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APuZ

Aus Politik und Zeitgeschichte


48/2010 · 29. November 2010

Arbeitslosigkeit
Josef Schmid
Zum Strukturwandel der Arbeitswelt

Markus Promberger
Hartz IV im sechsten Jahr

Irene Dingeldey
Agenda 2010: Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik

Matthias Knuth · Martin Brussig


Zugewanderte und ihre Nachkommen in Hartz IV

Rosine Schulz
Freiwilliges Engagement Arbeitsloser

Karl Brenke
Aus der Krise zum zweiten Wirtschaftswunder?
Editorial
Im März 2003 verkündete der damalige Bundeskanzler Ger-
hard Schröder ein umfassendes Reformprogramm für Deutsch-
land: die „Agenda 2010“. Bis zum Jahr 2010 sollte unter ande-
rem der Arbeitsmarkt grundlegend reformiert werden, „um
wieder an die Spitze der wirtschaftlichen und der sozialen Ent-
wicklung in Europa zu kommen“. In den darauf folgenden zwei
Jahren verabschiedete der Bundestag vier Gesetze „für moder-
ne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“, von denen das vierte als
„Hartz IV“ bekannt wurde. Die Bezeichnung ist zum Synonym
für das 2005 eingeführte Arbeitslosengeld II geworden, das Ar-
beitslosen- und Sozialhilfe zusammenfasst und den Bezug des
Arbeitslosengeldes I auf ein Jahr begrenzt.

Auch im namensgebenden Jahr 2010 ist noch umstritten, wie


die Auswirkungen der Agenda zu bewerten sind. Zwar bestäti-
gen zahlreiche Experten den Reformen positive Effekte auf die
Flexibilität des Arbeitsmarktes und die Beschäftigungsquote,
gleichzeitig aber – so die Kritiker – habe „Hartz IV“ zu grö-
ßerer sozialer Kälte geführt, Abstiegsängste verstärkt und die
Stigmatisierung von Millionen von Menschen bewirkt, die auf
staatliche Unterstützung angewiesen sind.

Heute ist die Zahl der arbeitslos gemeldeten Menschen in


Deutschland so gering wie zuletzt vor 18 Jahren. Gerade nach
der verheerenden Finanz- und Wirtschaftskrise der vergange-
nen Jahre erscheint vielen Beobachtern eine Arbeitslosenzahl
von unter drei Millionen, wie sie im Oktober verkündet wur-
de, wie ein Wunder. Entsprechend engagiert wird um die Deu-
tung gerungen, wem der Aufschwung zu verdanken sei. Doch
die erfreulichen Zahlen sollten nicht darüber hinwegtäuschen,
dass auch knapp drei Millionen registrierte Arbeitslose zu viel
sind – und dass mehr als doppelt so viele Menschen „Hartz IV“
beziehen, viele davon trotz Arbeit.

Johannes Piepenbrink
Josef Schmid und Beschäftigung können ebenfalls poli-
tisch gestaltet werden und entwickeln sich

Wer soll in Zukunft nicht sachzwanghaft.

arbeiten? Zum Dienstleistungs-, Wissens-


und Arbeitsgesellschaft
Strukturwandel In seinem berühmten Buch „Die große Hoff-
nung des 20.  Jahrhunderts“ beschreibt Jean

der Arbeitswelt Fourastié die grundlegenden Verschiebungen


zwischen den Wirtschaftssektoren und pro-
gnostiziert das goldene Zeitalter der Dienst-
leistungsgesellschaft. Versprochen wird stei-

Z u den Konstanten der modernen Gesell-


schaft gehört der permanente Wandel;
das Wirtschaftssystem und damit die wichti-
gender Wohlstand, mehr soziale Sicherheit,
Bildung und Kultur sowie qualifiziertere und
humanere Arbeit bei Vollbeschäftigung. ❙2
gen Bereiche Beschäf- Die empirischen Daten unterstützen die-
Josef Schmid tigung und Arbeit ses Drei-Stadien-Modell, denn im Jahr 1950
Dr. rer. soc., geb. 1956; zählen zu den dyna- waren noch 24,6 Prozent der Erwerbstätigen
­Professor am Institut für Poli­ mischsten Teilgebie- in der Bundesrepublik im primären Sektor
tik­wissen­schaft der Universität ten. Am Beispiel der (Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei)
­Tübingen, Melanchthon­ untergegangenen Be- und 42,9  Prozent im sekundären (produzie-
straße 36, 72074 Tübingen. rufe lässt sich dieser rendes Gewerbe) beschäftigt, während es der
josef.schmid@uni-tuebingen.de Veränderungsprozess tertiäre Sektor (Dienstleistungen und übrige
www.wip-online.org plastisch nachvollzie- Wirtschaftsbereiche) auf 32,5 Prozent brach-
hen: Der Harzer – so te. Im Jahr 2009 hingegen betrugen die Wer-
lautete unlängst die Antwort auf eine Fra- te 2,1  Prozent, 24,8  Prozent und 73  Prozent
ge in einem bekannten Fernsehquiz – wurde – der Anteil des Dienstleistungssektors hat
früher gebraucht, um aus dem Wald Baum- sich in diesem Zeitraum also mehr als ver-
harz für die Herstellung von Teer und Ter- doppelt. ❙3 Deutschland ist dabei im interna-
pentin zu gewinnen. Im Zeitalter der moder- tionalen Vergleich noch relativ stark indus­
nen Chemie werden Material und Tätigkeit trialisiert, insbesondere in den süddeutschen
nicht mehr gebraucht. ❙1 Nicht ganz so lange Bundesländern. Hier schlägt sich die Stärke
her ist es mit dem Schreibmaschinen- bzw. der Automobilindustrie und des Maschinen-
Büromaschinenmechaniker; doch auch diese baus nieder.
Berufe sind durch die flächendeckende Ein-
führung des Computers weitgehend obsolet Dieser Wandel wird oft auch als postindus­
geworden. Vielen i-Pod-Kids sind die Pro- trielle oder Informationsgesellschaft beschrie-
bleme der komplizierten Mechanik der da- ben; Daniel Bell etwa hat den großen Einfluss
maligen Schreibgeräte gänzlich unbekannt. der Wissenschaft und der Informations- und
Kommunikationstechnologien hervorgeho-
Der diesen oberflächlichen Erscheinungen ben; weniger die Verarbeitung von Fabrika-
zugrunde liegende sozioökonomische Wan- tionsgütern als die von Information kenn-
del wird oft als Abfolge von Wirtschafts- und zeichnen diese Form von Wirtschaft und
Gesellschaftstypen interpretiert. Dabei ver-
ändern sich nicht nur die Formen der Pro-
❙1  Vgl. Rudi Palla, Das Lexikon der untergegangenen
duktion und die entsprechenden Tätigkeits- Berufe, Frankfurt/M. 1998 mit vielen weiteren inte­
muster der arbeitenden Menschen, vielmehr ressanten und unterhaltsamen Beispielen.
strahlt dieser Wechsel auch auf die sozialen ❙2  Vgl. Jean Fourastié, Die große Hoffnung des
und politischen Bereiche aus – von der Sozi- 20.  Jahrhunderts, Köln 1954. Kritisch dazu Martin
alstruktur über das Konsumverhalten bis zur Baethge/Ingrid Wilkens, Die große Hoffnung für das
21. Jahrhundert?, Opladen 2001.
sozialen Sicherung. Daher ist das Thema seit ❙3  Vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse der Er-
jeher immer auch ein politisches Phänomen werbstätigenrechnung in der Abgrenzung der Volks-
bzw. eine Aufgabe für staatliche Regulie- wirtschaftlichen Gesamtrechnungen, aktualisiert am
rung, und die künftigen Formen von Arbeit 6. 9. 2010, online: www.destatis.de (18. 10. 2010).

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Beschäftigung. ❙4 Inzwischen ist auch häufig sellschaft prognostiziert. Demnach verlie-
von der Wissensgesellschaft die Rede. Wissen re Arbeit als sozialstrukturprägende Kraft,
wird hierbei neben Kapital, Arbeit und Boden welche die soziale Stellung, das Sozialpresti-
(-schätzen) zu einer eigenständigen Produk- ge der Menschen bzw. deren Einkommens-,
tivkraft.  Daneben kommt es zur Entwicklung Teilhabe- und Lebenschancen bestimmt, zu-
von globalen digitalen Netzwerken – dem be- nehmend an Bedeutung. Zudem gehe wegen
kannten world wide web (www). Dadurch Rationalisierung und Verlagerung die Arbeit
entstehen neue Branchen, Berufe und Tätig- schlicht aus. In einer optimistischen Version
keiten, wie etwa der „Screen-Designer“, der führt dies in die Freizeitgesellschaft, in der
„Webdesigner“, der „Multimedia-Kaufmann“ die Arbeitszeit deutlich reduziert worden ist.
oder der „Online-Redakteur“. Neben dem vermehrten Konsum von Medi-
en- und Erlebnisprodukten (wie etwa Reisen)
In diesem Sinne nimmt die Europäische sollen sich in diesem Szenario Menschen ver-
Union (EU) die Themen Wissensgesellschaft stärkt ehrenamtlich und in Bürgerarbeit en-
und die Internetökonomie als politische Pro- gagieren.
grammformel auf und betont: „Das Internet
verändert die Welt, in der wir leben. Von sei- Demgegenüber stehen Überlegungen, die
ner Bedeutung her ist dieser Wandel mit der eine deutliche Erhöhung des gesamtwirt-
industriellen Revolution im 18. und 19. Jahr- schaftlichen Arbeitsvolumens anstreben und
hundert vergleichbar. In den letzten beiden als realisierbar ansehen. Den Aktivierungs-
Jahrzehnten haben Informationstechnologi- strategien in der Beschäftigungspolitik, die in
en und Internet die Art verändert, wie Un- vielen Ländern praktiziert und von der Eu-
ternehmen arbeiten, wie Schüler und Studen- ropäischen Kommission propagiert werden,
ten lernen, wie Wissenschaftler forschen und liegt eine Radikalisierung des älteren Voll-
wie Behörden ihre Leistungen für den Bürger beschäftigungsgedankens zugrunde. Denn
erbringen.“ Die EU will das Thema offensiv das Ziel ist nunmehr (im fast wörtlichen Sin-
angehen und Europa noch stärker zu einer ne) „Arbeit für alle“. Galt das früher vor al-
„digitalen Wirtschaft“ ausbauen. ❙5 lem für relativ gut qualifizierte Männer (als
Ernährer der Familie, was aus feministischer
Ein weiteres Konzept prägt die gesellschaft- Sicht entsprechend kritisiert wurde), so sind
liche Diskussion von einer anderen Richtung nun alle Menschen, die zumindest teilweise
her; nicht Technik und Wirtschaft, sondern und einfach arbeiten können, beschäftigungs-
Arbeit steht hier im Mittelpunkt: „Mit dem fähig. Entsprechend sah die im Jahr 2000 ver-
Begriff der Arbeitsgesellschaft werden die abschiedete Lissabon-Strategie der EU vor,
charakteristischen Merkmale zusammenge- bis 2010 eine Gesamtbeschäftigungsquo-
fasst, welche die modernen Industriegesell- te von 70 Prozent, eine Frauenerwerbsquote
schaften westlicher Prägung seit langer Zeit von über 60 Prozent und eine Erwerbsquote
kennzeichnen: Im Mittelpunkt dieser Gesell- älterer Arbeitnehmer von 50  Prozent zu er-
schaften steht als konstitutives Element ent- reichen. ❙7 Damit sind erhebliche Auflocke-
fremdete Erwerbsarbeit, die von rund 90 Pro- rungen im Verhältnis von Arbeit und Nicht-
zent der aktiven Bevölkerung zur Bestreitung Arbeit impliziert, Stichworte sind hier etwa
des Lebensunterhaltes verrichtet wird.“ ❙6 Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder die
Hier ist seit den 1980er Jahren ein grundle- „Verschiebung des Alters-Limes“. ❙8
gender Wandel festgestellt worden, der kon-
trovers eingeschätzt wird. So wird von Au- Freilich existieren hierzu auch skeptische
toren wie Ralf Dahrendorf, Claus Offe oder Varianten. So sieht Ulrich Beck hinter die-
Meinhard Miegel das Ende der Arbeitsge- sem Wandel der Beschäftigung eine „Politi-
sche Ökonomie der Unsicherheit“ am Werk,
❙4  Vgl. Daniel Bell, Die nachindustrielle Gesellschaft, das heißt, an die Stelle von Vollzeit- und
Frankfurt/M.–New York 1975.
❙5  Europäische Kommission, Generaldirektion Pres- ❙7  Vgl. Josef Schmid, Aktivierung in der Arbeits-
se und Kommunikation, Auf dem Weg zur europä- marktpolitik. Lehren für Deutschland aus einem
ischen Wissensgesellschaft. Die Informationsgesell- internationalen Trend, in: Fritz Behrens u. a., Aus-
schaft in der Europäischen Union, Brüssel 2002. blicke auf den aktivierenden Staat, Berlin 2005,
❙6  Johann Welsch, Die Zukunft der Arbeitsgesell- S. 379–396.
schaft. Ein Blick zurück von Morgen, in: WSI Mittei- ❙8  Dieter Otten/Nina Melsheimer, Lebensentwürfe
lungen, (2000) 10, S. 629–638, hier S. 629. „50plus“, in: APuZ, (2009), 41, S. 31–36, S. 31.

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Normalarbeit würden immer mehr atypi- Telekommunikationstechnologie (ITK), die
sche Beschäftigungsverhältnisse treten. Das folgende Eigenschaften aufweist: ❙11
Normalarbeitsverhältnis (NAV), ❙9 das auf
dem Engagement der Gewerkschaften, weit- • Konvergenz: ITK lässt Märkte zusammen-
reichenden sozialpolitischen Regulierungen wachsen, indem der Austausch von Daten
und arbeitsrechtlichen Normierungen basiert, über Mobilfunk- und Festnetze erleichtert
erodiere in der Informations- und Wissensge- und verbilligt wird. Die unmittelbare Folge
sellschaft zusehends – nicht nur für unquali- ist ein höherer Wettbewerbsdruck.
fizierte Beschäftigte, sondern auch für Hoch-
qualifizierte. Denn die bisherigen räumlichen • Ubiquität: ITK wird allgegenwärtig. Im
Strukturen der Produktion würden tendenzi- gewerblichen Bereich sind bereits durch-
ell aufgelöst und die Halbwertzeit der Qualifi- gehend vernetzte Systeme verbreitet, die
kationen der Beschäftigten nehme infolge der komplette Wertschöpfungsketten abde-
Beschleunigung des technologischen Wandels cken; Prozess- und Produktinnovationen
drastisch ab. Paradigmatisch würden nun die basieren zunehmend auf ITK, ebenso fast
Arbeitsbedingungen der „Dritten Welt“, was alle Produkte wie Werkzeugmaschinen,
Beck auch als „Brasilianisierung“ bezeichnet. Autos – aber auch Konsumgüter enthalten
Er meint damit „den Einbruch des Prekären, unzählige IT-Komponenten.
Diskontinuierlichen, Flockigen, Informel- • Flexibilität: ITK fördert die Anpassungsfä-
len in die westlichen Bastionen der Vollbe- higkeit von Organisationen (Produzenten,
schäftigungsgesellschaft. Damit breitet sich Zulieferern, Vertrieb). Diese vernetzen sich
im Zentrum des Westens der sozialstruktu- zusehends global; es entstehen relativ lose
relle Flickenteppich aus, will sagen: die Viel- Verbindungen von modularen Funktionen,
falt, Unübersichtlichkeit und Unsicherheit die voneinander entkoppelt und neu kom-
von Arbeits-, Biografie- und Lebensformen biniert werden können.
des Südens“. ❙10
• Datennutzbarkeit: ITK ermöglicht die ef-
fektive Nutzung von Informationen und
Bestimmungsfaktoren digitalen Inhalten. Die Menge an weltweit
und Triebkräfte des Wandels gespeicherten Daten wächst exponentiell.
Angeheizt wird die Entwicklung durch das
Dieser tiefgreifende Wandel im Wirtschafts- Auftreten eines neuen Produzenten – näm-
und Beschäftigungssystem ist durch ver- lich des Nutzers selbst. Mittels Blogs, Wi-
schiedene Faktoren ausgelöst worden. In ers- kis und Podcasts generiert der Konsument
ter Linie ist auf den technischen Fortschritt große Mengen von Inhalten, die er über
hinzuweisen, der sowohl die Arbeitsabläufe, Web-Plattformen anderen Nutzern zu-
die Produkte, die Produktivität, die Entloh- gänglich macht.
nung sowie die Bildungs- und Qualifikati-
onsanforderungen beeinflusst hat. Besonders Das bringt neue Güter und neue Berufsfel-
deutlich wird dies bei der Informations- und der hervor. Die Bedeutung des „Humankapi-
tals“ steigt in vielen Fällen, aber das Wissen
❙9  Ein NAV ist durch folgende Merkmale gekenn- verfällt auch schneller und zwingt die Men-
zeichnet: a) unbefristete Dauer der Anstellung; schen zur ständigen Weiterbildung. Das In-
b)  Vollzeitbeschäftigung und (8-Stunden-)Tages­ stitut der deutschen Wirtschaft Köln hat zu-
arbeit; c) Arbeitnehmer arbeiten unselbständig und sätzlich zur technologischen Entwicklung,
kontinuierlich für einen Arbeitgeber, sie unterlie- Globalisierung und Tertiarisierung weitere
gen dabei seiner Weisungsgewalt und sind in die be-
„Megatrends“ identifiziert: ❙12 Zum einen ist
trieblichen Strukturen integriert; d) Arbeitsplatz und
Wohnung sind räumlich (bzw. Arbeit und Freizeit es die Pluralisierung und Individualisierung
funktional) voneinander getrennt; e) durch die Sozi-
alversicherungspflichtigkeit der Arbeit erfolgt eben- ❙11  Vgl. Bundesverband Informationswirtschaft, Te-
falls die soziale Absicherung. Vgl. differenziert dazu lekommunikation und neue Medien e. V., Zukunft
Gerhard Bosch, Das Normalarbeitsverhältnis in der digitale Wirtschaft, Berlin 2007, online: www.bit-
Informationsgesellschaft, in: Institut Arbeit und kom.org (18. 10. 2010).
Technik, Jahrbuch 2002/2003, Gelsenkirchen 2003, ❙12  Vgl. Stefan Hardege, Arbeitswelt im Wandel. Wie
S. 11–24. Unternehmen und Gesellschaft morgen arbeiten wer-
❙10  Ulrich Beck, Schöne neue Arbeitswelt. Vision den, München 2008, online: www.romanherzogin­
Weltbürgergesellschaft, Frankfurt/M. 2007, S. 7. stitut.de (18. 10. 2010).

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Tabelle 1: Komponenten der Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials (Deutschland ins-
gesamt, in 1000 Personen)
Zeitraum Demografischer Verhaltens- Migrationseffekt bei Wande- Gesamteffekt
Effekt effekt rungssaldo 200 000
2004 bis 2020 –4341 974 1989 –1378
2020 bis 2050 –13 856 378 5820 –7658
2004 bis 2050 –18 196 1352 7808 –9036

Quelle: J. Fuchs/K. Dörfler (Anm. 15).

der Lebensentwürfe, die auf den steigenden gehen davon aus, dass sich die Einwohnerzahl
Wohlstand, die Verkürzung der Arbeitszeit in Deutschland von derzeit knapp 82 Millio-
und das gestiegene Bildungsniveau zurück- nen auf ungefähr 71  Millionen im Jahr 2050
zuführen ist. Flexiblere Beschäftigungsfor- reduzieren wird. Zudem treten die Deutschen
men wie Zeitarbeit und Teilzeitarbeit gewin- heute später ins Berufsleben ein als vorheri-
nen an Gewicht, was vor allem Frauen neue ge Generationen – im Übrigen auch später als
Berufschancen eröffnet. Allerdings macht es die meisten europäischen Nachbarn. Dies re-
die hohe Dynamik der Arbeitsmärkte auch duziert das Arbeitskräftepotenzial und hat
notwendig, für eine entsprechende Weiterbil- Konsequenzen für die betriebliche Qualifika-
dung („Lebenslanges Lernen“) und die Siche- tions- und Personalpolitik, aber auch für die
rung der Beschäftigungsfähigkeit (employa- soziale Sicherung, besonders für die Renten-
bility) zu sorgen. Der einzelne Arbeitnehmer systeme. Die Projektion des Arbeitsangebots
muss oder will sich als „Arbeitskraftunter- bis 2050 ❙15 berücksichtigt unterschiedliche
nehmer“ verhalten; der „flexible Mensch“ ist Effekte und kommt zu einem beachtlichen
lernbereit, mobil und in der Lage, sich in der Negativsaldo (Tabelle 1).
Arbeitswelt durchzuschlagen. ❙13 Und: „Wenn
immer mehr Menschen einer Erwerbsar- Das Ziel ist – etwa mit Maßnahmen wie
beit nachgehen, dann hat diese ‚Professio- Rente mit 67, aber auch mit entsprechenden
nalisierung der Gesellschaft‘ weitreichende arbeitsmarktpolitischen Instrumenten  –, die
Konsequenzen. Es werden nicht nur mehr Menschen so gut wie möglich in den Ar-
Dienstleistungen wie Kinderbetreuung und beitsprozess zu integrieren. „Dabei kommt
Haushaltshilfe nachgefragt, der Service muss einerseits der Bildung und andererseits der
auch effizienter, besser und flexibler werden, Wertschätzung von – insbesondere älteren  –
damit die Menschen Berufs- und Privatleben Arbeitnehmern besondere Bedeutung zu.
miteinander vereinbaren können. Unflexible Das Bildungsniveau in Deutschland ist in
Arrangements wie starre Öffnungszeiten von vielen Bereichen lediglich noch internationa-
Läden, Behörden und Betreuungseinrichtun- les Mittelmaß. Seit Anfang der 1990er Jahre
gen darf es künftig nicht mehr geben.“ ❙14 kam es kaum zu Verbesserungen, während
viele andere Länder ihren Human­kapital­
Zum anderen spielt der demografische Wan- bestand ausweiten konnten.“ ❙16
del eine Rolle; Deutschland zählt weltweit zu
den am schnellsten alternden Gesellschaf-
ten. Das heißt, die Geburtenzahlen sinken, Problematische Qualität
während die Lebenserwartung steigt (durch- und neue Sozialfiguren der Arbeit
schnittlich alle sieben Jahre um ein Jahr). Zu-
gleich schrumpft die Bevölkerung; Prognosen Der skizzierte Wandel von Wirtschaft und
Beschäftigung erzeugt freilich auf indivi-
❙13  Vgl. Günter Voß/Wolfgang Pongratz, Der Ar- dueller Ebene Gewinner und Verlierer; die
beitskraftunternehmer. Eine neue Grundform der skeptische Einschätzung von Ulrich Beck
Ware Arbeitskraft?, in: Kölner Zeitschrift für Sozio- verweist auf die Problemzonen in der neuen
logie und Sozialpsychologie, (1998) 1, S. 131–158; Ri-
chard Sennett, Der flexible Mensch. Die neue Kultur
des Kapitalismus, Darmstadt 1998. ❙15  Vgl. Johann Fuchs/Katrin Dörfler, Projektion des
❙14  Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Die Pro- Arbeitsangebots bis 2050. Demografische Effekte
fessionalisierung der Gesellschaft. Wie sieht die Ar- sind nicht mehr zu bremsen, IAB Kurzbericht, (2005)
beitswelt von morgen aus?, München 2008, S. 19, on- 11, S. 3.
line: www.romanherzoginstitut.de (18. 10. 2010). ❙16  S. Hardege (Anm. 12), S. 10.

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Tabelle 2: Atypische Beschäftigungsverhältnisse nach Formen und Bereichen (2006, in Prozent)

Soz.vers. Teilzeit Mini- Befris- Freie Praktika Zeit­arbeit 1-Euro-


Beschäftigte jobs tungen Mitarbeit Jobs
Produzierendes
84 11 6 4 1 1 3 0
Gewerbe
Unternehmensnahe
74 26 13 7 4 2 1 0
Dienstleistungen
Handel, Verkehr 74 28 15 4 1 2 1 0
Erziehung, Ge-
sundheit, Kultur, 72 41 11 12 3 3 0 4
Verbände
Öffentliche 63 (sowie
27 3 6 1 1 0 3
Verwaltung Beamte)
Personenbezogene
57 37 26 8 3 2 0 2
Dienstleistungen

Quelle: IAB-Betriebspanel 2006.

Arbeitswelt. Die Entwicklung der atypischen Atypische Beschäftigung variiert nach Bran-
Beschäftigungsverhältnisse und des Niedrig- che und Form, aber auch nach Betroffen-
lohnsektors scheinen ihn zu bestätigen: Wäh- heit (Tabelle  2). So befanden sich 2007 rund
rend dieser Bereich zu Beginn der 1990er Jah- 38 Prozent der abhängig beschäftigten Frau-
re noch knapp 20  Prozent der arbeitenden en in atypischer Beschäftigung, von den
Bevölkerung umfasste, sind es derzeit etwa Männern nur 14 Prozent. Stark verbreitet ist
37  Prozent. Damit hat sich ein erheblicher das Phänomen auch unter jungen Menschen
Anteil des Job-Wachstums in den EU-Staa- (15 bis 24 Jahre), unter Personen mit keinem
ten während der zurückliegenden Dekade in oder nur niedrigem Berufsabschluss und un-
diesem ambivalenten Bereich abgespielt. ter Nicht-EU-Ausländern. ❙18

Atypische Beschäftigungsverhältnisse be- Niedriglohnbeschäftigung bezieht sich


ziehen sich auf Arbeitsverträge, die von den speziell auf die Einkommensdimension die-
im Kern des Arbeitsmarktes üblichen Stan- ser Arbeitsverhältnisse, was in Deutschland
dards (d. h. dem Normalarbeitsverhältnis) sechs bis sieben Millionen Menschen betrifft.
deutlich abweichen. Dazu zählen: Sie erhalten weniger als zwei Drittel des Me-
dianeinkommens; 2006 lag diese Schwelle bei
• zeitlich befristete Beschäftigungsverhält- einem Stundenlohn von 9,61  Euro in West-
nisse, die nicht vom allgemeinen Kündi- und 6,81 Euro in Ostdeutschland. Auch hier
gungsschutz erfasst sind; ist die Tendenz steigend: Gegenüber 1995 ist
der Niedriglohnanteil in Deutschland um
• Erwerbstätigkeit im Rahmen der Arbeit- etwa 43  Prozent gestiegen. Unter allen ab-
nehmerüberlassung bzw. Zeitarbeit; hängig Beschäftigten liegt der Anteil bei gut
• Arbeit, die außerhalb des allgemein übli- 22 Prozent (2006) – das heißt, mehr als jeder
chen Sozialversicherungsschutzes ausgeübt Fünfte ist gering bezahlt. Damit gleicht sich
wird, wie zum Beispiel Minijobs; Deutschland im internationalen Vergleich
eher den liberalen Modellen (wie etwa den
• (Schein-)selbständige Arbeit, bei der es sich USA) an bzw. weicht in dieser Hinsicht von
um ein Quasi-Beschäftigungsverhältnis han­ der Gruppe der kontinentalen Staaten ab. ❙19
delt, ohne dass entsprechender arbeits- und
sozialrechtlicher Schutz vorhanden ist Problematisch ist dabei die geringe Auf-
• Beschäftigung mit einem geringen Monats- stiegsdynamik, was eigentlich die Erwartung
oder Stundenlohn. ❙17
❙18  Vgl. Statistisches Bundesamt, Atypische Beschäf-
tigung auf dem deutschen Arbeitsmarkt, Wiesbaden
❙17  Vgl. Werner Eichhorst/Paul Marx/Eric Thode, 2008, S. 15 und 17 f.
Atypische Beschäftigung und Niedriglohnarbeit, Gü- ❙19  Vgl. Thorsten Kalina/Claudia Weinkopf, Weite-
tersloh 2010. Siehe komplementär dazu: Perspektiven re Zunahme der Niedriglohnbeschäftigung: Aktuel-
der Erwerbsarbeit: Facharbeit in Deutschland, Fried- le Forschungsergebnisse aus dem Institut Arbeit und
rich-Ebert-Stiftung, Wiso-Diskurs, Juni 2010. Qualifikation, IAQ-Report, (2008) 1.

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bei der Formulierung der „Agenda 2010“ und jektiv interpretiert und reorganisiert ­werden.
der Verabschiedung der Hartz-Gesetze ge- Durch die Zunahme von Projektarbeit, selb-
wesen ist. Atypische Beschäftigung sollte als ständigen Vertragsformen, ergebnisbezogener­
eine Art Sprungbrett aus der Arbeitslosigkeit Koordinierung, individuellen Arbeitszeit-
in ein Normalarbeitsverhältnis dienen. Die- regimes und Vergütungsformen ergibt sich
ses hat sich jedoch nur bedingt erfüllt, denn für die Beschäftigten sowohl die Notwendig-
nur etwa jeder achte Geringverdiener von keit wie auch die Chance, die Arbeit selbst
1998/1999 erreichte sechs Jahre später einen zu strukturieren. Das korrespondiert mit der
Lohn oberhalb der Geringverdienerschwelle. Pluralisierung und Individualisierung der
Jeder Dritte blieb als Vollzeitbeschäftigter im Gesellschaft und mündet in eine „heterogene
Niedriglohnbereich hängen. ❙20 und ambivalente Syndromatik von Arbeit“. ❙22

Solche Entwicklungen werden von vielen Eine Reihe von typischen Sozialfiguren
Beobachtern als Prekarisierung interpretiert, können das widersprüchliche Phänomen der
als „Teil einer neuartigen Herrschaftsnorm, Arbeit in der Wissens- und Internetökono-
die auf die Errichtung einer zum allgemeinen mie illustrieren:
Dauerzustand gewordenen Unsicherheit fußt
und das Ziel hat, die Arbeitnehmenden zur • Dicht am Negativszenario des Prekariats
Unterwerfung, zur Hinnahme ihrer Ausbeu- bleiben die „Sozialfiguren der Abspaltung“;
tung zu zwingen“. ❙21 es sind die „Überflüssigen“, die „Abwei-
chenden“ und die „Unsichtbaren“, die aus
Das heißt ebenfalls, dass sich Prekari- der Arbeits- und Erwerbsgesellschaft her-
tät mehr und mehr zu einer Lebenslage ver- aus gedrängt werden – sowohl sozialstruk-
festigt, die sich nicht nur durch materiellen turell als auch in der symbolischen Reprä-
Mangel, Unsicherheit, ungünstige Arbeits- sentation. ❙23
bedingungen und Anerkennungsdefizite,
• Bestenfalls in einer Zwischenlage befin-
sondern vor allem durch schwindende Mög-
det sich die „Generation Praktikum“. Laut
lichkeiten einer längerfristigen Lebenspla-
„Spiegel“ ist „San Precario“ ihr Schutz-
nung auszeichnet. Die Daten zeigen zudem,
heiliger, „der unterbezahlte Arbeiten ver-
dass das Phänomen kein sozial randständiges
richtet, oft schwarz beschäftigt ist und ei-
ist, sondern bis in die Mitte der Gesellschaft
ner unsicheren Zukunft entgegensieht“.
reicht, wo sich Abstiegsängste und die Furcht
Das plastische Beispiel gibt der 25-jähri-
vor Statusverlust verbreiten. Auch in biogra-
ge Hochschulabsolvent mit Einser-Diplom
fischer Hinsicht reicht Prekarität weit über
ab, der als Dauerpraktikant sein Leben fris-
die Erwerbsphase in das Rentenalter hinein.
tet und den Übergang in ein reguläres Be-
Das Risiko der Altersarmut steigt, denn, wie
schäftigungsverhältnis nicht schafft. ❙24
sollen atypisch Beschäftigte mit ihren ge-
ringen Löhnen und hohen Beschäftigungs- • Ähnlich verhält es sich mit dem Journalis-
risiken für ihre Rente vorsorgen? Zugleich ten, der in der Wissensgesellschaft kaum
existiert eine Minderheit, für die flexible Be- mehr wie früher Spezialwissen benötigt
schäftigung Freiheitsgewinn bedeutet. Sol- und häufig als freelancer arbeitet. Die klas-
che Gruppen verfügen über finanzielle Res-
sourcen und Qualifikationen, die sie von der ❙22  Nick Kratzer u. a., Flexibilisierung und Subjek-
Sorge um die Existenz dauerhaft entlasten. tivierung von Arbeit. Sozioökonomische Bericht-
erstattung, München 2003, online: www.soeb.de/li-
Solche Unsicherheitszonen und Deinstitu- teratur.php (18. 10. 2010). Vgl. auch Raphael Menez/
Josef Schmid/Stefanie Springer, Arbeitspolitik und
tionalisierungsprozesse müssen ferner sub-
industrielle Beziehungen in der Internetökonomie,
in: Welttrends, (2005) 47, S. 26–40, insb. S. 35 f.
❙20  Vgl. Thorsten Schank u. a., Niedriglohnbeschäf- ❙23  Vgl. Stephan Lessenich/Frank Nullmeier, Deutsch-
tigung. Sackgasse oder Chance zum Aufstieg?, IAB land – eine gespaltene Gesellschaft, Frankfurt 2006,
Kurzbericht, (2008) 8. S. 12 ff. „Der Spiegel“ (Heft 12/2010) führt den Wech-
❙21  So Pierre Bourdieu, Gegenfeuer, Konstanz 1998, selwilligen, den Projektarbeiter, die Auswanderin,
S.  100. Vgl. auch Klaus Dörre, Prekarisierung contra den Kreativen und die Moderne als weitere Beispiele
Flexicurity. Unsichere Beschäftigungsverhältnisse als unsicherer Existenz und Erwerbsbiografie auf.
arbeitspolitische Herausforderung, in: Martin Kronau- ❙24  Julia Bonstein/Merlind Theile, Auf Nummer un-
er/Gudrun Linne (Hrsg.), Flexicurity. Die Suche nach sicher, in: Der Spiegel, Nr. 31 vom 31. 7. 2006, S. 44–
Sicherheit in der Flexibilität, Berlin 2005, S. 53–72. 55, Zitat S. 45.

8 APuZ 48/2010
sischen Sozialfiguren des „Handelsredak- Rolle zu; sie bezeichnet die Fähigkeit, sich
teurs“, des „politischen Redakteurs“ und selbständig auf den Arbeitsmärkten bewe-
des „Kunstkritikers“ sind selten geworden. gen und dauerhafte Beschäftigung finden zu
Mit dieser Entdifferenzierung der Ressorts können. Das „Managen“ von Veränderungs-
und der Redaktionsstrukturen in den Me- prozessen wird so zur permanenten Aufgabe
dien geht nicht nur der Qualitätsanspruch im Erwerbsleben der Individuen. Um diese
verloren, sondern wandelt sich zugleich das Anforderungen zu bewältigen, muss die
Publikum vom Staats- und Bildungsbürger Politik fordernde und fördernde Rahmen-
zum Medienkonsumenten. bedingungen für Individuen und Betriebe
ausbauen und hemmende Faktoren von Be-
• Ein weiteres Beispiel künftiger Arbeit und
schäftigungsoptionen minimieren.
ihrer Funktion liefern die „Kreativen“ bzw.
die Vertreter der „digitalen Bohème“. Diese
Dazu gehören zum Beispiel eine Qua-
creative class (Richard Florida) soll durch
lifizierungs- und Personalpolitik, die sich
ihren Lebensstil und ihre Toleranz das
nicht auf das aktuelle Anforderungspro-
wirtschaftliche Wachstum in den Metro-
fil beschränkt, sondern einen „qualifikato-
polen hervorbringen. Damit sind Ingeni-
rischen Überschuss“ vorsieht, aber auch ein
eure, Künstler, Universitätsprofessoren so-
durchlässigeres und flexibleres Bildungssys-
wie think tank researcher gemeint. Freilich
tem sowie adäquate arbeitsmarktpolitische
kennt die Arbeit in der Kultur- und Krea-
Instrumente. Zugleich gilt es, diese mit einer
tivwirtschaft nicht wenige instabile beruf-
beschäftigungsfreundlichen Form der hohen
liche Existenzen. So ist etwa jeder zweite
sozialen Sicherheit zu verbinden – möglicher-
Webdesigner, Illustrator, Kulturprojekt-
weise wie im europäischen Ausland durch
manager, Hörspielproduzent oder Journa-
Mindestlöhne oder eine Art Prekaritätsprä-
list in Berlin selbständig mit einem Jahres-
mie für Zeit- und Leiharbeit oder öffentliche
einkommen unter 10 000 Euro. ❙25
Beschäftigung.
Positive Leitbilder Last but not least ist es wichtig, Menschen
und Regulationspotenziale über ihre Arbeit auch eine gewisse Sinnstif-
tung zu ermöglichen. „Gute Arbeit“  sollte
Der Strukturwandel der Arbeitswelt muss, auch unter den Bedingungen der Wissens-
wenn nicht die Negativszenarien überwiegen gesellschaft und der Globalisierung mög-
sollen, institutionell (d. h. über das Arbeitsrecht lich sein. Das Konzept baut zum einen auf
und den Sozialstaat) eingebettet werden. Die- die arbeitspolitischen Ansätze der 1970er
ses wird derzeit vor allem durch eine Flexicu- und 1980er Jahre im Kontext der „Huma-
rity-Strategie versucht. Damit wird ein Kom- nisierung der Arbeit“ auf; zum anderen be-
promiss bzw. ein Interessenausgleich zwischen zieht es sich auf das decent-work-Leitbild
flexiblen Arbeitsmärkten einerseits und einem der ­I nternationalen Arbeitsorganisation
hohen Grad an Beschäftigungs- und Einkom- (ILO).
menssicherheit andererseits gesucht. ❙26
Auch die EU verfolgt Arbeitsplatzquali-
Der Beschäftigungsfähigkeit bzw. em- tät als ein wichtiges Ziel im Rahmen der be-
ployability ❙27 kommt dabei eine wesentliche schäftigungspolitischen Leitlinien. Dazu
gehören Faktoren wie Arbeitsplatzqualität
❙25  Vgl. Alexandra Manske/Janet Merkel, Kreative in (z. B. Karriere- und Fortbildungsmöglichkei-
Berlin. Eine Untersuchung zum Thema Geisteswis- ten), Arbeitszufriedenheit, Gesundheit und
senschaftlerInnen in der Kultur- und Kreativwirt-
Sicherheit am Arbeitsplatz, Vereinbarkeit
schaft, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialfor-
schung, Discussion Paper, (2008) SP III 2008-401. von Arbeit und Privatleben, Sozialer Dialog
❙26  Vgl. etwa K. Dörre (Anm. 21). und Arbeitnehmerbeteiligung sowie diversity
❙27  Vgl. Susanne Blancke/Christian Roth/Josef und Nichtdiskriminierung bzw. Geschlech-
Schmid, Employability als Herausforderung für den tergleichstellung.
Arbeitsmarkt. Auf dem Weg zur flexiblen Erwerbs-
gesellschaft, Akademie für Technikfolgenabschät-
zung, Arbeitsbericht Nr. 157, Stuttgart 2000; Katrin
Kraus, Beschäftigungsfähigkeit oder Maximierung
von Beschäftigungsoptionen?, Friedrich-Ebert-Stif-
tung, Wiso-Diskurs, November 2008.

APuZ 48/2010 9
Markus Promberger Empirische Analysen belegen empfunde-
ne Teilhabedefizite ❙3 ebenso wie klare Unter-

Hartz IV versorgungslagen vor allem im Bereich neuer


und besserer Kleidung, Möblierung und Res-
sourcen für kulturelle und soziale Teilhabe. ❙4

im sechsten Jahr Qualitative Befunde des Instituts für Arbeits-


markt- und Berufsforschung ­zeigen ebenfalls,
dass in betroffenen Familien bei längerdau-
ernder Hilfebedürftigkeit ein schleichender

S eit knapp sechs Jahren gibt es in Deutsch-


land ein einheitliches Grundsicherungssys-
tem für erwerbsfähige Hilfebedürftige  – ein
Einschränkungsprozess des materiellen Le-
bensniveaus wie auch der realisierten sozia-
len Teilhabe stattfindet. ❙5
Kernstück der Arbeits-
Markus Promberger markt- und Sozialre- Die working poor, also Menschen, die zusätz-
Dr. phil., geb. 1963; Soziologe, formen der damaligen lich zu Arbeitseinkommen noch ergänzende
Leiter des Forschungsbereichs rot-grünen Bundesre- Sozialleistungen beziehen, sind durch die Re-
„Erwerbslosigkeit und Teilhabe“ gierung. Es bedeutete form verstärkt ins Blickfeld geraten, das gleiche
am Institut für Arbeitsmarkt- nicht nur die adminis- gilt für diejenigen, die zum Arbeitslosengeld I
und Berufsforschung (IAB), trative Zusammenle- noch Grundsicherungsleistungen beziehen
Regensburger Straße 104, gung und Vereinheitli- („Aufstocker“). ❙6 Dahinter ausschließlich eine
90478 Nürnberg. chung der beiden vor- Wirkung des neuen Systems zu vermuten, wäre
markus.promberger@iab.de mals getrennten Unter­
stützungssysteme der
❙1  Zur Wirksamkeit der Aktivierungsmaßnahmen in
Arbeitslosen- und der Sozialhilfe, sondern, Hartz IV vgl. z. B. die Übersichten in Juliane Achatz/
zumindest in der politischen Rhetorik und im Johanna Dornette/Sandra Popp u. a., Lebenszusam-
Gesetzestext, auch eine stark veränderte Aus- menhänge erwerbsfähiger Hilfebedürftiger im Kon-
richtung der dahinterstehenden Ziele und Mo- text der Grundsicherungsreform, in: Joachim Möl-
tive. Stellt das neue System aus Grundsiche- ler/Ulrich Walwei (Hrsg.), Handbuch Arbeitsmarkt,
Nürnberg 2009, S.  203–235; Susanne Koch/Peter
rung und Aktivierung ❙1 in diesem Sinne einen
Kupka/Joß Steinke, Aktivierung, Erwerbstätigkeit
tiefgreifenden Wandel der Armutsbekämp- und Teilhabe, Nürnberg 2009; sowie die zusammen-
fung dar? fassende Darstellung bei Markus Promberger, Fünf
Jahre SGB II – Versuch einer Bilanz, in: WSI-Mittei-
lungen, (2009) 11, S. 604–611.
Wirkungen von Hartz IV – ❙2  Vgl. Markus Promberger, Hartz IV – neue Angebote
empirische Befunde gefragt, in: Sozialwirtschaft, (2008) 1, S. 6–9; Helmut
Rudolph, Entwicklung der Anzahl der Leistungsemp-
fänger in der Grundsicherung für Arbeitssuchende, in:
Nach der Systemumstellung am 1. Januar 2005 Bundesagentur für Arbeit, Sozialgesetzbuch Zweites
war für viele Beobachter zunächst überra- Buch. Jahresbericht 2005, Nürnberg 2006, S. 11–14.
schend, wie hoch in den ersten drei Monaten ❙3  Vgl. Juliane Achatz/Claudia Wenzig, Subjektive
der Zuwachs an Hilfebeziehern ausfiel. Selbst Wahrnehmung von Wohlfahrtsgewinnen und -ver-
lusten von Empfängern der Grundsicherung für
nach der Saldierung der Übergänge aus den
Arbeitssuchende nach Einführung des SGB II, in:
alten Systemen der Arbeitslosen- und Sozial- Karl-Siegbert Rehberg (Hrsg.), Die Natur der Gesell-
hilfe und den erwarteten saisonalen Zugängen schaft. Verhandlungen des 33. Kongresses der Deut-
mit den Abgängen aus dem Hilfebezug durch schen Gesellschaft für Soziologie in Kassel 2006,
Fluktuation, durch die Haushaltsveranla- Frankfurt/M., 2008, S. 2436–2447.
gung und die geänderten Freibetragsregelun- ❙4  Vgl. Bernhard Christoph, Was fehlt bei Hartz IV?
Zum Lebensstandard der Empfänger von Leistungen
gen blieb ein Zuwachs von rund einer Million
nach SGB II, in: Informationsdienst Soziale Indika-
neuen Hilfebedürftigen. Die einzige plausi- toren, (2008) 40, S. 7–10.
ble Erklärung hierfür ist eine verstärkte Mo- ❙5  Vgl. Andreas Hirseland/Philipp Ramos-Lobato,
bilisierung von Bedürftigen, die bislang ihnen Armutsdynamik und Arbeitsmarkt. Entstehung, Ver-
zustehende Sozialleistungen nicht genutzt hat- festigung und Überwindung von Hilfebedürftigkeit
ten, ❙2 was, bei Lichte besehen, einen armutspo- bei Erwerbsfähigen, IAB-Forschungsbericht, (2010) 3.
❙6  Vgl. Kerstin Bruckmeier/Tobias Graf/Helmut Ru-
litischen Erfolg darstellt. Wer jedoch von der
dolph, Working Poor: Arm oder bedürftig? Umfang
Grundsicherungsreform eine finanzielle Ent- und Dauer von Erwerbstätigkeit bei Leistungsbezug
lastung des Sozialstaats erwartet hatte, musste in der SGB-II-Grundsicherung, in: Wirtschafts- und
angesichts dieser Tatsachen enttäuscht sein. Sozialstatistisches Archiv, 4 (2010) 3, S. 201–222.

10 APuZ 48/2010
falsch, denn ergänzenden Sozialhilfebezug gab dere sind krank oder behindert. Einige von
es schon vorher. Eine Zunahme ist wegen der ihnen sind zwar nominell drei Stunden pro
lückenhaften Datenlage vor 2005 schwer zu Tag erwerbsfähig, finden aber bei ihrer stark
belegen, jedoch wegen der Veränderungen im eingeschränkten Kondition keinen Arbeits-
Tarif- und Lohngefüge sowie aufgrund des platz. Wiederum andere sind keineswegs ar-
Wachstums prekärer Beschäftigung ❙7 zu ver- beitsmarktfern, sehnen sich nach Arbeit, ha-
muten. Die Tatsache, dass rund eine Million ben Minijobs und organisieren ihren Alltag
Menschen in Deutschland Erwerbsarbeit und vernünftig.
Leistungsbezug kombinieren müssen, spricht
jedenfalls eindrucksvoll gegen das sogenann- Altbekannte Befunde aus der Armutsfor-
te Lohnabstandsgebot, das einen zwingenden schung begegnen uns ohnehin auch bei der
Mindestabstand zwischen Grundsicherung Analyse des neuen Systems – etwa der Zu-
und Löhnen fordert, weil ansonsten der Ar- sammenhang von (persönlicher oder famili-
beitsanreiz für die Betroffenen zu gering sei. aler) Arbeitslosigkeit und Armut, das Risiko
So verweisen etliche Befunde darauf, dass Ar- der Altersarmut nach längerer Arbeitslosig-
beit für die Betroffenen mehr als nur einen Ein- keit, die schwierigen Einstiege Jugendlicher
kommenserwerb darstellt. ❙8 Auch zeigen sich und junger Erwachsener aus Leistungsbe-
die meisten Hilfebezieher keineswegs passiv, zieherhaushalten in Berufsausbildung und
sondern streben – mit welchen reellen Chancen Erwerbsleben. ❙11 Auch die erhöhten Arbeits-
auch immer – eine Arbeitsaufnahme an, für die marktrisiken von Menschen mit schlechter
sie zu vielen Zugeständnissen bereit sind. ❙9 schulischer Ausbildung und fehlendem Be-
rufsabschluss, die sich teilweise von Eltern
Für viele Beobachter ebenfalls über­ra­ auf Kinder „vererben“, sind bekannt. Die
schend, aus Sicht der Armutsforschung hin- Forschung zu Hartz IV wird angesichts des
gegen altbekannt ist die Heterogenität der überproportionalen Anteils von „Bildungs-
Hilfebezieher – der „erwerbsfähigen Hilfebe- verlierern“ unter den Grundsicherungsemp-
dürftigen“. Sie bilden keinesfalls eine homogene fängern von Neuem darauf aufmerksam.
Gruppe von Exkludierten und Außenseitern, Gleiches gilt für Konsum­einschränkungen
Arbeitsmarktfernen und Langzeitarbeitslo­ und das Leiden vor allem von jungen Er-
sen. Bildungsarme und Migranten sind unter wachsenen und Familien mit Kindern darun-
den Hilfeempfängern überrepräsentiert; bei ter, dass man an den üblichen und sozial er-
letzteren kombinieren sich mitunter Bildungs- warteten Aktivitäten um Schule und Freizeit
und Qualifikationsnachteile mit mangelnden nicht mithalten kann. ❙12
Sprachkenntnissen. Etliche Leistungsbezieher
– vor allem die jüngsten – sind nicht arbeitslos, Weitgehend neu ist das mit der Hartz-IV-
sondern befinden sich in schulischen und be- Reform und ihren Vorläufern (z. B. „Arbeits-
ruflichen Bildungsprozessen und sind wegen amt 2000“) verbundene Interesse an Betreu-
der Arbeitslosigkeit eines Familienmitglieds ung und Aktivierung. Untersuchungen zum
hilfebedürftig geworden. Jugendliche verfü- Vermittlerhandeln fördern – neben den Ein-
gen zwar oft über mehr Unterstützung aus der führungs- und Umstellungsschwierigkeiten
Familie, aber ihre Anerkennung unter Gleich- des neuen Systems ❙13 – regelmäßig erhöhten,
altrigen leidet darunter, dass sie nicht ausrei- auch von den Vermittlern selbst konstatier-
chend an den für die Altersgruppe als normal
erachteten Konsummustern teilnehmen kön- Studies, 11 (2008) 2, S.  165–191; Brigitte Schels, Ju-
nen. ❙10 Manche Hilfebedürftige betreuen klei- gendarbeitslosigkeit und psychisches Wohlbefinden,
ne Kinder, teils ohne Partner, wiederum an- IAB-Forschungsbericht, (2007) 13.
❙11  Vgl. J. Achatz/C. Wenzig (Anm. 3).
❙12  Vgl. Aida Bosch, Konsum und Exklusion. Eine
❙7  Vgl. Holger Alda/Martin Baethge/Peter Bartelhei- Kultursoziologie der Dinge, Bielefeld 2010.
mer u. a., Berichterstattung zur sozioökonomischen ❙13  Vgl. Johanna Dornette/Angela Rauch, Equal
Entwicklung in Deutschland, Wiesbaden 2005. rights and equal duties? Activating labour market po-
❙8  Vgl. Markus Promberger, Arbeit, Arbeitslosig- licy and the participation of people with disabilities
keit und soziale Integration, in: APuZ, (2008) 40–41, after the reform of the German welfare state, in: Jour-
S. 7–15. nal of Social Policy, 39 (2010) 1, S. 53–70; Peter Bartel-
❙9  Vgl. A. Hirseland/P. Ramos-Lobato (Anm. 5). heimer, Wie man an seiner Eingliederung mitwirkt.
❙10  Vgl. Sandra Popp/Brigitte Schels, Do you feel ex- Arbeitsmarktdienstleistungen nach SGB II zwischen
cluded? The subjective experience of young state institutionellem und persönlichem Auftrag, in: Zeit-
benefit recipients in Germany, in: Journal of Youth schrift für Sozialreform, 54 (2008), S. 11–36.

APuZ 48/2010 11
ten Bedarf an professioneller Diagnose- und wenn deren Bemühungen nicht immer große
Betreuungskompetenz jenseits starrer Vor- Erfolgschancen zugemessen werden. ❙20
schriften und „naturwüchsiger Pädagogiken“
zutage. ❙14 Professionalisierung scheint das Ge- Dass es angesichts der tiefgreifenden System­
bot der Stunde zu sein. ❙15 Arbeitsgelegenhei- umstellungen 2005 nicht zu größeren Frikti-
ten, die öffentlich viel geschmähten „Ein-Eu- onen in der Grundversorgung von mehreren
ro-Jobs“, sind bei den Teilnehmern durchaus Millionen Menschen kam, darf bereits als Er-
beliebt. Auch wenn es, anders als geplant, zu folg per se gelten. Doch der Erfolg der Akti-
keiner stärkeren Bevorzugung von Problem- vierungspolitiken ist nicht eindeutig belegt.
gruppen kommt, zeigen sich doch für man- Es scheint, als ob beispielsweise Maßnahmen
che Betroffenen langfristig positive Effekte mit Arbeitscharakter positive Wirkungen eher
auf die Arbeitsaufnahme ❙16 sowie auf sozia- im Hinblick auf soziale Stabilisierung und so-
le Stabilisierung und Teilhabe. ❙17 Trainings- ziale Teilhabe zeigen als auf die unmittelbare
maßnahmen, das zweithäufigste Aktivie- Arbeitsmarktintegration. ❙21 Und punktuelle
rungsinstrument des Sozialgesetzbuches II Unterversorungslagen, insbesondere bei Fa-
(SGB II), zeigen im Schnitt keine deutlichen milien mit Kindern, sind nicht wegzudisku-
Arbeitsmarkteffekte, ❙18 auch wenn für einige tieren. Aber dies alles erklärt nicht die Heftig-
spezifische Trainings die Arbeitsmarkteffek- keit, mit der nunmehr seit mehr als fünf Jahren
te größer sind. um die Grundsicherung gestritten wird. Der
nachfolgende Überblick über die Entwick-
Die Betreuten selbst reagieren auf die Ak- lung der Armuts- und Sozialpolitik soll zum
tivitäten ihrer Vermittler höchst unterschied- besseren Verständnis beitragen.
lich, keineswegs werden alle Maßnahmeange-
bote als echte Chance zur Reintegration in den
Arbeitsmarkt wahrgenommen. Das Spektrum Armutspolitik zwischen Ausgrenzung,
reicht von der empfundenen Zumutung über Kontrolle und Unterstützung
die Wahrnehmung, dass man angesichts der
Grundsicherungsleistung zu einer Gegenleis- Es ist eine Grundtatsache des sozialen Lebens,
tung verpflichtet sei, bis zur Betrachtung der dass manche Menschen ihren Lebensunterhalt
Betreuungsbeziehung als Quasi-Arbeitsver- nicht alleine bestreiten können. In bestimm-
hältnis. Nur ein kleinerer Teil der Betroffenen ten Lebensphasen ist dies sogar normal, etwa
reagiert so, wie es die Mitwirkung an der Ak- in der Kindheit, im Alter oder bei Krank-
tivierungsidee erfordern würde. ❙19 Doch die heit. Ebenso gehört ein kollektives Einstehen
Mehrheit zeigt sich zufrieden mit der Betreu- hierfür durch Mitmenschen der unmittelba-
ung durch die Grundsicherungsträger, auch ren Umgebung (Familie, Stamm, Dorf, Kul-
tusgemeinde oder andere soziale Gruppen) zu
❙14  Vgl. Olaf Behrend/Wolfgang Ludwig-Mayerho- den Grundstrukturen menschlicher Gemein-
fer/Ariadne Sondermann, Auf der Suche nach der schaftsbildung. Doch ebenso kommt es vor,
verlorenen Arbeit. Arbeitslose und Arbeitsvermittler dass diese primären Unterstützungsbeziehun-
im neuen Arbeitsmarktregime, Opladen 2009. gen nicht ausreichen. Deshalb lassen sich seit
❙15  Vgl. Anne Lenze, Regelleistung und gesellschaft-
der Antike institutionalisierte, sekundäre For-
liche Teilhabe, in: WSI-Mitteilungen, (2010) 10,
S. 523 ff. men der Unterstützung nachweisen, von den
❙16  Vgl. Joachim Wolff/Katrin Hohmeyer, Wirkun- Kornkammern der Pharaonen bis zu den Ar-
gen von Ein-Euro-Jobs: Für ein paar Euro mehr, menspitälern der mittelalterlichen Städte. ❙22
IAB-Kurzbericht, (2008) 2.
❙17  Vgl. M. Promberger (Anm. 8).
❙18  Vgl. Martina Hartig/Eva Jozwiak/Joachim Wolff, ❙20  Vgl. Anita Tisch, Kundenzufriedenheit im SGB II:
Trainingsmaßnahmen: Für welche unter 25-jähri- Arbeitsvermittler im Urteil der ALG-II-Empfänger,
gen Arbeitslosengeld-II-Empfänger erhöhen sie die IAB-Kurzbericht, (2010) 7.
Beschäftigungschancen?, IAB-Forschungsbericht, ❙21  Vgl. M. Promberger (Anm. 8).
(2008) 6; Eva Kopf/Joachim Wolff, Die Wirkung von ❙22  Zur Geschichte von Armut und Armenfürsorge
Trainingsmaßnahmen für ALG-II-Bezieher: Auf den vgl. Christoph Sachße/Florian Tennstedt, Geschich-
Inhalt kommt es an, IAB-Kurzbericht, (2009) 23. te der Armenfürsorge in Deutschland. Bd.  1.: Vom
❙19  Vgl. Ulrich Wenzel, Fördern und Fordern aus Spätmittelalter bis zum 1. Weltkrieg, Bd.  2: Fürsor-
Sicht der Betroffenen. Verstehen und Aneignung so- ge und Wohlfahrtspflege 1871–1929, Stuttgart 1998,
zial- und arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen des 1999; Karl Heinz Metz, Die Geschichte der sozialen
SGB II, in: Zeitschrift für Sozialreform, 54 (2008), Sicherheit, Stuttgart 2008; Bronisław Geremek, Ge-
S. 57–78. schichte der Armut, München 1988.

12 APuZ 48/2010
Das Massenelend der Industrialisierung Eine zunächst umstrittene, für die weitere
und die genuinen Existenzrisiken der Lohn- Entwicklung jedoch folgenreiche Zäsur war das
arbeit führten schließlich zur Entstehung und Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsge-
Entwicklung des Wohlfahrtsstaates, in dem richts von 1954: Mit der Anerkennung des Sozi-
breite und entwickelte „sekundäre Instituti- alstaatsgebots im Grundgesetz und des subjek-
onen“ der Sozialpolitik auch die Menschen tiven Anspruchs auf Unterstützung setzte sich
in Armut unterstützen. Begrifflich und po- letztlich die in anderen westlichen Demokrati-
litisch lässt sich dabei ein Übergang von der en dominante Vorstellung von Sozialleistungen
Armenfrage des Mittelalters über die Sozia- als Bürgerrecht auch in Deutschland durch. ❙24
le Frage des 19. und frühen 20. Jahrhunderts Dieser Grundrechtsgedanke stand später Pate
bis zur entwickelten wohlfahrtsstaatlichen für das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) von
Sozialpolitik seit etwa 1929 bis 1970 aufzei- 1961. Dadurch wurde die „armenpolizeiliche“
gen, die Armut mehr und mehr verschiedenen Seite der Sozialpolitik weitgehend auf Bedürf-
Rand- und Problemgruppen zuschreibt, wäh- tigkeitsprüfungen, Mitwirkungspflichten und
rend vormals zentrale Armutsrisiken (Alter, Bekämpfung des Leistungsmissbrauchs re-
Krankheit, Arbeitslosigkeit) nunmehr durch duziert. Gleichwohl gibt es immer noch Aus-
die flankierenden Institutionen des Normal- grenzung – wie die Unterschichtdiskussion des
arbeitsverhältnisses abgedeckt sind. Sommers 2007, die Dekadenzdebatte von 2010,
aber auch die anhaltende Auseinandersetzung
Schon seit Jahrhunderten ist ein charakteris- um soziale Exklusion gezeigt haben.
tischer Zwiespalt des gesellschaftlichen Um-
gangs mit Armut zu beobachten: Armut ruft
einerseits Solidarität, Mitleid und Unterstüt- Kontinuitäten …
zung hervor, andererseits auch Ablehnung,
Irritation und Ausgrenzung, insbesondere In der Geschichte der Sozialpolitik stoßen
wenn sie mit abweichenden Lebensweisen ver- wir bei allen Entwicklungen in Gesellschaft,
bunden ist. Letzteres kann von religiöser oder Wirtschaft und Politik auf erstaunliche struk-
ethnischer Abweichung bis zu Abweichungen turelle Kontinuitäten. Diese bestehen aus
von standardisierten Rollenmustern reichen grundlegenden Widersprüchen und Ambiva-
(zum Beispiel Hausfrau, Arbeiter, Staatsbür- lenzen – ganz im Sinne eines konflikttheore-
ger, Sesshaftigkeit). Auf diesem Zwiespalt fußt tischen Gesellschaftsverständnisses. ❙25 Ob das
die bekannte Unterscheidung von deserving Neben- und Miteinander von Versorgung und
und undeserving poor – zwischen den Armen Kontrolle, die Differenzierung der Armen
also, die gesellschaftliche Unterstützung „ver- zwischen deserving und undeserving poor
dienen“, da unverschuldet in Not geraten, und oder die Frage, ob die Armen zur Gesellschaft
denjenigen, die ihren Anspruch auf die Soli- gehören oder nicht: Diese Phänomene kenn-
darität der Gesellschaft gleichsam „verwirkt“ zeichnen die fortbestehende Janusköpfigkeit
haben. Nur so erklärt sich auch, dass Armuts- der Armutspolitik mit Ausgrenzung und Ein-
bekämpfung seit ihren Anfängen bis heute schließung, Versorgung und Kontrolle, Unter-
zwei Gesichter hat: Das eine ist Versorgung stützung und Gegenleistungserwartung noch
und Unterstützung, das andere ist die „ar- immer, auch wenn die Armutspolitik sich
menpolizeiliche“ Perspektive von Ordnung, mittlerweile einigermaßen konsistent an den
Kontrolle, Zwang und Ausgrenzung, die von staatsbürgerlichen Grundrechten orientiert.
Bettelverboten über Zwangsarbeit bis zu Ar-
menhäusern und Deportation reichen konnte. Ein Dauerthema ist auch die Angemessen-
So kannte die Bundesrepublik bis 1967 noch heit der Grundsicherung. Seit dem Bestehen
die Zwangsunterbringung von armen Men- der Bundesrepublik ist das Niveau materieller
schen mit abweichendem Lebenswandel, wie Unterstützungsleistungen umstritten. Dieser
„Nichtsesshafte“, „unsittliche“ Frauen oder
„auffällige“ Jugendliche. ❙23 ❙24  Vgl. Thomas H. Marshall, Bürgerrechte und so-
ziale Klassen. Zur Soziologie des Wohlfahrtsstaates,
Frankfurt/M. 1992.
❙23  Vgl. Matthias Willing, Fürsorge, in: Günther ❙25  Zum Beispiel Karl Marx, Das Manifest der Kom-
Schulz (Hrsg.), Bewältigung der Kriegsfolgen und munistischen Partei, 1848; Lewis A. Coser, The
Rückkehr zur sozialpolitischen Normalität. Ge- Functions of Social Conflict, Glencoe 1954; Ralf
schichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Dahrendorf, The Modern Social Conflict, Berkeley–
Bd. 3, S. 559–596, Baden-Baden 2005. Los Angeles 1988.

APuZ 48/2010 13
Streit bewegt sich im Spannungsfeld zwischen Grundsätzlich findet – wie auch das Bundes-
„objektiven“ Grundbedürfnissen (Standard- verfassungsgericht anerkennt – die endgül-
warenkorb oder soziokulturelles Existenzmi- tige Festlegung des Regelsatzes immer noch
nimum), dem Lohnabstandsgebot und dem in den Sphären politischer Aushandlung und
regionalen und lebenslagenabhängigen Dif- moralischer Urteile statt, wie die umstritte-
ferenzierungsbedarf. Entsprechend wechseln ne Subtraktion der Ausgaben für Alkohol und
sich Forderungen nach einer Anhebung oder Zigaretten aus der Grundsicherung und die
Absenkung der materiellen Unterstützungs- Zweckbindung der zusätzlichen Bildungsmit-
leistungen ab. Das wissenschaftliche, juristi- tel zeigen.
sche und politische Pro und Contra ❙26 umfasst
beispielsweise die Berechnung des Regelsat- Ebensowenig ändert sich an der ungelösten
zes, die mit dem SGB II eingeführte Pauscha- politischen Spannung zwischen der Deckung
lierung der vorherigen einmaligen Leistungen des Existenzminimums und der Aufrechter-
(§ 21 BSHG) und den verringerten Regelsatz haltung eines Anreizes zur Arbeitsaufnahme
für Jugendliche im Haushalt der Eltern. Den durch das Lohnabstandsgebot, auch wenn
Schwerpunkt der jüngeren Debatte bildet die dessen Wirkung mittlerweile auch in den
Angemessenheit der Regelleistung insbeson- Wirtschaftswissenschaften umstritten ist ❙28
dere für Familien; eine Frucht dieser Diskus- Überdies dominiert in der deutschen Diskus-
sion ist die Anhebung des Sozialgeldes für sion der Ansatz, diesen Lohnabstand durch
Kinder im Schulalter seit Juli 2009 sowie die das Anpassen des Regelbetrags der Grund-
geplante Einführung einer „Bildungskarte“, sicherung aufrechtzuerhalten, obwohl auch
die Kindern aus Armutshaushalten zusätzli- eine gesetzliche Lohnuntergrenze wie in an-
che Bildungsleistungen in bescheidenem Um- deren europäischen Ländern ähnlich wirken
fang zugänglich machen soll. würde. ❙29

Ein wichtiges Ereignis in diesem Zusam-


menhang ist das Urteil des Bundesverfas- … und allmählicher Wandel
sungsgerichts vom 9.  Februar 2010, das den
Berechnungsmodus des Regelsatzes wegen Bei aller Konstanz in den Grundzügen unter-
seiner Intransparenz kritisiert. Es sieht jedoch liegt die deutsche Sozialpolitik jedoch auch
so aus, als ob sich nichts grundsätzlich ändert: vielfältigen Veränderungsprozessen – schon
Das Statistikmodell bleibt in Kraft, nach dem lange vor den Hartz-Reformen. Der Bedeu-
sich die Grundsicherung an den Lebensver- tungsverlust direkter, interpersonaler bzw.
hältnissen desjenigen Fünftels der deutschen klassenübergreifender Schutzverhältnisse (Pa-
Haushalte orientiert, die das geringste Ein- triziat, Klientelismus, Patronage) wie der be-
kommen haben. Die Verfassungsrichter haben trieblichen Sozialpolitik, aber auch das erfolg-
die Angemessenheit der Zusammensetzung reiche Vordringen des Grundrechtsgedankens
dieses „untersten Quintils“ in der Einkom- in die Armutsbekämpfung, sind bekannt.
mens- und Verbrauchsstichprobe des Statisti- Auch die Rolle der Mildtätigkeit hat sich ge-
schen Bundesamtes bestätigt, den Gesetzgeber ändert. Es gibt sie nach wie vor, sie hat nur
jedoch ermahnt, weiterhin Grundsicherungs- eine Abstraktionsbewegung durchlaufen. Man
bezieher und Haushalte unter der Sozialhilfe- spendet meist (im Abendland) nicht mehr dem
grenze statistisch aus dieser Referenzgruppe persönlich bekannten Armen, sondern Orga-
auszuschließen. Ob dies in der Vergangenheit nisationen, die sich, teils ehrenamtlich, teils
immer konsistent passiert ist, ist umstritten. ❙27
❙28  Vgl. Friedrich Breyer, Lohnabstandsgebot und
❙26  Vgl. Irene Becker, Bedarfsgerechtigkeit und so- Anspruchslohn: Zu den Vorschlägen einer Sozialhil-
zio-kulturelles Existenzminimum, Arbeitspapier zu fereform, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsfor-
einer Studie im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung, schung, 72 (2003) 1, S. 83–93.
Frankfurt/M. 2006; Friedrich Thießen/Christian ❙29  Die wirtschaftswissenschaftliche Kontroverse über
Fischer, Die Höhe der sozialen Mindestsicherung. die Auswirkungen eines gesetzlichen Mindestlohns auf
Eine Neuberechnung „bottom up“, in: Zeitschrift für den Arbeitsmarkt hält an. Es mehren sich jedoch Stim-
Wirtschaftspolitik, 57 (2008) 2, S. 145–173. men, die einen moderaten Mindestlohn für weitgehend
❙27  Vgl. A. Lenze (Anm.  15); Bundesverfassungsge- unschädlich für das Beschäftigungsniveau halten. Vgl.
richt, Leitsätze und Begründung des Urteils zur An- Marion König/Joachim Möller, Standpunkt: Plädo-
gemessenheit der Regelleistung des SGB II, 1 BvL yer für einen moderaten gesetzlichen Mindestlohn, in:
1/09 vom 9. 2. 2010, Absatz-Nr. (1–220). IAB-Jahresbericht 2008, Nürnberg 2009, S. 19 ff.

14 APuZ 48/2010
professionell, um Armut kümmern oder ande- dern in Hartz IV eine neue Waschmaschine
re wohltätige Aufgaben versehen. braucht, können wir heute nur noch eine Spen-
de vermitteln“, beschreibt eine verantwortliche
Hundert Jahre wohlfahrtsstaatlicher Ent- Sozialamtsmitarbeiterin die Situation. ❙30
wicklung in Deutschland zeigen überdies eine
deutliche Tendenz zur Vereinheitlichung der Jenseits der Härte des Schicksals, die dies
öffentlichen Armutsbekämpfung. Dies be- im Einzelfall bedeutet, lässt sich Hartz IV als
deutete einen Rückbau vor allem statusbezo- Meilenstein einer fortschreitenden Entdiffe-
gener Differenzierungen. So unterschied etwa renzierung oder Egalisierung der Armutsbe-
die Fürsorgereform von 1924, wie ihre Vor- kämpfung verstehen, die keine Unterscheidun-
gänger, noch zwischen Erwerbslosenfürsorge, gen innerhalb der Hilfebedürftigen vornimmt,
Armenfürsorge sowie Fürsorge für Kriegsbe- zumindest sofern sie erwerbsfähig sind. Die
schädigte, Sozial- und Kleinrentner, Schwer- „Versorgungsklasse“ ❙31 der Armen wird wei-
beschädigte, Wöchnerinnen und Wanderer. ter homogenisiert. Doch ist fraglich, ob diese
Und sie wies einigen von ihnen die „gehobene Egalisierung tatsächlich den Endpunkt der
Fürsorge“ zu, bei der die „früheren Lebens- Entwicklung darstellt. Denn die Heterogeni-
verhältnisse“ auch in Art und Umfang der tät der Armutspopulation und ihrer Lebens-
Unterstützungsleistungen zu berücksichtigen lagen ist eine unbestreitbare, allmählich auch
waren. Ähnliche gruppen- bzw. statusbezo- von der Politik erkannte Konstante.
gene Differenzierungen wurden noch in den
1950er Jahren diskutiert und teilweise prakti-
ziert, doch Zug um Zug abgebaut – sieht man Widersprüche und Defizite
von den nach wie vor getrennten Regelkreisen in der Grundsicherung
für nicht erwerbsfähige Menschen ab.
In der längerfristigen historischen Perspektive
Der vorläufig letzte Schritt dieser Verein- war der versorgende Wohlfahrtsstaat meist
heitlichung der staatlichen Unterstützung, auch aktivierend, ❙32 und auch der aktivierende
der erst mit dem SGB II vollzogen wurde, Wohlfahrtsstaat muss immer dem Recht seiner
ist der Wegfall der Arbeitslosenhilfe. Sie war Bürger auf eine Unterstützung bei Hilfebedürf-
anteilsmäßig am vormaligen Arbeitsentgelt tigkeit nachkommen. Dieses Grundrecht, das
(53 bzw. 57 Prozent) orientiert, nicht jedoch, sich seit dem Bundesverwaltungsgerichtsur-
wie mitunter angenommen, an der Aufrecht- teil von 1954 mehr und mehr durchgesetzt hat,
erhaltung des vormaligen Lebensstandards. lässt sich als wichtiger, allmählich vollzogener
Damit gibt es nun kein an der vorangegange- Paradigmenwechsel in der Armutsbekämpfung
nen Erwerbsbiografie orientiertes Unterstüt- sehen, nach dem alle Bürger das Grundrecht
zungssystem für erwerbsfähige Hilfebedürf- auf Fürsorge durch die Gesellschaft besitzen.
tige mehr. Dies ist ein Problem für vormals Hartz IV kann als weiterer Meilenstein auf die-
langjährig Erwerbstätige mit anschließendem sem Weg gelten; sein neuester Ausdruck ist der
Leistungsbezug, nicht nur aufgrund der zum Begriffswechsel vom „Hilfebedürftigen“ zum
Teil unterschiedlichen Höhe der Transferzah- „Leistungsberechtigten“ im Entwurfstext der
lungen von Arbeitslosenhilfe und Hartz IV, anstehenden SGB II-Novelle.
sondern auch, weil die soziale Anerkennung
der erwerbsbiografischen Leistung wegfällt. ❙30  Auch die „Bildungskarte“ folgt diesem Muster.
Von der kleinen monatlich zustehenden Summe von
Für vormalige Sozialhilfeempfänger stellt zehn Euro lässt sich etwa eine Stunde Nachhilfe oder
sich das Problem der Entdifferenzierung etwas eine halbe Klavierstunde im Monat bezahlen – was
von einer kontinuierlichen Bildungsaktivität noch
anders dar. Sie erhalten mit dem Arbeitslosen-
weit entfernt ist. Obiges Zitat entstammt dem Inter-
geld II nun zwar teilweise einen höheren mo- view-Material des IAB-Projektes „Lebenssituation,
natlichen Betrag. Die früheren, an besonderen Arbeitsmarkt und soziale Sicherung“.
Bedarfen orientierten Einmalzahlungen der ❙31  Max Weber prägte den Begriff der Versorgungs-
Sozialhilfe sind aber im SGB II rechnerisch in klasse für diejenigen Mitglieder einer Gesellschaft,
den Pauschalbetrag eingeschlossen; Einmalbe- die von einer gesellschaftlichen Einrichtung versorgt
werden: Empfänger von Armenunterstützung, Rent-
darfe müssten nach diesem Prinzip zunächst
ner, Waisen, aber auch Beamte wären solche Versor-
„erspart“ werden. Das kommt nach Meinung gungsklassen. Vgl. Max Weber, Wirtschaft und Ge-
vieler Experten einem faktischen Wegfall sellschaft, Tübingen 1985.
gleich: „Wenn eine Familie mit kleinen Kin- ❙32  Vgl. M. Promberger (Anm. 1).

APuZ 48/2010 15
Doch es bleiben Widersprüche und Defi- SGB II erwartet, dass sie über ein hohes Maß
zite. Der Durchsetzung dieses Grundrechts an Selbstkontrolle und Selbststeuerung (Zeit-
stehen die Entbiografisierung und Entdiffe- strukturen im Alltag, Selbstpräsentations-
renzierung der Hilfe gegenüber, gewisser- fähigkeit und Kommunikationskompetenz
maßen die Entkleidung der Betroffenen von bei Behörden und Arbeitgebern), Flexibilität
statusbezogenen und biografischen Ansprü- (Zumutbarkeitskriterien bei Jobangeboten),
chen. Das hat einen Konflikt zweier Gerech- rationaler Lebensführung (z. B. Umgang mit
tigkeitskonzepte zur Folge: Der Logik der pauschalierten geldförmigen Hilfeleistungen)
biografisch erworbenen Ansprüche auf Ver- und Konformität verfügen. Kurz: Das Men-
sorgung und Anerkennung als vollwertiger schenbild des SGB II ist der marktgerechte
Arbeitsbürger, wie sie der Arbeitslosenhilfe Arbeitsbürger. Wo Hilfebedürftige diesem
zugrunde lag, steht die Logik der „letzten so- Bild zumindest dem Anschein nach nicht ent-
zialen Solidarität“ gegenüber. Hierbei muss sprechen, setzen im günstigen Fall professio-
der Hilfebedürftige erst alle biografischen nelle sozialarbeiterische Betreuung und Fall-
und statusbezogenen Ansprüche (vom Rest- management ein, im schlechten Fall drohen
vermögen bis zum Anspruch auf Sozialversi- Sanktionen verschiedener Art – von der un-
cherungsleistungen) ausgeschöpft haben, um günstigen Auslegung der Vorschriften bis zu
in den Genuss der Grundsicherung zu kom- Kürzungen der Unterstützungsleistungen.
men, wie wir sie aus der Sozialhilfe kennen.
Diese widerstreitenden Gerechtigkeitslogi- Bei vielen, allem Anschein nach den meisten
ken prägten einen Gutteil der bisherigen poli- erwerbsfähigen Hilfebedürftigen kann eine
tischen Auseinandersetzungen um Hartz IV. weitgehende Entsprechung zu diesem Sub-
jektbild vorausgesetzt werden. Doch das neue
Mit der Entdifferenzierung korrespondiert Paradigma vom aktivierbaren, weil rationalen
zudem ein gewandeltes Bild vom erwerbsfä- und normalen marktgerechten Arbeitsbürger
higen Hilfeempfänger. Nicht mehr der Für- stößt erkennbar an Grenzen. Dies zeigt sich
sorgeempfänger der Armutsbekämpfung vor nicht nur bei Hilfeempfängern mit Krank-
1960, nicht mehr der Mensch, der darin unter- heit und Suchtproblemen, sondern bereits bei
stützt werden soll, in Würde zu leben und sei- der Frage, ob jemand, der gesundheitlich be-
ne Eigenständigkeit wieder zu erlangen, wie dingt nur drei Stunden täglich arbeiten kann,
er weite Teile des Menschenbildes im BSHG auch tatsächlich eine Existenz sichernde Ar-
1961 kennzeichnete, steht im Zentrum der Be- beit finden wird. Gleiches gilt bei physischen
mühungen, sondern der vollständig dem Er- oder habituellen Abweichungen, abweichen-
werbsparadigma unterworfene Arbeitsbürger den Handlungs- und Erwerbskompetenzen
des SGB II, von dem nunmehr der Verhaltens- und schlechten – möglicherweise auch nur im
kanon des „normalen“, eigenverantwortlich wirtschaftlichen Wandel obsolet geworde-
und rational handelnden, nachindustriellen nen – Bildungsvoraussetzungen.
bürgerlichen Arbeitnehmers erwartet wird.
Normalitätsvorstellungen sind durchaus
„normal“ für menschliche Gesellschaften und
Menschenbild ihre Institutionen, und für marktwirtschaft-
vom marktgerechten Arbeitsbürger liche Arbeitsgesellschaften ist dies wohl der
marktgerechte Arbeitsbürger. Doch ebenso
Um es zuzuspitzen: Die volle Unterstützung gehört es zum Grundbestand moderner, an
des SGB II wird vor allem denjenigen zuer- den Menschenrechten orientierter Sozialstaat-
kannt, die für willens und in der Lage erachtet lichkeit, dass nicht alle hilfebedürftigen Ge-
werden, sich in marktwirtschaftliche Verwer- sellschaftsmitglieder diesem Bild entsprechen
tungszusammenhänge oder – bei deren Feh- und trotzdem in den Schutz des Sozialstaats-
len – in kompensatorische Einrichtungen ein- gebots fallen müssen. Diese Tatsache sollte
zufügen. Sie sind somit auch Objekt in einem auch der deutschen Aktivierungspolitik mit
organisierten Kontext. Die Zwangsmaßnah- ihren veränderten normativen Anforderun-
men des alten Fürsorgerechts (Arbeitszwang, gen an die Hilfebedürftigen bewusst bleiben,
Zwangseinweisung von „Auffälligen“ oder wenn sie sich nicht einen stillschweigenden
„Arbeitsscheuen“) sind in diesem Modell zwar Fortbestand armenpolizeilicher Traditio-
glücklicherweise vom Tisch. Gleichzeitig wird nen, einen Rückfall in den „punitiven Pater-
aber von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen im nalismus“, wie Stephan Lessenich und Claus

16 APuZ 48/2010
Offe schreiben, oder, so Ralf Dahrendorf, die Regelsatzes gegenwärtig ein Aushandlungs-
Rückgewinnung von sozialer Kontrolle durch prozess zwischen Experten und Politik, den
Arbeit vorwerfen lassen will. ❙33 Dies gilt im die Betroffenen nur in den Medien verfolgen
Bundestag genauso wie in der Agentur für oder mit dem Stimmzettel bewerten können.
Arbeit und dem kommunalen Träger vor Ort. Expertise aus Politik, Medizin, Statistik, Sozi-
alverbänden und Wirtschaft ist wertvoll, kann
Die Debatte des Jahres 2010 um die Ermitt- aber Partizipation nicht ersetzen. Der Urteils-
lung des Regelsatzes lenkt das Augenmerk auf spruch des Bundesverfassungsgerichts thema-
ein weiteres Problem. Eine „objektive“ Er- tisiert zwar das Verfahren der Regelsatzer-
mittlung der Grundbedürfnisse kann es nicht mittlung, macht dabei aber nur einen halben
geben, da Leben in Würde mit gesellschaftlich Schritt nach vorne.
akzeptierten und als angemessen erachteten
Formen von Lebenspraxis zusammenhängt.
Dies umfasst die Verfügbarkeit von Nahrungs- Fazit
mitteln ebenso wie Wohnen, Kleidung, Sicher-
heit, die Teilhabe an Gesundheitsversorgung, Zunächst ist das SGB II, wie seine Vorgänger,
Bildung, sozialem, kulturellem und politi- schlichtweg ein wohlfahrtsstaatliches Regel-
schen Leben. Einen für alle gleichen objekti- werk zum Abbau von Armut, die auf gesell-
ven, quasi-naturwissenschaftlich ermittelba- schaftliche, wirtschaftliche oder individuel-
ren Bedarf gibt es nicht, die Menschenwürde le Ursachen zurückgeht. Den Geboten und
ist eine kulturell-soziale und damit politische Traditionen des Sozialstaats zufolge greift die
Tatsache – und dies gilt auch für Größen, die Gesellschaft ein, wenn einzelne Mitglieder in
aus ihr abgeleitet sind, wie den Regelsatz. Not geraten und sich nicht eigenverantwort-
lich oder durch Hilfe aus ihrem Umfeld da-
Auch gibt es kein Gremium, das über ein- raus befreien können. Die Hartz-IV-Reform
zigartige Einsichten verfügt, um zu bestim- bildet einen wichtigen Eckpunkt in einem län-
men, was zu einem Leben in Würde erfor- gerfristigen Entwicklungsprozess hin zu einer
derlich ist. Wie alle sozialen Tatsachen muss den Ansprüchen an ein Grundrecht auf soziale
auch der Regelsatz der Grundsicherung ge- Unterstützung genügenden Grund­sicherung.
sellschaftlich definiert und ausgehandelt wer-
den. Dieser Aushandlungsprozess muss wie Die Kehrseite hiervon ist das normati-
alle Prozesse in einer Demokratie diskurs­ ve Leitbild des rationalen, funktionierenden
ethischen Standards genügen, ❙34 die ein Äu- Arbeitsbürgers mit entsprechenden Proble-
ßerungs- und Verhandlungsrecht aller Be- men für diejenigen, die diesem Bild nicht ent-
troffenen einschließen. Dieses Recht der sprechen. Fortbestehende Spannungsfelder
Partizipation oder politischen Teilhabe in den sind die Festlegung des Regelsatzes zwischen
konkreten Lebensangelegenheiten kennen wir Grundbedürfnissen und Lohnabstandsge-
beispielsweise aus der Betriebsverfassung, aus bot, bedürfnis- und einzelfallgerechte versus
dem Tarifrecht und aus der Selbstverwaltung standardisierte Betreuung und Versorgung
der Sozialversicherung, nicht jedoch aus der sowie die Entkleidung der Betroffenen von
Grundsicherung. ❙35 So ist die Festlegung des statusbezogenen und biografischen Ansprü-
chen. Zusammen mit einem Defizit an Par-
❙33  Vgl. Stephan Lessenich, Der Arme in der Aktiv- tizipation für die Betroffenen werden diese
gesellschaft – zum sozialen Sinn des „Förderns und Spannungen auch künftig dafür sorgen, dass
Forderns“, in: WSI-Mitteilungen, (2003) 4, S.  214– die Grundsicherung in Deutschland weiteren
222; Claus Offe, Wessen Wohl ist das Gemeinwohl?, Reformprozessen und Überarbeitungen ent-
in: Lutz Wingert/Klaus Günther (Hrsg.), Die Öf-
gegengeht.
fentlichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öf-
fentlichkeit, Frankfurt/M. 2001, S.  459–488; Ralf
Dahrendorf, Die globale Klasse und die neue Un- Betroffenen statt, die etwa von Sozialverbänden oder
gleichheit, in: Merkur, 54 (2000) 619, S. 1057–1068. Forschern gezielt in die Debatte einbezogen werden –
❙34  Vgl. Jürgen Habermas, Diskursethik – Noti- oder sich über Initiativen und Bewegungen selbst mit
zen zu einem Begründungsprogramm, in ders., ins Gespräch bringen. Vgl. Donald Hirsch/Norman
Moralbewußtsein und kommunikatives Handeln, Smith, Family values – parents’ views on necessities
Frankfurt/M. 1983, S. 53–125. for families with children, Department for Work and
❙35  In Großbritannien mit seiner anderen politischen Pensions Research Report, No. 641, London 2010.
Tradition finden Diskurse um die Angemessenheit
der Grundsicherung durchaus unter Beteiligung der

APuZ 48/2010 17
Irene Dingeldey SGB  II geregelt wird. Grundlegend ist, dass
damit letztlich zwei weitgehend getrennte

Agenda 2010: Systeme sozialer Sicherung mit stark differie-


renden sozialen Rechten geschaffen wurden.

Dualisierung der
Die entsprechende Dualisierung zeigt sich bei
den kollektiven Mitbestimmungsrechten in
den jeweiligen Leistungsverwaltungen, den

Arbeitsmarktpolitik Differenzen hinsichtlich Höhe und Struktur


der Transferleistungen, den Regelungen der
Arbeitspflicht und den Formen der Beschäf-
tigungsförderung sowie der Arbeitsmarktin-

M ut zum Frieden – Mut zur Veränderung“


– so lautete der Titel der Regierungser-
klärung, in der Bundeskanzler Gerhard Schrö-
tegration. Darüber hinaus setzt sich die Spal-
tung sowohl in der Familienpolitik wie auch
bei den jüngsten Sparbeschlüssen fort.
der am 14.  März 2003
Irene Dingeldey die Agenda 2010 vor- In der Folge hat ein immer geringerer Teil
Dr. rer. soc., geb. 1963; wissen­ stellte. Den Kern dieses der Arbeitnehmer Zugang zu den für das
schaftliche Mitarbeiterin am Reformprogramms bil- konservative Wohlfahrtsmodell als typisch
Institut Arbeit und Wirtschaft, deten die Zusammen- angesehenen statussichernden Leistungen
Universität Bremen, führung von Arbeits- der Arbeitslosenversicherung (oder auch des
Universitätsallee 21–33, losen- und Sozialhilfe Elterngeldes), während immer mehr Arbeit-
28359 Bremen. sowie die Fortführung nehmer auf den Kreislauf zwischen prekärer
dingeldey@iaw.uni-bremen.de der Flexibilisierung des Beschäftigung und Grundsicherung bzw. de-
Arbeitsmarktes. ❙1 Die ren Mix verwiesen werden.
Notwendigkeit dafür wurde im Rahmen des
Paradigmas einer aktivierenden Arbeitsmarkt-
politik begründet. ❙2 Ihre Verwirklichung wird ❙1  Vgl. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 15/32,
vielfach als Überwindung einer Reformblo- 14. 3. 2003.
❙2  Vgl. Irene Dingeldey, Aktivierender Wohlfahrts-
ckade in der deutschen Sozialpolitik sowie als
staat und sozialpolitische Steuerung, in: APuZ, (2006)
Pfadbruch in Bezug auf das durch das Sozial- 8–9, S. 3–9.
versicherungsprinzip charakterisierte konser- ❙3  Vgl. Katrin Mohr, Soziale Exklusion im Wohl-
vative Wohlfahrtsstaatsmodell interpretiert. ❙3 fahrtsstaat. Arbeitslosenversicherung und Sozial-
hilfe in Großbritannien und Deutschland, Wies-
Bislang wurde jedoch kaum darauf hinge- baden 2007; Frank Oschmiansky/Andreas Mauer/
Karin Schulze Buschoff, Arbeitsmarktreformen in
wiesen, dass die Politik der Agenda 2010 die
Deutschland. Zwischen Pfadabhängigkeit und Para-
Dualisierung des Arbeitsmarktes explizit digmenwechsel, in: WSI-Mitteilungen, 60 (2007) 6,
förderte. ❙4 Demnach bleiben die im tradier- S. 291–297.
ten Sozialversicherungssystem gewährten ❙4  Die in den 1970er und 1980er Jahren entwickel-
privilegierten und statusorientierten sozialen ten Theorien der Segmentierung bzw. der Dualisie-
Rechte für die Kernarbeiterschaft (insider) rung des Arbeitsmarktes bezogen sich primär auf die
Strategien der Arbeitgeber. Sie nahmen Art und Ni-
weitgehend unangetastet, während die in der
veau der Qualifikation von Arbeitnehmern zum Aus-
postindustriellen Ökonomie vielfach einge- gangspunkt und charakterisierten den Mikrobereich
forderte Absenkung der Transferleistungen der Arbeitsorganisation in den Unternehmen. So z. B.
wie auch die Erhöhung der Flexibilität auf Suzanne Berger/Michael Piore, Dualism and Discon-
Kosten der beständig wachsenden Gruppe tinuity, Cambridge 1980, oder Werner Sengenberger,
von Arbeitskräften an der Peripherie des Ar- Der gespaltene Arbeitsmarkt: Probleme der Arbeits-
marktsegmentation, Frankfurt/M. 1978. Die duali-
beitsmarktes (outsider) verwirklicht wird. ❙5
sierende Wirkung der Sozialpolitik selbst wurde be-
reits damals nur von wenigen wahrgenommen, wie
In Deutschland manifestiert sich dies ober- etwa von Claus Offe/Karl Hinrichs, Sozialökonomie
flächlich in Form getrennter Rechtskreise. des Arbeitsmarktes: primäres und sekundäres Macht-
Versicherungsbasierte Leistungen wie un- gefälle, in: Claus Offe, Arbeitsgesellschaft. Struktur-
ter anderem das Arbeitslosengeld  I (ALG  I) probleme und Zukunftsperspektiven, Frankfurt/M.
1984.
sind Gegenstand des Sozialgesetzbuches  III
❙5  Vgl. Bruno Palier/Kathleen Thelen, Institutiona-
(SGB III), während die neu eingeführte Grund- lizing Dualism: Complementarities and Change in
sicherung für Arbeitslose, auch Arbeitslosen- France and Germany, in: Politics & Society, (2010)
geld II (ALG II) bzw. „Hartz IV“ genannt, im 38, S. 119–148.

18 APuZ 48/2010
Verwaltungsorganisation mit Blick auf Arbeitsförderung und Leis-
tungsverwaltung. ❙7 Darüber hinaus gibt es
und Mitbestimmung derzeit 69 sogenannte Optionskommunen,
welche die entsprechenden Aufgaben allein
Obgleich die Grundzüge der Arbeitslosen- wahrnahmen, sowie 23 Kommunen mit ge-
versicherung weitgehend erhalten blieben, er- trennter Aufgabenwahrnehmung, das heißt
folgten hier bereits Anfang der 2000er Jahre ohne formale Kooperationsvereinbarung.
Veränderungen der Organisationsstrukturen,
die sich auch in der Umbenennung der Bun- Die infolge eines Bundesverfassungsge-
desanstalt für Arbeit zur Bundesagentur für richtsurteils bewirkte Verfassungsänderung
Arbeit (BA) ausdrückten. Dabei wurde das (Artikel  91e) mit Bezug zur gemeinsamen
bislang für das konservativ korporatistische Aufgabenwahrnehmung zwischen Bund und
deutsche Wohlfahrtsstaatsmodell als charak- Kommunen hat im Juli 2010 das Gesetz zur
teristisch geltende Selbstverwaltungs- und Weiterentwicklung der Organisation der
Mitbestimmungsprinzip innerhalb der Or- Grundsicherung ermöglicht. ❙8 Demnach blei-
ganisation der Arbeitslosenversicherung ge- ben die ARGEN bestehen, und die getrenn-
schwächt, allerdings nicht gänzlich aufgege- te Aufgabenwahrnehmung wird in Zukunft
ben. Seitdem wird der Vorstand der BA nicht nicht mehr zulässig sein. Es wird erwartet,
mehr paritätisch unter Beteiligung der Sozi- dass sich bis Ende 2012 bis zu 40 weitere Ge-
alpartner besetzt, sondern (befristet) haupt- meinden für das Optionsmodell und damit
amtlich ernannt. Der weiterhin drittelparitä- die alleinige Aufgabenwahrnehmung ent-
tisch zusammengesetzte Verwaltungsrat ist scheiden. ❙9
auf Beratungs- und Kontrollfunktionen be-
schränkt. ❙6 Bei der paritätischen Finanzie- Im Hinblick auf die Gewährung sozialer
rung der Leistungen der BA wird an den zu Rechte ist ausschlaggebend, dass die rechtli-
gleichen Anteilen von Arbeitgebern und Ar- che Verankerung des Mitbestimmungsprin-
beitnehmern entrichteten Beiträgen festge- zips der Sozialpartner keinen Eingang in die
halten. Allein die Finanzierung eines eventu- Strukturen fand. Die Mehrheit der genannten
ellen Haushaltsdefizits durch den Bund soll Organisationen hat zwar freiwillig „Beiräte“
ab 2011 abgeschafft bzw. nur noch in Form eingerichtet, in diesen sind jedoch neben den
von Darlehen gewährt werden. Tarifpartnern unter anderem auch die Wohl-
fahrtsverbände vertreten. ❙10 Da letztere auch als
Mit der im Rahmen der Agenda 2010 rea- Leistungsanbieter, zum Beispiel von Beschäfti-
lisierten Zusammenlegung von Arbeitslosen- gungs- oder Qualifizierungsmaßnahmen, fun-
hilfe (ALH) und Sozialhilfe (SH) wurde eine gieren, haben die Strukturen eher Netzwerk-
neue Organisationsstruktur für erwerbsfä- charakter. Da das Fehlen einer korporatistisch
hige Hilfebedürftige nach SGB II aufgebaut. organisierten Interessenvertretung nicht durch
Das ursprüngliche Ziel, „Leistungen aus einer andere Partizipationsformen kompensiert
Hand“ unter dem Dach der BA zu erbringen, wird, sind die Leistungsbezieher des ALG II
konnte im Rahmen der föderalen Entschei- letztlich vom Recht auf Mitbestimmung über
dungsstrukturen nicht erreicht werden. Die Sozialwahlen, respektive auf eine kollektive
entstandenen Organisationsstrukturen zur Interessenvertretung ausgeschlossen. Im Um-
Förderung von ALG-II-Beziehern zeichnen kehrschluss gilt damit, dass nur noch eine Min-
sich durch eine hohe Fragmentierung aus: Es derheit der Arbeitslosen von den in den Sozial-
sind 365 Arbeitsgemeinschaften (­A RGEN) versicherungen angesiedelten und den für das
als Kooperationsorganisationen der lokalen konservativ-korporatistische Wohlfahrtsmo-
Agenturen für Arbeit und der kommunalen dell typischen Rechten profitiert.
Träger entstanden. Diese sind intern weiter-
hin stark arbeitsteilig organisiert, vor allem ❙7  Vgl. Matthias Knuth, Grundsicherung für Ar-
beitsuchende. Ein hybrides Regime sozialer Siche-
❙6  Vgl. Tanja Klenk, Vom Arbeitsförderungsgesetz rung auf der Suche nach seiner Governance, in: C.
zum Sozialgesetzbuch II und III. Pfadwechsel in der Bodegan/S. Bothfeld/W. Sesselmeier (Anm.  6),
korporatistischen Arbeitsverwaltung, in: Claudia S. 61–78.
Bodegan/Silke Bothfeld/Werner Sesselmeier (Hrsg.), ❙8  Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/2188.
Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. ❙9  So eine Verlautbarung der Bundesregierung vom
Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch 9. 7. 2010.
II und III, Wiesbaden 2009, S. 205–219. ❙10  Vgl. T. Klenk (Anm. 6), S. 205–219.

APuZ 48/2010 19
Transferleistungen ersatzleistung auf niedrigem Niveau konzi-
pierten ALH wurde die Statussicherung für
Das im Nachkriegsdeutschland entwickel- Langzeitarbeitslose aufgegeben. Dies trug
te dreistufige System der sozialen Sicherung vor allem bei Langzeitarbeitslosen, die vor
für Arbeitslose wurde mit dem in der Agen- ihrer Arbeitslosigkeit gut verdient hatten,
da 2010 anvisierten „Vierten Gesetz für mo- zu einer Verschlechterung ihrer finanziel-
derne Dienstleistungen“ – auch Hartz IV ge- len Lage bei. ❙11 Desweiteren werden aufgrund
nannt – auf ein zweistufiges reduziert. der verschärften Bedürftigkeitsprüfung mehr
Langzeitarbeitslose als früher vom Leis-
Das als beitragsfinanzierte Leistung ge- tungsanspruch ausgeschlossen, weil sie mit
regelte Arbeitslosengeld I blieb im Zuge der erwerbstätigen Partnern zusammenleben –
Reformen weitgehend unverändert. Das vor allem Frauen. ❙12 Gering verdienende Ar-
ALG I ist eine Lohnersatzleistung, die un- beitslose bezogen dagegen bereits vor der Re-
verändert in Höhe von 60  Prozent des vor- form vielfach aufstockende Sozialhilfe und
angegangenen Nettoeinkommens, respekti- waren damit auf das Niveau einer Grundsi-
ve 67  Prozent desselben für Arbeitslose mit cherungsleistung ­verwiesen. ❙13
mindestens einem Kind, für eine Dauer von
bis zu zwölf Monaten geleistet wird. Die äl- Eine Re-Kategorisierung der als „arbeits-
teren Arbeitnehmern mit entsprechend lan- los“ definierten Personen bedeutet, dass nun-
gen Beitragszeiten gewährte Verlängerung mehr alle erwachsenen Mitglieder einer Be-
bis zu 32 Monaten wurde zunächst gekürzt, darfsgemeinschaft arbeitslos gemeldet sind,
um dann 2008 für über 58-Jährige erneut bis sofern sie nicht in Ausbildung sind, Beschäf-
zu 24 Monate verlängert zu werden. Einge- tigungsmaßnahmen wahrnehmen oder auf-
schränkt wurde jedoch der Zugang, indem grund der Kinderbetreuung oder Pflege von
die für den Bezug von ALG I vorausgesetz- der Erwerbspflicht entbunden sind. Entspre-
te zwölfmonatige Dauer einer sozialversiche- chend zählen jetzt auch nicht erwerbstäti-
rungspflichtigen Beschäftigung nunmehr in- ge Partnerinnen von ALG-I-Beziehern ohne
nerhalb einer Rahmenfrist von zwei anstatt Kinder unter drei Jahren beim Übergang in
zuvor von drei Jahren erbracht werden muss. ALG II automatisch als arbeitslos.
Die soweit alles in allem geringfügigen Än-
derungen machen gleichwohl deutlich, dass Innerhalb der Gruppe der als arbeits-
mit dem ALG I sowohl am Prinzip der Sta- los kategorisierten Leistungsempfänger in
tussicherung festgehalten wird als auch den Deutschland stellten im Jahr 2010 die rund
sogenannten abgeleiteten sozialen Rechten eine Million ALG-I-Bezieher mit 32 Prozent
im Rahmen des Ernährermodells weiterhin mittlerweile die Minderheit dar. Die Mehr-
Rechnung getragen wird. heit der registrierten Arbeitslosen, respekti-
ve 2,2 Millionen, bezog ALG II. ❙14 Es hat so-
Mit der Einführung des Arbeitslosengeld II mit nur noch eine Minderheit Zugang zum
wurden die frühere ALH und die SH in Form Sozialversicherungssystem und den dort ge-
einer einheitlichen und unbefristeten Grund- währten privilegierten sozialen Rechten – das
sicherungsleistung für alle erwerbsfähigen Resultat eines Prozesses, der auch als Ent-
Hilfebedürftigen verschmolzen. Das ALG II
ist am Niveau der SH angelehnt, ausschließ-
lich steuerfinanziert und am Prinzip der Ar- ❙11  Vgl. Irene Becker/Richard Hauser, Verteilungsef-
mutsvermeidung orientiert. 2010 betrug die fekte der Hartz-IV-Reform. Ergebnisse von Simula-
monatliche Höhe der Grundsicherungsleis- tionsanalysen, Berlin 2006.
❙12  Vgl. Sigrid Betzelt, Hartz IV aus Gender-Sicht.
tung 359 Euro (364 Euro ab 1. 1. 2011) für Ar-
Einige Befunde und viele offene Fragen, in: WSI-Mit-
beitslose plus Wohn- und Heizkosten („so- teilungen, 60 (2007) 6, S. 298–304; Institut Arbeit und
weit sie angemessen sind“) sowie anteilige Qualifikation, Bewertung des SGB II aus gleichstel-
Zuschläge in Abhängigkeit von Zahl und Al- lungspolitischer Sicht. Abschlussbericht, Duisburg
ter weiterer Haushaltsangehöriger. Zugang 2009.
wie auch Dauer sind bedürftigkeitsgeprüft ❙13  Die Sozialhilfe selbst bleibt als nunmehr residua-
les Sicherungssystem für nicht erwerbsfähige Perso-
und entsprechend zeitlich nicht limitiert.
nen bestehen.
❙14  Vgl. BA, Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in
Mit der Abschaffung der ebenfalls bedürf- Deutschland. Monatsbericht August 2010, Nürnberg
tigkeitsgeprüften, aber gleichwohl als Lohn- 2010, S. 13.

20 APuZ 48/2010
wicklung „von Bismarck zu Beveridge“ skiz- Höhe des gewährten Arbeitslosengeldes ga-
ziert wird. ❙15 rantieren. Demgegenüber wird von arbeits-
losen ALG-II-Empfängern gefordert, dass
Das ALG II kann dagegen als eine Art uni- sie grundsätzlich jede Beschäftigung akzep-
verseller working-age-benefit betrachtet wer- tieren, selbst wenn die Bezahlung unter dem
den, der neben den als arbeitslos registrier- ortsüblichen Tariflohn liegt.
ten Personen auch verschiedene aktuell nicht
am Arbeitsmarkt verfügbare Gruppen ein- Im Widerspruch zum Ziel des „Förderns“
schließt wie etwa Mütter mit Kindern un- steht in Deutschland ein genereller Abbau
ter drei Jahren, aber auch Erwerbstätige mit der Maßnahmen zur beruflichen Weiterbil-
Haushaltseinkommen unterhalb der Armuts- dung wie auch der Maßnahmen der Arbeits-
grenze (working poor) oder Teilnehmer von beschaffung in Form sozialversicherungs-
Beschäftigungsmaßnahmen. Die Gesamt- pflichtiger Beschäftigung seit Mitte der 1990er
zahl der erwerbsfähigen Leistungsempfänger Jahre. Dies wird letztlich nur bedingt kom-
des ALG II lag daher noch deutlich höher, pensiert durch den Ausbau von eher kurzfris-
nämlich bei insgesamt knapp 5,4  Millionen tigen Trainingsmaßnahmen sowie von Ein-
im August 2010. Ferner leben weitere knapp gliederungszuschüssen und der Förderung
zwei Millionen nicht erwerbsfähige Hilfe- der Selbständigkeit. Eine positive Neuerung
bedürftige (z. B. Kinder) in Bedarfsgemein- im Zuge der Einführung des ALG II bestand
schaften. ❙16 darin, dass die Bezieher generell Zugang zu
den nach SGB III geregelten Maßnahmen der
Beschäftigungsförderung haben sollten – wo-
Arbeitspflicht, mit die Inklusion der früheren Sozialhilfe-
Beschäftigungsförderung empfänger angestrebt wurde.
und Arbeitsmarktintegration Bei der Umsetzung zeigt sich jedoch, dass
der Anteil der Förderung durch Qualifizie-
Der im Zuge der aktivierenden Arbeits- rungsmaßnahmen bei den ALG-II-Emp-
marktpolitik geprägte und in der Agen- fängern im Jahre 2009 deutlich geringer war
da 2010 vertretene Slogan „fördern und for- als bei ALG-I-Empfängern (etwa 23 % zu
dern“ wird im Einklang mit der Dualisierung 51 %). Gleiches gilt für die Förderung durch
der Transferleistungen ebenfalls stark unter- die erfolgreichen Eingliederungszuschüsse
schiedlich umgesetzt. So sieht die Regelung (etwa 15 % zu 39 %). Knapp 40 Prozent der
der „Arbeitspflicht“ bei Beziehern des ALG I ALG-II-Empfänger wurden – wie zuvor die
vor, dass sie in den ersten sechs Monaten der Sozialhilfeempfänger – durch Beschäftigungs-
Arbeitslosigkeit „angemessene“ Beschäfti- gelegenheiten gefördert. ❙17 Diese sogenannten
gungen akzeptieren. Selbst danach müssen Ein-Euro-Jobs (§ 16, SGB II) sind nicht als so-
nur solche Beschäftigungen angenommen zialversicherungspflichtige Beschäftigungs-
werden, die mindestens ein Einkommen in verhältnisse mit tariflicher Entlohnung orga-
nisiert, sondern es wird lediglich ein Zuschlag
zur Transferleistung gewährt. Einige Fallma-
❙15  Vgl. Werner Eichhorst u. a., Activation Policies in
Germany. From Status Protection to Basic Income nager nutzen diese Form der Beschäftigungs-
Support, in: Werner Eichhorst u. a. (eds.), Bringing the förderung auch, um die Arbeitsbereitschaft
Jobless into Work. Experiences with Activation Sche- ihrer Klienten zu testen, so dass bei dieser
mes in Europe and the US, Heidelberg 2008, S. 17–68. Maßnahme die dem Aktivierungsparadigma
❙16  Nach sozio-demografischen Merkmalen setzt eigene Ambivalenz von Befähigung und Ar-
sich die Gruppe der ALG-II-Bezieher insgesamt
beitszwang ❙18 besonders stark zur Geltung
sehr stark aus Newcomern und eher arbeitsmarkt-
fernen Gruppen zusammen. 2010 waren 18  Prozent kommt.
der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen unter 25  Jah-
re, 25  Prozent zwischen 50 und 65  Jahre (In Rela- ❙17  Vgl. BA, Der Arbeitsmarkt in Deutschland. Jah-
tion zum jeweiligen Bevölkerungsanteil entspricht resrückblick 2009, Nürnberg 2010.
dies allerdings lediglich Quoten von jeweils 10 bzw. ❙18  Vgl. Irene Dingeldey, Wohlfahrtsstaatlicher Wan-
8 %). Besonders stark betroffen sind dagegen Auslän- del zwischen „Arbeitszwang“ und „Befähigung“.
der (20 % der Hilfebedürftigen; 17 % in Relation zur Eine vergleichende Analyse aktivierender Arbeits-
entsprechenden Bevölkerung) und Alleinerziehende marktpolitik in Deutschland, Dänemark und Groß-
(18 % nach dem Typus der Bedarfsgemeinschaften). britannien, in: Berliner Journal für Soziologie, 17
Vgl. BA (Anm. 14), S. 76. (2007) 2, S. 189–209.

APuZ 48/2010 21
Insgesamt kann damit konstatiert werden, Indiz für eine fehlende Nachhaltigkeit der In-
dass ALG-II-Empfänger in deutlich geringe- tegration dieser Gruppe in den Arbeitsmarkt
rem Umfang Zugang zu den Maßnahmen ha- interpretieren. ❙22
ben, die Beschäftigungsfähigkeit nachhaltig
fördern bzw. eine Integration in qualifizier- Die soweit skizzierte Dualisierung der Ar-
te Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt ge- beitsmarktpolitik und des Arbeitsmarktes
währleisten. Gleichzeitig sind sie einem deut- geht mit vergleichsweise wenigen „Übergän-
lich stärkeren Druck als ALG-I-Empfänger gen zwischen den Systemen“ einher:
ausgesetzt, auch sozial prekäre Beschäfti-
gungsverhältnisse einzugehen. • ALG-I-Bezieher beendeten im Jahre 2008
zu 45  Prozent den Leistungsbezug durch
Die Agenda 2010 hat somit dazu beige- die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, wäh-
tragen, dass flexible bzw. prekäre Beschäf- rend dies auf nur 33 Prozent der arbeitslo-
tigungsverhältnisse stark zugenommen ha- sen ALG-II-Bezieher zutraf. ❙23 Obgleich
ben. Insbesondere ALG-II-Bezieher gehen auch Normalarbeitnehmer in Deutschland
häufig parallel zum Leistungsbezug oder im vielfach einen „Abstieg“ in Hartz IV fürch-
Anschluss daran einer prekären Arbeit nach. ten, ergeben sich nur zwölf Prozent der Zu-
Ein direkter Zusammenhang zeigt sich exem- gänge zum ALG II durch das Ausschöpfen
plarisch anhand der Deregulierung der Mini­ des Leistungsbezugs im ALG I (plus 8 %
jobs und der Förderung selbständiger Be- „Aufstocker“ wegen zu geringer ALG-I-
schäftigung seit 2003. Erstere hat zu einer Leistungen). ❙24
massiven Expansion der nicht sozialversi-
cherungspflichtigen Teilzeitarbeitsverhält- • Von den ALG-II-Beziehern verbleiben
nisse auf 7,3  Millionen bis Dezember 2009 etwa 40 Prozent länger als ein Jahr und rund
beigetragen. ❙19 Ein durchaus bedeutender 20 Prozent sogar länger als drei Jahre im Be-
Teil dieser Jobs, nämlich 670 000, wird von zug. Merkmale bzw. Merkmalskombinati-
erwerbstätigen Hilfebedürftigen ausgeübt. onen wie alleinerziehend, älter als 50 Jahre,
Dies entspricht einem Anteil von 14 Prozent gesundheitliche Einschränkungen, geringe
aller ALG-II-Bezieher, die den Leistungs- Qualifizierung gehen meist mit einer lan-
bezug mit einem Minijob kombinieren und gen Dauer des Leistungsbezugs einher. ❙25
dabei die neu geregelten Freibetragsgrenzen Etwa die Hälfte der Bedarfsgemeinschaf-
­nutzen. ❙20 ten überwindet den SGB-II-Bezug nicht
dauerhaft, sondern ist innerhalb der nächs-
Ein weiteres Element der Prekarisierung ten zwölf Monate erneut bedürftig.
von Beschäftigung durch Beschäftigungsför-
derung ergibt sich über die im Rahmen der Insgesamt ist damit die Dynamik wie auch
„Ich-AG“ bzw. seit 2006 durch den Grün- die Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt
dungszuschuss geförderte selbständige Er- bei ALG-I-Empfängern deutlich höher als
werbstätigkeit. Gefördert wurden jährlich bis bei ALG-II-Empfängern. Ferner kann an-
zu 120 000 Leistungsbezieher, die zu einem genommen werden, dass es einen Kreislauf
hohen Anteil erneut arbeitslos wurden. ❙21 zwischen prekärer bzw. instabiler Beschäfti-
Ferner bezogen 2008 etwa 100 000 Selbstän- gung und SGB-II-Bezug gibt. ❙26 Die Gruppe
dige aufstockend ALG II (2,1 % der erwerbs- der potenziell vom SGB-II-Bezug Betroffe-
tätigen Hilfebedürftigen). Beides lässt sich als
❙22  Vgl. BA (Anm. 20), S. 20 f. und S. 51.
❙23  Vgl. BA, Arbeitsmarkt 2008, Nürnberg 2009,
❙19  Statistik der BA, Zeitreihen. S. 45.
❙20  Vgl. BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende. ❙24  Vgl. BA, Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in
Erwerbstätige Arbeitslosengeld-II-Bezieher: Begriff, Deutschland. Monatsbericht Juli 2010, Nürnberg
Messung, Struktur und Entwicklung, Bericht der 2010, S. 25.
Statistik der BA, Nürnberg 2010. ❙25  BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende. Ver-
❙21  Vgl. Janine Leschke/Günther Schmid/Dorit Gri- weildauern von Hilfebedürftigen, Bericht der Statis-
ga, On the Marriage of Flexibility and Security. Less- tik der BA, Nürnberg Februar 2010.
ons from the Hartz-reforms in Germany, in: WZB ❙26  Vgl. Andreas Hirseland/Philipp Ramos Loba-
Discussion Paper, (2006) SP I 2006-108; Karin Schul- to, Armutsdynamik und Arbeitsmarkt. Entstehung,
ze Buschoff, Von der Scheinselbständigkeit zur Ich- Verfestigung und Überwindung von Hilfebedürf-
AG. Neue sozialpolitische Weichenstellungen, in: tigkeit bei Erwerbsfähigen, IAB-Forschungsbericht,
Zeitschrift für Sozialreform, (2005) 1, S. 64–93. (2010) 3.

22 APuZ 48/2010
nen muss daher als deutlich größer wahrge- auch weitgehend von der Beschäftigungsför-
nommen werden, als die bereits hohe Zahl der derung – ausgeschlossen werden, da sie als
jeweils aktuellen Leistungsbezieher andeutet. „versorgt“ gelten, was überwiegend Frauen
Die BA errechnete, dass insgesamt 12,6 Milli- betrifft. ❙30 Andererseits gelten beim Über-
onen Personen zwischen 2005 und 2008 dau- gang vom ALG-I- zum ALG-II-Bezug bei
erhaft oder zeitweise hilfebedürftig waren erwerbsfähigen Partnern unmittelbar beide
(sogenannte Anwesenheitsgesamtheit). Das als arbeitslos, sofern keine Kinder unter drei
entspricht 19,1 Prozent der Bevölkerung unter Jahren im Haushalt leben. Entsprechend tritt
65 Jahren. ❙27 Damit ist mittlerweile jeder Fünf- dann auch die Arbeitspflicht für beide Part-
te der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter ner ein – selbst wenn ein Partner vorher nicht
zumindest punktuell auf die eingeschränkten erwerbstätig war. Dies wird als „erzwungene
Rechte sozialer Sicherung verwiesen, die häu- Individualisierung“ interpretiert. ❙31
fig von Phasen prekärer Formen der Arbeits-
marktteilhabe abgelöst werden. Die Dualisierung der Arbeitsmarktpoli-
tik zeigt sich darin, dass beim „Übergang“
Dieser Befund ist umso drastischer, wenn ins ALG II immer das Familienleitbild an-
auch die regionale Verteilung berücksichtigt gelegt wird, das eine unmittelbare Kosten-
wird. So ist die durchschnittliche Quote der minimierung für den Sozialstaat verspricht.
ALG-II-Empfänger (in Relation zur Bevöl- Dies drückt sich auch im Rahmen alter und
kerung unter 65 Jahren) im Durchschnitt al- neuer Regelungen familienpolitischer Maß-
ler ostdeutschen Bundesländer mit 17 Prozent nahmen aus, die für ALG-II-Bezieher jeweils
deutlich höher als im Westen (8,9 %). Bei den spezifisch wirken: Während das Kindergeld
entsprechenden Quoten einzelner Bundes- zum ALG I zusätzlich bezogen werden kann,
länder zeigen sich die größten Disparitäten wird es mit den Regelsätzen im ALG II voll
zwischen Bayern (5 %) und Sachsen-Anhalt verrechnet, so dass es im Sozialgeld aufgeht
bzw. Bremen (ca. 18 %) und Berlin (21,5 %). ❙28 (Grundsicherungsleistung für die Kinder).
Dies geht wiederum mit einer deutlichen Kindergelderhöhungen werden somit für
Staffelung der mittleren Leistungsdauer nach ALG-II-Bezieher letztlich nicht wirksam.
Regionen von 14 bis 42 Monaten einher. ❙29 Die geplante „Bildungskarte“ verspricht eine
bedingt erhöhte Teilhabe am sozialen und
kulturellen Leben für die Betroffenen, ver-
Dualisierung des Familienleitbildes tieft aber gleichzeitig über die vorbestimmte
und der Familienpolitik Bindung der Leistungen die bereits bestehen-
de Dualisierung sozialer Rechte.
Die traditionelle Orientierung des deutschen
Sozialmodells am männlichen Ernährermo- Ferner sind potenzielle Erhöhungen der
dell drückt sich unter anderem durch die ab- Leistungen für Kinder vor dem Hintergrund
geleiteten sozialen Rechte in den Sozialver- zu bewerten, dass mit dem Bundeshaushalt
sicherungen aus (z. B. Hinterbliebenenrente 2011 im Rahmen des „Sparpakets“ weitere
oder kostenlose Mitversicherung von nicht allgemeine Kürzungen beschlossen wurden,
erwerbstätigen Ehepartnern und Kindern in von denen ebenfalls viele Familien und Kin-
der Krankenversicherung). der im ALG-II-Bezug betroffen sein wer-
den. ❙32 Geradezu symbolisch im Sinne der
Beim Arbeitslosengeld spiegelt sich dies für Dualisierung erscheint die Neuregelung des
Leistungsempfänger mit Kindern in einer hö- Elterngeldes: Diese fällt für Erwerbstäti-
heren Lohnersatzrate wider. In der Regulie- ge mit der Kürzung der Lohnersatzrate des
rung des ALG II wird an diesem Leitbild ei-
nerseits festgehalten, indem Arbeitslose mit ❙30  Vgl. Institut Arbeit und Qualifikation (Anm. 12).
erwerbstätigem Partner nach Ausschöpfen ❙31  Vgl. M. Knuth (Anm. 7).
des ALG I im Rahmen der Bedürftigkeits- ❙32  Zu nennen sind die Streichung des befristeten Zu-
prüfung vom weiteren ALG-II-Bezug – wie schlags beim Übergang vom ALG I in ALG II wie
auch des Heizkostenzuschlags. Die Einstellung der
Beitragsüberweisungen für ALG-II-Empfänger an
❙27  Vgl. BA (Anm. 25), S. 28. die Rentenversicherung dürfte sich im Sinne einer
❙28  Vgl. BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende in Minderung der individuellen Renten dagegen kaum
Zahlen. Statistik August 2010, Nürnberg 2010. bemerkbar machen. Vgl. Süddeutsche Zeitung vom
❙29  Vgl. BA (Anm. 25), S. 32. 17. 9. 2010.

APuZ 48/2010 23
früheren Einkommens von 67 auf 65 Prozent Form des Nachweises von 300 Stunden Er-
vergleichsweise moderat aus, ALG-I-Bezie- werbsarbeit als Voraussetzung für finanzielle
her erhalten (wie andere nicht Erwerbstäti- Leistungen wird daher vielfach auch als Dis-
ge oder Geringverdiener) weiterhin den Min- kriminierungspolitik kritisiert.
destsatz in Höhe von 300  Euro pro Monat
(plus Zuschläge für weitere Kinder). Dagegen Eine zentrale Voraussetzung für die wei-
wird das Elterngeld beim ALG II zukünf- terhin hohe Inklusion der Arbeitslosen in die
tig voll angerechnet, womit die Bezieher von Arbeitslosenversicherung in Dänemark ist die
der entsprechenden Leistung faktisch ausge- mittlerweile als universell zu bezeichnende
schlossen sind. Arbeitsmarktteilhabe. Diese ergibt sich einer-
seits aufgrund einer sehr geringen Langzeit-
arbeitslosigkeit (2009: 9 %), anderseits muss
Entwicklungen in Nachbarländern die mit 76,5 Prozent extrem hohe Beschäfti-
gungsquote von Müttern hervorgehoben wer-
Der Blick über die Grenzen zeigt unter- den, die mit einem vergleichsweise geringen
schiedliche Wege der Integration der Trans- Teilzeitanteil einhergeht und durch das um-
ferleistungssysteme von Arbeitslosen wie fassend ausgebaute Kinderbetreuungssys-
auch ihrer Arbeitsmarktaktivierung. ❙33 Im tem ermöglicht wird. ❙36 Damit ist auch diese
Folgenden werden Dänemark und Großbri- Gruppe beim Eintreten sozialer Risikolagen
tannien exemplarisch als zwei unterschiedli- wie Scheidung oder Arbeitslosigkeit individu-
che „Modelle“ dargestellt. ❙34 ell sozial abgesichert, so dass Alleinerziehen-
de in Dänemark kein erhöhtes Armutsrisiko
Dänemark steht für eine Inklusion der Mehr- tragen. Mit Vollendung des ersten Lebensjah-
heit der Arbeitslosen ins Versicherungssys- res des Kindes unterliegen Mütter jedoch der
tem. Das ALG ist als Lohnersatzleistung re- Pflicht zur Arbeitsmarktteilhabe.
guliert, die für untere Lohngruppen mit bis zu
90  Prozent des vorherigen Lohns vergleichs- Das britische System integriert alle Ar-
weise hoch ist. Für höhere Einkommensgrup- beitslosen und Hilfebedürftigen im Rahmen
pen wird dagegen eine Lebensstandardsiche- einer einheitlichen Grundsicherung – was ei-
rung nur bedingt gewährt, da eine Deckelung ner weitgehenden Aufgabe des Prinzips der
des Transfers bei etwa 50 Prozent des Durch- Lebensstandardsicherung entspricht. Das
schnittseinkommens erfolgt. 2006 lag die ma- „Privileg“ der zuvor erwerbstätigen und ver-
ximale Höhe des ALG entsprechend bei um- sicherten Arbeitslosen (2001 bis 2006 etwa
gerechnet etwa 23 278 Euro (vor Steuer). ❙35 18 % der Leistungsempfänger) besteht al-
lein darin, dass für die ersten sechs Monate
Das zweite Sicherungssystem in Däne- der Arbeitslosigkeit keine Bedürftigkeitsprü-
mark, die Sozialhilfe, hat eine deutlich ge- fung als Voraussetzung für den Leistungsbe-
ringere quantitative Bedeutung – 2007 gab es zug erfolgt. ❙37
etwa halb so viele Sozialhilfeempfänger wie
ALG-Bezieher. Neben Jugendlichen sind Schwerpunkt der aktivierenden Arbeits-
primär Migranten, die noch keiner Erwerbs- marktpolitik ist hier die unmittelbare Ver-
tätigkeit unter Einbezug in die Arbeitslosen- mittlung der Arbeitslosen in den ersten Ar-
versicherung nachgegangen sind, darauf ver- beitsmarkt. Gleichwohl wird nach drei bis vier
wiesen. Die in der Sozialhilfe im Vergleich Monaten quasi ein Recht auf Aktivierung ein-
zur Arbeitslosenversicherung noch deutlich gelöst, das für Arbeitslose über 25 Jahren ein
härtere Regulierung der Arbeitspflicht in intensives Bewerbungstraining und die Ver-
mittlung von Basisqualifikationen oder aber
❙33  Vgl. Jochen Clasen/Daniel Clegg (eds.), Regula- für Jugendliche die Option der Beschäftigung
ting the Risk of Unemployment. National Adapta- in gemeinnützigen Projekten bzw. der Qua-
tions to post-industrial Labour Markets in Europe, lifizierung beinhaltet. Viele Frauen bzw. Al-
2011 (i. E.).
❙34  Für detaillierte Angaben siehe Irene Dingeldey,
Varianten des Aktivierenden Wohlfahrtsstaates, Ha- ❙36  Vgl. OECD, Employment Outlook. ����������
Moving be-
bilitationsschrift, Bremen 2011 (i. E.). yond the Jobs Crisis, Paris 2010; OECD, Babies and
❙35  Vgl. Kongshoj Madsen, Denmark, in: Paul de Bosses, Paris 2007.
Beer/Trudie Schils (eds.), The Labour Market Tri- ❙37  Vgl. Jochen Clasen, The United Kingdom, in:
angle, Cheltenham 2009, S. 53. P. de Beer/T. Schils (Anm. 35), S. 74.

24 APuZ 48/2010
leinerziehende werden auch hier lediglich im In Großbritannien war die soziale Un-
Rahmen von (geringfügigen) Teilzeittätigkei- gleichheit vor den Reformen extrem gestie-
ten integriert. Zudem bietet der Arbeitsmarkt gen, so dass der Erfolg in der Umkehrung des
vor allem für Geringqualifizierte vielfach nur Entwicklungstrends besteht. Die Armuts-
einfache Dienstleistungstätigkeiten im Nied- quote wie auch die Einkommensungleichheit
riglohnbereich. Entsprechend ist insbesonde- konnte seit Mitte der 1990er Jahre bis Mit-
re für (Ein-Verdiener-)Haushalte mit Kindern te 2005 stark verringert werden. Gleichwohl
das Risiko hoch, „trotz Arbeit arm“ zu sein. lag erstere 2007 weiterhin bei 19 Prozent. Die
Arbeitslosenquote erreichte 2009 mit 7,6 Pro-
Um die steigende Einkommensungleich- zent ein mittleres Niveau. Ausschlaggebend
heit zu verringern, wurde bereits 1999 unter für die deutlich höhere Armutsquote in
der Labour-Regierung ein Mindestlohn ein- Großbritannien dürfte dabei neben dem – im
geführt und kontinuierlich erhöht. Im Okto- Vergleich zu Dänemark – generell niedrige-
ber 2009 lag dieser für Erwachsene bei etwa ren Lohnniveau unter anderem auch die noch
neun Euro und für unter 21-Jährige bei rund deutlich geringere Erwerbsintegration von
6,50  Euro. Dies wurde kombiniert mit dem Frauen bzw. die stark ausgeprägte Teilzeitar-
Ausbau der Kinderbetreuung und der Ein- beit sein. Unter diesen Bedingungen gelingt
führung der sogenannten tax credits (wor- es beispielsweise (gering qualifizierten) Al-
king tax sowie child tax credits, bei denen leinerziehenden nicht, die Armutsschwelle
auch Kinderbetreuungskosten bei erwerbs- zu überwinden.
tätigen Eltern berücksichtigt werden). Das
weitgehend in Form einer negativen Einkom- Die deutsche Entwicklung kontrastiert ne-
menssteuer konzipierte System dient dazu, gativ zu beiden Ländern, da der hier bis 2005
geringe Erwerbseinkommen durch Transfers dokumentierte Entwicklungstrend einen mas-
„aufzustocken“, wovon vor allem Haushalte siven Anstieg der Einkommensungleichheit
mit Kindern profitieren. Anders als im deut- und der Armut zeigt, der sich infolge der Agen-
schen System des ALG II ist der Mix aus Er- da-2010-Politik weiter fortsetzt. Während die
werbs- und Transfereinkommen so reguliert, Arbeitslosenquote 2009 mit 7,5  Prozent ver-
dass nur 37 Prozent des Erwerbseinkommens gleichsweise stabil blieb, erreichte die Armuts-
auf die Grundsicherung angerechnet wird, so quote 2007 bereits 15 Prozent. ❙40 Weder gab es
dass das entsprechende Haushaltseinkommen wie in Dänemark eine Umverteilung von Ar-
bei jedem durch Erwerbstätigkeit verdienten beit, die auf eine universelle Arbeitsmarkt-
Pfund um 63 Pennies steigt. Bereits 2006/2007 teilhabe zielt und auf der Basis vergleichswei-
profitierten davon gut sechs Millionen Haus- se kurzer Vollzeit- oder langer Teilzeitarbeit
halte von Geringverdienern, was gleichwohl unter anderem auch Mütter nachhaltig inte-
mit Kosten in Höhe von 0,4 Prozent des Brut- griert, noch hat wie in Großbritannien eine
toinlandsprodukts verbunden war. ❙38 Einkommensumverteilung zur Stützung von
Geringverdienern eingesetzt, welche die Inte-
Eine Beurteilung der verschiedenen Syste- gration der peripheren Gruppen am Arbeits-
me in Bezug auf soziale Gleichheit und Er- markt über die Kombination aus allgemeinem
werbsintegration lässt Dänemark überdurch- Mindestlohn und stärker erwerbsorientierten
schnittlich gut abschneiden. Seit Mitte der Transferleistungen kombiniert.
1990er Jahre bis Mitte 2005 haben Einkom-
mensungleichheit und Armut ❙39 nur leicht Werden soziale Gleichheit und Inklusion
zugenommen. 2007 war die Armutsquote in als Maßstab angelegt, ist die Agenda 2010 ab-
Dänemark mit zwölf Prozent eine der nied- schließend also kritisch zu betrachten, da mit
rigsten in der Europäischen Union und die ihr eine verstärkte Dualisierung der Arbeits-
Arbeitslosenquote war 2009 mit sechs Pro- markt- und Familienpolitik in Deutschland
zent ebenfalls niedrig. verbunden ist, welche eine Ausgrenzung der
Randgruppen am Arbeitsmarkt vorantreibt.

❙38  Vgl. HM Revenue & Custom Analysis Team 2009,


Child Tax Credit and Working Tax Credit. Take-up ❙40  Vgl. Pressemitteilung des Statistischen Bun-
Rates 2006–07, London 2009. desamts, 6. 5. 2010. Zu Trendentwicklungen siehe
❙39  Armutsquoten definiert als 60 Prozent des Median­ OECD, Growing Unequal?, Paris 2008, S. 286.
einkommens, Äquivalenzgewichtung nach OECD-
Skala.

APuZ 48/2010 25
Matthias Knuth · Martin Brussig und ist dem Ziel der Gleichstellung von Män-
nern und Frauen verpflichtet. Die Dimen-
Zugewanderte und sionen der Staatsangehörigkeit, regionalen
Herkunft oder ethnischen Zugehörigkeit je-

ihre Nachkommen doch fanden in diesem Gesetz keine Erwäh-


nung im Zusammenhang mit spezifischen
­Förderzielen.
in Hartz IV Tatsächlich jedoch hatte die vierte Stufe der
Hartz-Reformen, die Ablösung der Arbeits-

S pätestens mit der Veröffentlichung des Mi-


krozensus 2005 ist deutlich geworden, wie
stark die Zusammensetzung der Bevölkerung
losenhilfe und Sozialhilfe durch die „Grund-
sicherung für Arbeitsuchende“, weitreichende
Folgen für die Sichtbarkeit der unzureichen-
in der Bundesrepublik den Erwerbsintegration von Migranten. Ers-
Matthias Knuth durch Zuwanderin- tens führte die Zusammenführung der beiden
Dr. rer. pol., geb. 1949; Pro­ nen und Zuwanderer Vorläufer-Systeme dazu, dass die Leistungs-
fessor am Institut Arbeit und und deren Nachkom- beziehenden aus beiden Systemen nunmehr
Qualifikation (IAQ) der Univer­ men geprägt ist: Jede in einer Kategorie der „erwerbsfähigen Hil-
sität Duisburg-Essen, Leiter der bzw. jeder Elfte hat febedürftigen“ zusammengefasst sind, die als
Forschungsabteilung „Ent­ einen ausländischen „Hilfequote“ in Relation zur entsprechenden
wicklungstrends des Erwerbs­ Pass, und sogar noch Bevölkerung gesetzt werden kann und die bis
systems“, Forsthausweg 2, etwas mehr Personen dahin übliche ausschließliche Betrachtung
47057 Duisburg. sind (Spät-)Aussied- von Arbeitslosenquoten ergänzt. Zweitens
matthias.knuth@uni-due.de ler, eingebür­gerte Zu- wurden bisher inaktive Partnerinnen und
wanderer oder deren Partner von vormals Arbeitslosenhilfe Bezie-
Martin Brussig ­unmittelbare Nach- henden nunmehr – fortdauernde Bedürftig-
Dr. phil., geb. 1967, wissen­ kommen. Insgesamt keit auch nach den neuen Kriterien der An-
schaftlicher Mitarbeiter am IAQ haben etwa 20  Pro- rechnung von Einkommen und Vermögen
der Universität Duisburg-Essen zent der Bevölkerung vorausgesetzt – selbst zu Leistungsbeziehen-
(s. o.). in Deutschland ei- den und damit auch zu Arbeitslosen, sofern
martin.brussig@uni-due.de nen Migrationshinter- von den Grundsicherungsstellen bzw. Job-
grund. ❙1 centern eine aktuelle Verfügbarkeit für den
Arbeitsmarkt unterstellt wurde. Das Gleiche
Nachdem die Arbeitslosigkeit unter den galt drittens – unabhängig von der ihnen in
für konkrete Arbeitsplätze angeworbenen der häuslichen Arbeitsteilung zugeschriebe-
„Gastarbeitern“ in den 1960er Jahren noch nen Rolle – für bis dahin Sozialhilfe Bezie-
niedriger war als unter Herkunftsdeutschen, hende, die zu erheblichen Anteilen vor der
sind die Arbeitsmarktchancen vieler Zuwan- Reform trotz vorhandener Erwerbsfähigkeit
derer und ihrer Nachkommen in Deutsch- nicht arbeitslos gemeldet waren.
land schon seit langem schlechter als die der
übrigen Bevölkerung. Die Arbeitslosenquote Von diesen Änderungen waren Migran-
der Ausländerinnen und Ausländer erreich- ten stärker betroffen als Einheimische: zum
te bereits 1982 das Anderthalbfache der Quo- einen, weil sie sich als „Outsider“ des Ar-
te für Deutsche und stieg seitdem weiter an. beitsmarktes zu höheren Anteilen als leis-
Umso erstaunlicher ist, dass in den Diskussi- tungsbeziehende Einheimische im Bezug von
onen um die Reformen der Arbeitsmarktpo- Sozialhilfe statt von Arbeitslosenhilfe befan-
litik, wie sie in der Hartz-Kommission und den und zum anderen, weil unter Migranten
in der Vorbereitung der Hartz-Gesetzgebung traditionelle Rollenmodelle verbreiteter sind
geführt wurden, Migrantinnen und Migran- und folglich der Anteil der „inaktiven“, bis
ten und deren Arbeitsmarktprobleme und dahin als Arbeitslose nicht in Erscheinung
-potenziale nicht thematisiert wurden. Das getretenen Ehefrauen in beiden früheren
Sozialgesetzbuch (SGB) II als das aus diesem Leistungssystemen in Migrantenhaushalten
Reformprozess hervorgegangene grundsätz-
lich neue Gesetzeswerk benennt zwar aus- ❙1  Vgl. Statistisches Bundesamt, Leben in Deutsch-
drücklich Jugendliche, Ältere und Behinderte land. Ergebnisse des Mikrozensus 2005, Wiesbaden
als besonders zu fördernde Personengruppen 2006.

26 APuZ 48/2010
höher war. Im Ergebnis stieg die Arbeitslo- den und die mindestens ein Elternteil haben,
senquote von Ausländern 2005 auf mehr als der ebenfalls nicht in Deutschland geboren
das Doppelte der Quote von Deutschen und wurde (eingebürgerte Zuwanderer) und (3)
hat diesen Verhältniswert seitdem nicht mehr in Deutschland geborene Personen mit deut-
unterschritten. scher Staatsangehörigkeit, die mindestens
ein Elternteil haben, der nicht in Deutsch-
Vor diesem Hintergrund hat das Bundes- land geboren wurde und bei denen eine an-
ministerium für Arbeit und Soziales im Jah- dere Sprache als Deutsch „erste“ oder „über-
re 2006 eine Untersuchung zur Lebenssitu- wiegende“ Familiensprache ist (Zuwanderer
ation der Bezieher von Arbeitslosengeld II der zweiten Generation mit arbeitsmarktre-
(ALG  II) mit Migrationshintergrund, dem levantem Migrationshintergrund). Mit die-
Umgang der Jobcenter mit ihnen sowohl in ser Operationalisierung wird bei Nachkom-
den lokalen Arbeitsmarktstrategien als auch men von Zuwanderern („zweite Generation“)
in der täglichen Beratungspraxis sowie zu den ein Migrationshintergrund nur dann unter-
Wirkungen arbeitsmarktpolitischer Maßnah- stellt, wenn die Migrationserfahrung der El-
men auf diese Personengruppe in Auftrag ge- tern noch so prägend ist, dass zu Hause nicht
geben. In diesem Beitrag stellen wir ausge- überwiegend Deutsch gesprochen wird.
wählte Befunde dieser Untersuchung vor. ❙2
Die Konstruktion des SGB II als Leistungs-
system für Erwerbsfähige, die mangels für
Herkunftsregionen und Hilfequoten ihre Bedarfsgemeinschaften existenzsichern-
der Erwerbsintegration oder mangels eines
Eine erste zentrale Frage in der Diskussion existenzsichernden Leistungsanspruchs an
um die Arbeitsmarktchancen von Zuwande- die Arbeitslosenversicherung hilfebedürftig
rern und deren Nachkommen ist die Defini- sind, bringt es – aufgrund der ungünstigeren
tion von „Migrationshintergrund“. Würde Positionierung von Migranten auf dem Ar-
man sich nur auf „Ausländer“ beschränken, beitsmarkt, der Konzentration ihrer Alters-
also Personen ohne deutsche Staatsangehö- struktur im Erwerbs- und Jugendalter, ih-
rigkeit, so würden systematisch bestimmte rer im Vergleich zu Einheimischen größeren
Zuwanderergruppen nicht in die Analyse der Familien und ihrer teilweise traditionelle-
Arbeitsmarktchancen von Migranten einbe- ren Rollenverteilung in der Familie – gerade-
zogen werden, darunter auch Aussiedler und zu zwangsläufig mit sich, dass sich in diesem
Spätaussiedler, die definitionsgemäß deut- System Personen mit Migrationshintergrund
sche Staatsbürger sind. Von einem potenzi- konzentrieren. Entsprechend liegen sowohl
ell arbeitsmarktrelevanten Migrationshin- der Ausländeranteil (18 Prozent) als auch der
tergrund gehen wir aus bei (1) Personen ohne Anteil der Personen mit Migrationshinter-
deutsche Staatsangehörigkeit (Ausländer), ❙3 grund im SGB II (28,6 Prozent) deutlich über
(2) Personen mit deutscher Staatsangehörig- den jeweiligen Anteilen in der Bevölkerung.
keit, die nicht in Deutschland geboren wur- In einigen westdeutschen Großstädten dürf-
te der Anteil der Migranten an allen ALG-II-
Beziehern die 50-Prozent-Marke übersteigen.
❙2  Für eine ausführliche Darstellung der Ergebnis-
se siehe Matthias Knuth (Hrsg.), Arbeitsmarktinte- Knapp die Hälfte der SGB-II-Leistungsemp-
gration und Integrationspolitik, Baden-Baden 2010. fänger mit Migrationshintergrund kommt
Für den vollständigen Forschungsbericht siehe IAQ/ aus Mittel- und Osteuropa (einschließlich
Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung/ der Sowjetunion bzw. ihrer Nachfolgestaa-
Universität Magdeburg u. a., Wirkungen des SGB ten und einschließlich der Deutschstämmi-
II auf Personen mit Migrationshintergrund, Berlin
gen aus diesen Regionen), und es ist diese
2009, online: www.bmas.de/portal/39960/f395__for-
schungsbericht.html (24. 9. 2010). Herkunftsgruppe – und nicht etwa die tür-
❙3  Ausländer können ALG II beziehen, wenn sie ih- kische – welche die höchste Hilfe­quote ❙4 auf-
ren gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben weist.
und ihnen die Aufnahme einer Beschäftigung erlaubt
ist – und wenn die übrigen Anspruchsvoraussetzun-
gen (Erwerbsfähigkeit, Hilfebedürftigkeit) zutreffen. ❙4  Die Hilfequote drückt den Anteil der SGB-II-Leis­
Vgl. Dorothee Frings, Grundsicherung für Arbeitsu- tungsbezieher an der entsprechenden Bevölkerungs-
chende und Migration: Einschlüsse und Ausschlüsse gruppe aus. Sie kann mangels entsprechender Daten
nach der Staatsangehörigkeit und dem Aufenthalts- für (Spät-)Aussiedler und andere Personen aus Mittel-
status, in: M. Knuth (Anm. 2), S. 23–41. und Osteuropa nicht getrennt ausgewiesen ­werden.

APuZ 48/2010 27
Tabelle 1: Erwerbsfähige Hilfebedürftige mit Migrationshintergrund, nach Herkunfts-
gruppen (in Prozent)
ohne MH mit MH Türkei Südeuropa Aussiedler MOE/GUS Übrige Welt
Anteil an allen
erwerbsfähigen 72,4 28,6 6,6 3,1 4,7 8,6 5,5
Hilfebedürftigen*
Anteil an allen
erwerbsfähigen
Hilfebedürftigen – 100,0 23,0 10,9 16,5 30,2 19,4
mit MH*
Hilfequote** 8,0 19,0 19,0 12,0 28,0 13,0

MH = Migrationshintergrund, Südeuropa = ehemalige südeuropäische Anwerbeländer, MOE/GUS = Mittel-


und Osteuropa/GUS.
Quellen: *Martin Brussig/Vera Dittmar/Matthias Knuth, Verschenkte Potenziale. Fehlende Anerkennung von
Qualifikationsabschlüssen erschwert die Erwerbsintegration von ALG-II-Bezieher/innen mit Migrationshin-
tergrund, IAQ-Report 2009-08, Duisburg 2009. **Martin Brussig/Bruno Kaltenborn/Nina Wielage, Hartz IV-
Empfänger/innen mit Migrationshintergrund: Definition und Struktur, in: M. Knuth (Anm. 2), S. 54.

Handlungsorientierungen und Außerdem ist die Sensibilität für Diskrimi-


nierungsvorwürfe durch die erwerbsfähigen
Organisationspraxis der Jobcenter Hilfebedürftigen bei den Mitarbeitern der
Jobcenter sehr ausgeprägt. Zwar werden nach
Sowohl die Geschäftsführung als auch die außen hin Professionalität und Gelassenheit
Mitarbeiter der Grundsicherungsstellen sind demonstriert. Aber dennoch äußerten uns
sich bewusst, dass ein beträchtlicher Teil der gegenüber mehrere Mitarbeiter eine erhebli-
SGB-II-Leistungsbezieher einen Migrations- che Betroffenheit, wenn sie sich mit Diskri-
hintergrund hat. Als statistische Grundlage minierungsvorwürfen durch Leistungsbe-
für Controllingprozesse steht den Jobcentern zieher mit Migrationshintergrund ausgesetzt
aber nur das Merkmal „Staatsangehörigkeit“ sahen und vergewisserten sich wiederholt in
zur Verfügung, mit dem zum Zeitpunkt un- Gesprächen mit Kollegen und Vorgesetzten
serer Untersuchung (2007/2008) mehrheitlich der Angemessenheit ihres jeweiligen Vorge-
noch nicht systematisch gearbeitet wurde. hens. Es gibt also sowohl auf der individu-
Für Einschätzungen zur Größe und Struk- ellen Ebene der Mitarbeiter als auch auf der
tur der Klientel mit Migrationshintergrund organisatorischen Ebene der Jobcenter eine
und den Stellenwert der unterschiedlichen starke Orientierung auf Gleichbehandlung,
Herkunftsregionen bleiben Führungskräfte die aus einer sicher verwurzelten Ablehnung
und Mitarbeiter in den Jobcentern auf Mut- ethnischer Diskriminierung gespeist wird.
maßungen angewiesen. Selbst die verfügba-
re Information der Staatsangehörigkeit wur- Dieses Selbstbild der ­Führungskräfte und
de nicht für Controllingprozesse genutzt, Mitarbeiter von Jobcentern wird im Gro-
etwa um zu überprüfen, wie sich Angehö- ßen und Ganzen durch die ALG-II-Be-
rige unterschiedlicher Nationalitäten auf ziehenden bestätigt. In einer für dieses
die verschiedenen „Betreuungsstufen“ bzw. Forschungsprojekt durchgeführten reprä-
„Profillagen“ – ein Diagnoseinstrument zur sentativen Befragung unter mehr als 10 000
Bewertung der Integrationschancen und des ALG-II-Beziehenden mit und ohne Migra-
Betreuungsbedarfs – verteilen. tionshintergrund äußerten zwischen knapp
zwei Dritteln (ALG-II-Bezieher mit tür-
Dieses „Ignorieren“ eines Migrationshin- kischem Migrationshintergrund) und über
tergrundes ist durch die Fach- und Führungs- vier Fünfteln (ALG-II-Bezieher mit einem
kräfte durchaus gewollt und wird offensiv mittel- und osteuropäischen Migrationshin-
mit dem Ziel der Gleichbehandlung begrün- tergrund), dass sie „ebenso wie alle anderen“
det. Gleichbehandlung erwies sich in den Ge- im Jobcenter behandelt würden. Allerdings
sprächen mit den Fach- und Führungskräf- gaben 20  Prozent der erwerbsfähigen Hil-
ten als ein hoher Wert für die strategische febedürftigen mit türkischem Hintergrund
Ausrichtung der Grundsicherungsstellen. auch an, „schlechter als alle anderen“ behan-

28 APuZ 48/2010
delt zu werden. Unter jenen mit türkischem ebenso wenig bekannt wie die entsprechen-
Migrationshintergrund stehen dem zwar den Anteile unter den Kundinnen und Kun-
fast ebenso viele gegenüber, die angaben, mit den, liegen aber vermutlich deutlich unter
dem Jobcenter „besser als alle anderen“ zu fünf Prozent und damit sowohl weit unter-
fahren (17 Prozent). Gleichwohl ist aber ein halb ihres Anteils in der Bevölkerung und
Gefühl der Benachteiligung am ehesten bei erst recht ihres Anteils unter den Leistungs-
den ALG-II-Beziehern mit türkischem Mi- beziehern. Von einer gezielten diversity-Ori-
grationshintergrund anzutreffen. Die bei entierung in der Personalpolitik wurde ledig-
weitem überwiegende Mehrheit aller Her- lich in zwei Grundsicherungsstellen (von 16
kunftsgruppen (einschließlich der Einheimi- untersuchten Jobcentern) berichtet.
schen) bestätigt jedoch den Eindruck eines
pragmatischen Vorgehens der Mitarbeiter in Insbesondere die ARGEn (Jobcenter, die
den Jobcentern, das keiner ethnischen Hie- als „Arbeitsgemeinschaften“ von BA und je-
rarchie folgt. weiliger Kommune organisiert sind) verwei-
sen auf ihre fehlenden personalpolitischen
Dies schließt freilich nicht aus, dass eine Rekrutierungsmöglichkeiten aufgrund der
prozedural gleiche Behandlung unter unglei- fehlenden Personalhoheit. Dies ist sicherlich
chen Voraussetzungen zur Benachteiligung, zutreffend, jedoch zeigt eine Betrachtung
also zur institutionellen Diskriminierung der Werdegänge unserer Gesprächspartner
führt. Ein wichtiges Instrument zur Chan- in den Fallstudien, dass eine stärker diversi-
cengleichheit bei ungleichen Voraussetzun- ty-orientierte Rekrutierungsstrategie durch-
gen wäre eine diversity strategy, also Maßnah- aus möglich gewesen wäre. So sind ein Viertel
men seitens der Organisation zum Umgang unserer Gesprächspartner in den Jobcentern
mit ethnischer Vielfalt. Die Bundesagentur (27 von 105) erst nach 2005 von der BA oder
für Arbeit (BA) verfügt über eine solche di- einer Kommune angeworben worden. Unter
versity strategy. Darin heißt es unter anderem unseren Gesprächspartnern wurden 18 Per-
„Die BA nimmt ihre gesellschaftliche Ver- sonen „von außen“ eingestellt; von diesen ha-
antwortung für die Arbeitsmarktintegration ben lediglich drei Mitarbeiter einen Migra-
von Personen mit Migrationshintergrund an tionshintergrund. Es bestand also durchaus
und ergreift eine Reihe von Maßnahmen zur ein personalpolitisches Fenster zur Diversifi-
Verbesserung der Integration von Migranten. zierung des Personals, welches aber nur zu-
(…) Im Rechtskreis SGB II soll dieser Per- fällig und unzureichend genutzt wurde. Wie
sonenkreis in der Berichterstattung über die die gesamte öffentliche Verwaltung stehen
Grundsicherung berücksichtigt werden. Die auch die Jobcenter vor der Aufgabe, den An-
Darstellung ist die Basis für gezielte Planung teil von Mitarbeitern mit Migrationshinter-
der Arbeitsmarktprogramme und die Förde- grund analog zu ihrem Anteil in der Bevöl-
rung bisher unversorgter Kunden.“ ❙5 In den kerung zu erhöhen.
Jobcentern war jedoch zum Zeitpunkt der
Befragung sowohl auf der strategischen als
auch auf der operativen Ebene dieses Leitbild Sprachliche Verständigung im Jobcenter
kaum bekannt. Der Aktivierungsauftrag des
SGB II wurde nicht als Bestandteil von „In- In der Alltagspraxis der Grundsicherungs-
tegrationspolitik in die Einwanderungsge- stellen ist die sprachliche Verständigung mit
sellschaft“ gesehen. Kunden mit Migrationshintergrund immer
wieder eine Herausforderung. Wiederum
Ein Beispiel für institutionelle Diskri- sind es Hilfebedürftige mit türkischem und
minierung ist die Einstellungspraxis der osteuropäischem Migrationshintergrund, die
Grundsicherungsstellen. Die Anteile der diesbezüglich besonders häufig Probleme ha-
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit Mi- ben. Nicht selten geht der Erstkontakt mit
grationshintergrund sind in den Jobcentern neuen Kunden mangels Verständigungsmög-
lichkeit ergebnislos aus, wodurch sich der Be-
ginn der Geldleistung verzögern kann.
❙5  Heinrich Alt, Diversity Strategie der Bundesagen-
tur, in: Nationaler Integrationsplan. Arbeitsgrup-
pe  3, „Gute Bildung und Ausbildung sichern – Ar- Die Verständigungsschwierigkeiten beein-
beitsmarktchancen erhöhen“, Dokumentation des trächtigen den Aufbau einer Vertrauensbasis
Beratungsprozesses, Berlin 2007, S. 167–169. zwischen Kunden und Integrationsfachkräf-

APuZ 48/2010 29
ten und stellen für letztere einen Belas- le wurden – neben einer Vielzahl weiterer –
tungsfaktor in ihrer Arbeitssituation dar. im Rahmen der ökonometrischen Analyse
Rückgriffsmöglichkeiten auf externe Dol- ­berücksichtigt.
metscherdienste seitens der Jobcenter sind
eine seltene Ausnahme, einschlägige Sprach- Untersucht man andererseits die Wirkung
kenntnisse beim eigenen Fachpersonal nur in der Maßnahmeteilnahme auf eine spätere In-
geringem Maße verfügbar, und vorhandene tegration in Beschäftigung und die Über-
Sprachkompetenzen bei Kollegen innerhalb windung des Leistungsbezuges, so unter-
des Jobcenters können nicht ohne Störung scheiden sich die Resultate zwar nach der Art
des Arbeitsablaufs in Anspruch genommen der Maßnahme, aber nur graduell zwischen
werden. Darüber hinaus wird der Einsatz Hilfebedürftigen mit und ohne Migrations-
eigener Sprachkenntnisse in manchen Job- hintergrund. Beispielsweise haben „Ein-Eu-
centern aus rechtlichen oder pädagogischen ro-Jobs“ eine negative Wirkung auf die Inte-
Gründen abgelehnt und nur informell prak- grationschancen und die Wahrscheinlichkeit,
tiziert. Die Lösung der Verständigungspro- den Leistungsbezug zu überwinden; dies gilt
bleme wird amtlicherseits von den ALG-II- aber für ALG-II-Bezieher mit und ohne Mi-
Beziehenden selbst erwartet. grationshintergrund gleichermaßen. Berufs-
bezogene Weiterbildung hat positive Wirkun-
gen, und dies gilt ebenfalls gleichermaßen für
Aktivierung durch Jobcenter? ALG-II-Bezieher mit und ohne Migrations-
hintergrund. Dieses ist ein wichtiges Ergeb-
Aufgrund der sprachlichen Verständigungs- nis, denn es bedeutet, dass sich die geringe-
probleme ist zu erwarten, dass Migranten re Zuweisung von Migranten in Maßnahmen
weniger aktiviert werden. Ökonometrische nicht durch schlechtere Erfolgsaussichten
Analysen zeigen in der Tat, dass für die Mehr- rechtfertigen lässt.
heit der in den Geschäftsdaten der BA iden-
tifizierbaren Migranten die Zugangschancen
in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (Ar- Umgang mit ausländischen
beitsgelegenheiten, Trainingsmaßnahmen, ❙6 Qualifikationsabschlüssen
Förderung der beruflichen Weiterbildung so-
wie die Vermittlung durch Dritte) schlech- Nach offiziellen Statistiken verfügt die Hälf-
ter sind als für Deutsche ohne erkennbaren te aller Personen mit Migrationshintergrund
Migrationshintergrund. ❙7 Dies gilt insbe- über keine berufliche Ausbildung. ❙8 Eben-
sondere für ausländische Leistungsbezieher. so wie in den Statistiken der BA werden da-
Bei Eingebürgerten und bei Aussiedlern ist bei nur Abschlüsse berücksichtigt, die in
die Benachteiligung im Zugang gegenüber der Bundesrepublik anerkannt sind, weil sie
Deutschen ohne Migrationshintergrund auf entweder in Deutschland erworben wurden
wenige Maßnahmearten beschränkt oder es oder weil in einem Anerkennungsverfahren
ist sogar – wie beim Zugang von Aussiedlern die Gleichwertigkeit mit den Abschlüssen
zu Trainingsmaßnahmen zur Eignungsfest- deutscher Bildungseinrichtungen bescheinigt
stellung – eine Bevorzugung zu beobachten. wurde.
Diese Unterschiede in den Zugangschancen
können nicht durch schlechtere Schul- und Das Ausmaß der „Ausbildungslosigkeit“
Qualifikationsabschlüsse der Leistungsbe- unter Zuwanderern wird dadurch in der amt-
zieher mit Migrationshintergrund erklärt lichen Statistik überschätzt. Unter Berück-
werden, denn diese individuellen Merkma- sichtigung der im Ausland erworbenen und
in Deutschland nicht anerkannten Abschlüs-
❙6  Trainingsmaßnahmen zur Vermittlung von Kennt- se verringert sich der Anteil der ALG-II-
nissen, zur Eignungsfeststellung, zur Überprüfung Bezieher mit Migrationshintergrund ohne
der Verfügbarkeit sowie Kombinationen davon wur- Berufsausbildung erheblich. Wie unsere re-
den jeweils separat betrachtet. präsentative Befragung ergeben hat, sind in
❙7  Vgl. Stephan Thomsen/Thomas Walter, Der Zu-
gang zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in
der Grundsicherung für Arbeitsuchende von Perso- ❙8  Vgl. Konsortium Bildungsberichterstattung, Bil-
nen mit und ohne Migrationshintergrund im Ver- dung in Deutschland. Ein indikatorengestützter Be-
gleich, in: M. Knuth (Anm. 2), S. 161–183; IAQ et al. richt mit einer Analyse zu Bildung und Migration,
(Anm. 2), S. 155–182. Bielefeld 2006.

30 APuZ 48/2010
Tabelle 2: Vorliegen und Anerkennung beruflicher Abschlüsse von ALG-II-Beziehern
mit Migrationshintergrund (in Prozent, nur Personen ab 25 Jahre)
ohne MH mit MH Türkei Südeuropa Aussiedler MOE/GUS Übrige Welt
Ohne Berufsabschluss 23,4 43,2 74,1 58,3 24,3 27,7 37,8
Mit einem im Ausland
erworbenen Berufs­ – 28,8 8,2 4,3 38,7 45,2 33,0
abschluss
In Deutschland
anerkannter Berufs­ – 11,4 3,5 2,8 15,0 19,8 8,4
abschluss
In Deutschland
erworbener Berufs­ 76,6 16,6 14,2 34,6 22,5 7,4 20,9
abschluss
100 100 100 100 100 100 100

MH = Migrationshintergrund, Südeuropa = ehemalige südeuropäische Anwerbeländer, MOE/GUS = Mittel-


und Osteuropa/GUS.
Quelle: M. Brussig/V. Dittmar/M. Knuth, Verschenkte Potenziale (siehe Tabelle 1).

allen Herkunftsgruppen die meisten der im richten, Zuwanderer und ihre Nachkommen
Ausland erworbenen Abschlüsse in Deutsch- besser in das Bildungs- und Ausbildungs-
land nicht anerkannt und damit formal wert- system zu integrieren, sondern ebenso da-
los. Besonders deutlich wirkt sich das bei rauf, die bereits vorhandenen beruflichen
erwerbsfähigen Hilfebedürftigen aus, die Kompetenzen besser auszuschöpfen. Doch
Aussiedler sind oder aus mittel- und osteuro- die Fachkräfte in den Jobcentern verfügen
päischen Ländern (einschließlich GUS) kom- nur in Ausnahmefällen über das notwendi-
men: Zwischen einem Drittel und knapp der ge Fachwissen, um die Zuwanderer bei der
Hälfte aller erwerbsfähigen Hilfebedürftigen Anerkennung vorhandener Abschlüsse zu
dieser Herkunftsgruppen hat einen berufli- unterstützen. Die IT-Systeme in den Äm-
chen Abschluss, der für den deutschen Ar- tern verfestigen die Nichtberücksichtigung
beitsmarkt nicht anerkannt ist. Umgekehrt von erworbenen, aber nicht anerkannten
verfügt – auch unter Berücksichtigung vor- Abschlüssen. Erworbene, aber nicht aner-
handener, aber nicht anerkannter Berufsab- kannte Qualifikationen konnten allenfalls
schlüsse – drei Viertel der türkischen und in „Beratungsvermerken“ erfasst werden,
über die Hälfte der südeuropäischen Leis- die bei einem automatisierten Suchlauf nach
tungsbezieher (jeweils ab 25 Jahre) nicht über qualifizierten Arbeitnehmern für eine offe-
einen Berufsabschluss (Tabelle 2). ne Stelle nicht berücksichtigt werden und
folglich nicht zur Einbeziehung der betref-
Wenn ein Berufsabschluss im Ausland er- fenden Person in die Bewerberauswahl füh-
worben wurde, der in Deutschland nicht ren konnten. Dadurch wurden Personen mit
anerkannt ist, sind die Integrationschan- Migrationshintergrund von Stellenange-
cen ebenso schlecht wie die von Personen, boten abgeschnitten, auf die sie von ihrem
die ohne Berufsabschluss sind. Wenn hin- Kompetenzspektrum her möglicherweise
gegen ein im Ausland erworbener Berufs- gepasst hätten.
abschluss in Deutschland anerkannt wurde,
sind die Integrationschancen ebenso hoch
wie bei Leistungsbeziehern mit Migrations- Fazit und Folgerungen
hintergrund, die ihren Abschluss direkt in
Deutschland erworben haben. Der deutsche Die Jobcenter sind auf ihren Integrations-
Arbeitsmarkt ist offensichtlich nach wie vor auftrag gegenüber Kunden mit Migrations-
in starkem Maße durch Zertifikate und nicht hintergrund zum großen Teil unzureichend
durch Kompetenzen strukturiert. vorbereitet. Um dies zu ändern, bedarf es
sowohl der Impulse des Gesetzgebers als
Vor diesem Hintergrund sollten sich die auch organisatorischer Innovationen in den
politischen Anstrengungen nicht nur darauf ­Jobcentern.

APuZ 48/2010 31
So sollte die Zielbestimmung der Grund- Auf der organisatorischen Ebene empfeh-
sicherung für erwerbsfähige Hilfebedürftige len wir, in Jobcentern, deren Kundenschaft
(§ 1 Abs. 1 SGB II) um eine Aussage zur In- einen Anteil von Menschen mit Migrations-
tegration von Zuwanderern und ihrer Nach- hintergrund von 15  Prozent oder mehr auf-
kommen ergänzt werden: „Die Leistun- weist, eine(n) Integrationsbeauftragte(n) zu
gen der Grundsicherung sind insbesondere bestellen. Ab einem Anteil von 30  Prozent
darauf auszurichten, dass (…) 6. Nachteile und mehr – also bei einem Migrantenanteil
aufgrund der Staatsangehörigkeit, der eth- über dem Bundesdurchschnitt – sollte die Be-
nischen Herkunft oder mangelnder Beherr- stellung von hauptamtlichen Integrationsbe-
schung der deutschen Sprache überwunden auftragten gesetzlich verpflichtend sein. Die
werden und die Integration dieser Personen Integrationsbeauftragten sind an Verfahren
unter Beachtung ihrer Qualifikationspoten- zur Personaleinstellung mit dem Auftrag zu
ziale gefördert wird.“ Diese Formulierung beteiligen, bei der Auswahl der Bewerberin-
vermeidet es, generell alle Personen mit Mi- nen und Bewerber auf die Berücksichtigung
grationshintergrund zur Zielgruppe zu er- von kulturspezifischem „Humankapital“ zu
klären und dadurch womöglich einer Etiket- achten und Möglichkeiten aufzuzeigen, den
tierung oder gar Stigmatisierung aufgrund Anteil von Fachkräften mit Migrationshin-
der Abstammung Vorschub zu leisten. Die tergrund zu erhöhen. Sie können verlangen,
Bestimmung stellt vielmehr – ähnlich wie die dass in Ausschreibungen Personen mit Mi-
bereits vorhandenen Formulierungen „ge- grationshintergrund ausdrücklich zur Be-
schlechtsspezifische Nachteile“ und „behin- teiligung am Bewerbungsverfahren ermutigt
dertenspezifische Nachteile“ – auf konkrete werden, die Entwicklung von Fortbildungs-
Nachteile ab, die mit einem Migrationshin- programmen sowohl im Bereich diversity-
tergrund verbunden sein können, aber nicht Kompetenz als auch zur Aufstiegsqualifi-
zwingend verbunden sein müssen. zierung von Migranten anstoßen und bei der
Konzeption von Maßnahmen der Arbeits-
Die Grundsicherungsstellen als die wich- marktintegration für spezielle Zielgruppen
tigsten Ansprechpartner für einen relevanten mitwirken.
Teil der Bevölkerung mit Migrationshinter-
grund sollen insoweit einen ausdrücklichen Wir empfehlen weiterhin eine stärkere Be-
gesellschaftspolitischen Auftrag erhalten. rücksichtigung von Personen mit Migrati-
Das schließt ein, dass sie ihren Beitrag dazu onshintergrund bei der Rekrutierung des
leisten, dass aus dem Herkunftsland mitge- Personals in den Jobcentern. Es fehlt noch
brachte, aber in Deutschland formal nicht weitgehend an der Vorstellung, dass eine an-
anerkannte Qualifikationen und Fähigkei- gemessene Repräsentanz von Zuwanderern
ten auf dem deutschen Arbeitsmarkt verwer- in den öffentlichen Verwaltungen auch eine
tet oder durch ergänzende Qualifizierungen Frage der Chancengerechtigkeit, der Vor-
verwertbar gemacht werden. Einen gesetz- bildfunktion für private Arbeitgeber und der
lichen Anspruch auf die Anerkennung von gesellschaftlichen Zugehörigkeit der diesen
Qualifikationen einzuführen, die im Ausland Verwaltungen gegenüberstehenden Bevöl-
erworben wurden, reicht nicht aus, solan- kerungsgruppen mit Migrationshintergrund
ge nicht geregelt wird, wie dieser Anspruch ist.
geltend gemacht werden kann. Schon heute
haben Aussiedler einen Rechtsanspruch auf Die im Kontext des in den vergangenen
die Anerkennung ihrer ausländischen Ab- Jahren intensiviert geführten Integrations-
schlüsse, und trotzdem liegt – soweit es die diskurses immer wieder gehörte Auffor-
ALG-II-Empfänger unter ihnen betrifft – derung zur Integration und zum sozialen
eine Anerkennung überwiegend nicht vor. Aufstieg durch Bildung würde erheblich an
Hier kann nur ein auf die Begleitung von Glaubwürdigkeit gewinnen, wenn in qualifi-
Anerkennungsverfahren spezialisiertes Fall- zierten Funktionen in den öffentlichen Ver-
management helfen, das gegebenenfalls auch waltungen mehr Vorbilder anzutreffen wä-
durch die Beauftragung Dritter zu realisieren ren, die durch ihren persönlichen Lebensweg
ist. Entscheidend ist, dass die Jobcenter für demonstrieren, dass eine solche Strategie er-
die Bemühungen um die Anerkennung von folgversprechend ist.
Abschlüssen „ihrer“ Kunden Verantwortung
übernehmen.

32 APuZ 48/2010
Rosine Schulz die folgenden Erfahrungsmerkmale der Er-
werbsarbeit begründen, von denen diejeni-

Freiwilliges Engage- gen, die einer Arbeit nachgehen, profitieren:


Wahrnehmung einer sinnvollen Aufgabe und

ment Arbeitsloser
Erfahrung einer Tagesstruktur, Einbindung
in soziale Netzwerke, Kompetenzerwerb,
Identitäts- und Statusbezug sowie Einkom-

– Chancen und mensbezug und soziale Absicherung.

Der deutsche Arbeitsmarkt unterliegt je-


Herausforderungen doch einem gravierenden Strukturwandel:
Die wichtigsten Veränderungen quantitati-
ver Art zeigen sich in einer Reduktion sozi-
alversicherungsrechtlich abgesicherter Ar-

D ie seit Sommer dieses Jahres durch die


Bundesagentur für Arbeit veröffentlich-
ten Arbeitsmarktdaten weisen auf sinken-
beitsplätze sowie in einem Anstieg prekärer
Beschäftigungsverhältnisse, ❙5 die wichtigsten
Veränderungen qualitativer Art wirken sich
de Arbeitslosenquo- auf das Anspruchsniveau der Arbeitsplät-
Rosine Schulz ten in Deutschland ze aus. Trends zur weiteren Globalisierung,
Dr. phil., Dipl. Oec., geb. 1969; hin. Der konjunktu- Tertiarisierung und Informatisierung auf den
Dozentin an verschiedenen relle Aufschwung er- Arbeitsmärkten verschlechtern die Beschäfti-
Hochschulen und Beraterin reicht jedoch nicht alle gungschancen der Bevölkerungsgruppen mit
im Nonprofit-Sektor; von 1998 erwerbswilligen Men- niedrigem Bildungsabschluss. ❙6 Die Spezia-
bis 2004 internationale sowie schen, denn 33  Pro- lisierung Deutschlands auf die Herstellung
leitende Tätigkeit innerhalb der zent der derzeit ge- wissensintensiver Produkte und Dienstleis-
Robert Bosch GmbH; meldeten Arbeitslo- tungen, die rasante Entwicklung neuer Infor-
Richard-Wagner-Straße 24, sen sind länger als ein mations- und Kommunikationstechnologi-
71638 Ludwigsburg. Jahr ohne Arbeit; ge- en sowie die damit einhergehenden, sich rasch
rosine.schulz@t-online.de genüber dem Vorjahr ändernden Arbeitsprozesse verweisen immer
erhöhte sich ihr Anteil eindringlicher auf die wachsende Bedeutung
an allen Arbeitslosen sogar um zwei Prozent- lebenslangen Lernens. Insbesondere gerin-
punkte. ❙1 Das Bundesministerium für Arbeit ger qualifizierte Personen sehen sich deshalb
und Soziales (BMAS) begegnet dieser He- einem erhöhten Risiko ausgesetzt, in prekäre
rausforderung aktuell unter anderem mit der Arbeitsverhältnisse abgedrängt zu werden, die
geplanten Einführung der Bürgerarbeit, um
Langzeitarbeitslose über die Verpflichtung ❙1  Vgl. Bundesagentur für Arbeit, Statistik. Der Ar-
zu gemeinnütziger Arbeit (wieder) in den ers- beits- und Ausbildungsmarkt in Deutschland, Mo-
ten Arbeitsmarkt zu integrieren. ❙2 Vor die- natsbericht Oktober 2010.
sem Hintergrund stellt sich die Frage, inwie- ❙2  Vgl. BMAS, „Bürgerarbeit ist konsequentes För-
weit Teilhabe und Integration in unserer Ge- dern und Fordern“, Pressemitteilung vom 9. 7. 2010.
❙3  Vgl. das zweite Freiwilligensurvey: Thomas Gen-
sellschaft noch ausschließlich über Erwerbs-
sicke/Sibylle Picot/Sabine Geiss (Hrsg.), Freiwilliges
arbeit funktionieren. Arbeitslose zeigen auch Engagement in Deutschland 1999–2004. Empirische
die Bereitschaft zu freiwilligem Engagement, Studien zum bürgerschaftlichen Engagement, Wies-
worüber ebenfalls eine bedeutende gesell- baden 2006.
schaftliche Leistung erzielbar wäre. ❙3 In die- ❙4  Gemeint ist ein breites Spektrum gemeinnütziger
sem Beitrag werden Entwicklungstrends am und zivilgesellschaftlicher Organisationen, in de-
nen freiwilliges bzw. bürgerschaftliches Engagement
Arbeitsmarkt sowie im Nonprofit-Sektor ❙4
stattfindet.
vorgestellt und die gesellschaftliche Integra- ❙5  Vgl. Heidi Oschmiansky, Der Wandel der Er-
tionsfähigkeit Arbeitsloser über verschiedene werbsformen und der Beitrag der Hartz-Reformen.
Handlungsalternativen betrachtet. Berlin und die Bundesrepublik Deutschland im
Vergleich, WZB Discussion Paper, (2007) SP I 2007-
104; sowie den Beitrag von Josef Schmid in diesem
Erfahrungsmerkmale der Erwerbsarbeit Heft.
❙6  Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln
(Hrsg.), Die Zukunft der Arbeit in Deutschland. Me-
Eine erwerbszentrierte Integration in unse- gatrends, Reformbedarf und Handlungsoptionen,
re Gesellschaft lässt sich insbesondere über Köln 2008.

APuZ 48/2010 33
erst recht zu einem Ressourcenverschleiß und Arbeitslosen? Gibt es einen Zusammenhang
erhöhtem Arbeitslosigkeitsrisiko führen. ❙7 Die zwischen den gegenwärtigen Engagement-
integrierende Funktion der Erwerbsarbeit geht strukturen innerhalb der Organisationen des
für diesen Personenkreis verloren, denn so- Nonprofit-Sektors und der Unterrepräsen-
wohl Erwerbslosen als auch Menschen in pre- tanz Arbeitsloser innerhalb des freiwilligen
kären Beschäftigungsverhältnissen bieten sich Engagements? Wie kann das freiwillige En-
kaum Möglichkeiten an, von den oben genann- gagement Arbeitsloser gefördert werden? ❙10
ten Erfahrungsmerkmalen zu profitieren.
Folgende Erfahrungsmerkmale freiwilli-
gen Engagements habe ich dabei herausgear-
Erfahrungsmerkmale beitet:
des freiwilligen Engagements
• Freiwilliges Engagement bietet den Enga-
Mit Bezug auf die repräsentative Trenderhe- gierten eine sinnvolle Aufgabe und eine
bung des Freiwilligensurveys ist freiwilliges Strukturierungsmöglichkeit ihres Alltags,
Engagement hier definiert als eine freiwillige, die für die Gruppe der Arbeitslosen unter
gemeinwohlorientierte, öffentliche, nicht auf den Freiwilligen eine Orientierungs- und
materiellen Gewinn gerichtete und gemein- Ankerfunktion übernimmt.
schaftlich ausgeübte Tätigkeit, die sich in Or-
• Für Menschen, die aus sozialen Netzwer-
ganisationen des Nonprofit-Sektors entfaltet. ❙8
ken herausgefallen sind, wird das Knüpfen
neuer sozialer Kontakte erleichtert.
Den Ergebnissen des Freiwilligensurveys
zufolge wird deutlich, dass Arbeitslose und • Freiwilliges Engagement ermöglicht die
geringer qualifizierte Personen innerhalb Erhaltung und Erweiterung der sozialen
des freiwilligen Engagements unterrepräsen- und fachlichen Kompetenzen über geziel-
tiert sind. ❙9 Berücksichtigt man jedoch bei te Qualifizierungen sowie über informel-
den noch nicht freiwillig engagierten Perso- le Lernprozesse, die einen beträchtlichen
nen deren Bereitschaft zum Engagement, so Beitrag dazu leisten, den wachsenden He-
zeigt sich, dass dieses „externe“ Engagement- rausforderungen eines lebenslangen Kom-
potenzial überwiegend durch die Gruppe der petenzerwerbs begegnen zu können.
Arbeitslosen getragen wird. In den alten wie
• Innerhalb der Organisationen des Non-
in den neuen Bundesländern wären 2004 je-
profit-Sektors, die eine gezielte Anerken-
weils 48 Prozent der noch nicht engagierten
nungskultur für ihre Freiwilligen etabliert
Arbeitslosen bereit gewesen, sich freiwillig
haben, erfahren auch Arbeitslose für ihren
zu engagieren. Die Gründe dafür blieben of-
Einsatz Wertschätzung und Anerkennung.
fen, weshalb ich in einer eigenen empirischen
Dies fördert ein neues, selbstbewusstes
Studie den folgenden drei Fragen nachgegan-
Auftreten und stärkt ihre Persönlichkeit.
gen bin: Welche Auswirkungen hat freiwilli-
ges Engagement speziell auf die Gruppe der • Situationsbezogen werden auch Auf-
wandsentschädigungen und geringfügi-
❙7  Vgl. Klaus Dörre, Prekäre Arbeit und soziale Des-
integration, in: APuZ, (2006) 40–41, S.  7–14; Wolf- ❙10  Zur Beantwortung dieser Fragen wurden 15 leit-
gang Biersack/Anja Kettner/Alexander Reinberg/ fadengestützte Experteninterviews in Sachsen, Sach-
Franziska Schreyer, Gut positioniert, gefragt und sen-Anhalt, Hessen und Berlin geführt. Befragt wur-
bald sehr knapp. Akademiker/innen auf dem Ar- den Sachverständige innerhalb unterschiedlicher
beitsmarkt, IAB-Kurzbericht, (2008) 18. Organisationen des Nonprofit-Sektors, bei denen
❙8  Vgl. T. Gensicke/S. Picot/S. Geiss (Anm. 3), S. 34 ff.; sowohl ein Kontakt zu arbeitslosen Freiwilligen als
BMFSFJ (Hrsg.), Monitor Engagement. Freiwilliges auch zu den übrigen Freiwilligen innerhalb der Or-
Engagement in Deutschland 1999–2004–2009, Kurz- ganisationen vorausgesetzt werden konnte, um auf
bericht des 3. Freiwilligensurveys, Berlin 2010. diese Weise vergleichbare Ergebnisse zu erhalten.
❙9  Tatsächlich waren im Jahr 2004 40  Prozent aller Bei der Fallauswahl wurde die regionale, institutio-
Erwerbstätigen freiwillig engagiert, 27 Prozent aller nale sowie konditionale Heterogenität berücksich-
Arbeitslosen und 20 Prozent aller ungelernten Arbei- tigt. Die empirische Erhebung wurde auf der indivi-
ter. Die Angaben zum freiwilligen Engagement Ar- duellen Ebene durch ein Gruppeninterview mit vier
beitsloser im Erhebungsjahr 2009 können dem Ge- langzeitarbeitslosen Frauen, die sich freiwillig en-
samtbericht des 3. Freiwilligensurveys entnommen gagierten, ergänzt. Vgl. Rosine Schulz, Kompetenz-
werden, der vor der Publikation dieses Beitrages noch Engagement. Ein Weg zur Integration Arbeitsloser in
nicht öffentlich zugänglich war. die Gesellschaft, Wiesbaden 2010.

34 APuZ 48/2010
ge finanzielle Pauschalen angeboten, die Die Parallelen zwischen den Erfahrungs-
bedürftigen Personen eine Freiwilligen- merkmalen der Erwerbsarbeit und des frei-
tätigkeit ermöglichen, die sie sich ohne willigen Engagements eröffnen Chancen
diesen materiellen Rahmen nicht leisten einer gesellschaftlichen Integration Arbeits-
können. loser – auch außerhalb der Erwerbsarbeit –,
die bisher vernachlässigt worden sind. Es be-
Diese Ergebnisse führen zu folgender The- darf jedoch einer gezielten „Zuwendungs-
se: Freiwilliges Engagement bietet den Enga- strategie“, sofern Arbeitslosen ein nachhal-
gierten insbesondere immaterielle Vorteile, tiger Zugang zum freiwilligen Engagement
die Parallelen zu den Erfahrungsmerkmalen eröffnet werden soll. Viele Menschen, die
der Erwerbsarbeit aufweisen. ihren Arbeitsplatz verloren haben und un-
ter den damit einhergehenden psychischen
Alle Freiwilligen profitieren von diesen Belastungen leiden, haben in der Regel noch
Engagementvorteilen – für die Arbeitslo- keine Erfahrungen im Bereich des freiwil-
sen unter ihnen stellen sich die Möglich- ligen Engagements gemacht. Diese Perso-
keiten zur Qualifizierung, Neuorientie- nen bedürfen zur Aufnahme ihrer ersten
rung und Persönlichkeitsstärkung sogar als Freiwilligentätigkeit der gezielten „Zuwen-
wichtige Schlüsselkomponenten heraus. Für dung“, die konkret einen Abhol-, Beglei-
eine Rückkehr in den ersten Arbeitsmarkt tungs- und Nachhaltigkeitsprozess innerhalb
und die Erfüllung des dortigen Anforde- der Organisationen des Nonprofit-Sektors
rungsprofils können sie eine Brückenfunk- ­voraussetzt. ❙12
tion übernehmen, die sich konkret in der
Kompetenz­erhaltung und -erweiterung aus- Ein „Abholprozess“ lässt sich in der Praxis
drückt. Aus diesem Grund habe ich, speziell jedoch nur in Ausnahmefällen vorfinden. Or-
für ein freiwilliges Engagement Arbeitslo- ganisationen, in denen Arbeitslose bewusst
ser, den Begriff „Kompetenz-Engagement“ als Zielgruppe in die Öffentlichkeitsarbeit
eingeführt. einbezogen werden, nehmen in der Regel an
einem öffentlich geförderten Programm teil,
dessen Auftrag speziell auf die Einbeziehung
Freiwilliges Engagement Arbeitsloser benachteiligter Bevölkerungsgruppen ausge-
als Chance richtet ist. Hier zeigt sich noch allgemeiner
Handlungsbedarf.
Vielfältiger empirischer Befunde ❙11 zufol-
ge sehen sich insbesondere Langzeitarbeits- Zu den Rahmenbedingungen eines „Beglei-
lose auf der Verliererseite der Gesellschaft. tungsprozesses“ gehört die Verfügbarkeit von
Sie haben generell viel Vertrauen in die Ge- Koordinatoren für die fachliche Einarbeitung
sellschaft verloren, ziehen sich in die Isolati- der neuen Freiwilligen und von Ansprech-
on zurück und zeigen sich politisch desinte- partnern für den Fall, dass sich Schwierigkei-
ressiert. Eine Tendenz zur gesellschaftlichen ten ergeben. Von hoher Bedeutung sind auch
Exklusion Langzeitarbeitsloser macht sich die Etablierung einer Anerkennungskultur,
bemerkbar. die Definition von Mitbestimmungsrechten,
die Organisation von Qualifizierungsmög-
❙11  Vgl. Umfrage der Friedrich-Ebert-Stiftung über lichkeiten, ein Versicherungsschutz sowie,
„Persönliche Lebensumstände, Einstellungen zu je nach Bedarf, eine materielle Aufwands­
Reformen, Potenziale der Demokratieentfremdung entschädigung.
und Wahlverhalten“, 2008, online: www.fes.de/in-
halt/Dokumente_2008/Zusammenfassung_Studie_
Mit „Nachhaltigkeitsprozess“ ist die Be-
GPI.pdf (15. 8. 2008); Petra Böhnke/Dietmar Dathe,
Rückzug der Armen. Der Umfang freiwilligen Enga- gleitung ehemals arbeitsloser Freiwilliger
gements hängt von der materiellen Lage ab – und von auch nach der (Wieder-)Aufnahme einer Er-
Bildung, in: WZB Mitteilungen, (2010) 128; Heinz werbstätigkeit gemeint, mit dem Ziel, einen
Bude/Ernst-Dieter Lantermann, Vertrauen, Kom- Engagementabbruch zu verhindern. Per-
petenzen und gesellschaftliche Exklusion in prekä- sonen mit erhöhtem Risiko, wiederholt er-
ren Zeiten, in: Positionen. Beiträge zur Beratung in
werbslos zu werden, sollten ihr Kompetenz-
der Arbeitswelt, (2010) 1, S. 2–8; Heinrich W. Gros-
se, Menschen in Armut und freiwilliges Engagement. Engagement in einem reduzierten zeitlichen
Erfahrungen in Kirchengemeinden, in: BBE-News-
letter, (2010) 4. ❙12  Vgl. R. Schulz (Anm. 10), Kapitel 6.4.2 bis 6.4.4.

APuZ 48/2010 35
Umfang weiterführen können. Ein komple- Externe Effekte
mentäres Verhältnis von Erwerbsarbeit und
Engagement hat nicht nur individuelle, son- Mit dem Konzept der Bürgerarbeit wird für
dern auch gesamtgesellschaftliche Vorteile. Langzeitarbeitslose die Integration in den
Die Etablierung der erforderlichen Prozes- ersten Arbeitsmarkt nicht mehr um jeden
se bedeutet für die Organisationen des Non- Preis verfolgt. Während Qualifizierungs-
profit-Sektors allerdings einen erheblichen maßnahmen nur in den drei vorhergehenden
Ressourcenaufwand sowie Unterstützungs- Stufen vorgesehen sind, beinhaltet die vier-
bedarf auf Länder- und Bundesebene. te Stufe ein begleitendes Coaching, welches
Problemlösungsangebote am jeweiligen Bür-
gerarbeitsplatz vorsieht. Die Übergänge aus
Bürgerarbeit als arbeitsmarktpolitischer der Bürgerarbeit in eine reguläre Beschäfti-
Integrationsansatz? gung am ersten Arbeitsmarkt sind entspre-
chend gering. ❙15 Da Bürgerarbeit für einen be-
Fördermittel zur Integration Arbeitsloser fristeten Zeitraum von drei Jahren finanziert
fließen derzeit vonseiten der Bundesregie- wird und durch dieses Förderinstrument kei-
rung in das Modellprojekt Bürgerarbeit. ne neuen Ansprüche auf Arbeitslosengeld I
Das seit 2006 in Sachsen-Anhalt und erwerbbar sind, werden Bürgerarbeiter da-
Thüringen erprobte Konzept soll ab 2011 nach erneut zu Hartz-IV-Empfängern. Die-
auf alle Bundesländer ausgeweitet werden, ser wiederholte Statuswechsel in Hartz-IV
wofür zunächst 1,3 Milliarden Euro aus wirkt sich nachteilig auf die weitere Motiva-
Eingliederungsmitteln der Bundesagentur tion, das Selbstwertgefühl und die nachhal-
für Arbeit und dem Europäischen Sozial- tige gesellschaftliche Integration Langzeitar-
fonds des Bundes zur Verfügung gestellt beitsloser aus.
­werden. ❙13
Der Deutsche Gewerkschaftsbund bezeich-
197 Jobcenter beteiligen sich an diesem net Bürgerarbeit als „Niedriglohnarbeit“ und
vierstufigen Konzept. Hartz-IV-Empfän- steht dem Konzept aufgrund seines sankti-
ger, denen nach der sechsmonatigen Aktivie- onsbegleiteten Verpflichtungscharakters kri-
rungsphase der ersten drei Stufen die Integra- tisch gegenüber. ❙16 Der Deutsche Städte- und
tion in den ersten Arbeitsmarkt nicht gelingt, Gemeindebund dagegen befürwortet die flä-
werden in der vierten Stufe zur Bürgerarbeit chendeckende Einführung der Bürgerarbeit.
verpflichtet. Was sich wie eine Freiwilligen- Die strukturelle Unterfinanzierung der Kom-
tätigkeit anhört, stellt sich als sozialversiche- munen, ❙17 der geplante Wegfall des Zivildiens-
rungspflichtige Beschäftigung im gemein- tes und die vermehrt übertragenen Soziallas-
nützigen Bereich heraus, die zwischen 20 und ten durch Bund und Länder gefährden die
30 Wochenstunden umfasst und mit 720 bis kommunale Handlungsfähigkeit der Städte
1080  Euro vergütet wird. Nach Abzug von und Gemeinden, so dass soziale, infrastruk-
Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen turelle sowie kulturelle Aufgaben nicht mehr
verbleibt den Beschäftigten nicht mehr, als sie zufriedenstellend wahrgenommen ­werden. ❙18
als Hartz-IV-Regelsatz einschließlich Unter-
haltskosten erhalten hätten. Bei Pflichtverlet- ❙15  Vgl. Christine Steiner/Friedrich Hauss/Sabi-
zung drohen den Bürgerarbeitern allerdings ne Böttcher/Burkart Lutz, Evaluation des Projektes
Sanktionen, die von Leistungskürzungen bis Bürgerarbeit im 1. Flächenversuch in der Stadt Bad
zum gänzlichen Wegfall des Arbeitslosengel- Schmiedeberg. Endbericht, Halle/S. 2008.
des führen können. ❙14 ❙16  Vgl. DGB Bundesvorstand (Hrsg.), „Bürgerarbeit“
– öffentlich geförderte Beschäftigung oder Pflichtar-
beit?, in: Arbeitsmarkt Aktuell, (2010) 3.
❙17  2010 erwarten die Kommunen bundesweit ein Fi-
❙13  Vgl. dazu die Ausführungen der Bundesagentur nanzierungsdefizit von über zehn Milliarden Euro.
für Arbeit, 2010, online: www.arbeitsagentur.de/​ ❙18  Vgl. Interview mit Gerd Landsberg im Deutsch-
nn_29406/Dienststellen/RD-SAT/RD-SAT/A04-​ landfunk, Hauptgeschäftsführer des Städte- und Ge-
Vermittlung/Allgemein/Konzept-Buergerarbeit. meindebundes, 10. 3. 2010, online: www.dradio.de/
html (10. 9. 2010). dlf/sendungen/interview_dlf/1140720/(10. 9. 2010);
❙14  Vgl. BMAS, Modellprojekt „Bürgerarbeit“ – Fra- Gerd Landsberg, Statement zur Einführung eines so-
gen und Antworten, 2010, online: www.bmas.de/ zialen Pflichtjahres, in: BBE-Newsletter, (2010) 18;
portal/46778/property=pdf/2010__07__09__buer- Stephan Articus, Städte als Verlierer im Casino Fö-
gerarbeit__faq.pdf (10. 9. 2010). deral. Editorial, in: Der Städtetag, (2010) 4.

36 APuZ 48/2010
Gerade vor diesem Hintergrund besteht ren Freiwilligendienst einen Weg zurück ins
die Gefahr, dass Bürgerarbeit zur Teillö- Erwerbsleben fanden. ❙19
sung dieser angespannten kommunalpoliti-
schen Problemlage instrumentalisiert wird. Aufgrund seines empirisch nachgewiesenen
Bei der Auswahl der Bürgerarbeitsplätze Erfolgs wird das Modell des GÜF im erweiter-
sollen zwar die Jobcenter mit den Kommu- ten Programm „Freiwilligendienste aller Ge-
nen und den Unternehmen vor Ort gemein- nerationen“ (FDaG) bundesweit fortgeführt.
sam definieren, welche Art von Arbeit „zu- Diese Engagementform wird ebenfalls durch
sätzlich“ ist und im öffentlichen Interesse das BMFSFJ gefördert und ist seit 2009 ge-
liegt. Die Erfüllung dieses Anspruchs impli- setzlich verankert. Neu ist die verstärkte Fo-
ziert jedoch die Wahrnehmung von Ermes- kussierung auf die kommunale Ebene, ❙20 denn
sensspielräumen, was angesichts der oben die Erschließung neuer Engagementfelder soll
geschilderten Lage das Risiko einer Aushöh- sich in enger Kooperation mit den Kommu-
lung des eigentlichen Konzeptes der Bürger- nen und den regionalen Unternehmen voll-
arbeit bei dessen praktischer Umsetzung in ziehen. Mit der Etablierung der Bürgerarbeit
sich birgt. Dabei droht sowohl die Verdrän- ab 2011 sind Kommunen und Unternehmen
gung regulärer Arbeitsplätze und originärer jedoch auch aufgefordert, Bürgerarbeitsplät-
Engagementfelder als auch eine ungewollte ze mit gemeinnützigem Charakter zu definie-
Ausnutzung der misslichen Lage Langzeit- ren. Langzeitarbeitslose haben demzufolge
arbeitsloser. nicht mehr die Freiheit, eine Freiwilligentä-
tigkeit nach dem FDaG-Modell zu wählen,
sondern werden in ihrer Kommune zur Bür-
Priorität des Freiwilligkeitsprinzips gerarbeit verpflichtet. Hier stellt sich die Fra-
ge, ob solch ein Automatismus Integrations-
Einen ganz anderen Ansatz verfolgte das chancen nicht eher verhindert als fördert.
vom Bundesfamilienministerium (BMFSFJ)
geförderte Modellprogramm „Generations- Dass sich Arbeitslose bisher so zahlreich
übergreifende Freiwilligendienste“ (GÜF). für einen Freiwilligendienst entschieden ha-
Die Strukturen des dazugehörigen Projektes ben, liegt an seinem spezifischen Struktur-
in Sachsen – organisiert durch die Paritäti- rahmen. Freiwilliges Engagement kann sei-
schen Freiwilligendienste Sachsen – wurden ne integrierende Wirkung in Bezug auf die
mit dem Ziel etabliert, insbesondere den Be- Gruppe Arbeitsloser vor allem dann nach-
dürfnissen Langzeitarbeitsloser zu entspre- haltig entfalten, wenn dabei auf eine Ab-
chen, mit dem Ergebnis, dass unter den Frei- grenzung zu den sanktionsgebundenen Maß-
willigen über 80 Prozent Langzeitarbeitslose nahmen der Arbeitsagenturen und auf die
engagiert waren. unbedingte Einhaltung des Freiwilligkeits-
prinzips geachtet wird.
Diese Art von Freiwilligendiensten er-
möglichen insbesondere den Erwerb sozi- Das Projekt „Dritte Chance“ der Freiwilli­
aler, personaler und instrumenteller Kom- gen­agentur Nordharzregion in Sachsen-Anhalt
petenzen und sind durch die folgenden fünf sowie die Vorgehensweise des Freiwilligenzen-
Merkmale geprägt: vereinbarter Zeitum- trums Offenbach während seiner aktiven Ein-
fang, gewährleistete Qualifizierungs- und beziehung im Programm „Chance 50plus“ die-
Partizipationsmöglichkeiten, Verbindlich- nen als weitere Beispiele für eine Umsetzung
keit für die Beteiligten sowie Passfähigkeit der beschriebenen Zuwendungsstrategie, die
zwischen den Freiwilligen und deren Tä- Einhaltung des Freiwilligkeitsprinzips sowie
tigkeit. Obwohl die Freiwilligen insgesamt
gesehen durchschnittlich einen hohen Bil- ❙19  Vgl. Zentrum für zivilgesellschaftliche Entwick-
dungsgrad aufweisen, ist es aufgrund der lung (ZZE), Die wissenschaftliche Begleitung des
Merkmale des GÜF-Programms auch ge- Bundesmodellprogramms Generationsübergreifende
lungen, Menschen mit niedrigem Bildungs- Freiwilligendienste. Abschlussbericht, durchgeführt
abschluss den Zugang zu ermöglichen. Der im Auftrag des BMFSFJ, Freiburg/Br. 2008, S.  34,
S. 42, S. 81 und S. 107 ff.
Anteil der geringer Qualifizierten war in ❙20  Vgl. Niklas Alt/Hans-Joachim Lincke, Freiwil-
der Gruppe der Arbeitslosen deutlich hö- ligendienste aller Generationen. Brücken bauen in
her als bei den übrigen Freiwilligen. Beacht- Kommunen – erste Erfahrungen, in: BBE-Newslet-
lich ist, dass 46 Prozent von ihnen über ih- ter, (2010) 10; ZZE (Anm. 19), S. 87 ff.

APuZ 48/2010 37
für die Erzielung eines hohen Anteils an Ar- angeboten werden können. Erzwungene
beitslosen unter den Freiwilligen. In beiden Abbrüche beeinträchtigen die nachhaltigen
Praxisbeispielen können erfolgreiche Über- Inklusionschancen derjenigen Personen,
gänge arbeitsloser Freiwilliger in den regulären die sich bereits aus dem regulären Arbeits-
Arbeitsmarkt nachgewiesen werden. ❙21 markt als ausgeschlossen betrachten. Bei
unvermeidbaren Unterbrechungen sollten
entsprechende Begleitungsprozesse eta-
Gesamtgesellschaftliche bliert ­werden.
Herausforderungen • Sowohl die Organisationen des Nonpro-
fit-Sektors als auch die Kommunen als die
Bei der Begegnung der Herausforderung einer
konkreten Orte, an denen die erläuterten
gesellschaftlichen Integration Arbeitsloser
Konzepte umgesetzt werden, leiden un-
wurde den Potenzialen der Bürgergesellschaft
ter eklatantem Ressourcenmangel und be-
bisher wenig Vertrauen geschenkt, denn die
dürfen unterstützender Fördermittel. Hier
Akteure der Zivilgesellschaft wurden bei
wäre verstärkte ressortübergreifende Zu-
der Etablierung des Konzeptes Bürgerarbeit
sammenarbeit wünschenswert. Vertreter
bisher übergangen. Während ein sektoren-
der Arbeitsmarktpolitik sind von den nach-
übergreifender Aushandlungsprozess noch
haltigen positiven Effekten eines Kompe-
aussteht, werden an dieser Stelle einige dis-
tenz-Engagements Arbeitsloser noch zu
kussionsleitende Vorschläge unterbreitet:
überzeugen, damit Ressourcen der aktiven
Arbeitsmarktpolitik auch zur Etablierung
• Langzeitarbeitslose sollten die freie Wahl
der notwendigen Engagement-Infrastruk-
haben, eine Beschäftigung nach dem Modell
tur eingesetzt werden können.
der Bürgerarbeit auszuüben oder eine zivil-
gesellschaftliche Tätigkeit aufzunehmen  –
in Abhängigkeit vom jeweiligen regiona- Die Erwerbsarbeit verliert angesichts ihres
len Angebotsspektrum. Auch Bürgerarbeit Strukturwandels ihr gesellschaftsintegrie-
zeigt vorteilhafte Aspekte, wie Befragungen rendes Alleinstellungsmerkmal. Kompetenz-
der Bürgerarbeiter in den bisherigen Modell- Engagement hat das Potenzial zur Förderung
standorten zeigen. ❙22 Entwürdigend wirken des sozialen Zusammenhalts einer Gesell-
jedoch die sanktionsbehaftete Verpflichtung schaft sowie zur Generierung von Synergie-
und die zeitliche Befristung des Konzepts. vorteilen im Hinblick auf die ökonomische
Entwicklung und politische Partizipation,
• Zur Stärkung einer Leistungsgesellschaft
sofern die dafür notwendigen Strukturbe-
mit solidarischem Charakter bedarf es
dingungen etabliert werden. Der Sozialstaat
mehr Anreiz- und Motivationsmechanis-
der Zukunft wird immer stärker geprägt sein
men. So sind die jeweiligen Strukturen der
durch einen neuen Wohlfahrtspluralismus.
unterschiedlichen Konzepte zwar indivi-
Damit die Bürgergesellschaft ihre effiziente
duell gestaltbar, müssten jedoch auf die Be-
Wirkungsweise darin entfalten kann, sind die
dürfnisse der Zielgruppe Langzeitarbeits-
Konkretisierung und die Umsetzung der am
loser ausgerichtet werden. Hier zeigt sich
6. Oktober 2010 im Bundeskabinett beschlos-
auch Handlungsbedarf innerhalb der Bür-
senen „Nationalen Engagementstrategie“ so-
gergesellschaft, denn die generelle Unter-
wie die Inkraftsetzung eines Engagementför-
repräsentanz Arbeitsloser ist auf die un-
dergesetzes ­unerlässlich. ❙23
genügende Umsetzung der erforderlichen
Zuwendungsstrategien zurückzuführen.
❙23  Vgl. Gerhard Igl, Fördermöglichkeiten des Bun-
• Sowohl Bürgerarbeit als auch die Freiwil- des bei lokalen und regionalen Infrastrukturvorha-
ligentätigkeiten sollten zeitlich unbefristet ben auf dem Gebiet des bürgerschaftlichen Enga-
gements. Rechtsgutachten erstellt im Auftrag des
BMFSFJ, Kiel 2010; Ansgar Klein, Nachhaltige En-
❙21  „Chance 50plus“ (ebenfalls BMAS-gefördert) hat gagementinfrastrukturen: Kommentar zum Rechts-
das Ziel, die Beschäftigungschancen älterer Langzeit- gutachten von Prof.  Igl, in: BBE-Newsletter, (2010)
arbeitsloser über freiwillige, gemeinnützige Tätigkei- 17; Nationale Engagementstrategie der Bundesregie-
ten zu steigern. Vgl. R. Schulz (Anm.  10), S.  156 f., rung, 6. 10. 2010, online: www.b-b-e.de/fileadmin/
S. 160 f. sowie Kapitel 6.4. Dort auch weitere Beispie- inhalte/aktuelles/2010/10/Nationale%20Engage-
le aus der Praxis. mentstrategie_10-10-06.pdf (22. 10. 2010).
❙22  Vgl. C. Steiner/F. Hauss/S. Böttcher/B. Lutz
(Anm. 15), Punkt 3.2.1.

38 APuZ 48/2010
Karl Brenke nose dann auf einen Produktionsrückgang
von sechs Prozent. ❙5
Aus der Krise Wie sich am Ende jenes Jahres herausstellte,

zum zweiten schrumpfte die Wirtschaftsleistung tatsäch-


lich um fünf Prozent. Aber nicht nur der Ab-
schwung wurde falsch eingeschätzt, sondern
Wirtschaftswunder? auch der Aufschwung. Natürlich ließen sich
die Prognostiker unter anderem davon leiten,
wie sich zur Zeit ihrer Vorhersage die Wirt-

S o plötzlich, wie die jüngste Wirtschaftskrise


kam, so unverhofft scheint sie auch wieder
überwunden zu sein. Und gewiss nicht gerin-
schaft gerade entwickelte. So wurde im April
2009, als der Abschwung in voller Fahrt war,
für das Jahr 2010 ein weiterer Rückgang der
ger als die Schwankun- Wirtschaftsleistung von 0,5 Prozent prophe-
Karl Brenke gen im Wirtschaftsver- zeit. ❙6 Im April 2010, als dann für jedermann
Dipl.-Soz., geb. 1952; wissen­ lauf waren jene bei den sichtbar der Aufschwung bereits im Gange
schaftlicher Mitarbeiter am Stimmungen: Wurde war, wurde ein Wachstum von 1,5  Prozent
Deutschen Institut für Wirt­ vor gerade einmal ein- vorausgesagt. ❙7 Tatsächlich wird aber wohl
schaftsforschung (DIW) mit einhalb Jahren noch die Wirtschaftsleistung in diesem Jahr um
den Forschungsschwerpunkten eine tiefe Depressi- 3,5 Prozent zulegen. Die deutsche Konjunk-
Arbeitsmarktpolitik sowie on erwartet, hat sich turforschung hat sich in der jüngsten Krise
Arbeitsmarktentwicklung und nunmehr Optimismus also gründlich blamiert.
Konjunktur, Mohrenstraße 58, breit gemacht, und es
10117 Berlin. ist von einem „zweiten Aber nicht nur hinsichtlich der Wirt-
kbrenke@diw.de Wunder“ ❙ oder einem schaftsleistung gingen die Prognosen völ-
1

„Super Jobwunder“ ❙2 lig in die Irre, sondern auch mit Blick auf die
die Rede. Arbeitslosigkeit. Man mag diesen Befund als
eine simple Erkenntnis abtun, denn wenn die
Entwicklung der Wertschöpfung falsch einge-
Wider alle Erwartungen: schätzt wurde, ergibt sich zwangsläufig auch
Krise und Aufschwung eine Fehlprognose für den Arbeitsmarkt. So
einfach lagen die Dinge aber nicht. Zwar ging
All das lässt sich besonders plastisch an- natürlich mit der Wirtschaftsleistung auch die
hand der in den Medien viel beachteten Kon- Zahl der Beschäftigten zurück, und die Ar-
junkturprognosen nachzeichnen. So hat- beitslosigkeit wuchs. Aber es zeigte sich, dass
te im Sommer 2008 das Deutsche Institut der Zusammenhang zwischen Wirtschafts-
für Wirtschaftsforschung noch erklärt, dass leistung und Beschäftigung längst nicht so
trotz deutlicher Abschwächung bei der Pro- eng war wie zuvor angenommen. Als die Pro-
duktion von einer Krise wenig zu sehen sei duktion einbrach, stieg die Arbeitslosigkeit
und der Konjunkturaufschwung in eine Ver- nur wenig – was die Pro­gnostiker zu der Ein-
längerung gehen würde. ❙3 Kurze Zeit später, schätzung trieb, dass der Arbeitsmarkt erst
nach dem Zusammenbruch der Bank Leh-
man Brothers und den Kursstürzen auf den ❙1  Der Spiegel vom 19. 7. 2010.
Aktienmärkten, hatte sich die Stimmung ❙2  Das Handelsblatt vom 28. 9. 2010.
schon merklich eingetrübt, und man sprach ❙3  Vgl. Arbeitskreis Konjunktur, Tendenzen der
von der Gefahr einer Rezession. Nach der Wirtschaftsentwicklung 2008/2009: Aufschwung
geht in die Verlängerung, in: Wochenbericht des DIW
Gemeinschaftsdiagnose führender Wirt-
Berlin, (2008) 27–28.
schaftsforschungsinstitute vom Oktober ❙4  Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose,
2008 sollte im Jahr 2009 die Wirtschaftsleis- Deutschland am Rande einer Rezession. Gemein-
tung um 0,8 Prozent geringer ausfallen. ❙4 Das schaftsdiagnose Herbst 2008, Essen 2008.
sei aber nur die pessimistische Variante der ❙5  Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, Im
Prognose; wahrscheinlicher wäre ein leichter Sog der Weltrezession. Gemeinschaftsdiagnose Früh-
jahr 2009, Essen 2009.
Zuwachs bei der Produktion. Als dann die
❙6  Vgl. ebd.
Wirtschaftsleistung immer mehr abnahm, ❙7  Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, Die
wurden auch die Prognosen immer düsterer. Erholung setzt sich fort. Gemeinschaftsdiagnose
Im April 2009 kam die Gemeinschaftsprog- Frühjahr 2010, Essen 2010.

APuZ 48/2010 39
mit einem Zeitverzug auf die Krise reagie- ße Luft entwich. Einige Jahre zuvor ging es
ren würde, dann aber heftig. Beispielsweise um Technologieaktien. In den 1990er Jahren
schloss Anfang Mai 2009 einer Reuters-Mel- gab es Überspekulationskrisen in Russland
dung zufolge der Vorstandsvorsitzende der und in Südostasien, davor in Japan. Was bei
Bundesagentur für Arbeit nicht aus, dass die der jüngsten Krise allerdings besonders ins
Zahl der Arbeitslosen bis Ende 2010 auf fünf Auge fällt, ist ihre rasche Verbreitung über
Millionen steigen könne, und mit dieser Pro- den Erdball. Zum einen war die Blase wohl
phezeiung stand Frank-Jürgen Weise damals besonders groß, zum anderen machte sich die
nicht allein. Aber nichts dergleichen geschah. immer engere Verzahnung der internationa-
Die Arbeitslosigkeit stieg nach dieser Ankün- len Märkte bemerkbar.
digung saisonbereinigt überhaupt nicht mehr,
und schon drei Monate später folgte eine ste- Auslöser waren wachsende Probleme bei
tige Abnahme. Statt der angekündigten mehr der Finanzierung von Eigenheimen einkom-
als fünf Millionen Arbeitslosen werden es mensschwacher Haushalte in den USA. Um
Ende dieses Jahres wohl nur etwas mehr als nach dem Platzen der „Internet“- bzw. „dot-
drei Millionen sein. Eine solche Abkopplung com-Blase“ um die Jahrtausendwende die
der Entwicklungen im Beschäftigungssektor Wirtschaft wieder anzukurbeln, senkte die
von der Wirtschaftsleistung hatte es in frühe- amerikanische Zentralbank kräftig die Leit-
ren Krisen nicht gegeben. zinsen und ließ sie lange Zeit auf einem nied-
rigen Niveau. Das billige Geld zeigte rasch
Damit nicht genug. Seit der ersten Hälfte Wirkung. Insbesondere kam es zu einem Bau-
der 1990er Jahre bis 2005 hinkte die Bundes- boom. Dabei wurden auch zunehmend Per-
republik beim Wirtschaftswachstum gegen- sonen mit einem geringen Einkommen und
über dem Durchschnitt der EU-Staaten und unsicheren Beschäftigungsverhältnissen an-
erst recht hinter den USA hinterher. Man geregt, sich Wohneigentum zuzulegen. Weil
sprach vom „kranken Mann in Europa“. ❙8 die Immobilienpreise stetig stiegen, schien
Erst danach konnte für kurze Zeit der An- es für die Kreditgeber risikolos zu sein, das
schluss gefunden werden. Im Krisenjahr Wohneigentum zu beleihen. Und die steigen-
2009 brach dann in Deutschland die Produk- den Immobilienpreise verführten nicht weni-
tion stärker ein als in der übrigen EU und in ge US-Bürger dazu, die Hypotheken auf ihre
Nordamerika. Aber die Bundesrepublik kam Eigenheime aufzustocken, um auf diese Wei-
rasant wieder aus der Krise heraus und war se zusätzlichen Konsum zu finanzieren. Der
in den vergangenen Monaten unter den In- Anteil der Ersparnisse am verfügbaren Ein-
dustriestaaten sogar Spitzenreiter beim Wirt- kommen hatte zeitweilig sogar ein negatives
schaftswachstum. So fiel die Wertschöpfung Vorzeichen; die privaten Haushalte lebten
im zweiten Quartal dieses Jahres um fast also im Durchschnitt auf Pump. Angeheizt
vier Prozent höher aus als im entsprechenden wurde der Boom durch Finanzmarktinnova-
Vorjahreszeitraum. In manch anderen Län- tionen – die Forderungen wurden gebündelt,
dern stagniert die Produktion noch – oder ist tranchiert, neu zusammengestellt und wie-
sogar rückläufig. Auch steht Deutschland mit derum zu neuen Wertpapieren zusammenge-
Blick auf den Arbeitsmarkt besser da als viele stellt. Es entstanden wahre Verbriefungsket-
andere Staaten. ten, bis zuletzt nicht mehr überschaubar war,
welche Kredite den Verbriefungen überhaupt
zugrunde lagen. Auf diese Weise wurde ein
Anatomie der Krise Apparat geschaffen, von dem man glaubte,
dass er wie ein Perpetuum mobile den Reich-
Was war geschehen, dass die Wirtschaftsleis- tum aus sich selbst heraus vermehren würde.
tung einbrach? Eigentlich nichts Ungewöhn-
liches, denn es war nur wieder einmal eine Als konjunkturelle Überhitzungen immer
Spekulationsblase geplatzt. Solche Ereignis- deutlicher zutage traten, musste die US-Zen-
se ziehen sich wie ein roter Faden durch die tralbank die Leitzinsen anheben. Dadurch
Wirtschaftsgeschichte. Dieses Mal war es der stiegen die Zinsbelastungen der Hypothe-
Immobilienmarkt in den USA, dem viel hei- kenschuldner, und so kamen zuerst jene in
Schwierigkeiten, die schon bei den zuvor ge-
❙8  So unter anderem das Wall Street Journal vom ringen Zinssätzen gerade über die Runden
19. 9. 2005. kamen. Es mehrten sich die Zwangsverkäufe,

40 APuZ 48/2010
und dadurch stieg das Angebot an Immobili- mögensillusionen in Luft auflösten, die zuvor
en – und die Nachfrage danach wurde durch den privaten Konsum kräftig stimuliert hat-
die anziehenden Zinsen gedrückt. Wenn in ten. Und weil von der Inlandsnachfrage der
einem Segment des Marktes die Preise ins größte Teil der Beschäftigung abhängt, kam
Rutschen kommen, wirkt sich das auch auf es zu einem raschen Anstieg der Arbeitslosig-
andere Segmente aus. Zeitweilig versuch- keit, der zusätzlich die Möglichkeiten und die
te die US-Regierung mit Konjunkturpro- Bereitschaft zum Konsum einschränkte.
grammen dagegen zu halten, die sich aber als
Strohfeuer erweisen mussten. Es wurde im- In Deutschland hatte es jedoch keine Im-
mer offenkundiger, dass die gehandelten Ver- mobilienblase gegeben. Auch sind keine Ver-
briefungen, hübsch mit einem Gütestempel mögensillusionen in Schall und Rauch aufge-
der Rating-Agenturen garniert, Wertpapiere gangen, wie es auch hierzulande beim Platzen
ohne Wert waren. Das Desaster kulminierte der „dotcom-Blase“ und dem Kursverfall auf
dann im Bankrott der Lehman-Bank, der zur den Aktienmärkten in den Jahren 2000 und
Folge hatte, dass innerhalb des Finanzsektors 2001 der Fall war. In der Bundesrepublik ging
das gegenseitige Vertrauen zerbrach, so dass die Wirtschaftsleistung deshalb stark zurück,
kaum noch jemand bereit war, im Handel un- weil die Nachfrage aus dem Ausland einbrach.
ter den Banken Kredite zu vergeben. Denn in Deutschland hängt die Wirtschafts-
leistung wie in kaum einem anderen Land
Aber nicht nur in den USA hatten sich Bla- maßgeblich vom Export ab. Zeitweilig fie-
sen gebildet; auch in Ländern wie Spanien, len die Ausfuhren um 20 Prozent, im gesam-
Großbritannien oder Irland haben die Im- ten Jahr 2009 betrug die Abnahme 14  Pro-
mobilienmärkte übermäßig expandiert. Da zent. Angesichts der rückläufigen Exporte
die Banken nun vorsichtiger agieren mussten, sank auch die Binnennachfrage nach Aus-
weil sie selbst unter Druck standen, ende- rüstungsgütern. Denn welcher Unternehmer
te der Boom abrupt und die Preise verfielen. schafft sich schon neue Maschinen oder Last-
Schlimm traf es auch einige der aufholenden kraftwagen an, wenn sich die Absatzaussich-
Wirtschaften in Osteuropa, da sich das Wirt- ten trüben? Die deutsche Wirtschaft wurde
schaftswachstum dort vor allem auf den Zu- also im Wesentlichen indirekt von der Krise
strom ausländischen Kapitals gründete, und getroffen, denn über die Transmission sin-
sich eine enorme Verschuldung auch im Pri- kender Nachfrage im Ausland kam es zu Pro-
vatsektor aufgebaut hatte. duktionseinschränkungen. Erste Anzeichen
davon waren schon im Frühjahr 2008 zu se-
Nach der Pleite von Lehman Brothers brei- hen; scharf bergab ging es aber erst im Herbst
tete sich die Krise des Finanzmarktes wie jenes Jahres, als weltweit und schlagartig die
ein Tsunami weltweit aus und erfasste rasch Güternachfrage einbrach.
auch die Realwirtschaft. Güternachfrage und
-produktion brachen ein. Um einen Zusam-
menbruch des gesamten Finanzsektors zu Politische Reaktionen auf die Krise
verhindern, griffen die Regierungen und No-
tenbanken der Industrieländer mit massiven Abgesehen von massiven Interventionen zur
Stützungsmaßnahmen ein. Dadurch konnte Stabilisierung der Kapitalmärkte wurden
zwar ein völliger Kollaps vermieden werden, rund um den Globus Konjunkturprogram-
zu einem starken Rückgang der Wirtschafts- me aufgelegt, um den Produktionseinbrü-
leistung in den meisten Industriestaaten kam chen entgegenzuwirken. Hinzu kam eine ex-
es aber dennoch. In den Schwellenländern treme Lockerung der Geldpolitik – dies sollte
wurde das Produktionswachstum gedämpft. einerseits den Banken helfen, anderseits soll-
ten durch niedrige Leitzinsen auch die Inves-
Die Krise machte sich in den einzelnen titionstätigkeit von Unternehmen und priva-
Ländern unterschiedlich bemerkbar. In den- ten Haushalten sowie der Konsum stimuliert
jenigen Staaten, in denen Immobilienblasen werden.
platzten, ging besonders stark die Nachfrage
aus dem Inland zurück. Die Bautätigkeit und In der Bundesrepublik wurde im Novem-
damit zusammenhängende Produktionen ber 2008 das erste Konjunkturprogramm
wurden gedrosselt. Hinzu kam, dass sich mit aufgelegt. Weil man zu diesem Zeitpunkt
dem Platzen der Immobilienblase auch Ver- noch einen nur mäßigen Rückgang der Wirt-

APuZ 48/2010 41
schaftsleistung erwartete, war es vom Mittel- der Geschwindigkeit an. Das Produktionsni-
volumen her nicht sehr umfangreich; soweit veau aus der Zeit vor der Krise ist aber noch
die Kosten zu beziffern sind, waren es elf bis nicht erreicht – im zweiten Quartal 2010 lag
zwölf Milliarden Euro. Das Paket setzte sich es noch um reichlich zwei Prozent darunter.
aus einer Palette unterschiedlicher Maßnah- Die entscheidenden Impulse für den Auf-
men zusammen: Zu nennen sind etwa die schwung kamen vom Export, sie sind also
KFZ-Steuerbefreiung bei neuen, schadstoff- nicht den deutschen Konjunkturprogram-
armen PKW, die höhere steuerliche Absetz- men zuzurechnen. Wohl aber könnten die
barkeit von Handwerkerrechnungen, steu- weltweiten Maßnahmen zur Konjunktursta-
erliche Investitionsanreize für Unternehmen bilisierung der deutschen Wirtschaft gehol-
oder erhöhte Investitionsausgaben des Bun- fen haben – wie andererseits die von Deutsch-
des für die Infrastruktur. Hinzu kamen Ver- land ergriffenen Maßnahmen andere Länder
änderungen bei den Kurzarbeitsregelungen unterstützt haben könnten. Vor allem haben
wie die Verlängerung der Zahlung von Kurz- die deutschen Exporteure davon profitiert,
arbeitergeld von zuvor sechs Monaten auf 24 dass die Schwellenländer, darunter insbeson-
Monate. dere China, vergleichsweise wenig von der
Krise betroffen waren. Hier wurde lediglich
Als sich die Krise als viel schwerwiegen- das Wachstumstempo gemindert, nicht aber
der erwies, wurde rasch ein zweites Konjunk- die Produktion zurückgefahren. Zudem ka-
turpaket mit einem Volumen von 45 bis 50 men auch hier Konjunkturprogramme zum
Milliarden Euro geschnürt. Der größte Pos- Einsatz. China ist inzwischen das siebtwich-
ten war ein Programm zur Ausweitung der tigste Land für deutsche Ausfuhren. Und
öffentlichen Investitionen. Hinzu kam die weil sich die deutschen Unternehmen auf
„Abwrackprämie“ bei dem Kauf eines neu- dem Markt dort recht gut etablieren konn-
en PKW, eine Verringerung der Einkommen- ten, wurden Nachfrageausfälle aus ande-
steuer, die Erhöhung des Bundeszuschusses ren Staaten aufgefangen. Die Globalisierung
zur gesetzlichen Krankenversicherung, mit und der wirtschaftliche Aufholprozess in den
der ein ansonsten fälliger Beitragsanstieg auf- Schwellenländern hat das Ausmaß früherer
gefangen wurde, ein einmaliger Kinderbonus wirtschaftlicher Abhängigkeiten verringert –
für Familien und Mittel zur Innovationsför- insbesondere ist es nicht mehr so, dass bei ei-
derung für Unternehmen. Nicht direkt den nem Schnupfen der USA alle übrigen Indus­
Konjunkturpaketen zuzurechnen sind wei- triestaaten gleich eine Grippe bekommen.
tere Maßnahmen, die aber die Einkommen
und somit wohl auch die Nachfrage gestützt Da sich auf den Wachstumsmärkten die Ab-
haben. Dazu zählt eine übermäßige Anhe- satzperspektiven verbessert haben, sind die
bung der Renten, daran gekoppelt war eine Unternehmen hierzulande nun auch wieder
entsprechende Anhebung der Leistungen für bereit, vermehrt zu investieren, so dass auch
Hartz-IV-Empfänger. Hinzu kamen Maß- die Inlandsnachfrage die Auftragsbücher der
nahmen, die ohnehin ergriffen werden muss- Hersteller von Maschinen und Anlagen füllt.
ten, weil sie vom Bundesverfassungsgericht Zugenommen hat ebenfalls die Investitions­
vorgegeben oder weil sie schon vor der Krise tätigkeit des Staates, wobei sich zeigt, dass die
vom Bundestag beschlossen worden waren – investiven Konjunkturprogramme erst dann
wie die Erhöhung des Kinderfreibetrages ihre Wirkung entfalten, wenn der Aufschwung
bzw. des Kindergeldes, die Wiedereinführung bereits im vollen Gange ist. Das war zu erwar-
der Pendlerpauschale oder die Verringerung ten, denn im Wesentlichen ging es um Bauin-
der Beitragssätze zur Arbeitslosenversiche- vestitionen, und diese brauchen einen länge-
rung. Ob und in welchem Maße die einzelnen ren Vorlauf für die Planung und Umsetzung.
Maßnahmen gewirkt haben, ist unbekannt. Recht gut entwickeln sich auch die staatlichen
Konsumausgaben. Schwach ist dagegen der
Konsum der privaten Haushalte. In der Kri-
Rascher Wechsel von der Krise se ist er zwar nicht gesunken und erwies sich
zum Wachstum somit als ein stabilisierendes Element – zumal
von ihm mehr als die Hälfte der gesamtwirt-
In Deutschland endete der Abschwung Mit- schaftlichen Nachfrage in der Bundesrepublik
te des vergangenen Jahres, und ab Ende 2009 abhängt  –, aber danach entwickelte er sich
zog die Wirtschaftsleistung mit zunehmen- ebenfalls mehr schlecht als recht. Das liegt vor

42 APuZ 48/2010
Abbildung: Entwicklung der Zahl der Arbeitslosen, Erwerbstätigen und der Kurzarbeit
seit Oktober 2008

Saisonbereinigt; 2) Einschließlich Erwerbslose, die nicht als Arbeitslose gelten, weil ihre Arbeitsvermittlung
1)

von privaten Trägern übernommen wird; 3) Durch konjunkturbedingte Kurzarbeit ausgefallene Arbeitszeit auf
Arbeitsplätze umgerechnet.
Quellen: Bundesagentur für Arbeit, Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen und teilweise eigene Schät-
zungen.

allem an der schwachen Entwicklung bei den worden zu sein. Dieses Phänomen soll nä-
Löhnen. Der private Verbrauch kommt aller- her beleuchtet werden. Der Höhepunkt des
dings schon seit Anfang der 2000er Jahre in Aufschwungs vor der Krise wurde im ersten
Deutschland kaum voran. Quartal 2008 erreicht; danach ging es saison-
bereinigt mit der Wirtschaftsleistung berg-
Im Vergleich zu anderen Ländern, die lang- ab – wenn auch zunächst nur wenig. Auf dem
samer aus der Krise herausgekommen sind Arbeitsmarkt war über mehrere Monate von
oder noch immer in ihr stecken, war der Ab- der konjunkturellen Eintrübung nichts zu
schwung in Deutschland weitgehend auf den spüren. Im Gegenteil: Bis Oktober 2008 stieg
Exportsektor beschränkt. Es gab keine Ver- die Zahl der Erwerbstätigen, und erst danach,
werfungen bei der Inlandsnachfrage etwa also zu Beginn der drastischen Produktions-
durch massive Einbrüche bei der Bauproduk- einschränkungen, sank sie, und die Schere
tion sowie durch eine Reduzierung der pri- bei der Entwicklung der Erwerbstätigen ei-
vaten Konsumausgaben. Die Nachfrage in nerseits und der Arbeitslosen andererseits
diesen Segmenten war nicht aufgebläht, son- öffnete sich: Nahezu in gleichem Maße, wie
dern entwickelte sich schon seit Jahren nur die Zahl der Arbeitsplätze abnahm, nahm die
schwach. Es ist deshalb insofern überhaupt Zahl der Arbeitslosen zu (Abbildung). Groß
kein Wunder, dass die deutsche Wirtschaft war die Scherenbildung aber nicht. Es hätte
rasch aus der Krise kam, als die Exportnach- viel schlimmer kommen können, wenn nicht
frage wieder anzog. viele Unternehmen auf Kurzarbeit zurück-
gegriffen hätten. Denn anderenfalls wäre die
Zahl der registrierten Arbeitslosen bis etwa
Gab es ein „Wunder“ Mitte 2009 doppelt so stark gestiegen, wie es
auf dem deutschen Arbeitsmarkt? tatsächlich der Fall war.

Auf den ersten Blick scheint der deutsche Recht bald schon kam es zur Trendwen-
Arbeitsmarkt kaum von der Krise berührt de. Ab Herbst 2009 nahm die Zahl der Er-

APuZ 48/2010 43
Tabelle: Entwicklung und Zahl der Erwerbstätigen im Vergleich zum 1. Vierteljahr 2008 (in 1000)
Insge- Land- und Ver­ Bau­ Bergbau, Handel, Finanzierung, Öffentliche
samt Forstwirt- arbeitendes gewerbe Energie, Gastgewerbe Vermietung und und private
schaft, Gewerbe Wasser und Verkehr Unternehmens- Dienst­leister
Fischerei dienstleister
Tatsächliche Zahl der Erwerbstätigen1)
2. Vj. 2008 121 −2 36 −6 −2 4 46 44
3. Vj. 2008 205 1 43 −9 −4 15 67 92
4. Vj. 2008 232 4 21 −9 −6 28 40 154
1. Vj. 2009 190 2 −54 −1 −9 39 −6 218
2. Vj. 2009 135 2 −158 3 −9 41 −34 290
3. Vj. 2009 115 1 −251 8 −9 31 −34 369
4. Vj. 2009 101 −1 −335 10 −8 10 1 424
1. Vj. 2010 116 −3 −377 4 −9 −21 56 466
2. Vj. 2010 203 −1 −387 10 −11 −27 114 506
Zahl der Erwerbstätigen1) bei unterstellter unveränderter Arbeitszeit je Erwerbstätigen
2. Vj. 2008 −72 0 −61 −11 −3 10 0 −7
3. Vj. 2008 −251 −2 −163 −15 −2 −27 −16 −26
4. Vj. 2008 −714 −8 −463 −7 −5 −98 −63 −70
1. Vj. 2009 −1135 −12 −633 −30 −5 −210 −115 −130
2. Vj. 2009 −1304 −16 −757 −36 2 −244 −130 −124
3. Vj. 2009 −1392 −21 −786 −47 −9 −262 −134 −133
4. Vj. 2009 −1104 −18 −628 −55 −8 −211 −89 −95
1. Vj. 2010 −663 −12 −467 −23 −4 −108 −37 −11
2. Vj. 2010 −599 −16 −351 −25 −1 −122 −28 −57
Zahl der Erwerbstätigen1) bei unterstellter unveränderter Wertschöpfung 2) je Stunde
2. Vj. 2008 −67 −16 −71 0 −38 48 −30 39
3. Vj. 2008 −354 −8 −298 −33 −62 22 −49 72
4. Vj. 2008 −553 3 −459 −26 −119 −42 6 85
1. Vj. 2009 −1164 64 −1055 −26 150 −427 35 95
2. Vj. 2009 −1040 81 −866 −29 −59 −354 72 116
3. Vj. 2009 −963 91 −799 −23 −20 −402 79 112
4. Vj. 2009 −1009 99 −748 −53 45 −453 3 98
1. Vj. 2010 −739 64 −446 −51 129 −430 −41 36
2. Vj. 2010 −395 74 −201 4 10 −254 −83 55
Zahl der Erwerbstätigen1) bei unterstellter unveränderter Arbeitszeit und Wertschöpfung 2) je Stunde
2. Vj. 2008 −18 −18 −96 −17 −44 62 17 76
3. Vj. 2008 −400 −9 −417 −56 −67 10 2 138
4. Vj. 2008 −1035 −1 −901 −42 −130 −112 −17 169
1. Vj. 2009 −2109 54 −1742 −57 136 −599 −86 183
2. Vj. 2009 −2210 67 −1781 −62 −66 −557 −93 282
3. Vj. 2009 −2240 71 −1836 −62 −38 −633 −90 347
4. Vj. 2009 −2012 80 −1711 −98 29 −654 −85 427
1. Vj. 2010 −1286 49 −1290 −70 116 −559 −23 492
2. Vj. 2010 −791 57 −938 −11 −2 −402 3 504
Nach-
richtlich:
2. Vj. 2010
−1,9 6,4 −11,8 −0,5 −1,0 −4,0 0,0 4,2
gegenüber
1. Vj. 2008
in %

Saison- und kalenderbereinigt; 2) Preisbereinigt (in Preisen von 2000).


1)

Quellen: Statistisches Bundesamt, eigene Berechnungen.

44 APuZ 48/2010
werbstätigen saisonbereinigt zu, und inzwi- tem Tempo – angehalten hat. In anderen
schen hat sie schon wieder das Niveau der Wirtschaftszweigen sind die Entwicklun-
Zeit erreicht, bevor sich die Krise auf dem gen weniger auffällig. Im konsumnahen Be-
Arbeitsmarkt bemerkbar machte. Auch die reich „Handel, Gastgewerbe und Verkehr“
in Arbeitsplätze umgerechnete Kurzarbeit ist erst in diesem Jahr die Beschäftigung et-
ist stark auf dem Rückmarsch. Die Zahl der was gesunken; und bei den Unternehmens-
registrierten Arbeitslosen ist inzwischen so- dienstleistern stieg in den jüngsten Quar-
gar geringer als im Herbst 2008. Dabei ist al- talen die Zahl der Arbeitsplätze, was vor
lerdings eine Umstellung bei der Arbeitslo- allem an der wieder wachsenden Beschäfti-
senstatistik zu beachten, denn seit Anfang gung von Leiharbeitern liegt.
2009 werden Erwerbslose, deren Arbeits-
vermittlung in die Hände privater Träger ge- Deutlich ungünstiger sähe die Entwick-
legt wurde, nicht mehr als Arbeitslose in den lung nach dem hier verwendeten Rechen-
Registern der Bundesagentur für Arbeit ge- modell aus, wenn seit dem ersten Vierteljahr
führt. Lässt man diesen Sondereffekt außer 2008 die Arbeitszeit je Erwerbstätigen nicht
Acht, gab es zuletzt noch 150 000 mehr Er- gesunken wäre. Das gilt vor allem für die In-
werbslose als im Herbst 2008. Gleichwohl ist dustrie; ohne Arbeitszeitverkürzungen wäre
die Lage auf dem Arbeitsmarkt keineswegs zur Zeit der tiefsten Krise der Personalab-
schlecht. bau viermal so hoch ausgefallen wie er tat-
sächlich war. Die vermehrte Einführung von
Für eine tiefergehende Analyse lohnt sich Kurzarbeit hat aber nur einen Teil zur Ver-
ein Blick auf den saisonbereinigten Beschäf- ringerung der Arbeitszeit beigetragen; hin-
tigungsverlauf in den einzelnen Wirtschafts- zu kamen der Abbau von Überstunden und
sektoren. Auch die Veränderungen bei der je Arbeitszeitkonten sowie andere Formen der
Erwerbstätigen geleisteten Arbeitszeit sowie Arbeitszeitverkürzung. In allen Wirtschafts-
bei der Stundenproduktivität, also bei der je bereichen wurde die Arbeitszeit ebenfalls
Stunde erbrachten Wirtschaftsleistung, sind vermindert und auf diese Weise die Wirkung
aufschlussreich. Die zeitliche Messlatte ist der Krise abgepuffert. Im Zuge des Ende
das erste Vierteljahr 2008 – das Quartal, ab 2009 einsetzenden Produktionsaufschwungs
dem die Wirtschaftsleistung in Deutschland wächst die Pro-Kopf-Arbeitszeit aber wie-
abnahm. der. Sie ist jedoch immer noch geringer als
vor der Krise  – der Umfang der Arbeits-
Ins Auge fällt, dass sich die Beschäftigung zeitminderung beläuft sich auf etwa 600 000
in den einzelnen Sektoren sehr unterschied- ­A rbeitsplätze.
lich entwickelte. Eine deutliche Zunahme –
von etwa einer halben Million Erwerbstäti- Neben der Verringerung der Arbeitszeit
gen – gab es seit dem ersten Vierteljahr 2008 wurde ein potenzieller Beschäftigungsabbau
im Sektor „Öffentliche und private Dienst- dadurch vermieden, dass die Stundenproduk-
leister“ (Tabelle). Dies ist ein recht hete- tivität abnahm. Auch in dieser Hinsicht wur-
rogen zusammengesetzter Bereich; dazu de vor allem in der Industrie Beschäftigung
zählen die öffentliche Verwaltung, das Bil- gehalten. In erheblichem Maße sank die Stun-
dungswesen, das Gesundheitswesen, die denproduktivität auch im Bereich „Handel,
Kirchen und Verbände, Kultur, Sport, Un- Gastgewerbe und Verkehr“. Im Sektor „Öf-
terhaltung, aber auch die Abfallwirtschaft. fentliche und private Dienstleister“ hat sie
Gewachsen ist die Beschäftigung vor al- dagegen zugenommen. Und wie die Arbeits-
lem in den Bereichen „Erziehung und Bil- zeit nimmt branchenübergreifend auch die
dung“ und noch mehr im Gesundheits- und Produktivität seit Beginn des Aufschwungs
Sozialwesen, wo die Zahl der Arbeitsplät- wieder zu; sie ist aber ebenfalls noch spürbar
ze nicht zuletzt wegen der Nachfrage auf- geringer als vor der Krise.
grund des demografischen Wandels schon
seit vielen Jahren stetig zunimmt. Am an- Alles in allem: Nach der hier vorgestellten
deren Ende der Skala steht das verarbeiten- Modellrechnung wäre die Zahl der Arbeits-
de Gewerbe (oder salopp formuliert: die In- plätze ohne die Reduzierung der Arbeitszeit
dustrie), wo die Zahl der Erwerbstätigen und ohne die Verringerung der Produktivi-
stark geschrumpft ist und der Arbeitsplatz- tät Mitte dieses Jahres um etwa 750 000 ge-
abbau bis zuletzt – wenn auch mit gebrems- ringer, als sie es in Wirklichkeit war. Dabei

APuZ 48/2010 45
ist zusätzlich eine sektorale Verschiebung der orientiert haben und für eine Zeit lang der
Struktur der Arbeitsplätze in Rechnung zu Arbeitsplatzsicherung Vorrang vor Lohnan-
stellen – wodurch sich das Gewicht von der hebungen einräumten. Wenn man mag, kann
relativ produktiven Industrie hin zu weniger man in dieser Hinsicht von einem „Beschäfti-
produktiven Dienstleistungssektoren ver- gungswunder“ sprechen; es ist aber erklärbar.
schoben hat. Berücksichtigt man auch diesen Wahrscheinlich haben auch die Konjunktur-
Effekt, dann ist die Zahl der Arbeitsplätze pakete und andere Maßnahmen der Politik
rechnerisch etwa um eine Million niedriger den Abschwung gedämpft; genau lässt sich
als vor der Krise. das aber nicht umreißen.

Weil das Exportgeschäft angesprungen ist,


Fazit befindet sich die deutsche Wirtschaft wieder
in einem kräftigen Aufschwung. Das rasche
Deutschland kam deshalb glimpflich durch Umschalten von der konjunkturellen Tal-
die Krise, weil ihre Auswirkungen weitge- fahrt auf die Bergfahrt wurde gewiss dadurch
hend auf einige Sektoren begrenzt blieben begünstigt, dass in erheblichem Maße Entlas-
und ein erheblicher Teil der Wirtschaft nicht sungen vermieden wurden, so dass nicht erst
oder kaum infiziert wurde. Das hat mehrere angesichts der verbesserten Auftragslage Per-
Ursachen. Anders als in den USA oder man- sonal gesucht und eingestellt werden muss-
chen EU-Staaten entstand die Krise nicht von te. Überdies hat sich gezeigt, dass die deut-
innen heraus durch das Platzen von Immo- schen Unternehmen auf den internationalen
bilienblasen und Vermögensillusionen, wo- Märkten eine starke Wettbewerbsposition
durch rasch über Konsumeinschränkungen haben und sie offenkundig stärker als andere
und die Reduzierung übermäßiger Produk- von einer wachsenden Nachfrage Nutzen zie-
tionskapazitäten insbesondere im Bausektor hen können. Schwäche ist das gewiss nicht,
der gesamte Wirtschaftskreislauf in Mitlei- wie das Gerede über den „kranken Mann in
denschaft gezogen wurde. Im Falle Deutsch- Europa“ suggeriert. „Exportweltmeister“
lands wurde die Krise durch den Rückgang wird man wohl kaum als Fußkranker. Die
der Nachfrage aus dem Ausland importiert. wirtschaftlichen Probleme Deutschlands lie-
Das traf vor allem die Exportwirtschaft – gen nicht im Export, sondern auf dem Bin-
also große Teile der Industrie, manche Un- nenmarkt. Die große Abhängigkeit von der
ternehmensdienstleister wie die Zeitarbeit, Auslandsnachfrage ist gewiss nicht beruhi-
die in starkem Maße Personal an die Indus- gend – zumal sie mit einer im internationalen
trie ausleiht, Teile des Verkehrsgewerbes und Vergleich sehr schwachen Lohnentwicklung
den Außenhandel. ­einhergeht.

Dass von diesen Wirtschaftszweigen die Es bleibt abzuwarten, wie lange der Auf-
Krise nicht auf alle überschwappte, liegt da- schwung anhält. Verfehlt wäre es, nun in Eu-
ran, dass die Unternehmen in starkem Maße phorie zu verfallen und ein zweites Wirt-
Personal gehalten haben, so dass die Ar- schaftswunder auszurufen. Immerhin sind
beitslosigkeit nur wenig wuchs und somit die Krisenfolgen noch nicht bewältigt. Die
die Konsumneigung der Verbraucher nicht Wirtschaftsleistung befindet sich immer noch
mehr gedrückt wurde, als es ohnehin schon unterhalb des schon mal erreichten Niveaus,
seit Jahren der Fall war. Dass sich der Abbau dasselbe gilt für die geleistete Arbeitszeit und
von Personal in Grenzen hielt, ist auch darauf die Stundenproduktivität. Die Situation auf
zurückzuführen, dass seitens der Politik die dem Güter- und auf dem Arbeitsmarkt sieht
Rahmenbedingungen für die Kurzarbeit at- zwar nicht mehr düster aus, aber sie erscheint
traktiver gestaltet wurden. ❙9 Mindestens ge- besser als sie tatsächlich ist. Vor allem aber:
nauso wichtig war es, dass die Tarifpart- Das erste Wirtschaftswunder der Bundes-
ner sich am bewährten deutschen Modell republik basierte auf einer expandierenden
der kooperativen industriellen Beziehungen Binnennachfrage – und davon ist derzeit wie
schon seit vielen Jahren wenig zu sehen. Das
❙9  Vgl. Karl Brenke/Ulf Rinne/Klaus F. Zimmer-
aber ist ein anderes Thema.
mann, Kurzarbeit – nützlich in der Krise, nun aber
den Ausstieg einleiten, in: Wochenbericht des DIW
Berlin, (2010) 16, S. 2–13.

46 APuZ 48/2010
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Nächste Ausgabe 49/2010 · 6. Dezember 2010 04229 Leipzig

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der Herausgeberin dar; sie dienen
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Großbritannien und die Finanzkrise ISSN 0479-611 X
Arbeitslosigkeit APuZ 48/2010

Josef Schmid
3–9 Zum Strukturwandel der Arbeitswelt
Die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien, die Globalisierung
der Wirtschaft sowie der soziale und demografische Wandel erzeugen neue For-
men und Probleme in der Arbeitswelt. Nach der Frage vom Ende der Arbeitsge-
sellschaft werden nun die atypische Beschäftigung und die Prekarität diskutiert.

Markus Promberger
10–17 Hartz IV im sechsten Jahr
Hartz IV ist nicht „Armut per Gesetz“, sondern ein leidlich funktionierendes,
gleichwohl unvollkommenes und umstrittenes System der Bekämpfung von Ar-
mut. Wo steht Hartz IV heute und im längeren historischen Kontext? Welche Pro-
bleme und Spannungen werden auch in Zukunft fortbestehen?

Irene Dingeldey
18–25 Agenda 2010: Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik

Mit der Agenda 2010 hat Bundeskanzler Gerhard Schröder 2003 die Reform der
Arbeitsmarktpolitik vorangetrieben. Deren Folgen zeichnen sich heute als Duali-
sierung sozialer Rechte ab – sowohl hinsichtlich des Niveaus von Transferleistun-
gen als auch der Qualität der Integration in den Arbeitsmarkt.

Matthias Knuth · Martin Brussig


26–32 Zugewanderte und ihre Nachkommen in Hartz IV
Über ein Viertel aller ALG-II-Beziehenden hat einen Migrationshintergrund.
Bislang haben die Jobcenter zu wenig getan, um sich mit ihnen auseinanderzuset-
zen. Ein besonderes Problem ist die vielfach fehlende formale Anerkennung von
ausländischen Bildungsabschlüssen.

Rosine Schulz
33–38 Freiwilliges Engagement Arbeitsloser

Die Erwerbsarbeit verliert infolge des Strukturwandels ihr gesellschaftsintegrie-
rendes Alleinstellungsmerkmal. Die integrativen Potenziale des freiwilligen ge-
sellschaftlichen Engagements werden derzeit noch unterschätzt und bedürfen zu
ihrer vollen Entfaltung einer nachhaltigen Strukturförderung.

Karl Brenke
39–46 Aus der Krise zum zweiten Wirtschaftswunder?
Die deutsche Wirtschaft kam nur deshalb so rasch aus der weltweiten Finanz- und
Wirtschaftskrise, weil in großem Maße Personal durch Arbeitszeitverkürzungen
bei gleichzeitiger Verringerung der Produktivität gehalten wurde. So gelang es,
einen starken Anstieg der Arbeitslosigkeit zu vermeiden.