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SISTEMA FEDERAL MEXICANO* 1, Palabras preliminares Nos proponemos examinar qué es el siste- ma federal mexicano, su estructura juridica y los factores econdmicos y po Jo configuran en este pais. * Este articulo aparecié publicado originalmente en: Los sistemas federales del continente americano, UNAM FCE, México, 1972, Advertencia. Este ensayo, en ciertas partes, no conserva Yya su actustidad debido a reformas constitucionales y le- ales. Las principales alteraciones son: €1 27 de dieiemby de 1978 sz publicé Ia Ley de Coordinacién Fiscal que vie~ ne reprasentar una nueva etapa en e! probtema de la divi sion de competencia tributaria; se expidié la ley reglamen taria de ia fraccién V del articulo 76 en 1978, y puede verse claramente como varias de lag ideas de este ensayo sobre tales aspectos quedaron recogidas en Ha ey, aunque ‘ain no se han superado todos los problemas apuntados; 1a representacion de lat Minoriar se azegura en los congre: 505 locales y on Jos ayuntamientos de fot municipios con ‘mas de 200,000 habitantes a partir deta reforma polities de 1977, de esto me ocupo en el ensayo La reforme poli ica mexicana de 1977; los teretorios Federates desapare. cleron de nuestro orden juridice a través de una reforms constitucional en 1974: asi, ese ensayo forme parte de la historia constitucional: fa Ley Orgénico de! Departamento del Distrito Federal a la que me refiero es la del 27 de di ciambre de 1970, la cual fue derogada por la det 27 de Giciembre de 1978. N.del A, Jorge Carpizo El federalismo es uno de los factores im- portantes de nuestro sistema juridico-poli- tivo, y sus relaciones con las ramas de! po- der, asi como con instituciones como los partidos politicos, grupos de presién, etcé- tera, determinan y precisan el funciona- miento del gobierno. Como nuestro tema no es el sistema de gobierno mexicano, sino el régimen federal, lo examinamos con cuidado, pero no nos olvidamos de sus relaciones y conexiones con el cuadro politico y econdmico total del pais, aunque en estos aspectos no se profundiza. Una buena parte de los estudios sobre el sistema federal mexicano se concretan a la historia del mismo. Este aspecto historico es importante, ya que la cuestion federal fue el problema vertebral de México de 1823 a 1856, y fue el pensamiento federal el que inicié el movimiento social de 1913 que culminé con la promulgacién de nues- tra actual Constitucién en 1917. Carranza se levanté en armas en 1913 contra el usurpador que se Ilamaba presi- a2 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL dente de la republica; su concepcion fue que las entidades federativas tenfan la obli- gacion de defender la ley fundamental y el régimen federal; idea que proviene del acta de reformas de 1847. El sistema federal, en la época més aciaga del pais, fue identificado como el nico ré- gimen posible para conseguir la libertad y la dignidad, E1 sistema federal en nuestra storia fue una idea politica que se convir- tid en pensamiento de lucha y accion que triunfo y ayudé aconformar la Constitucin mexicana de 1857 segin la corriente filosé- fica liberal con una declaracién de derechos humanos y los principios de separacion de poderes, sistema representativo y régimen federal, Examinamos en forma sintética el aspec- to historico, enfatizamos en la construccion juridica y en los aspectos econdmicos y po- liticos del federalism mexicano que consi- deramos de mayor relieve. Es necesario destacar los aspectos esenciales y, de acuerdo con nuestro criterio, asi lo hacemos. La historia, las necesidades y la realidad, han conformado un sistema federal mexi- cano, que trata de ser instrumento util en el México actual y elemento de equilibrio, a veces de muralla, a las corrientes centraliza- doras que todos los paises del mundo, en la segunda mitad del siglo XX, confrontan, y que son las mismas que operan en nuestro pais. El régimen federal en México es uno de {os pilares de todo el orden juridico, es parte esencial de nuestro sistema, sigue siendo una idea-fuerza que identificamos con el principio de libertad. No desconocemos que en las tiltimas dé- cadas elementos centralizadores se han in- crustado en la estructura federal y la han venido modificando, que nuestro sistema se encuentra entre dos extremos que luchan: una idea y una realidad, y de su confronta- ion e influencia se conforma, delimita y circunscribe el régimen federal que es objeto de esta monografia. Cuando se cita un articulo y no se hace la referencia a un cédigo determinado, el Precepto pertenece a la Constitucién gene- ral de los Estados Unidos Mexicanos; es de- cir, ala ley fundamental del Estado federal, 2. Evoluci6n histérica Sobre el federalismo mexicano se han ex- puesto tres interpretaciones: la primera, que fue una imitacion extraldgica del siste- ma de los Estados Unidos de Norteamérica, que México durante los tres siglos de la do- minacién espafiola fue un gobierno central, que los pueblos no estaban acostumbrados a autogobernarse, que el sistema federal ser- viria para desunir lo que estaba unido; la segunda, que e! sistema federal fue una ne- cesidad, que sirvié para unir lo que se esta- ba desuniendo y que en los ultimos afios de la Colonia existié un principio de descen- tralizacién politica que constituye el germen del sistema federal mexicano; y la tercera, que los pueblos del Anahuac en la época prehispénica se organizaron de acuerdo con la idea del régimen federal, que existid una confederacion de los estados de Tenochti- tlan, Tetzcoco y Tlacopan, los que a su vez ‘se estructuraron como federaciones. La primera interpretacién ha sido la tra- ional;! pero debido a estupendos estu- dios algunos prestigiados constitucionalistas mexicanos siguen la segunda interpreta- cién,? a la que nos adherimos. La tercera 1” Entre los autores que siguen esta primera interp cién, se pueden mencionar a Ortiz Ramirez, Serati Derecho ‘constitucional mexicano, México, 1961, p. 279; Tena Ramirez, Felipe, Derecho constitucional ‘mexicano, México, 1963, pp. 100-102, Asimismo, ta teatadista Aurora Arnéiz Amigo la ha defendido en forma ora! Cueva, Mario de la, “La Constitucién de 5 de febrero de 1857", £1 consticucionatismo a mediados del siglo J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO hipétesis, es 1a que nos parece con menos fundamento, porque aun suponiendo, sin conceder, que el régimen de los pueblos de ‘Anéhuac hubiera respondido al pensamien- to federal, éste en nada influyé en el actual sistema mexicano, ya que entre los creado- res del federalismo en esta nacion jamés se mencioné tal antecedente, y, desde luego, aunque hubiera existido, no dej6 ninguna huella.$ Vamos a sefialar brevemente las razones por las cuales pensamos que la segunda in- terpretacién es la acertada, El germen del sistema federal mexicano se encuentra en las diputaciones provincia- les. La Constitucion de Cadiz de 1812 ordend que el rey nombraria en cada provincia un XIX, México, 1957, tomo I, pp. 1238-1240; Reyes Heroles, Jesis, E/ liberalismo’ mexicano, tomo |, Los origones, México, 1987, pp. 968, $72; Burooa, Ign cio, “La evolueién de Ia idea federalisia", México, 50 afios de Revolucién, tomo Wl, La politica, México, 1961, pp. 163.184, Entre los autores que siguen esta tosis se encuentra, Romerovargas Yturbide, Ignacio, quien en La Cémara de Senadores de Ia Republica Mexicana, México, 1987, 11, ha aserito que: “La federacion de Andhuac le: ‘made “hueytishtocdyot!” (amistad de grandes Estados) estaba constituida por treinta y ocho sefforios auténo- ‘mos y autérquicos unidos bajo un régimen federal de la contederacién de Tenochtitlan, Tetzcoco y Tlaco- Pan, no pudiende lot Getados confederados celebrar pactos internacionales ni intervenit en los gobiernos de ‘otros seflorios y tenian que contribuir con tributos, querreros y trabajo para e! sost Para Cue Canovas, Agustin, £1 federaliemo ‘México, 1960, pp. 10, 11, 13, 14, el federalismo mex ano tiene varias cousas, y entre elas se lorganizacién politica y social d nicos, El federalismo mexicano resulta, pues, en primer {6rmino y en sus aspectos regional y principalment Jocal, une supervivencia indigena en nuestra vida pol tica’”y "el fedleraismo mexicano tiene tambidn su ra primigenia en Ia federacién —més precisamente conte deracién-, de varios estados indigenas del centeo de México unidos en alianzas como la Tenochtitlan-Tetz- coco-Tlacopan y la de Tlaxcale-Cholula-Husjotzingo, fn torno de las cuales se agrupaban numerosos sefto- ios, Lo mismo ocurrié en el norte de Yucatén con Ia confederacion de Mayepén” 83 jefe superior y que “en cada provincia ha- bria una diputacion provincial para promo- ver su prosperidad”. Siete diputados forma- ban cada diputacién provincial y eran desig- nados por el pueblo en votacién indirecta. En 1813 las cortes de Cadiz ordenaron la creacién de 6 diputaciones provinciales en la Nueva Espafia, la primera que se creo fue la de Mérida, después le siguieron las de Guadalajara y Monterrey. De la diputacion provincial de la ciudad de México dependie- ron las provincias de México, Puebla, Valla- dolid, Guanajuato, Oaxaca, Veracruz, Tlax- cala y Querétaro. Este nuevo sistema de gobierno que im- planté la constitucién espafiola abolié la persona del virrey. “El jefe politico era el Unico funcionario ejecutivo de ia jurisdic- cion en que la diputacion provincial tenia autoridad, y seria directamente responsable ante las cortes de Espafia. El jefe politico en la ciudad de México de hecho reemplaz6 al virrey, carecia de jurisdiccién sobre los jefes politicos de Guadalajara, Mérida, San Luis Potosi, Monterrey 0 Durango. Cada provincia gozaba de una independencia completa con respecto a las demés.""* Al restablecerse la vigencia de la Consti- tucién de Cadiz se reinstalaron las diputa- ciones provinciales mencionadas y se crea- ron otras, como la de Valladolid que com- prendié a Michoacan y Guanajuato, la de Puebia, etcétera. En 1822 existian 22 diputaciones pro- vinciales y un afio después 23; circunscrip- ciones que son la base de la actual division territorial de México. Pero el hecho determinante para el fede- ralismo mexicano fue que {as provincias exigieron este sistema bajo amenaza de se- 4 Benson, Nettie Lee, La diputacién provincial y of fe: deratismo mexicano, México, 1955, p.20, Py GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL pararse de México si se estableciael régimen central. Campeche proclamé su emancipacién absoluta de México y camino parecido siguid Tabasco. . El Aguila Mexicana en el numero 68 dio la noticia de la constitucién de la Republi ca Federativa de Yucatan. EI 12 de mayo de 1823, Guadalajara ce- lebré su separacion de México. EI 1o. de junio de ese afio, Oaxaca mani- festo que era “independiente y libre abso- lutamente, constituyéndose en Republica Federal”. Querétaro y Zacatecas declararon que el congreso sélo tenia carécter convocante, por lo cual se atribuia el derecho de aplicar © no las disposiciones que de él emanaran de acuerdo con sus conveniencias,® Saltillo, el 5 de junio de 1823, pidié que se convocara a un congreso para que orga- nizara al pais “bajo los auspicios de un go- bierno de republica federada’’.® Ante la situacién descrita, el 12 de junio de 1823, el congreso convocante, no consti- tuyente: expidié el voto por la forma de republica federal.” Reyes Heroles, Jess, op. cit, p. 380. Rabers, Emilio, Le constitucién y la diceadura, Mé- rico, 1956, pp. 6-7, reconoce que lo rebelién de las la mayor suma propio desenvolvienis Mencionada voto dice i constituyente en sesién extraordinaria de esta noche, ‘que el gobierno puede proce: Los hechos sefialados son la base del si tema federal mexicano, que fue una nece- sidad y realmente sirvid para unir lo que se estaba desuniendo. Es decir, en México, el régimen federal no fue una solucién de ga- binete, teérica, irreal, sino que fue et anhelo de las provincias, por el que lucharon y triunfaron, La idea ultima, la columna, la esencia de nuestro sistema federal respondio, como afirmamos, a una necesidad, porque si la solucin federal no se hubiera implantado, probablemente, México se hubiera balca- nizado, El dia 31 de enero de 1824 se aprobé e! acta constitutiva de la federacién mexicana, la que en su articulo quinto adopté la for- ma de gobierno federal; en el sexto sefialé que la federacién se integraba por “estados independiente, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracion y gobierno interior”, y en el articulo séptimo enumer@ los estados de la federacion. La constitucién federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 se comenz6 a discutir el 10, de abril y se firmé el 4 de ‘octubre de 1824, El articulo 40. indicé que México adoptaba el sistema federal. En el siguiente articulo se enumeraron las enti dades federativas. La Constitucién de 1824 tuvo vigencia hasta finales del afio de 1835, en que el congreso federal se deciaré investido de po- deres constituyentes y cambié la forma de gobierno a unitaria. Sin embargo, la consti- tuci6n centralista de 1836 conservé aspectos de descentralizacién politica, como fueron las juntas departamentales, organo legislati- vo del departamento, y entre sus funciones se encontraba la de nombrar al presidente de la repiblica de la terna que les enviaba la cémara de diputados central, misma que era integrada de las ternas que a su vez presenta- ba el presidente de la republica, quien con- sultaba al consejo y a los ministros de esta- do, al senado y ala supremacorte de justicia. © J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO 38 El articulo 14 de {a sexta ley de la Cons- titucién de 1836 sefialé las facultades de tas juntas; entre ellas podemos mencionar: ini- ciar leyes relativas a impuestos, educacion piiblica, industria, etcétera, establecer es- cuelas de ensefianza primaria; construcci6n ‘sy mejora de caminos; expedir las ordenanzas municipales y los reglamentos de policia en unién del gobernador, aunque sujetas a la ratificacion del congreso central; proponer al gobierno central terna para el nombra- miento de gobernador, etcétera. Los afios de vigencia de la ley fundamen- tal de 1836 fueron turbulentos, Henos de rebeliones e insurrecciones de las cuales una de las més importantes fue la que dirigio Valentin Gémez Farias, el 15 de julio de 1840, con miras a restablecer el sistema fe- deral, EI 8 de agosto de 1841 la sublevacién de! general Mariano Paredes derrocé al presiden- te Bustamante y de acuerdo con las bases de Tacubaya, del 28 de septiembre de ese mismo afio, se convocé a un congreso cons- tituyente, que comenz6 a sesionar el 10 de junio de 1842, En esa asamblea se presen- taron tres proyectos de constitucidn: el que sosten/a [a mayorfa de los diputados, de naturaleza central, “eminentemente liberal, combinado con la autonomia administra- tiva de los departamentos”; el de la minoria, de caracter federal; y el tercero, que trato de ser una solucién ecléctica de (os dos an- teriores proyectos, con aspectos centralistas. Los anteriores proyectos no fueron del agrado del poder ejecutivo por sus tintes li- berales, y decidid disolver la asamblea cons- tituyente; entonces, se designé una junta de notables que expidi6 las bases de organiza- cién politica de la republica mexicana de 1843, cuya estructura centralista fue mas aguda que la de 1836. El 4 de agosto de 1846 estalio el pronun ciamiento de la Ciudadela, cuya bandera fue la convocatoria para un nuevo congreso constituyente, que discutiria la forma de gobierno apropiada para México. El 22 de agosto de ese mismo afio, los jefes vencedores decretaron el restableci- miento de la Constituci6én federal de 1824, y se convocé a una asamblea constituyente, la que contirmé el régimen federal y expi- did el acta de reformas de 1847, base de! juicio de amparo mexicano. El sistema federal subsistio hasta 1853 en que otra rebelién volvié a llevar a Santa Anna ai poder y quien el 22 de abril de ese afio expidid las bases para la administracion de la repiblica, de acentuado centralismo y que colocé la suma de todos los poderes en el presidente de la repiblica, El primero de marzo de 1854, el coronel Villarreal expidié el plan de Ayutla, desco- nociendo el gobierno y el sistema imperan- te, yel 11 de ese mes, la guamicién de Aca- pulco acepto, aunque adicionandolo, ese manifiesto, El 9 de agosto de 1855, Santa Anna, vencido, abandoné el pais. El 16 de octubre de 1855 se convocé a un nuevo congreso constituyente para que decidiera el futuro del pais, su organizacion politica y su forma de gobierno, El constituyente de 1856 ya se encontra- ba en sesiones —las que empezaron el 18 de febrero de 1856—, cuando Comonfort, el depositario del poder ejecutivo, promulgd el estatuto orgdnico provisional de la repi- blica mexicana de tendencia centralista. ‘embargo, la idea federalista imperd en el congreso. En 1856, el pensamiento de que México se debia organizar de acuerdo con la estruc- tura federal triunfé, y en la Constitucion de 1857 se infiltré el espiritu federalista y disefié un sistema federal, inspirado en el norteamericano, pero con notas distintas y peculiaridades que con los afios se han acentuado y perfilado, hasta constituir un régimen de caracteristicas surgidas de la 86 GACETA MEXICANA DE ADMINISTHACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL realidad y necesidades cel pueblo mexi- cano8 La invasion francesa a México y el espu- rio imperio del austriaco, hicieron que el sistema federal y la Constitucion fueran letra muerta. Al triunfo de la repiiblica la Consti tucion se restableci6, pero el largo gobierno del general Porfirio Diaz hizo que la ley fundamental fuera, como cominmente se dijo, un traje de luces para el pueblo, un documento para lucirio en las festividades piblicas, pero sin ninguna vigencia real. Debemos aclarar que el pensamiento fe- deral en aquella época fue en México una idea de profundo tinte politico. El sistema federal fue la principal bandera del partido liberal y el centralismo del partido conser- vador. El partido liberal identificé federalismo con libertad y, con toda raz6n, fue intran sigente en una transaccién politica al res- pecto con el partido conservador, El primer movimiento social en México y en ei mundo, dio por resultado nuestra Constitucion actual, promulgada el 5 de fe- brero de 1917, y que en su esencia y linea- mientos sobre el sistema federal sigue a su antecesora. De la sintética exposicion anterior, nos podermos dar cuenta que ese ir y venir del pueblo mexicano de un sistema a otro, de centralismo a federalismo y viceversa, fue un dilema y una preocupacion constantes. Creemos firmemente que la solucién federal fue acertada en un pais incomuni- cado, donde algunas regiones hasta hace muy poco han quedado comunicadas por vias terrestres; por ejemplo, el primer tren al sureste de la repblica se construyd a © Carpizo, Jorge, La Constitucién mexicana de 1917, ‘México, 1969, pp. 291-296. finales de la década de los cuarenta y la pri- mera carretera en los albores de los sesenta de este siglo. La gente de los diversos esta- dos se conocia poco entre si y los regiona- lismos han sido bastante acentuados, desde diferentes formas de hablar hasta mezclas del idioma espafiol con lenguas nativas y di- | versas concepciones sobre la nacionalidad. Sin embargo, la situacién en el pais ha cambiado; cada dia es més faci! movilizarse, tratar a persones de diferentes entidades fe- derativas; pero es especialmente la idea de que formamos una sola nacién, y la concien- cia de que nuestras necesidades y aspiracio- nes son comunes, lo que hace indispensable plantearnos los problemas relativos al régi- men federal mexicano en 1971, en forma diversa a como se ha hecho en otras déca- das. 3. Naturaleza juridica del sistema federal segin la Constitucion de 1917 La naturaleza juridica del Estado federal mexicano se encuentra establecida en los articulos 40 y 41 de la ley suprema dei pai Segin el articulo 40 el sistema federal en México es una decision fundamental del orden juridico del Anahuac, es una de sus columnas, es parte de la esencia de la orga- nizaci6n politica, El Estado federal, afirma este articulo, esta compuesto de “Estados libres y soberanos en todo io concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federaci6n establecida segiin los princi de esta ley fundamental”. Y el articulo 41 dice que el “pueblo ejer- ce su soberan/a por medio de los Poderes de a Union, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que to- ca a sus regimenes interiores, en los térmi- os respectivamente establecidos por la pre- sente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en ningin caso po- J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 87 dran contravenir las estipulaciones del Pac- to Federal”. Es decir, segin los dos preceptos citados, el Estado federal en México esta compuesto por la federacién y los estados miembros, y cada uno de ellos es soberano dentro de su competencia, Los estados miembros son instancia decisoria suprema —segin la ter- minologia de Heller— en lo referente a su régimen interior, misma caracteristica que posee a federacién. Las constituciones de las entidades fede- rativas no pueden contravenir la carta magna que representa la unidad del Estado federal. Ahora bien, los estados deben organizarse de acuerdo con las bases que les marca el articulo 115, cuyo encabezado dice: “Los Estados adoptarén para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, represen- tativo, popular.”” La propia Constitucién sefiala la base so- bre la cual se levanta toda la estructura po- litica en los estados, la que coincide con la declaracién del articulo 40 de fa ley funda- mental, que dice: “Es voluntad de! pueblo mexicano constituirse en una repiiblica re- presentativa, democratica, federal."” La Constitucién marca en los articulos 40 y 115 que existe, por esencia, identidad y coincidencia de decisiones fundamentales entre la federacion y las entidades federati- vas. O en otras palabras, no es concebible la existencia de una monarquia o la supre- sién del sistema representativo en un estado miembro, Esta identidad de decisiones fun- damentales es una de las caracteristicas del Estado federal mexicano, El articulo 41 claramente indica que en el Estado federal mexicano existe una divi sién de competencias entre los érdenes que la propia Constitucién crea: la federacion y las entidades federativas. Y el articulo 124 precisa la idea anterior: la competencia de origen pertenece a los estados quienes dele- gan una serie de facultades en la federacién, Ja que tiene atribuciones limitadas, numera- das. Todo aquello que noesté expresamente sefialado a la federacién, son facultades de los estados. La Constitucion indica que puede hacer el poder federal y todo lo de- més es competencia de las entidades federa- tivas. Segin los preceptos citados, el Estado fe- derai mexicano posee los siguientes princi- pios. 1) Existe una division de la soberania entre la federacién y las entidades federativas, estas iltimas son instan- cia decisoria suprema dentro de su competencia (articulo 40). 2) Entre la federacin y las entidades federativas existe coincidencia de de- cisiones fundamentales (articulo 40 y 115). 3) Las entidades federativas se dan li- bremente su propia constitucin en la que organizan la estructura del go- bierno, pero sin contravenir el pacto federal inscrito en la Constitucian general, que es la unidad del Estado federal (articulo 41), 4) Existe una clara y didfana division de competencias entre la federacién y las entidades federativas: todo aquello que no esté expresamente atribuido a la federacion es competencia de las entidades tederativas (articulo 124). Esos preceptos precisan la naturaleza ju: ridica del Estado federal en México y, aun- que claros a primera vista, plantean unaserie de problemas e interrogantes. Ellos no son, dentro de la ley fundamental, los Unicos articulos que se preocupan por el Estado federal; hay otros, algunos de sefialada im- portancia como el 122 y la fraccién V del 76. Examinemos con algiin detalle los cuatro principios asentados. a8 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL E| primero: existe una particién de la so- berania entre la federacién y las entidades federativas, ya que estas ultimas son libres y soberanas en lo relativo a su régimen in- terior. Que las entidades federativas son libres y soberanas es una idea que proviene de los origenes del federalismo mexicano. liano Sénchez en su obra e/ Pacto Federal de/ Anghuac, de 28 de junio de 1823, se refirié a las entidades federativas como so- beranas e independientes en todo 10 relativo a su_régimen interior. Pensamiento que coincide con el que siguieron los estados que se declararon, en ese afio, libres y sobe anos, El articulo sexto det acta constitutiva de 1824 sostuvo que la federacién esta inte- grada por “Estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracion y gobierno interior...”, pero en la constitucién de ese mismo afio ya no encontramos declaracién semejante. De la Constitucién de 1857 proviene nuestro actual articulo 40, ya que pasé en forma integra a la de 1917. Tanto en 1856 como en 1916 este articulo motivé debates sobre puntos secundarios que en nada afec- taron su estructura, Respecto a la idea de que los estados son libres y soberanos nadie realiz6 ninguna objecién, Por otro lado, la tesis anterior como ex- plicacién y definicin de qué es el estado federal mexicano no es correcta, pues se basa en la idea de que existen dos gobiernos completamente separados y casi indepen- dientes que son cosoberanos; es decir, una parte de la soberania corresponde a la fede- raci6n y la otra, a las entidades federativas.® Siempre hemos creido que las palabras no correspondieron al pensamiento: no se ® Tocquevile, Alexis de, Le Democracia an América, México, 1963, p. 77. quiso —cuando menos por la mayoria de los pensadores, constituyentes y politicos de aquel entonces— atribuir soberania a las entidades federativas. Asi, Prisciliano San- chez aclaré que: “No se separan las provin- cias para ser otras tantas naciones indepen- dientes en lo absoluto: ninguna ha pensado en semejante delirio..,"' Lo que acontecid fue que existio una verdadera confusion terminolégica y como no se precisaba con exactitud cual es la na- turaleza del Estado federal, se incurrié, si se examina el precepto numero 40 con el mo- néculo de un hombre del siglo XX, en una serie de errores. Quiz fue un descuido del constituyente de 1917 haber dejado pasar ese precepto, tal y como habja sido redac- tado en 1857, pero es explicable, pues todos sentian una misma linea respecto al Estado federal, aunque tedricamente nolo pudieron precisar. Sin embargo, con un prurito de justifi cién, podemos asentar que en los términos amplios del articulo 41 constitucional cabe la tesis moderna de la naturaleza juridica del Estado federal: la descentralizacién po- litica, Con claridad, en forma didfana, hoy en dia contemplamos que lo que diferencia a un Estadg federal de uno central es la des- centralizacién politica —tesis que sigue la gran mayorfa de los tratadistas actuales: Dabin, Le Fur, Mouskheli, etcétera—; sin embargo, el camino para flegar a esta con- clusi6n fue penoso y Ileno de incertidum- bre. El poder del Estado federal, unico en si, que es la unidad del orden juridico esta plasmado en la Constitucién, y se divide en dos campos, se descentraliza, se descompone © sinchez, Prisciliano, “El Pacto Federal det Anghuac", Revista de Ia Facultad de Derecho de México, México, tomo XIV, nom, 56, 1964, p. 1156, JLCARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 29 en dos ordenes delegados de igual jerarquia: el federal y el de las entidades federativas. El poder no se encuentra Gnicamente en el centro, sino también en las provincias, las que tienen facultad de decisién politica en ja esfera de su competencia. Pues bien, estos conceptos caben en las frases del articulo 41, al darsele una esfera de competencia de igual categoria a la federacion y otra a tas entidades federativas, sefialando una supre- macia a la Constitucién federal, o en tér nos més precisos, a la Constitucién del Es- tado federal, Ahora bien, cuando se redacté el presente articulo no se pudo tener en mente —porque no existia— {a tesis anterior; pero, como he- ‘mos afirmado, cabe dentro de sus palabras; aunque se debe asentar que en la realidad es intrascendente que nuestra Constitucin asiente una tesis erronea de la naturaleza ju- ridica del Estado federal, como intrascen- dente también es que se admita o no que la idea de descentralizacion politica se encuen- tra en los postulados del articulo 41 cons- titucional. El artfculo 40 no es certero, porque di de la nocién de soberan a que es por esencia indivisible, poder dividido no es poder; so- berania es la suma de todo el poder, summa legibus potestas, segin conocida frase. Y desde el punto de vista practic la tesis sig- nifica ta existencia de dos poderes, dos go- biernos, dos érdenes juridicos, cuando el Estado federal es exactamente lo contrario: un poder, un gobierno, un solo orden ju- ridico, tal y como acontece en un estado minoritario, pero con descentralizacién po- litica, Ademés, el articulo 40 esté en contradic- cién con el inmediato anterior; es decir, el 39, que declara: “la soberania nacional reside esencial y originalmente en el pue- blo..." —éEntonces, en México como acertadamente se pregunta el maestro Mario de la Cueva— quién es el soberano: el pue- blo 0 las entidades federativas?— La contes- tacion salta a la vista: el pueblo. La con- tradiccién apuntada en e! 40 se resuelve a favor del 39, porque la soberania no es di- ible y reside en el pueblo como lo ha dicho toda la historia constitucional de Mé- xico; entonces el articulo 40 pierde fuerza Y, Por tanto, resalta el precepto numero 41, en el que se puede encuadrar la tesis de la descentralizacién politica, y se reafirma la idea del articulo 39, al decir: “EI pueblo ejerce su soberania...”, Sobre {a naturaleza juridica del Estado federal mexicano, solo nos resta recalcar una idea expuesta: que constituye una de- cision fundamental de nuestro orden juri- dico. Las decisiones fundamentales son los principios rectores de todo el sistema jur dico, son las que marcan y sefialan su ser, son su esencia misma y si alguna de ellas falta o se suprime, entonces ese derecho se quiebra para convertitse en otro. Las decisiones fundamentales no son uni- versales sino se encuentran determinadas por la historia y la realidad socio-politica de cada comunidad. En México, las decisiones fundamentales de la Constitucién de 1917 son siete, a sa- ber: soberania, derechos humanos, sepa- racion de poderes, sistema representativo, régimen federal, juicio de amparo y supre- macia del Estado sobre las iglesias. En esta forma, el federalismo est incrus tado como idea primordial y esencial del ‘orden juridico mexicano, ya que es uno de sus pilares. 4. Identidad de decisiones fundamentals entre la federacién y los estados miem- bros y la autonomia de estos tltimos El segundo principio 0 caracteristica esen- del sistema federal mexicano es, como hemos dicho, que entre la federacion y las entidades federativas existe coincidencia € igualdad de decisiones iuridico-noliticas 20 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL fundamentales, principio que se deriva de los articulos 40 y 115 constitucionales. La idea anterior marca y determina una especie de Estado federal, con lo que quere- mos decir, que no existe una sola idea de Estado federal, sino que en la actualidad existen Estados federales. Han existido y atin existen Estados fede- rales en los cuales entre la federacion y tas entidades federativas no hay coincidencia de decisiones fundamentales. Asi, por ejemplo: la Constitucién que rigid Uganda desde fines de 1963 a 1966, reglament6 una situacion peculiar: mientras el ejecutivo federal, es decir el jefe de Estado era elegido por ta asamblea nacional, tenia facultades restringidas, podia ser removido por el poder legislativo y su caracter era de Presidente; algunas de las entidades federa- tivas eran reinos, cuyos jefes de Estado eran monarcas y cuya situacién podemos, con todas !as restricciones de una comparacion, Y aunque existio un presidente, Uganda fue un reino. Existen federaciones que se han formado de regiones y paises con diferente estatuto constitucional, por este motivo no existe uniformidad en todo el Estado federal. Como ejemplo se puede citar a Malasia, donde los estados de Sabah y Sarawak tienen una situacién especial respecto a los otros estados miembros de la federacién; a saber: mientras la religion oficial en Malasia es la lamica, en las entidades federativas men- cionadas no existe religién oficial; mientras la inmigracion es competencia de la federa- cién, en fos estados en cuestién se necesita SU aprobaci6n respecto a las normas y actos en esta materia; mientras la educacion es federal, en dichos estados, ellos controlan este topico; mientras el idioma oficial de Malasia es el malayo, en estos estados por un periodo de diez afios es el inglés.’* Las desigualdades de reglamentacién exa- minadas son naturales y responden a la idea de que regiones diversas han deseado fede- rarse atendiendo a miiltiples factores —entre ellos se pueden mencionar: para mayor seguridad exterior, ahorro de gastos publi- cos, eteétera—, y claro que es dificil que seres politicos y culturales diversos puedan lograr unidad, pero precisamente porque hay esta diversidad, es que pensaron en federarse y desde luego que tienden hacia la unidad, es decir: a formar una nacién, y en el momento que lo logren, et sistema federal habré alcanzado su mision y entonces su naturaleza empieza a modificarse. Desde el punto de vista examinado se puede afirmar que no existe un sistema fe- deral sino sistemas federales, regimenes con diferencias muy importantes, pero que tie- nen una nota en comin: cierto grado de descentralizacién politica, Los mismos Estados unitarios tienden en nuestros dias hacia un principio de descen- tralizacion; podemos sefialar como ejemplo que dentro de la Gran Bretaffa, Irlanda del Norte posee su propio poder tegislativo —aunque el Parlamento de Londres puede desconocer su legislacion— y Escocia tiene su propia moneda, En México, por nuestra historia y estruc- tura politica, es primordial que las decisio- nes fundamentales entre la federacién coin- cidan, sean las mismas, tal y como la propia norma de normas to indica. Este principio circunscribe el sistema, y hacer resaltar el caracter republicano del pais. El tercer principio del Estado federal me- xicano es que cada entidad federativa se da a si misma su constitucién, Esta es la idea "1 walker, K.W., Government in Britain and the New Commonwealth, Londres, 1965, p. 193: y Watts, R. L,, New Federations. Experiments in the Common: wealth, Oxtord, 1966, pp. 176-177 J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO ou de autonomia que es muy diferente de la de soberania. Mientras, desde el punto de vista juridico, soberania es poder supremo, ilimitado; autonomia implica un poder ju- ridico limitado, se tiene una franja de tuacién libre, y al mismo tiempo, un campo que juridicamente no se debe traspasar. Las entidades federativas son autonomas, pero estén limitadas por la constitucion del Es- tado federal, sin embargo, en su esfera de competencia, pueden organizarse con liber- tad, siempre que respeten los lineamientos que les marca la ley fundamental, Ahora bien, cuando el articulo 40 habia de sobe- rania, quiso referirse a autonom(a; es decir, poder limitado, La columna vertebral de la autonomia de las entidades federativas estriba en: i) darse su constituci6n, la cual es la base y funda- mento de toda la legistacién local y /i) re- formar su propia constitucién, siguiendo las normas que ella misma sefiala. Examinamos algunos aspectos de este principio de autonomia constitucional en el capitulo décimo que dedicamos al estudio en particular de las entidades federativas, 5. La division de competencias Vamos a examinar el cuarto principio enun- ciado de nuestro régimen federal. Existen diversos sistemas para distribuir las competencias entre la federacién y las entidades federativas. México sigue el prin- cipio norteamericano en este aspecto: todo aquello que no esté expresamente atribuido a las autoridades federales es competencia de la entidad federativa. La Constitucin numera lo que los poderes de la unién pue- den hacer y todo lo demés es competencia de las entidades federativas. El articulo 124 constitucional que enun- cia el postulado anterior, difiere del norte- americano en que nuestro precepto aclara que las facultades federales tienen que estar expresamente sefialadas. La palabra expre- samente no aparece en el correspondiente articulo norteamericano, lo que es de espe- cial importancia, como posteriormente exa- minamos. Expuesta la regia anterior, parece que la distribuci6n de competencias es asunto facil y claro, Todo lo contrario, es espinoso y de dificil manejo. Encontramos que la propia Constitucion establece una serie de principios respecto al problema de la competencia en el Estado federal que se pueden enunciar en la forma siguiente: 1) Facultades atribuidas a ta federacion; 2) facultades atribuidas a las entidades federativas; 3) facultades prohibidas a la federacion; 4) facultades prohibidas a las entidades federativas (hasta aqui laclasificacion estd inspirada en Bryce) ; '? 5) facultades coincidentes; 6) facultades coexistentes; 7) facultades de auxilio; y 8) facultades que emanan de la jurispru- dencia, ya sea reformando 0 adicio- nando la anterior clasificacién. Analicemos con algun detalle las reglas asentadas. 1) La primera regla: tas facultades atri- buidas a la federacion, lo que ésta puede realizar, se encuentran enunciadas de dos diversas maneras: a) en forma expresa: las atribuciones que se consignan en el articulo 73,'3 y bj las prohibiciones que tienen las entidades federativas: articulo 117 y 118. Las primeras 29 fracciones del articulo 73 son facultades expresas; es decir, que *2 Bryce, Jaime, La Repdblica Norteamaricana, Madrid, 1813, tomo Ii, pp. 113.418. 15 Véase et articulo 73 constitucional 92 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL se delinean y se esclarecen en el propio ar- ticulo. La Ultima fraccién del precepto establece las facultades implicitas que son aquellas “que el Poder legislativo puede concederse asi mismo 0 a cualquiera de los otros pode- res federales como medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explicitas”. Tena Ramirez sefiala los requisitos indis- pensables para que sea posible el uso de las facultades implicitas: la existencia de una facultad explicita que por ella sola sea im- posible ejercitarta, ta relacion de medio a fin entre una y la otra, el reconocimiento por el congreso de la unién de la necesidad de la facultad implicita y el otorgamiento de esta facultad por el congreso al poder que de ella necesita," Se debe aclarar que la fraccién XXX del articulo 73 constitucional, no autoriza fa- cultades nuevas sino facultades explicativas, es decir, facultades que hagan efectivas las atribuciones consignadas en las 29 fraccio- nes anteriores que son las facultades expre- sas que la ley fundamental asigna al legista- tivo federal, 2) La segunda regla: facultades atribuidas a las entidades federativas. De acuerdo con el articulo 124 todo lo que no corresponde ala federaci6n es facultad de las entidades federativas salvo las prohibiciones que la misma Constitucién establece para los esta- dos miembros. Sin embargo, la Constitucién le atribuye a los estados facultades, que tienen més la naturaleza de obligaciones, en dos formas, i) expresa: se sefiala que los estados deben expedir alguna ley 0 realizar algan acto; por ejemplo: el segundo pérrafo del articulo 4o. que dice, “La Ley determinard en cada "4 Tens Ramirez, Felipe, op. cit, p. 107, Estado, cudles son las profesiones que nece- sitan titulo para su ejercicio, tas condicio- nes que deban Hlenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo”; y el articulo 27, XVII, g/ que dice: “Las Leyes locales organizaran el patrimonio de familia, determinando los bienes que deben consti- tuirlo, sobre la base de que ser inalienable Y No estar sujeto a embargo ni a gravamen ninguno”; y, fi) aunque no se les da la fa- cultad expresamente, ésta se presupone en Ja propia Constitucién; por ejemplo: darse su Constitucién (articulo 41). 3) La tercera regla: facultades prohibidas a la federacién. Se puede pensar que resulta superfluo que la Constitucién le niegue ex- presamente una facultad a la federaci6n, si con el solo hecho de no otorgérsela, se la esté negando; sin embargo, se consigna esta norma en beneficio de la claridad y porque se considera tal prohibicién de singular im- portancia, Asi, el segundo parrafo del ar- ticulo 130 dice: “El Congreso no puede dictar leyes estableciendo o prohibiendo cualquier religion.” 4) La cuarta regla: facultades prohibidas a las entidades federativas. Estas prohibicio- nes pueden ser de dos clases: las absolutas y las relativas. Prohibiciones absolutas son los actos que jams pueden realizar las entidades federa- ttivas. Prohibiciones relativas son los actos que en principio estén prohibidos a los estados miembros, pero con la autorizacion del congreso federal si los pueden realizar. El articulo 117 establece las prohibicio- nes absolutas. Su encabezado dice: “Los Estados no pueden en ningun caso...” EI articulo 118 establece las prohibicio- J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO 93 5) La quinta regla: facultades conciden- tes: son aquellas que tanto la federacion como {as entidades federativas pueden rea- lizar por disposicién constitucional, y estén establecidas en dos formas: i) una amplia y ii) una restringida. La facultad coincidente se sefiala en la Constitucion en forma amplia cuando no se faculta a la federacion o a las entidades fe- derativas a expedir las bases o un cierto cri- terio de divisién; por ejemplo: el Gltimo parrafo del articulo 118 indica que "La Fe- deracion y los Gobiernos de los Estados es- tableceran instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores,” La facultad se otorga en forma restringi- da cuando se confiere tanto a {a federacin como a las entidades federativas, pero se concede a una de ellas la atribucién para fi- jar bases 0 un cierto criterio de divisién de esa facultad, podemos citar como ejemplo: el articulo 30. que dice: “La educacién que imparta el Estado —Federacién, Estados, Municipios-- tendera a...", pero en la frac- cién VIII se establece: "El Congreso de la Unién, con el fin de unificar y coordinar la educacién en toda la Repiblica, expedira las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcién social educativa entre la Federa- cidn, los Estados, y los Municipios...", tesis que se reitera en el articulo 73, fraccién XXxV. 6) La sexta regla: las facultades coexis- tentes son aquellas que una parte de la mis- ma facultad compete a la federacion y la otra a las entidades federativas; por ejemp! el articulo 73, fraccién XVI, otorga al con- greso federal facultad para legislar sobre salubridad general y segin la fraccin XVII respecto a las vias generales de comunica- cién; es decir, que la salubridad local y las vias locales de comunicacién son compe- "8 Véase los articulos 117 y 118 constitucionales, tencia de las legislaturas de las entidades fe- derativas. 7) La séptima regla: las facuitades de au- xilio son aquellas en que una autoridad ayuda a auxiliar a otra por disposicién constitucional, Por ejemplo: el parrafo in- troductorio del 130 dice: “Corresponde a los Poderes Federales ejercer, en materia de culto religioso y disciplina externa la inter- vencién que designen las leyes. Las demas autoridades obrarén como auxiliares de la Federacion.”” En el mismo articulo se esta- blece que para dedicar nuevos templos al culto religioso es indispensable permiso de la Secretaria de Gobernaci6n, pero se debe cir previamente al gobernador del estado. Aqui, el gobernador esta auxiliando ala se- cretaria mencionada También, dentro del mismo precepto hay el pérrafo siguiente: “Las legislaturas de los Estados Gnicamente tendrén facultad de determinar, segin las necesidades locales, el numero maximo de ministros de los cul- tos.”” Segiin el pérrafo introductorio, fa le- gislatura local auxilia a la federacién; sit embargo, ella acttia con completa libertad en este caso, Herrera y Lasso exciuye enunciar esta re- gla de la division de competencias porque en su opinién no altera la distribucién de las mismas."6 Las reglas enunciadas pueden sufrir alte- raciones a través de la jurisprudencia, ya que ella puede modificar el sentido de la disposicién constitucional; por ejemplo: respecto a las facultades tributarias, si apli- camos el articulo 124 diremos que la fede- racién s6lo puede imponer contribuciones en los aspectos que la propia Constitucién le autoriza. °8 Herrera y Lasso, Manuel, Extudios Constitucionales, Sogunda Serie, México, 1984, p. 229. - GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA FSTATAL Y MUNICIPAL, Sin embargo, la jurisprudencia de la Su- prema Corte acepta que el campo restante, desde ef punto de vista tributario, es coin- cidente; 0 sea, que tanto la federacién como las entidades federativas son compe- tentes para establecer las restantes contri- buciones, Punto del que nos ocupamos con todo detalle en el proximo capitulo. Ahora, debemos examinar las llamadas facuitades concurrentes, porque respecto a ellas existe verdadera confusion tanto doc- trinal como jurisprudencial.'7 Las facultades concurrentes son aquellas que no estan exclusivamente atribuidas a la federacion, ni prohibidas a los estados y cuando la primera no actia, las entidades federativas pueden realizarlas; pero si la fe- deracién legisla sobre esas materias, deroga {a legistacién local al respecto.'® Et argumento para justificar la existencia de las facultades concurrentes estriba en que las entidades federativas no pueden estar esperando a que Ja federacién inter- venga para satisfacer las necesidades. El articulo 72 de la Constitucién de la Repibblica Federal de Alemania acepta esta idea de las facultades concurrentes y dice: “1, En el terreno de la legislacién concu- rrente, los paises tienen la facultad legisia- tiva tanto tiempo y en la medida en que la Federacién no haga uso de su derecho a le- 17 Entre otros, incurre en esta confusion, Ramirez Fon: seca, Francisco, Manual de derecho constitucional, Mé- xico, 1967, p, 410. Las ejecutorias dela Suprema Corte de Justicia también hablan de facultades concurrentes, ‘cuando en realidad se estén refiriendo a facultades coincidentes. Ver el amparo en revision 9521/65, en Informe randido @ Ia Suprema Corte de Justicia de le ‘Nacién, por su presidente al terminar el ato de 1968, ‘México, 1968, pp. 174-175, y amparo en revision ‘3368/65, en énforme rendido a ta Suprema Corte de Justicia de la Nacién por su presidente af terminar el afta de 1969, México, 1969, pp. 197-198. ¥8 carpizo, Jorge, “La interpretacién det articulo 133, constitucional”, Baletin Mexicano de Derecho Com- parado, México, ako II, nim. 4, 1968, pp. 21-22. gislar”’, y es en este mismo articulo en el que se sefialan las bases para que la federa- {én legisle en materia concurrente, siendo el articuto 74 el que las precisa. La India y Malasia, para dividir las com- petencias, siguen ef sistema de tres listas: la de la federacién, la de las entidades federa- tivas, y la de facultades concurrentes."9 Mario de la Cueva afirma que en México no existen las facultades concurrentes y basa su aseveracion en los articulos 16, 40, 41 y 103 constitucionales. El articulo 16, dice que: “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domi- cilio, papeles 0 posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa tegal del procedimiento...”” EI distinguido tratadista sefiala que los particulares tene- mos el derecho de conocer qué autoridades pueden regir nuestro comportamiento y estas autoridades s6lo pueden ser las que estén autorizadas por la ley fundamental para tal efecto. El articulo 40, que ya hemos citado, in- dica que la accién de las entidades federati- vas esté limitada a su régimen interior y no en la esfera nacional. El articulo 41, al que también nos hemos referido, autoriza a los funcionarios locales a realizar determinados actos de acuerdo con su constitucién, la que tiene que con- cordar con la general de la republica, y las materias no consignadas en los cédigos su- premos locales, son asuntos sobre los cuales las autoridades locales son incompetentes. EI articulo 103 sefiala la procedencia del juicio de amparo cuando {a autoridad local "9 Cerpizo, Jorge, Lineamientos constitucionsles de le Commonweaith, México, 1971, p. 82. J.GARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 95 © la federal actaan en exceso de su com- petencia.?° El pensamiento de Mario de la Cueva sobre la existencia de facultades concurren- tes en México, nos parece acertado, y por tanto, al no existir estas facultades en nues- tro orden juridico, nunca el derecho federal quiebra ai local, como acontece en otras na- ciones. En México, este problema se resuelve indagando qué autoridad es competente na- ra actuar, como examinamos en otro capi- tulo. 6. La facultad tributaria de la federacion y de las entidades federat Vamos a referirnos con especial cuidado a la division de la facuttad tributaria entre la federacién y las entidades federativas porque ella encierra el problema de indole econd- mica del Estado federal, que es la columna vertebral del mismo. Si aplicamos nuestro articulo 124 cons- titucional al presente problema, tendremos que concluir que {as entidades federativas tienen competencia para imponer y cobrar toda clase de contribuciones, salvo aquellas que estén expresamente atribuidas a la fe- deracién en el articulo 73 y aquellas que les estén prohibidas en los articulos 117 y 118. Sin embargo, la jurisprudencia y la teoria mexicanas son contrarias a dicho postulado, Sergio Francisco de la Garza, autor que podemos considerar sigue la tesis, en su par- te general, més aceptada, opina quee! poder fiscal federal se ejercita de acuerdo con las normas siguientes: ) Facultades ifimitadas concurrentes: es decir, el congreso federal puede imponer tributos 2 Cueva, Mario di 0p. cit, pp. 211-213. sobre cualquier materia, y sin ninguna limi- tacién, Esta facultad —afirma— proviene de la fraccién VII del articulo 73 que expresa que el congreso de la unién tiene competen- cia para imponer las contribuciones necesa- rias para cubrir el presupuesto. b) Facultades exclusivas otorgadas en forma po- sitiva: las que se encuentran en la fraccién XXIV del articulo 73 constitucional. E! ob- Jeto de esta fraccién no es limitar a la fede- racién, sino a los estados miembros, ya que ellosno pueden imponer contribuciones sobre esas materias. ©) Facultades exciusivas por razén de prohibi- cién a fos estados: que son tas establecidas en el articulo 117, fracciones III, V, VI y vit. 9) La fraceién X del articulo 73 constitucional no otorga facultades de legislacién tributaria: (© sea, esta fraccién tiene como finalidad - otorgar facultad legislativa en su aspecto sus- tantivo al congreso federal, pero no en ef campo fiscal; por tanto, las entidades federa- tivas tienen abierto este aspecto tributario. Basa su afirmacién este autor en hechos his- t6ricos y en que la exclusividad federal sélo se encuentra en la fracci6n XXIX del 73. e) Delegacién por Ia federacién de sus faculta- des exclusivas: opina que si es posible. 1) Inconstitucionalidad de limitaciones tributa- rias impuestas a los estados por el legislador federal ordinsrio. Y el poder fiscal de las entidades federa- tivas —segin De la Garza— responde a las si- guientes ideas: a) Principio general: tiene facultad tributaria itimitad b) Limitaciones de carécter negativo: tas este- blecidas en la fraccién XXIX del articulo 73 constitucional. ©) Limitaciones de caricter positivo: que son las prohibiciones contenidas en el articulo 117, fraci6n INI, 1V, V, Vy VI. 4) Subordinacién de los estados al poder legis- Jativo federal ordinario: de acuerdo con la fracci6n I del articulo 178 la que —en su opi- nign— debe ser derogada." México, 1968, pp. 270-284. 96 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL El tratadista Flores Zavala, después de un interesante estudio, llega, al respecto, 2 las siguientes conclusiones: |. El principio constitucional es que son concu- rrentes, tas facultades de la federacién y de los Estados, para establecer impuestos para cubrir sus respectivos presupuestos, con las dnicas excepcio- ‘nes que la propia Constitucién ha establecido. I, Hay impuestos que pertenecen exclusiva- mente a la federacion. La Constitucién determina cuales son tos im- Puestos que corresponde establecer en forma ex: clusiva al Gobierno Federal en tres formas: Jo. Expresamente, enumerando los impuestos respectivos, (Art. 73, fraccin XXIX.) 20. Concediendo facultad exclusiva para legistar sobre determinada materia, dentro de la que va in- cluida la facultad de imponer, porque ésta solo puede realizarse a través de la funcién legislativa. (Art. 73, frac. X.) 30. Prohibiendo a los Estados ciertas formas de procurarse arbitrios. (Articulo 117, frac. HII.) IIL Hay impuestos reservados por la Constitu in a los Estados. (Art. 117, frac. 1X.) 1V. Hay impuestos que los Estados pueden esta: blecer s6lo con autorizacién del Congreso de fa Unién. (Art. 118, frac. 1.) V. La Federacin no puede prohibir a los Esta: dos el establecimiento de aquellos impuestos que corresponden a materias sobre las que la Consti ién no ha establecido limitacién alguna. VI. La Federacién no puede facultar alos Esta- ‘dos para establecer impuestos sobre materias que la Constitucién ha reservado exclusivamente a la propia Federacion.22 Contemplamos que tanto De la Garza co- mo Flores Zavala estén de acuerdo en que la facultad tributaria de la federacin y de las entidades federativas es concurrente, segin lo expuesto en el capitulo anterior, nosotros decimos: coincidente, es decir, que las legislaturas federal y locales tienen competencia tributaria ilimitada, con ex- cepcién de las locales que no pueden incur- sionar en el campo expresamente concedido a la federacién ni en las prohibiciones que la ley fundamental tes impone. 2 Flores Zavola, Ernesto, Elementos de finanzas publicas ‘mexicanas, México, 1966, pp. 330-331. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia también acepta que la facultad tributaria es concurrente, en terminologia correcta: coincidente, de la federacion y de los estados miembros, con las excepciones que la propia Constitucién establece.?? Es decir, tanto la jurisprudencia del mé- ximo tribunal como las opiniones de los tratadistes més autorizados, concuerdan; sin embargo, necesario es examinar con més detenimiento et problema y contemplar las dificultades y las soluciones que ta préctica le ha dado, Las constituciones mexicanas anteriores a la de 1857 no establecieron un principio para delimitar el campo impositivo entre federacion y entidades federativas, aunque si existieron varias leyes de clasificacion de rentas, En el constituyente de 1856, el articulo 120 del proyecto de constitucion expres6: “Los Estados, para formar su hacienda par- ticular, slo podran establecer contribucio- nes directas. La federacién sdlo podra esta- blecer impuestos indirectos.” A pesar de redaccién tan clara, los miembros de la co- misin, que redactaron el articulo, manifes- taron que no deseaban realizar una delimi tacion de las facultades impositivas, sino sentar bases generales al respecto, sin ocu- parse de los pormenores de una clasificacin de rentas, y también querian abolir las al- cabalas. Et articulo 120 fue suprimido. La Cons- titucién de 1857 tuvo un articulo igual al actual 124 y muy parecido al 73, fraccion vil. El problema que se plantes en la ley fun- damental de 1857 fue el siguiente: puede 23 amparo en revisién 3368/65. Tribunal pleno: juris: prudencia, informe rendido a le Suprema Corte de Jus- ticia de la Nacién por su presidente ol terminar ef afta de 1969, México, 1969, pp. 197-198. J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 7 la federacion establecer impuestos en forma ilimitada con la finalidad de cubrir su pre- supuesto, 0 Gnicamente debe limitarse a las facultades tributarias expresas?, que eran realmente escasas. La seccién VIII, cléusula |, del articulo |, de la carta magna de los Estados Unidos de Norteamérica, dice: “El Congreso estard fa- cultado para imponer y percibir contribu- ciones, derechos, impuestos y sisas con el fin de pagar las deudas y proveer a la defen- sa comiin y el bienestar general de los Esta- dos Unidos.”” A propésito no se quiso deli- mitar la facultad tributaria entre federacién y estados miembros, Hamilton defendié tal principio contra las eriticas de quienes pen- saban que debié haberse hecho la delimita- cién, y entre sus argumentos, sostuvo que: si fa facultad tributaria federal se limitaba solo a las importaciones, el gobierno federal podia caer en la tentacién de subirlos a tal grado que fuera econémicamente perjudi- cial; que todo gobierno debe tener el poder necesario para la realizacion de las finalida- des que debe cumplir y que la Unica restric- cidn que al respecto tiene, es el bien pibli- co y los deseos del pueblo; ef gobierno tiene que satisfacer las exigencias nacionales, lue- go debe tener los recursos para hacerlo, pe- To como los estados miembros tienen que satisfacer sus necesidades, también pueden imponer contribuciones en la forma més amplia, con la excepcién de los impuestos de exportaci6n e importacion.?4 En México, Vallarta, quien fue presiden- te de la Suprema Corte de Justicia y uno de los grandes intérpretes de la Constitucion de 1857, acepté la tesis Hamilton y ta hizo suya. En un famoso voto declar6 que: “Las facultades del Congreso federal y de las le- gislaturas de los Estados en materia de im- uestos, son concurrentes y no exclusivas; es decir, aquél puede decretar una contribu- 24 eiores Zavala, Ernesto, op. cit, pp. 321-322. cién que recaiga sobre, el mismo ramo de le riqueza piiblica, ya gravado por el Estado.” La tesis Vallarta implanté en México, como certeramente se hadicho, “la anatquia en materia fiscal”. La original Constitucién de 1917 reservé expresamente a la federacién pocas faculte- des tributarias: segin el articulo 131, la fe- deracién puede gravar las mercancias de im- portacion y exportacién, asi como las que pasan de trénsito por el territorio nacional y, segin la fraccién III del 117, acontrario sensu, el impuesto del timbre, El problema fiscal proveniente de la Constitucion de 1857 continué en 1917. Después de promulgada la actual Constitu- cién y hasta 1925, en pocas ocasiones —1922, 1923 y 1924— se traté el grave pro- blema de la divisién de las facultades impo- sitivas en el Estado federal mexicano, Sin embargo, desde la promulgacién de la ley fundamental de 1917, existié un acuerdo tacito para que el congreso federal gravara las industrias extractivas, fijando la “base de los impuestos y derechos y las cuotas que podrian cobrar ios Estados”. Asi, el petroleo ~como industria extrac- tiva— comenzé a ser gravado en forma espe- cial por el gobierno federal a partir de 1912 dentro de los productos de la renta del timbre; y a partir de 1922 se decreté una Participacién del § por ciento del producto del impuesto para los estados miembros, tomandose en consideracién la situacién de los pozos si se trataba de petréleo crudo y de las refinerias en lo concerniente a los de- rivados del mismo,?5 25 nex Riz, Manuel, “El problema fisal y le Suprema Corte de Justicia de le Nacién”, Memoréndum presen tado a la Suprema Corte, Informe rendido # fa Supre- ‘ma Corte de Justicia de lo Necién por su presidente a! terminar e1 aio de 1970, primare parte, México, 1970, po, 438-440, 98 GACETA MEXICANA DE AOMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Ante la anarquia fiscal, el ministro de ha- cienda, ingeniero Alberto J. Pani, por indi- caciones del presidente Plutarco Elias Ca- {les, convocd el 22 de julio de 1925 aa pri- mera convencién nacional fiscal, y uno de sus fines fue estudiar el problema de la di vision de competencia tributaria.?® La conclusién de la convencién fue que debia existir un reparto de facultades fisca- les entre la federacién y las entidades fede: rativas, aunque fuera en forma provisional mientras la experiencia mostraba qué me- didas definitivas se debian adopter.” En noviembre de 1926, el presidente Ca- lles envié un proyecto de reformas consti- 2 Uno de los pirrafos de Ia convocatoria parala primera ‘convencién nacional fiscal decia: "Uno de los mayores ‘obstéculos que se ponen en la Republica, al establec! rmiento de un nuevo régimen econémico mejor y més de acuerdo con los postulados contemporineos, a le ‘reacién de Ia unidad econémica nacional cuys exis: tencia es necerarla, ¥ ala estabilizacion y desorrolio de lim sistema eficaz para el aprovechamiento de nuestras, Fiquezas naturales es el régimen fiscat en a actual ad...” Las conclusiones de a primera convencién nacional fiscal respecte a este problema fueron (as siguientes: ‘La distribucién de los impuestos cuya existencis ha aceptado la Convencién pare toda la Repbiica se haré fen los siguientes términos: a) Es facultad privativa de las autoridaces locales ertablecer y percibi impuestos sobre le propiedad territorial; b) Es facultad a de (9s autoridades locales, establecer impuestos sobre los actos no comerciales cuya realizacién se limite 2 su jurisdiecion, © sobre lar concesiones que esas mismas ‘autoridades otorguen y sobre los servicios locales; c} Es facuitad privativa de la Federacién establecer im puestos generales sobre el comercio y Ia industria, Las fautoridades locales participarén en 1a fijacién del coe: ficiente y de tetas y en la doterminacién del monto del impuesto individual para cada causante...: d) E im. puesto sobre sucesiones o donaciones seré establecido por las autoridades locales, Le avtoridad federal par ticipara en la fijacién de cuotas y en la determinacién det monto del impuesto en cade caso...; e) La unifor- midad recomendada por fa Convencién para los im: puestos especiales, deberd obtenerse mediante acuerdos fomeddos en Convenciones también especiales, a ave concurrirén representantes do Ja Federacion y de los, Estados interesador y que se feunirin a peticion de cuaiquiera de los mismos interesados...; ) Se reco ‘mienda 0} Gobierno Federal que amplie la Ley del im: puesta sobre la Fleata, estableciendo una cédula sobre To propiedatt ecificada para substituie al gravamen que sobre el capital invertido en construcciones y mejoras uedara exeivide del impuesto sobre la prapiedad teri torial; i) Debe carresponder 2 las autoridades locales producto que rinda e) impvesto sobre la renta, por Concepto de la cédula de propiedad editicads 2 tucionales al congreso, basado en las propo: siciones de la primera convencién fiscal, pero el proyecto nunca dejé de ser tal. En mayo de 1932 se convocé a la segun- da convencién nacional fiscal, que se efectud en 1933, y entre sus recomendaciones sos- tuvo que una serie de materias fueran ex- clusiva competencia tributaria de la federa- cién, En enero de 1934 se reformé la fraccién X del articulo 73, y se instituy6 la parti pacion a las entidades federativas y a los municipios en los impuestos federales sobre energia eléctrica. En 1936, el presidente Cardenas remitio ala legislatura federal un proyecto de refor- mas constitucionales sobre este punto, mismo que no fue aprobado. En 1940, el presidente envid al congreso federal una iniciativa de reforma constitu- cional a la fraccion X del articulo 73 de la ley fundamental. La primera comision de puntos constitu- cionales de la cdmara de diputados presen- 16 un dictamen de la mayor trascendencia, mismo que influyé detenidamente en el problema a examen. Entre los parrafos so- bresalientes del mencionado dictamen se encuentran los siguientes: Creemos conveniente que la modificacién que el Ejecutivo de la Unién propone para la indus- tria tabaquera, se haga extensiva, igualmente, a los impuestos sobre gasolina, explotacién fores- tal, cerillos y fésforos, aguamiel y productos de su fermentacion. En tratandose de estos Ultimos impuestos, existen andlogas condiciones a las que sirven de apoyo @ la iniciativa que se comenta: convenios entre la Federacion y los Estados, a virtud de Jos cuales han renunciado estos Uitimos a decre- tar impuestos locales sobre los productos que antes, se enumeran, a cambio de la participacion no del centro les otorgue on sus J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 9 En octubre de 1942, el articulo 73 fue adicionado con la fraccién XXIX, en la que se concedieron a la federacién una serie de materias sobre las que posee competencia tributaria exclusiva, El 10 de febrero de 1949, se adicioné esta fraccién para incluir como impuesto especial la produccién y consumo de cerveza. Ahora bien, respecto a los impuestos es- peciales, el gobierno federal participa a las entidades federativas en el rendimiento de los mismos de acuerdo a la proporcién que el propio congreso federal determine. ue sefia- ios en el Y son las legislaturas locales | lan la participaci6n de los muni impuesto sobre energia eléctrica, En noviembre de 1947 se reunié la terce- ra convencién nacional fiscal. La idea pri- mordial de esta convencién fue abolir la exclusividad de los impuestos por ia coor- dinacién entre las dos esferas impositivas del pai De la exposicion que la representacién de la Secretaria de Hacienda hizo a la con- vencién, podemos citar algunos parrafos importantes: (los) intentos de resolver el problema fiscal re- sultaron infructuosos principalmente por haber dado una importancia excesiva al procedimien- to de atribuir fuentes exclusivas de imposicién tanto a la Federacién como a las entidades lo- cales y que la reforma debe plantearse ahora sobre bases diferentes... La finalidad esencial ara establecer el sistema de conceptos de in- ‘greso de participacién consiste en que, con tal sistema, se pretende resolver cuando menos en sus aspectos més generales, el problema de la concurrencia fiscal... se propone la existencia de un sistema coordinado en el cual el problema de la miltiple imposicién quede eliminado, y, ef de Ia concurrencia, simplificado, en el sentido de que determinadas fuentes de ingreso sean gravadas con una sola cuota impositiva y con Procedimientos unitarios. Se expidi6 la ley del impuesto sobre in- gresos mercantiles el 30 de diciembre de 1947, Esta ley “grava los ingresos derivados de ventas y de prestacién de servicios con dos cuotas: una federal, de 18 al millar y otra parte los Estados, que inicialmente fue de 15 al millar, y después se redujo a 12”. Desde Iuego que esta cuota local se causa s6lo en las entidades federativas que hayan celebrado el convenio con la federacién, suprimiendo los impuestos locales sobre el comercio y la industria y, a su vez, re el porcentaje apuntado. Los estados miembros tuvieron cierta re- ticencia para aceptar el sistema descrito, Por tanto el gobierno federal, e! 28 de ciembre de 1953, expidi6 la ley que dispo- ne que las entidades federativas que realicen convenios de coordinacién respecto a la aplicacién del impuesto federal sobre in- gresos mercantiles con el gobierno federal, recibirén un aumento del 10 por ciento de sus participaciones en impuestos federa- les.?8 La ley de 28 de diciembre de 1953 —de coordinacién fiscal entre la federacion y los. estados— cre6 la comisién nacional de art trios y se reforzé el sistema de participacio- nes, seguin e! cual el gobierno federal recauda el impuesto y participa a las entidades fede- rativas y a los municipios, de acuerdo con las disposiciones constitucionales o a través de los convenios celebrados. A pesar de las reformas constitucionales apuntadas, de las convenciones nacionales fiscales y del sistema de participaciones, el problema fundamental subsiste: dhay coin- cidencia de facultad tributaria entre la fe- deracion y las entidades federativas, con excepcién de las materias fiscales exclusivas de la primera?, 0 por el contrario, de acuer- do con el articulo 124 constitucional, épueden las entidades federativas tegislar sobre todas aquellas materias fiscales que 28 Fiores Zavala, Ernesto, op. clt.. pp. 212-213. 100 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL no estén expresamente atribuidas a la fede- racién, y ésta tiene circunscrito su campo tributario exclusivamente a aquellas mate- rias que la constitucion fe atribuye? En 1957, la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia opiné que la federacin solo puede establecer impuestos sobre las materias enumeradas en la fraccion XX1X del 73, por lo que no existe coincidencia de la materia fiscal entre la federacion y los estados miembros. Para llegar a esta conclu: sién, el maximo tribunal releg6 un dato que hasta aquel entonces habia jugado un papel primordial: la fraccién Vit del propio 73 que faculta al congreso a imponer las con tribuciones necesarias para cubrir el presu- puesto, La tesis anterior alarmé al gobierno fe- deral, ya que le haria perder mas 0 menos el 40 por ciento de sus ingresos ordinarios, El gobierno federal reaccioné ante la te- sis expuesta, proponiendo un proyecto de reformas a la ley orginica de {os tribunales de la federacién, para que los amparos en revision por leyes impugnadas de anticons- titucionalidad fueran competencia del pleno de la Suprema Corte y no de una sala, ya que {a opinién de tres personas podia des- truir todo et sistema fiscal, y lograr que la federacién no pudiera cubrir {os gastos de su presupuesto, segin lo ordena la fraceién VII del 73, y segin la cual, el congreso fe- deral establece las contribuciones.”° La Suprema Corte varié su criterio res- pecto a 1957 y volvié a la tesis tradicional de coincidencia de facultades fiscales aun- que erréneamente hable de concurrencia. Asi, en el amparo en revision 9521/65, nuestro maximo tribunal expres: Los articulos 73, fraccién VII y 74 fraccién IV, de la Corte Fundamental facultan respectiva- mente al Congreso y a la Camara de Diputados para imponer en general las contribuciones ne- sigue que tales facultades son ilimitadas en cuanto a las materias que pueden gravarse, y ‘que se extienden tanto a las que estén reserva: das expresa y privativamente al Congreso, como aquellas en que puede concurrir con los Estados. El que haya materias reservadas exclusivamen- te a la Federacién, conforme a las fracciones X ¥ XXIX del articulo 73 constitucionsl, ello no significa que sus facultades impositives deban limitarse a dichas materias, sino que los Estados estén excluidos de ellas 22 En el amparo en revision 5367/67, Ia sala auxiliar sostuvo que “resulta inexacto que No se pueda gravar el ingreso proveniente de un contrato de arrendamiento, asi sea éste civil... pues la fraccion VII del articulo 73 de la misma constitucién faculta al Con- greso de la Unién para imponer las contri buciones necesarias a cubrir el presupues- to.,.73% Recapitulemos, de acuerdo con el articulo 124 constitucional, la division de compe: tencia entre la federacién y las entidades federativas responde al pensamiento de fa- cultades expresas a la federacién, y el poder de origen a las entidades federativas. Sin embargo, respecto a la facultad fiscal, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia es determinante: existe coincidencia ilimitada de la facultad tributaria entre la federacién y los estados miembros, con la excepcién para estos dltimos que no pueden imponer contribuciones sobre las materias fiscales exclusivas de la federacién, ni sobre las prohibiciones que /a propia ley funda- mental les impone. Ahora bien, ya hemos contemplado cuél es la division de competencia tributaria en el Estado federal mexicano, examinemos sus resultados. 29 vane Ruiz, Manvel, op. cit, pp. 358-359. 3° Informe rendido 2 la Suprema Corte de Justicia de te ‘Nacién por su presidente al terminar el afo de 1968, esis del Pleno, México, 1968, pp. 174-175, 31 intorme rendido a te Suprema Corte...1970, op. cit, Tercera parte, pp. 54-56. J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO El cuadro siguiente manifiesta la despro- piacién de los ingresos de la federacion res pecto a las entidades federativas y a los mu: Como faciimente se ve, cada afio la fede- racion aumente el porcentaje de sus ingresos en detrimento de! de las entidades federati- vas, Esta no es una situacién privativa de México, sino que en los Estados federales contemporaneos, ocurre semejante situa cién. Con la afirmacion anterior no quere- mos, de ninguna manera, justificar el cen- tralismo econémico actual en el pais, yaque 101 es uno de los elementos centralizadores mas importante, porque aun en el supuesto, y que asi acontece, de que la federacion de- rrame parte de su presupuesto en ayuda a las entidades federativas, éstas estén coloca- das, desde el punto de vista econémico, en un plan de subordinacion, pues en Gitima instancia quien decide sobre |as subvencio- nes, obras y ayudas federales es el gobierno central, el que, entre sus consideraciones para decidir tales aportaciones se encuentran factores de cardcter politico, asi como la obediencia y docilidad del estado miembro respecto al propio gobierno central. Ingresos de la federacién, entidades federativas y municipios en México.2? Aito Federacion Entidades federativas Municipios or ciento por ciento por ciento 1900 63,0 24.41 "00 1923 726 145 129 1929 nA 12 38 1982 64.0 27.41 89 1940 na 233 a8 1950 78.3 184 33 1960 nA 263 33 En el informe del Banco de México, S.A., relativo a 1966, se proporcionaron los siguien tes datos sobre los ingresos de las entidades pol ticas en este pais.°? . 1966 Entidades Millones de pesos Total 43.469.0- 100 porciento —* 60,144.3 — 100 por ciento 1. Federacion 35.780.9 — 82.3por ciento 41.839.4 — 83.4por ciento 2. Estados y Territorios 4.2726 — 9.8por ciento 4.439.7— 8.9por ciento 3. Distrito Federal 2,223.1 — _5.1por ciento 2.554.3— 5.1por ciento 4, Muni 1.192.4— 2.8por ciento 1.310.9— 2.6por ciento Antes de terminar este capitulo, deseamos decir algo sobre dos problemas que han sido planteados, pero no resueltos. El primero: ¢puede la federacion delegar sus facultades tributarias exclusivas en las enti dades federativas? Pensamos que no, porque el sistema mexicano es de facultades expresas para la federacion, se le dice lo que puede hacer y todo aquello que no se le ordena o autori- za le esta prohibido, La federacién no puede delegar sus atribuciones, pues se le estd preci- sando que es ella quien las debe realizar. 32 Edeimann, Alexander T.. Latin American Government and Politics, Georgstown, 1969, P. 396. 33 Garza, Sergio F. de la, 09. cit, p.201 102 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL Ademés, como ya dijimos, la estructura constitucional mexicana responde al pensa- miento de competencia, se otorgan las fa- cultades por el poder constituyente y no puede un poder constituido modificarlas. Si se atribuye una facultad es para que se ejer- cite y no para ver como se evade 0 como se delega. Para que la federacién pudiera delegar su competencia tributaria exclusiva, seria necesario que 1a propia ley fundamental se to autorizara, como acontece con la fraccién I del articulo 118; ta que reafirma nuestra opinion, pues si la Constitucion hubiera querido permitir la delegacion de facultades fiscales, la hubiese establecido en forma ge- neral o adicionando conceptos aesa fraccion del articulo 118.94 EI segundo problema estriba en conocer si la fraccién X del articulo 73 constitucio- nal, que otorga facultades legislativas a la federacion, también le da facultades tribu- tarias exclusives. Las materias enumeradas en la fraccion X y en la fraccién XXIX del 73 coinciden salvo en lo referente a: industria cinemato- grafica, comercio y juegos con apuestas y sorteos, y, sobre estas materias se debe apli- car la tesis general de a coincidencia tribu- porque: i) mientras ta facultad de ta fraccién X es para legislar, en la XXIX es para establecer contribuciones y aunque es cierto que esta ultima facultad s6lo se puede imponer a través de la ley, la Constitucion las separa: en la primera es una atribucion de cardcter general sustantiva, mientras que en la segunda es especifica, y, ii) si la frac: cién X otorga competencia fiscal, varias de 4 Garza, Sergio F. de la, op. cit, p. 279; y Vétiez Rui Federacién sf iat exclusives. ‘Supreme Corte de Justicia se inclina por ‘esta idea; ver amparo en revisin 5384/56, del pleno ‘en Informe rendido..._ 1965, op. cit., pp. 107-108, ‘amparo en revisién 9521/65, del pleno, en Informe rendido... 1968, pp. 174-175, las materias de la fraccién XXIX, saldrian sobrando, pues ya estarian incluidas en la X; por lo que concluimos que la ley funda- mental escinde estas dos fracciones, las que responden a finalidades diferentes. 7. La facultad tegislativa del Congreso fe- deral en materia penal Ahora nos ocupamos de un problema de especial importancia, intimamente relacio- nado con el principio de la division de com- petencias, y es el siguiente: cuando la fede- racién tiene competencia para legislar uni- formemente en toda la repiblica, puede también tipificar delitos y seftalar sancio- nes a las infracciones que se cometan a esa ley uniforme; 0 por el contrario, no tiene la facultad anterior, ya que la materia penal es competencia de las entidades federatives, con las excepciones que la propia ley fun- damental sefiala en ta fraccion XX! del ar- ticulo 73 y en el 111,35 y por tanto, si lo hiciera estaria invadiendo la esfera de com- petencia de los estados miembros. Becerra Bautista opina que el congreso federal por medio de las facultades imp! tas si puede legislar en materia penal cuando sea necesario hacer efectivas leyes que ex- Presamente son campos de la legislatura fe- deral, por tanto los estados quedan exclui- dos de poder legislar en materia penal res- pecto a leyes federales cuya competencia es exclusiva del congreso federal.5® 5 £1 articulo 73 constitucional dice: "El Congreso (Fede- Jn XXI, express: "Para ral) tiene facultad:”, y la fraccién X: 111 constitucional ex: Congreso de la Unién expediré, ola ma presa que: Yor brevedad, una Ley de responsabilidad de todos lot funcionarios y empieados de ta Federacién y del trito y Territorios Federales, determinando como deli 108 0 faltas oficiales todos ios actos U omisiones que ‘buedan redundar en perjuicio de los interesee piblicos ¥ del buen desnacho, aun cuando hasta Is fecha no haya tenido cardcter delictuoso. Estos delitos o faltas serén siempre juzgados por un Jurado Popular, en los ‘éeminos que para ls dltos de impreneaextabiece artieulo 20." J-CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO. 103 Matos Escobedo sostiene {a opinion con- traria: el congreso federal s6lo puede legislar en materia penal en los casos especificos que le sefiala la fraccion XX! del articulo 73 y el 111 de ta ley suprema, Desde luego que el congreso federal puede imponer di posiciones represivas, pero entonces la ac- cién legislativa se escinde en: la competencia para legislar sobre determinada materia y el aspecto penal; y en este itimo caso, el legis- lativo federal tiene que limitarse ala facultad expresa que a este respecto le otorga la Constitucién; imposible es que a través de fas facultades implicitas se amplie el campo legislativo penal de la federacion.2” Mucho se ha discutido si el articulo 193 de la Jey general de titulos y operaciones de crédito esta tipificando un delito o si solo realiza un reenvio a los cédigos penales de las entidades federativas para que ese delito de fraude sea castigado de acuerdo con ellos. Cuando entré en vigor de ley menciona- da, los asuntos de expedicién fraudulenta de cheques eran examinados por los tribu- nales penales de cada entidad federativa, los que aplicaban su propio codigo. La Su- prema Corte, a través de la jurisprudencia, respaldé tal préctica hasta 1938, en que de- claré que la autoridad competente para conocer de los delitos de fraude establecidos en el articulo 193, era la justicia federal. Entre sus principales argumentos se encuen- tran los siguientes: los delitos ubicados en una ley federal son por este motivo de ca- récter federal y como tales son competen- cia de los tribunales, y cuando se realiza un delito no previsto en un codigo penal, pero si en una ley especial, entonces, se aplica esta ditima.$® 36 Matos Escobedo, Rafas!, erates pare legstor en mater ‘ico, afo XI, nlm. 4, 1945, p, 194. 37 motor Escobedo, Rafael, op. cit, pp. 194-195, 199 200, Algunos codigos penales de las entidades federativas como el de Michoacén de 1936 y el de Yucatén de 1938 reglamentaron como delitos, infracciones a la Ley Federal del Trabajo. Mario de la Cueva al respecto escribid: La Constitucionalidad de 10s Cédigosde Michoa- én y de Yucatan es controvertida, Pensamos ‘que las legislaciones de los Estados no pueden elevar a la categoria de delitos tas infracciones a las leyes det trabajo. Esta materia ha quedado reservada a la jurisdiccion federal. Al Congreso de la Unién toca fijar las sanciones por la vio- lacién a fa ley, ya sean de carécter penal 0 ad- ministrative? Pensemos un momento en el problema: se otorga facultad a la federacién para legis- lar en forma unitaria sobre determinadas materias porque se considera que no hay tazén para que en ciertos campos existan diferentes regiamentaciones de una entidad federativa a otra; asi paso con tas materias de comercio y laboral: son de tal importan- cia, que se desea que exista uniformidad en toda la reptiblica. Ahora bien, supongamos que cada enti- dad federativa puede tipificar delitos por infracciones a disposiciones contenidas en una ley federal; digamos, por ejemplo, la Ley Federal de! Trabajo: un estado podria im- poner como sancién una multa de $5 000.00 al patron que estableciera una jornada diur- na de més de ocho horas; otras estados, po- drian establecer por la misma infraccion, diferentes sanciones: uno, $50 000.00 de multa; otro, hasta cuatro meses de prisién; otro, hasta tres afios de prisiOn, etcétera. Si se desea que una ley sobre determina: da materia sea unitaria, no se puede querer 38 Matos Escobedo, Rafael, La crisis potitice y juridice del federaliemo, Xalapa, 1944, pp. 62-64. 39 Cueva, Mario de la, Deracho mexicano del trebsjo, Mé- xxieo, 1964, tomo I, pp. 261-262, 104 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL, que las sanciones por las infracciones a la misma sean facultad de las entidades fede- rativas, las que introducirian la diversidad en donde se quiere la unidad, ya sea por razones econémicas, sociales, politicas, et- cétera, La Constituci6n es clara, en algunos casos se necesita la unidad, y por tanto las san- ciones por infraccién a leyes federales son de jurisdiccién federal; es el propio congre- so federal el que puede reglamentarlas, y las entidades federativas no deben intervenir porque carecen de facultades, porque son incompetentes al respecto; y porque si lo hicieran estarian desvirtuando la voluntad de la ley fundamental que ordena la unidad Y no la diversidad en ciertos aspectos, y porque las entidades federativas podrian a través de las sanciones, modificar o nulifi- car la legislacién federal, 8. Igual jerarquia de la legislacién federal y de ta local Sobre el problema de competencia en el sis- tema federal mexicano, sélo nos resta exa- minar la jerarquia de las normas en nuestro ‘orden juridico, La jerarquia de la legislacién federal y de la local en un Estado federal responde a la propia estructura juridica y a la concepcion del sistema federal que se tenga en ese pais En México, la soluci6n de la situacién de la norma federal respecto a Ia local se en- cuentra en el articulo 133, que dice: Esta Constitucion, las leyes del Congreso de la Unién que emanen de ella y todos los tratados ‘que estén de acuerdo con la misma, celebrados ¥ que se celebren por el Presidente de la Rept blica, con aprobacion del Senado, serén la Ley Suprema a toda la Unién. Los jueces de cada Estado se arreglarén adicha Constitucion, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en con- trario que pueda haber en las constituciones 0 leyes de los Estados. Necesario es relacionar este articulo con dos importantes ideas: la norma 124 cons- titucional y tas facultades concurrentes. La teoria mexicana no tiene un pensa- miento uniforme respecto a la jerarquia de las normas en nuestro pais. Mientras Garcia Maynez y la Secretaria de Hacienda *° opi- nan que existe primacia de la legislacién fe- deral respecto a la local. Mario de la Cueva y Miguel Villoro Toranzo‘’ afirman que no existe tal supremacia de la legistacin federal, Examinemos el problema: el articulo 124 constitucional marca el campo de accion de la federacién y de las entidades federati- vas y nos dice, como ya expresamos, que todo aquello que no esté expresamente otorgado a la federacién es atribucion de las entidades federativas. La palabra expresamente juega un papel relevante en el mencionado precepto, que tiene su antecedente en el articulo 6-20. de la Constitucion norteamericana. Los articulos de ta confederacion en los Estados Unidos de Norteamérica determi- naron que cada estado retenia su soberania, libertad e independencia y que la facultad que no estuviera expresamente concedida a la confederacién se reservaba a los estados © al pueblo. © Garcia Maynez, Eduardo, Introduccién af estudio del Derecho, México, 1961, pp. 87-68: Secretaria de Ha- ciends y Crédito Pablieo. "'ZPueden conacer de pro- bblemas de constitucionalided de leyes, autoridedes dis- tintas del Poder Judicial de la Federacién?”, Revista de fa Escuela Nacional de Jurispradencia, ‘México, tomo IV, num. 15, 1942, p. 395. Cueva, Mario de la, Apuntes de derecho constitucions/, México, 1965, pp, 4648. Villoro Toranzo, Miguel, Intcoduccién 31 estudio del derecho, México, 1966, . 908. También sostienen que no existe supremac: do! derecho federal sobre el local, sino que los dos 6” denes estén subordinados @ la Constitucion: Gaxiole, F. Jorge, La crisis de! pensamiento politico, México, 1956, pp. 85 y 86. Salceda, Alberto G., “Autocontral de Ia constitucionalidad", Revista Mexicana de Dere- cho Publica, México, tomo |, nim. 4, 1947, pp. 416. a7, a J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 105, La enmienda décima a la Constitucion norteamericana admitié el precepto anterior de la confederacién, pero suprimié ta pala- bra expresamente, y esta omisién fue yalo- rada como que el “gobierno nacional puede ejercer poderes incidentales, en adicién a aquellos que le han sido expresamente otor- gados’"4? En México, el constituyente de 1856- 1857 acepté la palabra expresamente, con lo que claramente se indicd que no se de- seaba que se diera la misma interpretacién al precepto que en Norteamérica.*? La importancia de {a palabra expresa- mente reside en que la federaci6n solo puede actuar en aquellos renglones que ta Consti- tucién le sefiala y que por tanto son de su competencia, pero no puede actuar més alld de su limite juridico, porque entonces sus actos son invalidos. Si la legislacion federal se introduce en la competencia de las entidades federativas, ‘esas normas son inconstitucionales. El segundo punto es que, como hemos expresado, en México no existen las facul- tades concurrentes y por tanto, nunca la legislacion federal quiebra a la local. Ahora bien, la jerarquia de las normas en el orden jurfdico mexicano que se despren- de del ya mencionado articulo 133 es Ia si- guiente: 7) en la cispide del orden juridico como suprema esté la Constitucién general 0 dei Estado federal, 2) después, las leyes constitucionales y los tratados internacio- nales, y 3) en otro escafio inferior, el dere- cho federal ordinario y el local, los que a su vez se pueden subdividir. 42 Mathews, John Mabry, The American Constitucional System, Nueva York y Londres, 1940, pp. 125- 126. 43 Herrera y Lasso, Manuel, sclera que el articulo 124 constitucional “no dice exclusivamente sina express ‘mente, con lo cval estan comprendidas en el precepto tas facultades de jurisdiccién singular o dual otorgedas Mario de la Cueva distingue entre leyes constitucionales y derecho federal. Para él, las primeras son las que tanto material como formalmente emanan de la Constitucién; en cambio, las segundas sélo emanan for- malmente de ella. O sea, las leyes constitucionales son parte de la norma fundamentai, son la Constitu- cién misma que se amplia, que se ramifica, que crece. Un ejemplo de ley constitucional en México es la ley de amparo, porque esta extendiendo la vida misma de la carta mag- na, En cambio, el derecho federal deriva de la Constitucion, pero sin ser parte de ella, él bien podria ser competencia local, si asf Jo hubiera juzgado conveniente ef consti- tuyente.4* En esta forma, en México, el derecho fe- deral y el local tienen la misma jerarquia, el uno no priva sobre el otro, en otras pala- bras, cuando existe alguna aparente contra- diccién entre una norma federal y una local, debemos examinar qué autoridad es com- petente respecto a esa materia. Es decir, no puede existir contradiccion entre una norma federal y una local, sino el problema es de competencia, Tanto la legislacién federal como la local estén subordinadas a las leyes constitucio- nales y a los tratados internacionales y sobre todas ellas, resplandece la Unica norma su- prema y base de todo el orden juridici Constitucién. 9. La garantia federal Ahora vamos a examinar lo que |a doctrina ha denominado “garantia federal”, estudio que nos permitiré comprender mejor el pré- ximo capitulo, que implica uno de los mas 2 los funcionarios federales y las implicitas que hacen posible el ejercicio de aquéllas", op. cit, p. 228. “4 carpizo, Jorge, "La interprotcién. 0p. cit, p19, 108 ACETA MEXICANA DE ADNIINISTRACION PUBLICA FSTATAL ¥ MUNICIPAL graves problemas de naturaleza politica de! régimen federal mexicano. La garantia federal, 0 sea la proteccion que |a federacion debe otorgar a las entida- des federativas, esté consignada en el articu- lo 122, que establece dos hipotesis: 2) Los poderes de la unién tienen la obligacién de proteger a las entidades federativas contra toda invasion o violencia exterior, y 6) la misma proteccidn les otorgara la federacién en los casos de sublevacion © conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legislatura local 0 por el ejecutivo cuando el congreso dei estado no se encuentre reunido. El articulo 122 esté inspirado en la sec cin IV del articulo 4o.de la Constitucion norteamericana: "Los Estados Unidos ga- rantizan a cada Estado de esta Union una forma republicana de gobierno y protege: rn cada uno de ellos contra la invasion, y a pedido de la legislatura o de! ejecutivo, cuando la legislatura no pueda ser convoca- da, contra la violencia doméstica.”” Notamos que las hipdtesis que consagra el articulo norteamericano son tres: dos, que son las mismas que contiene el precepto mexicano, y una nueva hipdtesis: se garan- tiza a las entidades federativas una forma republicana de gobierno. Seguin Ja estructura del Estado federal norteamericano, la garantia de la forma re- publicana es esencial al sistema; y lo mismo podria pensarse en el caso de México, ya que de acuerdo con los articulos 40 y 115 existe identidad de decisiones fundamenta- les entre la federacién y las entidades fede- rativas, y una de éstas es precisamente la forma republicana de gobierno. Sin embar- go, no se encuentra en nuestra Constitucin expresamente la mencionada garantia. El articulo 34 del acta constitutiva de 1824 expresé que la Constitucién y a pro- pia acta garantizan a las entidades federati- vas la forma de gobierno del acta; y a su vez los estados quedan comprometidos a soste- ner el Estado federal. Tesis que pasé a la Constitucién de 1824, ya que el acta fue parte de fa misma, y la tesis fue confirmada en el articulo 161-1 de la primera Constitu cién del México independiente. Sin embargo, la garantia de la forma re- publicana fue suprimida en la Constitu de 1857 y es imposible conocer la razén de tal omision, ya que el articulo en cuestién fue aprobado sin discusién e! 11 de noviern- bre de 1856. Tal precepto pas6 a la Consti- tucién actual sin haber causado discusion y habiéndose aprobado por unanimidad. En Argentina se considera que la garantia federal incluye cuatro hipétesis: las tres mencionadas en la Constitucién norteame- ricana, amén de una més: en caso de ataque de una provincia a otra, los poderes federa- les no intervienen si no es a peticion de una de las partes en conflicto. La garantia de la forma republicana es una intervencién reconstructiva —dice Gon- zélez Calderén-~ y las otras hipétesis son de tipo ejecutivo,4> La garantia de gobierno republicano es reconstructiva porque va a edificar de nue vo lo que se ha destruido, va a cincelar y @ reorganizar a la entidad federativa en la dni ca forma admisible y permitida por la ley cispide del orden juridico: la Gonstitucién, Examinemos ahora, aunque dejemos pen- diente para el proximo capituto el problema del que nos hemos ocupado en los parrafos anteriores, las dos hipétesis que consagra el articulo 122 constitucional. 48 Gonzélez Calderén, Juan A., Derecho constitucional argentino, Buenos Aires, 1931, tomo I, pp. 571-572 J. CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 107 Respecto a la primera hipotesis: los po- deres de la Union tienen ta obligacion de proteger a las entidades federativas contra toda invasion o violencia exterior. Opina Tena Ramirez, y con toda razon, que este enunciado resulta superfluo en una consti- tucion federal porque las entidades federa- tivas carecen de personalidad internacional, y Por tanto ninguna de ellas puede ser ob- jeto de un ataque aistado por alguna nacién extranjera.*® El ataque a un porcion del territorio nacional, ya sea entidad federati- va 0 territorio bajo jurisdiccin federal, es un ataque al Estado mexicano como tal, en su unidad, y no a una sola parte de él. Gonzélez Flores opina que todo el pre- cepto 122 es innecesario, pues en los casos que prevé, se otorga, segiin la fraccién VI del articulo 89, competencia al presidente de la reptiblica para que disponga de la fuer- za armada para la seguridad interior y la de fensa externa de México,*” criterio no del todo correcto. Se ha precisado que respecto ala primera hipdtesis del articulo 122, la intervencién de los poderes federates es de oficio; tan pronto como tengan noticia de la invasién © ataque exterior, deben tomar las medidas conducentes; es decir, no es necesario que este auxilio sea solicitado por la entidad fe- derativa, pues a agresién es contra todo el pais y no en contra de una porcién deter- minada del territorio, La segunda hipotesis de! 122: la federa- cin protege a las entidades federativas en caso de sublevacién o conflicto interior, si esta ayuda le es solicitada por la legistatura local o por el ejecutivo, cuando el congreso del estado no se encuentre reunido. Felipe, op. cit, p. 162 47 Gonzilez Flores, Enrique, Manual de derecho consti: tucional, México, 1965, p. 180. La primera diferencia con la otra hipéte- sis del 122 salta a la vista: tratandose de conflicto doméstico, 1a federacién no debe intervenir de oficio, sino debe ser excitada Por la legislatura local o en su caso por el ejecutivo, Esta segunda hipotesis tuvo gran apogeo de 1869 a 1874 —o sea, desde el restableci- -miento de la paz y del orden constitucional hasta las importantes reformas que restau- raron el senado y le otorgaron una serie de facultades novedosas en nuestra historia constitucional—, pues en siete ocasiones las entidades federativas pidieron ta interven- cidn de los poderes federales; lo peculiar de esas peticiones fue que en esos casos se tra- taba de crisis, conflictos, problemas, entre el gobernador y a legislatura, y cada uno de ellos deseaba e! apoyo federal en la con- tienda.*8 En 1874, entre los nuevos articulos cons- titucionales figuré el que hoy es la fraccion Vi del 76 que atribuye al senado lasiguiente facultad: “Resolver las cuestiones pol iticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado...”” En esta forma perdié importancia la se- gunda hipétesis del articulo 122 de acuerdo con la interpretacién que se habia hecho. Sin embargo, Rabasa pens6, y pensé bien, que se aplica esta hipdtesis cuando los dos poderes mencionados estén de acuerdo en solicitar a los federales ayuda para sofocar un conflicto doméstico, ya se trate de una sublevaci6n 0 una rebelién i} Ahora bien, el articulo 122 se ré los poderes de la Unién, pero no precisa si 48 Tena Ramirer, Felipe, op, cit, p. 163, 49 Tena Ramirez, Felipe, op, cit, p. 164. 108 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL, todos tienen esta facultad, 0 s6lo uno 0 dos de ellos. La jurisprudencia norteamericana, con sano criterio, ha excluido al poder jud federal del conocimiento de este tipo de problemas, En el caso de Luther vs, Borden, la Suprema Corte opiné que el congreso de- be sefialar: “los medios adecuados que de- ben adoptarse para cumplir con esta garan- tia”. Una ley de 1975 autoriz6 al presidente para usar las fuerzas armadas "en el caso de insurreccién en cualquier estado”. Esta ley atribuyé al presidente la facultad de de- cidir si se interviene en el conflicto interno ono5? Luego, la entidad federativa se debe diri- gir al presidente de la republica soliciténdo- le la intervencién de la fuerza federal. Esta idea responde al hecho de que el poder eje- cutivo es el jefe del ejército y de la armada, Y quien puede disponer de los mismos; ade- més, como dice Gonzalez Flores, la Consti- tucién le otorga esta facultad al president 41 debe disponer de esas fuerzas con miras a la seguridad interior y defensa exterior de! Estado federal. La segunda hipétesis del articulo 122 ha sido de escasa aplicacién en México en los ltimos afios, En Norteamérica también esta cidusula de violencia interna ha perdido importancia, porque cuando el presidente Ha considerado oportuno intervenir en problemas internos, lo ha hecho sin que medie solicitud de los poderes del estado miembro, sino de motu proprio, basado principalmente en sus fa- cultades para suprimir rebeliones, proteger la propiedad federal y el comercio interes- tatal contra interrupciones por problemas laborales. EI presidente Eisenhower ordené ia in- tervencién de las tropas federales en el pro- 50 ccnwartz, Bernard, Los poderes del gobierno, toro |, Poderes federaies y extatales, México, 1966, PP. 94-95. blema presentado en Little Rock, Arkansas, en 1957. Kennedy en 1962, en Oxford, Mi- ssissippi, también recurrié a tal medida para que se cumplieran tas Ordenes de los tribu- rales y se lograra la integracién racial en las escuelas locales, ya que los gobernadores de esas entidades federativas habjan utilizado a funcionarios estatales con el objeto de im- pedir la entrada a los estudiantes negros, Tanto Eisenhower como Kennedy orde- naron la intervenci6n de las tropas federales bajo su propia responsabilidad y sin que ninguna autoridad local to hubiera solici- tado.5? En México, uno de fos Ultimos casos que conocemos de aplicacién de la segunda hi- potesis del articulo 122, se dio en el estado de Chihuahua, en los ultimos meses del afio de 1966, al solicitar las autoridades locales la ayuda federal, después que un grupo gue- rrillero atacé un cuartel en el poblado de Madera. 10. La declaracién de desaparicién de po- deres en las entidades federativas Si bien es cierto que la garant(a de forma republicana no esta expresamente consigna- da en la Constitucion mexicana, comosi se encuentra en Norteamérica, también es cierto que nuestra Constituci6n no la olvida, y la contiene en la fraccién V del articulo 76, precepto que fue introducido en México en 1874, y que pas6 a la ley fundamental actual con algunas modificaciones, a saber: en 1874 era presupuesto la desaparicion del ejecutivo y legislativo locales, en 1917 la de todos los poderes, se incluye al judicial. En 1874 el nombramiento de gobernador pro- visional lo realizaba el presidente de la re- publica con aprobacién del senado, en 1917 fo efectéa el senado, pero la terna la pre- senta el ejecutivo federal. Y en 1874 no existié el parrafo final de la fraccién que ahora se incluye en ella, 5° pid. p97 J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO 109 El articulo 76 sefiala las facultades exclu- sivas del senado y su fraccién V comienza diciendo: “‘Declarar, cuando hayan desapa- recido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocaré a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado.”’ El se- nado no declara que han desaparecido los poderes de una entidad federativa, porque no tiene esta facultad; sino Unicamente contempla una situacién, actia como un autémata, como una maquina fotogrétic tiene ante sf una situacién, un hecho, una realidad y, ante este acontecer, declara que es llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, 0 sea con anterioridad a su de- claracion ya han dejado de existir los pode- res de esa entidad federativa. Los poderes de un estado miembro pue- den desaparecer por dos diferentes razones: a) de indole factica, y 6) de indole juridi- ca, Desde el punto de vista factico es necesa- rio que no exista ningun miembro de los tres poderes, que fallezcan, que queden im- posibilitados fisica 0 mentalmente para ejercer sus funciones, que todos al mismo tiempo abandonen sus puestos o que renun- cien, Este supuesto es casi un imposible, aunque quizé algin dia se pueda presentar en el caso de un terremoto, inundacién, epidemia, etcétera, Desde el punto de vista juridico, la desa- paricién implica que esos poderes rompen con ef orden juridico, que por un motivo u otro quebrantan el ordenamiento de la Constitucién; dentro de este supuesto cabe una serie de hipétesis; por ejemplo, Serafin Ortiz menciona las siguientes, cuando: los gobernantes se perpetéan en el poder y no convocan a elecciones, actuan fuera de los lineamientos de la Constitucién del Estado federal, modificando la forma de gobierno © declarando que la entidad se separa y se constituye en estado libre y soberano, 0 violan la Constitucién en otro sentido.°? Tena Ramirez precisa que no se debe aplicar la fraccién V del 76 a los poderes de un estado que cometen actos “al margen de la ley”, realizando hechos anticonstitu: nales, pues la ley fundamental tiene, para estos casos, otros remedios: por viola: cién de garantias individuales existe el jui- cio de amparo y por violaciones a la Consti- tucion y leyes federales existe para los fun- cionarios el juicio de responsabilidad.°° Mario de la Cueva en principio también coincide con Tena, pero aclara que si pro- cede {a fraccién en cuestion, si los poderes locales forman una especie de asociacion delictuosa 0 banda de forajidos; no se trata de impedir la arbitrariedad, sino al contra: rio, los tres poderes estén de acuerdo en llevar a cabo fechorias.°* Desde el punto de vista legislativo se ha tratado de precisar los diversos supuestos de la desaparicién juridica de los poderes. El senado en 1939, aprobé un proyecto de ey reglamentaria de las fracciones V y VI del articulo 76; sin embargo, la Camara de Diputados nunca aprobé el proyecto, El 5 de noviembre de 1970 en un lapso de diez minutos se resucité dicho proyecto para dictaminarse el envio al archivo. La razén de esta determinacion, segin el dictamen, fue que este problema “contiene més un fondo politico que un problema esen mente juridico”’ y “resulta imprudente pre- tender circunscribir a un texto legal” un asunto tan delicado como fa desaparicion de poderes, pues “no puede preverse la multitud de variedad de casos en que por razones politicas deba declararse la desapa- ricién de poderes de un Estado””.5® 52 ortiz Ramirez, Serafin, op, cit, p. 428, 53 Tena Ramirez, Felipe, op, cit., p. 366, opinion ave ‘comparte Ortiz Ramivez, Serafin, op. cit, p. 396, 54 Cueva, Mario deta, op. cit, p. 203, 55 perisdico Exedisior, México, 6 de noviembre de 1970, 10 «i La intencién de la iniciativa fue buena; una ley reglamentaria al respecto es indis- pensable, ya que la propia Constitucion ia exige al final de la fraccion VI del 76; sin embargo, para el gobierno resuita mas facil tener manos libres y no que a través de una ley se le limiten los casos en que el senado puede declarar que ha Ilegado el caso de nombrar un gobernador provisional. La fraccién V sigue diciendo: “E| nom- bramiento de Gobernador se hard por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la Republica con aprobacién de las dos terceras partes de los miembros presentes y, en los recesos, por ia Comision Permanente, conforme a ias mismas reglas.” Es preciso aclarar esta seccién: el nombramiento de gobernador provisional lo hace el senado o la comision permanente, pero ladeclaracion de que ha Ilegado el caso de nombrar un gobernador provisional es facultad dinica, exclusiva del senado y no de la comi permanente, La comisin permanente puede nombrar al goberhador provisional cuando el senado declara que es el caso nombrarlo y termina ese periodo de sesiones al dia 0 a los pocos dias siguientes sin que el presidente haya enviado la terna, s6lo entonces la comisin puede ejercitar esta facultad, Esta interpretacién, que es la Gnica posi ble del texto, no siempre se ha seguido en la realidad. Asi, en Durango, en 1966, la comisi6n permanente declaré que erael caso de nombrar en ese estado un gobernador provisional, con io que se atribuy6 una fa- cultad que la Constitucién no le otorga; en esa ocasién lo que la comision permanente debié haber hecho era convocar al senado a sesiones extraordinarias para que constatara la situacién y viera si habia llegado la oce- sién de nombrar un gobernador provisional en Durango. Termina esta fraccién con las siguientes oraciones: “El funcionario asi nombrado CPTA MPXIGANA DE ADMINISTBACION PUBL ICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL no podré ser electo Gobernador constitu: cional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposicién regiré siempre que las Constituciones de los Estados no prevean el caso.” Tal y como esté redactada la parte final de la fraccién y desde el punto de vista gr matical, la interpretacion es: que si las constituciones de las entidades federativas lo permiten el gobernador provisional si puede ser candidato a gobernador constitu: nal en las elecciones a las que convoca. Esta interpretacién gramatical noes acep- table porque enténees la fraccién V del 76 estaria en abierta pugna con el articulo 115, que establece que el gobernador interino, sustituto © provisional no puede ser electo para el periodo inmediato. éEntonces a qué parte de la fracciOn se esté refiriendo la l- tima oracién de la fraccién; o sea, en qué caso, si la Constitucién local prevé la situa- cidn, se aplica ésta y no la Constitucién del Estado federal? Recapitulemos. Tres disposiciones con- tiene {a fraccién V del 76: 1) es llegado el caso de nombrar un gobernador provisional; 2) el nombramiento de éste Io realiza el se- nado a proposicién del presidente de la replica, y 3) el gobernador provisional no puede ser gobernador constitucional en las elecciones a que convoca. Ahora bien, {a witima frase de la fraccién, éa cual de las tres disposiciones se refiere? Miguel Lanz Duret opina que a las tres.°° Por qué no es factible que se refiera a la ter- cera ya quedé dicho, Tampoco parece ra- zonable que se relacione a ia primera dis- 55 Lanz Ouret, Miguel, Derecho constitucional mexicano, México, 1969, p. 190, J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO mt posicion, porque implicaria que dentro del mismo estado miembro se crearia un orga- nismo especial que tuviera la facultad de declarar cuando han desaparecido tos pode- res 0 una persona tendria esa facultad. Realmente seria crear una especie de supre- mo poder conservador, es decir, un supra- poder en las entidades federativas. Luego, todo indica que la ultima frase de la fraccién se refiere a la segunda hipotesis: al nombramiento del gobernador provisio- nal, y ésta fue la interpretacién que dio el senado en 1920, en el caso de Michoacan, en que declaré que no se pedia al ejecutivo que presentara una terna para designar el gobernador provisional, porque la Constitu- cién de Michoacén prevé como nombrar a este funcionario si se presenta la situacion en examen.5” En el caso de la fraccién V del 76, el se- nado nombra ai gobernador provisional, pe ro si la Constitucién iocal tiene previsto ese supuesto, habré que estar a la disposicion de ella. La mayoria de las constituciones de las entidades federativas no prevén el caso;s6lo se ocupan de esta situacién: Aguascelientes, ‘Campeche, Chiapas, Chihuahua, Michoacén, Nayarit, Nuevo Leén, Oaxaca, Sonora, Ta basco, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas; las disposiciones en la mayorfa de esas constituciones son erréneas, porque sefialan que en el caso de fa desaparicién, entra en funciones alguna de las personas que han desaparecido juridicamente, como el presi- dente 0 el vicepresidente de la legislatura, el secretario del gobierno o el presidente de! tribunal superior de justicia. Como se con: templa [a situacién es peculiar, porque se necesita nombrar a alguien, pero no debe ser ninguno de los que juridicamente han desaparecido. 97 Tena Ramirez, Felipe, op, cit, p. 369. La Constitucién de Sonora en su articulo 159 dice En el caso de la fraccién V del articulo 76 de la Constitucién General de (a Republica, asumird el Poder Ejecutivo cuaiquiera de las personas si- guientes en el orden de su enumeracion |. El Presidente de la Diputacién Permanente que intervino en la instalacién de le Legislatura desaparecida. HW. El Ultimo Presidente del Supremo Tribu- nal inmediatamente anterior al desaparecido. IIL. El Gltimo Secretario de Gobierno del ré gimen inmediatamente anterior al deseparecido. Sin embargo, lo curioso de este articulo es que si la desaparicién de poderes ocurre en los dos primeros afios del periodo, el go- bemador provisional convoca a elecciones de goberador constitucional y de diputa dos; pero si ocurre durante los Ultimos cua- tro afios del periodo, convoca a elecciones de diputados y avisa al ejecutivo federal pa- ra que envie terna al senado y éste nombre al gobernador provisional. Esta Ultima parte es inexplicable, no tie- ne por qué intervenir la federacion si se esté previendo el caso en la Constitucién local; ademas con el procedimiento que se asienta, existirén dos sucesivos gobernadores provi- sionales, y sera el Ultimo de éstos, el nom- brado por el senado, el que convocara a elecciones. Sobre este punto existe gran confusion. Por ejemplo la fraccion III del articulo 156. de la Constitucion de Tamaulipas sefiala que entraré en funciones: “El iltimo Presi- dente del Congreso y a falta de éste los an- teriores, prefiriéndose a los mas proximos sobre los més lejanos....” O sea se equipara al ultimo presidente de Ja legislatura con sus antecesores, 10 cual es un error porque el ultimo presidente de la legislatura es una de las autoridades que icamente ha desaparecido. 12 GACETA MEXICANA DE ACMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Creemos que Ja fraccion VI del articulo 72 de la Constitucion de Oaxaca esté correc- tamente redactada y no incurre en el error de sefialar a una autoridad de las desapare- cidas en el caso de la desaparicién de pode- res, ya que el senado debe nombrar a uno de los senadores de ese estado. También, la solucion del articulo 96 de la ley fundamental de Campeche es certera: en caso de la fraccién V del articulo 76 constitucional seré gobernador provisional, el presidente municipal que hubiere perma- necido dentro del orden legal y que repre- sente al municipio de mayor poblacién, y si no puede entrar en funciones, entonces los otros presidentes municipales de acuerdo con la poblacién del municipio. Por desgracia la fraccion V del 76 ha te nido primordialmente una aplicacién de tipo politico, ha sido en varias ocasiones un arma del gobierno federal para acabar con los gobernadores no sumisos. Robert E. Scott sefialé que varias decla- raciones de desaparicién de poderes se reali- zaron contra gobiernos locales en rebelion. Asi en 1920, de los trece listados, doce fueron. declarados no existentes antes de que el Senado de Carranza fuese también removido por los Estados en rebelién. En 1924, tres de los cuatro listados estuvieron implicados en la revolucion de De la Huerta; y en 1927, dos de los cuatro gobiernos removidos en ese afio, tomaron parte en los disturbios antireeleccionistas. En 1929, dos de los tres gobiernos desapare- cides fueron responsables del levantamiento ‘ocurrido en ese afio, El profesor Mecham, por su parte, escri- bid que: tun grave abuso de la facultad del Senado fue la remocién, en 1935, de los gobernadores callistas, de Sonora, Sinaloa, Guanajuato y Durango. Después del rompimiento entre Cérdenas y Ca- Hes, el primero togré deshacerse de los goberna- dores pro-Calles, ordenando al Senado que de- clarara desaparecidos los poderes a causa de actividades sediciosas.58 Facil es deducir que la influencia del ej cutivo federal en la declaracién de la desa- paricién de poderes locales es decisiva; casi siempre es la secretaria de gobemacion la que presenta al senado la iniciativa respec- tiva. Se debe reglamentar la fraccion V del 76 como la propia constitucién exige, lo que dificultaria su aplicacién al capricho y an- tojo de! gobierno federal, como ha sido la practica hasta ahora, De 1917 a la fecha en numerosas ocasio- nes el senado ha declarado que es el caso de nombrar un gobernador provisional, pode- mos mencionar algunos de ellos: el 8 de febrero de 1918 en Tamaulipas; el 11 de noviembre de 1918 en Guerrero; el 22 de agosto de 1919 en Tamaulipas; el 12 de di- ciembre de 1919 en Morelos; el 10 de julio de 1920 en el Estado de México; el 10 de julio de1920 en Campeche; el 10 de julio de 1920 en Puebla; el 10 de julio de 1920 en Yucatén; el 10 de agosto de 1920 en Ve- racruz; el 12 de noviembre de 1920 en Mo- relos; el 9 de noviembre de 1920 en Tabasco; el 14 de febrero de 1924 en Tamaulipas; el 24 de abril de 1924 en Puebla; e! 12 de sep- tiembre de 1924 en Morelos; el 10. de di ciembre de 1924 en Morelos; el 29 de di- ciembre de 1924 en Chiapas; el 5 de octubre de 1926 en Morelos; el 7 de junio de 1926 en Jalisco; el 20 de abril de 1927 en More- los; el 5 de junio de 1927 en Puebla; el 7 de mayo de 1928 en Chiapas; el 8 de abril de 1929 en Durango; el 13 de mayo de 1929 en Sonora; el 14 de agosto de 1929 en Ja- lisco; el 12 de marzo de 1930 en Morelos; el 24 de septiembre de 1931 en Durango; el 20 de octubre de 1931 en Jalisco; el 28 de enero de 1933 en Tlaxcala; el 25 de julio de 1935 en Tabasco; el 16 de diciembre de 58 Martinez Béez, Antonio, “El federalisme mexicano y la desaparicion de poderes de los Estados", E/ pense- ‘mienta juridico de México en el derecho constitucio- ‘nal, México, 1961, pp. 48, 52-53. J CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO ug 1935 en Guanajuato; el 16 de diciembre de 1935 en Sinaloa; el 16 de diciembre de 1935 en Sonora; el 3 de marzo de 1941 en Gue- rrero; el 26 de septiembre de 1941 en San Luis Potosi; el 9 de enero de 1946 en Gua- najuato; el 15 de abril de 1947 en Tamau- lipas; el 21 de mayo de 1954 en Guerrero; el 3 de enero de 1961 en Guerrero y 3 de agosto de 1966 en Durango.°° Debemos aclarar que si fa constitucién de un estado prevé quién debe ocupar el ejecutivo con el objeto de convocar a elec- ciones y se sefiala alguna o algunas de las autoridades que han desaparacido, entonces el precepto es nulo; se aplica el articulo en estudio. Necesario es notar que el senado tiene ia Ultima palabra en este problema de la decla- racién de la desaparicién de poderes. Los tres poderes desaparecidos en el estado de Nuevo Leon en 1926, recurrieron a la Suprema Corte contra el otorgamiento por Parte del Senado, del reconocimiento a una le gistatura independiente. Los recurrentes saste- nian que la coneesién a subsistencia del recono- cimiento no era de la competencia del Senado, Y que, por tanto, debia concedérseles el amparo. La Corte, no obstante, resolvié que el recono- cimiento era un acto politico, y que consiguien- temente carecia de jurisdiccién.6° Una vez examinada la fraccion V del ar- ticulo 76, debemos poner de relieve que dentro de los supuestos de la desaparicién juridica de poderes en una entidad federa- tiva esta la garantia de la forma republicana de gobierno —como ya dijimos—, porque el estado miembro que se apartara de este principio estaria rompiendo la constitucién © Marquet, Porfirio, Los principias fundamentates de la democracia accidental ¥ el federalizma an la Constitu- cién mexicana, tess protesional, México, 1969, pe. 294-296. 80 wartinez Béez, Antonio, op. cit, 9.49. federal, estaria efectuando un golpe de es- tado, estaria quebrando el orden juridico; y por tanto, desde el punto de vista juridico, desaparecen como autoridades. 11. Las entidades federativas Este capitulo y los dos siguientes tienen el propésito de contemplar los principios constitucionales en los que se asienta la or- ganizacion de las entidades, distrito y terri- torios federales, ya que este examen nos ayudaré a comprender el objeto de estu de esta monografia. Las entidades federativas, como hemos asentado, de acuerdo con el articulo 40 de la constitucién son auténomas, principio que implica la facultad de otorgarse y refor- mar su propia ley fundamental, la que segiin el articulo 41, no puede contravenir a la carta magna de cardcter general. La propia constitucién federal sefiala una serie de principios, en el articulo 115, que los estados miembros deben respetar: 2) Los estados deben adoptar la forma de gobierno republicano, representativo y popular, b) La base de la division territorial y de la organizacién politica y administrati- va es el municipio libre, del que se dan sus lineamientos en el mismo precepto. c) Los gobernadores no pueden durar mas de seis afios en el cargo. Es decir, la constitucién local puede sefialar un periodo menor, 0 sea, dos, cuatro, et- cétera, afios, pero tiene que respetar el maximo apuntado en la constitucién general. d)La eleccién de los gobernadores y diputados de las entidades federativas debe ser en forma directa; es decir, es el pueblo quien elige a sus represen tantes sin necesidad de ningun inter- mediario o elector. e/ Los gobernadores electos en forma po- pular nunca pueden ser reelectos y 14 tampoco pueden ocupar ese cargo con el cardcter de interino, substituto, pro- visional o encargado del despacho. Esta prohibicién de reeleccién para los go- bernadores responde a la misma idea de la prohibicién absoluta de reelec- cidn del presidente de la repiblica. La historia constitucional mexicana ha Negado a la conclusién de que las re- elecciones en esta pais son funestas, que cuando se ha dejado la puerta abierta ala reeleccién, los gobernantes se han perpetuado en el poder. # Los gobernadores, ya sea, substituto, provisional, el designado para concluir el periodo en el caso de falta absolute del constitucional 0 ef interino, no pueden ser electos para el periodo in- mediato. 4g) £1 gobernador constitucional de un es- tado, debe ser ciudadano mexicano por nacimiento, “nativo de él, 0 con fesidencia efectiva no menor de cinco afios inmediatamente anteriores al dia de la eleccién’. Es indispensable para ser gobernador ser mexicano por naci- miento, después de este requisito de cardcter absoluto, es necesario satista- cer una de las dos alternativas apun- tadas: haber nacido en el estado, o bien, tener residencia en el mismo no menor de cinco afios antes de! dia de la eleccién. Estos requisitos responden a que la persona que va a ocupar tan alto cargo debe conocer y estar com- Penetrado de los problemas de la en- tidad federat +h) Las legislaturas locales deben integrar- se con un numero proporcional a los habitantes de la entidad, y se sefiala el minimo de legisladores de acuerdo con la poblacién: no menos de 7 dipu- tados en aquellos estados que no al- cancen los cuatrocientos mil habitan- tes, no menos de nueve en los que su poblacién exceda del numero anterior pero no Hlegue a ochocientos mil, y no menos de once, en aquellas entidades cuya poblacién supere la ultima cifra GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL apuntada. Ahora bien, el minimo de legisladores sefialados no quiere decir que {as constituciones locales no pue- dan mencionar un nimero mayor, 10 nico que la constitucién general per- sigue con apuntar los minimos indica- dos, es que las legislaturas locales no sean tan pequefias que resulte facil controlarlas al gobernador. i) Los diputados locales no pueden ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes pueden ser electos parael periodo inmediato como propietarios si no han estado en fun- ciones de diputados, pero los propie- tarios no deben ser electos para el pe- riodo inmediato como suplente. Este principio es ef mismo que opera anivel federal, y su raz6n estriba en que la idea de no reeleccién es una de las ba- ses del sistema politico. mexicano, aunque claramente se ha expresado que este principio rompe con la exis- tencia de una tradicién congresional y se desperdician los servicios de perso- nas con experiencia y conocimientos, Sin embargo, aunque son ciertas las objeciones anteriores, México, inspi- rado en su historia constitucional, opta en este aspecto por lo menos malo. i) El ejecutivo federal y tos gobernado- res de los estados deben tener “el mando de la fuerza publica en los Mu- nicipios donde residieren habitual o transitoriamente”. Tales son los postutados del articulo 115 constitucional que enmarca los principios de organizacién de las entidades federativas y €stas por ningun motivo deben violartos, porque si lo hacen, destruyen su propio or- den juridico. Ademés, dentro de fa propia Constitu- cién se impone una serie de restricciones a las entidades federativas, a saber: @) De acuerdo con el articulo 124 constitucio- ‘nal no pueden intervenir en las materias que son competencia exclusiva de la federacion. J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 18 ‘b) Las prohibiciones absolutas enumeradas en el articulo 117. ¢) Les prohibiciones relativas enumeradas en el articulo 118, amén del articulo 27-XVIte en el que se dice que... “el Congreso de la Unién expediré una ley facultando a los Es tados para crear su Deuda Agraria” Como Io sefiala Herrera y Lasso, ta Cons- titucién federal, impone a las entidades fe- derativas ciertas ob/igaciones, y si no cum: plen con ellas, los poderes del estado miem- bro incurren en “violaciones a la Constitu- cién y leyes federales” ya sea por accién o por inaccién. Estos casos son los siguien- tes: ®? a) La vulneracién de las garantias indi- duales ‘(articulo 103-1), las que estan consagradas en los primeros veintio- cho articulos de la ley fundamental. b) La invasion de la competencia de las autoridades federales (articulo 103- Wy. ¢) Legislar contra el articulo 119 que indica que “Cada Estado tiene obli- gacion de entregar, sin demora, los criminales de otro Estado o del ex- tranjero a las autoridades que los re- clamen”, d) Legislar contra tas bases establecidas en el articulo 121 constitucional o contra las leyes federales que regla- menten las obligaciones mutuas de las entidades federativas en el campo de “Actos publicos, registros y pro- cedimientos judiciales”’.°? 9) Cuando contravengan los articulos 40 y 41 de la ley suprema que asien tan las decisiones juridico-politicas de México. ‘h) Cuando no cumplan con la obligacion establecida en la fraccién XVII del articulo 27, que dice: “El Congreso de la Unién y las Legislaturas de los Estados, en sus respectivas jurisdic- ciones, expedirén leyes para fijar la extension maxima de la propiedad tural, y para llevar a cabo el fraccio- namiento de los excedentes, de acuer- do con las siguientes bases..."" Tam- bién deben crear los estados la deuda agraria de la entidad federativa. ) Si no participan a los municipios, de acuerdo con {a fraccién XXIX del 73, en los impuestos sobre energia eléctrica, j) Cuando arreglen los limites interes- tatales, sin a aprobaci6n del congre- 30 federal (articulo 116). k) El incumplimiento de sus obligacio- nes respecto de las reformas consti- tucionales (articulo 73-IIl, 3, 6 y 7; y 135). 1) Si violan algunas de las prohi de los articulos 117 y 118 0 se apar- tan de la estructura del articulo 115. m) Si no entregan sin demora los crimi- nales de otro estado o del extranjero a las autoridades que lo solicitan (ar- ticulo 119). Ademés, en | Constitucién general hay €) Cuando no cumplan 0 eludan las sen- una serie de articulos que se refieren espe- tencias de amparo expedidas en su cificamente a las entidades federativas in- contra 0 “no suspendan el acto re: —_gicandoles un hacer 0 no hacer, como ejem- clamado, debiendo hacerlo” (articu- lo 107, XVI y XVII). f) Cuando contravengan las disposicio- plo podemos citar los siguientes: nes de los tratados internacionales y a) Segundo parrafo del articulo 18: leyes constitucionales, por ser supe- “Los Gobiernos de ta Federacién y riores al orden local (articulo 133). de los Estados organizardn el sistema penal, en sus respectivas jurisdiccio- nes...” b) Parrafo octavo, inciso VI del articulo 8" Herrera y Lasso, op. cit., pp, 252-263. 27: ‘'Las leyes de la Federacién y de ©2 Vase al erticulo 121 constitucional, los Estados, en sus respectivas juris- 16 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL dicciones, determinaran los casos en que sea de utilidad publica la ocupa- cién de la propiedad privada...” ¢) Articulo 27, XVII, g: “Las leyes lo- cales organizaran el patrimonio de fa- milia, determinando {os bienes que deben constituirlo sobre la base de Que serd inalienable y no estara suje- to a embargo, ni a gravamen ningu- no", d) Articulo 73, fraccién XV (facultades del congreso federal): “Para dar re- glementos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacio- nal, reservandose, a los ciudadanos que la formen, el nombramiento res- pectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla con- forme a la disciplina prescrita por di- chos reglamentos”. e) Articulo 123, A, XXXI: “La aplica- ci6n de las leyes del trabajo corres- ponde a las autoridades de los Esta- dos, en sus respectivas jurisdiccio- nes..."" A) Articulo 130, sexto pérrafo: “Las le- gislaturas de los Estados inicamente tendran facultad de determinar, segin las necesidades locales, el numero maximo de ministros de los cultos.” g) Articulo 132, los bienes inmuebles destinados por la federacion al ser- Vicio pUblico 0 al uso comin son de jurisdiccién federal’’més para que lo estén igualmente los que en lo sucesi- vo adquiera dentro del territorio de algin Estado, seré necesario el con- sentimiento de la legislatura respec- tiva.” Debemos sefialar que en las constitucio- nes locales de los estados miembros de Mé- xico, se puede hacer la diferencia entre la parte dogmatica y la parte orgénica. No es indispensable que las constitucio- nes locales contengan una parte dogmatica, ya que la ley fundamental general tiene una amplia declaracién de derechos individuales que desde luego obliga a toda clase de auto- ridad. Asi, por ejemplo, el articulo 20. de ta constitucién de Aguascalientes dice que: “Todo individuo gozaré en el Estado de las garantias que otorga la Constitucion Fede- ral y tendrd los derechos y obligaciones es- tablecidas por las leyes locales” ;y el articulo 10. de la Constitucién de Campeche dice: “en el Estado de Campeche gozarén de las garantias individuales consignadas en la Constitucin General de la Repu ” Esas leyes fundamentales seftalan la obli- gatoriedad de las garantias individuales asentadas en la constitucién general; pero, aunque no lo declararan el efecto seria el mismo. Esas constituciones se conforman con reafirmar la declaracién contenida en la norma de normas de cardcter federal. Otras constituciones locales siguen dife- rente procedimiento, como la de Chihuahua que también indica la obligatoriedad de la declaracién federal, pero ademés sefialan una deciaracién propia con derechos no in- cluidos en la federal, como su articulo 7o.: “Toda persona detenida o presa debe ser alimentada por cuenta de los fondos publi cos destinados a ese objeto.” Debemos sefialar que las constituciones locales si pueden ampliar las garantias indi- viduales consagradas en la constitucién del Estado federal, ya que éstas son dinicamente restricciones minimas que la constitucién impone a las autoridades.°? Hay constituciones que repiten en buena parte la declaracién contenida en la consti- ‘tucién federal, como fa de! estado de Du- rango, lo que realmente es superfluo, Los derechos sociales garantizados por la constitucién general, principalmente en los 53 Tena Ramirez, Felipe, op. cit, p. 122. J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO Ww articulos 27 y 123, no pueden ser disminui- dos por las constituciones locales, pero tampoco pueden ser ampliados porque, por su propia naturaleza, son restricciones a los, derechos individuales, y si una constitucién local ampliara la declaracion de derechos sociales contenida en la constitucién gene- ral, estaria limitando las garantias indivi- duales sefialadas en la carta magna general.©* En la parte orgénica de las constituciones locales se regulan y atribuyen las competen- cias de los poderes de la entidad, Siguiendo al articulo 49 de la constitucion federal, las leyes fundamentales de los estados miem- bros declaran que el poder local se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial. Respecto a los poderes legislativo y eje- cutivo, como hemos visto, es el articulo 115 el que sefiala ciertos lineamientos y principios, pero el precepto es omiso en lo referente al poder judicial; 1o que no sig- nifica, que una constituci6n local pueda su- primirlo y organizarse unicamente con los poderes politicos, pues ademas que tal me- dida romperia con el principio de ladivision de poderes, base fundamental dei orden ju- ridico mexicano, la propia constitucién presupone la existencia del poder judicial local; por ejemplo, en la fraccion 111 del articulo 121, se dice: “Las sentencias pro- nunciadas por los tribunales de un Esta- do...” Y desde luego que absolutamente todas las constituciones indican la existencia de estas tres ramas del poder o como popular- mente se expresa, poderes. Existid en el es- tado de Hidalgo un precepto ~el 16, ya se encuentra derogado— que ademas de los tres poderes clisicos enuncié el municipal como un cuarto poder. ©4 Gamas Torruco, José, “El federaismo mexicano" Pensamiento Politico, México, vol. V, nim. 18, 1970, pp. 223-224, En {o referente a los poderes judiciales locales la constituci6n general deja a la constitucién de cada entidad la mas amptia libertad de organizacion, lo que no ocurre con los otros dos poderes. El poder legislativo esté integrado en todas las cartas magnas locales por una sola cémara, Desde el punto de vista constitu- cional no existe ningin impedimento para Ja existencia del sistema bicamaral en los estados miembros tal y como acontece en Norteaméricé La comisién permanente se encuentra es- tablecida en todas {as constituciones. Las facultades del legislativo local nor- malmente no se enumeran en la constitu- cién del estado miembro, sino se declara que la cémara est facultada para legislar, excepto en las materias expresamente otor- gadas a la federacién. Hay constituciones ocales que si sefialan algunas facultades al poder legislative como los casos de Chiapas y Puebla, EI poder ejecutivo se encuentra deposita- do en un gobernador cuyas facultades son similares a las del presidente de ta republ ca, Al gobernador se le otorga a atribucién de veto respecto a los proyectos de leyes. Examinemos los dos aspectos de la lla- mada intervenci6n de las entidades federati- vas en la formacién de la voluntad federal a) la integracion de! senado dela republica, y 5) su participacién en el proceso de las reformas constitucionales, 42) El senado esté integrado por dos sena- ores por cada estado y dos por el Distrito Federal. Tradicionalmente se ha crefdo que ja existencia del senado es esencial en un sistema federal y que los senadores repre- sentan a las entidades federativas con lo que se logra el principio de igualdad entre elles, principio contrario en la cémara baja, donde cada estado miembro esta represen- tado segin su niimero de habitantes. 8 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL EI punto anterior no nos parece certero, pues consideramos que los senadores, asi como los diputados —segin el articulo 51~ son representantes de la nacién y no de las entidades federativas; para esta afirmacion —como ya hemos expresado en otra oca- sion—® nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los mis- mos que para ser diputado, con laexcepcién de la edad, el régimen que priva para los diputados es el mismo que para los senado- res; es decir: no pueden ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones que expongan en el desempe- fio de sus cargos, y no pueden ocupar nin- gun otro empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, igual término para computarse la renuncia técitae igualdad Ademés, su interés —de acuerdo con los autores clasicos de la materia— es general, @s el de toda la colectividad y no el interés de la entidad federativa que los eligid. En algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la cdmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto res- ponde a la idea de ta integracién del sena- do, pensamos que no es exacto pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe division de funciones. El senado en México posee las ventajas y los inconvenientes de cualquier sistema bicamaral, mismos que subsistirfan aun si el régimen federal desa- pareciera en este pi Concluimos que en la forma de la inte- gracién del senado no existe la supuesta in- tervencién de las entidades federativas en la integracion de la voluntad federal, ya que los senadores no representan a los estados miembros. Ahora, cumplenos examinar el segundo supuesto planteado: 5 carpizo, Jorge, La Constitucién..., op. cit. pp. 272- 273, b) La participacion de Jos estados miem- bros en el proceso de las reformas constitu- cionales. En México, la constitucién general, desde el punto de vista juridico, es rigida, es de- cir, sigue para las modificaciones constitu- cionales un procedimiento especial, mismo que se sefiala en el articulo 135, que dic La presente Constitucién puede ser adicionada © reformada. Para que las adiciones o reformas eguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unién, por et voto de las dos terceras partes de los individuos presents, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoria de las Legislatu- ras de los Estados. E! Congreso de la Unién 0 la Comision Permanente en su caso, harén el ‘cémputo de los votos de las Legislaturas y Ia declaracién de haber sido aprobadas las adicio- nes o reformas. Las reformas constitucionales no las efec- tia s6lo la legislatura federal o las locales, sino ambas: el articulo 135 crea un 6rgano denominado poder revisor que se integra tanto por la legislatura de la unién como por las de las entidades federativas. Y este Srgano —el poder revisor— es superior a cualquiera de sus partes por la razén misma de su funcién: modificar la constituci6n, El poder revisor no es Srgano de la fede- racion sino del Estado federal, luego en este punto tampoco los estados miembros inter- vienen en la formacién de la voluntad de un 6rgano de la federacion, sino de un érgano de naturaleza superior como es el poder re- visor. La participacién de las entidades federa- tivas en las reformas constitucionales es de especial importancia, pues a través de este medio se salvaguardan, cuando menos en teorfa, sus facultades y derechos, No se Puede cambiar ni modificar la competencia © estructura de los estados miembros si un numero importante de ellos no esté de acuerdo. J.CARPIZ0_ SISTEMA FEDERAL MEXICANO 9 Y cuando se desea formar un nuevo esta- do dentro de los limites de los existentes, es necesario satisfacer una serie de requisi- tos que se encuentran sefialados en {a frac- cidn III del articulo 73 y uno de los cuales consiste en que si las legislaturas de tas enti- dades federativas afectadas con la proposi- cién no estén de acuerdo, no es suficiente con fa aprobacién de la mayorfa de {as le- gislaturas locales, sino que la proposicién debe ser aprobada por las dos terceras partes de las legislaturas de las entidades federa- tivas, O sea, cuando se va a afectar en forma tan directa a una entidad federativa y ésta no esté de acuerdo, los requisitos del ar- ticulo 135 constitucional adquieren mayor rigidez. No podemos negar la importancia de la existencia de un procedimiento especial para reformar la constitucién en el cual intervis nen directamente las entidades federa Sin embargo, en la realidad, la constitucion mexicana ha resultado flexible, y ha sido reformada en un gran numero de ocasiones; en varias de las cuales se han afectado los derechos de los estados miembros, y no obstante éstos han otorgado su consenti- miento para que se Hleve a cabo la reforma, Contemplemos que la propia constitu- cién general marca los procedimientos a seguir en caso de conflicto entre los pode- res de un estado y entre los de un estado y la federacion. El articulo 105 indica que Correspande slo a 1a Suprema Corte de Justicia de la Nacion conocer de las controversias que s@ susciten entre dos 0 més Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitu- cionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacién y uno o més Estados, asi como de aquellas en que la Federacién sea parte en los casos que establezca la Ley. Los problemas de indole juridica entre los poderes de una entidad federativa son competencia de la suprema corte, asi como las controversias juridicas entre los estados y las que se susciten entre ellos y la federa- cién, En el supuesto del articulo 105 constitu- cional, la suprema corte de justicia no es ‘Organo de la federacién sino del Estado fe- deral. De acuerdo con la fraccién VI del articu- to 76, es facultad del senado de la republi- ca Resolver las cuestiones politices que surjan en- tre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, 0 cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya inte- rrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas. En este caso el Senado di tard su resolucion, sujeténdose a la Constitucién General de la Republica y a la del Estado. ‘Ademés, las cuestiones de competencia —segin el articulo 106— entre los tribuna- les de los estados, entre éstos y los de la fe- deracion, son dirimidas por la suprema cor- te, la que en este supuesto es también érgano del estado federal y no de alguno de los dos ‘Srdenes delegados: el federal y el de las en- tidades federativas. El articulo 120 dice que los gobernadores de los estados “estan obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales””. La raz6n de este precepto se encuentra en que se desea !a maxima publicidad para la ley federal que ya ha sido publicada en el Diario Oficial de ta Federacién, pero claro esté, de la publicacion de la ley federal en fa entidad, no depende su validez, pues ello significaria que la ley federal quedaria a la voluntad de los estados, lo que destruiria el sistema federal. Cuando el precepto se refiere al cumpli- miento de las leyes federales alude a los casos en que la propia ley fundamental asi lo requiere. 120 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Este articulo nacié en contra de ia rebel- dia de los gobernadores hacia la autoridad central pero en la actualidad el precepto no tiene mayor importancia y es un sefiala- miento “de la cooperacién que es deseable entre federaci En México no existe, y bueno seria que existiera, como en otros paises, comités y métodos y estructuras gubernativos.67 Seria conveniente que los presidentes de las legislaturas locales, los presidentes de los tribunales superiores de justicia, los procu- radores generales, los tesoreros, etcétera, se reunieran periédicamente para intercambiar impresiones. Ademés, los programas interestatales en- tre varios estados cercanos para tomar me- didas conjuntas son saludables, por ejemplo: en varias entidades federativas no es aconse- jable mantener una universidad por diversas razones como el costo de mantenimiento, pequefio numero de alumnos, carencia de profesores; varios estados pueden ponerse de acuerdo y crear una sola universidad en la regién como seria en el Sureste, en el Noroeste, etcétera, No podemos dejar de escribir unos pérra- fos sobre la situacién politica en las entida- des federativas, to que determina en gran parte el sisterna federal mexicano, En México, existe un partido politico ex- tremadamente poderoso que en los dltimos treinta y cinco afios no ha perdido ninguna eleccién para presidente, para gobernador y para senador, En esta forma, el candidato del partido oficial tiene casi seguro el triun- fo. El gobernador sabe que le debe el cargo 98 Gamas Toruco, José, op. cit, p22. ©7 Grinfield, Brevard y Frank Smothers, “The States in the Federal System”, New York University Law Re- view, Nueva York, vol. 34, aim, 6, 1989, p. 1023. al partido, especificamente al presidente de la repdblica que en la realidad es el jefe y quien toma las decisiones definitivas del partido. Por lo anterior, generalmente los gober- nadores son déciles a la voluntad del centro, ‘aunque se han dado situaciones de rebeldia. Ha ocurrido que el gobernador saliente se ‘oponga al cantidato del centro y logre que el partido postule a otra persona, Estas ac- io en la politica mexi- En otras ocasiones, el centro deja correr los nombres de posibles candidatos para gobernador con el objeto de conocer el g do de aceptacién de los mismos. Pero, en ta gran mayoria de los casos, los gobernadores no se atreverén a contrariar la voluntad del centro por varias razones, y no todas son de servilismo: las obras federales las conseguiré e! gobernador en buena parte por sus relaciones y su situacién politica: si se rebela lo més probable es queel resultado sea su muerte politica y tiene antesilaame- naza de que declaren desaparecidos los po- deres de la entidad federativa. El resultado de 1a gestion de un goberna- dor depende en buena parte de la ayuda que reciba de la federacion: de los présta- mos y de las obras federales, Este factor de tipo politico es determi- nante en el analisis del sistema federal me- xicano y él no ha sido totalmente negative en el desarrollo del pais en cuanto ayudé a destruir cacicazgos regionales en que la autoridad real en el estado no era el gober- nador sino el cacique que dominaba por dé- cadas toda una entidad federati Pero en la actualidad, es necesidad impe- riosa para las entidades federativas que el gobernador no les sea impuesto, sino que exista un mayor juego y libertad democré- ticos en la selecci6n del candidato del parti- J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO at do oficial para que sean personas no ajenas a los problemas de la entidad, conocidas y con prestigio en el lugar, preparadas y hon- radas, y principalmente con un sentido de servicio social para tratar de realizar una para el estado. 12. Los territorios federales Existen partes del territorio nacional que no tienen los recursos suficientes para sos- tener todos sus gastos pilblicos y cuya po- blacin es pequefia. Estas partes se deno- minan territorios federales, las que son es- ya que adqui categoria a través de una declaracién del congreso de la unién, una vez satisfechos los requisitos indicados en la fraccién I! del articulo 73. una poblacién minima de ochenta mil habitantes y los elementos ne- cesarios para proveer a su existencia poli tica, Esta declaracién del legislativo federal re- forma {a constitucién pues seré necesario modificar el articulo 43 que sefiala cuales son las partes integrantes del Estado federal mexicano. Sin embargo, la propia ley fun- damental le atribuye esta facultad a un or- gano de la federacién y no al poder revisor, lo que técnicamente es indebido porque cualquier reforma constitucional 12 debe + efectuar el érgano creado en la carta magna para tal objeto. Desde el punto de vista juridico la dife- rencia esencial entre los estados miembros y los territorios federales estriba en que estos dltimos no son auténomos; es decir, no pueden darse una constitucién para su régimen interior, sino que es la propia ley fundamental general la que en el articulo 73 fraccién sexta contiene, lo que impro- piamente se puede denominar, la constitu: cién de los territorios federales. Los territorios federales no son auténo- mos, lo que significa que no tienen la facul- tad de autogobierno en lo referente a su organizacion interior. En México, en la actualidad, existen solo dos territorios federales: el de Quintana Roo y el de Baja California Sur. Los poderes —ejecutivo, legistativo y ju- dicial— de los territorios estan reglamenta- dos en la propia constitucién general. El ejecutivo esta a cargo de un goberna- dor que depende directamente del presi- dente de la repiblica, quien lo nombra y remueve libremente, El gobernador del te- rritorio acuerda con el presidente de la re- publica, por el conducto que determine la ley. El poder legislativo del territorio coincide con el poder legislativo federal; es decir, es el mismo. El poder judicial esta depositado en el tribunal superior de justicia del distrito fe- deral y de los territories. Los nombramien- tos de los magistrados de este tribunal los realiza el presidente de la republica con aprobacién de la camara de diputados de acuerdo con las bases establecidas en el in- ciso 40, de la fraccién VI del articulo 73. EI ministerio piblico esta a cargo de un procurador general para el distrito federal y territorios, que depende directamente del presidente de la republica. Es esta forma los poderes ejecutivo y le- gislativo federales tienen unadoble funcién: como federales y como locales. El unico poder de los territorios que no tiene al mis- mo tiempo el cardcter de federal es el judi- cial. La constitucién sefiala que la division de los territorios es la municipalidad, la que tendra la extensién territorial y el ntimero de habitantes suficientes para poder subsis- tir con sus propios recursos. w GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL Cada municipio tendré un ayuntamiento de eleccién popular directa. Los territorios tienen dos diferencias res- ecto al distrito federal: la primera, en este Ultimo no existen municipios, La original constitucién de 1917 admitié el municipio tanto en el distrito federal como en los territories, pero en 1928 se reformé la ley fundamental y se suprimid ‘tanto en el dist como en los territorios el régimen municipal por ““consideraciones de orden politico que exigen que los altos funcionarios de la Nacién y los representan- tes de naciones extranjeras no estén, ni aun indirectamente, bajo la jurisdiccién de au- toridades que no sean federales’, Como certeramente opina Tena Ramirez las razo- nes anteriores no eran validas para los terri- torigs federales®® porque ni los altos fun- cionarios de la federacién ni los represen- tantes de las naciones extranjeras residen en ellos; sino al contrario, si hay razones por tas cuales es conveniente y benéfico la exis- tencia de municipios en los territorios, ya que son estados en potencia y deben apren- der a autogobernarse, y los ciudadanos a ejercer sus derechos para el nombramiento de los funcionarios, EI 14 de diciembre de 1940 se volvié a reformar la constitucién para admitir otra vez la existencia del municipio libre, pero Gnicamente en los territorios federales. La segunda diferencia de tos territorios federales respecto al distrito federal estriba en que los primeros no tienen representan- tes en el senado de la repiblica y el distrito federal, si. La raz6n para que los territorios federales no tengan la mencionada repre- sentacion radica en que de acuerdo con la teoria tradicional Gnicamente los estados eben estar representados en el senado. Como ya hemos asentado, no estamos de acuerdo con la teoria federalista del senado, por lo que no contemplamos ningin incon- veniente tedrico para que los territorios fe- derales puedan estar representados en el senado. Debemos plantearnos un problema de es- pecial importancia: {pueden crearse nuevos territorios dentro de las entidades federa- tivas? La constitucion expresamente acepta la posibilidad de la creacién de nuevos estados dentro de los que ya existen segiin la frac- cidn tercera del articulo 73, pero no la creacion de territorios en las areas de las en- tidades federativas. Luego tenemos que pre- guntarnos si el poder revisor de la constitu- cidn siguiendo el procedimiento del articulo 135, tiene tal facultad, Emilio Rabasa contesté la pregunta ne- gativamente e indicé los siguientes argumen- tos para fundamentar su criterio: es esencial en el sistema federal la integridad de las Personas juridicas que lo forman, pero este principio se desvirtaa si paulatinamente partes de las entidades federativas pasan a {a jurisdiccion del centro; se lastima la di nidad de un estado; se crea la desconfianza entre las restantes entidades federativas de que algo parecido les pueda acontecer; para las modificaciones territoriales hay normas especiales consignadas en el articulo 73 constitucional y tienen por objeto que en estos aspectos el articulo 135 no sea aplica- ble; el artfculo 136 admite adiciones y re- formas a\a constitucién pero no su destruc- cién, y ninguna autoridad tiene més facul- tades que las que la propia constitucion le otorga y esta atribucién no se encuentra consignada para el legislativo federal ni para el poder revisor.©2 Lanz Duret est de acuerdo con el pensa- miento de Rabasa y precisa que tampoco “puede aceptarse que el Congreso tenga fa- © Tena Ramirez, Felipe, op. ct, ©. 293 9° Rabesa, Emilio, op. cit, pp. 236-237. J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 123 cultades para incorporar un Territorio Fe- deral dentro de un Estado o dividir aquél entre varias Entidades Federativas”.”° La desmembracion de las entidades fe- derativas con el objeto de crear territorios federales responde a un objetivo politico: a los estados miembros poderosos y que tradicionalmente han guardado cierta inde- pendencia frente al centro se trata de do- blegarlos, dividiéndolos, _arrebatandoles Parte de su territorio; situacién que ha acon- tecido con los estados de Jalisco y Yucatan, Como ejemplo podemos citar que el le- gislativo federal en mayo de 1884, aprobo la creacién del territorio de Tepic en el sép- timo canton del estado de Jalisco. Parece ser que tal desmembracién se debié a que el general Manuel Gonzdlez prometid poco antes de su eleccién como presidente de la repiblica, la creaci6n de Tepic como entidad federativa o territorio federal.”" La legislatura de Jalisco, con fecha de 29 de septiembre de 1884, remitié un dictamen al congreso de la unién en el que se oponia a la creacion del territorio de Tepic, protesta que resulté inatil, El 17 de junio de 1914 se reformé el ar- ticulo 43 de la constitucin de 1857. La reforma tuvo como objeto convertir el es- tado de Morelos en territorio federal y des- ‘truir el estado de Chihuahua creandose en la entidad dos territorios federales: el del Bravo y el de Jiménez.’? Estas modificaciones constitucionales de 1914 no tienen ningun valor por dos razo- nes: primera, por haber sido efectuadas por 70 nz Duret, Miguel, op. cit, p. 170. 71 Haro Ontegs, Renato, Trayectoria constitucional y po- Jitica del Estado de Jalisco, tesis profesional, México, 1970, p. 186, 7? Derechos del pueblo mexicano. México 3 través de sus constituciones, México, tomo V, 1967, p, 622. el gobierno del usurpador Huerta, y segun- da, porque se violaron preceptos constitu- cionales. Sin embargo, la invalidada reforma de 1914, hace resaltar con toda precision la finalidad politica que én estos casos se per- sigue: Chihuahua y Morelos eran algunos de los principales estados que luchaban contra Huerta, Un caso curioso, y por lo cual locitamos, ha sido el del territorio de Quintana Roo. Por reforma de 24 de noviembre de 1902, se creé el territorio de Quintana Roo, segre- gandolo del estado de Yucat La original constitucién de 1917 confir- mé la existencia de este territorio. EI 19 de diciembre de 1931 se hizo desa- parecer el territorio de Quintana Roo y se le dividié entre Campeche y Yucatan. En enero de 1935, se le volvié a crear con su categoria de territorio. EI caso de Quintana Roo ha producido una serie de violaciones constitucionales de la trascendencia mas grande. ‘S6lo nos resta asentar que en el orden 16- gico de las cosas, los territorios federales tienden a desaparecer, lo que responde al desarrollo econémico y politico del pais. 13. El Distrito Federal El Distrito Federal en México es en varios aspectos la porcién territorial mas impor- tante del pais: es la mas poblada, en él ha- bita aproximadamente una séptima parte de la poblacién total, es la més industriali- zada; es el centro financiero del pais; asien- to de los poderes federales y por tanto el corazén politico de todo el Andhuac, el primordial nucleo culturat donde se encuen- tra la universidad nacional, la mas grande del pais y de la que dependen los principales 124 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL institutos de investigacion; en él se encuen- tran los grandes museos, teatros, sinfonicas, cuerpos de ballet, etcétera. EI distrito federal ha sido tradicional- mente el centro politico econémico y cul- tural del pais, Antes de la conquista espa- fiola. Tenochtitlan, fue la capital del imperio azteca. Durante la colonia, la ciudad de Mé- 0 substituyé a Tenochtitlan, que fue construida sobre las ruinas de ésta. Al independizarse México, se reconoci ‘como algo natural que la ciudad de México fuera la capital del pais. La primera constitucién del México inde- pendiente, o sea la de 1824, entre las facul- tades del congreso federal sefialé la de “Elegir un lugar que sirva de residencia a los supremos poderes de la Federacién y ejercer en su Distrito las atribuciones del poder legislative de un Estado”. Sin embar- 0, la idea del constituyente fue que la ciu- dad de México era el asiento Iégico de los poderes federales. Pero como la ciudad de México estaba dentro del territorio del estado de México surgieron entre los dos gobiernos una serie de problemas de indole competencial que en algunos casos fueron escandalosos. Por la raz6n anterior, el constituyente, el 18 de noviembre de 1824, declaré que la ciudad de México seria el asiento de los po- deres federales, cuyo territorio comprende- ria un circulo con un radio de dos leguas, teniendo como centro la plaza mayor de la ciudad, Expresamente se sefialé que el Dis- trito Federal dependia Gnicamente de los poderes federales y que se nombraria un gobernador para la administracion de! mis- mo. El legislativo y el ejecutivo del estado de México protestaron por la pérdida de su capital y principal ciudad. La legislatura de Veracruz apoyd a la de México, Sin embar- 90, los esfuerzos fueron initiles y el 16 de enero de 1827, el poder legislativo del estado de México declard a Texcoco capital de la entidad federativa con lo que se solucioné definitivamente el problema, quedando la ciudad de México como Distrito Federal, capital del Estado federal mexicano. Conve- niente es aclarar que el congreso general Tatificé la obra del constituyente en este aspecto a través de los decretos de! 11 de abril y de 12 de mayo de 1826. De acuerdo con las constituciones cen- tralistas de 1836 y 1843, el Distrito Federal se incorporé al departamento de México. El articulo sexto del acta constitutiva y de reformas de 1847, declaré: “mientras la ciudad de México, sea Distrito Federal, ten- dra voto en la eleccién de Presidente y nombraré dos senadores’’. Es decir, se vol- vid a crear el Distrito Federal, to que fue muy ldgico por el regreso al sistema federal de gobierno, y se designé a la ciudad de México con tal naturaleza, aunque con ca- racter transitorio, como lo indicaba la pa- labra mientras. Parece ser que existio la idea de que los poderes federales se trasla- daran a otra ciudad y el Distrito Federal se convirtiera en entidad federativa,’® situa- cién que no aconteci6, Es importante sefialar que por mandato del acta, el Distrito Federal tuvo particip: cién en la eleccién del presidente de la re- publica, situacion diferente en 1824, y ade- mas adquirié representacion en el senado. Nos parece que estas novedades respecto a 1824 fueron acertadas por ser esa porcién territorial la mas importante del pais. La Gltima constitucién centralista de Mé- xico siguié refiriéndose al Distrito Federal hasta el 16 de febrero de 1854 en que se le denominé distrito de México, compren- diendo dentro de sus | mites a San Cristobal 73 Gaxiola, Jr, Feo. Javier, “El Distrito Federal”, EF Foro, México, cuarta época, nuims. 8-10, 1988, p. St, J.CARPIZO. SISTEMA FEDERAL MEXICANO ws Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartolo, Santa Fe, Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacan, Tlalpan, Tepepan, Xochimilco e Ixtapalapa, el Pefién Viejo y la mediania de las aguas del lago de Texco- £0, EI Plan de Ayutla, reformado en Acapul- co, se refirio al distrito de la capital. La constitucién de 1857 enumeré entre las partes integrantes de la federacion al estado de! Valle de México y no al Distrito Federal, pero tal estado sdlo se erigiria cuando los poderes federales salieran de la ciudad de México. La fraccién VI del articulo 72 de la carta magna de 1857, le otorgé facultad al con- greso federal para “el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popular- mente las autoridades pol/ticas, municipa- tes y judiciales, designéndose rentas para cubrir sus atenciones locales”. La constitucién de 1857 fue unicamaris- ta, el congreso federal s6lo estaba integrado por la cdmara de diputados. Cuando en 1874 se reformé la ley fundamental para volver a crear el senado, se le otorgé a la ciudad de México, dos representantes en la camara restablecida. Herrera y Lasso escribid que los legisla- dores: Con ello, hacian pedazos a légica del sistema federal que no tolera la intromisién de! Distrito en la Camara que representa a los Estados como tales; pero adecuaban Ia ley a la realidad, t do en cuenta la importancia méxima de la ciu- dad de México y los imperativos ineludibles de la conveniencia pablica, que no cabe en los mol- des reguiares de la geometria politica.’ 74 Werrera y Lasso, Manuel, Estudios de derecho consti: tucional, México, 1940, p. 70. a» Durante la vigencia de la constitucion de 1857 se expidieron varias leyes respecto al Distrito Federal, pero no es hasta 1901 que se cambié en buena parte el o1 de 1857, Se modificé la fraccién VI del ar- ticulo 72 constitucional, reduciéndola a la siguiente oracién: “El Congreso tiene facul- tad para legislar en todo lo concerniente al Distrito Federal y Territorios.” Esa ley fue expedida el 26 de marzo de 1903 y entré en vigor hasta el 10, de julio de ese afio estableciendo “un sistema inter- medio de gobierno politico y administracion municipal”. El proyecto de constitucién de Carranza suprimia el sistema municipal del Distrito Federal, substituyéndolo por un régimen de comisionados, los que serian nombrados y removidos por el ejecutivo federal. Y al enumerarse las partes integrantes de la federacién desaparecié la mencién al es- tado del Valle de México para aparecer en su lugar el Distrito Federal. El constituyente de 1916-1917 rechazd el proyecto de Carranza respecto al primer punto y no acepté la supresion del muni- cipio en la capital de la republica. Carranza, el 3 de octubre de 1918, pre- senté un proyecto de reforma constitucio- nal, en el que insistié para que no existieran municipalidades en el Distrito Federal. Los municipios hicieron oir su voz y Carranza fracas en este punto por segunda vez, Lo que no pudo lograr Carranza, se con- siguid en agosto de 1928, en que a través de una reforma constitucional, se suprimié el régimen municipal, tanto del Distrito Fede- ral como de los territorios federales. La re- forma de 1928 fue en contra de la historia constitucional de México, de la que se des- prende que los habitantes de la ciudad de México, habian siempre tenido el derecho politico de nombrar a sus gobernantes. E1 176 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL sistema municipal habia tenido una amplia trayectoria en la capital mexicana hasta que fue suprimido en 1928. A partir de 1928, los habitantes del Dis- trito Federal estan privados de derechos po- liticos en cuanto a su régimen interior, aun- que sé poseen la facultad de voto en la elec- cién de presidente de la epublica y de los diputados y senadores que los van a repre- sentar a nivel federal. La situacién actual del Distrito Federal es uno de los resultados de la corriente cen- tralizadora del pais que reviste fa mayor im- portancia, La porci6n territorial medular de México, desde et punto de vista econdmico, politico, cultural y demografico, se pone totalmente en manos de uno de los poderes federales. Este fendmeno reviste dos aristas: el énfasis en la centralizacion y el predomi- nio del ejecutivo federal respecto a los otros dos poderes también federales y en general su situacién como el organo de decision en el pais. Los poderes del Distrito Federal se crean en la constitucién general. El ejecutivo esti a “cargo del Presidente de la Republica, quien lo ejerceré por conducto del érgano u ‘Srganos que determine la Ley respectiva”. El poder legislativo del Distrito Federal, como el de los territorios federales, es el congreso de la unién. ‘A semejanza con los territorios federales, los poderes legislativo y ejecutivo del Dis- trito Federal coinciden, son los mismos que los centrales, Su poder judicial reside en el tribunal su- perior de justicia del Distrito Federal y de los territorios, que es el nico poder que no coincide con los federales, y que es comin tanto para el distrito como para los territo- rios federales. El procurador de justicia del Distrito Fe- deral es e} mismo que el de los territorios federales. El congreso federal legisla de acuerdo con las facultades que a constitucién le se- fiala como poder legislativo del Distrito Fe- deral, y como tal, tiene las mismas funciones legistativas que poseen las entidades fede- rativas. Es decir, en funcién de legislatura local, el congreso federal no puede legislar irres- trictamente, porque invadirfa su propia competencia federal; asi, por ejemplo: no puede expedir una ley de trabajo 0 un cé- digo de comercio, eteétera, para el Distrito Federal. El congreso federal bien puede dictar una ley que sefialara su competencia legis- lativa respecto al Distrito Federal, pero una ley de esta naturaleza no es necesaria por la existencia del articulo 124 constitucional que divide las competencias en el sistema federal mexicano, y que limita la facultad legislativa de las entidades federativas y del distrito y territorios federales. Tena Ramirez afirma que “cuando el Congreso de la Unién acta como legislatu- ra del Distrito, se equipara en sus atribucio- nes a las legislaturas de los Estados, pues como ellas tiene, aunque disminuida, la funcién constituyente y como ellas posee completa la funcion legistativa ordinaria”,”> Debemos preguntarnos si los poderes de! Distrito Federal son de naturaleza federal 0 local. Respecto al ejecutivo y legislativo no cabe duda, son federales, ya que son el presidente de la republica y el congreso de la unién y ademés el Distrito Federal se cred exacta- mente para que fuera asiento de ellos, J.CARPIZO SISTEMA FEDERAL MEXICANO 127 Las funciones que realiza el presidente de la repiblica y el congreso de la unién pueden ser tanto de naturaleza federal co- mo local. Son de indole local cuando la ac- tuacion puede asemejarse a la de cualquier gobierno de un estado miembro; es decir, esa funcién tiene un émbito de validez res- tringido al Distrito Federal. La naturaleza del poder judicial del D trito Federal es local, porque no coincide con los érganos federales, y se crea dnica- mente con la finalidad de ser la instancia judicial superior del distrito y territorios federales, Es parecido a cualquier tribunal superior de justicia en las entidades federa- tivas. Y desde {uego que las funciones que desarrolla el tribunal superior de justicia del distrito y territorios federales son de indole local. La confusion —segin acertada opinion de Tena Ramirez— deriva de “que en el caso del Distrito Federal existe unidad de 6rganos con dualidad de funciones, Aquélios son siempre federales; estas Ultimas son fe- derales 0 locales, segin que el ordenamiento expedido en ejercicio de {a funcién alcance constitucionalmente un ambito nacional o local en validez".”6 De acuerdo con la fraccién VI del articu- lo 73, el congreso federal ha expedido desde la vigencia de la constitucion actual, v leyes orgdnicas para el Distrito Federal de 13 de abril de 1917, la de 31 de diciem- bre de 1928, la de 31 de diciembre de 1941 y la de 27 de diciembre de 1970, Seguin la ditima ley sefialada, y que sigue a su antecesora, el presidente de la republica ejerce el gobierno del Distrito Federal por conducto del jefe del departamento del dis- 76 Tena Ramirez, Felipe, op. cit, p. 292. Esta opinién también la comperte Gaxiola, ir, Feo. Javier. op. cit. pp. 63:54, trito federal, que es nombrado y removido discrecionalmente por el ejecutivo federal, El jefe del departamento es auxitiado en sus funciones por cuatro secretarios genera- les, un oficial mayor, un consejo consultivo, juntas de vecinos, delegados y subdelegados. El articulo 10 de la ley orgénica seftala que el Distrito Federal o ciudad de México se divide en 16 delegaciones, Dice el articu- Jo 12 que los delegados estén dotados de atribuciones desconcentradas. Lo que per- sigue la nueva ley orgénica es descentralizar un poco las funciones de la ciudad monstruo para que los servicios de la misma sean me- jores, En cada delegacién existe una junta de vecinos. También hay un consejo consultivo del Distrito Federal que se integra con los pre- sidentes de las juntas de vecinos. El articulo 19 especifica que el ““Conse- jo Consultivo det Distrito Federal y las Jun- tas de Vecinos son organos de colaboracion ciudadana que prestarén su concurso me- diante el ejercicio de las atribuciones que les confiere esta ley”. Es decir, estos cuer- pos no poseen facultades ejecutivas o de decisi6n, sino Gnicamente consultivas, de informacion, de opinién, Y desde luego que sus proposiciones no obligan en forma algu- na ni al jefe de! departamento nia los dele- gados, seguin declaraciones del articulo 26, EI precepto 44 constitucional indica que si los poderes federales se trasladan a otro lugar, se erigiré el Distrito Federal en estado del Valle de México, situacin que por el momento parece improbable, ya que la ciu- dad de México por siglos ha sido la capital de este pais y estamos acostumbrados a ‘contemplar —si es que nos percatamos de ello— este hecho como algo tégico y natu- ral,

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