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TEMA 3 – ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR

PÚBLICO: COMPORTAMIENTO Y
EVOLUCIÓN.
I.- INTRODUCCIÓN.
- La existencia de determinadas instituciones (organismos públicos), además de un enfoque jurídico,
político y social, también tiene un enfoque económico.
- Existen diversas teorías que intentan explicar el crecimiento desmesurado del sector público:
o Presiones de la demanda de servicios suministrados por el Estado.
o La explicación la encontramos en la propia oferta.
o La demanda y la oferta actúan conjuntamente.
- Debemos identificar los elementos diferenciales con respecto al comportamiento del sector público.

II.- LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES.


- Esta teoría trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado
determinadas funciones: proteger sus propiedades, castigar las infracciones, la tutela de sus
derechos, etc.
- La existencia de normas constitucionales se explicaría por la necesidad de limitar las posibilidades
de acción del único titular de la “violencia” (ius puniendi): el Estado.

III.- VOTANTES, POLÍTICOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y


FUNCIONARIOS.
- A) LOS VOTANTES.
- El planteamiento propuesto por Downs considera que la acción del votante (R) depende de:
o La probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (A).
o Los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B).
o Los costes que le imponga acudir a la urna, en términos de las actividades a que debe
renunciar para ejercer su voto (C).
o Los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral (D).
- Se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:
o R=BxA+D–C
- Esta formulación permite sacar ciertas conclusiones:
o Se supone que todos los votantes valoran los beneficios (personales –subida de pensiones,
mejoras en la educación,…- o altruistas) que les reportará que un determinado partido gane
las elecciones (B).
o Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el resultado final de la
elección (A es muy grande), lo que ocurrirá si la elección es muy reñida, entonces será más
fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas (A).
o Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada
electoral se celebra en días laborables o festivos, o cuando existen factores meteorológicos
adversos (C).
o Los beneficios reflejados en el componente “D” servirían para entender determinadas
conductas: apostar al equipo ganador, sintiéndose así parte de una victoria colectiva (efecto
conocido por “efecto bandwagon” o “furgón de cola”).
- B) LOS POLÍTICOS.
- La presencia de un número limitado de partidos políticos, disputando un mercado de votantes
potenciales, tiene parecidos indudables con la situación microeconómica del oligopolio.
- El partido político intentará conseguir el mayor número de votos por diferentes motivos: su voluntad
de servir al país, acumulación de poder, ganar prestigio social y económico, etc.
- Las conclusiones de este planteamiento son evidentes:
o En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y se genere una tendencia al
bipartidismo, ambos grupos políticos tenderán a ocupar el centro político y sus ofertas
electorales serán bastante similares.
 Si un partido presenta un programa excesivamente radical para los gustos del votante
medio, sólo recibirá el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del
mercado a su competidor.
o En países cuyo sistema electoral sea de carácter proporcional (en algunas de sus
modalidades), y el resultado sea de tendencia al multipartidismo, se generan soluciones
inestables: los grupos políticos mayoritarios tienden al centrismo político, y esta situación se
compensa con la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
 Cada partido intentará mantener el apoyo de su electorado tradicional, desplazando a
su favor parte del que corresponde a su contrincante político.
 Los períodos pre-electorales se caracterizan por el aumento del gasto.
 Las medidas de ajuste se toman cuando falta mucho tiempo para las elecciones, con
motivo de que se le olvide al ciudadano el esfuerzo fiscal producido por dicho ajuste.
- C) LOS GRUPOS DE PRESIÓN.
- La relación entre los partidos políticos y los votantes, y la propia acción del gobierno, se ven
afectadas por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses que actúan al
margen del proceso electoral.
- Su deseo es obtener la satisfacción máxima de sus intereses, hacer máximos sus beneficios.
- Su formación es más fácil cuando el número de integrantes es más pequeño.
- Parten de asociaciones preexistentes, como una actividad complementaria.
- Los medios de los que disponen estos grupos para influir en la acción del sector público son:
o La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan
defender sus intereses desde el Gobierno o el Parlamento.
o La existencia de deficiencias en la información disponible por el sector público, antes de
llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar a los sectores más interesados en la
adopción de determinadas normas o medidas de política económica, los cuales se decidirán
por aquéllas que más les beneficien.
o La posibilidad relevante de suministrar información a los votantes, siempre que le favorezca
al grupo.
- D) LOS FUNCIONARIOS.
- Niskanen analiza el comportamiento del funcionario formulando un modelo que distingue entre el
“burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor (cualquiera de las AAPP).
o Considera que existe una diferencia entre la información disponible para la agencia y para el
funcionario.
 La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el
presupuesto, estimando una relación calidad del servicio-precio pagado, pero
desconociendo el coste de entrega de las distintas unidades de servicios públicos.
 El funcionario sí conoce el coste de suministrarlas, y además, tiene sus propios
intereses en el proceso (conseguir el máximo de presupuesto para su sección,
aumentar su autoestima, etc.).
- La conducta de los funcionarios colabora en el crecimiento del gasto público:
o Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas unidades de servicios
públicos, puede considerar que aquellas unidades de gastos que no agotan el presupuesto que
se les atribuye, reciben fondos excesivos.
 En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en futuros presupuestos.
 Se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gastos traten
de hacer mínimos los costes de su gestión.
El resultado de su eficacia será contraproducente: disponer de menos fondos en el
futuro.
o La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir la eficiencia de la
actuación de los funcionarios.
 No pueden establecerse mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un
comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado.

IV.- LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO.


- Las teorías que explican la tendencia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy
diversas.

Causa del crecimiento del gasto Teorías


A) Demanda a) Ley de Wagner
b) Efectos desplazamiento e inspección
c) Redistribución de la renta
d) Grupos de interés
e) Ilusión fiscal
B) Oferta a) Ciclo electoral
b) Comportamiento de los funcionarios
c) Ideología del partido en el poder
d) Centralización del sector público
C) Demanda – Oferta a) Productividad – precios

- A) EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO PÚBLICO.


- Los análisis que buscan la explicación en variables que afectan a la demanda son muy variados:
o a) La Ley de Wagner considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones crecientes por
parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos razones:
 1ª.- Las sociedades más desarrolladas son también más complejas, con un mayor número de
conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en sus
soluciones.
 2ª.- Los bienes y servicios públicos son bienes superiores y elásticos: al incrementarse la renta,
el deseo de que aumente el gasto público es aún mayor.
o b) La teoría del efecto desplazamiento-efecto inspección considera que el gasto tiende a crecer a lo largo
del tiempo; pero en determinados períodos críticos para la sociedad (guerra, calamidad, desastres
naturales,…), el gasto aumenta de forma extraordinaria (efecto desplazamiento).
 Una vez superadas las circunstancias que justificaron el aumento del gasto público, la sociedad
ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor recaudación se
dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios públicos, pues los votantes
consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos (efecto inspección).
o c) La redistribución de la renta: a partir de la II Guerra Mundial se amplía el sufragio a sectores de renta
baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de
sufragio censitario propias del siglo XIX.
 Los grupos políticos tienden a acercarse a este estrato medio de votantes con la finalidad de
garantizarse la elección, de ahí que sean más sensibles a las demandas de estos grupos.
o d) La presencia de grupos de interés poderosos (sindicatos, organizaciones empresariales,…) tienden a
aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de un modo directo.
o e) La hipótesis de la “ilusión financiera” destaca cómo los demandantes de un mayor gasto público son
plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público.
 Consideran que los costes se repartirán entre todos los grupos sociales, o incluso, estiman que
la existencia de tales costes no les ataña personalmente.
- B) JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO PÚBLICO.
- El crecimiento del gasto público en las economías occidentales se debe al comportamiento de quienes ofrecen
distintos programas de gastos, con las siguientes hipótesis:
o a) La teoría del ciclo electoral pone de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta electoral,
los poderes públicos inician o aceleran programas de gastos con la finalidad de aparecer ante los votantes
como buenos gestores de los asuntos públicos.
 El aumento “momentáneo” de los costes por encima de lo presupuestado no será importante,
pues una vez conseguida la reelección se procederá a su recorte, o al aumento de impuestos,
con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el período que falta hasta la siguiente
consulta electoral.
o b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por Niskanen, es una justificación más del
crecimiento del gasto público por encima de lo que resultaría óptimo socialmente.
 La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, sus mayores garantías respecto de
cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir su productividad,…, acentúan la
tendencia a este aumento de los costes.
o c) La ideología de los partidos políticos encarna las principales opciones a las que se enfrenta el
electorado.
 En el siglo XIX se presentaba como una oposición entre partidos conservadores y liberales.
 En el siglo XX, en las democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o
democratacristianos (partidarios de las políticas de redistribución), de un lado; y los
socialdemócratas (partidarios de las políticas de gasto social), de otro; con partidos liberales
como elementos necesarios para lograr la mayoría parlamentaria mediante coaliciones de
gobierno.
o d) La estructura del Estado, más o menos descentralizada, contribuye a un crecimiento del gasto
público.
 Duplicación de funciones, dependencia de los entes autonómicos o locales de la entrega de
fondos por parte del poder central, el aumento de la financiación necesaria para llevar a cabo las
actividades de los órganos autonómicos y locales, etc.
- C) UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIÓN DEMANDA-OFERTA.
- La confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes
crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público.
o La productividad del sector público es menor que la del sector privado, por lo que habrá de utilizar más
recursos para obtener los mismos beneficios.

V.- UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO


EN ESPAÑA.
- A) LOS HECHOS.
- Las Leyes de Presupuestos deberían ser las fuentes para comprobar la evolución real del gasto
público en nuestro país, pero existen 2 motivos por los que pueden darnos una visión inexacta de la
realidad:
o 1º.- El proceso de descentralización conlleva que buena parte del gasto público se lleve a
cabo fuera de la Administración Central del Estado.
 Deberíamos utilizar datos que reflejasen la evolución del gasto del conjunto de las
AAPP.
o 2º.- Las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realiza
son enormes, por lo que cabe preguntarse, ¿para qué sirven los presupuestos?
- Podemos utilizar como fuente, los diversos informes económicos del Banco de España, aunque
también planteen dificultades.
- Entre 1980 y 1995 se produce un fuerte crecimiento de los gastos, que no se vio acompañado por el
aumento paralelo de los recursos, de forma que las cifras de déficit público se dispararon.
- A partir de 1995 la tendencia cambia, reflejando la mejora que se produce en los resultados de la
actividad del sector público, reduciéndose el déficit, alcanzando el equilibrio en el 2003 y el
superávit a partir de esa fecha.
- Los datos reflejan que estos resultados se han alcanzado más por la paulatina reducción del gasto
público que por un aumento en los ingresos del sector público.
- B) UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO EN ESPAÑA.
- Existen ciertos factores que singularizan el caso de España respecto al crecimiento del gasto público:
o 1).- El proceso de transición política vivido en nuestro país a partir de 1975.
 La sustitución de un sistema autoritario por otro democrático, generó numerosas
demandas de mayor gasto público.
 La debilidad de los sucesivos gobiernos de la transición frente a la opinión pública.
 El funcionamiento de los Parlamentos, proclive a generar esta clase de gasto público.
o 2).- Las crisis económicas que sufren las economías occidentales a partir de los años setenta.
 España comparte con los demás países las dificultades producidas por el alza de los
precios del petróleo.
 La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente
cifra de paro registrada en nuestro mercado de trabajo.
 Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas representan una cifra
elevada.
o 3).- La consolidación de un modelo de Estado de Bienestar.
 En los años 80 se consolida el sistema de pensiones, se aumenta el gasto educativo,
sanitario y de vivienda.
o 4).- Crecen, notablemente, las infraestructuras de transporte.
 Los actuales ajustes presupuestarios han recaído principalmente en estas partidas.
o 5).- El proceso de descentralización política representado por el Estado de las Autonomías.
 No se ha reducido el número de empleados de la Administración Central y sí, en
cambio, ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las CCAA.
 Se han duplicado funciones.
 El sistema de financiación de las CCAA no ha creado mecanismos de
corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales, incrementando sus
niveles de gastos sin tener que incurrir en el aumento paralelo de los ingresos
públicos.
o 6).- El creciente déficit público colabora al aumento del gasto, a través del pago de intereses
por la deuda acumulada en ejercicios anteriores.
o 7).- Desde 1995 se ha producido en nuestro país una reducción significativa del gasto
público.
 La entrada en la UE exigía una reducción del déficit hasta el 3% del PIB.
 Mejora de la tasa de desempleo (de un 19% en 1995, hasta el 9% en 2005): reduce el
gasto de prestaciones por desempleo y aumenta la recaudación de cotizaciones
sociales.
 La bajada de los tipos de interés (de un 9’4% en 1995, hasta el 4’4% en 2000, con un
mínimo histórico de 2’1% en 2004).

VI.- CONCLUSIÓN.
- Hemos visto el comportamiento del sector público como agente económico, buscando una
justificación económica a la existencia misma del Estado y a determinadas reglas de funcionamiento
del proceso político.