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Resumen

La "disciplina fiscal" como problema, está cobrando vigencia en el debate


académico, teórico y político de muchos países, tanto desarrollados como en
desarrollo; dado que la regla de "equilibriofiscal"que es igual a déficit fiscal
cero, se estableció como pieza central para lograr la estabilidad macroeco-
nómica del país; no obstante, esa idea de alcanzar el equilibrio fiscal, oculta
aspectos que ponen en evidencia la notable fragilidad económica de México.
Bajo esta idea es que exponemos algunos efectos que restringen las finanzas
públicas enmarcadas en la política de restricción del gasto público, la cual
tiene un efecto adverso sobre la demanda y la oferta efectiva.

Palabras clave: Disciplinafiscal, políticafiscal, empleo, desarrollo.

Abstract
The "fiscal discipline" as a problem, is gaining force in the academic debate,
political theorist and many countries, both developed and developing, since
the rule of "fiscal balance" which is equal to zero fiscal deficit, was estab-
lished as part central to achieving macroeconomic stability of the country,
however, the idea of achieving fiscal balance, hidden aspects that highlight
the remarkable economic fragility of Mexico. Under this idea is to describe
some effects that restrict fiscal policy framed infiscalrestraint, which has an
adverse effect on the demand and supply effectively.

Keywords: Fiscal discipline, fiscal policy, employment, development.


Disciplina fiscal: límites
de la política fiscal para
promover el desarrollo
en México
Fiscal Discipline: Fiscal policy limits
for encourage development in Mexico

Patricia Carmina InzunzaMeJia'


Armando Javier Sánchez Diaz*^

* Nacionalidad: Mexicana •
Grado: Doctorado en Estudios Fisc^ilcs
Especialización: Finanzas Públicas y Política Fiscal
Adscripción: Profesora e investigadora de la Universidad Autónoma
de Sinaloa
Correo electrónico: pattyinzunzam@gmail.com; inzun2:ap(í''uas.edu.iTix

* * Nacionalidad: Mexicano
Grado: Doctor en Ciencias Sociales (Economía)
Especialización: Macroeconomía y Economía Informa] '
Adscripción: Profesor e investigador de la Universidad Autónon
Sinaloa, Estado de Sinaloa, México. Investigador Nacioi..
Nivel I (CONACYT).
Correo electrónico: calixto@yalioo.com

Fecha de recepción: 31 de agosto de 2012


Fecha de aceptación: 19 de octuhre de 2012
Introducción

E
1 objetívo de este artículo es explicar cómo el paradigma de la
disciplinafiscaly la política económica neoliberal en la que se
sustenta, abandonan la meta del crecimiento y desarrollo eco-
•I nómico, en aras de conservar la estabilidad inflacionaria.
En este trabajo se pretende evidenciar las limitaciones de la disci-
I plina fiscal para alcanzar el equilibrio fiscal y lograr la estabilidad de
precios, utilizando el argumento que no habrá movimientos y refor-
mas fiscales.
En realidad, observamos que la políticafiscalencuentra sus h'mites

I en la disciplinafiscal;es decir, en el momento que lasfinanzaspúblicas


son limitadas y el equilibrio fiscal genera un entorno de recesión eco-
nómica que alfinaldel procesofiscal,termina por afectar la estabilidad
económica y el objetivo de crecimiento que persigue.
En este primer acercamiento sobre los factores de disciplina que
limitan la política fiscal para lograr un equilibrio real de las finanzas
públicas, podemos dar a conocer que la estrategia neoliberal de "disci-
plinafiscal"en un país con una creciente deuda, se aleja del propósito
del equilibrio fiscal.

México: Una economía disciplinadamente desordenada

El gobierno de México, desde la década de los ochenta, se propuso


alcanzar el equilibrio fiscal en las finanzas públicas, a través de una
disciplina fiscal centrada en la contención del gasto. No obstante, el
país transitó por altos déficits fiscales y comerciales para alcanzar las
metas que dictan los fundamentos macroeconómicos de los organis-
mos internacionales (equilibrio fiscal e inflación baja).
Pese al estancamiento económico, consecuencia de una serie de
recetas neoliberales y una visión reduccionista del Estado, el gobierno
de México no cesa al implementar medidas que fueron instítucionali-
zadas desde hace más de tres décadas y que hoy por hoy demuestra re-
sultados adversos para el crecimiento del país. Todo ello, nos conduce
a plantearnos algunas preguntas: ¿Son la "disciplinafiscal"yun riguro-
so entorno de estabilidad macroeconómica absolutamente necesarios
para crecer, generar empleos y alcanzar las metas del desarrollo econó-
mico?, entonces, si la disciplinafiscaly la estabilidad macroeconómica
son tan necesarias, ¿por qué la economía mexicana no logra recuperar
sus históricas tasas de crecimiento?
Estas preguntas surgen del contexto económico en el que vive
México, viaja por una poHtica fiscal cuya trayectoria estadística pasa
por importantes déficits fiscales, esto sugiere que recuperar las tasas
de crecimiento que se tenían en las décadas de 1940 a 1980, es ahora
una meta cada vez más lejana y que nos impide atender los enormes • & >

rezagos económicos y sociales del país.


Pese a este escenario, después de tres décadas, el gobierno persiste
en alcanzar obsesivamente el equiÜbrio fiscal (disciplina fiscal) como
condición de estabilidad macroeconómica, restando importancia a ac- .1
ciones de poHtica fiscal contra cícHca que posibilitarían condiciones
para lograr crecimiento económico y generar empleos.
Por lo tanto, consideramos que mantener un equilibriofiscalen las i
finanzas púbHcas, a través de la una poHtica centrada en la discipHna
fiscal, no solo es económicamente ineficiente e ineficaz, sino sórdida
y sesgada, pues se orienta principalmente por la contención del gasto
púbHco de inversión y el destinado a programas sociales, dando prio-
ridad a los gastos destinados a cubrir el servicio de la deuda y proteger
al capitalfinancieroy las empresas trasnacionales.

1.1 El problema: el equilibriofiscal como estrategia de


crecimiento

Si partimos de la perspectiva económica neoHberal, encontramos que


los mecanismos autorreguladores del mercado dominante se centran
en laflexibilidadde precios (sueldos y salarios, tasas de interés, tipos de
cambio) como herramienta necesaria, pero no suficiente para alcanzar
el pleno empleo de los factores productivos.
Ante estos argumentos, observamos que en los últimos treinta
años, en México se impuso un modelo económico que por un lado
prioriza el equiHbriofiscal,la liberalización comercial, la globaHzación

137
productiva yfinanciera,y por otro lado, se opone determinadamente al
crecimiento del sector público, ya sea como inversionista o como pro-
g ductor. Esta visión se sostiene en el modelo walrasiano, el cual desde
•f hace más de medio siglo ocupa un lugar central en el análisis econó-
I mico y es la base del paradigma neoclásico.^
La idea central de la economía neoliberal, que defiende la apertura
comercial y un mercado altamente competitivo, en el cual la oferta
y la demanda se igualan, de tal suerte que todo lo que se ofrece se
compra, y toda la demanda efectiva es satisfecha, también prioriza un
ambiente de disciplina fiscal para alcanzar el equilibrio y no llegar al
déficit fiscal. Estas exigencias someten a la realidad de países subde-
sarrollados, ya que alcanzar el equilibrio fiscal mediante la restricción
del gasto productivo, es ampliamente cuestionable porque conduce a
I desincentivar la demanda agregada y paralizar los sectores estratégicos
de la economía.-^
Desde esta perspectiva, tenemos que el déficit fiscal es una restric-
ción para el adecuado funcionamiento de los mercados productivos
y financieros que distorsiona los precios y distribuye de manera in-
eficiente y desigual los recursos. De ahí que, alcanzar equüibrio fiscal
como condición de estabilidad económica, implica aplicar una política

î de disciplina fiscal que rompe con el circulo virtuoso de la obtención


del ingreso público, ya que al promover menor inversión productiva,
se genera menor capacidad contributiva, menor capacidad adquisitiva,

1 El modelo de Walras, es un modelo sencillo que explica el comportamiento del mer-


cado de hienes y servicios, en donde la oferta, la demanda y los precios son variables de
ajuste del mercado. En ese modelo se basaron economistas tan respetables como Robert
Mundell y Marcus Fleming para elaborar su modelo IS-LM que explica el comporta-
miento de los mercados de bienes y servicios, y el mercado financiero.
2 El modelo neoliberal está basado en el proceso de apertura económica, vía privatización,
apertura comercial y financiera, desregulación del mercado interno, flexibilidad para la
inversión extranjera, y reducción del tamaño del Estado, y cuya poh'tica económica
se fundamenta en una política fiscal fincada en finanzas públicas sanas para lograr el
equilibrio fiscal, alineada a una política monetaria y cambiaria conservadora, con tipos
de cambio real competitivos a fin de alcanzar la estabilidad de precios (cero inflación).
Este modelo sostiene que para garantizar la estabilidad macroeconómica, la disciplina
fiscal y monetaria, y un tipo de cambio competitivo son tres instrumentos para regular
la estabilidad de precios.
menor recaudación y menor ingreso público; por lo tanto, se contrae el
mercado interno y se disminuye el crecimiento económico.
Todo esto genera ineficiencias en los agentes económicos (déficits
privados), que son compensados por el Estado, mediante diversos me-
canismos de rescate: fondos, fideicomisos e instituciones que rehabi-
f>
litan a la iniciativa privada, y que a la vez se transfieren a la hacienda ^
pública vía deuda, generando pasivos crecientes y aumentando el défi- "I
<s
cit fiscal que se traduce en la insolvencia financiera sostenida. |
El total de la deuda pública de México equivale a 187 mil 640 mi-
llones de pesos, lo que equivale a 2.46 veces la fortuna del hombre más
rico del mundo, Carlos Slim, la cual llega a 74 mmdd. No obstante, en «
el discurso oficial, se deja ver que la disciplina fiscal y la eficiencia de I
las finanzas públicas, parecen ganar terreno en los valores de igualdad ^
y solidaridad social, pero no en los resultados de solvenciafinancieray
crecimiento económico.
Los pobres resultados de la economía de México, superan las con-
diciones de igualdad y sostenibilidad social, dado que mantener la es-
tabilidad macroeconómica ha significado que los actuales gobiernos
de México enfrenten presiones financieras y elevados costos fiscales.^
A pesar de esto, el gobierno mexicano sigue manteniendo su compro-
miso de garantizar el equilibrio fiscal.
Para el gobierno de México, los objetivos de "disciplinafiscal"son
claros e imperativos para: 1) promover una mayor solvencia financiera
que permita invertir en infraestructura necesaria para incentivar el ere- 5
cimiento, 2) gastar lo necesario para combatir la pobreza y 3) mejorar
la capacidad de los servicios de la deuda. Sin embargo, esa disciplina
fiscal que se basa en planes de elevada austeridad, acota la disponibi- r»
lidad de recursos suficientes para impulsar la inversión productiva, de
ahí que las limitaciones que impone la disciplina fiscal, son también
los límites para crecer, que es el origen de la problemática.

El costo fiscal es parte del costo financiero que se refiere a los intereses, comisiones
y gastos de la deuda pubUca, así como las erogaciones para saneamiento financiero y
programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca.

139
En tal sentido, el equilibrio fiscal o "finanzas públicas sanas", es
una de las consecuencias al dar cumplimiento doctrinal al fundamento
macroeconómico de cero déficit fiscal, que es generado por múltiples
causas, entre las que se pueden destacar la disminución de los ingresos
públicos, la reducción del gasto público, la caída en la actividad eco-
nómica y la consecuente generación y acumulación de deuda interna
y externa. Desde nuestra consideración, el equilibrio fiscal se genera a
causa de la políticafiscalprocíclica y las consecuencias de la disciplina
fiscal, que se expresa, no solo por la contención del gasto y el aumento
de impuestos; sino también, por la amplia posibilidad de alcanzar su-
perávitfiscaly garantizar la estabilidad infiacionaria.

I 1.2 Antecedentes de la imposición de la disciplina fiscal

Las corrientes clásica y neoclásica del pensamiento económico, du-



rante años nos señalaron que los mecanismos de autorregulación del
mercado son herramientas con las que se alcanza el pleno empleo de
los factores productivos. No obstante, en la práctica esto es de otra
manera.
A partir de la década de los setenta, se imprimió un hito en el
comportamiento de las finanzas públicas, evidente por los constan-
tes desequilibrios registrados en 15% del PIB. Ante esto, se impuso
de manifiesto la necesidad de instrumentar un proceso de ajuste ma-
croeconómico que permitiera como objetivo fundamental sanear las
finanzas públicas, sometiéndolas a la dura disciplina fiscal como eje
principal de ahorro y crecimiento económico.
Es bajo este contexto que desde hace poco más de 30 años, en
México se aplican poHticas neoliberales, que priorizan la liberalización
y desregulación de los mercados, la privatización de las empresas del
sector público, el libreflujofinancieroy desde luego el equilibrio fiscal.
La urgente necesidad de reducir el déficit fiscal significó una fuerte
caída del gasto público en los ochenta. La crisis que experimentaba el
país a principios de los ochenta impuso una fuerte restricción finan-
ciera sobre el gasto público, a fin de contraer la brechafiscal.Las alter-
natívas de políticafiscaleran aumentar la recaudación de impuestos, y
reducir el gasto público.
Los actuales gobiernos de México, siguen pensando que es ne-
cesario contínuar con la estrategia de "disciplinafiscal"para lograr el
equilibrio macroeconómico, e incluso han propuesto como objetivo de
corto plazo alcanzar superávit en las cuentasfiscales.Mucho se argu-
menta, que las finanzas públicas "sanas", garantizarían el crecimiento,

i
o en el peor de los casos, detendría el estancamiento; sin embargo, los
resultados obtenidos durante estos años de neoliberalismo, en términos
de crecimiento económico, dejan ver que las finanzas públicas, aún y
con déficitsfiscalesmoderados, están asfixiadas e imposibilitadas para
detonar mayor inversión productíva, y por tanto, mayor crecimiento. R

En este sentido, después de tres décadas de apertura económica y


como parte de esta transición, la poKtíca fiscal se reorienta a la disci-
plinafiscal.Todo esto fomentado desde una visión en la que se señala
que el déficit público es una de las principales obstrucciones para el a
eficiente funcionamiento del mercado, dado que distorsiona el sistema
de precios e incide negatívamente en la asignación eficiente de los
recursos. Más aún, frente a un contexto internacional que prometía
una constante expansión económica, y que tiene como resultado, un
aumento de los precios de las commoditíes y la acumulación de la
riqueza en los mercados de capitales, hechos asociados a la implemen-
tación de la disciplina fiscal.
Si bien, la prudente polítíca fiscal aplicada en México permite ar- ^
gumentar que el país tíene finanzas públicas "sanas" que se reflejan
en una trayectoria sustentable en materia fiscal y la reducción de la
vulnerabilidad externa de la económica, pero también esto permite ver
que se subestima la aplicación de una polítícafiscalcontra-cíclica, toda
vez que en México existen sobradas evidencias de retraso económico,
desaceleración y estancamiento financiero-fiscal.
Como evidencia empírica tenemos que el incremento de la deuda
externa provino en parte por el déficit del sector público y en parte por
el incremento en la deuda externa para sostener la moneda, sin olvidar
que en esetíempo,la pérdida de reservas usadas en apoyo a la moneda,
terminaron como fuga de capitales. Existen evidencias documentadas
por Larraín y Seiowsky (1991), en donde se precisa que las operacio-
nes del gobierno federal generaron un déficit que pasó del -1.7% del
PIB en 1970 al -7.9% del PIB en 1982.

Cuadro 1. México: operaciones del gobierno


Federal (1970-1985) (porcentaje del PIB)
Concepto,
1970 1975 1980 1985
Año
Ingresos Corrientes 16.0 17.5
Gastos Corrientes 8.3 13.5 15.9 23.1
resos de Capital Neto 0.1 0.00 0.00 0.1

í ¡astos de Capital
Gastos Totales
Superávit o Déficit Total
10.8
-1.7
2.00
15.5
-4.0 -3.1
Fuente: Eiaboración propia con datos de Larraín y Seiowsky (1991).
25.4

Así como las operaciones ordinarias del gobierno federal, otras


actividades del sector público como la participación de las empresas
controladas por el Estado, y las actividades de intermediación finan-
ciera, resultaron ser deficitarias, lo que ampHo al déficit fiscal (Ver cua-
dro 2).

Cuadro 2. México: déficit fiscal (1970-1985) (porcentaje del PIB).


Concenlo—-—' 1970 1975 1980 1985
_..-•—""""^ Año
Déficit del Gobierno Federal 1.8 4.0 3.1 7.9

8
Empresas controladas en
el presupuesto
0.2 •
Empresas no controladas
en el presupuesto
1.5 1 '
Déficit económico (1+2+3) 3.5 8.7 6.8 • l 0.9
Déficit por intermediación 1.0 8.0
1.6
0.3 1.2
financiera
Déficit fiscal 3.8 9.9 7.8 9.6
Fuente: Elaboración propia con datos de Larrain y Seiowsky (1991).
Como se puede observar, el déficit fiscal que representó en prome-
dio el 7.78% del PIB para 1980, demuestra que el verdadero déficit I
fiscal se genera justamente en los años en que se inicia la aplicación del I
modelo neoliberal. Con base a las estadísticas históricas que nos ofrece I
INEGI (2010), los desequilibrios registrados en las finanzas públicas
de México alcanzaban su máxima expresión en los años ochenta, re-
gistrando una balance fiscal que representaba un 17.77% del PIB.

Cuadro 3. México: operaciones del gobierno


federal (1970-1985) (porcentaje del PIB).
I
00
AÑO

Balance
Fiscal

Fuente: Elaboración propia, con datos de Estadísticas Históricas de México, INEGI (2010).
a
México: balance fiscal y resultado
1
económico (1990-1999) (porcentaje del PIB).

Balance
Fiscal »

Fuente: Elaboración propia, con datos de Estadísticas Históricas de México, INEGI (2010).
O
£*

México: balancefiscaly resultado


económico (2000-2010) (porcentaje del PIB).
AÑO § g Í Í g g | g |
8
Balance ? q g ? Í S c N í í 2 S Ö s
Fiscal _

Fuente: Elaboración propia, con datos de Estadísticas Históricas de México, INEGI (2010).
Las corrientes clásica y neoclásica del pensamiento económico,
durante años señalaron que los mecanismos de autorregulación del
mercado, son herramientas con las que se alcanza el pleno empleo de
los factores productivos. No obstante, en la práctica esto es de otra
I manera, dado que quedó demostrado que a partir de la década de los
•I setenta, se imprimió un hito en el comportamiento de las finanzas
públicas, evidente por los constantes desequilibrios registrados en 15%
I del PIB.
Ante esto, se impuso de manifiesto la necesidad de instrumentar
un proceso de ajuste macroeconómico que permitiera como objetivo

I fiindamental sanear las finanzas públicas, sometiéndolas a la dura dis-


ciplina fiscal como eje principal de ahorro y crecimiento económico.
Como es evidente, se nos hizo creer que como resultado de la política
neoliberal, en México se tendrían importantes niveles de crecimiento,
obteniendo con ello un equilibrio fiscal que permitiría crecer; sin em-
bargo, en México, la política económica está encaminada al logro de la
.S
estabilidad cambiaria e inflacionaria, y no al crecimiento económico.
.s» De ahí que, con base a los estudios de Huerta (2009), el tipo de
cambio dejó de ser una herramienta a favor del crecimiento, en virtud
I de que la liberalización económica exige una moneda estable, motivo
por el cual México adoptó por un tipo de cambio financiero estable,
respaldado por una política cambiaria predominante en el proceso de
financiación y en donde el tipo de cambio ha sidoflexibley manipula-
do en beneficio a libre flujo de capitales.
Por otra parte, la reducción de la inflación se realiza mediante la
apreciación del tipo de cambio; sin embargo, la estabilidad del tipo
de cambio y paridad cambiaria dominante atenta con las condiciones
endógenas de crecimiento, dado que los problemas del sector externo
y los shocks externos, por lo regular, han llevado a México a fiiertes
momentos de devaluación y crisis.
Claros ejemplos se pueden mencionar con las crisis de 1982,1986,
1995,2001,2009; crisis que se han visto antecedidas por la apreciación
del tipo de cambio y por una menor entrada de capitales extranjeros,
pero seguidas por la pérdida de dinamismo económico.
En el gráfico no. 1 podemos observar que en los años en que se
aplicaba el modelo industrializador por sustitución de importaciones,
se crecía a tasas promedio anual del 6.6%, en cambio con el actual mo-
delo neoliberal se observa que después de los años de las crisis econó-
I
micas, en México se tuvieron tasas negativas de crecimiento en 1983 .^
se registró una tasa de -3.49%, en 1987 se anotó una tasa del -3.08, en
1995 se tuvo una tasa de -6.22, para el 2002 se registró una tasa del
-0.17% y para el año de 2009 un -6.54%.
Podemos ver que en los años en que se aplicaba el modelo ISI no
se tenían tasa negativas y con la aplicación del modelo IOE, la eco-
nomía crece por debajo de su potencial, es decir, con la aplicación del
modelo neoliberal la economía de México apenas llega al 1.95% de
crecimiento promedio anual. Sin duda, estos resultados de bajo des-
empeño económico son atribuidos a las políticas de apertura comercial
que México ha adoptado desde el Consenso de Washington, en donde
la desaceleración de la demanda agregada ha sido permanente y la falta
de inversión en el sector productivo ha sido una constante.

Gráfico 1.
I
México 1940-2011 : Evolución de las tasas anuales de
cracimiento del PIB iMqo los modelos ISI e IOE (en %)

i
8
MODELO ISI MODELO IOE

Fuente: Sánchez Díaz (2012).


Es evidente que el modelo neoliberal impacta negativamente al
crecimiento económico y al aumento del ingreso público, en tanto el
gobierno mexicano opta por la vía más fácil de política fiscal: con-
tención del gasto público a fin de mantener finanzas públicas sanas,
tasas impositivas más altas al consumo, nuevos impuestos, regímenes
especiales al capital financiero y desgravación de aranceles; se impide
que el Estado disponga de recursos suficientes para invertir en infraes-
tructura, educación y salud, y por consiguiente, se clausura el desarrollo
del país.
La falta de liquidez en las finanzas públicas del país obedece en
gran medida a la endeble estructurafiscalque le impide gastar e inver-
tír en las magnitudes que reclama la realidad económica, justificando
con eño la necesidad de incrementar los ingresos tributarios de Méxi-
co y gravar principalmente al consumo, dado que los fines sociales y
productivos reclaman y justifican una recaudación significativamente
mayor, sin que el gobierno federal quiera apreciar y reconocer que a
quienes más afectan este tipo de políticas económicas es a la mayoría
J de mexicanos.
Así bien, en materia de ingresos públicos, de acuerdo con lo señala-
f do por Manrique (2005), cuando imperaba el modelo ISI, los ingresos
tributarios en materia de comercio exterior proveían al gobierno de un
1 30% del Producto Interno Bruto (PIB) en la década de 1960, y un
20% del PIB en la década de los setenta, sin embargo, como producto
de la liberalización comercial, estos ingresos tributarios no representan
ni la quinta parte del PIB.
En los datos que nos ofrece el INEGI (Instituto Nacional de Es-
tadística, Geografía e Informática), vemos que a inicio de los años
ochenta, la inflación paso del 30% al 63%, con una devaluación dia-
ria sostenida que alcanzó el 581% en 1982; entre otros, estos fueron
importantes indicios con los que los gobernantes de México hicieron
creer que el modelo ISI se agotó, a fin de justificar el cambio de poH-
tíca económica.
En 1982, la economía de México se colapso ante la evolución ace-
I lerada del déficit en cuenta corriente, la debilidad del mercado petro-
lero y la enorme deuda externa acumulada. La deuda externa ascendía
a 80 millones de dólares y representaba un determinante del déficit en
cuenta corriente, dado que el pago de intereses era mayor que la dispo- Q
ibilidd neta dde recursos provenientes
nibüidad p d lla cuenta comercial
de cal. -^
'- '
México, al ser un país eminentemente necesitado del financia- I
miento externo, no pudo quedarse al margen de continuar las medidas
del "Consenso de Washington", que prometían condiciones para un
crecimiento sostenido, entonces adoptó una poHtica fiscal austera en
las finanzas púbHcas: contención del gasto púbHco, restricción crediti-
cia, ajuste del tipo de cambio, prioridad al pago de la deuda y control
a las importaciones.
Parte de los cambios de poHtica económica de México tomaron
especial fuerza a partir de los procesos de ajuste y poHticas de Hbera-
Hzación que surgieron del "Consenso de Washington". Es bajo estos
acuerdos que se concibieron y gestaron una serie de medidas de poH- R
tica económica para orientar a los gobiernos de países en desarrollo a
mitigar su déficit económico, en el momento de soHcitar apoyo finan- I
ciero a organismos internacionales. Claro fue que ante la función de la
valoración que estos organismos internacionales harían respecto a sus
avances económicos, dichos países soHcitarían más financiamiento.
Con esta referencia contextual, se dio la renegociación de la deuda
externa en la década de los ochenta, lo que representó para México
adoptar una serie de poHticas macroeconómicas para lograr la estabi-
Hzación económica yfinanciera.Entre estas poHticas de desprotección
del mercado interno, de desregulación del comercio y operaciones fi-
nancieras, y de desestatización al privatizar las empresas púbHcas, se
destaca la nueva forma que debiese adoptar la poHtica fiscal.
Bajo el modelo neoHberal, la poHticafiscalse ha orientado con base
a tres ejes fundamentales: 1) La discipHna fiscal, 2) Prioridades en el
gasto púbHco y 3) Las reformasfiscalesy tributarias. En este apartado
de los Hneamientos del consenso de Washington, se argumentó que
se requería mitigar el déficit fiscal mediante la modificación y recortes
de los componentes del gasto púbHco; esto garantizaría mantener las
finanzas púbHcas del país sanas.
El proceso de arranque de una poHticafiscaldiscipHnada prometía
un crecimiento en todos los sectores de la economía, lo que permitiría
.§ mejorar la distribución del ingreso y un mayor desarrollo económico
y social del país. La realidad ha demostrado que las consecuencias de-
rivadas de la aplicación de estas políticas, deja mucho que desear en
América Latina y en especial en México, ya que han ocasionado un
sentir generalizado de insatisfacción entre la población y los actores
sociales.
En este sentido, de acuerdo con Pagaza (2008), entendemos que se
ha acentuado la dependencia de las finanzas públicas respecto al ciclo
económico, lo que genera inestabilidad en el gasto productivo y con
ello vulnerabilidad en la política fiscal fortalecida por la caída de los
ingresos públicos, el déficit y la deuda pública, situación que obliga a
modificar el esquema de equilibrio fiscal.
.^ La disciplina fiscal en el México actual, tiene un sesgo depresivo y
anti-acumulativo, que descansa en el aumento de impuestos al consu-
mo y la reducción del gasto público.

1.3 Referencia contextual de la disciplinafiscal

Las consecuencias que nos dejó la disciplina fiscal se discuten


.1 actualmente, no solo en el ámbito académico, sino desde el interior
•~-' de los organismos internacionales como el Banco Mundial (BM), el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario
Internacional (FMI), al precisar que los efectos del ajuste fiscal son
social y productivamente adversos para nuestra economía, generando
con ello, costos fiscales crecientes y diminución de la actividad
económica.
Los efectos fiscales a los que nos referimos tienen que ver; entre
otros, con la disminución del ingreso público. Estos efectos, limitan al
Estado mexicano para responder a las demandas de la sociedad, dado
que los ingresos públicos van en descenso. En el siguiente gráfico, se
puede observar su evolución.

148
Gráfico 2.
México: Evolución del Ingreso del Sector Público
-«-bgresadal Sector Público Lineal Ongrcso del Sector Público)

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2012), y de la SHCP. Dirección General
Adjunta de Estadística de la Hacienda Pública y la Unidad de Planeación Económica
de la Hacienda Pública.
(3
Como se puede observar en el gráfico anterior, los ingresos pú-
blicos en México van a la baja, esto se explica dado que la economía
de México se sustenta en un intenso proceso de reforma presupuestal
i
equilibrada, desregulación y desgravación del comercio, privatización
de empresas que antes proveían al Estado ingresos y tributos, baja re-
caudación tributaria, y bases imposibles que además de ser pequeñas
se orientan hacia impuestos regresivos. o
Conjuntamente, si a estos resultados le agregamos elfiiertecom- 5^
ponente de renuncias tributarias por parte del gobierno: beneficios,
C5
deducciones, exenciones y facilidades fiscales que tienen las grandes
empresas trasnacionales, además de estructuras tributarias que se con-
centran en la imposición a instrumentos indirectos de tributación
como el IVA, tenemos que las finanzas públicas modernas del Estado
mexicano, están constreñidas.
Estos bajos ingresos fiscales, impiden al Estado mexicano gastar
lo suficiente en áreas como educación, infraestructuras y desarrollo
productivo, que, como la salud, la vivienda y la protección social, son
claves para aumentar la productividad, la competitividad y la inclu-
sión social (OCDE-CEPAL, 2011). En la actualidad, mucho se dice
respecto a que los bajos niveles de recaudación se derivan de la fuerte
evasión y elusion tributarias, registrada por la alta informalidad y li-
mitada capacidad de las administraciones tributarias; sin embargo, no
compartimos este punto de opinión, ya que hablar de economía infor-
mal significa hablar de un problema mayúsculo, en el que millones de
mexicanos se ven obligados a desarrollarse laboralmente para poder
i subsistir y en donde no se genera la suficiente solvencia económica
para poder contribuir.

I
La OCDE-CEPAL (2011), revelan que en México la recauda-
ción tributaria se aproxima al 21% del PIB. Dentro de su estructu-
í~^ ra, la recaudación tributaria se compone mayormente de impuestos
^ indirectos,"* este tipo de impuestos afectan a la mayoría de la población
por tratarse de impuestos al consumo. Pero el grueso de la población
mexicana no tiene condiciones para tributar, dado que la mayoría de
los mexicanos carecen de capacidad contributiva, lo que imposibilita
que la recaudación aumente.
Así también, gran parte de las causas por las que se tienen menores
niveles de ingreso público, obedece a la escasa imposición sobre la ren-
ta de las personas morales, si se trata de grabar a las grandes empresas
trasnacionales, más las deducciones y exoneraciones tributarias que se
les otorgan, representan para México un elevado esfuerzo fiscal que
deja de percibir en ingresos. Esta descompensación de lasfinanzaspú-
blicas, le han significado al país un moderado pero permanente déficit
fiscal.5

Para este planteamiento consideramos como impuestos indirectos, entre otros, Impues-
to al Valor Agregado, Impuesto Especial a la Producción y los Servicios, y bajo nuestra
consideración también incluimos Impuestos a los Depósitos en Efectivo. Cabe men-
cionar que explicar la naturaleza del IDE, correspondería a otro análisis y discusión que
para efectos de este estudio no contemplaremos, y solo nos limitaremos a señalar que el
IDE guarda una sólida característica indirecta.
El déficit fiscal es representado por el excedente de los gastos públicos sobre los in-
gresos públicos, y tiene su origen cuando el sector público no es capaz de financiar sus
gastos con ingresos generados por él mismo, es decir, ingresos propios que en su mayor
parte están representados por la política tributaria de un país.
2. De la Disciplina Fiscal al Déficit
Q
Algunas investigaciones realizadas para conocer los efectos del déficit
público sobre la economía son los expuestos Baxter y King (1993),
Dotsey(1994),DotseyyMao (1997), Ludvigson (1996)yMcGrattan
(1994), FaneUi (2009), Huerta (2009a y 2009b), Stiglitz (2004 y 2010), - |
entre otros. En esta revisión de textos encontramos que medir la in-
cidencia del déficit fiscal en la economía no es algo sencillo y que por
sí solo no es un concepto malo, dado que debe ser administrado con
"disciplina", todo depende de los niveles de endeudamiento a los que ^
se llegue y de las estrategias de endeudamiento que se asuman. «
El referente de una explicación alternativa a los límites de la dis- I
ciplina fiscal lo descubrimos también en los esquemas de deuda y sus >|
determinantes que conducen al déficit fiscal. El punto central radica .1
en la forma en que se genera tal déficit y cómo este se convierte en una
nueva forma de financiamiento para el sector privado, vía emisión de
moneda, nuevos regímenesfiscalesy creación de nuevasfigurasjurídi-
cas para la contratación y absorción de deuda, transferencias, subsidios,
exenciones y exoneración del pago de impuestos y devolución de tri-
butos entre otros regímenes especiales de tributación que representan
lo que por mucho se ha señalado como parte del gasto tributario o
renuncia tributaria.
Con base a lo anterior nos apoyamos en aseveraciones en las que
la lógica del gasto público implica un proceso crediticio implícito es 3
decir, se paga deuda con deuda para continuar siendo sujeto de crédi-
to, lo que en consecuencia lleva a presiones por un mayor endeuda-
miento interno a través de la emisión de moneda, así como a grandes
renuncias tributarias representadas por mayores transferencias fiscales,
y cuasi-fiscales derivadas de los regímenes de consolidaciónfiscaly las
exenciones de impuestos a las actividadesfinancieras.En este sentido,
la estrategia de disciplina fiscal representa una modalidad austera de
garantizar los niveles de deuda.
Gráfico 3.
~ Primario Presupuesta!
México: Resultado flscal (1977-2012) —Primario Extrapresupuestai
Déficit (+) - Superávit (-) —Primario Económico
- U n e a i (Primario Económico)
(MUtonndiPesoi)

•I

Fuente: Elaboración propia con información del INEGI (2012).

Si bien la gráfica anterior nos hace suponer que lasfinanzaspúbH-


cas en México son "sanas y equiHbradas" por mantener una tendencia

I en el resultado económico muy cerca de cero, sin embargo, el problema


real del déficit fiscal se genera al considerar los rubros de gastos que
no se contemplan dentro del presupuesto.^
Como se revela anteriormente, las estadísticas históricas que nos
ofrece el INEGI (2010), muestran que los desequiHbrios registrados
en las finanzas púbHcas de México, alcanzaban su máxima expresión
en los años ochenta, registrando un balancefiscalque representaba un
17.77% del PIB, pero se observa que a partir de la década de los no-
venta, el déficitfiscalempezó a disminuir, y en algunos años se registró
en superávit. En el siguiente gráfico 4 tenemos que el balance econó-
mico del sector público siempre ha sido muy cercano a cero. Entre
1990 y el 2010 su promedio fue casi igual a cero, en un rango de 0.16
a menos 0.31% del PIB.

El resultado primario económico del sector público no incluye conceptos como el costo
fiscal del rescate bancario, las inversiones de las PIDIREGAS y otros conceptos de
renuncias tributarias, lo que reflejaría el real déficit fiscal.
Gráfico 4.

ánchez I
México: Balance Fiscal Económico dei Sector Púbiico (1990-2010)
(% del PIB)
5 H M Resultado Económico
Primarlo V3
4
-— 3
B 2 11 11

t
2 1
•lo
!•>

.2

-3 1 1
-A

Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas del INEGI (2010) e información de
Heath (2012).

A partir de la década de los noventa, el balance económico se con-


virtió en la referencia principal de la posiciónfiscaldel sector público y
el indicador más utilizado para evaluar las consecuencias de la política
fiscal sobre la sostenibUidad de la deuda pública, la demanda agregada
y la balanza comercial. Sin embargo, este indicador es insuficiente para
evaluar la postura fiscal, ya que en realidad no refleja las necesidades
totales de recursosfinancierosdel sector público asociadas a la política
fiscal (Heath, 2012).
Con base a las disposiciones fiscales actuales, a los intereses de
cobertura institucional y práctica presupuestal que se derivan del ar-
gumento de "disciplina fiscal", es que existen una gran cantidad de
obligaciones extra-presupuestales (manejadas a discrecionaüdad), que
no están incluidas en el balance fiscal económico primario. Por tanto.

'a
el déficit real se encuentra una vez que se consideran las obligaciones
^ extra-presupuestales.'^
s Si bien, como se pudo verificar, el déficit fiscal, aunque moderado
es constante, no se extingue y no se sujeta a la disciplinafiscal,mucho
menos responde a la dinámica de los ingresos del Estado. En todo
caso, es el resultado de un perfil de gastos que encierra las obligacio-
nes extra-presupuestales como: rescates financieros, transferencias y
I subsidios que al final se contabilizan como deuda pública en respues-
ta al modelo de acumulación de capital actual (modelo neoliberal), y
I que incluyen costosfiscalescomo producto del rescate de empresas y
bancos. Todos estos factores son detonantes del déficit público, lo que
implica una presión elevada en los requerimientos de financiamiento
del sector público y una limitante a la disciplina fiscal.
Bajo esta idea es que consideramos que el déficit fiscal no es nulo
y en realidad es mayor al que reflejan las estadísticas oficiales, ya que
no contemplan las nuevas formas de endeudamiento (déficit privado),
que representan las nuevas formas de financiamiento generadas por
el modelo neoliberal. Estas nuevas formas de financiamiento se ven
.| ampliamente caracterizadas por todas estas medidas de subvención,
transferencia de recursos, rescatesfinancieros,exención o exoneración
.g, de obligaciones tributarias, devolución de impuestos, regímenes es-
peciales de tributación, entre otras renuncias tributarias, así como en
gran medida mediante la inversión extranjera o deuda contratada con
extranjeros.
Como podemos mencionar, existen varios factores que nos con-
firman que la disciplina fiscal tiene límites para alcanzar el equilibrio

7 De acuerdo con Heart (2012), los componentes de la partida extra-presupuestal, co-


rresponde a la suma de los requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los
fondos de fomento (antes intermediación financiera), el Instituto para la Protección
del Ahorro Bancario, los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (antes
PIDIREGAS), los programas de apoyo a deudores, así como las adecuaciones a los
registros presupuestarios que se derivan de transacciones virtuales o compensadas como
ingresos por recompra de deuda y reservas actuariales del IMSS y del ISSSTE, el fidei-
^ -. comiso Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). En el 2008 se modificaron
¡> el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y el
fideicomiso Fondo de Inversión en Infraestructura, para crear el FONADIN.
fiscal, es decir, las estrategias antes mencionadas que disfrazan a la
deuda, son estrategias que verifican una lógica económica que si bien I
no se registra en las cuentas oficiales ni en las estadísticas, sí se aleja del
equilibriofiscaly nutre crecientemente el déficit fiscal.
Los pasivos del sector público se ven disfrazados por diversos me-
I
canismosfiscalespara operarlos. De acuerdo al Banco Mundial (2011),
la deuda reconocida legalmente por el gobierno federal, se elevó de un
29.1% del PIB en 2006, a un 37.1% del PIB de junio del 2012. Esto
significa que el gobierno que está por finalizar su administración, ele-
vó en 2 billones 517 mil millones de pesos el endeudamiento público
1
para cubrir sus gastos y colocar la deuda a un nivel de 80% superior al
que tenía al iniciar su gestión en diciembre de 2006.^
La deuda implícita es parte de los débitos que no se consideran
en las estadísticas ni en los discursos oficiales, es decir, es la deuda a la
que el gobierno por la vía de los hechos está sujeto, como por ejemplo,
el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas, o la que se
contrató con inversionistas extranjeros y que a junio de 2012 asciende
a un billón 221 mil millones de pesos, equivalentes a unos 91 mil 100
millones de dólares que representaban 58% de la reserva internacional
de divisas del país a esa fecha, según informes del Banco de México.
Esta situación nos deja un México económica y financieramen-
te debilitado, que conduce a la pérdida de capacidad de pago y por
tanto, pérdida de capacidad de inversión y generación de riqueza. Sin
embargo, seguramente en el futuro inmediato, el gobierno que arribe-
al poder en el 2013, solicitará nuevos créditos para garantizar los ser-

Según el reporte explícito de la Secretaria de Hacienda a junio de 2012, los tres prin-
cipales componentes de la deuda pública son: 1) los pasivos externos del gobierno fe-
deral, que en moneda nacional ascienden a 875 mil 518 millones de pesos; 2) la deuda
asumida por el rescate de los bancos a través del Instituto para la Protección al Ahorro
Bancario, con saldo de 811 mil 105 millones; y 3) la deuda externa de las empresas y
organismos públicos, con un monto de 656 mu 913 mÜlones de pesos. No obstante,
existe otro componente de la deuda pública superior a los tres anteriores, no mencio-
nado explícitamente en el reporte de la Secretaría de Hacienda, pero el cual presenta el «N
mayor dinamismo de elevación durante este sexenio: la compra de bonos emitidos por ^
el gobierno federal para el mercado interno por parte de extranjeros.
^ vicios de la deuda yfinanciarel déficit fiscal real (que incluye la deuda
implícita).

I Conclusiones

Reflexionar sobre los límites en los que opera el fundamento de la


"disciplinafiscal"como condición de equilibriofiscal,eficiencia y esta-
bilidad macroeconómica, es una acción obligada en un escenario eco-
nómico yfinancieroen declive, principalmente porque la economía de
i¿ México refleja serios h'mites de crecimiento y generación de empleo.

i
^ La disciplinafiscalencuentra su límite en el sistemático desequili-
brio fiscal por
p la contratación permanente de deuda. Lo que demues-
tra que el equilibrio fiscal, tan expuesto en el discurso oficial y en las
estadísticas, no se mantiene neutral a la políticafiscalcontracíclica, ya
que mantiene un papel restrictivo para las finanzas públicas.
La restricción en las finanzas públicas se explica en gran medida
por la restricción al gasto productivo, como resultado de las garantías
y facilidades que el gobierno de México le extiende a las grandes em-
presas y al sector externo a fin de disminuir los riesgos de los agentes
económicos en un mercado abierto y "competitivo".
Profundizar respecto a las consecuencias de la dinámica del déficit
fiscal y sus formas de administración, significa visibilizar los costos del
sector privado (representado por las grandes empresas trasnacionales)
al sector público, lo que nos sugiere una vía de explicación respecto a
saber cuáles son los detonantes reales de la presión fiscal y la restric-
ción fiscal. Así también, conocer el margen de maniobra que el go-
bierno federal tíene para conducir las finanzas públicas. Situación que
va en contra de la actividad económica del Estado como promotor del
proceso económico.
El déficit nulo o equilibrio fiscal como condición, no garantíza el
crecimiento estable y sostenido, ni tampoco la creación de empleos.
Existe la suficiente evidencia de que el estancamiento estabilizador
se genera por el aumento de desempleo y una amplia dinámica de los
desequilibrios generada por el incremento de pasivos. El camino de
disciplina fiscal transitado por México es ampliamente cuestíonable,
dado que, tal como nos lo señala Wray (2005), un camino hacia el
crecimiento que requiere que el déficit privado se incremente, refie- I
jaría una mayor vulnerabiHdad de crecimiento endógeno y por tanto, I
disminución de la oferta de empleo. S
A pesar de este riesgo, el gobierno mexicano sigue manteniendo
las condiciones de estabiHdad (equiHbriofiscal),alcanzado a fuerza de I.
una férrea discipHna fiscal y a costa de reducir los niveles de vida de 1
la sociedad, incrementar la pobreza y el desempleo, desincentivar la
inversión productiva y el crecimiento. Todo esto nos demuestra que
el Estado mexicano pasó de ser el promotor directo del crecimiento a
regulador y compensador de ineficiencias de los agentes económicos.
Su función fue debiHtada y por tanto, su incidencia en el crecimiento §§
endeble, pero se ampHaron sus funciones para crear una fuerte protec-
ción fiscal a las grandes empresas trasnacionales.'
Coincidimos en que el problema de fondo es sobre la concepción
que se tiene sobre el desarroHo económico y la función primordial de
la poHticafiscal.El riesgo persistente se encuentra toda vez que el go-
bierno incurra en elevados gastos no productivos y que no se derivan
de ingresos propios, lo que conduce a contratar deuda que incrementa
costos sociales en lo futuro.
Si bien, la discipHnafiscales benéfica en el corto plazo solo para los
potenciales inversionistas y los operadores de los mercados financieros,
ya que les ofrece eficiencia, discipHna, descuento de las tasas de interés
que México debe pagar sobre la deuda, derivando con esto que resulte
irracional tratar de cambiar algo que aparentemente funciona bien.
•-~i
No obstante, tenemos la convicción que hacer notar la conducción o
deHberada y adversa de la poHticafiscal,nos remite a propiciar cuestio-
namientos sobre las propuestas de poHticas del "cambio".

Se tiene claro que la función sistemática de la macroeconomía depende en gran medida


de la actividad financiera del Estado; por lo tanto, el comportamiento del sector público
opera en fiinción de las necesidades del sector privado y es responsable conjuntamente
con el sector privado del comportamiento del sector externo. En el sector externo A.P.
Thirlwall (2003) encuentra crecientes y permanentes restricciones al crecimiento de
economías como la mexicana.
Entendemos que para que México recupere sus niveles de creci-
miento y generación de empleo, es fiindamental que obtenga los su-
ficientes recursos que le permitan financiar los gastos productivos y la
generación de empleos. Nos queda cada vez más claro que lo que los
I mexicanos quieren lograr o pudiesen lograr, depende del aval del sec-
tor público y del perfil de la políticafiscalencaminada a una dinámica
de ingresos y gastos generados de manera endógena.
Por último, a pesar de lo que se argumenta oficialmente sobre la
I disciplina y el equilibrio, determinado cuestionar este argumento. Este
s análisis hace evidente el importante papel que juega la política fiscal
'S
orientada a incentivar el gasto productivo como actividad estratégica
de largo plazo en el crecimiento y la generación de empleo. Se propone
que para encontrar soluciones al bajo crecimiento y al empleo, debe re-
^ construirse la acción del sector público en la economía. Primero habrá
que tomar las decisiones del sector público desde dentro para promo-
ver un crecimiento con equidad, y respecto a la internacionalización de
México, será conveniente tomar las decisiones desde los ejes de acu-
mulación de capital y transformación social. Para eUo, antes habrá que
consolidar los factores de crecimiento endógeno para establecer, sobre
esas bases, la fortaleza económica que permita incrementar la riqueza.
Debemos reorientar la poh'tica fiscal mediante el incremento
y transparencia del gasto público, desde la idea del círculo virtuoso
ingreso-gasto, con el fin de dinamizar la económica, dando un perfil
contracíclico, para incrementar los niveles de inversión, empleo-sala-
rio, mejorar expectativas para los agentes económicos, incrementar los
ingresos tributarios y en consecuencia activar el círculo virtuoso que
propicie crecimiento económico sostenido.
Se debe entonces robustecer la capacidad contributiva de las perso-
nas (trabajadores, profesionistas y empresarios), fortalecer la capacidad
recaudatoria de la administración tributaria al ampliar la base impo-
nible del impuesto sobre la renta de las grandes empresas, así como
explorar otros tipos de gravámenes en conjunción con un aumento de
la calidad de los servicios públicos e iniciativas para la educación fiscal
de los ciudadanos a fin de aumentar la credibilidad en los sistemas
tributarios.
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