TEMA 5 LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Introducción: valor jurídico y carácter normativo de las normas organizativas. Las normas
organizativas previstas en la Constitución
La Administración Pública es un complejo organizacional o un conjunto de organizaciones que tienen un mismo fin
institucional -servir con objetividad los intereses generales- y que responden a unas características básicas comunes.
Constituyen estructuras ordenadas que cuentan con una serie de elementos:

a. Institucionales (fines y objetivos): respecto de los cuales la organización tiene un valor instrumental
b. Normativos (normas y reglas): que definen su estructura y regulan su funcionamiento.
c. Materiales (recursos económicos y bienes)
d. Personales, autoridades y empleados: dan vida a la organización a través de sus órganos.

Organización administrativa desde un punto de vista jurídico, es decir, en cuanto regida por normas jurídica de obligado
cumplimiento que determinan su estructura y sus relaciones internas, normas que producen efectos jurídicos y cuya
infracción tiene también consecuencias jurídicas.

Las normas sobre la organización de las administraciones públicas constituyen una parte esencial del Derecho
Administrativo. Tienen una incidencia real en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, pues, entre otros
aspectos, determinan los órganos y autoridades competentes para cada actuación administrativa y su forma de
funcionamiento. Su observancia es esencial para generar seguridad en quienes se relacionan con la Administración.

El cumplimiento de las normas de organización no puede ser cuestión ajena al derecho, pues afecta, en realidad, a los
intereses de la sociedad en su conjunto y a legítimos intereses de individuos y grupos sociales, que puede sin duda
fundar en su incumplimiento sus pretensiones de nulidad de las decisiones administrativas que les perjudican.

Por otra parte, en el seno de la organización administrativa se generan también relaciones entre distintos sujetos de
derecho: entre la administración y sus agentes (autoridades, funcionarios y demás empleados públicos), que tienen
derechos ante la propia Administración; las relaciones entre las distintas Administraciones públicas (estatal,
autonómicas, locales, etc.); o entre grupos u organizaciones sociales que forman parte o tienen representación en
algunas estructuras administrativas en virtud del principio de participación. Todas estas relaciones intersubjetivas
están regidas por normas jurídicas y su interpretación y eventual infracción a lugar a conflictos jurídicos, muy
frecuentemente en algunos aspectos, que se resuelven en derecho por los tribunales.

En definitiva, la organización administrativa es un fenómeno regulado y ordenado por normas que tienen indudable
naturaleza jurídica y que cumplen varias funciones:

a) Crean, modifican y suprimen las estructuras administrativas (enes públicos y órganos) o garantizan su
existencia
b) Regulan la naturaleza, características y composición interna de cada una de esas estructuras y la designación
de sus titulares
c) Conforman la capacidad jurídica de cada entidad administrativa, definiendo sus fines y distribuyen las
competencias administrativas entre todas ellas y entre sus órganos.
d) Ordenan las relaciones entre las distintas administraciones públicas y entre los órganos que las componen
e) Contienen las reglas de funcionamiento y sobre la formación de la voluntad de los órganos colegiados, así
como sobre la intervención de diferentes órganos o entidades en el proceso de adopción de las decisiones y
en su ejecución y control interno
f) Atribuyen medios personales, materiales y financieros a las distintas estructuras administrativas

La potestad organizadora es la capacidad conferida a los distintos poderes públicos para intervenir en el diseño de la
organización. Siendo ésta una potestad pública sometida a derecho, rigen el principio de legalidad. La actividad
organizativa se lleva a cabo a través de normas jurídicas de distinto rango. Asimismo, está esencialmente repartida
entre la práctica totalidad de los niveles de gobierno y entre las propias administraciones públicas, a las que el

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ordenamiento jurídico reconoce notables márgenes de libertad de decisión para adaptar la organización a sus
funciones y necesidades. Ahora bien, el ejercicio de esta potestad no carece de límites específicos, al contrario, esos
límites existen y son operativos.

El primero de ellos es la reserva de ley donde, en efecto, la Constitución reserva expresamente a la ley la regulación
de determinados ámbitos de la organización administrativa. Reservas puntuales de la ley, ordinaria u orgánica,
relativas a la materia se encuentran en los artículos:

✓ Art. 8.2 CE -> base de la organización militar
✓ Art. 20.3 CE -> organización de los medios de
comunicación dependientes del Estado o de
cualquier ente público
✓ Art. 27.10 CE -> autonomía de las universidades
✓ Art. 103.3 CE -> estatuto de los funcionarios
públicos
✓ Art. 104.2 CE -> estatuto de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad
✓ Art. 107 CE -> Consejo de Estado
✓ Art. 124.3 CE -> estatuto orgánico del
Ministerio Fiscal
✓ Art. 140 CE -> elección de los concejales y
régimen de concejo abierto
✓ Art. 141 CE -> alteración de los límites
provinciales
✓ Arts. 144, 150, 157.3 etc. -> ciertos aspectos del
régimen de las CCAA

De una manera más general, el art. 103.2 CE dispone que “Los órganos de la Administración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con la ley”. Esta es, ciertamente, una reserva de alcance relativo, que no exige que
todos los órganos de la Administración del Estado se creen, modifiquen, supriman y refundan por ley (STC 60/1986),
pero sí impone una regulación general por ley de los elementos estructurales y esenciales de la organización
administrativa estatal.

Asimismo, la propia Constitución reserva también a los Estatutos de Autonomía la organización de las instituciones
autónomas propias [art. 147.2.c) con el límite dispuesto por el art. 152]. Aun así, esta no es una reserva absoluta, pues
los Estatutos se limitan a regular los aspectos esenciales de los órganos supremos de gobierno y administración,
aunque esa regulación se amplía en los Estatutos reformados partir de 2006. A su vez establecen nuevas reservas de
ley para la regulación de las entidades territoriales o locales, sobre todo de las que son características de cada CCAA
(vaguerías, cabildos, consejos insulares, comarcas, etc.) y de las relaciones entras las entidades locales con la
administración de la CA.

La existencia de una doble potestad legislativa: Estado y CCAA en esta materia también obliga a trazar el límite
competencial entre ellas. El Estado, además de regular en exclusiva su propia administración, puede dictar algunas
normas básicas en materia de organización al amparo del art. 148.1. 18ª CE. Sin embargo, ha de respetar estrictamente
la autonomía organizativa propia de las CCAA, que forma parte del núcleo esencial de su autonomía y es su “más
genuina expresión” (STC 227/1988), por lo que la posibilidad de dictar normas básicas que condicionen esa autonomía
organizativa es rigurosamente excepcional y sólo se justifica cuando concurra algún interés estatal prioritario.

Regulación legal de la administración local: en esta materia el legislador estatal puede fijar “principios o criterios
básicos en materia de organización y competencia” que configuren la garantía constitucional de la autonomía local
establecida en la Constitución. A través de esta legislación básica el Estado establece un mínimo común denominador
que garantiza la autonomía local, incluso frente a eventuales extralimitaciones de las CCAA que puedan menoscabarla.
El régimen jurídico de las entidades locales tiene un carácter bifronte, es decir, es el resultado de la actividad legislativa
concurrente del Estado y de las CCAA.

Las leyes organizativas se limitan, por lo general, a establecer los rasgos esenciales de cada administración o una
regulación más acabada de sus órganos superiores, pero raramente contienen otras prescripciones de detalle.

¿Existen límites constitucionales generales del ejercicio de la potestad organizatoria, más allá de algunos límites
específicos establecidos en preceptos referidos a ciertas instituciones? Nos referimos ahora a límites de naturaleza
sustantiva, que vincula tanto a las administraciones públicas como al legislador.

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La Constitución establece no sólo algunas normas concretas en materia de organización administrativa, sino también
un conjunto de principios generales, de los que se desprenden los rasgos de un modelo o sistema administrativo. Se
tratada de una administración plural y descentralizada pero que también debe estar cohesionada. A tal efecto, la
Constitución arbitra un conjunto de principios que vinculan cualquier decisión, legislativa o no, de carácter
organizativo.

Todos los principios tienen un contenido abstracto e inclusive las exigencias de unos y otros pueden entrar en conflicto,
por lo que han de conciliarse de alguna manera. Por eso el legislador tiene un amplio margen de libertad de decisión
para conformar la organización administrativa. Este criterio de libertad de formas de organización es reconocido sin
reparos por nuestra jurisprudencia. Sin embargo, esta libertad tiene su límite negativo en aquellos supuestos en que
la organización adoptada para un determinado fin o función no permite cumplir razonablemente o no garantiza con
suficiencia la efectividad de alguno de los principios constitucionales.

En todo caso, la organización debe adecuarse estrictamente a los fines que la justifican, criterio este que no puede
dejar de tener consecuencias jurídicas. Así, por ejemplo, la de imponer el carácter técnico e imparcial de la
composición de los órganos de resolución de oposiciones y concursos para el ingreso en el empleo público.

También el derecho europeo reconoce a los Estados miembros una amplia libertad de configuración de las
instituciones o administraciones que han de aplicarlo y para asignar a unas u otras las competencias de ejecución del
propio derecho europeo en cada caso. En consecuencia, la determinación de la administración competente en cada
supuesto para la aplicación del derecho europeo debe realizarse conforme a la Constitución y demás normas de
derecho interno. Ahora bien, esta libertad no es absoluta: por un lado, porque algunas normas de derecho europeo
exigen dotar a las instituciones internas que han de aplicarlo de ciertas características orgánicas; y por otro lado, la
libertad de formas de organización no puede llegar a excluir la aplicación efectiva del derecho europeo, en virtud de
su primacía.

La legislación europea también se preocupa de garantizar la independencia efectiva de las autoridades y organismos
nacionales reguladores de algunos mercados.

2. Los conceptos de órgano y de unidad administrativa

Cada una de las administraciones o entidades públicas opera a través de una pluralidad de unidades o centros que
imputan su actividad a la persona o entidad jurídica de que forman parte. Estos centros se denominan por la Ley
unidades administrativas y órganos administrativos

a. Unidades administrativas (art. 56.1 LRJSP): elementos organizativos básicos compuestos de puestos
de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por tener cometidos comunes y
orgánicamente por tener una jefatura común. En la Administración del Estado y en otras unidades se
establecen mediante instrumentos de ordenación que se denominan relaciones de puestos de trabajo,
aunque en algunas entidades autonómicas y locales se habla de plantillas orgánicas o catálogo de
puestos. Estas unidades, que pueden ser simples o complejas, se integran en un órgano.
b. Órgano administrativo (art. 5.1 LRJSP): considera como tal “las unidades administrativas a las que se
atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter
perceptivo”. Si bien la naturaleza jurídica y el concepto mismo de órgano es objeto de debate doctrinal,
entendemos que es una unidad estructural y abstracta, creada y regulada por normas jurídicas que
agrega un conjunto de medios o elementos personales y materiales, y, sobre todo, un haz de funciones
o competencias y cuya actuación produce efectos jurídicos de cualquier tipo.

La distinción conceptual que adopta dicha ley entre órganos en sentido estricto y otras unidades administrativas no
tiene más significado que el de diferencias la forma de creación, modificación y supresión de unos y otras, ya que los
órganos se crean, modifican y suprimen mediante reglamentos de organización, lo que no es necesario en el caso de
otras unidades administrativas.

El órgano no se confunde con su titular (persona física a la que le corresponde desempeñar sus funciones). Esto es
porque, el órgano actúa a través de las personas físicas, pero órgano y titular son conceptos distintos, incluso pudiendo
existir órganos sin titulares (por vacante) y servidores o empleados públicos que carezcan de órganos (funcionarios en

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expectativa de destino). El titular es, junto a la competencia, y en su caso, los medios materiales, uno de los elementos
del órgano. Es el factor personal que, cuando actúa en ejercicio de las funciones del órgano, imputa su actividad al
mismo.

Esta imputación es lo que suele denominarse la relación orgánica del agente público y es necesaria para que se
produzca efecto jurídico de imputación.

El titular del órgano, por lo demás, debe estar legítimamente investido y en posesión de su cargo, conforme a lo que
dispongan las normas aplicables y en ejercicio del mismo para que su actuación pueda atribuirse como propia de la
Administración de la que forma parte.

3. Tipología de órganos
a. Según la norma que los crea: constitucionales, autonómicas, etc.

Hay órganos administrativos que están previstos en la propia Constitución (órganos administrativos de relevancia
constitucional) o en los Estatutos. Los órganos más importantes de cada administración se regulan directamente por
las leyes, generales o sectoriales.

Cosa distinta es la creación de órganos concretos. Por ejemplo, la creación, número y denominación de los ministerios
no necesita establecerse por ley, sino que es una competencia del presidente del Gobierno (art. 2.2.j LG). Asimismo,
no es la ley sino la administración competente la que crea o suprime los centros escolares públicos. La potestad de
autoorganización a que se alude se reconoce expresamente en el art. 5.2 LRJSP: “Corresponde a cada Administración
Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización”.

El art. 5.3 LRJSP somete el ejercicio de la potestad de creación de nuevos órganos a algunos requisitos y límites
generales:

a) Que se determine su forma de integración en la Administración y su dependencia jerárquica

b) Delimitación de sus funciones y competencias
c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marca y funcionamiento.

La regulación de las características de todo órgano y su composición debe responder a un principio de idoneidad o
adecuación a sus fines. La aplicación de este principio puede y debe ser controlada por los tribunales.

b. Según los nombres de titulares: órganos unipersonales o monocráticos y órganos

colegiados. La composición y las reglas de funcionamiento de los órganos colegiados.
Por su estructura interna hay que tener en cuenta la distinción entre órganos unipersonales o monocráticos y órganos
colegiados o pluripersonales. Esta distinción es importante, pues las normas jurídicas regulan con detalle la formación
de la voluntad de los órganos colegiados y la infracción de las reglas sobre la materia determina la nulidad de pleno
derecho de las decisiones del órgano.

La administración moderna recurre con mucha más frecuencia a los órganos colegiados, en parte, por la tendencia al
trabajo en equipo, pero también por la heterogeneidad y complejidad de las tareas administrativas, que requieren con
frecuencia la intervención de órganos de estudio y asesoramiento, y como forma o medios de participación social en
las funciones administrativas.

Composición de los órganos colegiados

Los órganos colegiados se componen de un presidente, unos miembros y un secretario.

➢ Presidente
o Ostenta la representación del órgano, acuerda la convocatoria de las sesiones y fija el orden del día,
teniendo en cuenta las peticiones de los demás miembros formuladas con suficiente antelación.
o Preside las sesiones, modera los debates y puede suspenderlos por causa justificada.
o Dirime los empates en caso de calidad, asegura el cumplimiento de las leyes, visa las actas y
certificaciones de los acuerdos del órgano y ejerce cuantas otras funciones sean inherentes a su
condición.

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 o En caso de vacante, ausencia o enfermedad, puede ser sustituido por un vicepresidente o, en su
defecto, por el miembro de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden.
➢ Miembros
o Tienen derecho a recibir con antelación mínima de dos días la convocatoria de las reuniones con el
orden del día y tener a su disposición por el mismo plazo la información sobre los asuntos que figuren
en él, participar en los debates, ejercer su derecho a voto y formular voto particular, formular ruegos
y preguntas, obtener la información precisa para el cumplimiento de sus funciones y demás funciones
inherentes a su condición.
o También tienen derecho a solicitar la transcripción íntegra en acta de sus intervenciones y propuestas
y el sentido de su voto o su abstención y los motivos que la justifiquen.
o Estos miembros quedan exentos de responsabilidad que pudiera derivarse de acuerdos en los cuales
se hubieran abstenido o votado en contra, siempre y cuando no sean miembros por su cualidad de
autoridad o empleado público, caso en el que no pueden abstenerse de votar (excepción: causa legal
de abstención o conflicto de intereses).
o En caso de ausencia, enfermedad u otra causa justificada pueden ser sustituidos: si forman parte del
órgano en representación de una organización social, corresponde a ésta la sustitución.
o Ningún miembro puede atribuirse funciones de representación del órgano, salvo que se le hayan
otorgado expresamente por una norma o por un acuerdo válido del propio órgano.
➢ Secretario
o Puede ser un miembro del mismo o un empleado público de la administración correspondiente.
o Le corresponde velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano y certificarlas.
o Las reglas están establecidas en el art. 16 LRJSP con carácter básico y en el art. 19 detalla sus funciones
cuando se trata de los órganos de la Administración estatal.

Reglas de funcionamiento

Por lo que se refiere a la formación de la voluntad de los órganos colegiados, la LRJSP establece algunas normas básicas
en el art. 17.

• las sesiones pueden ser presenciales o a distancia, siendo en este segundo caso necesaria la garantía de
identificación de los partícipes.
• Para la válida constitución del órgano, a efectos de celebrar sesiones y adoptar acuerdos, se requiere la
asistencia personal o a distancia, del presidente y el secretario o de sus sustitutos y de la mitad al menos de
sus miembros.
• En caso de órganos de participación social, deben estar presentes los portavoces de la Administración y de las
organizaciones sociales que participan.
• Las convocatorias deben ser remitidas a los miembros del órgano por vía electrónica (lo normal son 48h de
antelación -no dice nada la ley-). A falta de convocatoria, la sesión es válida si todos los miembros del órgano
se hallan reunidos de manera presencial o a distancia y así lo acuerdan por unanimidad.
• En la sesión no puede ser objeto de deliberación y acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día,
salvo que los miembros del órgano asistan y declaren la urgencia del asunto por mayoría.
• Los acuerdos se adoptan, por regla general, por mayoría de votos, aunque las normas específicas de cada
órgano pueden requerir mayorías cualificadas.
• De cada sesión se debe levantar acta por el secretario, sin perjuicio de que puedan grabarse
• El contenido y la forma de aprobación del acta se regulan en el art. 18 LRJSP con carácter básico

Las normas de formación de la voluntad deben cumplirse estrictamente. Ahora bien, conviene distinguir entre:

a. Reglas esenciales (convocatoria, quórum, derechos de información y participación de los miembros, mayorías
requeridas): cuya vulneración conlleva la nulidad de pleno derecho de los acuerdos que se adopten.
b. Reglas complementarias: cuya infracción puede constituir una causa de anulabilidad de la decisión o, si no
influye en el resultado de las votaciones o en los acuerdos que se adopten, una irregularidad menor que no
invalida.

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 c. Según la extensión territorial en el ejercicio de sus competencias: órganos centrales y
órganos territoriales o periféricos
Esta clasificación no tiene que ver con el ámbito territorial de competencia de cada Administración como un todo,
pues el criterio de centralidad se refiere a cada una de ellas. No sólo tiene órganos centrales y periféricos la
Administración del Estado (ministro -> órgano central, delegado del Gobierno en una CA -> órgano periférico), sino
que las CCAA también tienen sus propios órganos centrales (una consejería) y periféricos (delegación provincial de una
consejería), así como muchos organismos públicos (servicios centrales y direcciones provinciales de la Tesorería
General de la Seguridad Social, etc.)

4. La competencia de las administraciones públicas y de los órganos. Los criterios de distribución de

competencias: jerárquicas, materiales y territoriales
La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada entidad y a cada órgano o, si se prefiere, es el
conjunto de facultades, poderes, atribuciones y responsabilidades que corresponden a una determinada entidad
administrativa o a un determinado órgano por relación a los demás. Es aquella parcela o cuota de poder de los que
corresponden a las administraciones públicas, que se asigna a cada administración o ente público y, dentro de él, a
cada uno de sus órganos.

Es un elemento esencial de todo ente y de todo órgano, presupuesto de su lícita actividad y límite de la misma. En
consecuencia, los actos dictados por un órgano no competente, esto es, viciados de incompetencia, no son válidos,
aunque en algunos casos pueda convalidarse o subsanarse a posteriori.

Las competencias administrativas se distribuyen por normas jurídicas. Estas normas competenciales pueden ser de
diferente rango. La CE y los Estatutos de Autonomía distribuyen las competencias, no sólo legislativas sino también
administrativas o de ejecución, incluidas las reglamentarias, entre el Estado y las CCAA. En muchos otros casos, la
atribución de competencias a administraciones y entidades públicas se realiza por ley.

Criterios de distribución de competencias

✓ Por razón de la materia: de la actividad o funciones que constituyen el ámbito objetivo de un ente u órgano
✓ Por razón del territorio: o ámbito espacial al que se ciñen los poderes del mismo
✓ Por razón de jerarquía: entre los órganos de un mismo ente estructurados conforme a este principio

Esta clasificación tiene importancia jurídica, pues es regla general de los actos dictados por órganos manifiestamente
incompetentes por razón de la materia o del territorio son nulos de pleno derecho (art. 47.1.b) LPACAP), mientras que
la invalidez de un acto por vicio de incompetencia jerárquica puede ser convalidada por el órgano superior jerárquico
competente para dictarlo (art. 52.4 LPACAP).

Según el art. 48.3 LPACAP la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, sólo
implicará la anulabilidad de dichas actuaciones, “cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”. Esto ocurre
cuando de la norma aplicable se deduzca que no sólo ha producido un retraso en la tramitación de un expediente o
en la adopción de una decisión, sino que, al vencimiento de un plazo, el órgano inicialmente competente se entiende
desapoderado o privado de su competencia. O por el contrario, cuando actúa anticipándose a la fecha de efectividad
de una competencia.

5. La transferencia de competencias (Art. 8 LRJSP). Descentralización y desconcentración.

La regla general es la indisponibilidad y alteración de las competencias, pues el art. 8.1 LRJSP dice que: “la competencia
es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de
delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes”.

Ahora bien, las propias necesidades de la organización, en continuo proceso de cambio, obligan a flexibilizar el rigor
de dicho principio y por eso la propia ley hace la salvedad de los casos de delegación o avocación. Son estos algunos
de los supuestos en que se produce una alteración jurídica de la atribución de competencias o de su ejercicio.

Las normas jurídicas pueden modificar la titularidad de una entidad u órgano público con carácter indefinido, de
manera que lo que antes era competencia de uno pasa a ser de otro. Hablamos entonces de transferencia de

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competencias. Por regla general esta se produce en virtud de una norma del mismo o superior rango que la que venía
atribuyendo la competencia a un ente u órgano distinto.

En el caso de las leyes orgánicas de transferencia de competencias del Estado a las CCAA previstas en el art. 150.2 de
la Constitución, que evitan tener que modificar la Constitución o los Estatutos de Autonomía, para efectuar nuevas
transferencias. Las transferencias de competencias están regidas en nuestro derecho por principios de
descentralización y desconcentración (art. 103.1 CE), de subsidiariedad y proximidad a los ciudadanos. Pero es no
impide toda transferencia de competencias hacia administraciones y órganos más centralizados o superiores, sobre
todo cuando existe justificación para ello en virtud de otros principios.

6. El traslado del ejercicio de competencias: la delegación, la avocación, la encomienda de gestión, la

delegación de firma, la sustitución y la suplencia

➢ Delegación (Art. 9 LRJSP): consiste en la asignación a un ente u órgano por parte de otro, normalmente en
situación de supremacía o superioridad, del ejercicio de competencias determinadas reconocidas como
propias del segundo
o Delegación entre administraciones o entidades públicas: la delegación de competencias de carácter
intersubjetivo, que tiene lugar de una administración a otra; por ejemplo, del Estado a una CA -> se
ha de hacer por ley orgánica y con previsión de transferencia de medios financieros y de eventuales
formas de control que se reserve el Estado -art. 150.2-. La delegación puede producirse también desde
las administraciones territoriales en otros entes públicos de carácter instrumental o no territorial
vinculados o dependientes de aquéllas y así se prevé expresamente en el art. 9.1 LRJSP y en otras
leyes.
o Delegación entre órganos: constituye un mecanismo muy útil para flexibilizar la aplicación del régimen
de competencias interno de las grandes administraciones y entes públicos, descargar de tareas a los
órganos superiores y aproximar la gestión administrativa al ciudadano. Art. 9 LRJSP establece una
regulación general y básica. La delegación se puede acordar por un órgano a favor de otro de la misma
Administración, aunque no sea jerárquicamente dependiente de aquel. Lo normal es la delegación del
superior en el inferior. En cambio, entre órganos no situados en la misma escala jerárquica deberá
mediar un acuerdo de voluntades o una decisión previa del órgano superior común.
o Art. 9.2 LRJSP excluye de delegación determinadas competencias:
▪ Las relativas a asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno, Cortes Generales, Presidencias y Asambleas Legislativas de las CCAA
▪ Adopción de disposiciones de carácter general, es decir, reglamentos
▪ Resolución de recursos, competencias que no puede delegarse precisamente en los órganos
que hayan dictado los actos objeto del recurso, pero sí en otros
▪ Otras materias en que así se determine por normas con rango de ley
o Se prohíbe la subdelegación, es decir, delegar las competencias que a su vez ejerzan por delegación
de otro órgano, salvo que exista autorización expresa de una ley (art. 9.5). Tampoco se puede delegar
la competencia para resolver un asunto cuando ya se ha emitido un dictamen o informe preceptivo
acerca del mismo, pero sí es posible la delegación antes de que este se emita.
o Límites formales:
▪ la delegación debe ser expresa y debe publicarse para general conocimiento, sin lo cual carece
de eficacia jurídica ad extra.
▪ No requiere motivación, aunque hay que entender que obedece a razones de eficacia.
▪ En los órganos colegiados, debe acordarse con el mismo quórum especial que pudiera requerir
el ejercicio de cada competencia, de lo contrario podría constituir un fraude de ley con el fin
de eludir las exigencias de mayorías especiales.
▪ Entre los órganos con un superior jerárquico común la delegación ha de ser aprobada por éste
y si no lo tienen, por el superior jerárquico del órgano delegado.
o Las resoluciones que se adopten por delegación deben indicar expresamente esta circunstancia. Esto
es importante a efectos prácticos para determinar el régimen de recursos administrativos y judiciales
contra esas resoluciones y ante qué órgano puede interponerse, ya que correspondería al órgano al

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 que se atribuye la resolución recurrida. Su omisión no invalida de por si dicho acto, pero no puede
producir perjuicio al que lo recibe (no podrá inadmitirse un recurso interpuesto de manera errónea
por falta de indicación de esta circunstancia).
o La delegación es revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido. Se trata de una
posibilidad de revocación ad nutum o incondicionada, que tampoco requiere justificación.
➢ Avocación (Art. 10 LRJSP): es la técnica opuesta a la delegación y consiste en la asunción del ejercicio de la
competencia de un órgano para conocer de un asunto por parte de otro órgano, pudiendo ser éste último un
órgano superior del primero o bien un órgano que haya delegado la competencia de que se trate en otro que
no depende de él jerárquicamente.
o ¿es posible la avocación también respecto de competencias de otros entes? La legislación no lo prevé,
pero en teoría no es imposible si se trata de avocar competencias de un ente instrumental por su
Administración matriz, siempre que una norma lo permita expresamente.
o Esta mucho más limitada que la delegación. Se acepta con carácter general “cuando circunstancias de
índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente” (art. 10.1 LRJSP) y siempre
mediante acuerdo motivado, que debe ser notificado a los interesados en el procedimiento con
anterioridad a dictar resolución.
o No puede perseguir motivos espurios como atribuir a cargos de naturaleza política o de confianza
política la adopción de decisiones que deben ser adoptadas por órganos técnicos o especializados en
garantía de la imparcialidad administrativa.
o El acuerdo de avocación puede ser impugnado por los interesados. Sin embargo, no puede
interponerse recurso directo e inmediato contra dicho acuerdo, pues es un simple acto de trámite de
un procedimiento. Habrá que esperar a que se dicte la resolución definitiva para interponer recurso
contra ésta, pues si la avocación es contraria a derecho, dicha resolución adolecerá de un vicio de
incompetencia que puede determinar su nulidad.
➢ Encomienda de gestión (art. 11 LRJSP): mediante está técnica una administración o ente público o bien un
órgano administrativo encarga a otra entidad u órgano la realización de actividades de carácter material,
técnico o de gestión de servicios de su competencia, por razones de eficacia o porque la entidad o el órgano
no posee los medios idóneos para su desempeño.
o No supone la “cesión de la titularidad de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su
ejercicio, siendo competencia del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones
de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de
encomienda”. Mediante la encomienda de gestión no se traslada al órgano o ente la potestad de
adoptar decisiones jurídicas o de dictar actos administrativos, sino sólo actividades de gestión,
inclusive preparatorios o de ejecución de estas decisiones.
o La encomienda puede realizarse a favor de órganos administrativos de la propia administración
territorial o de entidades instrumentales dependientes de ésta, en cuyo caso debe formalizarse en los
términos de su normativa propia o mediante acuerdo expreso de los órganos o actividades
intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización debe publicarse en el Diario Oficial
correspondiente para su eficacia.
o También puede acordarse una encomienda entre órganos o entidades dependientes de distintas
administraciones (territoriales), en cuyo caso se ha de firmar entre ellas un convenio.
o Las encomiendas de gestión no pueden tener por objeto prestaciones propias de los contratos
regulados en la legislación de contratos del sector público. En tales casos la naturaleza y el régimen
jurídico de esa relación, que es un contrato, se ajustará a dicha legislación.
➢ Delegación de firma (art. 12 LRJSP): en este caso no se cede a otro órgano el ejercicio de competencia
sustantiva alguna, sino sólo la facultad de firmar los actos y resoluciones del superior, que es y aparece en
todo caso como autor de aquéllos. La delegación de firma no necesita publicarse, pero en las resoluciones y
actos que se firmen por delegación ha de hacerse constar la autoridad de procedencia.
➢ Sustitución y suplencia (art. 13 LRJSP)
o Por sustitución se entiende la subrogación temporal de un ente u órgano en las funciones de otro o
en algunas de ellas.
o Por suplencia se entiende el ejercicio transitorio de las competencias de un órgano por el titular de
otro o por otra persona, que ocupa el lugar de aquél.

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 o La sustitución afecta al órgano y la suplencia sólo a su titular, por eso esta última no supone alteración
de la competencia.
o La sustitución se puede producir en las relaciones entre entes y entre órganos administrativos, de
acuerdo con lo previsto en las leyes y por diferentes causas.
o La suplencia se prevé para supuestos de vacantes, ausencia o enfermedad de los titulares de los
órganos administrativos.
o Regla general: si no se designa suplente por el afectado, la competencia del órgano se ejercerá por
quien designe su inmediato superior. En las resoluciones y actos dictados mediante suplencia debe
hacerse constar esta circunstancia.
7. Conflictos de competencias

Estos conflictos pueden ser positivos, cuando dos o más administraciones se consideran competentes sobre un asunto,
o negativos, cuando ninguno se considera competente.

➢ Conflicto entre el Estado y las CCAA

Se tramitan en el TC mediante los procesos constitucionales regulados en el Capítulo II del Título IV de la LOTC. El
conflicto positivo que regulan se funda en una reivindicación de competencia por parte de la administración que lo
plantea (sólo están legitimados para ello el Gobierno y los Consejos de Gobierno de las CCAA) frente a una supuesta
extralimitación competencial de la otra parte, que ha de ser real y efectiva y afectar a las normas del bloque de la
constitucionalidad distributivas de competencia. El conflicto negativo puede plantearse por cualquier interesado.

Tanto la Administración del Estado como las CCAA pueden impugnar respectivamente disposiciones y actos sometidos
a derecho administrativo de una y otras que menoscaben o infrinjan sus propias competencias, ante los órganos de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

➢ Conflicto entre las Administraciones del Estado o de las CCAA y la administración local

Se resuelven a través del recurso contencioso-administrativo. Caso peculiar: el art. 39 del Estatuto del País Vasco prevé
una Comisión Arbitral para resolver conflictos de competencias entre las instituciones comunes de la CA y las de los
territorios históricos que la componen.

➢ Conflicto entre diferentes entidades locales

Se resuelven por la respectiva CA o bien por la Administración del Estado, previa audiencia de las CCAA afectadas, si
se plantea entre entidades locales de distintas CCAA. La decisión es impugnable ante los tribunales contencioso-
administrativos.

➢ Conflictos que afectan a las competencias de organismos públicos y entidades con personalidad jurídica no
territoriales

El art. 19.1.g) LJCA les faculta para interponer recurso contencioso-administrativo contra los actos o disposiciones que
“afecten al ámbito de sus fines”, lo que incluye la defensa de sus competencias. Si el conflicto se produce con la
administración territorial de la que dependen, la relación de instrumentalidad presupone que será dicha
administración matriz la que deba resolver el conflicto (por ejemplo, el art. 50.1.a) LBRL atribuye la decisión al Pleno
del Ayuntamiento cuando se trate de conflictos entre éste y una entidad local menor del propio ayuntamiento)

Caso distinto es el de aquellas entidades que gozan de autonomía no meramente instrumental (universidades, por
ejemplo). Éstas podrán interponer recurso ante los tribunales en defensa de su autonomía y de sus competencias
incluso contra la Administración a la que están orgánicamente vinculadas.

➢ Conflictos de atribuciones entre órganos de una misma administración

Se regulan de manera parcialmente común y parcialmente diferente en el ámbito estatal, autonómico y local.

Estos conflictos sólo pueden suscitarse entre órganos no relacionados jerárquicamente y respecto de asuntos sobre
los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. Si la discrepancia se produce entre dos órganos situados
en la misma línea jerárquica, decide el órgano superior. Si el conflicto se genera entre dos órganos no relacionados

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jerárquicamente, pero del mismo ministerio, resuelve el superior jerárquico en un plazo de diez días. Si el conflicto se
plantea entre diferentes ministerios, resuelve el Presidente del Gobierno. Semejante es la legislación autonómica.

La regulación de la LBRL es más simple: los conflictos de atribuciones se resuelven en el Pleno de la corporación si
afectan a órganos colegiados de la misma o a sus miembros (concejales, diputados provinciales) y por el alcalde o
presidente de la corporación en los demás casos.

8. Relaciones organizativas: jerarquía, dirección, control, coordinación y cooperación

La teoría general de la organización administrativa debe completarse con el estudio de las relaciones que se establecen
entre los elementos de la organización, entes públicos y órganos.

➢ Jerarquía

Es el principio y la técnica de cohesión del aparato administrativo más clásica, propia de una administración
sustancialmente centralizada, burocrática, estrictamente disciplinada, propia de los países europeos del siglo XIX-XX.

La jerarquía es el principio de organización que expresa el mayor nivel de subordinación de un órgano a otro, hasta el
punto de excluir prácticamente toda autonomía del inferior. Por eso las relaciones jerárquicas subsisten sólo en el
seno de cada administración o entidad pública, es decir, son relaciones interorgánicas y no interadministrativas.

La posición de supremacía jerárquica confiere al superior un conjunto de facultades que le permiten determinar la
conducta del inferior hasta donde lo estime conveniente, en el marco de las leyes:

•Facultades de carácter organizativo: creación y conformación de los órganos inferiores; nombramiento de sus
titulares; asignación y reparto de funciones; delegación, avocación y suplencia, resolución de conflictos de
atribuciones. Esto no supone que la supremacía jerárquica diluya el orden de competencias, pues cada órgano
tiene sus competencias prefijadas por las normas, pero es facultad de los órganos superiores, conforme a lo
dispuesto en las normas, ordenar o aprobar transferencias, delegaciones o avocaciones en relación con los
inferiores.
• Facultades de orden funcional: el superior puede dirigir la actividad del inferior mediante planes o programas,
directrices, circulares y mediante “instrucciones y órdenes de servicio”. Las llamadas órdenes de servicio son
el instrumento más característico de la jerarquía, pues suponen mandatos concretos del superior al inferior.
Los titulares de los órganos inferiores tienen un deber de obediencia que, sin embargo, decae cuando reciben
órdenes manifiestamente ilegales o para realizar actuaciones constitutivas de delito o infracción
administrativa.
• Potestad de vigilancia y control: del órgano superior sobre el inferior. Esta potestad se manifiesta a través de
la sujeción de las actuaciones del inferior a la aprobación o autorización de aquél y mediante la revisión de las
actuaciones de los órganos inferiores en los casos previsto por las leyes. Asimismo, se manifiesta en la facultad
de someter a los subordinados a supervisión o inspección y en el ejercicio de las potestades disciplinarias por
las faltas que hubieran cometido.
➢ Dirección

Las relaciones de dirección suponen también la concurrencia de un órgano en posición de supremacía -el que dirige-
y otro u otros en posición subordinada -los dirigidos-. Esta subordinación no es tan intensa ni tan directa como la
jerárquica, pues carece de alguno de los atributos y consecuencias de ésta. El órgano de dirección se limita, por regla
general, a impulsar y preordenar su actuación mediante mandatos, directrices o instrucciones generales, que
frecuentemente se adoptan con la colaboración de los titulares de los órganos dirigidos, en reuniones de equipo.

Es un tipo de relación entre superiores y subordinados de carácter más flexible que permite compartir las
responsabilidades de la gestión y hace partícipes de las decisiones a los órganos inferiores, a expensas del
automatismo de la jerarquía que lleva con frecuencia a la rutina y a la ausencia de iniciativa de dichos órganos. La
administración moderna tiende a organizarse precisamente mediante fórmulas como la denominada dirección por
objetivos que pretende incrementar la autonomía de los gestores públicos, es decir, de los responsables de cada
unidad, en función de la consecuencia de unos resultados programadas.

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También cabe calificar de esta manera las relaciones que median entre el Gobierno como órgano colegiado y su
Presidente con la Administración del Estado en su conjunto. Entre dichos órganos y los ministros que son superiores
jerárquicos de cada departamento, no existe una relación de jerarquía sino de dirección. El Gobierno no es el órgano
superior jerárquico de la administración, sino que la dirige como dispone el art. 97 CE. Por eso no cabe interponer
recurso de alzada ante el Gobierno contra las decisiones de los ministros. Algo similar ocurre entre el Consejo de
Gobierno de las CCAA y su Presidente y las consejerías.

Las relaciones de dirección son también características del vínculo que une a los organismos y entidades
instrumentales con su administración matriz. La creación de estas entidades tiene como virtualidad la sustitución de
las clásicas relaciones de jerarquía por un modelo de mayor autonomía de gestión que no excluye, en cambio, la
potestad de dirección de la administración de que dependen.

➢ Control

Éstas relaciones se producen en el seno de las relaciones de jerarquía y dirección. Pero no sólo, pues la legislación
vigente mantiene ciertos controles a las administraciones del Estado y autonómica sobre las administraciones locales
y, en el seno de cada organización, se asignan funciones de control específicas a órganos especializados que fiscalizan
a otros con los que no tienen relación jerárquica.

La Administración como tal tiene atribuidas potestades de control de actividades privadas, en defensa del interés
general, mientras que se somete a su vez al control de otros poderes públicos e instituciones: control parlamentario,
judicial, del Defensor del Pueblo, etc.

Controles internos en el ámbito de las relaciones administrativas son aquellos que unas administraciones, entes y
órganos ejercen sobre otras u otros. Todos estos controles consisten en una actividad mediante la que se supervisan
actuaciones o decisiones de otro, con la posibilidad, en su caso, de adoptar medidas preventivas, correctoras o
reparadoras en defensa de algún interés público.

Tipología de controles:

•
Controles de legalidad/ controles de oportunidad: los primeros persiguen verificar la corrección jurídica de las
actividades controladas y, si procede, restablecer la legalidad infringida. Los segundos versan sobre la
corrección política o técnica de una actuación (control político, económico-financiero, contables, de eficacia,
etc.)
• Control sobre los órganos y sus titulares/ control sobre los actos y las decisiones: en el primer caso se somete
a control la actividad general o el comportamiento de un órgano o sus titulares con consecuencias sobre la
composición del órgano o su misma existencia o la situación de sus titulares. El control sobre los actos recae
sobre decisiones concretar del órgano controlado, con diferentes modalidades y efectos, ya sea un
requerimiento de información o de revocación de una decisión, la anulación de la misma, la suspensión de sus
efectos o el posible veto, por falta de autorización o aprobación previa de la autoridad de control, o inclusive
la imposición de medidas de reparación de daños y sancionadoras.
• Controles preventivos/ sucesivos o a posteriori
➢ Coordinación

Este principio persigue asegurar la coherencia o cohesión de la acción administrativa y que supone, en palabras del
TC, la “fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica
y la acción conjunta” de los distintos órganos y administraciones públicas. La exigencia de coordinación alcanza a las
relaciones entre administraciones dotadas del máximo grado de autonomía recíproca, así como entre órganos no
situados en la misma línea jerárquica o que se hallan en un plano de igualdad.

Las relaciones de coordinación en sentido estricto se diferencian también de las de cooperación. Estas últimas tienen
igualmente por finalidad articular la actuación de diferentes administraciones u órganos para evitar disfunciones u
optimizar las intervenciones administrativas, pero son relaciones voluntarias, con matices. En cambio, hablamos de
coordinación en dicho sentido propio cuando un órgano o administración, que coordina, adopta una decisión de
obligado cumplimiento para otros u otras, las coordinadas, sin merma de sus respectivas autonomías. Esta facultad de
coordinación conlleva un cierto poder de dirección.

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Por conllevar este grado de dirección, las potestades de coordinación deben estar atribuidas por normas jurídicas, del
rango suficiente y no pueden presumirse. En concreto, las competencias de coordinación del Estado sobre las CCAA
se establecen en la CE y a ellas hacen referencia también los Estatutos de Autonomía, sin perjuicio de que su concreción
se regule por las leyes. Las potestades de coordinación de las administraciones territoriales superiores sobre las locales
también se regulan por ley.

La coordinación puede realizarse por un órgano colegiado ad hoc (por ejemplo, las Juntas de Seguridad o la
Conferencia General de Política Universitaria). Estas fórmulas de coordinación, que pueden llamarse orgánicas, son
mucho más frecuentes en el ámbito interno de cada administración.
a. Aprobación de planes y programas
Las técnicas funcionales de coordinación son más variadas: b. Decisiones de homologación y registro
c. Informes vinculantes
Las potestades de coordinación previstas por las normas no se d. Determinados actos de aprobación.
pueden limitar de manera espuria o desproporcionada ni e. Procedimientos conjuntos o bifásicos (aportan
decisiones sucesivas administraciones)
convertirse en un instrumento de control político o de
oportunidad. Sólo proceden cuando hay algo que coordinar.

No hay coordinación legítima donde no existe interdependencia de las competencias que se dicen coordinar. Si su
ejercicio afecta a las administraciones territoriales, dotadas de autonomía político-administrativa, nunca puede
suponer colocarlas en una situación de dependencia jerárquica o cuasi jerárquica, incompatible con su autonomía.

En consecuencia, “los medios y técnicas de coordinación deben respetar un margen de libre decisión o de
discrecionalidad a favor de las administraciones coordinadas, sin el cual no puede existir verdaderamente autonomía.

➢ Cooperación

En este tipo de relaciones, los entes y órganos que las mantienen actúan en un plano de igualdad, al menos
formalmente, es decir, sin subordinarse unos a otros. Por eso las relaciones de cooperación son voluntarias y no
necesitan justificarse en preceptos legales concretos.

Hay que distinguir entre la cooperación en sentido estricto de lo que se conoce como deber de colaboración entre las
administraciones públicas (arts. 141 y 142 LRJSP). Éste deber implica ciertas obligaciones recíprocas entre
administraciones:

a. Respetar el ejercicio legítimo de las competencias ajenas

b. Ponderar en el ejercicio de las competencias propias todos los intereses públicos afectados, y en concreto,
aquellos cuya gestión corresponda a otras administraciones
c. Facilitar información a ésta para el ejercicio de sus competencias propias o para que los ciudadanos puedan
acceder de forma integral a la información
d. Prestar la asistencia que otras administraciones pudieran precisar para el eficaz ejercicio de sus competencias
y aun otras que pudieran establecerse normativamente.

Modalidades de cooperación no están legalmente tasadas, sin embargo, las normas jurídicas contemplan y regulan las
más usuales:

I. Cooperación de naturaleza procedimental: consisten en la intervención de órganos o administraciones en los

procedimientos que a otro u otra le corresponde instruir. Esa intervención puede tener lugar mediante
consultas o emisión de informes preceptivos o facultativos, mediante la posibilidad de formular alegaciones u
otros modos de participación.
II. Cooperación de naturaleza asistencial: estas técnicas están a la orden del día e incluso hay un tipo de
administración, las diputaciones provinciales, que tienen por cometido principal la asistencia a los municipios.
Las técnicas de asistencia o cooperación financiera son las más usuales y extendidas, empezando por las
transferencias de recursos presupuestarios que se producen desde las administraciones superiores hacia las
inferiores. De todas las modalidades posibles de asistencia económica entre administraciones alcanza
particular importancia la de las subvenciones específicas y, en su caso, condicionadas al cumplimiento de
determinadas normas, programas o requisitos. Las subvenciones o transferencias condicionadas sólo son
aceptables en el ámbito de las competencias compartidas entre la administración que subvenciona y la que

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 recibe o gestiona la subvención, de manera que aquélla solo puede imponer condiciones, requisitos o reglas
hasta donde alcance su propia competencia sobre la materia.
III. Cooperación orgánica: creación de algunos entes públicos en que participan varias administraciones y tienen
como finalidad la gestión común de sus respectivas competencias sobre una misma materia.
IV. Firma de convenios de colaboración o convenios interadministrativos: la fórmula del convenio tiene tanta
aceptación que a veces se otorga formalmente ese nombre a acuerdos de cooperación entre órganos de la
misma administración. Sin embargo, estos acuerdos tienen alcance meramente interno y su eficacia jurídica
es relativa, pues ninguna de las partes puede compelerse a su cumplimiento ante los tribunales. Tampoco son
convenios, sino meros protocolos de actuación o instrumentos similares, los acuerdos que contienen meras
declaraciones de intenciones o la voluntad de actuar con un objetivo común, pero sin la formalización de
compromisos jurídicos concretos y exigibles.
Los verdaderos convenios de colaboración son los que se firman entre distintas administraciones o entidades
públicas y contienen ese tipo de compromisos, por lo que constituyen negocios jurídicos bilaterales o
multilaterales de carácter administrativo. En virtud de esta naturaleza jurídica, las controversias que se
susciten sobre su validez, eficacia, interpretación y cumplimiento deben resolverse, mediante los
correspondientes recursos, por los tribunales contencioso-administrativos.
La regulación general la encontramos en el Capítulo VI del Título Preliminar de la LRJSP.
Los convenios sólo pueden firmarse en el ámbito de las competencias propias de las administraciones que los
suscriben y no pueden suponer la cesión de la titularidad de esas competencias ni alterar de manera directa o
indirecta el régimen constitucional de competencias. El convenio debe ser determinado y no superar los cuatro
años, salvo que una norma permita otro distinto y sin perjuicio de posibles prórrogas por el mismo plazo
máximo.
Los convenios se perfeccionan por el consentimiento de las partes y los que firme la Administración del Estado
o sus organismos y entes instrumentales sólo adquieren eficacia cuando se inscriben en el Registro Electrónico
de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal y se publican en el BOE.
Los convenios se extinguen por el transcurso del plazo, por acuerdo unánime de las partes, por incumplimiento
de sus compromisos por alguna de ellas, previo requerimiento para que los cumpla, por declaración judicial
de nulidad o por cualquiera otra causa prevista en el convenio o en las leyes.

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