciso IV do caput deste artigo deverd conter, no minimo, sem frustrar 0 cardter competitive do procedimento licitatério, os seguintes elementos: 6) V- subsidios para montagem do plano de licitagdo e gestdo da obra, compreendendo a sua programagéio, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalizagito e outros datos necessérios em cada caso, exceto, em relacdo a respectiva licitagdo, na hipdtese de contratacdo integrada. Art. 8° Na execugdo indireta de obras e servigos de engenharia sdo admitidos os seguintes regimes. Od) V - contratagao integrada. § 1° Nas licitagdes e contratagdes de obras ¢ servigos de engenharia serdo adotados, preferencialmente, os regimes discriminados nos incisos I, IV e V do caput deste artigo. § 2° No caso de inviabilidade da aplicagéo do disposto no § 1° deste artigo, poderd ser adotado outro regime previsto no caput, hipétese em que serdo inseridos nos autos do procedimento os motivos que justificaram a excegéio. § 3° O custo global de obras e servigos de engenharia deveré ser obtido a partir de custos unitérios de insumos ou servicos menores ou iguais & mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e indices da Construgéio Civil - SINAPI, no caso de construgéo civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodovic SICRO, no caso de obras e servigos rodovidrios. § 4°No caso de inviabilidade da definigéo dos custos consoante 0 disposto no § 3°, a estimativa de custo global poderd ser apurada por meio da utilizacao de dados contidos em tabela de referéncia formalmente18 aprovada por érgdos ou entidades da Administragio Piiblica federal, em —publicagdes _técnicas especializadas, em sistema especifico instituido para o setor ou em pesquisa de mercado. § 5° Nas licitagdes para a contratagdéo de obras ¢ servicos, com excegéo daquelas onde for adotado o regime previsto no inciso V do caput deste artigo, deverd _haver _projeto _bdsico _aprovado _ pela autoridade competente, disponivel para exame dos interessados. Ant, 9° Nas licitagdes de obras e servigos de engenharia no dmbito do RDC poderd ser utilizada a contratagiio integrada, desde que técnica € economicamente justificado. § 1° A contratagéo _integrada compreende_a elaboracdo ¢ o desenvolvimento dos projetos bdsico e executive, a execugGo de obras _e servigos de engenharia, a montagem, a realizacdo de testes, a pré-operacdo e todas _as__demais _ operagdes necessdrias_e suficientes para a entrega final do objeto, respeitadas as __condigdes de __solidez, seguranca, durahilidade, qualidade, prazo de entrega preco especificados no instrumento convocatério. $2°No caso de contratagéo integrada: I= 0 instrumento convocatério_deverd__conter anteprojeto de _engenharia que _contemple os documentos _técnicos destinados_a_possibilitar_a caracterizagGo da obra ou servico, incluindo: a demonstracdo e a justificativa do programa de necessidades, a visto global dos investimentos ¢ as definig6es quanto ao nivel de servico desejado, b) as condigées de solidez, seguranga, durabilidade e azo de entrega, observado o disposto no caput e no §1°do art. 6° desta Lei; ¢).aestética do projeto arquiteténico: d)_os pardmetros de adequacdo ao interesse piiblico, @ economia na utilizagdo, a facilidade na execucdo, aos impactos ambientais ¢ 4 acessibilidade19 I= 0 valor estimado da contratagéio seré calculado com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores _pagos pela Administracdo Piiblica em global da obra, aferida mediante orcamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica: € Ill - seré adotado 0 critério de julgamento técnica e preco, §.3° Caso seja permita no_anteprojeto de engenharia @_apresentagiio de projetos com __metodologias diferenciadas de ___execugdo, _o _instrumento convocatério estabelecerd critérios objetivos para avaliacdo e julgamento das propostas. $4° Nas hipdteses em que for adotada a contratagao integrada, fica _vedada_a celebragdo de _termos aditivos aos contratos firmados, exceto nos seguintes casos. L_- para _recomposigdo do equilibrio _econémico- financeiro decorrente de caso. fortuito ou forca maior: e IL — por necessidade de alteragdo do projeto ou das especificagdes para melhor adequacéo técnica aos objetivos da contratacdo, a pedido da administracdo publica, desde gue ndo decorrentes de erros ou omiss6es por parte do contratado, observados os limites previstos no § 1° do art, 65 da Lei no. 8.666. de 21 de junho de 1993. vedada a participagdo direta ou indireta icitagées de que trata esta Lei 1 - da pessoa fisica ou juridica que elaborar o projeto basico ou executivo correspondent; IL ~ da pessoa juridica que participar de consdrcio responsdvel pela elaboragéio do projeto basico ou executivo correspondente; Il ~ da pessoa juridica da qual 0 autor do projeto bsico ou executive soja administrador, sécio com mais de 5% (cinco por cento) do capital votante, controlador, gerente, responscvel técnico ou subcontratado; ou20 bo) §.1° Nao se aplica 0 disposto nos incisos I, Il e Ill do caput no caso das contratagées integradas.”" 30. Os ispositivos conferem 4 Administragao o dever de adocao preferencial do regime denominado contratacao integrada no caso de obras e servigos de engenharia. Tal regime, nos termos da Lei n° 12.462, implica uma tnica licitagéo para projeto bésico, projeto executivo € execugio de obras € servigos. 31. Hé duas implicages nesse regime, ambas em desconformidade com o parametro constitucional invocado. 32. A primeira delas € que obras e servigos serio contratados sem que previamente se tenha definido, de forma clara, 0 seu objeto. 33. A definicao prévia do objeto é um imperativo decorrente do principio da isonomia dos concorrentes, pois 6 a partir dele que as diversas propostas podem ser objetivamente comparadas. 34. Nao € por outra razéo que a Lei n° 8.666, em seu art. 6°, IX, definiu exaustivamente 0 que vem a ser 0 objeto da licitagdo, no caso de obras ou servigos, designando-o por projeto basico.™ "Art 6? - Para os fins dosta Lei, considera-se: [...] IX - Projeto Basico - conjunto de elementos necessirios e suficientes, com nivel de preciséo adequado, para caracterizar a obra ou servigo, ou complexo de obras on servigos objeto da licitacio, claborado com base nas indicagées dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica eo adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliacdo do custo da obra e a definigao dos métodos ¢ do prazo de execugio, devendo conter os soguintes elementos: 4) desenvolvimento da solugto escothida de forma a fornecer vislo global da obre ¢ identificar todos os seus elementos constitutivos com clareze: b) solugées t€enicas globaise localizadas, suticientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulagio ou de variantes durante as fases de elaboragto do projeto executive de realizacdo das ‘obras ¢ montagem; ©) identificagao dos tipos de servigos a executar e de materiais ¢ equipamentos a incorporar & obra, bem como suas especificagies que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrat 0 ccariter competitivo para a sua execucio; 4) informagées que possibilitem o estudo © a deducao de métodos construtivos, instalagSes provisérias © condiges organizacionais para a obra, sem frustrar 0 cardter competitivo para a sua execucto;21 35. E a descrigdo analitica ¢ adequada do objeto que permite © conhecimento da obra e/ou servigo a ser licitado, e, consequentemente, 0 oferecimento da proposta pertinente. 36. FE tamanha a importancia da preexisténcia do projeto bésico que o art. 7°, § 2°, da Lei n° 8.666 somente admite a abertura de licitagao para obras ¢ servigos quando “houver projeto bdsico aprovado pela autoridade competente e disponivel para exame dos interessados em participar do processo licitatério”. 37. Além disso, para que a Administracio possa fixar as "exigéncias de qualificagéio técnica e econémica indispensdveis & garantia do cumprimento das obrigacées”, 6 fundamental um. delineamento prévio e preciso do objeto licitado. Do contrério, as exigéncias podem ficar subavaliadas ou serem impertinentes e exageradas, tudo em contrariedade aos postulados que regem a licitagio piblica, comprometendo, ao final, a sua razio de ser, que € a eleigio da melhor proposta para a administragio. 38. Reforce-se que a definicao das caracteristicas e do valor das obras contratadas sob tal regime somente serio aferiveis apés assinado 0 contrato e realizado 0 projeto basico pela pessoa contratada. 39, E por essa razao que, mesmo admitindo a execugao de obras e servigos em regime de empreitada integral, a Lei n° 8.666 a define nos seguintes termos: “quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servigos @ €) subsidios para montagem do plano de licitacéo e gestio da obra, compreendendo a sua programagio, 8 estratégia de suprimentos, as normas de fiscalizagao e outros dados necessérios em cada caso; 1) orgamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitatives de servigos fornecimentos propriamente avaliados. "A licitacao € realizada com base em valor estimado em orgamento siniético ow expedito, consoante artigo §°, § 2°, inciso Il, da lei impugnads.22 instalagées necessdrias (...)". Ou Seja, a0 contrario da Lei n? 12.462, a Lei n° 8.666 nao admite que a empreitada integral englobe o projeto basico. 40. O Tribunal de Contas da Uniao observa 0 quanto a baixa qualidade do projeto basico compromete os propésitos de uma licitagao: “TC 007.162/2006-0 — Acérdao 2873/2008 Voto do Ministro Relator (od 12. Quanto a necessidade, ou nao, de elaboragdo de orcamento detalhado quando da contratagdo de obra em regime de empreitada global, a concluséo foi no sentido de que a lei exige a elaboragdo de tal orgamento detalhado para todo e qualquer tipo de modalidade de contratagdo, inclusive a empreitada integral, ou turn key, e de que as razées de ordem ‘material que fundamentam essa exigéncia legal valem para todo e qualquer tipo de contratacdo, quer seja pela necessidade de a Administragdo conhecer a estimativa de custos da obra antes de licitd-la, de compatibilizar as execugées financeira e fisica do empreendimento, de avaliar os novos custos em caso de eventual modificagdo necessdria no projeto, ou, ainda, de garantir que 0 prego pago seja uma justa remuneragao pelo bem obtido. Co) 21. Conforme informacoes apresentadas pela CTS (Companhia de Transportes de Salvador), os dois principais contraios da presente obra foram celebrados sob o regime de ‘empreitada integral’, por meio do qual as empresas licitantes oferecem um preeo 'fechado' pela execugdo integral do objeto licitado, entregando-o em condigées de plena utilizagéio ou operasto. 22. Uma primeira irregularidade grave, jé detectada nos autos em instrugdes anteriores refere-se & baixa qualidade do projeto basico conforme constava da licitagéo, ndo apenas em seu detalhamento, mas também em suas solugdes. ()23 78. No que diz respeito @ licitagdo, conclui-se que 0 projeto bdsico néio se encontrava em condigdes de ser licitado, vez que néio espelhava wma solugdo vidvel € suficientemente detathada. O volume de modificagdes que se fizeram —necessirias _ posteriormente demonstram objetivamente essa coneluséo. 79. Apesar de a lei brasileira claramente determinar, e as normas do Orgdo internacional financiador em nada obstarem, ndo foi elaborado um orgamento detalhado da obra por parte da administragéio, mas apenas um orcamento estimative, baseado em comparagies com outras obras do género, denominado ‘orgamento appraisal’, Concluiu-se que esse orcamento néio é suficiente a demonstrar os custos envolvidos na obra especifica e nao atende as exigéncias da legislagao brasileira. 6) 82. A mé qualidade do projeto basico fez surgir a necessidade de diversas e profundas modificagdes no desenho original durante a execugéo da obra, que deu ensejo & celebragdo de diversos aditivos, 0 que também, e a principio, nao &é permitido pela legislagdo brasileira em obras sob regime de empreitada integral, salvo para _situagdes imprevisiveis. Go) 118. Com efeito, a precariedade do projeto basico ea inexisténcia de orcamento com nivel de detalhamento suficiente comprometem a licitagéo da qual adveio 0 conirato, vez que incompativeis com as condigies estabelecidas em lei, As modificagbes que se fizeram necessrias durante a execugto da obra néo sé comprovam essa assertiva, como, por si sé, jd configuram razdo suficiente para a rulidade do contrato, vez que seu objeto inicial restou desfigurado e que sua conclusdo jd exige que as condigées inicialmente contratadas sejam alteradas acima dos limites legais”. (Tribunal de Contas da Unido, Ac6rdio n° 2873/2008-Plenério). 41, Se assim o é em relacio a um projeto basico de baixa qualidade, com muito mais razéo se justifica tal entendimento quando acontratacao da obra ¢/ou servico nao se faz preceder de projeto basico, tal como se da na empreitada global da Lei n° 12.462. 42. A segunda implicagao no modelo de empreitada integral adotado pela Lei n° 12.462, ao permitir que se concentrem num mesmo contratante 0 projeto basico e a execucdo da obra e/ou servigo, esta no desvirtuamento de todos os propésitos da licitacéo, como séo aqueles inscritos no art. 37, XXI, da CR. Marcal Justen Filho observa a respeito: “O projeto delineia os contornos da obra ou do servigo, que serdo licitados posteriormente”. Logo, 0 autor do projeto teria condigies de visualizar, de antemdo, 0s possiveis concorrentes, Poderia ser tentado a excluir ou dificultar 0 livre acesso de potenciais interessados. Isso se faria através de configuracdéo do —projeto que _—_—impusesse caracteristicas apenas executéveis por uma especifica pessoa. Ou, quando menos, poderiam ser estabelecidas certas condigdes que beneficiassem 0 autor do projeto (ainda que ndio excluissem de modo absoluto terceiros)”."* 43. Esta a razio de a Lei n° 8.666, em seu art. 9°, estabelecer: “drt. 9° Néo poderd participar, direta ow indiretamente, da licitagéio ou da execugdo de obra ou servigo ¢ do fornecimento de bens a cles necessdrios. J- 0 autor do projeto, basico ou executive, pessoa fisica ou juridica I ~ empresa, isoladamente ou em conséreio, responsdvel pela elaboragéio do projeto basico ou executive ou da qual 0 autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsével técnico ou subcontratado”” * Os comentitios sio sobre a Lei n° 8.656, que, como visio, no permite que # empretada integral englobe 0 projeto bisico. * JUSTEN FILHO, Marcal. Comentérias & Lei de Licitagdes ¢ Contratos Administrativos. 128 ed. Sao Paulo: Dialética, 2008, p. 152.44, Aliés, a propria lei que ora se impugna reconhece essa incompatibilidade no art. 36 acima transcrito, mas, em azo do modelo de empreitada integral que adota, acaba por excepcionar a tegra nessa hipotese. 45 Ainda em desconformidade com o art. 37, XXI, da CR, porque atingem a finalidade do procedimento licitatério, que é a ampla competitividade, os seguintes dispositivos: “Art, 29. Sao procedimentos auxiliares das licitagdes regidas pelo disposto nesta Lei: I~ pré-qualificagdo permanente (...) Art. 30, Considera-se pré-qualificagdo permanente 0 procedimento anterior @ licitagdo destinado a identificar: I — fornecedores que retinam condigdes de habilitagdo exigidas para o fornecimento de bem ou a execusdo de servico ou obra nos prazos, locais ¢ condigées previamente estabelecidos; e Il ~ bens que atendam as exigéncias técnicas ¢ de qualidade da administragdo piblica. § 1° O procedimento de pré-qualificagéo ficard permanentemente aberto para a inscrigdo dos eventuais interessados. § 2° A administracéo piiblica poderd realizar licitagdo restrita aos pré-qualificados, nas condigbes estabelecidas em regulamento. § 3° A pré-quallificagdo poderé ser efetuada, por grupos ou segmentos, segundo as especialidades dos fornecedores. § 4° A pré-qualificagéo poderd ser parcial ou total, contendo alguns ou todos os requisitos de habilitagdo ou técnicos necessdrios & contratacdo, assegurada, em qualquer hipdtese, a igualdade de condigées entre 05 concorrentes.26 § 5° A pré-qualificagdo terd validade de um ano, no méximo, podendo ser atualizada a qualquer tempo” 46. A mais ampla competitividade, na disputa pela execugio de obras e servicos piiblicos, é um desdobramento dos prineipios republicano e da isonomia. Marcal Justen Filho assim 0 demonstra: “A licitago envolve a pritica de uma série ordenada de atos juridicos (procedimento) que permite aos particulares interessados apresentarem-se perante a Administragdo, competindo entre si, em condigdes de igualdade. O ideal vistumbrado pelo legislador é, por via da licitagdo, conduzir a Administracdo a realizar 0 melhor contrato possivel: obter a maior qualidade, pagando 0 menor prego. Rigorosamente, trata-se do desdobramento do principio mais basico e fundamental que orienta a atividade administrativa do Estado: o principio da Repiblica. Toda atuagdo administrativa orienta-se 4 satisfagdo dos interesses supra-individuais. O administrador do possui disponibilidade do interesse que persegue. Em alguns casos, a Lei faculta ao administrador liberdade para escolher 0 modo de realizar esse interesse. Surgird a discricionariedade, que ndo significa, contudo, liberagdéo do administrador quanto ao fim a perseguir. Quando é obrigatéria a licitacdo, impée-se ao agente estatal o dever de adotar wm procedimento predeterminado, de modo a assegurar a competi¢ao entre todos os potenciais interessados e obter as melhores propostas possiveis'™* OD “Mas a isonomia também se configura como uma manifestacdo diretamente relacionada com o interesse coletivo. A ampliagdo da disputa significa a multiplicagdo de ofertas e a efetiva competieao entre ‘os agentes econémicos. Como decorréneia da disputa, produz-se a redugdo dos precos e a elevagdo da qualidade das ofertas, 0 que se taduz em contratagdes mais vantajosas para a Administragéo. * 0b. cit, p63,27 Sob esse prisma, a isonomia reflete a protegdo aos interesses coletivos. Todo e qualquer integrante da comunidade, mesmo que ndo potencialmente em condigées de participar de uma licitagdo, tem interesse na ampliagao da disputa, na eliminagdo de exigéncias abusivas ou desnecessdrias. Assim se passa porque a ampliagdo do universo de licitantes propicia a redugéo dos gastos priblicos"™* 41. © procedimento de pré-qualificagdo permanente, no Ambito do Regime Diferenciado de Contratagées Pablicas, est4 na contramio disso tudo, uma vez que busca a habilitacdo prévia dos licitantes em fase anterior ¢ distinta da licitagdo. E ainda permite que interessados nao pré-qualificados sejam alijados da licitagio (art. 30, § 2°). 48. O Tribunal de Contas da Uniao j4 constatou, nesse modelo de pré-qualificagao, inimeras irregularidades, tais como, direcionamento de certames, conluio entre os participantes ¢ sobreprecos, dentre outras. A propésito: “TC 014.150/2007-7 - Acérdéo 807/2008 — Plendrio 63. O TCU acompanhou no ano de 2006 as obras realizadas em 11 aeroportos, encontrando indicios de irregularidades recorrentes, dentre eles o de sobrepreso nos valores contratados. Destacam-se, nos casos analisados relativos a licitagdes do tipo técnica e prego, alguns procedimentos adotados pela INFRAERO que, por restringirem 0 carder competitive do proceso licitatério, terminam por favorecer a ocorréncia de sobrepreco nos contratos, quais sejam: a pré-qualificagdo, os requisitos exigidos para qualificagéo técnica, os critérios de avaliago das propostas técnicas e das propostas de reco. 64. Considerando que a restrigéo ao cardter competitivo da licitagdo é expressamente vedada no art, 3° da Lei n° 8,666/93 (ine. I do §19, ¢ ainda a * ob cit, p.67.28 relagtio dessa irregularidade com a ocorréncia de sobrepreco nos contratos, torna-se evidente a necessidade de reavaliar a metodologia de contratagao da Estatal. [.-] 67. A INFRAERO, ao adotar a pré-qualificagéo, publica o edital referente a esta primeira fase (Edital Fase I), que tem por objetivo definir as concorrentes habilitadas, Entretanto, apesar de a pré-qualificagiio Jd caracterizar a fase externa da licitagao, quando da publicagéo do primeiro edital, as regras da concorréncia futura (Edital Fase Il) nao. stio apresentadas as licitantes, tampouco encontram-se elaboradas. Em se tratando de concorréncia de técnica e preco, o tipo mais comum nas tiltimas licitagées da Estatal, os critérios de julgamento da proposta técnica e da proposta de pregos somente stio definidos apés 0 conhecimento das concorrentes habilitadas (resultado da Fase I) 68. Também merece abordagem 0 fato de que o projeto bésico da obra e a respectiva planilha orcamentéria somente so divulgados na segunda fase da licitagéo (Edital Fase I), ou seja, apés definidas as concorrentes habilitadas. 69. Tudo indica que, diante do desconhecimento das caracteristicas do objeto e dos valores altos e lucrativos envolvidos em sua execugdo e, ainda, das regras de avaliagdo e julgamento das propostas, muitas empresas sequer se apresentam para a pré- qualificagéo, reduzindo de anteméo 0 universo de concorrentes a participar da segunda fase. Acontece, portanto, uma restrigdo jé na primeira fase no processo. 70. Como consequéncia, os pregos das propostas tém se situado acima do orcamento-base da Estatal, que por sua vez, elaborado em dissondncia aos dispositivos legais, apresenta _indicios de superavaliagao. 71. O fato acima exposto foi constatado em todas as fiscalizagées realizadas em 2006, existindo ainda ‘outros riscos decorrentes da metodologia de licitagdo adotada, os quais néio sto objeto do. presente irabalho, mas ndo poderiam deixar de ser citados: a29 49. possibilidade de direcionamento e de conluio entre os participantes. 72. Todos esses fatores contrariam os principios da licitagao e descaracterizam o ambiente competitive que levaria a uma contratago mais vantajosa para a Administragao Piiblica 73. Ponderando-se que a legislagdo atual néio traz a definigéo ¢ as regras claras para a realizado da pré- qualificagdo, apenas relaciona requisitos para a sua utilizagdo (art. 114 da Lei n° 8.666/93); e ainda que as obras aeroportudrias nao ~—_apresentam caracteristicas que justifiquem a necessidade de wna andlise mais detida da qualificagéo técnica das concorrentes, entende-se que eventuais vantagens advindas desse procedimento ndo compensam os riscos potenciais inerentes a ele. Desse modo, em nome da ampliagdio da competitividade, sugere-se a eliminagéo dessa fase nos procedimentos licitatérios de obras aeroportuérias.” Observe-se que essa andlise do TCU foi feita em face de pré-qualificacao disciplinada pela Lei n° 8.666, que, em seu art. 114, a admite apenas quando “o objeto da licitagdo recomende andilise mais detida de qualificagdo técnica dos interessados” 50. Ja na hipdtese da Lei n° 12.462, a pré-qual cdo é prevista para qualquer situagio que envolva fornecimento de bem e execugio de servico e obra. Ou seja, nao ha aqui qualquer carter de excepcionalidade, 0 que permite concluir pela possibilidade concreta de lesio & ampla competitividade que deve nortear as licitacdes. 51. ‘Além dos dispositivos impugnados, deve ser declarada a inconstitucionalidade, por arrastamento, das expressdes “pré-qualificagao”, contida no artigo 7°, II, e “e de pré-qualificacao disciplinados por esta Lei”, contida no artigo 15, ambos da Lei n° 12.462. No primeiro caso, porque o fornecimento de bens nao envolve 0 requisito de qualificagéo30 técnica; no segundo, porque segue sendo valida a pré-qualificacio da Lei 8.666. ARTIGOS 215, 216 e 225, IV, CR 52. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é de indole fundamental, na medida em que “bem de uso comum do povo essencial a sadia qualidade de vida”. José Afonso da Silva observa: “ds normas constitucionais assumiram a conseiéncia de que o direito & vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais do homem, 6 que hd de orientar todas as formas de atuagéio no campo da tutela do meio ambiente. Compreendeu que ele é um valor preponderante, que hi de estar acima de quaisquer consideragdes como as de desenvolvimento, como as de respeito ao direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Também estes so garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidéncia, néo podem primar sobre o direito fundamental & vida, que esté em jogo quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente, que é instrumental no sentido de que, através dessa tutela, 0 que se protege é um valor maior: a qualidade da vida humana”? 53. Também o sao os direitos culturais, tal como enunciados nos artigos 215 e 216 da CR. 54. Hé um importante precedente dessa Corte nessa matéria: “(...) A ATIVIDADE ECONOMICA NAO PODE SER EXERCIDA EM DESARMONIA COM OS PRINCIPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A PROTECAO AQ MEIO AMBIENTE. - A SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positive, 19 ed. Sao Paulo: Malhciros, 2001, p. 822. ** ADI3540 (MC), Ministro CELSO DE MELLO, DI de 3/2/2006, p. 1431 incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivagdes de indole meramente econdmica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econémica, considerada a disciplina constitucional que a rege, esté subordinada, dentre outros principios gerais, aquele que privilegia a ‘defesa do meio ambiente! (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das nogdes de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaco urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina, Os instrumentos juridicos de cardter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que ndo se alterem as propriedades ¢ os atributos que the sto inerentes, 0 que provocaria inaceitével comprometimento da saiide, seguranca, cultura, trabalho e bem-estar da populagdo, além de causar graves danos ecolégicos ao patriménio ambiental, considerado este em seu aspecto fisico ou natural. A QUESTAO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3°, Il) E A NECESSIDADE DE PRESERVACAO DA INTEGRIDADE DO MEIO AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCIPIO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTAVEL | COMO ATOR DE OBTENGAO DO JUSTO EQUILIBRIO ENTRE AS EXIGENCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O principio do desenvolvimento sustentével, além de impregnado de cardter eminentemente constitucional, encontra _suporte legitimador em —compromissos _internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtengéio do justo equilibrio entre as exigéncias da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocagéio desse postulado, quando ocorrente situagdo de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condigéio inafastdvel, cuja observancia néo comprometa nem esvazie 0 contetido essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: 0 direito & preservagiéio do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras geragdes.”32 55. 37. de que, havendo obras ou atividades potencialmente causadoras de danos ambientais/culturais, serao aplicadas apenas medidas mitigadoras e/ou A Lei n° 12.462 dispde: “Art. 4° Nas licitagdes e contratos de que trata esta Lei serdo observadas as seguintes diretrizes: 6) § 1° As contratagées realizadas com base no RDC devem respeitar, especialmente, as normas relativas e 6) II — mitigagéo por condicionantes e compensacao ambiental, que serdo definidas no procedimento de licenciamento ambiental. § 2°O impacto negativo sobre os bens do patriménio cultural, historico, arqueolégico e —imaterial tombados, deverd ser compensado por meio de medidas determinadas pela autoridade responsdvel, na forma da legislagéo aplicdvel, Art. 14 Na fase de habilitag&éo das licitagdes realizadas em conformidade com esta Lei, aplicar-se- 4, no que couber, 0 disposto nos arts. 27 a 33 da Lei no. 8.666, de 21 de junho de 1993, observado 0 seguinte: (. Paragrafo tinico: Nas licitagdes disciplinadas pelo RDC: (...) Il ~ podertio ser exigidos requisites de sustentabilidade ambiental, na forma da legislagdo aplicével.” Tais dispositivos nao podem ser interpretados no sentido compensatérias. 58. IV, da CR ¢ 0 instrumento adequado para se avaliar a extensao do dano e, mediante ponderacdo de interesses, decidir-se se € possivel e conveniente a realizagdo da obra ou da atividade, e as condigdes em que se O estudo de impacto ambiental, previsto no art. 225, §1°, desenvolverao.33 59. Deve ser declarada a inconstitucionalidade parcial sem redugio de texto dos dispositivos acima impugnados, para afastar qualquer interpretacio que dispense exigéncias estabelecidas nas normas que regulam o licenciamento ambiental, especialmente a avaliagao sobre a possibilidade de realizagao da obra ou da atividade. DO PEDIDO LIMINAR 60. Esto presentes os pressupostos para concessio de medida cautelar. 61 © fumus boni iuris esti caracterizado por todos os argumentos acima expostos. 62. Jao periculum in mora decorre de dupla perspectiva, A primeira é que, se realizadas as licitacGes e contratag6es na forma regulada pela lei impugnada, haverd comprometimento ao patrimdnio publico, como jA demonstrado, e de natureza praticamente irreversivel. A segunda decorte da necessidade de se garantir aos gestores seguranga para que deem inicio, de fato, as licitagdes e consequentes obras, servigos ¢ atividades voltadas Copa do Mundo FIFA de 2014 e aos Jogos Olimpicos de 2016. 63. Requer-se, portanto, a concessio de medida cautelar, para © efeito de se obter, até 0 desfecho dessa agio, a suspensio da eficdcia da Lei n® 12.462, em virtude de inconstitucionalidade formal, ou sucessivamente, dos seguintes dispositivos: art. 1°, I ¢ II; art. 2°, paragrafo inico, V; art. 8°, § 5°; art. 9°, caput e §§; art. 29, [; art. 30, le Ile $$ 1° a 5°; art. 36, § 1°; art. 65; além da declaragao de inconstitucionalidade por arrastamento das expressOes “pré-qualificagdo” contida no art. 7°, II, € “e de pré-qualificagaio disciplinados por esta Lei”, constante do art, 15.34 64. E ainda a declaragéo de inconstitucionalidade parcial, sem reducao de texto dos arts. 4°, § 1°, II, e § 2°, e 14, pargrafo tinico, Il, com leitura a ser dada pelos artigos 225 e 226 da Constituicdo da Repiiblica, para afastar qualquer interpretagio que proporcione a dispensa de exigéncias préprias do licenciamento ambiental devido na implantacao de obra ou de atividade relacionada aquele diploma legal. DOS PEDIDOS FINAIS 65. Ante 0 exposto, 0 requerente pleiteia que, colhidas as informagies necessarias, seja ouvido 0 Advogado-Geral da Unio, nos termos do art. 103, § 3°, da Constituicdo da Repiblica, e, em seguida, Ihe seja aberta vista dos autos, 66. Requer, por fim, sejam julgados procedentes os pedidos, a fim de que seja declarada: (a) a inconstitucionalidade formal da Lei n° 12.462, de 5 de agosto de 2011; (b) a inconstitucionalidade material dos artigos 1°, I e I; art, 2°, pardgrafo unico, V; art. 8°, § 5° art. 9°, caput e §§; art. 29, L; art. 30, Te I, e §§ 1° a 5% art. 36, § 1°; e art. 65; além da declaragéo de inconstitucionalidade por arrastamento das expressdes “pré-qualificagiio” contida no art. 7°, II, e “e de pré-qualificagao disciplinados por esta Lei”, constante do art. 15; e (c) a inconstitucionalidade parcial, sem redugao de texto, dos artigos 4°, § 1°, II, e § 2% e 14, pardgrafo tnico, II, da Lei n° 12.462/11, com leitura a ser dada pelos artigos 225 ¢ 226 da Constituigao da Repiblica, para afastar qualquer interpretagio que proporcione a35 dispensa de exigéncias préprias do licenciamento ambiental devido na implantacéo de obra ou de atividade relacionada aquele diploma legal. Brasilia, 7 de setembro de 2011.