LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES EN REALIDAD UN SERVICIO

JOSÉ LUIS FUEL BRAVO

La administración pública efectivamente constituye un servicio en favor de la

ciudadanía, dentro de un Estado de derecho, porque es una actividad racional, técnica,
jurídica y permanente, ejecutada por el Estado a través de sus organizaciones públicas que
realizan la función administrativa del Estado, ya sea de ámbito regional o local y así
satisfacer las necesidades públicas (ciudadanas o colectivas) de forma inmediata.

Es fundamental precisar y tener claro qué es la administración pública,

etimológicamente, el concepto de administración pública posee un sentido idéntico en
idiomas como el español, francés, italiano, portugués e inglés; corresponde a una expresión
moderna del antiguo comportamiento político que existió entre los romanos. En primer
lugar, es necesario analizar la palabra “administración”.

Se desconoce desde cuando la palabra administración fue formulada en el latín; sabemos,

empreo, que probablemente la noción era utilizada desde la época republicana para constrastar el
poder de los magistrados frente al de los ministros, la obra de Frontino nos ha permintido constatar
que la voz administrationes ya era empleada en los primeros años del imperio, con un sentido
institucional idéntico al que actualmente utilizamos. Para los romanos la administratio, voz
compuesta de ad (a, hacia) y ministrare (servir, cuidar) era la función de prestar un sevicio a los
miembros de la comunidad. El elemento sustancial de la palabra lo constituye la voz ministrare,
derivada del sustantivo minister y que se refiere ala persona que aporta el servicio.1

Para Mosher y Cimmino administrar quiere decir: “Dirigir, coordinar; al menos es la

manifestación más aparente de esta actividad humana. Sin embargo, administrar
encuentra su verdadero significado en la colaboración entre diversos individuos para la

1
Guerrero, O. (1976). Teoría Administrativa de la Ciencia Política. México : UNAM, p. 16.
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consecución de un fin común”.2 En las civilizaciones antiguas como Roma y Grecia

preimperiales la administración que se ejercia era pública por cuanto funcionaba en nombre
del Estado para regular y responder a las demandas de la sociedad en su conjunto. Pero es
importante señalar que conforme la propiedad privada fue creciendo, es decir la
administración interna de las asociaciones, fue necesario agregar la palabra “pública” para
delimitar el alcance de la función administrativa del Estado. Para ello, es necesario decifrar
el uso original de esta noción.

Entre los pueblos indoeuropeos de la antigüedad era de empleo común en sus lenguajes la raíz
pul (multiplicidad, amplitud); en Grecia de ella derivó la palabra polis, misma que dio origen a la
palabra política; en Roma la raíz pul inspiró la palabra populus (pueblo), adjetivado en publicus
(público). Ambas palabras, política y pública, entonces, ostenta un significado de identidad por
cuanto que tienen ambas una referencia a lo colectivo, común o conjunto. Es muy significativo que
las dos grandes culturas de la antigüedad, Grecia y Roma, dieran el mismo sentido a su concepto de
Estado: polis entre los griegos y res publica (república) entre los romanos. En ambos casos el
Estado expresa una función orientada a la satisfacción de necesidades que ostenta un carácter
público por definición. La administración pública, en este sentido, como administración estatal, es
en esencia colectiva.3

Entonces, el significado etimológico de la palabra administración pública es prestar un

servicio en favor de la ciudadanía (pueblo), es decir al público. La idea de la administración
pública es identificar, priorizar y tratar de solucionar las necesidades de carácter público, es
decir necesidades colectivas mediante la organización y administración que ejerce el
Estado.

Para entender por qué el Estado tiene el deber de solucionar esas necesidades públicas es
imprescindible conocer o por lo menos tener una idea de qué es el Estado de derecho,
primero el Estado es una organización social y lo respalda la norma jurídica, es decir la
Constitución. En otras palabras el Estado es una organización jurídica y políticamente
establecida en un territorio determinado, los elementos del Estado son: población, territorio
y soberanía. La población se establece en base a un objetivo, una idea en común, en base a

2
Cimmino, M. F. (1961). Ciencia de la Administración. Madrid : RIALP, p. 26.

3
Guerrero, O. La teoría de la Administración Pública. op. cit., pp. 17-18.
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su cultura, en base a valores mutuamente compartidos, etc. El territorio es el lugar físico

donde se encuentra asentada la población delimitada por fronteras geográficas legalmente
establecidas, además el territorio es fundamental para que el Estado sea reconocido
internacionalmente como tal. La soberanía es el poder y facultad de poder gobernarse de
forma autónoma, es decir sin la intervención de ningún otro Estado.

Por otro lado el derecho son un conjunto de normas que regulan la conducta de los seres
humanos. Para Rolando Castillo el derecho es: “Un orden normativo e institucional de la
conducta humana en sociedad inspirado y basado en postulados de justicia y certeza
jurídica. Su carácter y contenido está basado en las relaciones sociales en un determinado
lugar y tiempo”.4 Ya que el hombre es un animal social por naturaleza, es decir un “homo
socialis”, todo lo que el hombre hace o no hace durante su vida necesariamente implica una
interacción con las personas que lo rodean, es decir la sociedad y es allí donde precisamente
el derecho tiene su accionar. En ese sentido el derecho es el conjunto de normas jurídicas,
leyes, reglamentos, de carácter permanente y obligatorio, creadas por el Estado para la
conservación del orden social, siempre teniendo en cuenta la validez de su ideal axiológico
(buscar concretar un valor como la justicia, la armonía, el bien común, etcétera). Entonces
teniendo en cuenta las dos perspectivas anteriores el Estado de derecho es aquella
organización social establecida en un determinado territorio, el cual cuenta con un cuerpo
normativo que le permite regular la convivencia diaria de su población.

Para Immanuel Kant el derecho es la conciliación entre la sociedad y el Estado. Es decir

la sociedad y el Estado se someten al derecho, es un contrato social en el cual los
ciudadanos ceden sus derechos al Estado, pero también el Estado asume derechos para con
los ciudadanos abandonado así el estado de naturaleza, salvaje y sin ley del hombre y la
recupere posteriormente como miembro de una comunidad (estado civil), es decir como
miembro de un Estado para llegar al desarrollo particular siempre de la mano con el
desarrollo general (el bien común). El contrato social vincula las aspiraciones morales
individuales con un sistema de leyes jurídicas generales que permite a los hombres guiar la
búsqueda de su propia felicidad. “Lo que caracteriza al estado de naturaleza no es la

4
González, R. C. (1962). La seguridad jurídica y la esencia del Derecho. Santiago de Chile: Universitaria, p.
69.
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ausencia de derecho pues según Kant si lo hay (derecho privado) sino la ausencia de
derecho público, pues es el derecho público el que se ocupa de la institucionalización del
Estado”. 5

Ahora bien si la administración pública es una actividad racional, técnica, jurídica y

permanente, ejecutada por el Estado a través de sus organizaciones públicas, es indiscutible
la presencia de la política ya que la política es sinónimo de poder (gobierno), claro está que
la política como tal aparece o se asume desde que el hombre asume la racionalidad y se
sientan las bases para dar origen a un Estado político y jurídicamente laico, también es
necesario mencionar que la política posee obligatoriamente una dominación legal-racional.
En ese sentido la relación estado-política adquiere una connotación “moral” con el
pensamiento de Kant. Esta connotación es la de supeditación de la política al derecho y a la
moral, el tributo que debe rendírsele al derecho por parte de la política.

Hemos visto que el estado de derecho es aquel que hace posible la libertad, entendida
esta como una autodeterminación racional. ¿Pero es posible la libertad en el mundo de la
política?, si por Maquiavelo es la respuesta entonces no. Este autor nos expone el estado
como un escenario de lucha empírica en donde lo único inválido es el perder el poder. Dice
Maquiavelo ubicado enteramente en el análisis empírico causal humano: “[…] al
apoderarse de un estado, todo usurpador debe reflexionar sobre los crímenes que le es
preciso cometer, y ejecutarlos todos a la vez, para que no tenga que renovarlos día a día y,
verse en esa necesidad, puede conquistar a los hombres a fuerza de beneficios”.6

Para Kant esto es inadmisible. Más aún el estado de derecho debe ser entendido, en este
escenario, como un punto de unión entre moral y política. Nos dice Kant: “La política dice:
“sed astutos como la serpiente”, La moral añade: (como condición limitante); “y cándidos
como las palomas”, […] necesariamente ambos deben existir en un mismo precepto.7 Es
claro que si no hay libertad ni ley moral basada en ella, sino que todo lo que ocurre o puede
ocurrir es simple mecanismo de la naturaleza, la política es toda la sabiduría practica (como

5
Cantillano, H. M. Aporte de Kant al Concepto Moderno del Estado de Derecho. op. cit., p. 29.

6
Maquiavelo, N. El Principe. Editorial Alba, s.f.i., p. 68.

7
Kant, I. Sobre la Paz Perpetua. op. cit., p. 84.
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el arte de utilizar el mecanismo natural para la gobernación de los hombres) y el concepto

de derecho deviene un pensamiento vacío. Pero si se cree necesario vincular el concepto de
derecho a la política y elevarlo incluso a condición limitativa de ésta, debe ser posible
entonces un acuerdo entre ambas. Estamos aquí ante el componente moderno esencial del
Estado de derecho: la “juridificación” de la política. La política sometida y limitada por el
derecho. Al estar la política limitada y delimitada por normas jurídicas, generales y
abstractas, tenemos como consecuencia la protección de los derechos individuales por
medio de un poder político coactivo y la actuación del gobierno limitada por los derechos
ciudadanos. La figura máxima que garantiza esos derechos es el pacto o contrato social
originario y fundamental (Constitución Política), concebida como ley fundamental cuyos
principios velan por la libertad de los ciudadanos, y permite que ellos mismos persigan la
realización de sus propios fines. Por ello, Kant representa la consolidación del modelo
racional de estado de derecho y la superación de los modelos iusnaturalistas y empiristas
sobre el estado.

Ya mediante el contrato social fundamental (Constitución Política) pactada y

consensuada los derechos fundamentales representan el punto central de un Estado cuya
norma suprema es la Constitución. El Estado Constitucional no representa el fin en sí
mismo, sino que la libertad de disfrutar de los derechos, lo es.

Los derechos fundamentales, sinónimo de derechos naturales, libertades personales,

entre otros, como concepto, son el resultado de un largo e incesante proceso de elaboración.
Se puede definir a los Derechos Fundamentales como derechos humanos positivados. Antes
de la Constitución de una sociedad política como tal, existía un orden configurado por
normas naturales que emanan de la naturaleza del hombre como ser racional y cúspide de la
creación.

El hombre decide constituir una sociedad organizada, regida por un poder político,
puesto que dichos derechos naturales se hallan amenazados por el actuar de algunos
individuos del grupo humano y es necesario un poder, por encima de todos, que frene los
impulsos antisociales, o bien, porque el ejercicio de los derechos solo es posible en una
sociedad políticamente organizada.
 6

Hay una interrelación de dependencia entre el Estado de Derecho y los Derechos

Fundamentales. La concepción de estos últimos determina la forma de organización y
ejercicio de las funciones estatales. Podemos decir que la garantía principal que tienen los
ciudadanos de un Estado de Derecho es el respeto a los Derechos Fundamentales que se
orientan a precautelar la dignidad humana.

Ahora bien adentremonos en la Constitución Política de la República del Ecuador el Art.

1 establece:

El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano,

independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se
gobierna de manera descentralizada. La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el
fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las formas de
participación directa previstas en la Constitución. Los recursos naturales no renovables del territorio
del Estado pertenecen a su patrimonio inalienable, irrenunciable e im prescriptible.8

Se puede constatar que el presente artículo consagrado en la Carta Magna ecuatoriana

nos da un concepto de lo que es derecho, su espiritu lo deja ver al consagrar en la
Contitución Política del Estado Ecuatoriano, que: “El Ecuador es un Estado Social de
Derecho”. Al Estado de Derecho se lo complementa y agrega el elemento de la justicia
social, con lo cual se convierte en un estado de servicios y bienestar que se logra con la
redistribución equitativa de la riqueza nacional que haga posible mejorar las condiciones de
vida de los sectores más desposeidos. Además nos dice claramente “La soberanía radica en
el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del
poder público y de los medios democráticos previstos en esta constitución”. Al leer este
artículo de la Constitución nos damos cuenta de que la ley es la voluntad del pueblo
expresado por medio del poder público (legisladores, prefectos, alcaldes, etc.), los cuales
son escogidos democráticamente

Complementariamente el Art. 11 numeral 9 del mismo cuerpo legal establece que:

El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la
Constitución. El Estado, sus delegatarios, concesionarios y toda persona que actúe en ejercicio de

8
Ecuador, A. N. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito: Asamblea Nacional, p. 23.
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una potestad pública, estarán obligados a reparar las violaciones a los derechos de los particulares
por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos, o por las acciones u omisiones
de sus funcionarias y funcionarios, y empleadas y empleados públicos en el desempeño de sus
cargos. El Estado ejercerá de forma inmediata el derecho de repetición en contra de las personas
responsables del daño producido, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y
administrativas. El Estado será responsable por detención arbitraria, error judicial, retardo
injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la tutela judicial
efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido proceso. Cuando una sentencia
condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparará a la persona que haya sufrido pena como
resultado de tal sentencia y, declarada la responsabilidad por tales actos de servidoras o servidores
públicos, administrativos o judiciales, se repetirá en contra de ellos.9

El artículo anterior señala que el estado Ecuatoriano le garantiza al pueblo calidad en los
servicios públicos brindados, siempre actuando en beneficio del pueblo y que sus derechos
sean respetados y precautelados.

Por último el Art. 227 del mismo cuerpo normativo determina que: “La administración
pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia,
eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y evaluación”. 10
El artículo 227 de la Carta
Magna ecuatoriana ratifica que el Ecuador es un estado de derecho donde la administración
pública, es decir el sector público es en su esencia un servicio prestado a la colectividad
(pueblo) mismo que debe mantenerse en constante progreso y control.

En ese sentido podemos concluir que la administración pública es intermediaria ente el

función ejecutiva y la población (mandantes soberanos). Misma que brinda servicios a la
ciudadanía por el hecho de que es un derecho consagrado y garantizado en la Carta Magna
Ecuatoriana, ademas se reafirma que la administración pública es un servicio en favor del
pueblo, la cual posee una cantidad de técnicas y herramientas de las distintas ciencias
sociales tales como: la Economía, la Política, la Sociología, la ciencia Administrativa, etc.
Es por ello que dicho servicio debe estar en constante cambio pues las necesidades del
pueblo también van experimentando cambios con el paso del tiempo, ése servicio debe ser

9
Ecuador, A. N. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Quito: Asamblea Nacional, p. 27.
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de calidad porque el pueblo tiene derechos y deben ser atendidos en el marco de un

verdadero Estado de Derechos y Justicia como lo es el Ecuador.