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INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR

LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA

Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje

Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán

(1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994)

MARGARITA MARÍA MELO ARIZA


MARÍA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA


FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO
2000

1
INCENTIVOS TRIBUTARIOS COMO HERRAMIENTAS PARA ENFRENTAR

LAS CONSECUENCIAS DE DESASTRES NATURALES EN COLOMBIA

Acercamiento a la legislación expedida para enfrentar el terremoto del Eje

Cafetero de 1999, a la luz del análisis retrospectivo de los casos: Popayán

(1983), Armero (1985) y Zona Páez (1994)

MARGARITA MARÍA MELO ARIZA


MARIA DE LOS ÁNGELES TORO ARBELÁEZ

Tesis de Grado para optar al título de Abogadas

Directores

JUAN CARLOS JARAMILLO DÍAZ


Abogado Especializado en Derecho Tributario

ANDRÉS MUTIS VANEGAS


Abogado Especializado en Derecho Administrativo

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA


FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
ÁREA DE DERECHO TRIBUTARIO
2000

2
REPÚBLICA DE COLOMBIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
2000

R.P. GERARDO REMOLINA VARGAS, S.J.


RECTOR

R.P. LUIS FERNANDO ÁLVAREZ LONDOÑO, S.J.


DECANO DEL MEDIO UNIVERSITARIO

Dr. GUSTAVO ZAFRA ROLDÁN


DECANO ACADÉMICO

Dra. MARÍA AMALIA SERNA FORERO


SECRETARIA ACADÉMICA

Dr. HERNANDO BERMÚDEZ GÓMEZ


DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO

Dra. ÁNGELA ECHEVERRI DE GAITÁN


COORDINADORA DEL DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO

3
A nuestros padres,
quienes han sido
apoyo incondicional
en cada nueva etapa
de nuestras vidas,

A nuestros hermanos.

4
AGRADECIMIENTOS

Queremos expresar nuestra inmensa gratitud:

A Juan Carlos, por su paciencia y dedicación para analizar al detalle, una y

otra vez, nuestros borradores, mostrándonos la bondad del Derecho que tanto

anhelamos.

A Andrés, cómplice y amigo de largas noches de estudio y preparación, quien

con su mente abierta nos permitió encontrar el camino adecuado para entender

cómo iniciarnos en el mundo del Derecho.

5
TABLA DE CONTENIDO

Pág.
PREÁMBULO

INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO PRIMERO
UBICACIÓN TEORICA

1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLÍTICA


ECONÓMICA Y SOCIAL 4

1.1.1 Consideración general 4


1.1.2 Principales objetivos del sistema tributario

1.1.2.1 Naturaleza y sentido del tributo que busca


fines extrafiscales
1.1.2.2 Las conductas que generan los incentivos tributarios

1.1.3 Principios Fundamentales del Sistema Tributario 18


1.1.4 Clasificación de los tributos 22

1.2 LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y EN PARTICULAR

EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL 28

6
1.3 LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS 40

1.3.1 Presentación 40

1.3.2 Definición 42

1.3.3 Diferenciación entre incentivos tributarios

y minoraciones estructurales 44

1.3.4 Clasificación de los incentivos tributarios 47

1.3.5 Marco legal y constitucional de los incentivos

Tributarios 50

CAPITULO SEGUNDO
TERREMOTO EN EL EJE CAFETERO

2.1 DESASTRE EN UNA TIERRA PRÓSPERA 55

2.2 MEDIDAS TRIBUTARIAS ADOPTADAS COMO RESPUESTA

A LA SITUACIÓN DE HECHO 61

2.2.1 Presentación 61

2.2.2 Incentivos tributarios adoptados en ejercicio de las

facultades derivadas de la declaratoria de emergencia

económica, social y ecológica en el eje cafetero 63

2.2.1.1 Incentivos de carácter sustancial 64

2.2.1.2 Incentivos de carácter formal 85

2.2.1.3 Referencia a la Ley 508 de julio 29 de 1999,

7
declarada inexequible por la Corte Constitucional,

lo que determinó dictar el decreto 955 del 26

de mayo de 2000, para dar vigencia al Plan

Nacional de Inversiones públicas para los años

1998 a 2002 87

CAPITULO TERCERO
ANÁLISIS RETROSPECTIVO DE SITUACIONES SIMILARES
EN EL PASADO COLOMBIANO RECIENTE

3.1 POPAYÁN 1983 89

3.1.1 Medidas de Carácter tributario en Concreto

3.2 ARMERO 1985 94

3.2.1 Medidas de carácter tributario en concreto

3.3 ZONA PÁEZ 1994 101

3.3.1 Medidas de carácter tributario en concreto

3.4 COMPARACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS ECONÓMICO

SOCIALES DERIVADAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS

PARA CADA CASO (efectividad de medidas) 111

3.4.1 Marco general 112

3.4.2 Marco Específico 115

8
CAPITULO CUARTO
RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN

4.1 CONSIDERACIÓN PRELIMINAR 131

4.1.1 Condiciones básicas externas e internas de las que

dependerían la eficiencia y la efectividad de los

incentivos tributarios 133

4.1.2 Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema

permanente para el manejo de los incentivos tributarios o

por el contrario qué problemas traería plantearlo,

estableciendo pros y contras de tal opción 141

4.1.3 Momento oportuno en el que deben tomarse las

medidas conducentes a establecer los incentivos tributarios 146

4.1.4 Observaciones a las posibles mejoras que podían

implementarse en los incentivos tributarios concretos, de

acuerdo con lo observado en las experiencias estudiadas 148

CONCLUSIONES 150

BIBLIOGRAFÍA 156

ANEXOS 160

9
PREFACIO

El presente trabajo de grado nació de la inquietud de sus autores por la


implementación de medidas tributarias dentro del marco de la declaratoria de
los Estados de Emergencia Económica Ecológica y Social con relación a los
desastres naturales ocurridos en Colombia más concretamente en las zonas de
Popayán (1983), Nevado del Ruíz Armero (1985), Zona Páez(1994) y el Eje
Cafetero (1999).

Al iniciar el trabajo y reconocer el vasto mundo de lo que implicaba el estudio de


las medidas tributarias, nos encontramos ante la imperativa necesidad de
delimitar el estudio a los incentivos tributarios con el fin de lograr una
mayor precisión en el análisis. Para llegar a establecer el contexto en que debía
ser considerado este tema, decidimos exponer un marco general del sistema
tributario visto como herramienta de la política fiscal. De acuerdo a la forma
como tradicionalmente se presenta la doctrina jurídica, es necesario aclarar que
la referencia a los temas básicos del sistema tributario tales como los principios
constitucionales del derecho tributario, por citar solamente un ejemplo, se hace
en la medida que, con su incorporación a la presente investigación, se pretende
lograr una reseña general del tema macro, sin que nuestro interés sea el de
considerar agotado el tema teórico; por el contrario lo pretendido, es presentar
un panorama general en el cual se consideren los incentivos tributarios a la luz
de casos concretos colombianos. De acuerdo con lo anterior, la estructura de
la ubicación teórica se centró: Primero, en el sistema tributario como una de las
herramientas de la política fiscal; segundo, en el marco general de los estados
de excepción, institución constitucional que ha servido de base para la
implementación de incentivos tributarios en la mayoría de los casos estudiados,
para llegar en tercer lugar al tema de los incentivos tributarios en concreto.
10
La consideración de los incentivos tributarios como norte para la elaboración del
estudio tuvo varias motivaciones: De una parte, el uso continuo de los mismos
en distintos casos de desastre, y de otra, el hecho de que los incentivos
constituyen, por su naturaleza, una excepción a los principios generales del
sistema tributario. Pero también fue la ocasión para atender inquietudes
cultivadas durante nuestros estudios universitarios de pregrado, como por
ejemplo la posibilidad de ver en la realidad concreta las manifestaciones de la
dicotomía existente entre el poder fáctico de lo normativo y el poder normativo
de lo fáctico, sin pretender buscar una solución a tan antigua pregunta, pero sí
con la idea de ver su sentido e importancia cuando se toman medidas en las
que se busca determinar la realidad o actuar frente a un hecho de la misma.
Cualquiera que sea la posición que se pretenda asumir, iniciamos así el camino
de este trabajo.

Para enfrentarnos al estudio determinamos las fuentes a consultar, dependiendo


de lo que se buscaba. Con relación a la ubicación teórica general para
estructurar el análisis, consideramos prioritario mostrar en qué punto se
encuentra la doctrina sobre los incentivos tributarios, tema que, por lo demás,
resulta muy discutido, partiendo del planteamiento de las diversas opiniones
sobre su consideración dentro del ámbito tributario. Nuestro análisis tomó en
cuenta estas divergencias, pero sin desarrollarlas, ya que la finalidad no es en
ningún caso presentar una teoría general de los incentivos tributarios, sino
establecer una doctrina con la que podamos rescatar elementos que nos
permitan estudiar, de manera particular, los incentivos tributarios
implementados en cada uno de los desastres escogidos para el estudio.
Teniendo en cuenta lo anterior, asumimos la posición de una de los doctrinantes
consultados: MAURICIO PIÑEROS PERDOMO, quien partiendo del supuesto de
la consideración de los incentivos tributarios como objeto del estudio del
derecho tributario, realiza una presentación esquemática (dentro de los límites
11
de su doctrina) para su estudio; es importante aclarar que al momento de tomar
esta doctrina no pretendimos negar que existen muchas otras posiciones,
incluso de connotación extranjera sobre el tema, lo que buscamos fue tener una
herramienta teórica que partiera de los supuestos que fundamentaban nuestro
estudio con el propósito de generar un análisis de los incentivos tributarios en
concreto, o por el contrario, concluir que las medidas consideradas como tales
no podían recibir ese calificativo.

Otra de las fuentes a las que acudimos fue el archivo periodístico del
cubrimiento de las noticias, con el ánimo de ubicarnos espacio-temporalmente,
dentro de lo posible, en la situación fáctica en general de cada uno de los
desastres naturales escogidos. Reconociendo las limitantes de la prensa escrita
de nuestro país, tratamos de buscar distintas fuentes periodísticas y a la vez
investigativas de corte sociológico, ya que al nivel jurídico no existen este tipo
de recopilaciones y las autoridades e instituciones (DIAN, ICDT, Cámaras de
Comercio, Sistema Nacional de Riesgos) no llevan seguimientos sobre estos
temas históricos, pues su función está claramente determinada por la ley o los
estatutos según sea el caso, y tienen un carácter delimitado a su función y
objeto. Con este primer encuentro con la realidad empezamos a notar el vacío
existente en la recopilación histórico jurídica que existe sobre estos hechos
concretos del pasado reciente. La posibilidad de encontrar cifras oficiales sobre
necesidades y daños consecuencia de los desastres elegidos para el estudio se
hizo muy compleja, lo que nos demostró una vez más que las decisiones en esta
clase de situaciones ha tenido un fundamento más intuitivo que científico o de
análisis.

Es claro que la fuente periodística se ha convertido en “la escritora de la historia


reciente”, pero este no es el tema de nuestro estudio, lo que nos llevó a
reconocer esta limitación y tener muy claro que la base del estudio tenía que
ser fundamentalmente la norma y las sentencias relativas a las mismas. Por lo
12
tanto lo que buscamos fue establecer una ambientación histórica sobre cada
desastre en particular para luego, partiendo de la doctrina del doctor MAURICIO
PIÑEROS PERDOMO y en especial de su clasificación de los incentivos
tributarios, pasar al análisis concreto de cada uno de los incentivos tributarios
implementados para cada uno de los casos. Con este propósito, y teniendo
constantemente como fuente principal la norma (Ley o Decreto según el caso),
pasamos entonces a comparar los cambios positivos o negativos realizados en
cada uno de los casos concretos escogidos, con respecto a la implementación
de los incentivos tributarios. Nuestro objetivo no fue el de hacer una tabla
comparativa de corte técnico, sino más bien emitir una valoración general de
su aplicación para estos casos, iniciando un análisis sobre las finalidades de la
implementación de los incentivos tributarios como herramientas para enfrentar
las consecuencias de los desastres naturales, partiendo de la observación global
de los casos escogidos para estudiar.

Nuestra finalidad con este estudio es iniciar el acercamiento al análisis


retrospectivo y retroalimentativo de las decisiones tomadas para los llamados
casos de emergencia o desastres, así como empezar a plantear la necesidad del
análisis del uso de herramientas de carácter extraordinario para resolver
asuntos que a la postre resultan más ordinarios de lo que se cree. Con esta
aclaración previa presentamos nuestro trabajo de grado, que no tiene más
pretensiones que iniciarnos en el camino deseado pero no por ello menos difícil
de la investigación y evaluación de las decisiones jurídicas con incidencias
políticas.

13
INTRODUCCIÓN

Cuando se habla de tributos, en la mayoría de los casos viene a la mente la idea

de la imposición de los mismos, de la carga económica que cada ciudadano

tiene dentro determinados periodos establecidos legalmente, casi siempre

encontramos personas diciendo que no ven reflejada en la estructura local el

pago de los mismos, y en principio pareciera que es muy difícil recuperar los

bienes que se deben adquirir a través del pago de los impuestos, sin embargo

ello no significa que los recursos no sean invertidos en obras públicas, sino que

los resultados no se ven de forma tan inmediata como sería deseable para todos

los miembros de la comunidad.

La finalidad última de los tributos es la redistribución de la riqueza para dar

bienestar a la comunidad de manera general, sin distingos de ninguna clase,

partiendo de la idea de que quien más tiene más deberá aportar; sin embargo la

facultad impositiva no se reduce solamente a ello también dispone de otro tipo

de herramientas para cumplir con su fin último, entre éstas encontramos los

incentivos tributarios, que mediante un trato preferencial de las personas, en

situaciones menos ventajosas, buscan de una manera más directa y eficiente

14
cumplir con las necesidades básicas para poder proporcionar condiciones

mínimas de bienestar.

Colombia tiene grandes riquezas naturales, tal condición genera una mayor

tendencia a experimentar la ocurrencia de desastres naturales, ante esta

característica innegable, las condiciones socioeconómicas de vastos sectores de

la población se han visto afectadas como consecuencia de la ocurrencia de todo

tipo de desastres; los incentivos tributarios han sido una herramienta utilizada

de manera recurrente con el fin de impulsar la recuperación en cada caso. El

último desastre natural el terremoto del eje cafetero, afectó el mayor centro

urbano, dejando miles de familias en situaciones de total desamparo; las

medidas de choque para enfrentar la crisis socioeconómica fueron rápidas y

convocaron la colaboración de todo el mundo; en este caso se implementaron

nuevamente los incentivos tributarios.

La idea de que quien no conoce la historia tiende a repetirla, nos movió a

estudiar cómo había sido el comportamiento de los distintos gobiernos, a través

de la historia reciente; partiendo del análisis de cuatro de las más notorias

catástrofes de los últimos 20 años, ubicándonos desde la experiencia vivida del

Eje Cafetero bajo el supuesto de que al ser la última experiencia podía ser el

horizonte para estudiar el pasado reciente, es así que para el estudio dividimos

la presentación del mismo en cuatro capítulos de la siguiente manera: En el

primer capítulo en el que se busca hacer una ubicación teórica del contexto en

15
el que se va a estudiar el funcionamiento de los incentivos tributarios, haciendo

una delimitación teórica de los mismos; en el segundo capitulo nos centramos

en el análisis de Eje Cafetero, tomado como referencia para entender el pasado

reciente a través de las experiencias ya pensadas y pulidas por el tiempo del

terremoto de Popayán, la avalancha de Armero y el terremoto de la zona Páez,

que se constituyen en el tercer capítulo, y para terminar, con un análisis general

como resultado de las observaciones derivadas del estudio.

Aspiramos con este trabajo aportar algo al análisis de la implementación de los

incentivos tributarios entendidos como herramienta para enfrentar

consecuencias derivadas de desastres naturales, en la medida en que se usan

de manera frecuente y consideramos deben ser evaluadas constantemente para

optimizar cada vez más su función.

16
1. UBICACIÓN TEÓRICA

1.1 EL SISTEMA TRIBUTARIO COMO HERRAMIENTA DE POLITICA


ECONÓMICA Y SOCIAL

1.1.1 Consideración general. El Estado1 tiene como principal función la

satisfacción de bienes y servicios de carácter público, cuyo fin primario es

generar bienestar y desarrollo desde el área económica, incidiendo en la social.

Desde antiguo el Estado se constituyó en gendarme siendo regulador,

interventor y dirigente en las actividades, especialmente en la economía,

buscando determinar su funcionamiento en aras a un mayor bienestar social

dentro de un marco de equidad y justicia; sin embargo con el paso de los años

la posibilidad de comenzar a participar dentro del juego de la economía, no sólo

como ente controlador sino como un competidor mas, empezó a mostrar un

ámbito nuevo que ampliaría la esfera de la actuación estatal, ya que gozando de

una capacidad económica mayor que los demás agentes económicos, y con una

regulación particular de acuerdo con su naturaleza, podría aportar desde la

prestación directa de bienes y servicios una efectiva satisfacción de necesidades

públicas, enmarcado dentro de la finalidad última de construir y otorgar

bienestar a la comunidad.

1
Para esta sección se toma como organización general del poder público. Cuando sea necesario
se determinará de manera específica a qué órgano en particular le corresponde una u otra
facultad.

17
Esto ha permitido aceptar, aún por parte de la doctrina de corriente más
librecambista, la necesidad de participación estatal en el mercado dando lugar a
monopolios estatales de prestación de servicios que por sus costos y su
demanda serían imposibles de garantizar de otra forma.

A diferencia de los bienes y servicios particulares o de origen privado que se


negocian y transan en el libre juego de la oferta y la demanda en virtud del
precio, los bienes públicos, objetivo fundamental del Estado, no presentan
rivalidad, pues el uso que determinadas personas hagan de los mismos no los
hacen imposible de aprovechar por parte de los demás, de ello se deriva que la
oferta de estos bienes se preste en bloque, lo que quiere decir que se ofrecen
para uno o para varios sujetos, sin que haya incidencia en el costo que para
ellos tenga; las carreteras, los puentes, el servicio de salud, son bloques de
servicios y bienes de vital importancia para maximizar el bienestar general, cuya
existencia y oferta no se determinan por la demanda particular, sino por la
incidencia que para el conglomerado social en conjunto y de forma impersonal
pueda tener.

Para el estudio de la concepción del sistema tributario como herramienta de


política económica y social, el enfoque del papel del Estado debe dirigirse a su
función de director, regulador y supervisor de la economía, en una palabra, en
cuanto interventor, siendo punto base para lograr estabilidad y garantizar
bienestar general.

Dos conceptos claves de la ciencia de la hacienda pública se hace necesario


dilucidar para iniciar el estudio, por una lado el concepto de las finanzas
públicas que “Se ocupan de la forma como el Estado percibe o ha de percibir

18
sus ingresos y de la forma como los utiliza o debe utilizarlos” 2 , y por otro el
concepto de política fiscal, referido de manera más practica, al “manejo
concreto de las herramientas de ingreso y gastos públicos para el logro de los
distintos objetivos sociales”3. Para el presente análisis se entiende la política
fiscal como el instrumento exclusivo, de intervención y regulación en la
economía, por parte del Estado, con miras a mejorar el bienestar económico y
social.

1.1.2 Principales objetivos del Sistema Tributario. El Estado tiene


múltiples herramientas de política fiscal, dependiendo del factor económico que
se requiere regular o dirigir, entre ellas cuenta con el Sistema Tributario,
herramienta del Estado para lograr dos objetivos básicos:

1) Obtener ingresos, que se constituye en fin primordial, y

2) Modificar conductas de la economía orientándola hacia un rumbo


específico de maximización de beneficios que cubra la totalidad del
conglomerado, buscando el menor sacrificio de otros bienes.

A continuación vamos a hacer referencia a los dos objetivos básicos del sistema
tributario para posteriormente desembocar en el estudio teórico de los
incentivos tributarios propiamente dichos.

Con respecto al fin primordial, 1) obtener recursos, debe tenerse en cuenta que
los ingresos del Estado tienen varias clasificaciones dependiendo de los distintos
autores. Para nuestro estudio se ha tenido en cuenta la clasificación

2 BERNAL, Joaquín. Introducción a la macroeconomía colombiana, capitulo 3, Pág. 144. (De:


Material de la especialización en Derecho Tributario de la Universidad de los Andes, 1991.)
3 Ibid., P. 144
19
desarrollada por los doctores Oscar Alviar Ramírez y Fernando Rojas Hurtado4
quienes realizan la clasificación del ingreso público partiendo de tres criterios de
diferenciación, a saber: a) El origen o la naturaleza del ingreso, b) La
regularidad del ingreso, y c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a
la cual se destinan.

A continuación se presentan las clasificaciones y sub-clasificaciones doctrinarias


de los ingresos dependiendo de los criterios enunciados, haciendo mención a la
adoptada por la ley del presupuesto nacional:

4 RAMÍREZ ALVIAR, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de las Finanzas Públicas en
Colombia. Bogotá: Editorial Temis, 1989.
20
a) El origen o la naturaleza del ingreso ?

Sobre la renta

Directos Sobre el patrimonio

Tributarios Sobre Herencias, sucesiones

Sobre Ventas y Consumos específicos


Indirectos Sobre Comercio Exterior
Ingresos Componentes tributarios de la cuenta
Corrientes especial de cambios
Otros

Tasas
Contribuciones
Rentas Contractuales
No Tributarios Multas
Componentes no tributarios de la cuenta especial de
cambios
Otros

Recursos del Crédito Interno


Ingresos
de Capital Externo
Recursos del balance del tesoro

Esta clasificación es general para la doctrina, de allí se han derivado las distintas

clasificaciones que se adoptan en los diferentes Estados modernos. En

Colombia el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Decreto

111 del 15 de enero de 19965, consagra la clasificación de ingresos de la Nación

en el Capitulo IV, en los artículos 27 a 35; de la siguiente manera:

?
RAMIREZ ALVIAR, Oscar. Op. Cit Cuadro 1.
5
En el que se compilaron la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995.
21
Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios, los tributarios

que se clasifican en directos e indirectos, y los no tributarios se clasifican en

tasas y multas, quedando así:

Directos

Tributarios

Indirectos

Ingresos corrientes

Tasas

No Tributarios

Multas

El planteamiento de los ingresos ordinarios de acuerdo como se maneja el

presupuesto nacional se puede ver de forma esquemática en el cuadro anterior,

que como ya se dijo, es un desarrollo particular de la legislación colombiana

partiendo de la clasificación doctrinal esbozada al inicio de la presente sección

(cuadro 1). Sin perjuicio de lo anterior el Estado cuenta con otros recursos que

es necesario tener presente para comprender la totalidad de las fuentes de los

ingresos públicos de acuerdo a la legislación Colombiana. Por su parte Las

rentas de destinación específica (articulo 28 Decreto111/96) autorizadas por el

articulo 359 de la Constitución Nacional, que derivan de los ingresos corrientes

después de descontar el situado fiscal y la participación de los municipios. Así

mismo los fondos especiales en el orden nacional que son ingresos definidos en

la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los ingresos

que pertenecen a fondos sin personería jurídica creados por el legislador,

determinados como tales en el articulo 30 del decreto 111 de 1996.

22
En tercer lugar se encuentran las contribuciones parafiscales (Decreto111/96,

Art.29) que son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que

afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para

beneficiar el mismo sector; estos recursos se administran y ejecutan en la forma

exclusiva que determina la ley que los crea y sólo pueden destinarse al objeto

previsto en ella, junto con los rendimientos y excedentes financieros.

Las rentas de destinación específica

Otros Ingresos Fondos especiales en el orden nacional

Contribuciones parafiscales

El articulo 31 del decreto 111 de 1996 establece la clasificación de los recursos

de capital, denominados por parte de la doctrina tradicional como recursos

extraordinarios, entre los cuales, se comprenden: Los recursos del balance, los

recursos de crédito interno y crédito externo, los rendimientos financieros, las

donaciones, el diferencial cambiario generado por la monetización de los

desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda extranjera, el

excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de

las sociedades de economía mixta con ese régimen y las utilidades del Banco de

la República (menos reservas).

A pesar de la clasificación que hemos llamado doctrinal(cuadro 1), el articulo 31

en su parágrafo establece la diferencia marcada por la doctrina moderna que

diluye el límite entre ingresos ordinarios y extraordinarios, en tanto en cuanto

determina como rentas e ingresos ocasionales los que clasifiquen en los mismos

grupos y subgrupos de manera no ordinaria, siendo más flexible en cuanto a su

carácter de extraordinario, pues no se atiende a la naturaleza del ingreso para


23
denominarse de una u otra forma sino a su frecuencia, pudiendo ser ordinario

alguna clasificación que anteriormente por su naturaleza se llamaba

extraordinario.

Los recursos de capital de acuerdo con la legislación colombiana vigente, se

componen de la siguiente forma:

Los recursos del balance,

Los recursos de crédito interno y crédito externo,

Los rendimientos financieros,

Las Donaciones,

Recursos de Diferencial cambiario generado por la monetización de los

Capital desembolsos del crédito externo y de las inversiones de moneda

articulo 32 extranjera,

Decreto 111/ Excedente financiero de los establecimientos públicos del orden

1996 nacional y de las sociedades de economía mixta con ese régimen,

Las utilidades del Banco de la República (menos reservas)

b) La regularidad del ingreso; clasificación que atiende básicamente a

conceptos contables, se dividen en;

a. Ingresos Corrientes: Son la “plataforma” estable que permite la elaboración

del presupuesto nacional anual del Estado, con cierto grado de certidumbre. Son

las disponibilidades normales con las que cuenta el Estado para cumplir con los

gastos corrientes de un periodo determinado6, por lo que deben ser suficientes

para costear los gastos de funcionamiento del mismo. Son una muestra clara de
6
En Colombia los Periodos son de un año.
24
una buena capacidad de pago de la Nación o de la entidad territorial o de la

entidad pública para responder con sus obligaciones ordinarias. Cuando el

Estado atiende sus obligaciones con ingresos ordinarios se realiza una

transferencia de recursos privados al sector público sin que se afecte oferta

monetaria, contrario a lo que pasa con los ingresos extraordinarios que implican

sacar o introducir al mercado monetario, oferta monetaria que determina de

forma “anormal”el sistema económico.

b. Ingresos de Capital7: Son recursos sujetos a fluctuación, no son ordinarios, y

tienen justificación en la medida en que suplen vacíos de los ordinarios o

corrientes, básicamente en áreas de inversión pública, por naturaleza y costo

esporádicos y singulares. Estos a su vez se clasifican en:

i. Derivados de Crédito interno

ii. Derivados de Crédito externo

iii. Recursos del balance del tesoro8

Esta clasificación tiene muy poca aplicación práctica, ya que los Estados se han

acostumbrado (especialmente amparados en las corrientes del concepto de

Estado Benefactor) a tener un déficit tolerable de recursos ordinarios, por lo que

los empréstitos y las medidas extraordinarias se han constituido en fuentes

comunes, por no decir ordinarias, del ingreso9. De modo tal que los doctrinantes

7
Nótese que el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, no asume esta
clasificación doctrinal, pues el criterio de diferenciación que adopta la norma no es la naturaleza
del ingreso sino su frecuencia.
8
ALVIAR RAMÍREZ, Oscar y ROJAS HURTADO, Fernando. Op. Cit. p. 308
9
Esto se puede ver reflejado en el parágrafo del articulo 31 del Decreto 111 de 1996, en el que
se clasifica como ocasional, lo no frecuente dentro de las mismas categorías, por lo que no es la
naturaleza o el origen del ingreso lo que le da el carácter de ocasional o extraordinario sino la
baja o alta frecuencia.
25
modernos consideran esta diferenciación como superada o por lo menos como

poco práctica.

c) La entidad pública titular del ingreso, o la entidad a la cual se

destinan. Es el tercer criterio considerado por los doctores Alviar Ramírez

y Rojas Hurtado, para clasificar los ingresos del Estado.

De acuerdo con la organización política y administrativa del Estado se han

establecido como ingresos de los diferentes órdenes territoriales y

administrativos los recursos derivados de rentas o de impuestos de acuerdo con

las leyes establecidas.

La nación obtiene ingresos destinados para sus gastos y destinados para otras

entidades, son ejemplo de estos los recursos originados en el impuesto de renta

que van directamente al presupuesto nacional; por su parte los departamentos,

los municipios y los distritos tienen sus propios ingresos; de modo tal que

existen ingresos obtenidos por la nación y destinados a sufragar sus gastos

directos y otros dispuestos para ser destinados como transferencias para los

departamentos pero no por ello son departamentales sino que corresponden al

ingreso y al gasto del orden nacional; así mismo, a manera de ejemplo se puede

ver que los departamentos obtienen rentas de los monopolios sobre la

destilación del aguardiente y del impuesto al consumo de licores, y estos son

ingresos departamentales cuyo titular es el departamento respectivo y va ser

destinado en sus gastos; de la misma forma ocurre con los municipios y distritos

que tienen la facultad, por ejemplo, de recaudar para sus arcas el impuesto

predial unificado, y destinarlo a sus propios gastos.

26
De otra parte hay ingresos que deben ser destinados para ciertas actividades

predeterminadas y por lo tanto a entidades específicas, como es el caso de los

ingresos originados en los juegos de azar que deben destinarse para gastos de

educación y salud únicamente.

Es importante anotar que los ingresos están preestablecidos en la ley, en cuanto

a quién los puede recaudar y al patrimonio de qué entidad se van a destinar,

siempre guardando el principio de homeostasis presupuestal, que busca evitar

superar el gasto sobre el nivel de ingresos y planear el gasto de acuerdo con lo

disponible, haciendo uso de los diferentes niveles estatales.

Habiendo establecido la clasificación de los ingresos públicos como medio de

referencia general del estudio, a continuación se hará una remisión a la segunda

de las principales finalidades del sistema tributario enunciada como la

posibilidad de: 2) Modificar conductas de la economía orientándola hacia un

rumbo específico de maximización de beneficios que cubra la totalidad del

conglomerado, buscando el menor sacrificio de otros bienes. Tan especial y

determinado objetivo lleva a tener en cuenta que esta segunda finalidad o

potencialidad del sistema tributario conduce al estudio de dos temas que tienen

un tronco común, pero que al mismo tiempo difieren en cuanto a su

planteamiento. Por una parte la pregunta que la doctrina tributaria ha discutido

ampliamente sobre la naturaleza de “los fines extrafiscales de los tributos”; y

por otra, la definición e implementación de medidas tributarias que estimulen

ciertas actividades o que por el contrario las desestimulen según se requiera

para lograr los fines del Estado.

27
1.1.2.1 Naturaleza y sentido del tributo que busca fines extrafiscales: Lo primero

que debemos destacar es que este aspecto surge de la necesidad estatal de

crear mecanismos más eficaces en procura de lograr alcanzar objetivos tales

como: Mayor eficiencia en la prestación de bienes y servicios, y en general

mejor funcionamiento de la economía para proporcionar mayor bienestar a la

comunidad. En segundo lugar, en la medida en que el gasto público no resulta

tan eficiente en cuanto a la capacidad de proporcionar bienes y servicios, se

impone la idea de obtener fines no fiscales10 de los impuestos, en tanto no se

orientan a buscar la cobertura del gasto público11 de acuerdo a una

redistribución de la carga impositiva; sino que mediante la aplicación o

eliminación, según el caso, de las cargas impositivas, dejando de lado la

capacidad contributiva12 se orientan por la idea de promover o disuadir la

realización de conductas que pueden servir a la economía, cumpliéndose

funciones estatales de forma directa y más eficiente.

El doctor Héctor B. Villegas en la ponencia presentada en las XVII Conferencias

de la ILADT, pone a consideración entre otros el ejemplo del “Impuesto de fuga

de cerebros en Argentina” 13: En Argentina la educación es gratuita (se financia

con gasto público), y durante mucho tiempo la falta de oferta de empleo generó

una constante, las personas estudiaban y al terminar se iban a trabajar a otros

países; se propuso un gravamen consistente en que quien hubiere cursado sus

10
No relacionados con la obtención de ingresos sino con la modificación de conductas.
11
Los impuestos son la fuente principal del ingreso ordinario del Estado, su obtención debe
basarse en el principio de equidad, ya que el fin último es la redistribución de la riqueza con
miras a un mejor bienestar global.
12
Principio fundamental del derecho tributario, quien más tiene más paga, tiene como el fin
último la redistribución de la riqueza y determinar las cargas del gasto público de forma
equitativa.
13
No alcanzó a ser ley.
28
estudios en Argentina debería pagar 2.500 dólares para poder trabajar en el

extranjero.

Frente a la finalidad extra-fiscal es claro que se busca evitar la conducta de

“fuga de cerebros” y poder aprovechar de manera productiva dentro del país la

inversión que el Estado está haciendo en la educación de sus miembros, pero

no es menos importante el problema que plantea ese impuesto ya que

buscando proteger un bien, al no mirar la capacidad contributiva, puede en

lugar de generar protección a ese determinado bien, permitir el abuso de algún

otro bien por quienes tienen más recursos, afectándose la equidad real,

generando consecuencias no deseadas, esto es, que si quien obtuvo la

educación gratis en Argentina y requiere trabajar en el exterior en caso de tener

los recursos para pagar el gravamen (siendo una minoría, pero determinante) lo

paga sin ningún costo, mientras que quien no lo puede costear se va quedando

dentro del grupo de desempleados con el agravante de no poder optar por la

posibilidad de trabajar fuera. El planteamiento de las consecuencias no

determinables de los tributos es un asunto que no debe quedar entre el tintero,

y aunque la posición del profesor Villegas nos parece extrema, en la medida en

que declara los efectos extrafiscales como contenido externo del derecho

tributario, es necesario aunque no se tome esa posición, tener en cuenta que el

tributo considerado como herramienta de política, económica y social no está

exento de generar consecuencias de inequidad, por lo que cada decisión debe

ser proyectada hacia futuro de la forma más apropiada posible.

Las medidas tributarias tomadas con ocasión de la ocurrencia de desastres

naturales traen consigo una cantidad de consecuencias que no deben dejarse de

29
evaluar. En Colombia se han tomado repetidamente como mecanismos para

conjurar crisis de este tipo, lo que justifica el estudio de las mismas.

1.1.2.2 Las conductas que generan los incentivos tributarios. Habiendo

esbozado la cuestión relativa a la naturaleza y el sentido del tributo que busca

fines extrafiscales, debemos entrar al segundo tema que generan las medidas

tributarias tendientes a modificar conductas, a saber, el planteamiento de la

implementación de medidas tributarias cuyo fin es modificar conductas de los

particulares con el ánimo de prestar mejores servicios. Adviértase que se refiere

a la aplicación de las mismas sin entrar a cuestionarse sobre su naturaleza, sino

sobre las conductas que generan.

En primer lugar debe tenerse en cuenta que la búsqueda de bienestar general

implica la clasificación de bienes que se ofrecen entre los que valen la pena y

los que no la valen. Los primeros se promueven y los segundos se controlan; de

esta forma se justifican figuras como los subsidios y los incentivos para alentar

ciertas actividades y que resultan importantes, y la imposición de gravámenes

(por ejemplo sobre consumo de licores y juegos de azar), para la realización de

actividades que por el contrario no son consideradas fuente de bienestar y

aunque no se pueden prohibir sin transgredir el derecho a la libertad (expresada

en todas sus acepciones), si pueden desincentivarse por lo costoso que pueda

resultar.

La facultad impositiva del Estado es un delicado mecanismo de intervención

pública lo que exige un nivel de control y de restricción muy alto pues con el

ánimo de sortear una situación límite puede en lugar de mejorar, empeorarla; la

política fiscal se enfrenta a preguntas concretas sobre cómo orientar esa


30
herramienta14, ¿Cuándo intervenir, cuánto intervenir?, esto es, ¿Cuál deberá ser

la extensión del papel del Estado?, son cuestionamientos que no se agotan en el

tiempo sino que van ampliándose y tomando sentido de acuerdo con las

respuestas de la realidad concreta y de lo que se espera de ella. La necesidad

de controlar las llamadas externalidades positivas (v.gr. tecnología) y negativas

(v.gr. sobreproducción de basuras) justifican la intervención estatal a través de

la imposición de gravámenes y de regulaciones de incentivos y subsidios.

1.1.3 Principios Fundamentales del Sistema Tributario. Las

consideraciones sobre la concepción del sistema tributario como herramienta de

política económica y social no quedarían completas si no se hace una referencia

a los principios que informan el mismo.

La Constitución de 1886, partiendo de la centralización política y la

descentralización administrativa consagraba la facultad impositiva

fundamentalmente en el Congreso Nacional, sin perjuicio de que los

Departamentos y los Municipios pudieran administrar los recursos a los que a

través de la ley nacional tuvieran acceso. Con la reforma de 1910 se

implementó que en tiempos de paz el Congreso tenía la facultad impositiva por

excelencia, sin embargo las Asambleas Departamentales y los Concejos

Municipales, y el ejecutivo en estados de excepción, podrían imponer tributos

siempre que se hiciera de acuerdo a la Constitución y la Ley, esto es que el

Congreso los autorizaba a través de la Ley; de todos modos no se suprimió la

14
La facultad tributaria no es la única herramienta que posee el Estado para cumplir su objetivo
principal, el presente estudio se enmarca en el ejercicio de esta facultad en una situación
específica: la situación de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica con ocasión
de la ocurrencia de un desastre natural, es relevante delimitarla con el fin de dar justificación a
la facultad misma en condiciones excepcionales.

31
autonomía administrativa de los recursos entendida como la facultad de

administrar y disponer sobre rentas y valores, departamentales y municipales

respectivamente.

En la Constitución Política de 1991 el aspecto tributario toma un carácter más

particularizado en el orden constitucional, incluyendo el sistema básico del

marco de los principios de la tributación, que tiene en cuenta por su

especialidad los principios generales del derecho.

Así mismo se estableció la autonomía de las entidades territoriales, entre ellas la

posibilidad de imponer los tributos de los órdenes departamental y municipal. La

Corte Constitucional en sentencia C-246 del 1 de junio de 1995 interpretó esta

facultad como independiente de la situación en la que en virtud de una ley el

Congreso autoriza en las entidades territoriales determinada función impositiva,

por lo tanto se debe entender que una es la facultad por decirlo así constante,

de imponer y determinar los tributos del orden territorial(siempre dentro del

marco de la Ley y la Constitución), y otra la facultad constitucional de la que se

reviste al Congreso para autorizar y especificar las condiciones y las reglas

generales sobre las atribuciones de la facultad impositiva en el marco de una

ley.

Los principios del sistema tributario de acuerdo con al Articulo 363 de la

Constitución son equidad, eficiencia, progresividad, y la irretroactividad. La

doctrina usa diferentes denominaciones, se sigue la constitucional por

cuestiones de orden y para dar mayor sentido a la parte valorativa del estudio.

32
El principio de legalidad, es considerado por la doctrina nacional y extranjera

como el principio de los principios del derecho tributario en la medida en que

funda los demás dando solidez al plexo de principios que de forma conjunta y

armónica constituyen la legitimidad de la facultad impositiva exclusiva del

Estado, estableciendo que todo impuesto debe tener ley preexistente para ser

exigido, este contenido ha dado lugar a enunciar el principio como reserva de

ley. Guardando una estrecha relación con el principio general de derecho de

seguridad jurídica, que no es un principio privativo del sistema tributario pero

merece ser mencionado expresamente pues la Constitución lo establece,

dándole gran valor dentro del sistema tributario15 y del derecho en general.

El principio de equidad armoniza los principios de generalidad e igualdad. La

equidad en el aspecto tributario se ha entendido en dos acepciones: La equidad

horizontal, que atiende a los contribuyentes de ingresos reales iguales, quienes

se encuentren en circunstancias similares relevantes, deben pagar el mismo

impuesto. La forma de promover la igualdad social es gravando con mayores

cargas tributarias las rentas superiores, lo que en teoría deberá contribuir a la

disminución de la brecha entre los que tienen más recursos y los que tienen

menos, o en algunos casos no tienen. Por su parte la equidad vertical apunta a

diferenciar las cargas tributarias de acuerdo con el nivel de ingreso; guardando

relación con principios básicos como capacidad de pago y progresividad, en

palabras de Cosciani “El rico debe contribuir a las cargas sociales en cantidad

superior a la proporcional respecto del pobre”. La equidad vertical se puede

cumplir de manera más precisa a través del establecimiento de impuestos

directos que gravan el ingreso y el capital.


15
Por lo cual la legislación colombiana, en cumplimiento de estos principios ha establecido
constitucionalmente que cualquier reforma de carácter tributario sólo tendrá vigencia a partir de
la vigencia fiscal siguiente a la que fue expedida.
33
El principio de eficiencia que involucra el de economía, se refiere al aspecto

técnico del cobro y la administración del impuesto. Al pensar en la imposición

del tributo es fundamental establecer el costo que tendrá para la administración,

previendo si resulta eficiente como fuente de recursos; así mismo deben

determinarse los mecanismos administrativos de cobro, para evitar la evasión

por dificultad o desconocimiento del contribuyente. De igual forma es

importante distinguir cuáles serían los beneficios obtenidos con el gravamen,

frente a la no imposición del mismo desde la óptica de los costos y las cargas

que implique en concreto para el contribuyente, ya que el fin del tributo no

puede ser empobrecer al asociado sino generar un mejor entorno.

La estructura de los tributos depende de la idiosincrasia de cada pueblo, el nivel

y la composición, dependiendo especialmente del nivel de desarrollo; mientras

en países desarrollados se aplican con mayor eficiencia y economía los

impuestos directos por ser de fácil recaudación gracias al aparato administrativo

y coercitivo que manejan, en los países en desarrollo, aún siendo más

inequitativo, deben implementarse en mayor medida los impuestos indirectos (al

consumo), pues de lo contrario la recaudación sería imposible.

El principio de progresividad, que es el medio para concretar la equidad vertical,

armoniza la capacidad de pago y la riqueza del contribuyente, y el tributo,

logrando que quien más tenga más pague. Es necesario coordinar sistemas de

política tributaria de la Nación, los departamentos, los municipios y los distritos,

para que no se presenten problemas de doble tributación que llevarían a gravar

más de lo debido.

34
La consagración constitucional del articulo 363 no implica la exclusión de

principios tales como suficiencia, el cual determina que los ingresos por tributos

alcancen a cubrir los gastos del periodo fiscal al que corresponden, teniendo en

cuenta los límites sociopolíticos y técnicos de imposición; como unidad de

presupuesto, por regla general los ingresos por concepto de impuestos van al

presupuesto central y no tienen destinación específica16.

Los principios que informan el sistema tributario se deben comprender como un

articulado armónico, pero para identificarlos la doctrina y la jurisprudencia los

han individualizado con el fin de hacerlos más inteligibles para asuntos

académicos, lo que debe estar siempre presente es que cualquier falla en

alguno de ellos incide en los demás, y esta situación exige revisión en el sistema

que probablemente esté en contraposición con la finalidad última del Estado.

1.1.4 Clasificación de los Tributos. Son muchas las clasificaciones que

distintos tratadistas han elaborado respecto de los tributos, para objeto del

presente estudio se tomó la desarrollada por Álvaro Arango Mejía17. Estas clases

de tributos deben ser definidas y delimitadas para evitar confusiones y con ello

perder dentro del sistema tributario su sentido.

En sentido genérico se habla del ”tributo” entendido como “Las prestaciones de

dinero que el Estado en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de


18
obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”; los tributos, a su vez, se

clasifican en impuesto, tasa y contribución. De acuerdo con el principio de


16
CRUZ DE QUIÑÓNEZ, Lucy. Aspectos Tributarios de la Nueva Constitución. En: Revista de
derecho Público No. 2. Facultad de Derecho. Uniandes, 1992.
17
ARANGO MEJÍA, Álvaro. Derecho Tributario. Capítulo 3 “Los Tributos”. ICDT. Bogotá. 1999.,
p. 134-157.
18
Ibid., p.131
35
economía, los ingresos originados en los tributos deben ir a las arcas comunes

del Estado, para desde allí establecer en el presupuesto nacional el gasto

público necesario para mejorar las condiciones de vida. En el argot tributario

“impuesto” tiene un significado delimitado y específico, así como “contribución”

y “tasa”19.

Entrando a la clasificación enunciada se puede decir que el impuesto ha sido

considerado como el recurso más importante que tiene el Estado para obtener

los ingresos necesarios para atender el gasto público, cumpliendo con su

finalidad fiscal y también con fines distintos como la regulación económica o la

convivencia social, que son fines extrafiscales.

El doctor Álvaro Arango Mejía define el impuesto propiamente dicho: “el ingreso

que obtiene el Estado, en virtud de su poder respecto de quienes se suceda el

hecho jurídico que la ley considere imponible”.

Las características principales del impuesto son:

?? Obligatoriedad; porque todas las personas del Estado tienen el deber de

pagar el impuesto siempre que se realice el hecho generador del mismo; el

Estado siempre cuenta con la posibilidad de ejercer la jurisdicción coactiva,

muestra de ello es la prevalencia en el orden de créditos del fisco frente a

los demás acreedores.

19
Corte Constitucional. Sentencia C-040 de Febrero 11 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón. En
esta sentencia se hace una clasificación jurisprudencial de los tributos, que difiere en algunas de
sus partes de la doctrina asumida por Álvaro Arango Mejía.
36
?? Unilateralidad; que se manifiesta en que el Estado no se obliga a realizar

una acción determinada después de obtener la prestación, lo que recibe el

sujeto pasivo como contraprestación son beneficios generales; así se

puede ver que el valor pagado no guarda relación inmediata con los

beneficios derivados por el contribuyente, v.g. es posible que el dinero

pagado en una declaración de renta sea parte del presupuesto para una

carretera que quien la pagó nunca utilice, pero así mismo utilizará bienes

en los que los dineros pagados no hayan tenido incidencia directa, pues el

Estado dispone de los recursos de acuerdo con prioridades y criterios que

no dependen del contribuyente, sino de las políticas económicas trazadas,

por lo que todo el ingreso se lleva a las arcas generales del Estado para

cumplir con la cancelación de los servicios necesarios.

?? Generalidad; en la medida en que se cobra indiscriminadamente a todo

particular sin distingo de clase profesión o situación económica.

En Colombia tiene aplicación el impuesto en los ámbitos: Nacional (V.gr.

impuestos de renta, IVA y timbre), departamental (V.gr. impuesto a licores),

municipal y distrital (V.gr. predial unificado). Es importante aclarar que el

principio de la capacidad contributiva no atañe a la relación oferta/demanda de

los bienes, sino a graduar el aporte social de cada particular en concordancia

con su disponibilidad; con ello se busca responder a la justicia social.

La tasa se ha definido como la “obligación pecuniaria que el Estado exige como

contraprestación de un servicio que está directamente relacionado con el sujeto

pasivo” 20. La tasa tiene implícita la contraprestación que puede ser efectiva o
20
ARANGO MEJÍA, Álvaro. Op.cit., p.131-157.
37
potencial. Será efectiva en la medida en que corresponda a la prestación de un

servicio con el que se beneficia el contribuyente de manera directa en calidad de

usuario, y será potencial cuando haya lugar a la utilización de servicios de

aprovechamiento común. Los servicios prestados por el Estado en virtud de los

cuales se cobra la tasa son de interés público general y por ende de carácter

obligatorio, ya que las personas no pueden negarse a la prestación de ellos, por

ejemplo los servicios de alumbrado. Hay determinados servicios en los que el

Estado a través de las tasas está cobrando un precio por un bien o servicio

determinado, cubriendo los gastos de funcionamiento de la prestación del

mismo. Se ha dicho por la doctrina que del pago de la tasa no se deriva

necesariamente la obtención de provecho del contribuyente, por lo anterior el

beneficio efectivo de la tasa no se puede considerar elemento tipificador del

tributo.

La diferencia entre tasa e impuesto radica en que la primera muestra una

contraprestación directa y concreta recibida por el contribuyente, por el

contrario el impuesto es general e impersonal, no habiendo una retribución

específica; así por ejemplo en Colombia son tasas las relacionadas con servicios

públicos como la energía, el acueducto, la recolección de basuras; y las

relacionadas con servicios comunitarios como la asistencia social, el alumbrado,

el servicio de policía, etc. La obligatoriedad del impuesto, por una parte y la

voluntariedad de la tasa, por otra parte, es otra de las diferencias enunciadas

por gran parte de la doctrina nacional e internacional; sin embargo a la luz de

autores como Álvaro Arango Mejía, es importante notar su planteamiento en

relación con la idea de que la tasa no es del todo voluntaria, en la medida en

que el disfrute del servicio o del bien implica el pago de la tasa correspondiente;

así las cosas, cabe decir que mientras con relación al impuesto no hay
38
posibilidad de elegir si se desea o no el bien o servicio; frente a la tasa sí es

posible hacerlo, en la medida en que se puede elegir en gozar o no el bien o

servicio. Las contribuciones especiales21, se entenderán22 beneficios

particulares para cierta clase o grupo de individuos, constituidos al interior de la

sociedad; a diferencia del impuesto en el que no habiendo contraprestación

alguna se adquiere la obligación de su pago por el simple hecho de pertenecer a

una comunidad política. Las contribuciones especiales aun siendo cargas para el

particular no hacen parte del presupuesto nacional, porque son un cobro directo

a un grupo determinado de personas, y de acuerdo a sus calidades para ser

destinadas a un fin específico, por lo que carecen de generalidad ya que no son

el pago por una contraprestación indeterminada y equivalente al mismo, sino

que depende de pertenecer al grupo gravado.

Se distinguen varias clases de contribuciones a saber, sociales, corporativas y

económicas. Las contribuciones sociales son aquellas que percibe el Estado, con

la finalidad de incentivar la seguridad social, fomentar la enseñanza de clases

trabajadoras, fortalecer la familia, entre otros fines. Estas contribuciones son

recaudadas a través de entidades de derecho público23 creadas para atender

dichas finalidades. Para algunos autores las contribuciones sociales se enmarcan

dentro del concepto de ‘


parafiscalidad’
, entendido como “recurso de aplicadores

del derecho tributario cuando se encuentran frente a una figura jurídica de difícil

definición y en la que el sujeto activo del tributo sea una persona diversa del

Estado”.24

21
ARANGO MEJÍA, Álvaro, Op.Cit., p.131-157; La contribución en el lenguaje común se ha
entendido como sinónimo de tributo o gravamen, la acepción a la que se refiere el autor es más
específica.
22
Esta consideración ha sido adoptada por el Consejo de Estado
23
En Colombia encontramos entidades como el SENA, ISS, ICBF, y Cajas de Compensación.
24
ARANGO MEJÍA, Álvaro Op.Cit., p.131-157.
39
En segundo lugar se encuentran las contribuciones corporativas pagadas por

distintos grupos económicos a entidades que las agrupan de manera gremial o

como vigilantes de sí mismos, por ejemplo a través de las Cámaras de

Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Bancaria.

En tercer y último lugar se encuentran las contribuciones económicas que son

aquellas cuyo objetivo es que el Estado obtenga medios adecuados para realizar

obras de infraestructura urbana y rural, para ser ejecutadas por la Nación, los

departamentos, los municipios y los distritos; así se puede decir que en

Colombia, la contribución económica por excelencia es la contribución de

valorización.

Las obligaciones derivadas de la tasa como de la contribución, surgen de una

actuación estatal, la diferencia entre una y otra radica en la base imponible,

porque en la tasa se establece de acuerdo al costo o al valor del mismo servicio

prestado, mientras en la contribución económica se tiene en cuenta el mayor

valor que la obra da al predio.

Toda esta referencia a la perspectiva del sistema tributario como herramienta

de la política económica y social, tiene como finalidad crear un camino

conceptual hacia la posibilidad de usar la facultad tributaria en situaciones

especiales, por parte del ejecutivo, para una mayor capacidad de respuesta y

agilidad en sus funciones, a través de la institución de la declaratoria de

emergencia económica y social con ocasión de la ocurrencia de los desastres

naturales. No se puede desconocer que la delegación de los aspectos tributarios

en el ejecutivo tendientes a sortear déficit fiscales repentinos o sobrevinientes,

con mayor agilidad, dan lugar a un desvanecimiento a la rigidez del principio de


40
legalidad, pero la institución está realmente limitada y depurada para mantener

un control político y jurídico.

1.2 LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y EN PARTICULAR EL ESTADO DE


EMERGENCIA ECONÓMICA SOCIAL Y ECOLÓGICA

La realidad siempre superará la capacidad humana para imaginar sus infinitas

posibilidades. La conciencia de esta situación ha llevado a plantear desde

antiguo instituciones extraordinarias que permitan conjurar situaciones críticas,

por esto todo régimen constitucional prevé figuras excepcionales, dentro del

marco de legalidad, cuya principal finalidad es recuperar el orden público

ordinario de manera determinante y decisiva; la crisis debe ser una situación

temporal por excelencia, y la construcción de la estabilidad e institucionalidad de

un Estado no puede olvidar los mecanismos eficaces y directos a conjurar los

momentos de incertidumbre estando siempre dentro de la estructura de la

legalidad; es en este marco donde tienen cabida los ESTADOS DE EXCEPCIÓN

que se constituyen en la posibilidad del gobernante para asumir una serie de

facultades y poderes que en situaciones normales están cabeza de distintos

órganos, respondiendo al principio de pesos y contrapesos del control del poder

público. La organización normal se presenta como insuficiente ante la situación

crítica, por su naturaleza misma, y hace imposible mantener las condiciones de

convivencia dentro de los parámetros de ese orden institucionalizado, por lo que

se hace necesario tomar facultades extraordinarias que permitan recuperar la

41
eficacia del poder ordinario del Estado lo antes posible, evitando anarquía o

absolutismo abusando de la institución.

La Constitución de 1886 en su articulo 121 estableció la institución del “Estado

de Sitio”, cuya finalidad exclusiva tendía a abordar situaciones de alteración del

orden público siendo consagrado para los casos de guerra exterior y de

conmoción interior. Para algunos doctrinantes como Vladimiro Naranjo25, tenía

en principio un carácter autoritario, porque la falta de definición de las causales

para determinarlo dio lugar a abusos y usos indebidos en asuntos que no

requerían tal tratamiento.

Las reformas posteriores buscaron precisar y limitar estas facultades legislativas

extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, así por ejemplo, la

reforma de 1910 precisa que los decretos legislativos no tienen facultad para

derogar las leyes existentes sino únicamente para suspender el efecto de las

leyes incompatibles con las dictadas en el estado de sitio; con la reforma

posterior en 1960 impulsados por controlar el poder del gobierno se establece

que el Congreso debía permanecer reunido durante la vigencia del estado de

sitio para decidir cuáles de los decretos debían pasar a la Corte Suprema de

Justicia para examen de constitucionalidad; tras los fallidos intentos tendientes

a controlar las facultades extraordinarias del ejecutivo, la reforma de 1968 logra

delimitar de manera sabia y efectiva el uso de este poder excepcional

delimitando los hechos críticos de naturaleza económica y social, para así crear

de manera más precisa la emergencia económica y social como un nuevo

estado de crisis; esto permitió que el estado de sitio no se usara para solventar
25
NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Quinta edición.
Editorial Temis,. Bogotá, 1994. p. 374-380
42
crisis económicas evitándose extralimitaciones en las facultades por parte del

ejecutivo.

La Constitución de 1991 en el Capitulo 6 del TITULO VII, con el ánimo de evitar

los abusos del denominado anteriormente “estado de sitio”, consagra esta

institución bajo la figura de Los Estados de Excepción26, clasificándolos en

tres distintos como sigue: Estado de guerra exterior, estado de conmoción

interior y estado de emergencia económica social y ecológica, dependiendo de

las causas que lo originen. Ante la exigencia constitucional de crear una Ley

estatutaria de los estados de excepción, la Ley número 137 del 2 de junio de

1994 cumple este mandato, estando vigente la constitución de 1991.

El estado de guerra exterior, consagrado en el artículo 212 de nuestra

Constitución, determina como causas para que el Presidente junto con la firma

de todos sus ministros lo declare, la necesidad de repeler agresión extranjera, o

de defender la soberanía, así como para atender los requerimientos de la guerra

y buscar el restablecimiento de la normalidad, salvo que la defensa por la

agresión requiera a juicio del ejecutivo una declaración inmediata, el Presidente

está limitado por la previa autorización del Senado de la declaratoria del estado

de guerra exterior.

De acuerdo con el artículo 22 de la Ley 137 de 1994, en ningún caso se puede

declarar el estado de guerra exterior para afrontar situaciones internas de grave

perturbación, pues sólo otorga facultades que tengan como única finalidad

enfrentar las causas que la constitución previamente ha determinado como

tales.

26
Sin embargo, esta clasificación no difiere esencialmente de la consagración de la Constitución
de 1886 después de la reforma de 1968 y obedece más a una diferencia nominal que sustancial.
43
Otra forma, que vale la pena aclarar se ha quedado sin ser usada en ningún

momento histórico, que encontró el constituyente para proteger los intereses de

los gobernados, fue la posibilidad que le otorga al Congreso para modificar con

el voto de las dos terceras partes de una y otra cámara los decretos legislativos;

así como la obligación del ejecutivo para rendir informe periódico sobre los

decretos efectivamente expedidos y el desarrollo de los acontecimientos.

El Estado de Conmoción interior, consagrado en el artículo 213 de la

Constitución, es el que remplaza concretamente el anterior estado de sitio, la

causa para ser declarado es la existencia de una “grave perturbación del orden

público que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la

seguridad del estado, o la convivencia ciudadana, que no puede ser conjurada

mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”. La

perturbación del orden puede ser parcial o nacional, esto determina que la

declaratoria puede tener alcance parcial o nacional según se requiera y resulte

más beneficioso para la solventar la situación. La constitución determina como

periodo del estado de conmoción noventa días, prorrogables por dos periodos

iguales, siempre y cuando el segundo de ellos cuente con el concepto previo y

favorable del Senado.

El articulo 38 de la Ley 137 de 1994, establece las facultades que el gobierno

adquiere con ocasión del estado de conmoción interior, entre estas se le

concede la posibilidad de restringir derechos tales como circulación y residencia

imponiendo el toque de queda; el derecho de la propiedad privada mediante el

uso temporal de bienes con fines a conjurar la crisis; la libertad de prensa e

información restringiendo informaciones de emisoras y cadenas de televisión,


44
siempre y cuando se permita mantener la información respecto de violaciones a

los derechos humanos27, el derecho de asociación se ve restringido por la

necesidad de solicitar permisos para ejercerlo e inclusive la prohibición del

mismo, el derecho a la información a través de interceptaciones o registro de

comunicaciones con el único fin de conseguir pruebas judiciales; así mismo se le

concede, al ejecutivo, la facultad de imponer mayores cargas a los asociados

exigiéndoles por ejemplo el ejercicio de su profesión u oficio en el caso en que

se requiera para garantizar la vida de los asociados de manera urgente y no

exista un medio estatal alternativo.

De la misma forma que el ejecutivo adquiere amplias facultades de carácter

restrictivo algunos derechos no se pueden dejar de garantizar, tales como los

derechos humanos, el derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales,

el derecho de defensa.

Otra de las facultades que resulta importante resaltar como herramienta para

sortear la crisis es la posibilidad de imponer contribuciones fiscales y

parafiscales para una sola vigencia fiscal o durante la vigencia de la conmoción

interior, y a percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el

presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen

incluidas en el presupuesto de gastos.

El ejecutivo tiene un control por parte del Congreso de la República, al cual

deberá a mas tardar, el tercer día de la declaratoria del estado de conmoción


27
Esta expresa consagración de la nueva carta resulta un poco utópica dentro de la realidad
concreta que se puede llegar a vivir en un país como el nuestro, donde se imposibilita la
información sobre el estado del cumplimiento de los derechos humanos aún en lo que nosotros
llamamos condiciones normales, pues el conflicto que vivimos no ha supuesto la declaratoria de
conmoción interior y todos los derechos deben, en principio, gozar de plena protección.
45
interior, rendir informe sobre los hechos que fundamentan la declaratoria del

mismo, así como presentar informe cuando se requiera prorrogar el estado de

conmoción interior. Mientras se mantenga la crisis, el gobierno deberá presentar

informes mensuales sobre el desarrollo de los acontecimientos.

Los decretos legislativos dictados en estados de conmoción interior en principio

tienen una vigencia igual a la conmoción, sin embargo a diferencia de los

decretos dictados por guerra exterior, tienen la posibilidad de extenderse por

una vigencia de noventa días más, después de declarado restablecido el orden.

El papel del Ministerio Público es de suprema importancia en todo el periodo

que dure la declaratoria de conmoción interior, pues la protección a los

derechos humanos es prioritaria en estas condiciones.

El estado de emergencia económica, social y ecológica, se encuentra

consagrado en el artículo 215 de la Constitución nacional, determina una

situación crítica distinta, que el legislador de 1968 buscó definir y delimitar de

forma explicita diferenciándolo de la guerra exterior y la conmoción interior28,

planteando como causa de tal declaración perturbaciones de orden económico y

social; tal determinación implica una toma de decisiones distintas a las relativas

a situaciones de hecho originadas en guerra o desórdenes de orden público

interno; la reforma del 68 (de la constitución de 1886), comenzó el proceso de

determinación de hechos económicos y sociales concretos que en nuestro

28
El estado de sitio había sido una figura usada en exceso, tanto por la frecuencia con que era
utilizada como por la diversidad de asuntos por la que era declarada, los poderes extraordinarios
del ejecutivo se hacían imperiosos en situaciones criticas del gobierno, pero la ausencia de
definición específica de sus causas para declararla la convertían en un instrumento de difícil
control y la posibilidad de pasar de la búsqueda de la equidad a la inequidad se volvía cada vez
más cercano.
46
territorio resultaban más frecuentes, así al tener una herramienta más efectiva

que permitía tanto el control del manejo del poder otorgado al ejecutivo, y a la

vez mayor eficacia en la solución directa del problema, el antiguamente

denominado estado de sitio se restringe a su espacio, y la emergencia

económica y social al suyo.

La Constitución de 1991 sigue la línea de la anterior con la reforma del 1968, y

en concordancia con las políticas internacionales por la protección de la

naturaleza le consideran valiosa la marcada línea ecologista, que se ve explicita

en la protección, agrega el elemento “ecológico”. El autor colombiano Javier

Henao Hidrón29 considera valiosa la marcada línea ecologista, que se ve explícita

en la protección al “orden ecológico del país”; por el contrario otros autores

como el profesor Luis Carlos Sáchica30 considera que esta ampliación puede

resultar reiterativa pues al concepto de calamidad pública no es extraño el

elemento ecológico que va envuelto en él.

Frente a los comentarios de los doctrinantes es importante destacar que el

aspecto ecológico, factor que de antiguo no fue tenido en cuenta de manera

expresa en las legislaciones mundiales, ha tomado relevancia cuando ya se

desencadenaron gran cantidad de abusos en la explotación de los recursos sin

atender a este límite natural. Cuando ya se ha dejado de hacer algo por la

naturaleza y podemos evitar un mal mayor resulta previsivo y valioso resaltar el

interés ecológico de las acciones del ejecutivo, en este caso en particular, en la

toma de decisiones de mayor extensión.

29
HENAO HIDRON, Javier. Panorama del derecho constitucional colombiano. Bogotá. TEMIS,
1994
30
SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Undécima edición, Bogotá:
Temis, 1994.

47
El estado de emergencia económica social y ecológica, tal como ha sido

amparado por la Constitución de 1991, sólo puede tener origen en hechos

distintos a los que constituyen la guerra exterior o la conmoción interior; el

inciso primero del articulo 215 de la Carta describe lo que la jurisprudencia ha

denominado el presupuesto objetivo para su declaración que es como sigue,

“Artículo 215. (inciso primero) Cuando sobrevengan hechos distintos de los

previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en

forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que

constituyan grave calamidad pública (...)”. La Corte Constitucional ha sido

estricta en el análisis de los decretos legislativos a través de los cuales se

declara el estado de emergencia económica, social y ecológica, otorgando gran

importancia al cumplimiento de la exigencia que ha denominado presupuesto

objetivo, ya que hay un límite definido al poder discrecional que reviste las

facultades del ejecutivo, pues la declaratoria de la emergencia en su

enunciación se plantea la pregunta por qué quiso significar el constituyente con

“amenaza a la perturbación” o la “perturbación” misma, y cuáles parámetros

podrían determinar el que fuera “grave” o “inminente”; la Corte Constitucional

ha interpretado de acuerdo con el sentido último de los estados excepcionales,

planteando que la gravedad o inminencia deberán ser medidos, por el

Presidente, en cada caso concreto y mirando a todas las circunstancias que

enmarquen el hecho, es así como se requiere de una “discreta apreciación”,

en términos de la Corte Constitucional31, que no puede medirse por medios

técnicos y exactos pero tampoco constituyen la apreciación discrecional y

subjetiva del parecer del Presidente, es algo así como dejar hablar los hechos

31
Corte Constitucional. Sentencia C-004 7 de mayo de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
48
escuchándolos con sensatez y prudencia, lo que plantearía una conducta

cognoscitiva frente a la situación de hecho.

No todos los hechos resultan tan concretos y evidentes en configurar el

presupuesto objetivo exigido por la Constitución y consecuentemente por la Ley

137 de 1994, pues la inminencia o gravedad de la emergencia que ocasiona un

desastre natural suele ser absolutamente notoria32 a diferencia de la que se

pueda manifestar frente a hechos que tengan que ver con manejo de dineros

públicos o disfunciones de la banca o cualquier otro sistema del macroconjunto.

Sin embargo, los niveles de gravedad o de inminencia siempre serán

determinados por el suceso mismo; así por ejemplo dentro del marco de los

desastres naturales escogidos para el presente estudio hay ostensibles

diferencias entre los eventos del eje cafetero y Armero: Mientras en el primero

se afectó la estructura de una ciudad quedando miles de personas vivas, pero

sin techo ni comida, en la segunda se afectó la estructura de una población

menor pero desapareciendo con ella la mayor parte de sus habitantes. Así, las

medidas que cada uno de los desastres exige para ser morigerado son distintas,

pues continuando con la línea de la Constitución aquéllas deben estar

directamente relacionadas y encaminadas a “conjurar la crisis y a impedir la

extensión de sus efectos”.

32
El hecho notorio, en materia probatoria, es “aquel conocido por personas de mediana cultura,
dentro de un determinado conglomerado social en el tiempo en que se produce la decisión y
que es conocido por el juez”, del libro de PARRA QUIJANO, Jairo. Manual de Derecho Probatorio,
segunda edición. Ediciones Librería del Profesional, 1988. Bogotá. Este concepto nos puede
servir de guía para comprender lo que debería tener en cuenta la Corte Constitucional en el
examen que haga con respecto a la inexistencia o existencia del hecho que configura el
presupuesto objetivo de la declaratoria de la emergencia.
49
Los decretos33 dictados por el Presidente de la República y todos sus Ministros

en cumplimiento del articulo 215 de la Constitución, que abarcan el decreto

declarativo del estado de emergencia así como los decretos dictados en ejercicio

de las facultades otorgadas al gobierno con ocasión de la misma, tienen dos

controles: el control jurídico y el control político.

El control jurídico lo realiza la Corte Constitucional de manera automática, el

gobierno tiene el deber de trasladar el decreto a la Corte al siguiente día de ser

expedido, el incumplimiento de este deber le permitirá a la alta corporación

tomar de oficio e inmediatamente su conocimiento para decidir sobre su

constitucionalidad, el análisis de los mismos debe ser de fondo y forma para que

haya guarda integral de la constitución; en el decreto declarativo deberá

verificar que los aspectos formales de temporalidad e indicación de datos se

establezcan, así como el cumplimiento del presupuesto objetivo exigido por la

Carta Política, para lo cual requerirá un examen de fondo sobre si el hecho que

se aduce existe o no existe. La Corte no puede conceptuar sobre el uso que el

Presidente hace de su poder discrecional al recurrir a este instrumento jurídico,

pero tampoco puede reducirse a aspectos puramente formales sin revisar si el

presupuesto necesario para declarar la emergencia se ha dado efectivamente y

las condiciones exigidas para declarar la emergencia se ha dado efectivamente y

las condiciones exigidas son las que se viven.

Los fundamentos de la Corte Constitucional para delimitar el espacio de su

control judicial se hacen cada vez más sólidos y aceptados a partir de la primera
33
Es importante tener en cuenta que los decretos de los estados de excepción para los casos de
guerra exterior y conmoción interior tienen carácter temporal, mientras duren la guerra exterior
o la conmoción interior; caso distinto ocurre con los decretos legislativos de la emergencia
económica que pueden tener carácter indefinido pues las medidas son susceptibles de
trascender el tiempo que dure la emergencia.
50
interpretación en 1992 que se puede dilucidar con palabras de la ponencia de

este año “...La competencia tiene que ser por aspectos de forma y de fondo o la

guarda de la constitución no es integral...”.34

Por otra parte el control político es ejercido por el Congreso de la República,

basándose en el análisis del informe motivado que el gobierno le ha presentado

dentro de los treinta días posteriores a la declaratoria del estado de emergencia,

salvo que las cámaras de común acuerdo le hayan prorrogado el plazo. Las

cámaras deberán analizar las causas que determinaron el estado de emergencia

y las medidas adoptadas frente al mismo, pronunciándose expresamente sobre

su conveniencia y oportunidad. Sin embargo su control no termina allí, pues

sobre las materias cuya iniciativa le es propia (del congreso) podrá en cualquier

tiempo derogar, modificar o adicionar los decretos, de acuerdo con el articulo

215, con respecto a las materias cuya iniciativa es ordinariamente del gobierno,

el Congreso podrá derogar, modificar o adicionar los decretos durante el año

siguiente a la declaratoria de la emergencia.

Para objeto de nuestro estudio es importante resaltar que en virtud de la

declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica el Presidente de la

República adquiere la facultad de “establecer nuevos tributos o modificar los

existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la

siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
35
otorgue carácter permanente.” ; así por ejemplo, el impuesto a las

transacciones financieras (también conocido como dos por mil), que fue

decretado en noviembre de 1998, en ejercicio de las facultades del estado de


34
Corte Constitucional. Sentencia C-004 7 de mayo de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

35
Ley 137 de 1994, Articulo 47
51
emergencia, económica social y ecológica, regía en principio hasta el 31 de

diciembre de 1999. Posteriormente la Ley 508 de 1999, declarada inexequible

por la Corte Constitucional36 por vicios de forma, había extendido el cobro del

impuesto a las transacciones financieras hasta diciembre 31 de 2000, con

destinación a la recuperación del eje cafetero. En este ejemplo se puede ver

reflejada como funciona la norma citada.

Como el ánimo de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y

ecológica es sortear situaciones de crisis, es importante aclarar que la facultad

del gobierno de imponer tributos envuelve la posibilidad de otorgar beneficios e

incentivos tributarios con el fin de hacer de estos una herramienta para llevar a

buen término la solución de la crisis.

Dentro del marco de la política económica y social el uso de la facultad

impositiva, que por excelencia se basa en la representación, en un momento

decisivo y en cabeza de un poder, resulta eficiente y determinante en la

dirección de las políticas que tienen como fin primordial recuperar la normalidad

para construir una mejor situación.

A pesar de que la situación de hecho exige decisiones que en principio tienen

corte dictatorial, el continuo control político del congreso mantiene la garantía

del principio básico de la tributación: “No hay tributo sin representación”,

manifestado en la posibilidad de dar carácter permanente a medidas transitorias

en caso de conveniencia, o por el contrario de modificarlas, derogarlas o

adicionarlas; en representación de sus electores.

36
Corte Constitucional. C-557 16 de mayo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
52
1.3 LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS

1.3.1 Presentación. En situaciones de crisis ocasionadas por desastres

naturales la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica es un

medio eficiente para enfrentar la coyuntura, en la medida, en que se busca el

control y manejo de la situación generadora, en la mayoría de este tipo de

circunstancias, del estado de calamidad pública.

Dentro de las facultades que adquiere el ejecutivo con el fin de enfrentar las

condiciones anormales y extraordinarias, se encuentra, establecer nuevos

tributos y modificar los existentes; la herramienta del sistema tributario, que por

sus características y naturaleza es recurrente en casos como estos se denomina

por la doctrina tributaria incentivos tributarios.

El tema del estudio se circunscribe al análisis y evaluación del uso de los

incentivos tributarios como instrumentos de solución de crisis sociales y

económicas originadas en desastres naturales; haciendo énfasis en el terremoto

ocurrido en el Eje Cafetero el 25 de enero de 1999, y comparándolo con los

casos de Popayán, Armero y la zona Páez (Tierradentro). Por esto se hace

imperativo establecer un marco teórico específico de los mismos, que brinde

luces en la evaluación de las medidas.

El tema de los incentivos tributarios, es dentro de la doctrina un asunto

limítrofe, en la medida en que toca elementos de la hacienda pública y del

derecho tributario37, esta situación ha dado lugar a cualquier cantidad de

37
Ver: ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Los Incentivos Tributarios en la Legislación Ecuatoriana.
Aproximación Doctrinaria a la Institución de los Incentivos Tributarios. Ediciones IUS. Quito.
53
cuestionamientos sobre su naturaleza, y correspondencia de estudio, porque sus

fines no necesariamente son fiscales sino por el contrario por excelencia

extrafiscales.

En el presente subcapitulo se hace una mención de la condición doctrinal del

tema, no porque consista en el núcleo del estudio sino con la idea de tener el

marco teórico de la figura al momento de las evaluaciones sobre la utilización o

inclusive no utilización de los mismos en los desastres naturales nombrados.

La doctrina38 ha sido radical en cuanto a la consideración sobre si deben

implementarse o no. Oscilando entre extremos, en la parte más radical

encontramos a Diego Almeida Guzmán39 quien considera que los incentivos no

deben usarse en nombre de la justicia social, pues son generadores de trato

desigual atentando contra la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la

obligación tributaria; en la misma línea, el profesor Héctor B. Villegas en su

articulo sobre los fines extrafiscales del impuesto, considera que con esta figura

se desdibuja el principio de la capacidad contributiva, lo que a la postre llevaría

a crear condiciones de mayor inequidad que las que se buscaban eliminar40; por

el contrario otros doctrinantes de tendencia más conciliatoria y práctica, entre

ellos, Carmelo Lozano Serrano41, quien realiza un análisis a la luz de los

1982.; BOTERO ANGULO, Jorge Humberto. Desarrollo Económico e Incentivos tributarios. En:
Memorias. Cuartas Jornadas Colombianas de derecho Tributario. Bogotá, 1980.
38
Para enunciar las principales doctrinas sobre la naturaleza y el uso de incentivos tributarios
hemos consultado fundamentalmente el articulo de PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Incentivos
Tributarios, en XXII Jornadas Colombianas de Derecho Tributario. ICDT, 1988. Quien realiza una
comparación básica de las doctrinas, para luego proponer una clasificación de los incentivos
tributarios, que nos servirá de base para el estudio de los casos concretos colombianos
enunciados.
39
ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Op. cit. p.17-24
40
La mención al control de la Fuga de cerebros de Argentina, mencionado en el Subcapitulo
anterior es claro ejemplo de su tesis.
41
PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Op. cit.
54
incentivos, y sin negar la limitación y en alguna medida la disminución de rango

del principio de capacidad contributiva, establece que hay principios y fines

constitucionales superiores que deben tener prioridad con relación a los

principios tributarios, pues es necesario proteger en primer término la justicia

general basada en la redistribución y la solidaridad por lo que el carácter fiscal o

extrafiscal de estas medidas es cada vez más difícil de calcular y no vale la pena

rechazar su uso si resultan medios eficaces de igualdad; en el otro extremo se

encuentra la tesis de María Silvia Velarde Aramayo42, quien considera que es

necesario establecer como único fin de los incentivos, los fines extrafiscales, y

más bien plantea que su uso resulta ser un reflejo de la capacidad económica

deprimida de un sector de la población, por lo que su establecimiento se puede

encaminar, aunque de manera accesoria, a delimitar de forma más precisa la

capacidad o incapacidad de algunos sujetos para contribuir.

Es fundamental plantear lo cuestionable que resulta el uso de esta figura

jurídica, sin embargo, en la medida en que es utilizada especialmente en

situaciones de crisis, se parte de esa realidad para ver cómo se ha

implementado in concreto, sin negar su problemática, pero con la clara

intención de ver sus resultados así como sus limitaciones.

1.3.2 Definición. No existe una definición legal de incentivos tributarios, aún

así, hay puntos claves resaltados por los doctrinantes considerados esenciales

en los incentivos que permiten dar un perfil de la figura. Así por ejemplo, es

punto común considerar que todo incentivo debe tener la intención de

estimular, fomentar o impulsar una actividad con un fin meta-jurídico. El Doctor

42
PIÑEROS PERDOMO, Mauricio. Op. cit.

55
Mauricio Piñeros Perdomo43, desarrolla una definición, -que orientará nuestro

estudio, partiendo de los elementos esenciales y las características, pero

requiere ser desglosada; para ello se enunciará primero la definición, y más

adelante con el desarrollo de la estructura de los incentivos se explicará. La

definición es como sigue: “son disposiciones legales que operan en cualquiera

de los elementos del tributo, para reducir o eliminar la carga tributaria en forma

temporal, con el fin de promocionar o estimular determinados sujetos o

actividades constitucionalmente protegidos y constituyen, por regla general,

medidas de gasto fiscal”; siguiendo esta definición que puede considerarse

completa, en cuanto tiene en cuenta todos los elementos que lo constituyen se

hace relevante resaltar las características esenciales que delimitan el concepto.

En primer término es importante dejar fija una idea: “No toda disposición que

implique la disminución o exclusión de una carga impositiva representa ventajas

o posiciones preferenciales”44, lo que significa que no necesariamente un

incentivo tributario constituye una medida que implique una disminución de

carga impositiva, pues dar ventajas y poner en posición preferencial es la

función principal de la figura; las demás características derivadas de esta

finalidad esencial pueden resumirse en las siguientes:

? ? Las medidas que implican un incentivo tributario, en la mayor parte de

las oportunidades generan un beneficio que podría sustituirse por gasto

público directo.

43
Esta definición ha sido escogida como la básica para el estudio concreto de las leyes y
decretos elegidos, sin embargo, con esto no se pretende negar la existencia de otras
definiciones.
44
De forma errónea se han considerado únicamente como beneficios tributarios la deducción,
exención, descuento, no sujeción y exclusión, por implicar disminución en la carga impositiva,
desconociendo su condición de ser también de delineación y configuración del impuesto dentro
del marco de los principios tributarios, en especial de la capacidad contributiva esto es
minoraciones estructurales.
56
? ? En tanto son una posibilidad preferencial o de ventaja para un grupo

determinado, se traducen en gasto fiscal para el Estado, pues son

ingresos ordinarios que asume dejar de percibir, sacrificando en esta área

para abarcar a través de la actividad de los particulares45.


? ? Los incentivos tributarios para que mantengan su sentido y resuelvan

condiciones críticas deben ser siempre temporales, de lo contrario

podrían tornarse en favorecimientos arbitrarios y sectoriales.


? ? Este tipo de decisiones debe propender en todo momento a la protección

de sujetos o actividades constitucionalmente tutelados, no hay otra

justificación que legitime el uso de los incentivos tributarios, más

importante, que proteger los principios fundamentales tales como la

justicia social real.

1.3.3 Diferenciación entre Incentivos Tributarios y Minoraciones

Estructurales. A partir de la definición y la caracterización de los incentivos

tributarios se hace necesario delimitar el instrumento con el que es posible se

presente confusión por su aparente similitud, con esto se quiere hacer

referencia a las llamadas minoraciones estructurales46.

La delimitación enunciada ha sido presentada por el Doctor Mauricio Piñeros

Perdomo, partiendo de dos puntos claves: Primero, estableciendo los criterios

de diferenciación entre los beneficios tributarios y minoraciones estructurales, y

segundo la distinción entre aquellos de acuerdo con las características que

poseen y los hace susceptibles de comparar.


45
En el mismo sentido discurre, entre otros autores, GIAMPIETRO BORRÁS, Gabriel. Incentivos
Tributarios para el Desarrollo. Buenos Aires: Editorial De Palma.,1976.
46
“Son previsiones o disposiciones legales que pretenden reconocer y hacer efectivos los más
elementales principios de tributación (...) son maneras o formas de no hacer de un tributo una
herramienta de castigo o un elemento de injusticia”.
57
En este orden de ideas se entrarán a exponer los criterios de diferenciación, que

son:

?? El criterio analítico, cuya aplicación exige el conocimiento de la

estructura del impuesto. Si desarrollo del análisis de la medida se deduce

una derogación del régimen ordinario del mismo, se estará ante un

beneficio o incentivo tributario, si no es así será una minoración estructural

propia de la estructura del impuesto que lo establece como equitativo y

justo.

?? El criterio que atiende a la naturaleza de las medidas o

tratamientos, así si estas tienen como finalidad la promoción de

actividades o el tratamiento preferencial a sujetos determinados y además

tienen la posibilidad de ser sustituidas por gasto público directo con el

mismo resultado, se considerarán incentivos tributarios.

Continuando con la delimitación, se establecerá la distinción de las figuras en

cuestión de acuerdo con características que las hacen susceptibles de

comparación. Es así como:

?? Las minoraciones estructurales no involucran gasto fiscal, en efecto el

Estado en ningún momento deja de percibir ingresos que en situaciones

cotidianas le correspondería por el contrario recibe justamente lo que en

justicia y equidad le tocaría; en lo que respecta a los incentivos tributarios

constituyen gastos fiscales ya que dichos incentivos implican la pérdida o

disminución de ingresos tributarios por parte del Estado que en situaciones


58
normales le correspondería, pero su objetivo es la realización de fines

extrafiscales dándose la posibilidad a los contribuyentes de retenerlos,

para que estos los dediquen a la realización de actividades que de distintas

forman contribuyan al cumplimiento de las políticas económicas y sociales

del estado.

?? Las minoraciones estructurales son irremplazables por otras figuras y se

constituyen como indispensables e imprescindibles, hasta el punto en que

sin éstas el tributo se convertiría en un instrumento de castigo; son

necesarias para concretar y establecer los limites de los tributos

respondiendo a los principios constitucionales como la igualdad, equidad,

capacidad contributiva, justicia y progresividad; mientras que los incentivos

tributarios pueden ser generalmente sustituidos por otras especies de

medidas de gasto público que faciliten la obtención de finalidades similares

a la de los incentivos tributarios.

?? Las minoraciones estructurales por su propia naturaleza, no tienen límites

espaciales ni temporales diferentes a las del impuesto dentro del cual se

aplican, ya que se constituyen en el sentido delimitador del tributo mismo;

por su parte los incentivos tributarios son creados como solución a

situaciones circunstanciales y por ello deben tener, necesariamente y en

virtud de su naturaleza, límite en el tiempo y en el espacio que le son

propios.

?? Las minoraciones estructurales tienen su marco de actuación desde el

interior del tributo en el que se les aplica, por ello se hallan señalados en

textos que reglamentan o regulan el tributo, sin esquematizarlos en


59
normas distintas a los temas impositivos; por su parte con los incentivos

tributarios se busca incidir o en un único impuesto o en una pluralidad de

los mismos de acuerdo a como sea más efectivo lograr el objetivo que

persiguen, lo anterior los ubica indistintamente dentro de las normas

propias del impuesto dentro del cual operan o dentro de cuerpos de leyes

distintos de los tributarios.47

?? Las minoraciones estructurales son instituciones neutras; en oposición los

incentivos o beneficios tributarios pretenden crear condiciones de

preferencia y favorecimiento para determinados sujetos.

1.3.4 Clasificación de los Incentivos Tributarios. Teniendo en cuenta que

la finalidad del presente estudio, es poner de presente la naturaleza de los

incentivos tributarios y el uso que de los mismos se ha hecho en el apoyo de la

solución de problemas económico sociales causados con ocasión de la

ocurrencia de los desastres naturales de Popayán(1983), Nevado del

Ruiz(1985), Zona Páez(1994) y Eje cafetero(1999), se presenta a continuación

una clasificación doctrinal de los incentivos tributarios para que en los siguientes

capítulos se haga uso de la misma y se pueda establecer si las figuras

adoptadas en la normatividad tienen alguna similitud, o cumplen con los

requerimientos de la clasificación abstractamente considerada.

Los incentivos han sido clasificados48, de acuerdo a criterios derivados de

clasificaciones de las exenciones. Han sido organizados en forma

esquemática(sin pretender hacer ningún tipo de comentario al respecto) para


47
Por ejemplo las disposiciones tributarias con ocasión a la declaratoria del Estado de
emergencia económica social y ecológica.
48
Por el Doctor Mauricio Piñeros Perdomo. En: “Incentivos Tributarios”.
60
que cumpla el carácter de referencia teórica al analizarse las medidas aplicadas

en cada caso concreto colombiano elegido para el estudio:

a) De acuerdo al contenido particular de la norma del incentivo, se clasifican

en:
? ? Incentivos subjetivos o personales, el contenido particular determina la

razón al sujeto.
? ? Incentivos Objetivos o Reales, redefine supuestos de hecho.

b) De acuerdo con la disminución de la carga:


? ? Neutralización cuantitativamente parciales: Establece el pago del

impuesto en una proporción menor a la establecida.


? ? Neutralización temporalmente parcial: Establece un plazo para el pago,

aunque el monto es el mismo.


? ? Devoluciones o entregas de dinero, reintegros y subsidios: Quedando en

el ámbito formal y material del gasto público, y no en el ámbito formal

tributario (ingresos fiscales).

c) De acuerdo al efecto que producen en el sujeto beneficiario de los incentivos:


? ? Incentivos que reducen el costo inicial de inversión.

? ? Incentivos que reducen costos de producción.

? ? Incentivos que incrementan la tasa de retorno de las inversiones.

d) De a cuerdo a sujeciones:
? ? Incentivos puros y simples (presupuesto de hecho simple):Todos los

elementos del incentivo se dan en el mismo momento.

61
? ? Incentivos sujetos a condición (presupuesto de hecho complejo): El

hecho constitutivo del incentivo no se da simultáneamente con el que

causaría el impuesto sobre el que hay incentivo.

e) De acuerdo a quien se ve aliviado con el incentivo:


? ? Incentivos directos: El sujeto destinatario es protegido inmediatamente,

de acuerdo con el mandato constitucional.


? ? Incentivos Indirectos: El Estado sacrifica algunos ingresos ordinarios para

que sean invertidos en beneficios sociales.

f) De acuerdo a la parte donde operan:


? ? Los que operan en la base gravable: Las disposiciones tienen influencia

en la determinación y cuantificación de la base.


? ? Los que operan en el monto del tributo a cargo: No interfieren en la

estructura misma del impuesto, evitando la creación de beneficios en

cascada pues es controlable y limitable, se circunscriben al monto

permitiendo mayor control y verificación. Se han considerado como

óptimos.
? ? Los que operan en la tarifa del impuesto (tipo del gravamen):

Estableciendo tarifas o tipos preferentes según el sujeto o la actividad,

siempre sustentada la favorabilidad en principios constitucionales.

Para nuestro estudio se ha tenido en cuenta la clasificación anterior, sin

embargo otros autores han presentado clasificaciones de los incentivos

62
tributarios, por citar alguno Diego Almeida Guzmán49, clasifica los incentivos

tributarios así:

??Incentivos que actúan reduciendo los costos de producción.

??Incentivos que actúan incrementando la tasa de retorno de las

inversiones.

??Incentivos que actúan reduciendo el costo inicial de la inversión.

1.3.5 Marco legal y constitucional de los Incentivos tributarios. Por

último y para complementar el sistema de los incentivos tributarios, se

procederá a hacer referencia al marco legal y constitucional colombiano de los

mismos, para establecer con claridad las disposiciones y las condiciones en que

se consagran, de modo tal que la visión quede completa a la luz del estudio de

las medidas tomadas con ocasión del acaecimiento de los desastres naturales

estudiados en su orden, terremoto eje cafetero, y para la elaboración de la

comparación y la valoración de los casos: Popayán, Armero, Zona Páez

(Tierradentro) en los siguientes capítulos.

El tributo nace del ejercicio de la facultad impositiva a través de la expedición de

la Ley; es el Congreso quien en representación de los ciudadanos expide la Ley

que impone cargas tributarias, de esta manera se funda en el principio de

legalidad o de reserva de legalidad, cuyo origen se encuentra en el mandato

originado en la Carta Magna en la cual se sancionó que no podría establecerse

49
ALMEIDA GUZMÁN, Diego. Op.Cit., p.29-34.

63
tributo sin el consentimiento de los contribuyentes, que a su vez es manifestado

por sus representantes, y por ello conocido. Dentro del marco constitucional

debe sustentarse toda imposición tributaria, para así cumplir el principio de

seguridad jurídica y el de legalidad. Es importante aclarar que los territorios

municipales y departamentales tendrán dentro de los parámetros legales y

constitucionales la posibilidad de determinar los montos y plazos para el pago

de algunos tributos y disponer de sus rentas dentro de esos órdenes políticos a

través de sus cuerpos colegiados: Los concejos y las asambleas

respectivamente.

Los proyectos de leyes tributarias comienzan su trámite en la Cámara de

Representantes, la iniciativa sobre la imposición de tributos puede ser tanto del

Ejecutivo como del Congreso, sin embargo y aquí comienza la diferencia, el

Gobierno por mandato constitucional, se reserva la iniciativa cuando la ley

tributaria de la que se trata, recae sobre exenciones.

Así las cosas, todo impuesto con sus respectivos elementos esenciales y con la

determinación de a quién corresponde cobrarlo deberá estar consagrado en la

Ley50 estableciendo los elementos esenciales de la obligación tributaria y el

supuesto de hecho que daría lugar al mismo, así mismo si lo que se establece es

una exención o beneficio con el cumplimiento de la específica orden

constitucional de que sólo mientras medie iniciativa gubernamental podrá, la

ley, establecer exenciones de esos tributos51. El sentido de la restricción en

cuanto a la iniciativa se explica en la necesidad de mantener una política

sostenida de hacienda y fiscal que tenga como principio fundamental la

50
Ley ordinaria debidamente expedida por el Congreso de la República.
51
Articulo 154 de la Constitución Política, inciso segundo.
64
seguridad jurídica y la estabilidad en el manejo de los ingresos del Estado, sin

tener absoluta dependencia del legislativo lo que en algunos casos podría

prestarse para manipulación de fuerzas políticas propias de la actividad en el

Congreso.

Las condiciones creadas con la declaratoria de la emergencia económica, social

y ecológica otorgan facultades al ejecutivo para crear y modificar tributos, esto

es para establecer incentivos así como nuevos tributos, con lo que se presenta

la excepción al principio de reserva legal o de legalidad consagrado en el

Articulo 154 de la Carta. La Corte Constitucional se refirió a la justificación de la

excepción de la siguiente forma:

”Las facultades excepcionales tienen la virtud de transferir facultades

legislativas al gobierno cuando medien causas cuyas particulares

características justifican, a juicio del constituyente, el aumento de las

facultades del ejecutivo”52.

Sin embargo, a la luz del Estado de Derecho la decisión o decisiones amparadas

en las facultades derivadas de la declaratoria del estado de emergencia

económica, social y ecológica encuentran a su vez el control político del

congreso, el cual por expreso mandato constitucional (articulo 215 inciso sexto),

podrá dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia, derogar,

modificar o adicionar los decretos en aquellas materias que ordinariamente son

de iniciativa del Gobierno, esto es entre otras con relación a los beneficios y

exenciones. Esta facultad otorgada al Congreso, fundada en el propósito de

conjurar la crisis, presenta cualquier cantidad de preguntas por la seguridad


52
Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 1994
65
jurídica y los principios de las demás figuras jurídicas que entran en juego con

ocasión del articulo 215 de la Constitución, por una parte se está autorizando al

Congreso para que tenga iniciativa sobre aspectos que son de iniciativa privativa

del Gobierno, de acuerdo con la Constitución. Y por otra parte las personas que

en determinado momento tomaron una serie de decisiones por estar movidos

por incentivos o beneficios tributarios verán en algún momento el cambio de

reglas lo que a la final podrá establecer un nuevo determinante en las

conductas que se buscan con las medidas implementadas con ocasión de la

declaratoria de la emergencia. Sin contar con la pérdida de sentido de

transitoriedad o temporalidad esencial a los estados de excepción, el Congreso

estará en facultad de determinar acciones encaminadas a enfrentar la crisis, en

algunos casos dando lugar a menos estabilidad.

Lo anterior crea un ambiente entorno a los incentivos y beneficios tributarios

que debe ser atendido en tanto que las medidas que buscan establecer ciertas

conductas no gozan de tanta seguridad jurídica, como la que el estado de

excepción y con ello las facultades otorgadas al ejecutivo, exigiría para ser

mucho más efectivo.

Con relación a los incentivos de los tributos que por ley corresponden a los

ordenes territoriales, cabe decir que en este aspecto la competencia en materia

tributaria territorial es compartida entre el Congreso y los entes territoriales,

fundándose a la expresa prohibición al legislativo, contenida en el articulo 294

de la Constitución Nacional, de conceder exenciones o tratamientos

preferenciales en relación con aquellos.

66
Así las cosas, la ley determinará el tributo y los aspectos generales del tributo,

así mismo si es departamental o municipal; y las ordenanzas y acuerdos según

el orden territorial determinarán, dependiendo de las circunstancias de cada

lugar, la especificidad del tributo escogiendo tarifas, estímulos, beneficios,

descuentos o exenciones; en cumplimiento de la ley pero teniendo en cuenta los

requerimientos de cada territorio. La posibilidad de modificar o extinguir los

incentivos o beneficios sólo puede ser ejercida por la corporación de cada

territorio, de acuerdo con los requerimientos de la misma.

67
2. TERREMOTO EN EL EJE CAFETERO

2.1 DESASTRE EN UNA TIERRA PROSPERA

Después de muchas tragedias ocasionadas por la ocurrencia de desastres

naturales tales como terremotos, maremotos, deslizamientos, erupciones

volcánicas y avalanchas, el último año del siglo XX comenzó con un

estremecedor terremoto ocurrido el 25 de enero en la zona cafetera del país.

Este ha sido quizás el centro urbano y rural más poblado de Colombia afectado

por un fenómeno natural de tal naturaleza.

El tema del presente estudio se circunscribe, como se ha resaltado en distintas

ocasiones, al uso de medidas tributarias en especial de los incentivos o

beneficios tributarios, como herramienta53 para sortear crisis ocasionadas por

los hechos naturales, que a su vez se traducen en situaciones extraordinarias de

desorden e inestabilidad en todos los órdenes, para este caso en especial el

orden económico-social.

La decisión de basar el análisis de las situaciones a partir de la exposición

evaluativa del hecho concreto del eje cafetero se fundamenta en la idea de

valorar la forma de sortear estos hechos después de experiencias anteriores,

53
Cabe aclarar que no es la única herramienta económica, pero debe tenerse en cuenta, en la
medida en que es motor de reactivación económica, que a la postre tenderá a sacar adelante la
región a través de un desarrollo autosostenido y no-dependiente de donaciones externas que
terminan empobreciendo más un lugar.
68
aportando luces sobre el real y concreto aprendizaje de la historia vivida. Otra

razón por la cual se decidió partir de la experiencia del eje cafetero, tiene que

ver con las posibilidades de cercanía con el proceso de reconstrucción, así como

de mirar un hecho actual con la experiencia del pasado reciente.

Cada hecho es diferente por la región54, la clase de desastre, así como por las

consecuencias que acarrea, lo que es siempre una constante es la intención de

sortear la crisis, de restablecer el orden procurando recuperar la tranquilidad de

los particulares y el estado normal de los pueblos.

El eje cafetero esta conformado por varios departamentos que colindan entre sí,

entre los principales se encuentran Quindío, Risaralda, Caldas, y parte de los

departamentos de Valle del Cauca, Tolima y Antioquia; en esta región la

variedad de climas es asombrosa pues se presentan desde niveles calurosos

hasta nevados; esta característica particular se debe mas que al hecho de ser

un extenso territorio, a la conformación geográfica que la identifica: Zonas

montañosas que terminan en largos valles, infinidad de ríos y vegetación de

condiciones húmedas, lo que le ha permitido ser importante despensa del país

en lo que se refiere a productos agropecuarios. Las condiciones climáticas y

geográficas de la región han sido a la vez la bendición y el peligro de la misma,

54
Cada región tiene particularidades que deben ser aprovechadas o manejadas en beneficio de
la recuperación, es por esto, que atender a las características de la región en la toma de
decisiones permite alcanzar los fines reconstructivos de una forma más efectiva y en asocio con
la propia comunidad afectada.
69
ya que paradójicamente un suelo propicio para dar el mejor café del mundo y la

mayor variedad de plátano y frutas es, a la vez, suelo propicio para la

ocurrencia de desastres naturales.

La última experiencia que recordó esta situación fue el terremoto que sacudió

gran parte de la zona el lunes 25 de enero de 1999. El saldo resultado del

movimiento telúrico de 6,2 grados en la escala de Ritcher, fue de cerca de mil

muertos, algunos desaparecidos, ocho mil heridos, doscientos cincuenta mil

damnificados, más de mil quinientas viviendas destruidas, noventa mil

inmuebles urbanos afectados (colapsados o desplomados), todo esto

enmarcado dentro de daños en la infraestructura pública, por haberse averiado

la red de los servicios públicos, y en pocos días de escasez de alimentos y

medicinas. En la zona rural se afectaron casi cinco mil beneficiaderos de café y

nueve mil casas de fincas. Los daños directos causados por el terremoto para

todo el eje cafetero, de acuerdo con estudios realizados por la CEPAL suman

aproximadamente de 2.1 billones de pesos55.

El terremoto no se podía prever con exactitud de fecha y hora, pero las

investigaciones del Observatorio Sismológico del Sur-Occidente (Osso), habían

hecho presentaciones en la Universidad del Quindío sobre el riesgo de un gran

desastre en la zona, con el fin de promover un paquete de medidas

55
GAVIRIA ARANGO, Oscar. Sistematización de la Reconstrucción en el Eje Cafetero. (Borrador
de trabajo.) Armenia 1999.
70
preventivas56 al respecto; sin embargo, nunca fue posible destinar el

presupuesto necesario para tal empresa, esto unido a las construcciones

inestables de la zona, aumentó en gran parte la magnitud del desastre por el

movimiento telúrico del 25 de enero de 1999.

Ante la falta de previsión y frente a la ocurrencia del desastre, el único camino

que quedó fue el de proponer medidas de choque para enfrentar la crisis

general y salir adelante como ocurrió en casos como Popayán (1983), Armero

(1985) y zona Páez, Tierradentro (1994).

Junto con todas las medidas de rescate, socorro, y ayuda inmediata para

enjugar las consecuencias del desastre, se implementaron las medidas legales

cuyo objetivo fundamental consistía en recuperar la zona de la crisis en lo

relacionado con lo inmediato, y en un segundo momento iniciar la

reconstrucción de la región. Para hacer un seguimiento del proceso al igual que

en situaciones anteriores se creó57 una entidad encargada exclusivamente del

cumplimiento de este objetivo, el Fondo Para La Reconstrucción Y Desarrollo

Social Del Eje Cafetero, cuya sigla es FOREC, es un establecimiento público de

naturaleza especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía

patrimonial y financiera, sin estructura administrativa propia y cuyo objeto

56
Como los estudios de microzonificación sísmica de las ciudades con riesgo sísmico alto, entre
otras.
57
Decreto 197 del 30 de enero de 1999 revisado por la Corte Constitucional en sentencia C-218
de 1999
71
específico es la financiación y realización de actividades necesarias para la

reconstrucción económica, social y ecológica del Eje Cafetero afectada por el

terremoto del 25 de enero de 1999.

Teniendo en cuenta la experiencia del pasado, el FOREC se constituyó con

personas oriundas del eje cafetero para poder atender de forma directa los

asuntos de reconstrucción sin dejar de lado la idiosincrasia de la región. Como

ocurre con todas las entidades coyunturales se ha criticado la lentitud con que

se ha trabajado, sin embargo muchas personas analistas y del común reconocen

que a pesar de que pueda existir la destinación de los recursos para obras que

no tienen relación con la reconstrucción, por ejemplo reparaciones menores de

construcciones no afectadas, la mayor parte de los recursos sí se está

destinando a aquella. Tener un control absoluto de la destinación de los dineros

es imposible, pues gran parte de la información depende de la sinceridad de

quienes se suponen son afectados; sin embargo en un país donde las

oportunidades son tan escasas y el olvido por los más necesitados es la

conducta común de todos los sectores, un desastre se convierte en “la

oportunidad” de muchos, y con esto se quiere hacer referencia tanto a aquellos

que no tenían nada, como a aquellos que pretenden dominar la región

manipulando la oportunidad; por lo anterior es importante destacar que la

administración del FOREC, y la organización y planeación estratégica de la

reconstrucción no tiene vínculos con la clase política de la región, sino que fue

72
elaborada por organizaciones no gubernamentales, que a la vez están

realizando un programa de control de efectividad58. El control social ha

generado una cantidad de problemas en el ámbito de opinión pública

promocionado por los lideres políticos de la región que no aceptan la posibilidad

de hacer una nueva ciudad en orden y con igualdad de derechos así como ajena

a la satisfacción de intereses particulares, por ello desvirtúan la labor de la

entidad al no tener incidencia como determinadores de la inversión. Un ejemplo

claro de cómo se manejan las políticas públicas en el eje cafetero es poner de

presente como la cantidad de donaciones y ayudas de origen nacional e

internacional, que no se hicieron esperar para ayudar con el terremoto del eje

cafetero, pasados tres días de disputas entre el alcalde de Armenia y el

gobernador del Quindío, aún no llegaban a los damnificados porque aquellos no

habían solucionado a nombre de quien las iban a distribuir; fue así como la

intervención del gobierno central fue necesaria para conjurar la crisis y empezar

a distribuir las donaciones; esta misma estrategia se ha usado después para el

manejo de la entrega de los subsidios y los prestamos, a través de la

organización del FOREC y las demás ONG´s encargadas de cada zona.

Cabe anotar que los incentivos tributarios han establecido un sistema de control

de distribución de recursos en la medida en que la posibilidad de acceder a los

beneficios depende de los organismos por los cuales se realicen las donaciones.

58
La Fundación Espiral y Viva la Ciudadanía han realizado un papel importantísimo en el manejo
de la información y la canalización de la misma en aras del control civil de la reconstrucción del

73
Esta es otra muestra de cómo a través de la herramienta tributaria es posible

generar unas conductas tendientes a proporcionar mayor bienestar para la

comunidad, en este caso concreto por medio de una administración y

distribución más transparente y equitativa de los recursos aportados para la

reconstrucción del eje cafetero.

2.2 MEDIDAS TRIBUTARIAS ADOPTADAS COMO RESPUESTA A LA


SITUACION DE HECHO

2.2.1 Presentación. Frente a la magnitud de la tragedia, casi un

departamento derrumbado y otros tres afectados, para un total de veintiocho

municipios semidestruidos en una de las zonas más pobladas del país se

plantearon medidas de emergencia. El día 26 de enero el Presidente de la

República expide el Decreto 182 declarando la existencia de una situación de

desastre en varios municipios de los departamentos de Quindío, Risaralda,

Caldas, Tolima y Valle del Cauca, para iniciar el trabajo de rescate y manejo de

ayudas externas y ayudas provenientes de todo el país. Las condiciones

exigieron tener un marco más amplio para tomar medidas tendientes a

recuperar la zona, fue así como basándose en el estado de grave calamidad

pública, el Presidente de la República en compañía de todos sus Ministros,

haciendo uso del articulo 215 de la Constitución Nacional declararon el Estado

de Emergencia Económica, social y Ecológica mediante del Decreto 195 de

enero 29. En ejercicio de las facultades conferidas por la emergencia se

eje. Ver bibliografía.


74
expiden una serie de decretos59 cuyo fin principal consiste en enfrentar la grave

crisis haciendo frente a las necesidades inmediatas, y creando las condiciones

necesarias para promocionar y proporcionar la recuperación económica, social y

política de la zona, de manera auto-sostenida y con bases firmes de acuerdo a

la realidad sísmica y político- social del eje cafetero. En busca de estos fines las

medidas fueron de muchos tipos: sociales, políticas, de orden público,

económicas, y tributarias.

Para el presente estudio, son relevantes las medidas tributarias que puedan ser

consideradas incentivos tributarios, en la medida en que sea posible considerar

que tales disposiciones tributarias implican determinadas conductas

extrafiscales, buscadas por el Gobierno.

En el Decreto 258 de febrero 11 de 1999, el Considerando apoya

claramente la necesidad de usar los incentivos tributarios como una herramienta

idónea para producir movimiento en la recuperación de la zona; en las palabras

del mismo: “Que para establecer la canalización de recursos privados a la

reconstrucción de la zona afectada es necesario establecer beneficios tributarios

en materia de donaciones. (...) para facilitar y promover la instalación de

empresas en los municipios mencionados, la reactivación de las existentes en

ellos (...) es necesario crear beneficios en materia de impuestos, tasas,

gravámenes, derechos y contribuciones parafiscales, así como autorizar el

59
Ver anexo A: Cuadro de normas Eje Cafetero.
75
otorgamiento de exenciones o beneficios tributarios respecto de los impuestos

de las entidades territoriales”.

A la luz de la expresa decisión gubernamental del uso de incentivos tributarios,

entre algunas de sus medidas, para enfrentar la crisis generada por el terremoto

del 25 de enero de 1999, se entrará a hacer una breve exposición de las

mismas para continuar con su evaluación de acuerdo con los resultados que

pueden verse un año después de la tragedia.

2.2.2 Incentivos Tributarios adoptados en ejercicio de las facultades

derivadas de la declaratoria de Emergencia económica, social y

ecológica en el eje cafetero. Dentro del marco general de los incentivos

tributarios implementados con el fin de solventar la crisis derivada del desastre

natural, se encuentran básicamente dos grandes clases de incentivos: Una

primera que se enmarca dentro de los que hemos denominado incentivos de

carácter sustancial, ya que se dirigen a la exención o el descuento por el pago

de un impuesto concreto, que se manifiesta en un alivio sobre la carga

impositiva del sujeto pasivo directamente; y la segunda que reúne las medidas

de carácter formal, tendientes a facilitar el pago de obligaciones y el uso de los

incentivos arriba nombrados. Todo lo cual conforma un sistema general y sólido

que permite una eficiente reconstrucción económica de la región. A

continuación se presentan los incentivos tributarios existentes para la

76
reconstrucción del eje cafetero en forma desglosada, para en el último capitulo

hacer la evaluación comparativa de los efectos socioeconómicos de la

implementación de los incentivos tributarios.

2.2.2.1 Incentivos de carácter sustancial

1. Descuentos60 por donaciones para la recuperación de la zona afectada

por el terremoto. (Artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto 258 de 1999):

Los beneficiarios directos son los Contribuyentes del impuesto de renta que

realicen donaciones en 1999 a las entidades que se dediquen a la recuperación

de la actividad productiva, al fortalecimiento industrial y financiero, a la atención

de las necesidades básicas de las personas afectadas y a lograr la

reconstrucción, desarrollo y rehabilitación de la zona.

Derecho: Solicitar descuento del 70% del valor de los bienes donados, con la

limitación de que el descuento no supere el 40% del impuesto neto calculado

antes del descuento.

Este incentivo se presenta mediante la modalidad del descuento tributario que

consiste en un menor valor del impuesto a pagar a cargo del contribuyente, lo

que al final, le representa un aumento en su flujo de caja, con la disminución

60
Se consideran “Descuentos” los valores que por disposición expresa legal pueden ser
restados del impuesto determinado en la respectiva liquidación privada.
77
del impuesto originalmente debido. Tal condición ventajosa puede favorecer las

donaciones a entidades encargadas61 de forma exclusiva a la reactivación

industrial y financiera, trayendo nuevos recursos a la zona cafetera y

fomentando el sistema económico de la región.

La norma permite que las donaciones puedan realizarse en dinero o en especie

(distinta a las acciones o aportes o cuotas de interés social o derechos

fiduciarios). Así mismo hace una referencia específica a las donaciones de origen

extranjero, favoreciéndolas, en la medida en que se consideran estar libres de

toda clase de impuestos, tasas o contribuciones de carácter nacional, dentro del

marco de los tratados internacionales. Al respecto conviene precisar que para

este caso particular, el Decreto 350 de 1999 en su artículo 9 excluyó a las

donaciones del tratamiento preferencial a que alude el Decreto 258 de 1999,

esto es, del llamado impuesto del dos por mil.

Así mismo se establecen medios de control, derivados de la estructura de la

donación. Evitando que se aproveche la exención sin cumplir con las

condiciones determinadas por la norma para acceder al beneficio tributario. Para

hacer efectivo el descuento se deben cumplir ciertos requisitos: 1) Que la

entidad receptora de la donación haya sido autorizada en forma expresa por el

61
El decreto 1550 de 1999, reglamentó lo relativo a las entidades encargadas de manejar las
donaciones, estas son: FOREC, ICBF, Red de Solidaridad Social, Fiduciaria la Previsora S.A.(en
su condición de administradora del Fondo Nacional de Calamidades), alcaldías y gobernaciones
de los municipios y departamentos de la zona afectada.
78
Gobierno Nacional para la recepción y/o inversión de los recursos donados, 2)

Que la entidad receptora expida al donante una certificación en donde conste

lugar y fecha en que se realiza la donación, descripción general de los bienes

donados, valor de la donación, de conformidad con la constancia que expida la

entidad que la recibe o el avalúo que se haya realizado; apellidos y nombre o

razón social y número de identificación tributaria (NIT) de la persona jurídica o

natural que efectúe la donación, manifestación expresa sobre la destinación de

la donación en forma exclusiva a los fines contemplados en el inciso primero del

articulo primero del decreto 258 de 1999 y por último que la entidad receptora a

celebrado un convenio para el efecto con el Forec.

La norma especifica cómo se calculará el valor de la donación, para proceder a

hacer el descuento tributario, en caso de ser en especie según sea mueble o


62
inmueble .

La Corte Constitucional en sentencia C-327 de 1999, declaró exequible en forma

condicionada el artículo 2° del decreto 258 de 1999 que consagra las entidades

receptoras de las donaciones que tienen el beneficio del incentivo tributario en

lo que se relaciona con la posibilidad de que de las donaciones ingresen al

patrimonio63 de las entidades públicas. En este sentido la Corte determinó que

62
Vale la pena destacar que otra forma de control se muestra en los requisitos de bienes
inmuebles para ser donados, que estén ubicados en el eje cafetero y no tengan ningún
gravamen o prohibición de construcción de acuerdo con el plan territorial. De forma tal que la
finalidad de la norma se respete y especialmente se cumpla; tratándose de bienes muebles la
norma únicamente se refiere como valor de ese al costo fiscal, esto es, al costo histórico o de
adquisición más los ajustes por inflación si a ello hubiere lugar.
63
Frente a la doble posibilidad de que las entidades sean administradoras o propietarias de las
donaciones para cumplir con el fin del decreto.
79
dichas donaciones podrán ingresar al patrimonio de la entidad mientras el

donante así lo hubiera decidido; de modo tal que se guarde concordancia con el

precepto constitucional en el artículo 62, y sean utilizadas con el fin de atender

las necesidades básicas de los afectados por el sismo.

Atendiendo a las características principales y a la estructura del incentivo se

podría decir que en orden a quién corresponde, de acuerdo con la clasificación

de los incentivos64 según el contenido particular de la norma, es un incentivo

personal, ya que se requiere una calidad especial para gozar del mismo, ser

contribuyente del impuesto de renta, así mismo de acuerdo con el beneficiario

del incentivo es de carácter indirecto pues el Estado se abstiene de recibir un

ingreso ordinario derivado del impuesto de renta por donaciones para que sea

invertido en beneficio social.

2. Ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional para los afectados.

(Articulo 5. Decreto 258 de 1999):

Las donaciones son para el donatario, en general un ingreso, en la medida en

que implican un aumento de su patrimonio neto al momento en que la percibe.

La norma asume que la suma o bien donado65 es un ingreso no constitutivo de

renta o ganancia ocasional, que son aquellos “que por disposición expresa de la

ley no se someten al gravamen, en atención a las circunstancias especiales en

que son

64
Enunciadas en el primer capitulo tercera sección.
65
Siempre que su valor no exceda ochenta(80) salarios mensuales mínimos legales vigentes a la
transferencia.
80
percibidos o bien por que a través de este mecanismo se busca fomentar o

desarrollar un determinado sector de la economía, deben informarse al realizar

la declaración para justificar el aumento patrimonial para computarse la base

impositiva”66.

De esta manera se está dando alivio tributario a las personas afectadas por el

terremoto, aplicándose los principios de justicia y equidad, pues quienes lo

perdieron todo deben recibir algo para volver a empezar, sin que eso les

implique un gravamen, ya que tiene más una función reparatoria, que de

enriquecimiento.

Una consecuencia tributaria importante que resulta de clasificar este tipo de

ingreso como no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional, es que sobre los

mismos no se causa la retención en la fuente, por ello la norma establece así

mismo una condición, y es que, la donación haya sido efectuada a través del

FOREC, o de las entidades públicas autorizadas. Esta situación tiende a generar

conductas extrafiscales de control, de modo que las personas y las entidades

afectadas buscarán las ayudas por intermedio del FOREC y demás ONG´s

autorizadas para beneficiarse de la exclusión del impuesto de renta y a su vez el

Estado logra tener mayor control y fiscalización en la redistribución de recursos.

A través de la norma se establecen las condiciones para beneficiarse de tal

exclusión, pero también se hace referencia a las disposiciones del Estatuto

Tributario para entidades sin ánimo de lucro, que se siguen aplicando.

66
BRICEÑO DE VALENCIA Teresa y VERGARA LACOMBE. Ramón. Diccionario Técnico Tributario.
Centro Interamericano Jurídico Financiero. Bogotá, 1995
81
La norma establece de forma detallada las condiciones necesarias para

considerar de donde debe provenir el bien donado y la reglamentación que se

debe seguir, lo que permite ubicar este incentivo en los llamados condicionados,

toda vez que son necesarias ciertas “condiciones” específicas posteriores al

hecho mismo causa del impuesto, para que se configure la exención.

3. Exención del Impuesto de renta y complementarios para las empresas.

Artículo 6°, 7° y 8° del Decreto 258 de 1999 modificados parcialmente

por los Artículos 1° y 2° del Decreto 350 de 1999.

El no pago del impuesto de renta implica un gasto menos en el giro ordinario de

costos de las empresas. No cargar con esta obligación determina unas

condiciones de ventaja frente a otros empresarios del país que deberán sumar a

su análisis de costos el pago del impuesto de renta.

Antes de la modificación de los artículos 7° y 8° del decreto 258 de 1999, la

Corte Constitucional67 en revisión de constitucionalidad del decreto 258 de 1999,

declaró necesaria la inclusión de las personas naturales que cumplieran con las

mismas condiciones de las personas jurídicas, en aplicación del principio de

igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución de acuerdo con el

principio de trato igual a quienes están en las mismas condiciones,

especialmente porque con la participación de aquellas personas también es

posible reactivar la economía de la región. La indicación de la Corte

67
Corte Constitucional. Sentencia C-327 del 12 de Mayo de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz
82
Constitucional tuvo lugar cuando ya había sido expedido el decreto 350 del 25

de febrero de 1999, en el sentido de realizar las modificaciones en orden al

cumplimiento del principio de igualdad; las modificaciones fueron las siguientes:

?? El artículo 1° del decreto 350 de 1999, modificatorio del artículo 7 del

decreto 258 de 1999: Elimina la necesidad de que los bienes muebles

que se negocien al detal y distribuyan en los municipios afectados tengan

que ser producidos allí, para que la empresa pueda solicitar la exención.

De esta las pequeñas y medianas empresas que distribuyen los bienes

pueden tener acceso al beneficio.

?? El artículo 2° del decreto 350 de 1999, modifica el primer inciso del

artículo 8°, incluyéndose así mismo la aplicación de los artículos 6° y 7°

para personas naturales que cumplan con los mismos requisitos. Así

mismo suprimió la carga consistente en la necesariedad de la localización

física en la zona para las personas naturales (de la empresa) exigiéndose

solamente su constitución en la zona o la reactivación de sus actividades

a más tardar el 31 de diciembre de 1999 como condición para tener

derecho a la exención.

?? y el párrafo segundo del mismo articulo, en cuanto se extiende el

beneficio de exención del impuesto de renta tanto a las personas

jurídicas y naturales que para el 25 de enero ya desarrollaban las

actividades comerciales consagradas en la norma relativas a bienes

83
muebles que se expendan al detal y su entrega física se realice en la

zona afectada.

La estructura de este beneficio tributario tiene varias aristas dependiendo de las

condiciones de la empresa, las cuales para efectos de nuestro análisis fueron

clasificadas básicamente en tres situaciones de hecho:

?? Nuevas empresas que desarrollen sus actividades en la zona afectada por

el terremoto.

?? Nuevas pequeñas y medianas empresas que desarrollen sus actividades en

la zona afectada por el terremoto.

?? Empresas preexistentes en la zona afectada por el terremoto.

?? Y por último las actividades comerciales siempre y cuando se refieran a

bienes corporales muebles distribuidos68 en la región, que se expendan al

detal en los municipios afectados.

Nuevas empresas: En primer lugar el incentivo tributario aplica para las

empresas que se constituyen y localicen realmente en los municipios

determinados en los decretos 195 y 223 de 199969. Desde el 11 de febrero de

1999 hasta el30 de junio del 2000. En segundo lugar, el objeto social debe ser

68
Después de la modificación del Decreto 350 de 1999, que eliminó la “producción”.
69
Los municipios beneficiados son: Chinchina, Armenia, Buenavista, Calarcá, Circasia, Cordoba,
Filandia, La tebaida, Montenegro, Pijao, Quimbaya, Salento, Pereira, Dos Quebradas, Santa Rosa

84
exclusivamente orientado a desarrollar la zona afectada a través de ciertas

actividades: agrícola, ganadera, industrial, de construcción, de exportación70, de

servicios públicos domiciliarios y actividades turísticas, de turismo, educativos,

de procesamiento de datos y programas de desarrollo tecnológico (aprobados

por Colciencias), así como las de atención de salud, minería siempre que no se

relaciones con exploración y explotación de hidrocarburos. En tercer lugar la

exención es de un porcentaje del impuesto de renta a cargo, dependiendo del

sector del eje más afectado, de modo que la nueva empresa que se localice en

el Quindío tendrá una exención del impuesto de renta de setenta (70%) por

ciento de las utilidades obtenidas por la empresa en desarrollo de las

actividades en esta zona, para los periodos gravables de 1999 y 2000, mientras

que en los demás municipios del eje cafetero la exención será del treinta (30%)

por ciento, bajo las condiciones anotadas anteriormente. La diferencia de

proporción en cuanto al porcentaje de la exención no representa inequidad por

la diferenciación, es más bien en aras del cumplimiento del principio de equidad,

para dar mayor incentivo a quien cree empresas en donde hubo mayor

destrucción.

De acuerdo con los comentarios precedentes y a la clasificación presentada esta

clase de incentivo se caracteriza por ser de los que operan en el monto del

de Cabal, Marsella, Cajamarca, Roncesvalles, Alcalá, Caicedonia, Obando, Ulloa, Sevilla, La


Victoria, Argelia, Bolívar, Tuluá (corregimiento de Barragán)y Génova.
70
De bienes muebles producidos en la zona afectada.
85
tributo, considerados los más óptimos porque no afectan la estructura del

tributo y no tienen efecto cascada, esto es, son realmente directos.

Nuevas pequeñas y medianas empresas: El incentivo tributario aplica para

aquellas que se clasifiquen71 como tales, y cumplan con los requisitos de las

nuevas empresas. Dichas empresas tendrán derecho a una exención sobre el

impuesto de renta a pagar del ochenta (80%) por ciento en la parte de las

utilidades obtenidas en desarrollo de las actividades establecidas para el

departamento del Quindío, y del cincuenta (50%) por ciento para las empresas

(PYMES) establecidas en los demás municipios.

Empresas preexistentes: El incentivo tributario aplica para aquellas constituidas

efectivamente para el día del terremoto, que fueran personas jurídicas72. Dichas

empresas tendrán derecho a la exención del impuesto de renta y

complementarios únicamente para 1999 (de acuerdo a los porcentajes) siempre

y cuando demuestren (según se reglamente) que reanudaron actividades antes

del 31 de diciembre de 1999, indicando a la Administración de Aduanas e

Impuestos Nacionales de su jurisdicción, la fecha de iniciación de actividades.

71
La norma establece tal calificación: Serán consideradas pequeñas y medianas empresas
aquellas que tienen un patrimonio inferior a ochocientos millones de pesos y máximo veinte
trabajadores.
72
La Sentencia C-327 de la Corte Constitucional, conmina la inclusión de las personas naturales
siempre que cumplan las mismas condiciones, en cumplimiento del derecho de igualdad.
86
Tendrán un porcentaje mayor de exención del impuesto las pequeñas y

medianas empresas (80% en el Quindío y 50% demás municipios) que para las

empresas más grandes (60% en el Quindío y 20% demás municipios). Para ser

efectivos los beneficios, las empresas deben acreditar el establecimiento de

seguros contra-terremoto de los bienes de maquinaria y equipo, lo que da

estabilidad mayor a la empresa; sin embargo, la norma previendo que esto

implica un costo mayor, estableció que estos seguros no causarán impuestos

sobre las ventas de forma tal que se favorecerá su establecimiento.

El artículo 4 del decreto 350 de 1999, determina que las transacciones que

realicen las empresas (y personas) que gozan de los beneficios expuestos de

manera esquemática en esta sección, con personas que les estén vinculadas

económicamente deberán realizarse como mínimo a valores comerciales,

siempre se entenderán hechos por valor el comercial así se hayan hecho por

debajo. Se entienden por personas vinculadas cuando existen intereses

económicos, financieros, o administrativos entre ellas comunes y recíprocos,

también cuando se presenta cualquier situación de control o dependencia entre

ellas. Esta es una excepción al articulo 85 del Estatuto Tributario en el que se

determina que no serán deducibles los costos y gastos de los contribuyentes,

cuando corresponden a pagos o abonos a favor de sus vinculados económicos.

Todo lo relativo a estos artículos es aplicable también a las personas naturales

que cumplan con las condiciones establecidas para las empresas, tanto por lo

dispuesto por el decreto 350 de 1999, por indicación de Corte Constitucional.

87
Hay una clara tendencia a favorecer la mediana y pequeña empresa con

beneficios tributarios. La pregunta que se plantea es por qué no favorecer en

gran medida la empresa más grande, con el ánimo de apoyarla generación de

una mayor fuente de empleo? Sin embargo la posibilidad de sostener y sacar

adelante medianas y pequeñas empresas es más clara, dadas las circunstancias.

4. Beneficios para los socios o accionistas. (Articulo 9, Decreto258 de 1999):

La extensión del beneficio a los socios o accionistas es una decisión para que

quienes realmente tienen el interés de aprovechar los beneficios tributarios,

léase socios o accionistas extranjeros, al verse directamente favorecidos

promuevan la conducta de inversión y desarrollo empresarial que se busca, toda

vez que los extranjeros no residentes o domiciliados en Colombia tienen un

tratamiento diferencial que el residente en Colombia73, y a través de esta

disposición dichos extranjeros se ven amparados en la norma general. Este es

un claro ejemplo de incentivo indirecto pues quienes se ven favorecidos por el

mismo no son los que requieren la protección sino que generarán unas

conductas que redundarán en el beneficio de los afectados.

5. Descuento tributario por generación de empleo. (Articulo 11 del decreto

258 de 1999):

88
La ley 488 de 1998 estableció como descuento tributario (de carácter de

minoración estructural)74, el descuento el quince por ciento (15%), como una

medida de equilibrio para que el pago de los costos laborales no sean

totalmente asumidos por el empresario y esto no signifique una disminución de

los mismos.

Dentro del marco de la emergencia económica, ecológica y social en el eje

cafetero se presenta un descuento equivalente al cien por cien (100%) del valor

de los salarios y prestaciones sociales cancelados efectivamente en los periodos

gravables 1999 y 2000, siempre y cuando no supere el cincuenta (50%) por

ciento del impuesto neto de renta de ese año calculado antes del descuento,

que se deriven de los nuevos empleos directos que se generen realmente en los

municipios afectados, siempre y cuando los empleados duren vinculados al

menos un año. Este beneficio puede ser solicitado por los contribuyentes del

impuesto de renta cuyas empresas se encuentren en el territorio mencionado; y

se establecerá de acuerdo al número de empleados que se encontraran afiliados

al sistema de seguridad social a 31 de diciembre del año inmediatamente

anterior. Siempre y cuando se encuentren al día en todos lo pagos laborales y

de seguridad social.75

73
Artículos 48, 49 y 245 del Estatuto Tributario.
74
Definición consignada en el capítulo primero página 36.
75
Generándose también un incentivo en los pagos obligatorios que no son de corte tributario,
pero sí benefician la comunidad.
89
La norma tiene un elemento dinámico en cuanto a la continuación del enganche

de nuevos trabajadores, ya que permite contabilizar el salario y prestaciones de

cada nuevo empleado que ingrese durante el respectivo periodo fiscal, lo que

mantiene abierta la puerta para crear y dar nuevos empleos.

El descuento también incluye el valor correspondiente a los pagos de salario y

prestaciones sociales relativas a los trabajadores que ingresen a ocupar

vacantes generadas por el desastre, por el mismo o por haber adquirido los

requisitos para tener derecho a recibir la pensión de invalidez.

El articulo 20 del decreto 258 de 1999, establece un límite a los beneficios

tributarios concedidos, que no podrán en ningún caso exceder el valor del

impuesto básico de renta76, manteniendo el mismo límite establecido de manera

general en el Estatuto Tributario.

Toda la estructura de este incentivo se dirige especialmente al efecto que

produce en el beneficiario pues lo que lo legitima, es determinante en conductas

en la medida en que reduce costos de producción, permitiendo tener la

posibilidad de descontar un porcentaje más alto por concepto de costos

laborales, pone en condiciones más favorables la producción.

76
Estatuto tributario artículo 259 inciso segundo: “En ningún caso los descuentos tributarios
pueden exceder el valor del impuesto básico de renta.”
90
6. Exclusión del IVA para las casas prefabricadas con destino al eje cafetero.

(Articulo 15 Decreto 258 de 1999)

Las ventas de casas prefabricadas de construcción nacional cuyo valor no

supere el equivalente a dos mil trescientos (2.300) UPACS77, así como su retiro

de inventarios para ser donadas, y que sean instaladas efectivamente en la zona

afectada por el terremoto, estarán exentas de IVA durante el año 1999. De

manera que, el menor costo de las casas al disminuirse el mayor valor

agregado, incentiva el hecho de cumplir con el interés primordial de la

reconstrucción en el eje cafetero, iniciado en el sector vivienda.

La especificación del bien objeto de la exención y las condiciones de ubicación

permiten encontrar la clasificación del incentivo que reducen el costo de la

inversión pero sometido a unas condiciones específicas para que esa reducción

sea posible.

La Corte Constitucional estableció conforme a la Constitución Nacional este

beneficio en la medida en que es un medio efectivo para el favorecimiento de la

recuperación inmobiliaria de la región.

77
Es importante anotar que la Ley 546 de 1999 por la cual se dictaron normas en materia de
financiación de vivienda estableciendo la unidad de valor UVR eliminó el sistema UPAC, por
consiguiente deberán hacerse las conversiones correspondientes.
91
7. Beneficio para la importación de maquinaria y equipo. artículo 5 del

decreto 350 del 25 de febrero de 1999. Artículo 16 Decreto 258 de 1999,

derogado expresamente por el artículo 64 del decreto 350 del 25 de

febrero de 1999. Y Franquicia arancelaria para los bienes de capital NO

producidos en Colombia. Artículo 6 decreto 350 de1999:

El artículo 16 del decreto 258 de 1999 estableció una exención temporal,

durante el período 1999 a 2000, del impuesto para la importación de maquinaria

y equipo, con el cumplimiento de:

?? Condiciones:

?? Que la importación sea realizada por una empresa ubicada en la zona.

?? Que los bienes y equipos importados se destinen a ser utilizados en la

actividad productora de renta, dentro de la jurisdicción del municipio.

?? Que el bien o equipo importado constituya un activo fijo78.

Que se constituya una póliza de garantía, del treinta por ciento (30%) del valor

del impuesto si se cobrara.

La exención es por un tiempo mínimo de cinco (5) años

?? Sanciones:

92
Si no se cumple con la condiciones y se intenta hacer efectiva la exención, la

DIAN, hace efectiva la póliza.

Los bienes y equipos importados serán considerados contrabando79, con todas

sus consecuencias.

??Reglamentos:

?? El INCOMEX elabora un listado de los bienes y servicios objeto del beneficio.

El menor valor de la maquinaria y los equipos derivado del no pago de aranceles

y demás cargas de importación puede ser un incentivo tanto para la nueva

empresa como para la preexistente, pues determina condiciones más favorables

para recuperar lo perdido o para iniciar una labor más productiva y técnica con

menores costos, que si se realizara en otro lugar del país con toda la carga

impositiva, implicaría un mayor costo de producción. La característica anotada

permite ubicar este incentivo en la clasificación que depende del efecto que

produce en el sujeto beneficiario, en la medida en que reducen el costo inicial

de la inversión, y de acuerdo con quien se ve aliviado con el incentivo en este

caso se diría que es incentivo directo, ya que la empresa es en estas

78
“Son activos fijos o inmovilizados los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales
que no se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente.” Artículo 60
inciso tercero, Estatuto Tributario.
79
Articulo 670 del Estatuto Tributario, utilización de documentos falsos para hacerse acreedor
de los beneficios de los que trata el artículo 5 del Decreto 350 de 1999, así mismo responden
penalmente.
93
condiciones una de las víctimas más cercanas del terremoto, que requiere una

condición de ventaja para salir a flote.

Posteriormente el Decreto 350 de 1999, en el artículo 6 incluyó una

modificación a las condiciones de este beneficio en el sentido de establecer de

manera más técnica lo presentado por el decreto 258 de 1999, utilizando una

expresión más apropiada que la mención de “exención de impuestos, tasas o

contribuciones”, usando el término “Franquicia Arancelaria”, frente a lo cual es

preciso aclarar los siguientes puntos: a) Se entiende por franquicia arancelaria:

“La libertad y exención que se cancela a una persona para no pagar derechos

por las mercaderías introduce o extrae, o por el aprovechamiento de un servicio

público”. b) La exención arancelaria se refiere estrictamente a importación de

bienes y equipos no producidos en Colombia, favoreciéndose así mismo la

industria nacional. c) Se determinan menos condiciones para optar por la

exención: i) La importación debe ser realizada por una empresa ubicada en la

zona afectada, ii) Pueden ser objeto del beneficio, maquinaria y equipo que

constituya tanto activo fijo como activo movible80, iii) La exención operará de

acuerdo con el período de depreciación del bien, iv) Que se constituya una

póliza de garantía.

80
“Son activos movibles los bienes corporales muebles o inmuebles y los incorporales que se
enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente e implican ordinariamente
existencias al principio y al fin de cada año o período gravable” . Artículo 60 Inciso segundo
Estatuto Tributario.
94
Aunque las condiciones del beneficio cambiaron no hay eliminación del

incentivo, pues la devolución del valor del impuesto a cargo implica una ayuda

económica importante con relación a los demás empresarios, sin embargo es

menos protectora en la medida en que se tiene que contar con el capital que

debería tener en condiciones normales y la ventaja sólo se verá tiempo después,

por lo que el incentivo resulta llegar, o poder ser aprovechado, por un sector

más reducido de la población.

Se estableció por los períodos de los años 1999 y 2000, de acuerdo con tratados

internacionales la aplicación de una franquicia arancelaria a los bienes de capital

que no se produzcan en Colombia81, importados por personas ubicadas en los

municipios afectados, siempre que sean destinados a la actividad productiva en

la jurisdicción territorial de estos municipios.

8. Beneficios para los contratos de arrendamiento financiero. Artículo 17

Decreto 258 de 1999, derogado expresamente por el artículo 64 del

decreto 350 de 1999:

El artículo 17 del decreto 258 de 1999 se refirió a los contratos de leasing

celebrados con plazo igual o mayor a seis (6) años, cuyo objeto sea maquinaria

81
El Ministerio de Comercio Exterior realizará la lista de estos bienes.
95
y equipo efectivamente a la rehabilitación de la zona y que permanezcan en la

zona durante la vigencia del contrato. La norma asume el arrendamiento

financiero como si fuera un contrato de leasing operativo en el cual se: a) El

arrendamiento se registra como un gasto deducible el canon causado y b) La

amortización no sea inferior al plazo pactado en el contrato.

El decreto 350 de 1999 en el artículo 8, mantuvo la figura, pero sin embargo

modificó las condiciones establecidas de la siguiente manera: a) Contratos de

leasing sobre maquinaria y equipo cuyo plazo sea igual o superior a treinta y

seis (36) meses (tres (3)años), esto es como el arrendamiento operativo. Los

contratos cuyo objeto sean vehículos de uso productivo y equipo que sea igual o

mayor a veinticuatro (24) meses y para contratos cuyo objeto sean inmuebles

por un período igual o mayor a sesenta (60) meses; b) con relación al

tratamiento de contrato de leasing operativo solamente se tomará como tal en

cuanto a que se puede registrar el valor del canon causado como gasto

deducible, pero la amortización del valor del bien no tendrá que ser inferior al

plazo pactado sino correspondiente al bien. d) No se tendrá en cuenta el valor

del patrimonio del locatario o el tipo del bien objeto del contrato.

De acuerdo con la clasificación general establecida en el primer capítulo se

podría considerar como un incentivo indirecto ya que el Estado sacrifica lo que

recibiría por concepto del impuesto en caso de ser no considerado gasto

96
deducible para fomentar la inversión en maquinaria y equipo en la zona

afectada. Esta exención regía hasta el 31 de diciembre del 2000, para quienes al

25 de febrero hubieren, cumplido con las condiciones de la norma, pues el

decreto 350 de 1999 derogó expresamente la norma.

9. Renta presuntiva82. Artículo 13 (Decreto 258 de 1999):

El decreto 258 estableció que para efectos del articulo 189 literal b) del Estatuto

Tributario83, se presume que los bienes de las empresas preexistentes al

terremoto del Eje Cafetero, ubicadas a diciembre de 1998 en la zona declarada

en emergencia, que fueron afectados por el terremoto. En revisión

constitucional fue declarado inexequible84 este artículo, por violación de los

artículos 13 y 215 de la Constitución, pues la presunción de bienes afectados

por el terremoto para la consideración de este punto debió haberse extendido a

las empresas y bienes construidos posteriores para crear un trato igual, y evitar

atentar contra el derecho de esos propietarios a tener el mismo acceso a los

beneficios tributarios y que también fueron afectados.

82
La renta presuntiva constituye una renta líquida especial del contribuyente, que es el mínimo
de renta que se presume ha obtenido el contribuyente, en el período. Su cálculo está
determinado por el Estatuto Tributario (Articulo 188).
83
Articulo 189 literal b. “Depuración de la base de cálculo y determinación. Del total del
patrimonio líquido del año anterior, que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta
presuntiva se podrán restar únicamente los siguientes valores: b) El valor patrimonial neto de
los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre que se
demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación
de una renta líquida inferior”.
84
Corte Constitucional. Sentencia C-327 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
97
2.2.2.2 Incentivos de carácter formal

10. Beneficio de reducción de los aportes al SENA para las empresas

ubicadas en la zona del terremoto. (Artículo 18 Decreto 258 de 1999)

Desde el 11 de febrero de 1998 hasta el 31 de diciembre del 2000, como una

medida de alivio así como un incentivo para generar empleo todo empleador

que se encuentre ubicado en la zona afectada por el terremoto estará exento

del aporte parafiscal equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de los

aportes que de acuerdo con las leyes debe aportar al SENA por cada uno de los

trabajadores vinculados en los municipios determinados como afectados. En

revisión Constitucional, la corte consideró valiosa esta exención ya que aliviando

en un cincuenta por ciento el pago de estos aportes se está dando apoyo a la

reactivación de la empresa a la generación de empleo de forma indirecta.

Este incentivo apunta directamente a la disminución de la carga impositiva,

estableciendo una neutralización cuantitativamente parcial, estableciendo de

forma indirecta una proporción menor a la establecida para los demás

empleadores, de igual forma el incentivo es de carácter directo ya que se está

protegiendo directamente al afectado.

98
11. Ampliación de plazos en el calendario tributario. Decreto 217 de 1999.

La ampliación de plazos no es un incentivo en estricto sentido, sin embargo

redunda en un alivio para los contribuyentes y permite dar tiempo para que

haya recaudo de impuestos en un tiempo prudencial, para no entrar en zona

moratoria mientras se ha hecho imposible la cancelación de las obligaciones

tributarias.

12. Derechos Notariales y Registrales, el impuesto de registro y anotación.

Decreto 196 de 1999, articulo 8 literal a.

Para efectos de determinar los valores de estos impuestos con respecto a los

contratos que se suscriban en desarrollo de las operaciones, consagradas en el

decreto 196 de 1999, tendientes a conjurar la crisis serán consideradas actos sin

cuantía lo que significa una sustancial reducción en los costos en los que se

debe incurrir en el pago de derechos notariales y registrales. Esta condición deja

de regir terminada la vigencia fiscal del año 2000.

El decreto 197 de 1999, en el artículo 6 determinó que los contratos celebrados

por el Forec, en ejercicio de sus funciones gozan de la misma exención.

13. Impuesto de Timbre. Decreto 196 de 1999, articulo 8 literal b.

Los contratos que se celebren en desarrollo de las operaciones consagradas en

el decreto 196 de 1999 no estarán sujetos al impuesto de timbre nacional. Esta

exención deja de regir al terminar la vigencia fiscal del año 2000.

99
Posteriormente, el decreto 197 de 1999, en el artículo 6 determinó que los

contratos celebrados por el Forec, en ejercicio de sus funciones están exentos

del impuesto nacional de timbre.

2.2.2.3 Referencia a la Ley 508 de julio 29 de 1999, declarada

inexequible por la Corte Constitucional85, que determinó dictar el

Decreto 955 del 26 de mayo de 2000 para dar vigencia al Plan de

inversiones públicas para los años 1998 a 2002. La Ley 508 de julio 29 de

1999, contenía originalmente el plan nacional de desarrollo, que dentro de lo

referente al programa de reconstrucción del eje cafetero con ocasión del

terremoto del 25 de enero de 1999, estableció con carácter legal y por lo tanto

permanente algunos de los incentivos establecidos por el presidente de la

República en ejercicio de las facultades derivadas de la declaratoria del estado

de excepción en orden a continuar con el proceso de recuperación de la región.

Las medidas establecidas en la ley 508 de 2000 se pueden enunciar así:

?? Subsidio directo.

?? Exención para donaciones.

?? Exención del impuesto de renta y complementarios para empresas que

desarrollen actividades en la zona afectada.

?? El valor mínimo para las transacciones entre contribuyentes beneficiados

por los incentivos tributarios.

85
Corte Constitucional. Sentencia C-557 del 16 de mayo de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
100
Posteriormente la Corte Constitucional, declaró inexequible la Ley 508 de 1999,

por vicios en el trámite legislativo insubsanables, debido a la naturaleza y

contenido de la ley que se expide; razón por la cual fue expedido el Decreto

955 de 2000, dictado a la luz del articulo 341 de la Constitución Nacional86, “Si

el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término

de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia

mediante decreto con fuerza de ley”. Dando vigencia al contenido del proyecto

de ley número 173 de 1999, presentado por el Gobierno Nacional a

consideración del Congreso, incluyendo las modificaciones realizadas el 9 de

marzo del mismo año, manteniéndose así, los incentivos tributarios para

contribuir con la reconstrucción del eje cafetero, originalmente presentados en

la Ley 508 de 1999.

86
Siguiendo el concepto número 2022 rendido en el proceso de inconstitucionalidad de la Ley
508 de 1999, por el procurador general de la Nación.
101
3. ANÁLISIS DE SITUACIONES SIMILARES EN EL PASADO RECIENTE

3.1 POPAYÁN 1983

El 31 de marzo de 1983, mientras turistas provenientes de varios lugares de

Colombia se dirigían a la catedral de la histórica ciudad de Popayán, asistiendo a

las actividades de Semana Santa, un terremoto sacudió la ciudad durante

dieciocho segundos. El saldo fue: La destrucción del ochenta y cinco por ciento

(85%) de la zona histórica religiosa de mas de cuatrocientos (400) años; cerca

de doscientos (200) muertos y nueve mil (9000) damnificados, y

aproximadamente quince mil (15.000) viviendas afectadas, en una ciudad de

más o menos ciento cincuenta mil (150.000) habitantes; así mismo las

conexiones de luz, agua y alcantarillado fallaron, lo que ocasionó cortes que

dieron lugar a una emergencia sanitaria mayor.

El daño en poblaciones cercanas como Cajibío y Cajetes dio una idea de la

magnitud del desastre, generándose en el país y el mundo entero un

movimiento para proporcionar ayuda con elementos básicos y para lograr el

efectivo rescate de los sobrevivientes. Belisario Betancurt Cuartas, Presidente de

la República, inmediatamente viajó al lugar de los hechos y como primera

medida estableció la ”Operación de solidaridad por Popayán” consistente en

coordinar operaciones de rescate de las víctimas, expedición de medidas de

seguridad y de control, así como del establecimiento de comités de

organización.

102
Para ese momento no existía tradición en el uso de la emergencia económica

para enfrentar desastres, no se consideraba instrumento para la época; así las

cosas el Congreso de la República expidió la Ley 11 del 23 de junio de 1983, por

medio de la cual se creó la Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del

Cauca. CRC, establecimiento público, con personería jurídica, autonomía

administrativa, y patrimonio independiente; las principales funciones se pueden

resumir en la promoción de la reconstrucción de Popayán y municipios

afectados y procurar el fomento económico y social del departamento del

Cauca; así mismo se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la

República para el cumplimiento de los fines de la Corporación, así como para la

constitución y organización del Fondo Nacional de Calamidades.

La ley fue dictada cuando ya habían pasado casi tres meses de la tragedia,

período en el cual las medidas de contingencia, que no tenían finalidad

reconstructiva sino en principio de seguridad y rescate, se asumieron con la

colaboración de organismos internacionales, como la Cruz Roja, los comités

constituidos con el apoyo de la empresa privada y los gremios, con la

coordinación directa de la Presidencia de la República. En un primer momento

se buscó trabajar por una estabilidad inmediata, para luego a través de la

intervención del Congreso y la reglamentación gubernamental iniciar el proceso

de recuperación de la zona.

Las medidas dirigidas a la reconstrucción de la zona fueron de corte económico-

político tendientes a conjurar la crisis tomando en cuenta varios aspectos, son

ejemplo de la diversidad de medidas, las que iban desde el alivio en el pago de

103
obligaciones adquiridas por las víctimas, con entidades públicas87, hasta el

incremento de la tarifa del impuesto de timbre88 en el territorio nacional (salvo

para los vehículos automotores) para constituir el presupuesto de la Corporación

para la Recuperación y Desarrollo del Cauca, a través de la cual se pretendió

realizar todo el manejo sobre recursos económicos y planeación urbana.

En la segunda etapa que tenía como finalidad la reactivación de la economía de

la zona, se encaminó a la utilización de medidas tendientes a incentivar la

producción de la región; entre estas medidas de tipo económico-sociales, se

encuentran incentivos de carácter no tributario89 y tributario.

Con relación al tema tributario, se tomaron medidas de alivio y de carácter de

incentivos. La Ley 11 de 1983 consagró medidas tributarias, así mismo se

conceden facultades al ejecutivo para establecer y definir incentivos necesarios

para estimular el desarrollo económico90. Con el fin de dar un panorama que

permita hacer luego el análisis valorativo se presentarán de manera

esquemática.

Incentivos que se consagraron en la Ley 11 de junio 23 de 1983:

?? En forma de deducciones:

?? Donaciones hechas entre 31/03/83 hasta 31/12/84 a favor de la CRC, con la

finalidad de cumplir los objetivos de la ley: Serían deducibles de la renta

bruta del donante.

87
Ley 11 de 1983. Articulo 13 N.7. Desarrollado por la resolución número 71 de 1983, de la
Junta Monetaria, en ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 5 de 1973, y el
Decreto 2645 de 1980.
88
Ley 11 de 1983. Articulo 18.
89
Tales como la exención de licitación o concurso y de la inscripción en el registro de
proponentes, para quienes celebraran contratos (de carácter estatal) cuyo objeto exclusivo
fuese la reconstrucción del Cauca. Decreto 2682 de 1983, Art. 28 numeral 1.
90
Articulo 13 numeral 9, de la Ley 11 de 1983.
104
?? Las sumas de dinero invertidas por personas naturales, directamente en la

construcción y reconstrucción de los monumentos y bienes públicos situados

en el centro histórico de Popayán: Serían deducibles de la renta bruta.

?? Las rentas provenientes de nuevas empresas industriales y comerciales,

agropecuarias y mineras; establecidas físicamente y cumplan su objetivo

social en el lugar afectado: Estarían exentas del impuesto de renta y

complementarios en la proporción establecida por la ley:

40% para el año gravable de 1984


??

40% para el año gravable de 1985


??

30% para el año gravable de 1986


??

20% para el año gravable de 1987. (Articulo 10)


??

Medidas tributarias de alivio, en la Ley 11 de 1983:

?? Para los contribuyentes afectados por el sismo: Serían exonerados del

impuesto de renta y patrimonio91, correspondientes a los bienes afectados

por el sismo, y a las rentas derivadas de dichos bienes. Por el año gravable

de 1982. (artículo 9)

?? Se aplica la misma exoneración para el año gravable de 1983, sobre los

bienes gravables poseídos a 31 de marzo de 1983, así como las rentas

obtenidas de los mismos por ese lapso. (artículo 9).

Para gozar de la exoneración los poseedores y los propietarios (respecto a

bienes inmuebles) de los bienes afectados por el sismo, deberían haberlos

poseído o ser propietarios a diciembre 31 de 1982 y marzo 31 de 1983.


91
El impuesto de patrimonio fue derogado por medio de la Ley 6 de 1992.
105
Como medidas de control se pueden reseñar dos relevantes, por una parte el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi tendría a su cargo el suministro de los

datos de bienes inmuebles afectados por el sismo a la administración de

impuestos, lo que estableció un censo catastral más exacto; otra medida de

control para quien solicitara exenciones sin tener derecho, estaría sometido a la

sanción por inexactitud.92

El Presidente en ejercicio de las facultades extraordinarias, estableció en el

Decreto número 2693 de septiembre 21 de 1983, incentivos tributarios

tendientes a favorecer la inversión extranjera; estos consistieron en la exención

del impuesto de remesas, sobre los giros que correspondieran a las regalías

pagadas por empresas establecidas en el área, por el período comprendido

entre el 21 de Septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1988. Con la

condición de demostrar (de acuerdo a un decreto reglamentario de la materia)

que las utilidades y regalías fueron efectivamente obtenidas por empresas con

domicilio social y actividades productivas localizadas en los municipios del área

afectada.

Otro incentivo en forma de exención, se estableció para favorecer la importación

de maquinaria y equipo con exclusivo destino a las actividades productivas con

asiento en el departamento del Cauca: Quedando exenta la importación de los

bienes nombrados, del impuesto del cinco por ciento (5%) sobre el valor CIF de

92
Actualmente consagrada en el Articulo 647 del Estatuto Tributario. Decreto 624 de marzo 30
de 1989.
106
la importación93, y exenta del valor del impuesto del uno y medio por ciento

(1,5%) del valor del CIF de las importaciones realizadas al país94.

3.2 ARMERO 1985

La catástrofe del Nevado del Ruiz sucedió en dos departamentos, Tolima y

Caldas, los cuales se vieron afectados de manera directa por la erupción del

Volcán Nevado.

Armero, población perteneciente al norte del Tolima forma parte de la zona

plana de dicho departamento; estaba enmarcado dentro de tres ríos: El

Sabandija por el norte, el Magdalena por el oriente y el Lagunilla por el sur, por

este último bajó la avalancha de lodo y piedra que arrasó la cabecera municipal.

Chinchiná perteneciente a la parte sur del departamento de Caldas está

bordeado por el río Chinchina por donde bajó la avalancha del Volcán Nevado.

“El 13 de noviembre de 1985 a las 21 horas ocurrió una erupción

explosiva del Volcán Nevado del Ruiz, la cual derritió hielo y nieve en

varias zonas de sus flancos y con la incorporación de materiales rocosos

de depósitos de baja densidad, situadas en la cabecera de los ríos que

nacen en el volcán, originó lahares que fluyeron decenas de kilómetros

por los cauces de esos ríos hacia ambos lados de la cordillera. Los flujos

93
Este impuesto creado por el Decreto 444 de 1967. Articulo 229. Fue aumentado, su
porcentaje, por el Decreto 2366 de octubre 31 de 1974, con el fin de fomentar las
exportaciones.
94
El Decreto Ley 688 de 1967, para solucionar los problemas originados con la regulación del
mercado del café, establece el impuesto del 1,5% del valor CIF de las importaciones del país.
107
de lodo destruyeron la ciudad de Armero y algunas áreas periféricas de la
95
ciudad de Chinchinᨠ.

Armero se constituyó hasta antes de la avalancha como un centro de

articulación económica agroindustrial del departamento del Tolima, generando

gran porcentaje de trabajo directa e indirectamente a sus habitantes, a

diferencia de Chinchiná que era una zona esencialmente cafetera cuya población

estaba en su mayoría constituida por areneros, recolectores de café.

Las pérdidas humanas como consecuencia de la catástrofe en el departamento

del Tolima llegaron a veintiún mil (21.000), mientras en relación con personas

afectadas la cifra fue cercana a doscientas seis mil novecientos noventa

(206.990), por su parte el departamento de Caldas presentó perdidas menores,

sin embargo no por ello menos representativa dos mil (2.000) muertos

aproximadamente.

La situación realmente complicada se reflejó en el departamento del Tolima en

especial en Armero ya que los sobrevivientes perdieron todo porque el municipio

quedo totalmente sepultado96, caso distinto al de Chinchiná ya que los afectados

fueron barrios periféricos y la mayor parte de la ciudad continuó su normal

funcionamiento, se destruyó gran parte de la central hidroeléctrica de Caldas, y

daños parciales en el oleoducto, las escuelas, etc.97 La tragedia del Volcán

Nevado del Ruiz se dio bajo la constitución anterior y de acuerdo a su artículo

95
SAAVEDRA, María del Rosario. Desastre y Riesgo. Cinep, 1996. Pág. 97
96
Daños causados aproximadamente 211.8 millones de dólares, cerca de 5.150 casas dañadas y
destruidas 4.400.

108
122 después de la reforma de 1968, en casos como estos se permitía decretar

la emergencia económica. Esta fue adoptada mediante el Decreto Número 3405

de noviembre 24 de 1985 previo concepto del Consejo de Estado. Como se

exigía para la época el control de dicho decreto fue ejercido por el congreso

(control político) y la Corte Suprema de Justicia quien decidió sobre su

constitucionalidad, de acuerdo a las normas vigentes.

Fueron muchas las medidas tomadas con ocasión del desastre, entre otras,

Armero se declaró campo Santo, soluciones a la problemática de la vivienda,

asistencia social, así mismo se creó el Fondo de Reconstrucción RESURGIR a

través del Decreto 3406 de 1985 como organismo para dar agilidad a la toma de

decisiones logrando con ello el proceso de reconstrucción. RESURGIR se

estableció como un establecimiento público dotado de patrimonio propio y no

sujeto al régimen de contratación administrativa cuya función central era la de

coordinar las tareas de la reconstrucción.

Dentro del proceso de reconstrucción fueron muchos los organismos que

participaron para la canalización de recursos provenientes algunos del

presupuesto de la nación, otros de créditos de fuentes nacionales como

internacionales y donaciones.

97
Daños aproximados setenta y cuatro millones setecientos un mil ochocientos sesenta
(74.701.860) dólares.
109
Es importante tener en cuenta que muchos de los resultados se deben a la

manera como la sociedad distribuye, produce, utiliza los recursos materiales,

organiza las instituciones y la manera como se ejerce el control político; dentro

de estos actores en el caso de Volcán Nevado del Ruiz cabe destacar la

presencia de las Organizaciones no gubernamentales (ONG’


S) quienes

cumplieron un papel muy importante en el proceso de reconstrucción entre

ellas, Fedevivienda, y los casos de pastoral social p.e. la Arquidiócesis de

Ibagué. Otra parte de la reconstrucción se realizó a través de la generación de

empleo con la intervención del “Corfas” y de “Actuar”entidades que canalizaron

recursos de RESURGIR para créditos con el fin de crear microempresas y

generar empleo, como también proyectos educativos.

3.2.1 Medidas de carácter tributario en Concreto

1. Tratamiento a las Donaciones

El decreto 3406 de 1985 en su artículo 3 determinó que las donaciones que

hicieran las personas naturales o jurídicas al fondo de reconstrucción

(RESURGIR) estarían exentos de todo tributo, posteriormente con el artículo 1 el

Decreto 3830 de 1985 se modificó la exención disminuyendo el beneficio al

establecer que las donaciones a favor de RESURGIR y del Fondo Rotatorio del

Ministerio de Justicia gozarían de un descuento tributario del 45% del valor de

la donación, sin exceder del 20% del impuesto básico de renta del

contribuyente por el mismo año o periodo gravable, este descuento se

reconoció para donaciones que se realizaren hasta el 31 de diciembre de 1987.

110
Con la ley 44 de 1987 se dio una exención de todo impuesto a donaciones como

se había estipulado anteriormente.

Esta es una clara situación que muestra la inseguridad jurídica a la que se ven

abocados los incentivos tributarios, en cuanto son aplicados al amparo de

facultades legislativas excepcionales y transitorias; la falta de estabilidad en este

tipo de normas genera una conducta contraria a la esperada ya que saber que

existe la posibilidad de cambio de reglas del juego en contra del contribuyente

limita los fines extrafiscales perseguidos por los incentivos haciéndolos,

lamentablemente en contra de los más afectados, ineficaces.

2. Impuesto de renta y Complementarios

?? El decreto 3830 de 1985, artículo 5 estableció que los bienes inmuebles

que hubieren resultado afectados por la actividad volcánica en las zonas

delimitadas por el instituto Agustín Codazzi no estarían sometidas por los

años 1985 a 1986 a la presunción de rentabilidad ni a la renta de goce, y

por los años 1985 a 1987 al impuesto de patrimonio98. Si en concepto del

Agustín Codazzi un inmueble fue afectado gravemente y además estaba

dedicado a la actividad agrícola, ganadera o industrial el beneficio se

extendería hasta el año gravable de 1991.

98
Actualmente este impuesto no existe, fue derogado por la Ley 6 de 1992.
111
?? Las rentas provenientes de nuevas empresas99, agrícolas, ganaderas,

industriales, comerciales o mineras quedaban exentas del impuesto a la

renta y complementarios por el cien por cien (100%) de su valor por los

años gravables de 1986 y 1987, 50% para 1988 y 1989 y del veinte por

ciento (20%) para 1990 y 1991. La exención disminuía proporcionalmente

año por año en la medida en que se presumía una mejor situación cada

vez y regreso a la normalidad.

?? También quedaron exentos de los impuestos de renta y complementarios

en la misma proporción anterior las empresas ubicadas en la zona que

reanudaran sus actividades, y aquellas que habiendo sido puestas en

imposibilidad de adelantar normalmente sus actividades las reanudaren,

así mismo las de tardío rendimiento.

?? El mismo beneficio se extendió a los socios que recibieran rentas

provenientes de las empresas señaladas.

?? El Decreto 3850, artículo 7 parágrafo estableció que el ingreso obtenido

por la enajenación de los inmuebles que fueron objeto de expropiación,

por encontrarse en el área afectada por el desastre natural, por utilidad

99
La ley 44 de 1987 en el artículo 3 hizo un énfasis especial en el establecimiento de la empresa
determinando dos condiciones principales para poder optar por los beneficios: 1. que se haya
manifestado la intención de establecerla antes del 31 de diciembre de 1988. 2. que en un

112
pública no constituiría para fines tributarios renta gravable ni ganancia

ocasional siempre y cuando dicha enajenación se produjera de manera

voluntaria.

?? La ley 44 de 1987 amplió los plazos del decreto 3830 de 1985 hasta el 31

de diciembre de 1988.

3. Autorización de pago especial

El decreto 3830 de 1985, artículo 10 estableció para aquellos contribuyentes

que probaren que su capacidad de pago se había visto grave y directamente

disminuida por el desastre del Volcán nevado del Ruiz y que tenían pendiente

pago por concepto de renta y complementarios o de ventas, la autorización de

pago especial.

4. En relación con las importaciones

En el Decreto 3406 de 1985, artículo 13 se estableció que la importación de

bienes que se hicieren al fondo y a las otras entidades públicas previa

autorización de aquel estarían exentos de todo tributo. La nacionalización sólo

requeriría la suscripción de un acta por parte de la autoridad aduanera

competente previa certificación del director del fondo. El Decreto 3810 de 1985

artículo 10 modificó la exención estableciendo que la maquinaria agrícola y los

periodo de cuatro años máximo a partir del momento en que se estableció debe empezar la fase
productiva.
113
equipos agroindustriales e industriales destinados a la actividad económica en la

zona, podrían ser importados al país, libres de cualquier tributo y por un periodo

de dos años contados a partir del 1 de enero de 1986; igual tratamiento se

daría a equipos y aviones que se destinaren en forma directa al transporte de

personas o bienes ubicados en la zona. La ley 44 de 1987 amplió el plazo hasta

el 31 de diciembre de 1987.

5. Impuesto de Timbre

El Decreto 3810 de 1985, artículo 7; estableció que las certificaciones y

fotocopias que las entidades públicas expidieran de oficio o a solicitud de parte

con destino a la reconstrucción de matriculas inmobiliarias relacionadas con los

inmuebles ubicados en la circunscripción territorial de la oficina de registro de

instrumentos públicos de armero no causarían impuesto ni derechos de timbre.

3.3 ZONA PÁEZ 1994

El terremoto que sacudió la zona Páez (Tierradentro) ocurrió el lunes 6 de junio

de 1994 a las 3:47 de la tarde con una magnitud de seis punto cuatro (6.4) en

la escala de Ricther y con una profundidad inferior a diez (10) kilómetros, con

epicentro en cercanías del Dublín en la cuenca alta del Río Páez en el municipio

de Páez, departamento de Tolima.

Fueron muchos los municipios afectados por el desastre en promedio quince

(15) pertenecientes a los departamentos de Cauca y del Huila cuya extensión

114
fue en promedio de mil (10.000) Kilómetros cuadrados. Los municipios más

afectados fueron los de Páez y el municipio de Inza. Cerca del sesenta y cinco

(65%) por ciento del total de las regiones afectadas conforman la región de

Tierradentro con grandes riquezas arqueológicas. La zona afectada esta en su

mayoría habitada por comunidades indígenas y es de difícil acceso, lo cual ha

dificultado un poco la recuperación de la zona, y fue una de las razones por las

que se conocieron más tarde las consecuencias del desastre.

Las pérdidas humanas entre muertos y desaparecidos fue aproximadamente de

Mil cien (1.100), y cerca de catorce mil (14.000) afectados con una destrucción

ecológica de cuarenta mil (40.000) hectáreas de los cuales un alto porcentaje se

encuentra en tierras del parque nacional natural “Nevado del Huila”.

El marco constitucional sobre el cual ocurrió el desastre fue bajo la constitución

de 1991, así el gobierno nacional haciendo uso de las facultades excepcionales

otorgadas al presidente en el articulo 215, decretó la emergencia económica

social y ecológica, mediante el Decreto legislativo Número 1178 del 9 de junio

de 1994 por el término de quince (15) días con el fin de conjurar la crisis

producida por razón de la calamidad que se presentó en los departamentos de

Huila y Cauca.

El control de dichos decretos fue ejercido por el Congreso (político), y la corte

Constitucional quien decidió sobre su constitucionalidad en Sentencia C-366 de

1994 magistrado ponente Alejandro Martínez.


115
Fueron muchas y muy variadas las medias que se tomaron para solventar la

crisis dadas las características étnicas, socioeconómicas y culturales de la región

afectada entre ellas: Medidas tendientes a colaborarles en la auto-organización

y auto-regulación de las comunidades y de los ecosistemas, así como colaborar

con la necesidad de reconstruir las viviendas y la infraestructura destruida,

adquiriendo tierras productivas para reubicar a las comunidades que no se

pudieran recibir en la zona afectada.

Mediante el Decreto 1179 de 1994, cuyo control de constitucionalidad lo realizó

la Corte Constitucional en Sentencia C-367 del 18 de agosto de 1994, M.P.

Eduardo Cifuentes, se creó la Corporación Nacional para la reconstrucción de la

cuenca del Río Páez y zona aledaña (Corpo Paeces), que días después se llamo

NASA KIWE100, como un establecimiento público del orden nacional dotado de

personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio con domicilio

en Santa Fé de Bogotá y adscrito al Ministerio de Gobierno cuyo objeto es

adelantar proyectos y programas para la atención de las necesidades básicas de

los habitantes de los municipios afectados101, la reconstrucción y rehabilitación

de la zona.

100
Fue mediante el decreto 1263 de 1994 que se dio el cambio de nombre de CORPOPAECES a
NASA KIWE, que en lengua Páez quiere decir tierra de la gente, para con ello permitir un mayor
acercamiento entre las comunidades y el gobierno y facilitar la participación.
101
Municipios afectados: Caldono, Caloto, Ínza, Totoró, Jambaló, Silvia, Toribío, Páez, Santander
de Quilichao, La Plata, Iquira, Paicol, Tesalia, Yaguará, Natagá, Popayán Miranda, Morales,
Padilla, Puracé, Tambo, Timbío, Suárez, Campoalegre, Gigante, Hobo, Rivera, Villavieja, Cajibio,
116
El patrimonio de dicha entidad está compuesto por partidas asignadas por el

presupuesto nacional, créditos internos y externos y donaciones entre otras.

Dentro de este proceso de reconstrucción se presentó la participación

comunitaria del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) como una

organización indígena que conforma la red de cabildos con jurisdicción sobre los

territorios indígenas de la zona afectada como aporte logístico en el

conocimiento detallado de la zona camino a través de las montañas,

características del terreno, conocimiento del clima lo cual otorgó ventajas. La

sociedad civil tuvo gran participación a través de ONG´S de la región y

externas.

3.3.1 Medidas de carácter tributario en concreto

1. Exención del impuesto a la renta y complementarios

?? El decreto 1264 de 1994102 (artículo 2), estableció la exención del cien por

cien (100%) para nuevas empresas103 agrícolas o ganaderas, y para

nuevos establecimientos industriales y mineros (que no se relacionen con

la explotación o exploración de hidrocarburos) que se establecieran a partir

de la fecha de entrada en vigencia del decreto y antes del 31 de diciembre

de 1995 y generaren el ochenta por ciento (80%) o más de su producción

total en la zona afectada. Con la ley 218 de 1995 (artículo 2) se dio una

Piendamó, Sotará, Buenosaires, La Sierra, PuertoTejada, Corinto, Patía, Acevedo, La Argentina,


Palermo, Pitalito, Tello, Teruel, San Agustín, Algeciras y Garzón.
102
Revisado por la Corte Constitucional en Sentencia 373 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz.
103
El Decreto 1264 de 1994, hace una primera aproximación a la definición de nueva empresa,
sin embargo la Ley 218 de 1995 depura el concepto haciéndolo más técnico y determinando las
condiciones para hacer efectivos los beneficios. Definiéndola así: “ Es la efectivamente
establecida o instalada, las que manifiesten su intención de acogerse a los beneficios detallando
la actividad económica el capital, lugar de ubicación y sede principal de sus negocios, sin que
transcurrido un plazo mayor de cinco años entre esa manifestación y el momento en que
empieza la fase productiva”.
117
modificación, ampliándose a las microempresas, establecimientos de

comercio, empresas turísticas y aquellas preexistentes al 21 de junio de

1994 que demostrasen fehacientemente incrementos sustanciales en la

generación de empleo, siempre que estuvieren localizadas en los

municipios que comprende la ley, la cantidad de la exención regirá por un

tiempo de diez (10) años con periodos determinados. También en relación

con las unidades económicas productivas preexistentes al fenómeno

natural por cuya causa hayan disminuido sus ingresos reales, en un

mínimo del cuarenta por ciento (40%).

Con el Decreto 890 de 1997 se amplió la exención a los establecimientos

comerciales organizados para venta y entrega material de bienes dentro de

la zona afectada, siempre que el ochenta por ciento (80%) de los bienes

enajenados por el establecimiento fueran producidos en alguno de los

municipios afectados por la catástrofe; también se amplió para productos

de la canasta familiar vendidos al detal.

En este decreto se delimitó qué se entendería por: “producción”, “bienes

producidos”, “incrementos sustanciales para la generación de empleo”,

“microempresas”y “compañías exportadoras”

?? En caso de nuevas empresas de rendimiento tardío, durante el periodo

improductivo y hasta el 31 de diciembre de 1985 se les reconocerían

créditos fiscales equivalentes al quince por ciento (15%) de la inversión

realizada en dicho periodo, crédito representado en bono que serviría para

pagar impuestos de renta y complementarios a partir de la fecha en que

118
comience la actividad productiva; posteriormente la Ley 218 de 1995

amplio el plazo a diciembre 31 del 2003.

?? El articulo 7 del decreto 1264 estableció que la utilidad proveniente de la

transferencia de inmuebles mediante expropiación en las zonas afectadas

no constituyeron ni renta ni ganancia ocasional si se realizaba dentro del

21 de junio de 1994 y el 31 de diciembre de 1995.

?? La Ley 218 de 1995 artículo 12, estableció que aquellas empresas que

preexistiendo al 21 de junio de 1994 realizaren ampliaciones significativas,

es decir, se iniciaren dentro de los 5 años posteriores al 17 de noviembre

de 1995 y constituyeran un proyecto de ampliación que significaren un

aumento de su capacidad, por lo menos 30% de lo que en la actualidad

producían.

Con el Decreto 890 de 1997 se determinó que se entendería por

“ampliaciones significativas”.

?? El artículo 5 de la ley 218 de 1995 determinó que las utilidades líquidas o

ganancias ocasionales obtenidas durante el período, y las inversiones que

una empresa nacional o extranjera realizaren en los municipios durante

cinco (5) años siguientes a 1994 constituirían renta exenta por igual monto

119
al invertido por el periodo gravable siguiente. Si se generaba pérdida, la

exención se podría solicitar en los períodos gravables siguientes hasta

completar el cien por cien (100%) del monto invertido, el inversionista lo

podría aplicar como un menor valor del impuesto a pagar o como renta

exenta, nunca simultáneamente, el decreto 890 de 1997, articulo primero

inciso tercero determinó que se entiende por empresa inversionista. La ley

383 de 1997 artículo 39, modificó el artículo 5 por la ley 218 de 1995

quedando así: Sólo son beneficiarias como inversionistas las empresas

domiciliadas en Colombia, solo se aceptan las inversiones de capital en

efectivo en el patrimonio de las empresas nuevas o preexistiendo en la

zona afectada que se realizan durante los cinco (5) años a partir de 1994.

La empresa inversionista puede optar por uno de los siguientes beneficios

tributarios:

?? Descuento tributario en el impuesto a la renta y complementarios,

cuarenta por ciento (40%) del valor de la inversión efectuada o,

?? Deducción en el impuesto de renta y complementarios limite del

ciento quince por ciento (115%) del valor de la inversión efectuada,

estos beneficios son excluyentes. El Decreto 890 de 1997, artículo 1

inciso 3, estableció qué se consideraba “empresa inversionista”.

120
?? La ley 218 de 1995 (artículo 5) estableció que la maquinaria, equipos y

materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con

cinco (5) años de antelación al momento de importarlos, que se instalen o

utilicen en los municipios cobijados por la ley estarían exentos de todo

impuesto, tasa o contribución siempre que la licencia de importación

hubiere sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más tardar

el 31 de diciembre del 2003, comprende IVA y aranceles. Con el Decreto

891 de 1997, artículo 1 parágrafo 3 se determinó la aplicación de la

exención aún para la importación de maquinaria y equipos, excluidos las

materias primas financiadas a través de leasing y sólo a bienes que

efectivamente fueren instalados, utilizados, transformen o manufacturen

en el territorio de los municipios contemplados en la Ley 218 de 1995 y el

Decreto 529 de 1996.

Con la Ley 383 de julio de 1997 (artículo 37) se eliminó la exención a las

importaciones de materias primas agropecuarias o pesqueras y a las

materias primas industriales producidas en la sub-región andina,

permitiéndose solamente las exenciones cuando la producción sub-regional

andina sea altamente insuficiente, también se eliminó la exención a la

importación de equipos y enseres que no se destinen en forma directa a la

producción tales como muebles, vehículos y otros elementos que se

utilicen para la administración de la empresa y para el comercio de los

121
productos. Según la Ley 383 no se aplicará la limitación a la exención y

exclusión del IVA en la importación de bienes cuando haya producción

nacional.

?? El artículo 12 de la ley 218 de 1995, determinó la importación de bienes de

capital no producidos en la sub-región andina estarían exentos de

aranceles por cinco (5) años a partir del 17 de noviembre de 1995. El

Decreto 891 de 1997, establece como nueva empresa las constituidas en

el periodo comprendido entre el 22 de noviembre del 95 y el 22 de

noviembre del año 2000. Con la ley 383 de 1997 artículo 73 se derogó

expresamente el literal a del articulo 12 de la Ley 218 de 1995.

2. Tratamiento a las donaciones

El Decreto 1264 de 1994 (artículo 5) consagra las donaciones en favor de las

personas damnificadas realizadas por las entidades que laboran en la

rehabilitación de las zonas afectadas, estarán exentas de todo impuesto, tasa o

contribución. El artículo 8 de la ley 218 de 1995 amplió el plazo hasta el 31 de

diciembre del 2003.

122
3. Incentivos de carácter municipal

En el municipio de Neiva se otorgaron beneficios tributarios establecidos por el

Concejo Municipal104 relacionados con exenciones respecto de impuestos predial

unificado y el de industria y comercio.

Frente a empresas nuevas que se establezcan en la jurisdicción del municipio de

Neiva estarán exentas de impuesto de industria y comercio por un periodo de

diez (10) años siempre y cuando tengan invertido como capital inicial de cien

(100) salarios mínimos legales mensuales y generen como mínimo tres empleos

directos permanentes.

Se exoneran del impuesto predial unificado por un período de cinco (5) años

siempre que lo hagan entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre del 2001

y realicen una inversión mínima de trescientos (350) salarios legales mensuales

vigentes.

Las empresas preexistentes antes del 1 de enero de 1996 estarán exentas de

pago de impuesto de industria y comercio por un período de diez (10) años

siempre que aumenten sus ingresos brutos en un treinta por ciento (30%) como

mínimo y generen un incremento en empleos nuevos permanentes sobre su

planta de personal existente del diez por ciento (10%) y sobre el impuesto

predial unificado por cinco (5) años siempre que amplíen su planta física antes

123
del 31 de diciembre del año 2001 y en un porcentaje igual al incremento de esa

ampliación sin sobrepasar el cien por cien (100%) del impuesto en ese período.

3.4 COMPARACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS ECONOMICO SOCIALES


DERIVADAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA CADA CASO.
(efectividad de medidas)

Para hacer un análisis de las medidas tributarias, más exactamente de los

incentivos utilizados en los casos de desastres naturales (nombrados) de la

historia reciente, se han tenido en cuenta distintos aspectos que han dependido

de factores comunes, por ejemplo el tiempo de ocurrencia de los desastres y la

implementación de los incentivos como herramienta de política fiscal, la zona

afectada y los intereses de las mismas, así como la situación económica actual

que se podría decir en alguna medida derivó de la implementación de los

incentivos tributarios.

Con ocasión de todo lo expuesto en los capítulos anteriores sobre los Beneficios

tributarios establecidos como mecanismos para recuperar las zonas afectadas

con ocasión de los desastres naturales ocurridos en Popayán, Armero, Zona

Páez y Eje Cafetero se procederá hacer una comparación sobre las mismas y

analizar con ello su efectividad.

La comparación comprende dos aspectos importantes:

1. Marco General: Abarca la política asumida por el Gobierno para afrontar la

catástrofe, el aspecto social en lo referente al tratamiento a la población

afectada y la manera como se le solventaron sus necesidades básicas.

104
Acuerdo 079 de 1996, reglamentado por el decreto 119 del 23 de abril de 1997.
124
2. Marco Específico: El cual esta circunscrito a los beneficios tributarios

propiamente, analizando la evolución que ha tenido el uso de los mismos

en las distintas situaciones de desastre, si dicho uso ha sido positivo o

negativo y si debió dirigirse de una manera distinta.

3.4.1. Marco General

Es importante tener presente que cada situación de hecho es diferente en

cuanto a las regiones afectadas, la población, la clase de desastre; habiendo

unidad en la intención de recuperar la zona y devolverle a las personas

afectadas la tranquilidad perdida, es así como el Eje Cafetero es una zona con

alta productividad de café a nivel nacional y gran producción agrícola, áreas

urbanas con mucho movimiento económico; situación distinta la de Popayán,

donde lo afectado fue la parte histórico - religiosa de una ciudad con una

dimensión menor; en la erupción del Volcán Nevado del Ruiz el municipio de

Armero quedó totalmente sepultado, un municipio con un desarrollo

representativo dentro de la parte norte del Tolima; en la zona Páez fue en su

mayoría lo afectado fue la población indígena inmersa dentro de una geografía

complicada para la labor de recuperación.

En todos los casos se crearon institutos para canalizar, administrar recursos y

constituirse en el organismo central donde converjan las voluntades para la

recuperación de la zona y procurar el fomento económico y social, v.g La


125
Corporación para la Reconstrucción y Desarrollo del Cauca (CRC), Fondo de

Reconstrucción Resurgir, Corporación Nasa Kiwe y El Fondo para la

Reconstrucción y desarrollo Social del Eje Cafetero. Dentro de estos organismos

se presentaron inconvenientes ocasionados por la burocracia de los mismos,

muestra de ello es el caso de Resurgir, en Armero, en cuanto que las decisiones

se tomaban desde Bogotá y en la capital había mucho desconocimiento de las

necesidades básicas de los afectados y la región, distinto del caso Páez ya que

con la constitución de 1991 aún persistiendo algunas fallas, el hecho de darle

autonomía a los entes territoriales (municipios) permitió que las decisiones se

tomaran dentro del marco del municipio y por personas conocedoras de la

región y de las necesidades básicas del mismo para enfrentar la crisis.

Las Instituciones que colaboraron en el proceso de reconstrucción en el caso de

Armero quisieron ampliar su marco de acción lo cual hizo que esta actividad se

viera como una luz de esperanza para solucionar problemas que no provenían

como consecuencia directa del desastre sino de tiempo atrás y por ello los

recursos percibidos no alcanzaron para solucionar los problemas básicos ya que

no delimitaron las necesidades esenciales.

En Armero se pudo apreciar que hubo una falta de cooperación entre los

organismos del Estado así como frecuentes tensiones en el manejo de los

recursos.

126
En cuanto a la política asumida por el Gobierno para enfrentar la crisis; en el

caso Popayán no se decretó la emergencia económica, se otorgaron facultades

extraordinarias al Presidente para cumplir con los fines de la reconstrucción y se

expidió la Ley 11 de 1983, la ley se dicto después de establecidas medidas de

seguridad y rescate con la colaboración de otros organismos nacionales e

internacionales, es a nuestro modo de ver la manera adecuada porque permite

identificar con mayor claridad el número de víctimas, personas afectadas, a que

población van dirigidas las medidas, con ello lograr que las medidas dictadas

solucionen los problema y se identifiquen con la realidad.

En Armero, Páez y Armenia: Se decretó la Emergencia económica de manera

casi inmediata con la ocurrencia del desastre lo cual hace probable que las

medidas tomadas sean muy apresuradas y no respondan a las necesidades de

la población.

En este punto es común que las medias tomadas por el Gobierno generen cierto

grado de paternalismo estatal, sobre todo en Armero. Con ello, se limita en

cierta medida la libertad de acción y autonomía de las personas que, si bien es

cierto, necesitan ayuda para salir adelante, lo deseable es que ésta no llegue a

tal punto de volver a los afectados seres dependientes y asistidos. En el caso

Páez, se trató de corregir esta falla haciendo de la comunidad parte activa del

proceso no como sujetos ajenos a las soluciones. Además de ello, se tuvo en

127
cuenta a los indígenas quienes conocen mucho la zona y esto, sin duda, facilita

el proceso; en estos procesos se debe fortalecer a los sobrevivientes y afectados

para hacerlos sujetos sociales y ciudadanos que cuentan en la sociedad.

3.4.2 Marco Específico

Han sido muchas las medidas tributarias tomadas para fomentar el desarrollo y

recuperación de las zonas afectadas por los desastres naturales, en unos casos

con mayores reglamentaciones que otros pero la finalidad perseguida es la

misma.

a. En relación con las donaciones se establecieron en todos los

casos pero el tratamiento fue distinto, es así como:

??Popayán

Las donaciones se trataron como deducciones de la renta bruta del donante.

??Armero

Se inició el proceso con exención de todo tributo para los donantes

posteriormente se redujo el beneficio estableciéndose como un descuento del

45% del valor de la donación sin exceder del veinte por ciento (20%) del

impuesto básico de renta del contribuyente, más tarde con la ley 44 de 1987 se

volvió a la situación anterior con una exención de todo impuesto. En este evento

se nota de manera clara la poca seguridad jurídica debido al cambio continuo de

las reglas establecidas lo cual desincentiva la colaboración.

??Páez

Se exoneró de todo impuesto a los donantes.


128
??Eje Cafetero

Se otorgó un descuento del setenta por ciento (70%) del valor de los bienes

donados sin que supere el cuarenta por ciento (40%) del impuesto neto

calculado antes del descuento, la donación puede ser en dinero o en especie, en

este caso se hace una referencia específica a las donaciones de origen

extranjero las cuales estarán exentos de todo impuesto.

En lo referente a este tema se estableció que los beneficios se otorgarán a las

personas que realicen donaciones a favor de los institutos encargados de la

recuperación de la zona buscando con ello que los recursos sean perfectamente

canalizados y obtener certeza que quienes se beneficien sean quienes realmente

aportaron para la recuperación de la zona.

En el caso de Armero, pese a la manera como se abordó el tema, la falta de

preparación para darles el manejo adecuado a las cantidades de dinero que

llegaron y a las donaciones no permitió un correcto aprovechamiento de tales

capitales, por ello es importante tener presente las fallas cometidas en

situaciones anteriores para que no se repitan. Las movilizaciones son útiles

cuando se canalizan en forma organizada, para ello se debe hacer un estudio de

las verdaderas necesidades de la población afectada, en el caso de Armero se

crearon colegios y hospitales que posteriormente no hubo como mantenerlos, se

obsequió una laguna de oxidación o planta de tratamiento de aguas y de

129
tratamiento de basuras que por no tener personas capacitadas para su manejo

no han sido hasta ahora usados, manteniéndose un servicio de agua y

alcantarillado insuficientes para la población. En el caso de Páez se cometió un

error parecido ya que se construyó un hospital para los indígenas Paeces el cual

tiene una infraestructura muy amplía pero no hay camas ni se cuenta con los

instrumentos necesarios para su correcto funcionamiento ¿No hubiese sido

mejor hacerlo más pequeño pero que respondiera a las necesidades de la

población? De todo esto lo importante es tener en cuenta las experiencias

pasadas para no cometer los mismos errores.

b. Tratamiento por incentivar la empresa y el empleo:

??Popayán

Las rentas que provengan de nuevas empresas industriales, comerciales,

agropecuarias y mineras; establecidas físicamente que cumplan su objetivo

social en el lugar afectado estarán exentas del impuesto de renta y

complementarios de acuerdo a porcentajes establecidos en la ley.

??Armero

Las rentas provenientes de nuevas empresas, agrícolas, ganaderas, industriales,

comerciales o mineras estuvieron exentas de impuesto de renta y

complementarias, también disfrutaban de dicha exención las empresas ubicadas

en la zona que reanuden sus actividades, aquellas que estando en imposibilidad

130
de adelantar normalmente sus actividades las reanudaren y las de tardío

rendimiento.

??Páez

Exención del impuesto a la renta y complementarios para nuevas empresas

agrícolas o ganaderas también para nuevos establecimientos industriales y

mineros que se establecieran a partir de la entrada en vigencia del decreto y

antes del 31 de diciembre de 1995, que generaran el 80% o más de su

producción total en la zona afectada, Con la ley 218 de 1995 se amplió a las

microempresas, establecimientos de comercio, empresas turísticas, unidades

económicas productivas preexistentes al fenómeno natural y que por cuya causa

hayan disminuido sus ingresos reales en un mínimo de 40%, igualmente

aquellas que preexistentes al 21 de junio de 1994 demostraren fehacientemente

incrementos sustanciales en la generación de empleo.

Las nuevas empresas de tardío rendimiento se les reconocerían créditos fiscales

equivalentes al quince por ciento (15%) de la inversión realizada, crédito

representado en un bono que servirá para pagar impuesto de renta y

complementarios a partir de la fecha en que comience la actividad productiva.

131
También para las empresas que preexistiendo realizaren ampliaciones

significativas que impliquen un aumento de por lo menos el treinta por ciento

(30%) de lo que en la actualidad producían.

??Eje Cafetero

Las nuevas empresas agrícolas, ganaderas, industriales, de construcción,

exportación, servicios públicos domiciliarios, actividades turísticas, educativas,

procesamiento de datos y programas de desarrollo tecnológico, salud y minería

siempre que no se relacione con exploración y explotación de hidrocarburos,

estarán exentos de impuesto de renta y complementarios; la exención es de un

porcentaje del impuesto de renta a cargo dependiendo del sector del eje más

afectado, siempre que se hayan constituido dentro de los límites establecidos en

la norma y que desarrollen sus actividades en la zona afectada por el terremoto.

Las nuevas pequeñas y medianas empresas que se califiquen como tales y

cumplan con los requisitos de la nueva empresa tienen derecho a una exención

sobre el impuesto de renta a pagar del ochenta por ciento (80%) en la parte de

las utilidades obtenidas en desarrollo de las actividades establecidas para el

departamento y cincuenta (50%) para las empresas establecidas en los demás

municipios que desarrollen sus actividades en la zona afectada por el terremoto.

Las empresas preexistentes en la zona afectada, es decir, aquellas constituidas

efectivamente para el día del terremoto, que fueron personas jurídicas tienen

132
derecho a la exención del impuesto de renta y complementarios únicamente

para 1999 siempre que demuestren que reanudaron actividades antes del 31 de

diciembre de 1999 indicando a la administración de Aduanas e Impuestos

Nacionales la fecha de iniciación de actividades. Para tener derecho a la

exención respectiva deberán acreditar una serie de requisitos (mencionados en

el capitulo sobre el eje cafetero).

Y por último también gozan de exención las que se dediquen a actividades

comerciales siempre y cuando se refieran a bienes corporales muebles

distribuidos en la región.

Lo relativo a las empresas se aplica también a las personas naturales que

cumplan con las condiciones establecidas por las normas.

En este aspecto se evidencia de manera clara la evolución que ha tenido este

beneficio a lo largo del tiempo de acuerdo a cada desastre en particular, con las

mismas bases. El objetivo perseguidos por todas las medidas es incentivar la

empresa y la generación de empleo en las zonas afectadas pero hay unas claras

diferencias en unas y otras. En el caso de Popayán y Armero es muy genérica la

medida, los grandes cambios se notan en los casos Páez y Eje Cafetero. En Páez

es mucho más explícita la norma, estableciendo características particulares y

específicas para hacer efectivo los beneficios, es en este desastre en particular

donde se da la noción de nueva empresa de manera técnica ello para no volver


133
a cometer los mismos errores del pasado y buscar que los beneficiarios de la

norma sean las personas realmente afectadas por el desastre de manera directa

(el empresario propiamente) o indirecta ( quienes se benefician al obtener

empleo).

En el caso de Armero con la ley 44 de 1987 se presentó un proceso acelerado

de industrialización en Tolima y Caldas, el beneficio se dio a los recursos que

estaban concentrados en dos ciudades capitales de departamento, Ibagué y

Manizales. Realmente en Armero hizo falta un estudio de factibilidad del

mercado que diera pista sobre cuáles negocios podrían tener éxito y cuales no,

por ello se vio que muchas personas se dedicaron a actividades que

desconocían conllevando al fracaso de la microempresa, por ejemplo: Se

capacitaron en oficios como la panadería, la ornamentación y las confecciones,

actividades que resultaron poco fructíferas en la medida en que no

correspondían ni a la demanda del mercado, ni a su tradición productiva. El

beneficio se dio a los grupos regionales más fuertes; hacendados, industriales,

quienes tenían relaciones políticas y sociales requeridos para tramitar los

créditos.

La recuperación no fue tan alta; en los años 1991 y 1992 fue de cinco mil

quinientos veinte tres millones de dólares y en 1990 fue de seis mil millones de

dólares, mostró gran recuperación la parte textil, aunque se ha dicho que

134
mucho de esa recuperación se debe a la infiltración del narcotráfico105. La

población pobre siguió viviendo en situaciones precarias ya que no tenían

acceso a los créditos porque era a través de intermediarios financieros

tradicionales y los trámites muy engorrosos.

En lo que respecta a la generación de empleo se buscaron opciones como las

granjas cooperativas, y se impulsaron las familias y microempresas. Con el

proceso de reconstrucción la intensa actividad constructiva en la zona para

proveer vivienda representó un recurso importante para la generación de

empleo masculino pero terminados los programas, no se encontraron opciones

para absorber toda esa fuerza laboral; para solucionar ello se trato de organizar

las cooperativas pero hubo muchos inconvenientes ya que los afectados no

estaban culturalmente preparados para asumir la propiedad compartida.

Según un estudio realizado por la Cámara de Comercio de Ibagué sobre los

beneficios de la ley 44 de 1987 se constituyeron setecientas ochenta (780)

nuevas empresas de distinto orden, sin embargo un estudio realizado en 1995

arrojó que muchas de aquellas empresas se quedaron en papeles y fueron sólo

cerca de cincuenta (50) las que efectivamente despegaron. Estas empresas

realizaron inversiones que se estima, superan los tres cincuenta mil millones de

pesos y alcanzaron a generar cerca de cinco mil (5000) nuevos empleos directos

ario. Desastre y riesgo. Op. Cit., 106-107.


135
y un gran número de empleos indirectos, empresas que se han reducido

notablemente por el impacto de la apertura económica.

En Páez se observa gran reglamentación en la materia a tal punto que ha sido

fuertemente criticada ya que se exageró ampliándose a muchos municipios que

han gozado de los beneficios sin estar afectados por el desastre constituyéndose

casi como un paraíso fiscal. (Es aquí donde hay que preguntarse sobre la

equidad) Los beneficios de ley cobijan a todo el departamento del Cauca, este

departamento en tres años ha sufrido un remesón sin igual; de producción de

arena y caña paso a producir papel, alimentos, energía y productos

farmacéuticos. Los estudios realizados por la Cámara de Comercio de la región

determinaron que se han constituido novecientas cincuenta y siete (957)

sociedades bajo el amparo de la Ley Páez, pero el cincuenta por ciento (50%)

de ellas no concretaron inversiones, del otro Cincuenta por ciento (50%) hasta

ahora hay sesenta y dos (62) empresas produciendo, ciento treinta y dos (132)

construidas o en proceso de construcción y ciento nueve (109) ya tramitan

licencias ambientales ante la Corporación Regional del Cauca, CRC.

En Armenia se reglamento un poco más la materia con una serie de requisitos

para que puedan obtener el beneficio, se observa una tendencia clara para

favorecer a la mediana y pequeña empresa ello para que los damnificados por el

terremoto tengan la posibilidad de acceder a los beneficios sin necesidad de

136
tener grandes capitales y obtener créditos, con la posibilidad de sostener y

sacar adelante medianas y pequeñas empresas dadas las circunstancias.

Los créditos para pequeños comerciantes o productores a menor escala

permiten a nuestro modo de ver un mejor funcionamiento, porque los

beneficiarios los asumieron con seriedad, ya no esperan que les condonen sus

deudas pero para ello hay que mentalizar a los damnificados y beneficiarios de

dichas normas informarles que se trata de una ayuda mutua en la que el estado

les abre posibilidades pero deben aportar su conocimiento y cooperación para

obtener resultados positivos.

Es importante que el Estado analice los resultados obtenidos dentro de estos

procesos de recuperación para no repetir los errores cometidos con

anterioridad, se deben buscar formas estables con cierto grado de permanencia

en el tiempo en cuanto a la financiación y que la emergencia se considere como

una escuela de aprendizaje para obtener procesos de planificación a largo plazo.

En los casos de Popayán y Armero se dio una exoneración del impuesto de

renta y patrimonio a los propietarios y poseedores de bienes inmuebles

afectados por el sismo y las rentas provenientes de dichos bienes, bajo el

control del Instituto Geográfico Agustín Codazzi como una clara muestra de

137
equidad para no pagar por algo que esta en estado de deterioro por causas

externas al beneficiario de la exención.

c. Incentivos a la inversión extranjera e importación de maquinaría:

??Popayán

Exención del impuesto de remesas; éste se dio sobre los giros correspondientes

a las regalías pagadas por empresas establecidas en el área, con la obligación

de demostrar que las utilidades y regalías efectivamente obtenidas por las

empresas fueron producto de la actividad productiva realizada en la zona

afectada cuyo domicilio social se encuentra ubicado en el municipio del área

comprometida en el desastre.

En cuanto a las importaciones toda maquinaria y equipo con destinación a las

actividades productivas con asiento en el departamento del Cauca estuvieron

exentos del impuesto del cinco por ciento (5%) sobre el valor del CIF de la

importación y exenta del valor del impuesto del uno punto cinco (1.5%) del

valor del CIF de las importaciones realizadas al país.

??Armero

Exención de todo tributo para las importaciones de bienes que se hicieren al

fondo RESURGIR. La nacionalización sólo requerirá la suscripción de un acta por

parte de la autoridad aduanera competente precia certificación del gerente de

138
RESURGIR. Posteriormente se estableció el beneficio para la maquinaria agrícola

y los equipos agroindustriales e industriales destinados a la actividad económica

en la zona, así como los aviones y equipos que se destinaren en forma directa al

transporte de personas o bienes ubicados en la zona.

??Páez

La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o modelos

producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos,

que se instalen o utilicen en los municipios cobijados por la ley se exoneran de

todo impuesto, comprendiendo IVA y Aranceles siempre que la licencia de

importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior, después

se restringió eliminándose el beneficio para materias primas agropecuarias o

pesquera y a las industriales producidas en la sub-región andina. Los equipos y

enseres se deben destinar en forma directa a la producción, tales como

muebles, vehículos y otros elementos que se utilicen para la administración de

la empresa o el comercio de los productos.

??Eje Cafetero

Las importaciones de bienes de capital consistentes en maquinaría y equipo,

realizadas por las empresas ubicadas en la zona afectada del eje cafetero y

destinadas a ser utilizadas en su actividad productora gozarán de exención de

todo impuesto, posteriormente se estableció el derecho a la devolución del

139
impuesto sobre las ventas que se hubiese cancelado por estos bienes. También

se aplicará la franquicia arancelaria a los bienes de capital que no se produzcan

en Colombia, importados por personas ubicadas en los municipios afectados

siempre que sean destinados a la actividad productiva en la jurisdicción

territorial en estos municipios.

Este aspecto esta muy ligado a lo relacionado con la posibilidad de incentivar la

inversión mediante la creación de empresas y generación de empleo, lo que se

busca es que al inversionista le resulte más económico la importación de

maquinarias, facilitar el proceso de producción, hacerlo menos costoso y

permitir la recuperación económica de la región afectada. En el caso de Páez se

hizo gran uso de este mecanismo permitiendo acrecentar el proceso de

industrialización porque las condiciones de infraestructura de la zona lo

permitían sobre todo en la parte norte del Cauca por la cercanía con el Valle.

Lo anteriormente expuesto son los beneficios más relevantes que a nuestro

modo de ver se han dictados para la recuperación de las zonas afectadas por

desastres naturales y que han sido de uso común en los mismos. Es de anotar

que los mismos han tenido mayor efectividad y reglamentación en unos casos

que en otros. Al igual que estas medidas han sido muchas las establecidas pero

de menor incidencia como lo relacionado con la exoneración del impuesto de

timbre para las certificaciones y fotocopias que las entidades públicas expidieran

140
de oficio o a solicitud de parte; autorizaciones de pago especial, ampliación de

calendario tributario, y tratamiento especial a los bienes objeto de expropiación.

Un punto de especial comentario es lo referente a los beneficios de carácter

municipal que se establecieron en el municipio del Neiva para las empresas

nuevas consistente en exención de impuesta de industria y comercio y de

impuesto predial unificado con condiciones determinadas por los acuerdos

municipales.

Dentro del análisis que hemos venido haciendo encontramos que en el caso de

Armero la inversión se centró sobre todo en la necesidad de construir vivienda

para los damnificados, pero una de las grandes fallas fue que no se tuvo en

cuenta a la población para el proceso de reconstrucción, limitando un poco el

material humano. Se dio de igual forma un traslado de los damnificados para

otra poblaciones cercanas como fueron Lérida y Guayabal, las cuales no

contaban con la infraestructura necesaria para albergar esa migración de

personas, lo cual creó diferencias entre los habitantes y los damnificados que

complicaron un poco más el proceso de rehabilitación, es importante tener en

cuenta que para planear una ciudad, más allá de proyectos urbanísticos se debe

dar identidad a sus miembros, se debe tener en cuenta los conocimientos que

permitan determinar las características socio-económicas de la zona y un

análisis de identificación de tendencias sociales.

141
Con la ocurrencia del desastre en Armero se sintió la necesidad de crear el

Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se asignaron

responsabilidades a distintos entes entre estos, Ingeominas. Antes del desastre

existía un conjunto totalmente desarticulado que actuaba de acuerdo a

necesidades operativas del momento sin una unidad básica. Esto se trato de

organizar para que el Estado estuviera preparado frente a una eventual crisis

futura, pero se falló nuevamente ya que cuando ocurrió el desastre de la zona

Páez la prevención que se venía realizando no fue efectiva por falta de

planeación, de política estatal y de herramientas para enfrentar la crisis.

En los últimos años se ha tratado de reglamentar un poco más la estructura de

la actividad relacionada con la manera de enfrentar las consecuencias de los

desastres naturales y los organismos vinculados a éstos; muestra de ello es la

Ley 46 de noviembre de 1988, por la cual se creó y organizó el sistema nacional

para la prevención y atención de desastres, en el mismo sentido el Decreto 919

de 1 de mayo de 1989 organizó el Sistema Nacional para la Prevención y

Atención de Desastres, por último el Decreto 93 de enero 13 1998 a través del

cual se adoptó el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres; lo

que esperamos es que estas disposiciones se conviertan en un conjunto de

normas que carentes de aplicación práctica, por la manera como se

establecieron es importante observar la historia, tener presente los fenómenos

naturales al momento de pensar en el crecimiento del municipio, por ejemplo,

conductas encaminadas a no construir cerca de ríos o a laderas pendientes, o

hacer cumplir las normas de sismo resistencia.


142
Todo tipo de normas tendientes a establecer mecanismos previos para enfrentar

y evitar desastres naturales carecen de sentido cuando se abstraen de la

realidad; esto es, cuando se olvida que deben ser tenidas en cuenta para el

desarrollo de las comunidades.

Hasta este momento sólo han transcurrido cerca de dieciséis meses del

terremoto del Eje Cafetero, por lo que la evaluación de las medidas tributarias

implementadas todavía no es muy exacta; sin embargo, cabe resaltar que la

organización a través del Forec ha permitido mayor planeación en cuanto al

desarrollo de la reconstrucción, y el punto negativo se ha presentado más a

nivel político, en la medida en que se ha controlado la manipulación de los

gamonales políticos de la región y éstos a consecuencia están desvirtuando las

acciones controladas del Forec, lo que ha generado una sensación de

inconformidad para la población de la región que a la postre influirá en el

desarrollo de los planes de recuperación.

143
4. RESULTADOS DE LA OBSERVACIÓN

4.1 CONSIDERACIÓN PRELIMINAR

A partir del estudio exhaustivo de los incentivos tributarios concebidos como

herramienta para enfrentar las crisis socioeconómicas derivadas de los desastres

naturales, dentro de los límites de las experiencias de los casos Popayán (1983),

Amero (1985), Zona Páez (1994) y Eje Cafetero (1999), y aun cuando son

innumerables los desastres naturales que han requerido medidas

extraordinarias, es posible establecer como gran conclusión general, que tanto

desde el punto de vista teórico como práctico, los incentivos tributarios son una

herramienta idónea para enfrentar las consecuencias derivadas de los desastres

naturales y no solamente pueden ser instrumentos de la política fiscal para el

desarrollo económico de un país o una región en condiciones normales. No

obstante ésta conclusión, es posible y necesario establecer o determinar los

puntos neurálgicos que requieren alguna atención especial con miras a lograr el

continuo perfeccionamiento en los niveles de la aplicación y la ejecución de los

mismos.

Es así como, con el objetivo específico de poder aportar algunas consideraciones

para un mejor aprovechamiento del uso de los incentivos tributarios,

144
consideramos que de la anterior gran conclusión se derivan algunos temas

específicos que requieren, a nuestro entender, un tratamiento individual para

complementar dentro de un contexto general, el marco en el que debe ubicarse

la implementación de los incentivos tributarios para lograr la mayor efectividad

posible, dentro de los objetivos de la reconstrucción esperada para cada caso

concreto.

De acuerdo con lo anterior los temas a tratar son los siguientes:

?? Condiciones básicas externas e internas de las que dependerían la

eficiencia y efectividad de los incentivos tributarios,

?? Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema permanente para

el manejo de los incentivos tributarios o por el contrario qué problemas

traería plantearlo, estableciendo pros y contras de tal opción,

?? Momento en el que deben tomarse estas medidas, con lo cual hacemos

referencia a la posibilidad de ser implementadas por medio de una ley o en

ejercicio de las facultades excepcionales derivadas de la declaratoria del

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, atendiendo a la

posibilidad de crear un clima propicio para el aprovechamiento de las

mismas,

145
?? Por último haremos observaciones a las posibles mejoras que podrían

implementarse en los incentivos tributarios concretos, de acuerdo con lo

observado en las experiencias estudiadas.

Es importante tener presente que la separación de los temas relativos a los

resultados de la observación se han dividido para dar mayor claridad a la

exposición, sin embargo esto no implica que deje de existir una necesaria

conexión entre éstos al momento de hacer la referencia individual a cada uno

de los temas.

4.1.1 Condiciones básicas externas e internas de las que

dependerían la eficiencia y efectividad de los incentivos tributarios.

Para esta consideración entendemos como “condiciones básicas externas” las

que nos permiten determinar cómo quedó el lugar afectado tras la ocurrencia

del desastre, así por ejemplo, se trata de establecer de manera concreta y

detallada cómo se encontraron las cosas con relación al orden público, la

situación de los habitantes, los daños materiales, etc., después de un terremoto

o una avalancha o cualquier otro de estos fenómenos destructivos; por otra

parte entenderemos como “condiciones básicas internas” los requisitos propios

de los incentivos para que cumplan con el fin principal para el cual son

implementados, esto es, motivar a los beneficiarios a realizar ciertas conductas.

146
Un ejemplo de estas condiciones es establecer en forma clara y precisa la

temporalidad de los incentivos106, lo cual dependería tanto de elementos

externos e internos relativos a la estructura concreta de los mismos.

Teniendo en cuenta el estudio concreto de los desastres mencionados y de las

medidas adoptadas, se hace imperativo resaltar con relación a las denominadas

condiciones básicas externas, aquellas que no pueden dejar de tomarse en

cuenta al momento de establecer la procedencia o improcedencia de los

incentivos tributarios.

De modo tal que de cara a la experiencia de los casos concretos, encontramos

que no puede haber la misma eficiencia con respecto a las medidas, y de hecho

no la hubo, en los casos de Popayán y Armero, teniendo en cuenta el nivel de

destrucción. Mientras que en la primera la destrucción se circunscribió

principalmente a daños en estructuras arquitectónicas históricas y el sector

afectado no fue de gran extensión, en la segunda se sepultó una población

entera y el daño fue total; la situación particular de cada uno de los casos

determina un nivel distinto como punto de partida de la reconstrucción:

Mientras en Popayán el número de sobrevivientes podía iniciar el proceso al día

106
Es importante aclarar que no se está haciendo referencia a las características intrínsecas de
los incentivos tributarios (tema del primer capitulo), sino a las condiciones internas básicas, esto
es, a condiciones del incentivo para hacer efectivo sus objetivos, es decir las condiciones de
posibilidad para que el incentivo atendiendo a sus propios requerimientos tenga un “ambiente”
propicio para ser útil y efectivo, en este caso a la reconstrucción económica de una región.
147
o por lo menos a la semana siguiente, en Armero la reconstrucción tuvo que

empezar de cero, y sólo después de un largo período de rescate.

Con base en lo anterior consideramos que la descripción y la determinación

concreta de los daños materiales, la condición de la población y, en general, el

estado de las cosas son fundamentales para lograr una mejor solución de las

consecuencias del desastre; así por ejemplo, la implementación de incentivos

tributarios que buscaron apoyar la creación de nuevas empresas a través de

exenciones tributarias resultó quimérico en las condiciones de destrucción de

Armero, pues la inmediatez en la implementación de la medida generó la

sensación de solución de la crisis por una parte, y además en la realidad se hizo

inaplicable, o peor aún, inaprovechable. Así, como antes se expuso, en el caso

de Armero la medida benefició a quienes ya tenían salida económica, por lo que

en lugar de generar la reactivación económica esperada dentro de la poca

población sobreviviente de la avalancha, se dio un apoyo a los que tenían

recursos para subsistir y recuperarse, fortaleciéndose la brecha entre ricos y

pobres, con el agravante de la reubicación de la población en otra población ya

establecida (Lérida), y la idea de haber creado soluciones al problema de la

recuperación económica concreta.

Continuando con el análisis de las condiciones básicas, es importante recordar

que en el caso del Eje Cafetero se implementó una medida inicial para el

148
manejo de donaciones en cuanto a las exenciones tributarias que se obtienen

por aquellas, ya que se adquieren siempre y cuando sean realizadas a través de

las entidades estatales establecidas taxativamente107, de modo tal que es

posible controlar el flujo de dinero de manera más transparente y eficiente, así

como dirigir la distribución de estos aportes de manera ordenada, primero al

rescate y recuperación inicial, y luego a la reconstrucción propiamente dicha. El

establecimiento de este control es una clara evolución derivada de la

experiencia de Armero, en donde los recursos en gran medida se perdieron, y

las donaciones, fueren en especie o dinero, no se pudieron distribuir de manera

equitativa y eficiente ya que no se tenía clara la destinación, por no atenderse a

la descripción de las consecuencias concretas a resolver. La comparación en

este punto es enriquecedora si se tiene en cuenta que la magnitud del desastre

material entre Armero y Eje Cafetero es muy similar, pues en ambos casos la

reconstrucción de la infraestructura de la zona afectada debía remontarse a lo

mínimo (construir viviendas, escuelas, enfermerías temporales), sin embargo, la

población quedó en condiciones distintas: Mientras en Armero la mayor parte

murió sepultada, y las entidades encargadas del rescate debían dirigirse a los

pocos sobrevivientes, en el caso del Eje Cafetero a pesar de la gran cantidad de

muertes ocasionadas con el sismo, el problema más inmediato fue el manejo de

una gran cantidad de sobrevivientes sin techo, sin comida y en condiciones

inferiores a los límites mínimos de salubridad, lo que dio lugar al requerimiento

107
Decreto Reglamentario 1550 del 20 de agosto de 1999, por el cual se reglamentó el articulo
2° del Decreto Legislativo 258 de 1999
149
de ayudas psicológicas de apoyo y control de la población literalmente

desamparada. Lamentablemente la falta de atención a esas condiciones precisas

dio cabida al abuso y desorden social que tuvo consecuencias posteriores en el

inicio de la reconstrucción, especialmente en lo referente a los negocios y

establecimientos de comercio que tras el sismo habrían podido abrir sus puertas

para comenzar con el proceso de recuperación, pero la falta de control de las

condiciones especiales de este desastre natural, por no atenderse a su

naturaleza particular, hizo que aquél fuera mucho más tardío y algo que se

podría aprovechar desde el inicio se perdió.

De otra parte, los incentivos tributarios no tienen la misma eficacia dependiendo

del lugar donde se implementan. Esto es muy notorio cuando se comparan los

casos de la Zona Páez y el Eje Cafetero, sin traer a consideración la desmedida

manipulación de los beneficios tributarios en la Zona de Tierradentro. El valor y

el aprovechamiento que en esta zona casi inhóspita de resguardos indígenas se

le dio a los incentivos tributarios tendientes a promover la creación de empresas

fue nula, la zona realmente afectada no recibió beneficios concretos derivados

de estas políticas de promoción; nos parece que la estructura formal propia de

los incentivos estuvo bien establecida, el problema fue que estas medidas no

guardaron ningún tipo de relación con los intereses de la zona, así al ser

implementadas para recuperar el sistema económico productivo del lugar, sin

tener en cuenta las características de la región, se pretendió ingenuamente

150
cumplir con el proceso de reconstrucción del lugar. Por otra parte en el caso Eje

Cafetero habiendo transcurrido menos de dos años de la tragedia, gran parte de

los incentivos tributarios han sido aprovechados por el sector comercial, porque

tales disposiciones responden a la idiosincrasia de la región y al giro ordinario de

su actividad mercantil, cosa que difícilmente hubiera ocurrido en la zona de

Tierradentro donde la vida del resguardo establece otro sistema económico.

La referencia a los abusos de la implementación de los incentivos tributarios en

la zona del Río Páez, nos remite a las denominadas “condiciones básicas

internas”, dentro de las cuales consideramos que para alcanzar mayor eficiencia

de los incentivos tributarios, se debe tener en cuenta la necesidad de establecer

condiciones de seguridad de los incentivos, con esto queremos hacer referencia

especialmente a la temporalidad de los mismos así como a los porcentajes

establecidos y las conductas o los productos exentos de determinado gravamen.

Con el caso Páez, las variaciones continuas de los territorios beneficiados, los

porcentajes de exención y los períodos de gracia, así como la necesidad de

esperar la decisión de la Corte sobre la inconstitucionalidad de las medidas así

como los conceptos del Consejo de Estado, generaron una conducta insegura

por parte de los inversionistas, pues estancaron la inversión esperando que la

zona beneficiada fuera más cercana a los centros urbanos de la región (por

ejemplo: Neiva) desdibujándose de esta forma la idea inicial de generar

empresas en la zona afectada para impulsar el empleo de manera consecuente;

151
lamentablemente la posibilidad de variación de los requisitos de los incentivos

tributarios modifica las conductas esperadas por la ley o el decreto

reglamentario que los implementa, y no incentivan la conducta esperada.

Resulta claro, que la idea de hacerse participe del beneficio derivado del

incentivo tributario es plenamente legítima, pero si a la base se ha creado el

ideario de que esas condiciones pueden ser modificadas por el Congreso o por

el legislador de excepción en cualquier momento, y en función de intereses

particulares (por ejemplo de acuerdo con los intereses de gamonales de

determinada región, como efectivamente pasó en la Zona Páez), la finalidad

principal del incentivo tributario en este contexto: La reconstrucción de la

autosostenibilidad de la economía se tergiversa, pues no se busca mover la

inversión en un determinado lugar sino por el contrario encontrar la forma de

manipular la coyuntura de una zona determinada para abusar de los beneficios

instaurados para mejorar las condiciones de quienes han sido afectados, en

favor de los que están en condiciones normales.

Por último y para completar esta sección es necesario establecer los límites del

uso de incentivos en lo referente a su capacidad para ser instrumento de

reconstrucción. Sobre este punto cabe hacer una aclaración previa: En la

organización cotidiana del Estado se encuentran múltiples mecanismos

ordinarios de fomento de las regiones estos son los sistemas “ordinarios” de

planeación y desarrollo que buscan proporcionar mejoras en cada una de las

152
zonas del país; cuando ocurre un desastre natural que causa daños de toda

clase, el uso de medidas extraordinarias tiene un contenido delimitado y

específico, recuperar lo perdido. No tener claro qué es lo perdido lleva a cifrar,

en el uso de incentivos tributarios, una serie de ideales que sobrepasan el nivel

de reconstrucción y se convierten en construcción, en una frase: En la

oportunidad para salir de la falta de desarrollo, casi en la única forma de ser

objeto de análisis y desarrollo. Desbordar las posibilidades de la implementación

de los incentivos tributarios, y en general de las demás medidas de emergencia

da como resultado, al menos dos situaciones visibles: Por una parte se idealizan

las medidas pretendiendo ser los instrumentos de solución de los problemas, y

como consecuencia, como es apenas natural no cumplen con lo idealizado

causando gran desasosiego y sensación de abandono e imposibilidad de salir

delante de la región afectada; de tal forma que a pesar de lograr algo de lo que

se constituye en verdadera “reparación”, queda la imagen de falta de ayuda,

pérdida de oportunidad y lo que es más grave no se construye la idea

fundamental de construcción por vías ordinarias que son el elemento básico

para fortalecer las instituciones. De lo anterior debemos dejar en claro la

importancia de la limitación de las posibilidades y los objetivos de las medidas, y

esto es posible siempre y cuando se tenga una delimitación y determinación lo

más exacta posible de las condiciones del estado de las cosas de cada suceso

concreto.

153
4.1.2 Planteamiento de la posibilidad de establecer un sistema

permanente para el manejo de los incentivos tributarios o por el

contrario qué problemas traería implementarlo, estableciendo pros y

contras de tal opción. Consideramos que no podría quedar completo el

estudio sobre el tema relativo, a la implementación de incentivos tributarios

concebidos como herramienta para enfrentar las consecuencias

socioeconómicas derivadas de desastres naturales, sin que fuese planteada la

pregunta por la necesidad, o por el contrario la inconveniencia (si es del caso),

de establecer una legislación y organización estatal de carácter permanente

cuya finalidad sea enfrentar situaciones críticas derivadas de estos fenómenos

naturales.

Esta pregunta toma gran valor cuando el desarrollo del estudio ha mostrado una

constante que resulta relevante en el análisis: En todos los correctivos usados

para enfrentar los desastres naturales han sido implementados los mismos

incentivos tributarios, con algunas variaciones al nivel de porcentajes y figuras,

con relación a la estructura tributaria propiamente dicha, así por ejemplo

mientras la donación se presenta en algunos casos como deducción en otros se

presenta como un descuento.

No obstante lo anterior, el planteamiento y análisis de un posible estatuto

normativo y del organismo idóneo, cuyo objetivo especial fuese encargarse del

154
desarrollo de las medidas tendientes a sobrellevar las consecuencias socio-

económico-políticas, originadas en desastres naturales involucran

necesariamente otra serie de temas que no son esencialmente jurídicos, pero

que en la medida en que es determinante el poder normativo de lo fáctico

deben ser tomados en cuenta para generar un planteamiento más rico en

posibilidades y con ello tener argumentos más sólidos derivados de la

recopilación histórica, el recuento y reconocimiento de los hechos. Los temas a

los que se hace referencia son múltiples de modo tal que se deben atender

desde los aspectos técnicos hasta los aspectos sociológicos, psicológicos y

filosóficos.

La multiplicidad de factores determinantes en una reconstrucción originada a

partir de las consecuencias de un desastre natural, llevan a plantear la pregunta

por la posibilidad de un ordenamiento normativo de carácter permanente, que

determine los lineamientos de la reconstrucción.

El planteamiento de esta pregunta no debe verse como “la única posibilidad”de

mejorar las condiciones de recuperación de las zonas afectadas, pero sí como

un llamado de atención a la iniciación del estudio específico sobre la

conveniencia o inconveniencia de seguir buscando la solución a las

consecuencias de los desastres naturales solamente en modelos de “decretos

para emergencias”, sin preguntarse por su eficiencia y especialmente por su

155
papel ante cada una de las situaciones concretas por su naturaleza únicas y

singulares.

Hay una particularidad innegable de la que se debe partir: Colombia es un país

geográficamente sujeto a desastres naturales de todo tipo, donde es posible

experimentar desde huracanes hasta terremotos; como lo hemos recalcado con

anterioridad, el suelo fértil de esta región es a la vez una bendición para las

cosechas de toda clase y la multiplicidad de climas y especies animales y

vegetales, pero a la vez es un detonante latente de desastres incalculables. Si

esta es una condición, de antemano conocida, de la tierra colombiana cabe

preguntarse qué puede hacerse para anticiparse a las consecuencias derivadas

de estos fenómenos o lo que se traduce en la pregunta ”Cuál es el límite para

determinar cuáles resultan ser las condiciones ordinarias y las condiciones

extraordinarias, para establecer instituciones y procedimientos idóneos para

enfrentar unas y otras?”, y de esta forma poder esclarecer las medidas de uno y

otro carácter, y así suplir las necesidades de acuerdo con su naturaleza.

En concordancia con lo expuesto en la primera sub-sección108 del presente

capítulo, consideramos que un plexo normativo preestablecido de

implementación de incentivos tributarios, sería imposible de completar teniendo

en cuenta la cantidad de posibles necesidades dentro de cada uno de los casos,

108
Condiciones básicas externas e internas de las que dependerían la eficiencia y efectividad de
los incentivos tributarios. Sección 4.1.1
156
por naturaleza irrepetibles y únicos; lo que daría como resultado algo muy

casuista y siempre sería incompleto, reconociendo que la realidad siempre

supera a la imaginación en cuanto a sus posibilidades.

A pesar de no poder predecir los infinitas posibilidades de desastre hay algunos

puntos comunes a todos los desastres naturales, a saber ante la ocurrencia de

un desastre natural se presentan dos grandes momentos: el primer momento

de rescate y socorro, y el segundo momento de recuperación y reconstrucción;

en Colombia se ha establecido el Sistema Nacional Para la Prevención y

Atención de Desastres, con una serie de normas tendientes a evitar la extensión

de las consecuencias de estos fenómenos naturales; partiendo de esta realidad

concreta, en este aspecto estamos de acuerdo con la prevención y el control

previo de conductas que puedan favorecer los daños de los desastres; pero con

relación a la recuperación y la reconstrucción consideramos que cada caso debe

dar las pautas necesarias para establecer los medios idóneos para encausarla de

la mejor manera. Con ello estamos planteando un papel particular al

instrumento constitucional de la declaratoria de los estados de emergencia

económica, social y ecológica, y es el de ser usado más como instrumento para

facilitar el buen desarrollo del primer momento (rescate y socorro), en tanto es

posible establecer de antemano procedimientos comunes a cada una de las

experiencias; dejando de tal modo el elemento estático y predeterminado al

nivel de la prevención y la organización de entidades protectoras de desastres

157
naturales, constituido por el Sistema Nacional de Prevención de Desastres; y por

otra parte de manera complementaria el elemento dinámico para tomar

medidas concretas de urgencia y decisión inmediata, en el ejercicio de las

facultades derivadas de la declaratoria de la emergencia económica, social y

ecológica. El segundo momento de la recuperación y la reconstrucción puede

ser elaborado a través del poder legislativo con iniciativa presidencial, después

de evaluar de forma juiciosa la situación concreta a reparar, dando mayor

estabilidad a las decisiones.

En cuanto al planteamiento de un ordenamiento preestablecido, encontramos

como favorable la opción en cuanto al control de los instrumentos de

intervención especialmente en atención a la fragilidad del uso de incentivos

tributarios, pero por otra parte vemos que ese control puede resultar en cierto

momento una “camisa de fuerza” que limite a tal grado la acción hasta obstruir

la recuperación misma.

De la misma forma como se ha elaborado con el paso de los años y basándose

en las distintas experiencias, el Sistema Nacional Para Prevención y Atención de

Desastres; no se puede dejar de lado el mandato constitucional por el que se

estableció la necesidad de dictar la ley estatutaria de los estados de excepción,

con miras a dirigir su uso y evitar su abuso; sin embargo está Ley se limita a

reproducir casi de manera exacta la constitución, sin agregar mayores

158
elementos a la dirección del uso de estas facultades; por lo expuesto

consideramos que las medidas extraordinarias tienen su base en el poder

ejecutivo, y los medios de control deberán derivarse del principio básico de

representatividad de los gobernados, esto es por el Congreso o quien haga sus

veces, a quien le es propio el manejo del poder popular y la transparencia de los

gobernantes, para que se pueda obtener real provecho y control de las

herramientas establecidas.

4.1.3 Momento oportuno en el que deben tomarse las medidas

conducentes a establecer incentivos tributarios. Esta consideración deriva

de la comparación del caso Popayán con los casos Armero, Zona Páez y Eje

Cafetero; mientras en el primero fue el único caso en el que no se implementó

el uso de la declaratoria del estado de excepción como medio para establecer

los incentivos tributarios ya que estos fueron decretados posteriormente por

medio de una ley109 del Congreso a iniciativa del Gobierno, cuando la

emergencia inmediata ya había sido enfrentada; por el contrario en los tres

casos restantes el uso de la declaratoria de emergencia económica, social y

ecológica110 fue inmediato y en ejercicio de esas facultades legislativas

excepcionales se implementaron los incentivos tributarios como instrumentos

para sortear la crisis.

109
La ley 11 de 1983.

159
Aunque en un primer momento puede parecer que la declaratoria de

emergencia es el medio más rápido para afrontar las crisis derivadas de los

efectos de los desastres naturales, por ser amplias en cuanto a las facultades

otorgadas al Ejecutivo para determinar conductas económicas y sociales.

Sin embargo, después de ver los resultados obtenidos en Popayán, con relación

a la recuperación y logros posteriores al desastre, consideramos que la

naturaleza misma de los incentivos tributarios permite dar un tiempo prudencial

para ser pensados teniendo en cuenta la situación concreta, esto es, en el

momento de la reconstrucción y la recuperación, mientras las medidas de

choque, esto es de rescate y socorro primaria exigen actuación inmediata y

tienen mayor eficacia si son implementadas dentro del marco de la declaratoria

de emergencia. Volviendo un poco a la experiencia de Popayán, encontramos

que los incentivos tributarios implementados se establecieron a través de una

ley ordinaria del congreso de iniciativa gubernamental, dando así un enfoque

directo a los aspectos a recuperar, por ejemplo el hecho de incentivar empresas

destinadas a la reconstrucción y recuperación del centro histórico partiendo del

estudio de estas necesidades generó eficiencia en la recuperación positiva de la

zona, sería demasiado pretencioso decir que todas las necesidades fueron

satisfechas de manera completa, pero sí vale la pena exponer el caso especial

de la recuperación del centro histórico de la ciudad de Popayán, en la que los

110
Ecológica, para los dos casos, Zona Páez y Eje Cafetero, durante la vigencia de la
Constitución actual.
160
incentivos tributarios empleados cumplieron su papel, y la decisión de su

implementación fue el resultado de un minucioso estudio de la situación y la

delimitación de los aspectos a recuperar, de modo tal que planeando de manera

más exacta lo que debía repararse y cómo debía hacerse se logró un mejor

desarrollo.

La naturaleza de los incentivos tributarios, permite dar un tiempo de espera

para su planeación, si lo que se busca es generar una serie de conductas

tendientes a impulsar la estabilización del entorno socio-económico de la región

afectada, lo mejor es establecer cómo quedó y qué es posible recuperar para

aprovecharlo en los lineamientos de los incentivos; por otra parte es mejor

poder dar seguridad jurídica sobre los beneficios que se ofrecen para asegurarse

de la dirección de las conductas buscadas y así dictar medidas eficientes y que

tengan como objetivo real, beneficiar a los afectados.

4.1.4 Observaciones a las posibles mejoras que podrían

implementarse en los incentivos tributarios concretos, de acuerdo con

lo observado en las experiencias estudiadas. Sin pretender hacer una

teoría general de la implementación de los incentivos tributarios, hay algunos

aspectos que derivados del estudio de los casos objeto del análisis no se pueden

dejar de mencionar, especialmente cuando el objetivo del estudio es poder dar

luces sobre un posible uso más eficiente y equitativo de las herramientas objeto

161
del estudio. Habiendo hecho esta aclaración procederemos a enunciar las

principales mejoras o aspectos para tener en cuenta al momento de estructurar

los incentivos tributarios:

?? Predeterminar de una vez y por un período expresamente determinado, los

porcentajes y beneficios a otorgar; la expectativa que genera la posibilidad

de cambio (fácil) de reglas no mueve a los inversores y retrasa las

conductas esperadas;

?? La reglamentación debe ser lo más clara y expresa posible, con el fin de

evitar equívocos a favor o en contra del proyecto de reconstrucción, en

cualquier caso podría ser foco de inequidad para alguien;

?? Los incentivos deben ser eso, los niveles de exención deben ser atractivos

para quien va invertir, de otra forma resulta mejor hacerlo en otro lugar;

?? Es muy importante establecer mecanismos de información y fiscalización

del uso de los mismos, de esta forma se pueden mejorar para casos

futuros y se controla quien se está beneficiando realmente con la medida.

?? Las medidas deben ser tomadas después de considerar de manera general

y particular las necesidades concretas, habiendo culminado la fase de

rescate y socorro, en el momento en que la comunidad esté en

condiciones de comenzar a impulsar el aparato económico.

162
5. CONCLUSIONES

Del estudio de la normatividad expedida con ocasión de los desastres naturales

identificados como terremoto de Popayán, avalancha de Armero, Terremoto y

avalancha en la zona Páez (Tierradentro) y terremoto en el eje cafetero, se han

derivado las siguientes conclusiones:

?? Los incentivos tributarios constituyen una herramienta idónea para

enfrentar las consecuencias derivadas de desastres naturales. Sin embargo,

debe tenerse en cuenta que pueden resultar poco efectivos y en algunos casos

lesivos a la estructura económica, si no se han planeado de forma muy precisa,

ello obedece a que estas medidas al ser especiales y herramientas de

preferencia deben beneficiar solamente a quienes puedan colaborar con la

reconstrucción de cada una da las zonas afectadas, so pena de incurrir en

situaciones de inequidad muchas veces irreparables, y es posible beneficiar a

quienes no lo necesiten aumentando la desigualdad.

?? La precaria situación relacionada con los aspectos socioeconómicos de las

regiones afectadas han dado lugar más que a un intento de recuperación y

163
restablecimiento de las necesidades básicas, a un establecimiento de las

mismas.

?? Lo anterior deja entrever que los desastres lejos de ser una minoración

en las condiciones primarias de vida resultan ser la “lotería de la región”, si se

permite el término, pues de otra forma no habría razón para ser atendidos de

forma directa y efectiva, especialmente en cuanto a intencionalidad de

recuperación y destinación de políticas y recursos.

?? Los incentivos tributarios son “una” herramienta para reactivar la

economía en situaciones de desequilibrio social, pero no puede cifrarse toda la

recuperación en estos, ya que son parte de un sistema más general que debe

abarcar todas las esferas que conforman una comunidad.

?? A través de la implementación de medidas tributarias se genera la

activación de procesos acelerados de la industrialización, que no tienen en la

mayoría de los casos asentamiento en los municipios más pobres, sino por el

contrario en las capitales de departamentos afectados; mostrando esto la clara

dificultad para descentralizar los núcleos productivos.

?? Es manifiesto el cambio derivado de la transición de Constitución Política,

con relación al tema de las autoridades del orden nacional y del orden local en

164
el ámbito de la toma de decisiones, en la medida en que bajo el régimen de la

constitución anterior(1968) la responsabilidad de afrontar el desastre

descansaba, en su mayor parte, en cabeza del Gobierno Nacional, por el

contrario con la Constitución Política vigente aun cuando el Gobierno Nacional

dirige la política de solución de las consecuencias del desastre, las autoridades

del orden departamental y municipal, juegan un papel muy importante en la

concreción de medidas a nivel local; de modo tal que puedan dar respuesta a

necesidades propias de la región que ellos conocen mejor que otra autoridad.

?? Las medidas tomadas con la finalidad de reactivar el aparato económico,

ha generado en repetidas ocasiones una conducta dependiente y asistida de las

personas afectadas por los distintos desastres, manifestándose de ésta forma la

poca conciencia de productividad que se maneja en el territorio nacional. Como

consecuencia de lo anterior se cae en problemas mayores, en tanto en cuanto,

las personas socorridas no buscan la manera de progresar y empezar a valerse

por sí mismos, sino por el contrario buscan postergar su situación de necesidad

y precariedad abusando de las ayudas especiales; esto se ha visto reflejado en

las continuas ampliaciones de la vigencia de los incentivos tributarios,

especialmente caso Zona Páez y Eje Cafetero, con relación a este caso particular

para el momento de la preparación del presente trabajo se encuentra en trámite

de sanción presidencial la denominada ley Quimbaya, con la que se busca

extender los beneficios tributarios en esta zona por cerca de diez años.

165
?? Del estudio de cada uno de los casos expuestos quedó claro que las

consecuencias directas derivadas de los desastres se agravaron por la falta de

planeación y estructuración de las políticas impuestas, enfrentándose cada uno

de los casos en gran medida con intuición y poca certeza de resultados, y por el

contrario mayores problemas.

?? Con los diversos casos estudiados se puede concluir que la ocurrencia de

un desastre constituye muchas veces el escenario propicio para que, las

entidades estatales y los distintos dirigentes políticos, puedan darse un

momento de protagonismo, que da como resultado una continua tensión de las

partes, disminuyéndose así la eficiencia en el manejo de la crisis. No se ha

desarrollado de manera, si quiera, precaria una relación armónica entre los

distintos espacios del poder político.

?? Así como existe poca coordinación entre los distintos órdenes del

gobierno, la situación se muestra aún más compleja con relación a las

organizaciones no gubernamentales, donde la coordinación se establece a partir

de lineamientos determinados por las autoridades lo que de lugar a cierta

relación de poder que entorpece las labores de reconstrucción.

166
?? Generalmente se han dejado de realizar estudios de factibilidad

tendientes a establecer los proyectos industriales y comerciales más adecuados

para cada uno de los lugares afectados; la homogenización de las políticas de

incentivos tributarios en la creación y fomento de empresas ha dado como

resultado recurrente un mínimo aprovechamiento de las medidas

implementadas por no corresponder con la idiosincrasia y las necesidades de

cada región, de una forma más optima.

?? La creación del Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres,

compuesto por un plexo normativo y buscando la coordinación de las entidades

estatales relacionadas con el tema, es una muestra del aprendizaje que ha

dejado cada uno de los desastres enfrentados, manifestándose de éste modo la

toma de conciencia por parte del Estado Colombiano de la realidad del alto

riesgo a la ocurrencia de catástrofes de nuestro país.

?? A pesar de que no se ha hecho un seguimiento estable, tanto académico

como evaluativo, de las medidas tomadas en cada uno de los desastres

naturales; sí se ve una mejoría en las políticas y el planeamiento de medidas

tendientes conjurar las crisis derivadas de las catástrofes.

?? Las medidas tributarias y de otro carácter cuya finalidad es solucionar las

consecuencias socioeconómicas derivadas de los desastres naturales, no sólo

167
responden a los requerimientos propios del desastre sino que trascienden a

circunstancias de otro tipo como el ordenamiento territorial, la densidad

demográfica y los fenómenos de migración, entre otros.

?? Con relación al acceso a la información, sobre los distintos desastres,

depositada en los organismos estatales encargados de la misma, se encontró

mucha dificultad para ser atendida las solicitudes, con esto hacemos referencia

expresa a las Cámaras de comercio de las distintas ciudades, las cuales carecen

de sistematización sobre años anteriores al año 1998 (salvo la Cámara de

Comercio de Bogotá), lo que hace imposible acceder a estos datos salvo se

cancele el valor del estudio que debería realizar la respectiva cámara de

comercio en sus archivos; en igual sentido nos referimos a la DIAN, donde no

existe la mínima infraestructura para crear canales de información, ni bases

estadísticas sobre el valor al que hacienden los dineros dejados de percibir por

concepto de incentivos tributarios, aún siendo solicitada, en ejercicio del

derecho de petición, para fines académicos. Con éste panorama se puede ver

con más claridad lo difícil que resulta realizar estudios evaluativos, sobre las

medidas tomadas, para luego aprovecharlas en el mejoramiento de próximas

políticas.

168
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172
ANEXO LEGISLATIVO CONSULTADO

LEYES DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA:

Ley 11 de 1983
Ley 44 de 1987
Ley 137 de 1994
Ley 218 de 1995
Ley 223 de 1995
Ley 383 de 1997
Ley 488 de 1998

DECRETOS DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

Decreto 2225 de 1983


Decreto 2227 de 1983
Decreto 2350 de 1983
Decreto 2682 de 1983
Decreto 2692 de 1983
Decreto 2693 de 1983
Decreto 3405 de 1985
Decreto 3406 de 1985
Decreto 3777 de 1985
Decreto 3808 de 1985
Decreto 3809 de 1985
Decreto 3810 de 1985
Decreto 3822 de 1985
Decreto 3823 de 1985
Decreto 3824 de 1985
Decreto 3827 de 1985
Decreto 3828 de 1985
Decreto 3830 de 1985
Decreto 3850 de 1985
Decreto 3851 de 1985
Decreto 3852 de 1985
Decreto 3856 de 1985
Decreto 1178 de 1994
Decreto 1179 de 1994
Decreto 1185 de 1994
Decreto 1264 de 1994
Decreto 529 de 1996
Decreto 890 de 1997
Decreto 891 de 1997

173
Decreto 182 de 1999
Decreto 195 de 1999
Decreto 196 de 1999
Decreto 197 de 1999
Decreto 198 de 1999
Decreto 199 de 1999
Decreto 200 de 1999
Decreto 209 de 1999
Decreto 217 de 1999
Decreto 222 de 1999
Decreto 223 de 1999
Decreto 228 de 1999
Decreto 258 de 1999
Decreto 350 de 1999
Decreto 955 de 2000

RESOLUCIONES

Resolución 71 de 1983 de la Junta Monetaria de la República de Colombia


Resolución 04 de 1986 de la Junta Directiva de Promoción de Exportaciones
Resolución 13 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 23 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 25 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 41 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 44 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 48 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 51 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 59 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia
Resolución 83 de 1986 de la Junta Monetaria de la República de Colombia

174
Anexo A

EJE CAFETERO
NORMA FECHA CONTENIDO
DECRETO 182 ENERO 26 de 1999 Declara la existencia de una situación de desastre en
varios municipios y poblaciones de Quindío, Risaralda,
Tolima y Valle del Cauca.
DECRETO 195 ENERO 29 de 1999 Declara el estado de emergencia económica, social y
ecológica, por razón de grave calamidad pública.
DECRETO 196 ENERO 30 DE 1999 Se dictan disposiciones para hacer frente a la calamidad
pública causada por el terremoto del 25 de enero de
1999.
DECRETO 197 ENERO 30 DE 1999 Por el cual se crea un fondo para la reconstrucción del
eje cafetero afectado por el terremoto del 25 de enero de
1999
DECRETO 198 ENERO 30 DE 1999 Por el cual se adiciona el presupuesto general de la
Nación para la vigencia de 1999.
DECRETO 200 ENERO 31 DE 1999 Por el cual se señala el procedimiento para la atención de
las victimas de eventos catastróficos de especial
magnitud.
DECRETO 217 FEBRERO 4 DE 1999 Se amplían plazos para la presentación de declaraciones
tributarias correspondientes a la declaración en la fuente
del mes de diciembre de 1998, del impuesto sobre las
ventas del segundo bimestre de 1998, la retención en la
fuente del mes de enero de 1999 y el pago de la primera
cuota del impuesto de renta año gravable 1998 para los
grandes contribuyentes. En algunos municipios
correspondientes a la jurisdicción de las administraciones
de Pereira, Manizales, Ibagué, y Tulúa, y se determina
nuevo calendario tributario para los contribuyentes,
responsables y agentes retenedores domiciliados o
residenciados en el Dpto. del Quindío.
DECRETO 222 FEBRERO 5 DE 1999 Por el cual se crea el cargo de director ejecutivo del
Fondo para la Reconstrucción del eje cafetero, así como
salario y régimen prestacional.
DECRETO 223 FEBRERO 5 DE 1999 Se adicionan los decretos 195 y 198 de 1999.
DECRETO 258 FEBRERO 11 DE Se dictan disposiciones para hacer frente a la situación
1999 de calamidad pública causada por el terremoto producido
el 25 de enero de 1999.
DECRETO 350 FEBRERO 25 DE Disposiciones en materia de ingresos de las entidades
1999 territoriales, promoción de reconstrucción de la zona.

175
Anexo B

POPAYÁN

NORMA FECHA CONTENIDO


LEY 11 JUNIO 23 de 1983 Por medio de la cual se creó la Corporación para la
Reconstrucción y desarrollo del Cauca y se dictaron
medidas tributarias tendientes a estimular el
desarrollo económico.
RESOLUCIÓN 71 JULIO 6 de 1983 Por la cual se autoriza la prórroga de créditos del
de la JUNTA fondo financiero agropecuario a los damnificados del
MONETARIA terremoto ocurrido en el departamento del Cauca el
31 de marzo de 1983.
DECRETO 2226 AGOSTO 3 de 1983 Por el cual se nombra director ejecutivo de la
Corporación para la Reconstrucción y el Desarrollo del
Departamento del Cauca.
DECRETO 2227 AGOSTO 3 de 1983 Por el cual se dictan normas sobre el control de
gestión fiscal de la Corporación de Reconstrucción y
Desarrollo del Departamento del Cauca.
DECRETO 2350 OCTUBRE 16 de 1983 Por el cual se reglamenta el articulo 10 de la Ley 11
de 1983. así mismo establece exención del impuesto
de renta y complementarios, las rentas de las nuevas
empresas industriales, comerciales, agrícolas, mineras
establecidas físicamente, y cumplan su objeto social
en la zona del desastre.
DECRETO 2682 SEPTIEMBRE 20 de Por el cual se aprueban los estatutos de la
1983 corporación para la reconstrucción y el desarrollo del
departamento del Cauca.
DECRETO 2692 SEPTIEMBRE 21 de Por el cual se modifica el artículo 3° Decreto 2225 de
1983 1983.
DECRETO 2693 SEPTIEMBRE 21 de Por el cual se dictan disposiciones tendientes a
1983 facilitar y ejecutar los programas de construcción y
desarrollo de Popayán y el desarrollo del Cauca.

CIRCULAR SEPTIEMBRE 29 de Se dictan instrucciones pertinentes para la estricta


EXTERNA # DB – 1983 aplicación del articulo 18 de la Ley 11 de 1983.
062
Superintendencia
Bancaria de
Colombia

176
Anexo C

ARMERO

NORMA FECHA CONTENIDO


RESOLUCION No. Noviembre 20 de Autoriza una prórroga provisional en los créditos del
83 1985 Fondo Financiero Agropecuario a damnificados por el
alud del Nevado del Ruiz.
DECRETO 3405 Noviembre 24 de Declara el estado de emergencia por la tragedia
1985 originada en la actividad volcánica del Nevado del
Ruiz que ocasionó grave calamidad pública.
DECRETO 3406 Noviembre 24 de Se crea el Fondo de Reconstrucción “Resurgir”para
1985 la financiación de las actividades y obras que
requieran la rehabilitación social, económica y
material de la población y de las zonas afectadas por
la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
DECRETO 3777 Diciembre 23 de Se aprueba el acuerdo No. 26 de diciembre de 1985
1985 del Comité Nacional de Cafeteros con una destinación
específica para la reparación de daños.
DECRETO 3808 Diciembre 26 de Normas para la reconstrucción del protocolo de la
1985 Notaría Unica de Armero.
DECRETO 3809 Diciembre 26 de Se expiden normas sobre registro del estado civil
1985 para el Municipio de Armero.
DECRETO 3810 Diciembre 26 de Normas para la reconstrucción de matrículas
1985 inmobiliarias en la oficina de registro e instrumentos
públicos de Armero.
DECRETO 3822 Diciembre 27 de Procedimiento especial para que se declare la muerte
1985 de las personas desaparecidas con ocasión de la
tragedia.
DECRETO 3856 Diciembre 29 de Medidas de emergencia para la reconstrucción de
1985 procesos civiles, penales y laborales.
RESOLUCION 13 Enero 29 de Resolución de medidas sobre créditos a los
DE LA JUNTA 1986 damnificados por el alud del Nevado del Ruiz.
MONETARIA
DECRETO 3824 Diciembre 27 de Disposiciones sobre créditos hipotecarios en la zona
1985 de desastre.
DECRETO 3827 Diciembre 27 de Reglamenta el pago de obligaciones a cargo de las
1985 instituciones financieras con sede en el Municipio de
Armero, previa relación de sus acreedores y la
identificación del tipo de operación de que se trate.

177
Continuación Anexo C

ARMERO

DECRETO 3830 Diciembre 27 de Se dictaron medidas tributarias de carácter temporal


1985 que contempla tres clases de beneficios tributarios
para las zonas y personas damnificadas; tratamiento
a las donaciones, impuesto de renta y
complementarios, impuesto de venta y autorización
de pago especial.
DECRETO 3850 Diciembre 29 de Se reglamentaron normas sobre adquisición y
1985 expropiación de inmuebles en las áreas afectadas por
la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
RESOLUCION 23 Febrero 19 de Se amplió la resolución 13 de 1986 a los Municipios
DE LA JUNTA 1986 de Manizales y Palestina (Caldas).
MONETARIA
RESOLUCION 44 Abril 16 de 1986 Determinó las condiciones de refinanciación de
DE LA JUNTA cartera ordinaria de los establecimientos de crédito
MONETARIA en la zona afectada por el desastre del Nevado del
Ruiz.
RESOLUCION 04 Abril 23 de 1986 Se estableció una línea de crédito para financiar a las
DEL FONDO DE personas naturales o jurídicas que estuvieron
PROMOCION A establecidas en la zona de desastre del Nevado del
LAS Ruiz.
EXPORTACIONES
LEY 44 Diciembre 1 de Se ampliaron los plazos establecidos en el decreto
1987 3830 de 1985 y se modificaron algunas disposiciones.

178
Anexo D

ZONA PÁEZ

NORMA FECHA CONTENIDO

DECRETO 1178 JUNIO 9 de 1994 Declaró el estado de emergencia con el fin de


conjurar la grave calamidad pública ocurrida en
varios municipios de los departamentos del Huila y
Cauca.
DECRETO 1179 JUNIO 9 de 1994 Por el cual se creo la Corporación para la
reconstrucción de la cuenca del río Páez y zonas
aledañas – Corpopaeces.
DECRETO 1185 JUNIO 10 de 1994 Normas sobre expropiación por vía administrativa
y se adoptarón otras medidas.
DECRETO1264 JUNIO 21 de 1994 Estableció exenciones tributarias para la zona
afectada, en materia de impuesto sobre la renta y
complementarios para estimular el establecimiento
de nuevas empresas que conduzcan a reactivar la
zona afectada.
LEY 218 NOVIEMBRE 17 de Modifico el Decreto 1264 de Junio 21 de 1994
1995
LEY 223 DICIEMBRE 20 de En su art. 280 extendió la exención del impuesto
1995 sobre la renta a los dividendos y participaciones
recibidas por los socios y a causa de la empresas
beneficiadas.
DECRETO- MARZO de 1996 Extendió los beneficios de la ley 218 de 1995 a
REGLAMENTARIO 529 otros municipios del Cauca y del Huila.
CONCEPTO GENERAL AGOSTO 8 de 1996 Interpretó el art. 5 de la ley 218 de 1995.
DE LA DIAN No 062692

DECRETO_ MARZO 31 de 1997 Reglamenta parcialmente la Ley 218 de 1995.


REGLAMENTARIO 890
DECRETO_ MARZO 31 de 1997 Reglamenta las condiciones para la exención de
REGLAMENTARIO tributos aduaneros y gravámenes arancelarios
891 para la importación de los bienes a los que se
refieren los artículos 6° y 12 de la Ley 218 de
1995.
LEY 383 JULIO 10 de 1997 Se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha
contra la evasión y el contrabando y se dictan
otras disposiciones que modifican parcialmente la
ley 218 de 1995.
LEY 488 DICIEMBRE 24 de Se expiden normas en materia tributaria y se
1998 dictan otras disposiciones fiscales de las entidades
territoriales.

179