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Unidad Temática 1.- Introducción al derecho administrativo.

Características del Derecho Administrativo
 Común: es el derecho que, al igual que el derecho civil, es tradicional a todas las
actividades (municipales, tributarias, etc.), y sus principios son aplicables a todas esas
materias.
 Autonomía. Establece principios y normas propias.
 Coordinación. A través de relaciones con el derecho penal, el derecho civil, etc.
 Local: es un derecho de naturaleza específica ya que tiene que ver con la organización
política en nuestro país; o sea, que habrá un derecho administrativo provincial y un derecho
administrativo nacional.
 Exorbitante: supera el ámbito del derecho privado, puesto que donde hay una
organización gubernamental hay un derecho administrativo. No hay plano de equivalencia
entre partes, ya que una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público.
 Subordinación. Al derecho constitucional.
 Nueva. Aparece junto al Estado de Derecho.
 Evolutiva. Se adapta a nuevas situaciones.

1.1 Importancia del Derecho Administrativo.

Gran parte de las actividades que realiza el hombre en su vida diaria, vamos a encontrar que
ninguna de ellas está exenta de regulación por una norma jurídica, ya sea una ley, un reglamento o
un acuerdo.

Esas circunstancias se debe principalmente al hecho de que el Estado, a través del Poder
Ejecutivo y de la Administración Pública (centralizada o descentralizada), debe aplicar y vigilar que
se apliquen las disposiciones encaminadas a la consecución del bien común, para lo cual es
primordial que se logre la conservación del orden público, así como de la paz y tranquilidad
pública.

De lo anterior se desprenden dos cuestiones importantes; en primer término el papel que tiene el
Derecho como instrumento regulador de la conducta del hombre en sociedad; y en segundo
término el papel preponderante que tiene el Derecho Administrativo.

El papel del Derecho Administrativo como regulador de la vida del hombre en sociedad, es
resultado del contenido del mismo, así como de la diversidad de actividades que pueden ser
ubicadas dentro del mismo, lo que ha generado que algunas ramas del mismos hayan cobrado
autonomía, como lo es el Derecho Fiscal, el Derecho Financiero, el Derecho Militar o el Derecho
Agrario, por citar algunos.

Acerca de la complejidad del Derecho Administrativo, debemos recordar que el mismo ha sido
definido de diversas formas, dependiendo del autor que lo haga, pero podemos estar de acuerdo,
en que forma parte del Derecho Público, toda vez que sus disposiciones regulan las relaciones que
se presentan entre los particulares y el Estado, las cuales se dan en un plano de supra-
subordinación, y si bien sus disposiciones pueden regular relaciones entre particulares en un plano
de igualdad sus deberes los impone el Estado y no se deben a un acto volitivo; además de que el
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incumplimiento de dichos deberes podrá dar lugar a la imposición de una sanción por parte de la
Autoridad Administrativa.

En ese sentido el Derecho Administrativo, regula en primer término las relaciones de los
particulares con el Estado, principalmente con la Administración Pública, que se trata de esa parte
del Gobierno de un Estado que se encarga de aplicar las leyes y verificar que se cumplan.

Además de lo anterior, el Derecho Administrativo establece cuáles serán los procedimientos y las
formas en las que deberán de darse esas relaciones Estado- Particular, lo cual encontramos
establecido principalmente en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y en las
disposiciones relativas al procedimiento administrativo y a la consecuencia del mismo, el Acto
Administrativo.

Por último el Derecho Administrativo también deberá de establecer cuáles serán los medios por los
que el particular podrá inconformarse contra las determinaciones de la autoridad administrativa, sin
tener que llegar a entablar en sentido estricto una controversia jurisdiccional, es decir, las normas
relativas a los recursos administrativos y quizá desde una perspectiva muy amplia, al contencioso
administrativo, ya que por no llevarse en un órgano formalmente no jurisdiccional, a pesar de que
su función es de carácter jurisdiccional, se le incluye dentro de las disposiciones del Derecho
Administrativo.

Por Derecho Administrativo, podemos entender aquella rama del Derecho Público de un país
que se encargada de regular la actividad del Estado, sobre todo del Poder Ejecutivo, así como de
los organismos que le ayudan a dar cumplimiento a sus atribuciones, sobre todo si recordamos
que en el caso de México, el Poder Ejecutivo es unipersonal, y que se encuentra identificado en la
figura del Presidente de la República.

Pero también por mandato constitucional, el Presidente de la República se auxilia para el

cumplimiento de sus atribuciones de la Administración Pública, la cual en términos del artículo 90
podrá ser Centralizada (Dependencias o Secretarías) y Paraestatal (Organismos descentralizados,
Fidecomisos Públicos, Empresas de Participación Estatal, Instituciones Nacionales de Crédito,
Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito e Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas;
de acuerdo con el artículo 3º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal).

Ante ese cúmulo de organismos estatales, nos podemos percatar que entre ellos cubren toda una
serie de actividades, por supuesto principalmente los servicios públicos,

En razón de lo anterior, y toda vez que el Estado, a través de la Administración Pública, tendrá un
carácter de policía, en el sentido de que será el vigilante de las actividades que desarrollan los
particulares y de la legalidad de las mismas, es importante realizar su estudio, ya que de esa forma
sabremos cuales son los derechos, pero también las obligaciones y las limitantes para el ejercicio
de un derecho.
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Por lo tanto en el ejercicio de sus atribuciones la Administración Pública, deberá de apegarse a las
obligaciones que la imponga le ley, de conformidad con el Principio de Legalidad que constriñe las
actuaciones de la Autoridad.

De ahí que resulte importante no solamente para el abogado, sino también para los particulares,
que conozcan un poco de Derecho Administrativo; en el caso de los últimos, por lo menos respecto
a las disposiciones y autoridades que regulen la actividad que vayan a desempeñar de forma
cotidiana.

1.3 Análisis del Derecho Administrativo desde un contexto histórico.

Las reflexiones anteriores nos permiten plantear las siguientes conclusiones sobre el tema cuya
presentación nos hemos propuesto:

1. Desde el punto de vista conceptual, independientemente de los antecedentes remotos

respecto de la formación y el régimen aplicable a su propia administración pública, que
naturalmente se encuentran en cada comunidad nacional, y de algunas posiciones
particulares, puede afirmarse que el concepto propiamente dicho del derecho
administrativo, como rama especializada del derecho, encuentra como antecedente general
y próximo, el concepto de Estado de derecho, originario de la Revolución Francesa de
1789.
2. A partir de ese momento, comenzó un proceso histórico que fue progresivamente
delineando los principios y reglas especiales que hoy constituyen la realidad del derecho
administrativo en muchos países del mundo.
3. En esa evolución jugó un papel de primera referencia la aparición en Francia de una
jurisdicción especializada que, al mismo tiempo, fue la creadora de los grandes principios,
sin que, finalmente, esa jurisdicción especializada constituya un elemento esencial para la
existencia del derecho administrativo, pues, como lo hace notar con frecuencia la doctrina,
la formación del derecho administrativo en Francia tuvo su origen en un hecho histórico (la
desconfianza de los hombres de la Revolución frente a los jueces de la época), pero
posteriormente consolidó su justificación por la existencia efectiva de un derecho nuevo,
conformado por reglas y principios diferentes de los que regulan las relaciones jurídicas
entre particulares.
4. No obstante, a partir de la idea fundamental que está en la base del concepto del derecho
administrativo, como conjunto de reglas y principios especiales y obligatorios para regular
la actividad de la administración del Estado, los diferentes países que han adoptado esa
filosofía han venido consolidando su derecho administrativo con rasgos propios que se
derivan de sus necesidades y conveniencias específicas, con mayor o menor influencia o
autonomía, según el caso, respecto del referente histórico francés y de la evolución en ese
mismo país.
5. El Derecho Administrativo dio sus primeros pasos desde que el hombre se organizó en
sociedad y como ciencia se ha reconocido y desarrollado profundamente desde el
acontecimiento político social de la Revolución Francesa. Fruto de la positivización de
normas y limitaciones de los poderes del Rey para pasar a un “Estado de Derecho”, este
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Derecho vino al mundo a proteger a los ciudadanos ante el enorme poder del Estado,
mediante normas del nuevo gobierno revolucionario y principios que fueron creados de la
Jurisprudencia del Consejo de Estado francés.
6. Antecedente Del Derecho Administrativo En México.- En México el antecedente más
antiguo del Derecho Administrativo se encuentra desde el año 1810, cuando Miguel Hidalgo
inició el movimiento de Independencia y tuvo la necesidad de nombrar lo que en la
actualidad se consideran como los primeros Secretarios de Estado que serían
respectivamente, el del Despacho de Hacienda, y el de Gracia y Justicia. Además de este
nombramiento, existen muchos otros decretos de la Soberana Junta Provisional
Gubernamental del Imperio Mexicano que permiten comprobar el surgimiento del Derecho
Administrativo, al respecto Jorge Fernández Ruíz. Menciona como los decretos más
destacados los siguientes: El de 5 de octubre de 1821, en cuya virtud, habilitó y confirmó
provisionalmente a las autoridades existentes, para el ejercicio de la administración de la
justicia y demás funciones públicas; el Decreto de 12 de octubre de 1821 mediante el cual
se asignó sueldo anual, retroactivo al 24 de febrero del mismo año, al regente del Imperio,
Agustín de Iturbide; y el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías
de Estado y del Despacho Universal expedido mediante Decreto de 8 de noviembre de
1821. A través del transcurso del tiempo el Derecho Administrativo Mexicano ha sufrido
diversas transformaciones las cuales se vieron plasmadas en las diferentes Constituciones.
Pareciera que el Derecho Administrativo cambiará a la par de cada sucesión presidencial,
ya que estas traían consigo modificaciones a la estructura administrativa, y como
consecuencia al Derecho objeto de este estudio. Sin embargo en ninguna Constitución
anterior a la actual y ni siquiera en esta, contemplaron la posibilidad de la existencia de un
órgano jurisdiccional que dirimiera controversias entre los particulares y autoridades
administrativas, debido al rígido principio de la división de poderes. El documento
Constitucional donde se origina un mayor auge del Derecho Constitucional es en la
Constitución de 1917, puesto que se insertaron diversos artículos que hacen alusión o
tienen injerencia con el Derecho Administrativo, tales artículos son considerados para la
mayoría de los autores como las bases del Derecho Administrativo Mexicano.

1.4 Criterios para Conceptualizar al Derecho Administrativo.

Para diversos autores ha resultado complejo el tratar de conceptualizar el derecho administrativo,
situación que se ha presentado por el carácter filosófico de esta rama del Derecho.

El principal problema al que se nos enfrentamos al tratar de definir al Derecho Administrativo es,
que él mismo abarca diferentes áreas y funciones. Algunos analistas jurídicos consideran que el
Derecho Administrativo regula la organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, otros, que
únicamente se encarga de la administración Pública y de las personas administrativas que surgen
de ella, mientras un tercer grupo señala que el Derecho Administrativo será aquél que regule las
relaciones del Estado con los particulares. Dado que todas forman parte del Derecho
Administrativo se comparte lo expresado por Gabino Fraga que al respecto comenta:”…por una
parte incluya el régimen de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, y por otra
comprenda las normas que regulan la actividad del Estado, que se realiza en forma de función
administrativa.
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Aún y cuando existen esta serie de discrepancias entre los estudiosos del Derecho es
indispensable tener un concepto delimitado del Derecho Administrativo para facilitar la
comprensión de nuestra materia de estudio.

Con la finalidad de englobar todos estos elementos en una sola definición autores como Olivera
Toro; y Boquera Oliver entre otros, realizan una sistematización de diversos criterios teóricos que
para ellos, determinan el De manera ejemplificativa, enunciaremos solo algunas de ellas:

a) Criterio orgánico.- Hace hincapié en los entes administrativos.

b) Criterio de la Actividad Administrativa.
c) Corriente que atiende a las relaciones del Poder Ejecutivo con otros entes públicos y con
los particulares.
d) Criterio del Servicio Público. Como se puede observar los criterios y corrientes expuestos
nos llevan al mismo punto de origen, por lo que a manera de conclusión se permite dar una
serie de definiciones provenientes de diversas fuentes, que parecen ser adecuadas y
completas para el punto en comento.

Para Gabino Fraga el Derecho Administrativo será aquél que regule:

a) La estructura y organización del Poder encargado normalmente de realizar la función
administrativa.
b) Los medios patrimoniales y financieros de que la Administración necesita para su sostenimiento
y para garantizar la regularidad de su actuación.
c) El ejercicio de las facultades que el Poder público debe realizar bajo la forma de la función
administrativa.
d) La situación de los particulares con respecto a la Administración.

Rafael I. Martínez Morales expresa:

“El derecho Administrativo es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción administrativa del
Estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones:”

Jorge Fernández Ruiz, da la siguiente definición:

El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios del derecho público que rigen la
estructura, organización, y funcionamientos de las diversas áreas de la administración pública de
las relaciones de éstas entre sí, así como de sus relaciones con las demás instituciones del Estado
y con los particulares.

Rafael de Pina y Rafael de Pina Vara:

Totalidad de las normas positivas destinadas a regular la actividad del Estado y de los demás
órganos públicos, en cuanto se refiere al establecimiento y realización de los servicios de esta
naturaleza, así como a regir las relaciones entre la administración y los particulares y de las
entidades administrativas entre sí.

Gabino Fraga:
Es la estructura y organización del poder ejecutivo, los medios patrimoniales y financieros que la
administración pública necesita para su función y sostenimiento con el ejercicio de las facultades
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que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa, así como la situación
de los particulares con respecto a la administración.

Acosta Romero:
Conjunto de normas del derecho público que regulan la organización, estructura y actividad de la
parte del Estado que se identifica con la administración pública o poder ejecutivo, sus relaciones
con otros organismos del Estado, con otros entes públicos y con los particulares.

1.5 Relaciones del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.

Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. El Derecho Administrativo nace en el

Derecho Constitucional, ya que en un Estado democrático todos los organismos públicos, las
normas que los fundamentan y las funciones y actividades que la administración pública realiza,
tienen su origen constitucionalmente.

Derecho Administrativo y Derecho Internacional. El Estado ya sea dentro o fuera de su

territorio cumple con actividades administrativas para eso contempla sus propios órganos
acreditados en el exterior, como ejemplo tenemos las embajadas, consulados, los cuales cumplen
también actividades administrativas.

Derecho Ecológico.- Corresponde a la SEMARNAT, llevar a cabo programas administrativos

tendientes a controlar la contaminación ambiental y a proteger a los ecosistemas, por ejemplo el
programa hoy no circula.

Derecho Administrativo y Derecho Civil. La relación nace en los asuntos de las personas
naturales, los actos jurídicos, los contratos, el régimen legal privado, las obligaciones, la
prescripción, la indemnización, están vinculados al Derecho Administrativo.

Derecho Administrativo y Derecho Procesal Civil. La Administración desarrolla sus actividades

mediante procesos y procedimientos para llevar a cabo las demandas administrativas, las
resoluciones, las impugnaciones y la ejecución de resoluciones administrativas, las cuales pueden
ser cuestionadas en los procesos contenciosos administrativos.

Derecho Administrativo y Derecho Penal. En la legislación penal existen normas expresas,

referentes a los delitos contra los deberes de función y deberes profesionales y contra la
Administración Pública (Delitos contra la Administración Pública). El régimen disciplinario
administrativo tiene sanción y se vincula a lo penal.

Derecho Administrativo y Derecho Tributario. El Derecho Tributario tiene cercana vinculación

con el Derecho Administrativo, y se está abriendo paso a paso como especialidad en materia
tributaria con incidencia en la vida económica del país, los presupuestos y la Administración
Pública.

Derecho Administrativo y Derecho Registral y Notarial. El Derecho Registral y Notarial forma

parte de los entes públicos que constituyen la organización jurídica del Estado al servicio de la
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colectividad y de la administración pública. El registro de Propiedad Inmueble, garantiza el derecho

inmobiliario, registrando los derechos reales sobre inmuebles y dando publicidad a los mismos, los
cuales tienen uso y finalidad en la administración pública.

1.6 Fuentes del Derecho Administrativo.

La palabra fuente se deriva del vocablo “Fons fontis”, y éste a su vez del verbo “Fundo, fundare”
que significa crear, producir o derramar.

En Derecho existen fuentes bajo tres acepciones; fuentes formales, fuentes reales y fuentes
históricas.

Las fuentes formales serán los procesos de creación de las normas jurídicas, las reales los
factores o elementos que determinan el contenido de tales normas; mientras que las históricas
serán aquellos documentos que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes.

Para el caso concreto del Derecho Administrativo entenderemos por fuentes formales: la
creación misma del derecho; pero no como el proceso de creación de la norma jurídica, sino la
fuente fundamental como Ley; es decir como el acto jurídico general creador de Derechos y
Obligaciones. Al respecto el Maestro Serra Rojas, nos dice:

Las fuentes del Derecho Administrativo son los procedimientos, las formas, actos o hechos, y
demás medios de creación e interpretación, en los cuales tienen su origen los Principios y Leyes
en General, las fuentes mismas del Derecho, como la Ley, La costumbre y la Jurisprudencia, todas
referidas a la materia administrativa.

En los regímenes de derecho escrito, destaca la importancia de legislar, como fuente de Derecho,
legislar es crear normas generales de derecho, llamadas leyes. Esto lo hace un órgano del Estado
llamado Congreso. Para relacionar la acción de legislar con el Derecho Administrativo es necesario
expresar que la Ley como fuente formal del Derecho Administrativo, se deriva del Principio de
Legalidad, el cual consiste en que ningún órgano del Estado puede tomar una decisión individual
que no sea conforme a una disposición general anteriormente dictada.

Es debido a este Principio de Legalidad, por el cual los órganos del Estado sólo pueden realizar
aquellas atribuciones que les están expresamente señaladas en la Ley, logrando con ello dar
protección a los particulares para que no se presente ningún tipo de abuso por parte de cualquier
autoridad Administrativa. Existe únicamente una sola excepción a este principio fundamental que
es la facultad discrecional, esta facultad consiste en dar flexibilidad a la Ley para adaptarla a
circunstancias imprevistas, o para permitir que la Autoridad Administrativa haga una apreciación
técnica de los elementos que concurren en un caso determinado, aplicando de manera equitativa
la Ley. Para el caso de aplicación de la Ley bajo esta facultad discrecional, la Autoridad debe de
conducirse con cautela ya que si no lo hace, podría caer en:

Fuentes:
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FORMALES.- Se refieren a los diferentes tipos de textos normativos como son la Constitución,
leyes, tratados, reglamentos, acuerdos, circulares.

REALES.- Conformadas por los acontecimientos culturales de cualquier tipo, que determinan el
contenido del derecho positivo; estudia los fenómenos sociológicos.

HISTÓRICAS.- Su campo de estudio, se compone por los documentos y vestigios de otra índole
que permiten conocer el orden jurídico de las sociedades anteriores a la nuestra, se refieren al
estudio del derecho en sí.

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Constitución-Tratados
2. Leyes Federales
3. Leyes ordinarias
4. Normas expedidas por el ejecutivo federal.
5. Reglamentos expedidos por el ejecutivo federal
6. Acuerdos
7. Decretos
8. Circulares
9. Reglas de operación
10. Normas técnicas de las entidades federativas
11. Principios generales del derecho
12. Jurisprudencia
13. Doctrina
14. Costumbre
15. Planes y proyectos

1.7 Derecho Público y Derecho Privado.

Entendiéndose por Derecho Público; el sistema normativo que regula la actuación del Estado en
su accionar soberano y determina las relaciones e intereses que privan con sus gobernados,
mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes.

Así mismo es la parte del ordenamiento jurídico que regula las relaciones entre las personas y
entidades privadas con los órganos que ostentan el poder público cuando estos últimos actúan en
ejercicio de sus legítimas potestades públicas (jurisdiccionales, administrativas, según la
naturaleza del órgano que las ejerce) y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, y
de los órganos de la Administración pública entre sí.

La característica del derecho público, tal como lo señala el prestigioso autor jurídico Julio Rivera,
es que sus mandatos no se encuentran sujetos a la autonomía de la voluntad que pudiesen ejercer
las partes (es decir «no» pueden ser modificados por las partes en uso legítimo de su autonomía
de la voluntad, como sí ocurre en el Derecho Privado). Son mandatos «irrenunciables y
obligatorios», en virtud de ser mandados en una relación de subordinación por el Estado (en
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ejercicio legítimo de su principio de Imperio). La justificación es que regulan derechos que hacen al
orden público y deben ser acatados por toda la población.

Por lo tanto se puede finalizar este apartado diciendo que el Derecho Administrativo será una rama
del Derecho Público, que regula la actividad del Estado, así como las relaciones de la
Administración Pública con las demás instituciones del Estado y con los particulares.
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Unidad Temática 2.- La administración pública.

2.1 Forma de Estado.

El Estado mexicano está compuesto por su territorio, población y gobierno, con sus leyes.

La población está formada por todos los habitantes que ocupan el territorio mexicano. El gobierno
lo forman los funcionarios que han sido elegidos por la población para hacer las leyes, hacerlas
cumplir y sancionar a quienes las violen. Además, tiene otros fines, como establecer y mantener el
orden y defender al país de todo ataque que provenga del exterior.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es el documento que contiene las leyes
que rigen actualmente a nuestro país. También se le llama Carta Magna y fue elaborada en 1917.
En ella se señala como debe organizarse nuestra nación, acorde con las demandas por las que el
pueblo lucha durante la Revolución Mexicana. Es muy importante saber que nuestra Constitución
fue la primera en el mundo en incluir los derechos sociales. Los derechos sociales son
obligaciones que el Estado tiene con la sociedad, como impartir y garantizar educación y salud,
entre otros.

No todos los gobiernos son iguales. El Estado puede adoptar distintas formas de gobierno,
dependiendo de los intereses propios de cada nación. Hay dos formas principales de gobierno: la
monarquía y la república.

Existen formas simples y compuestas dependiendo esto del Estado en que se ubiquen.

En las formas de Estado simple un sólo Estado ejercita la soberanía sin la intromisión de otros
poderes ajenos.

En la forma de Estado compuesto existe la participación de otros estados más pequeños

(normalmente llamados entidades federativas) por lo que puede decirse que se trata de un Estado
de estados.

En la forma del Estado compuesto, el Estado unitario está denominado por una soberanía genérica
y por órganos de proyección nacional; y es aquel que corresponde a la forma centralizada tanto en
lo político como en lo administrativo. En esta forma, las partes carecen de soberanía pero tienen
autonomía.

Existen dos formas de Estado complejas: la confederación y la federación.

La confederación se forma o integra con una serie determinada de estados soberanos que no
pierden tal cualidad al incorporarse a la forma de entidad superior a la que sólo delegan ciertas y
limitadas facultades.

El Estado federal se caracteriza por una forma descentralizada especial y de grado más elevado
que el de la confederación. Se integra por otros estados o entidades federativas que tienen
autonomía constitucional y forman parte de la integración de la voluntad nacional.
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El Estado es federal cuando concurren un organismo general denominado federación y varios

organismos más pequeños llamados entidades federativas o estados, los cuales asumen esferas
parciales de competencia y tienen además su propia organización política.

El Estado mexicano ofrece los rasgos generales de un Estado federal cuyas características
principales son las siguientes:
1) Un orden jurídico integral que regula, al mismo tiempo, a la federación y a los estados
miembros.
2) La subordinación a un pacto general que define las atribuciones de los órganos federales y la
posición jurídico-constitucional de los estados miembros, que para su régimen interior adoptan la
forma republicana, democrática y popular. Ésta tiene como fundamento de su división territorial al
municipio libre, subordinado a las bases que señala el artículo 115 Constitucional.

EL ESTADO: Hablar del origen, la integración y las tareas del Estado, es entrar en un área difícil,
dado que existen un sinnúmero de acepciones que pretenden describir con exactitud al Estado
entre las conceptualizaciones más completas del Estado encontramos las siguientes:

El Estado es un sistema integrado por un conjunto de seres humanos asentado permanentemente

en una circunscripción territorial, organizado mediante la coincidencia constantemente renovada
de voluntades de sus integrantes de mayor influjo sujeto a un orden jurídico y a un poder
soberano, cuyos objetivos básicamente variables son establecidos por la parte dominante del
conjunto, aún cuando con alguna eventual influencia de los demás.

Definición de Rafael Bielsa:

“El Estado es la organización jurídica de la nación, en cuanto es ésta una entidad concreta,
material, compuesta de personas y territorio”.

Eduardo García Máynez da la siguiente definición:

“Organización Jurídica de una sociedad bajo un poder de dominación que se ejerce en
determinado territorio.”

De las anteriores definiciones se desprenden los elementos de la organización estatal: la

población, el territorio y el poder.

A) Población.- integrada por los hombres que se encuentran organizados entorno al propio
Estado.
Los hombres que pertenecen a un Estado son los que componen la población. La calidad de
miembros de la comunidad jurídicamente organizada supone necesariamente, en quienes la
poseen, el carácter de personas y por ende, la existencia, a favor de los mismos, de una esfera de
derechos.

El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado, está integrado por
tres clases:
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- Derechos de libertad.- La existencia de estos derechos significa que las personas, en cuantos
miembros de la comunidad política se encuentran sujetas a un poder limitado.
- Derechos que se traducen en la facultad de pedir la intervención del Estado a favor de
intereses individuales.- Constituidos por los derechos cuyo ejercicio tiende a la obtención de
servicios positivos por parte del Estado. Entre estas facultades figuran los derechos de acción y
petición, lo mismo que la pretensión de que aquél ejerza la actividad administrativa en servicio de
intereses individuales.
- Derechos políticos.- Estos son los que contemplan la intervención de los individuos en la vida
pública supone tanto el ejercicio de derechos como el cumplimiento de obligaciones, estos otorgan
facultades que permiten a los particulares el desempeño de funciones orgánicas como votar y ser
votado.

B) Territorio.- Espacio vital de la población en el cual el Estado excluye cualquier otro poder
superior o igual al suyo y que, a la vez, es el ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus
órganos competentes.

El territorio suele definirse como la porción en el espacio en que el Estado ejercita su poder. El
territorio está basado en dos principios fundamentales que son el de impenetrabilidad e
indivisibilidad.

El primero de ellos consiste en que ningún poder extraño puede ejercer su autoridad en este
ámbito sin el consentimiento del Estado.

Jellinek explica diversas acotaciones que pueden entenderse como excepciones al el principio de
impenetrabilidad:
- Es posible que dos o más Estados ejerzan conjuntamente su soberanía sobre un solo territorio.
Situación que es pasajera.

- En los Estados Federales el territorio desempeña un doble papel desde el punto de vista político,
en cuanto al ámbito espacial de vigencia de los ordenamientos jurídicos locales es al propio tiempo
una porción del territorio de la Unión.

- Es también posible que un Estado, mediante la celebración de un Tratado permita a otro que
ejecute en su territorio ciertos actos de imperio.

- En virtud de ocupación militar, puede ocurrir que un territorio quede total o parcialmente sustraído
al poder del Estado a que pertenece.

Aún y cuando estas excepciones pueden ser aplicadas en cualquier momento bajo determinados
parámetros ninguno de ellos logra eliminar el principio de impenetrabilidad territorial.

En cuanto al principio de indivisibilidad sólo puede admitirse dentro del marco de una concepción
patrimonialista. El Estado en tanto que persona jurídica, es indivisible por lo tanto sus elementos
comparten su misma naturaleza. Pero este principio al igual que el de impenetrabilidad tiene sus
excepciones, pues puede presentarse el caso que como consecuencia de un acuerdo
internacional, o de una guerra, una parte del territorio pase a formar parte de un Estado diferente.
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C) Poder.- Es la capacidad de imponer la voluntad propia, a sí mismo y a los demás. En el caso

del Estado, esta voluntad se manifiesta mediante las normas jurídicas, dicha voluntad cuenta con
la posibilidad de ser acatada incluso con la intervención de la llamada fuerza pública,
monopolizada esta por el Estado.

En realidad el poder aparece como una necesidad natural en la existencia del Estado, ya que es
difícil construir una organización política sin una autoridad que dirija todas las situaciones y
actuaciones en que se encuentran los integrantes de esa organización.

Este poder puede dividirse en tres tipos:

1. Poder coercitivo: esta relación de poder está basada en la obediencia del súbito hacia el
individuo que tiene el poder, pues éste amenaza con su integridad física, o su libertad .
Ejemplo: poder estatal, de aquí emana el Derecho penal. El Estado restringe la libertad
personal.
2. Poder persuasivo: esta relación de poder se basa en la convicción de identificación de
ideas o de creencias entre el que ejerce el poder y los súbditos. El que ejerce el poder da
una serie de ideas u opiniones como las mejores y los súbditos la aceptan como la mejor.
Ejemplo: partidos políticos y sindicatos con sus afiliados. En las huelgas la identidad entre
convocadores y convocados. En las Iglesias y sus seguidores.
3. Poder retributivo: esta relación de poder se basa en obedecer a cambio de una
retribución. Ejemplo: relación laboral.

2.2 Forma de Gobierno.

La forma de gobierno es la configuración del ejercicio y la organización del poder político según
una interpretación ideológica en su estructura social.

Tradicionalmente y de acuerdo con Aristóteles, las formas de gobierno se clasifican en puras e

impuras, éstas últimas se presentan cuando las primeras degeneran o se corrompen:

Forma Pura Forma Impura

Monarquía Tiranía
Democracia Demagogia
Aristocracia Oligarquía

La idea de este concepto de división de poderes ha ido cambiando a través de los tiempos,
Montesquieu le dio una gran importancia a este tema a través de sus estudios, y aportó además
una clasificación de las formas de gobierno, en la cual las formas de gobierno posibles dependían
del número de personas que detentaban la soberanía y del grado de legalidad con el que la
ejercía.

Montesquieu reconocía cuatro formas de gobierno principales:

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- Democracia.- donde el poder se depositaba en el pueblo.

- Aristocracia.- el poder lo ostentaba solo una parte del pueblo.
- Despotismo.- uno solo gobierna sin ley y sin regla todo era siguiendo su voluntad y caprichos.
- Monarquía.- uno solo gobierna por medio de leyes fundamentales.

En nuestro país la forma de gobierno la cual fue optado, es La república es el tipo de gobierno
adoptado en la mayoría de los países actuales. México tiene un Poder Supremo que, como en
todos los gobiernos republicanos, está dividido en tres poderes:

 Uno para hacer las leyes: Poder Legislativo.

 Otro para aplicarlas: Poder Ejecutivo.

 Un tercero para impartir la justicia: Poder Judicial.

2.3 Concepto de Obligación Administrativa, Atribución y Órgano.

Concepto general de obligación: Obligación: vínculo o relación jurídica en virtud de la cual una
persona ( acreedor) tiene la facultad de exigir de otra ( deudor) un determinado comportamiento
positivo o negativo ( prestación), de cuyo cumplimiento responderá en última instancia el
patrimonio del deudor.

Concepto de Obligación Administrativa: El orden jurídico está constituido por el conjunto de

situaciones también de carácter jurídico, en el cual el estado le concede la ejecución de
situaciones jurídicas, constituidas por un conjunto de derechos y obligaciones. Pueden estar
constituidas por facultades, expresamente en una norma.

Concepto de Atribución Administrativa: En el derecho administrativo mexicano la teoría de la

atribución cuenta con gran prestigio. Esa doctrina de la atribución en el ámbito del derecho
administrativo, de gran prestigio en México, destaca que: El Derecho Administrativo es la rama del
derecho público que se realiza en forma de actividad administrativa. También sostiene que la
actividad del estado es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza
en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. Destaca que esas atribuciones
obedecen a la necesidad de crear jurídicamente medios adecuados para alcanzar fines estatales.

En este contexto, la teoría de la atribución sostiene que para sustituir el criterio de soberanía y poder
público, un sector importante pero limitado de la doctrina francesa colocó la noción de "servicio público"
corno fundamento, justificación y límite de la existencia del derecho administrativo.

Concepto de Atribución Administrativa: podemos definir al órgano administrativo como la

unidad que resulta de la integración de los elementos personales, materiales y, esto es, como la
unidad administrativa que, integrada por una o varias personas físicas, desempeña determinadas
funciones o atribuciones y dotada de una serie de elementos materiales.

2.4 Funciones del Estado.

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Cuando se habla de las funciones del Estado, se hace referencia al ejercicio real y efectivo del
poder, pueden definirse como las direcciones de la actividad del Estado para cumplir sus fines. De
modo simple podemos afirmar que las funciones equivalen a lo que hay que hacer para realizar los
fines del Estado.

Íntimamente relacionado con el concepto de atribuciones del Estado, encontramos el de las

funciones del mismo. En la práctica se usan indistintamente esos términos; pero ellos hacen
referencia a nociones diferentes, por lo que es preciso darles su significación exacta.

El concepto de función se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones constituyen
la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se diversifican entre sí por el hecho de
que cada una de ellas tenga contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una
misma atribución.

Será fácil apreciar la relación que guardan las atribuciones con las funciones legislativa,
administrativa y judicial, estudiando el papel que juega cada una de las últimas en la realización de
las primeras.

Normalmente coinciden el carácter formal y el carácter material de las funciones, y así vemos
cómo las funciones que materialmente tienen naturaleza legislativa, administrativa y judicial,
corresponden respectivamente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Las funciones del Estado se realizan, mediante actos de derecho público emitidos por los órganos
legislativo, ejecutivo y jurisdiccional. En este apartado analizaremos cada uno de ellos.
Las multicitadas funciones se llevan a cabo por medio de actos y estos actos se clasifican de
acuerdo a tres criterios:
a) .- Criterio orgánico. Un acto será legislativo, administrativo o jurisdiccional dependiendo de
cuál de los tres poderes del Estado lo emita. Todos los actos del Congreso, de alguna de
las Cámaras, de la Comisión permanente o de alguna de sus oficinas será legislativo.
b) Criterio formal. En este criterio se atiende a la forma o procedimiento para emitir al acto,
por lo tanto será:
Legislativo, si parte de una iniciativa o proyecto provoque una discusión y sea finalmente
promulgado.

Administrativo, cuando se trate de actos reglamentarios, condición o materiales.

Jurisdiccional, en tanto resuelve una controversia.
c) .- Criterio material. Se pretende determinar la naturaleza o esencia del acto realizado, para
clasificarlo dentro de una de las tres funciones estatales;
Legislativo, en el supuesto de que sea una norma abstracta, general, imperativa, con sanción
directa o indirecta e impersonal.
Administrativo, sin hallamos ante actos condición o materiales realizados desde luego por órganos
públicos.
Jurisdiccional, Cuando para resolver una controversia, se coloque un caso ante un mandato de
Ley y se haga a favor de una persona, un pronunciamiento que adquiera fuerza de verdad legal.
 17

Una vez explicados los criterios doctrinales, sobre los cuales se basan para dividir las funciones
del Estado, procederemos al estudio de cada función en particular.

Función legislativa
Es la actividad que realiza el Estado por conducto de los órganos que forman el poder legislativo.
De esta manera en México la realiza el Congreso, compuesto de la Cámara de Senadores y la
Cámara de Diputados.
Pero no es solamente esta actividad la que forma parte de las funciones del Estado sino también
los actos que cada una de las Cámaras realizan de forma exclusiva.
El acto legislativo se deriva del principio de la “autoridad formal de la Ley”, que significa que todas
las resoluciones del Poder Legislativo no podrán ser derogadas, modificadas o aclaradas más que
por otra resolución del mismo

Poder y siguiendo los mismos procedimientos que determinaron la formación de la primera

resolución.
Los poderes de la Unión no siempre realizan actos que vayan en función a su actividad legislativa,
ya que existen diferentes supuestos en los que dichos Poderes intervienen además en la
realización de una función distinta a las que les corresponde de manera primordial. Señalaremos
los siguientes ejemplos:
- Actos administrativos.- Nombramiento de su personal de apoyo, designación de funcionarios,
sancionar a los legisladores por ausencias, autorizar servicios a gobiernos de otros países.
- Actos jurisdiccionales.- La instrucción de juicio político a altos funcionarios.

Función jurisdiccional
La función judicial está constituida por la actividad desarrollada por el poder que normalmente,
dentro del régimen constitucional se encuentra encargado de los actos judiciales, es decir el Poder
Judicial. Es una función del orden jurídico, que se caracteriza, no precisamente por el efecto
jurídico que origina ya que ese efecto jurídico puede ser el mismo que el de las funciones
legislativas y administrativas, sino por el motivo y por el fin de la propia función judicial.

El Poder judicial al igual que el poder legislativo también interviene en los siguientes actos:
- Actos Legislativos.- La emisión de reglamentos de carácter interno, fijar la jurisprudencia.
- Actos administrativos.- Designación de jueces de Distrito y Magistrados de circuito, elaboración
del proyecto de presupuesto de egresos.

Función administrativa
La función administrativa es la base de los principios de Derecho Administrativo.
Es la actividad que realiza el Estado a través del Poder Ejecutivo, es la actividad encaminada a la
ejecución de la Ley.
La función administrativa se encuentra formada por diversos elementos los cuales se enlistan de la
siguiente manera:
- La función administrativa se realiza bajo un orden jurídico.
- La función administrativa realiza una limitación de los efectos que produce el acto administrativo.
Se concede a la función administrativa el papel de creadora de normas generales, abstractas,
también se define como función ejecutora de las leyes.
 18

La función administrativa puede ser definida como la actividad que realiza el Estado bajo un orden
jurídico y que consiste en la ejecución de actos materiales o de actos que determinan situaciones
jurídicas para casos individuales.

2.5 Actos Administrativos, Jurisdiccionales y Legislativos.

Las funciones del Estado, consideradas con independencia del órgano que las realiza, se
exteriorizan por medio de actos de distinta naturaleza:

Unos que producen consecuencias jurídicas y otros que sólo producen consecuencias de hecho.
En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias, dar órdenes administrativas, afecta el
orden jurídico existente. Cuando construye carreteras, moviliza la fuerza pública, planifica,
transporta mercancías y correspondencia, imparte enseñanza o servicios de asistencia, está
realizando simples actos materiales.

Por lo mismo, para poder apreciar la naturaleza intrínseca de los diversos actos que el Estado
realiza, es indispensable partir del estudio de la teoría que se ha venido elaborando en la doctrina,
de los actos jurídicos y de los actos materiales.

El acto jurídico se ha definido como un acto de voluntad cuyo objeto es producir un efecto de
derecho, es decir, crear o modificar el orden jurídico. El acto jurídico se distingue del hecho jurídico
y del acto material. El hecho jurídico está constituido, bien por un acontecimiento natural al que la
ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien por un hecho en
el que la voluntad humana interviene y en el que el orden jurídico entra en movimiento, pero con la
diferencia respecto del acto jurídico de que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la
voluntad. Así, por ejemplo, en el delito hay un hecho voluntario, pero la voluntad no persigue la
creación de una situación jurídica, a pesar de lo cual ésta se origina al convertir a su autor en
delincuente sujeto a la ley penal. Los hechos jurídicos constituyen solamente la condición para que
se apliquen normas jurídicas generales preexistentes.

El acto material, por su parte, está constituido por hechos naturales o voluntarios que no
trascienden al orden jurídico. En ellos no sólo falta como en los hechos jurídicos, la intención de
engendrar, modificar o extinguir una situación de derecho, sino que tampoco existe una norma
jurídica general cuya aplicación se condicione por ellos.

Ejemplo: Así, el profesor de una escuela al dar su lección, el médico de la asistencia pública que
cura un enfermo, no están ejecutando ni un acto ni un hecho jurídico: están realizando una
manifestación de inteligencia o una habilidad manual que no trasciende al orden jurídico; están,
por eso mismo, realizando un acto material.
 19

Mapa Conceptual

ACTOS ADMINISTRATIVOS Y JURISDICCIONALES. SUS DIFERENCIAS. En materia administrativa los

actos son dictados en forma unilateral por la autoridad y no siempre se tramitan mediante un procedimiento;
por tanto, no existe una verdadera controversia entre la autoridad y un particular. En algunos casos, la
autoridad administrativa da inicio al procedimiento a través de una orden dirigida al particular, quien debe
acatarla o combatirla a través del juicio de nulidad o del recurso que prevea la ley que rige a ese acto. En
cambio, en el ámbito jurisdiccional la autoridad es sólo mediadora en la controversia suscitada entre los
particulares, y el procedimiento se lleva a cabo a través de una serie de actos concatenados que son
provocados por las propias partes en el proceso, es decir, un procedimiento jurisdiccional inicia con la
presentación de la demanda y culmina con la sentencia definitiva, y se forma con una serie de etapas que
prevé la ley adjetiva y que sujeta a los particulares; es decir, la presentación de la demanda trae como
consecuencia que se lleve a cabo el emplazamiento de la contraparte; el ofrecimiento de pruebas trae como
consecuencia su admisión y desahogo; sin embargo, puede suceder que una vez presentada la demanda no
se lleve a cabo el emplazamiento, en virtud de que el actor desista de la acción o de la instancia; Asimismo,
el ofrecimiento de pruebas no implica necesariamente su admisión y desahogo, porque las partes podrían
desistir del ofrecimiento o no realizar los actos necesarios para su desahogo.
NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo en revisión
4079/2003. Lucila Pilar Araiza Rivero. 6 de enero de 2004. Unanimidad de votos. Ponente: Ana María
Serrano Oseguera. Secretaria: Margarita Bertha Velasco Rodríguez.
 20

2.6 Competencia.
Para denominar lo qué hemos llamado "atribuciones del Estado" se ha hecho uso de otras
expresiones tales como la de "derechos", "facultades", "prerrogativas", "cometidos" o
"competencias" estatales. Sin embargo hemos preferido el término "atribuciones" ya admitida en la
doctrina (Carré de Malberg. Théorie Générale de l'Etat. t. 1, pág. 160. Bonnardo Précis élémentaire
de Dr. Adm. pág. 18) tanto porque su connotación gramatical es adecuada e inequívoca, como
porque con ella no se prejuzga sobre otros problemas propios de la teoría del Estado y por tanto
puede aplicarse cualquiera que sea la organización política y estructura de los diversos tipos de
Estados contemporáneos.

La competencia es el conjunto de facultades que un órgano puede legítimamente ejercer, en razón

de la materia, el territorio, el grado y el tiempo. Coincide la doctrina que la competencia en principio
es improrrogable. Hay quienes piensan que la competencia debe surgir de norma legal expresa,
quienes consideran que puede surgir expresa o implícitamente de una norma legal y quienes
consideran que surge en forma implícita del objeto o fin mismo del órgano.

“La competencia es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano
determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se refieren a los
servicios públicos; o sea a la aptitud que éstos reciben de la legislación para emitir los actos
necesarios a fin de ejercer la competencia del órgano.”1

Así tenemos que, conforme al principio de legalidad, el acto administrativo debe ser producido por
un órgano competente, mediante un funcionario o empleado con facultades para ello.

2.7 Concepto de Administración Pública.

"La administración pública es la acción del Estado", contraponiéndola a la legislación que es la
voluntad, y a la jurisdicción, que es el pensamiento del Estado.”

La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza

fundamentalmente por el Estado.

Para ese objeto éste se organiza en una forma especial adecuada sin perjuicio de que otras
organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa.

La organización especial constituye la Administración Pública, que debe entenderse desde el punto
de vista formal como "el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los
medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales" y que desde el punto de vista
material es "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de
existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los
particulares para asegurar la ejecución de su misión" (A. Molitor, Administratioti Publico UNESCO,
pág. 18).

1
Leer más: http://revista-amparo.webnode.mx/news/el-acto-administrativo-parte-1-/
 21

Desde el punto de vista formal la Administración Pública es parte, quizá la más importante, de uno
de los Poderes en los que se halla depositada la soberanía del Estado, es decir, del Poder
Ejecutivo.

La Administración Pública no tiene, como tampoco la tienen ni el Poder Ejecutivo ni los demás
poderes, una personalidad propia; sólo constituye uno de los conductos por los cuales se
manifiesta la personalidad misma del Estado.

La organización administrativa se puede entender como la forma o modo en que se estructuran y

ordenan las diversas unidades administrativas que dependen del poder ejecutivo, directa o
indirectamente, a través de las relaciones de jerarquía y dependencia, para lograr unidad de
acción, de dirección y ejecución en la actividad de la propia administración, encaminada a la
consecución de los fines del Estado.

Las formas de organización administrativa se refieren a un aspecto de la actividad de los órganos

principalmente del Poder Ejecutivo.

Esta organización administrativa surge de la necesidad de establecer y ordenar de manera

coordinada a los entes que conforman a la administración pública, se debe a que solo así se logra
alcanzar una operativa adecuada a sus finalidades y al ejercicio de de la función o actividad
administrativa.

El problema de la personalidad del Estado es uno de los más discutidos en la teoría del derecho
público.

Las principales corrientes doctrinales se pueden reducir a dos categorías: las que afirman y las
que niegan dicha personalidad.

Dentro del primer grupo existen varias tendencias: unas que suponen una doble personalidad del
Estado; otras que suponen que, siendo única la personalidad, ella se manifiesta por dos
voluntades, y finalmente las que sostienen que sólo existe una personalidad privada del Estado
como titular de un patrimonio y no para el ejercicio del Poder Público, pues en este aspecto el
Estado no es titular de derechos sino un simple ejecutor de funciones.

La teoría de la doble personalidad del Estado sostiene la existencia de una personalidad de

derecho público y otra de derecho privado; la primera como titular del derecho subjetivo de
soberanía; la segunda como titular de derechos y obligaciones de carácter patrimonial.

Esta teoría, que es la admitida por la legislación y jurisprudencia mexicanas, es objetada porque
ella implica una dualidad incompatible con el concepto unitario que del Estado tiene la doctrina
moderna. Se afirma que la doble personalidad sería admisible sólo en el caso de que se
demostrara la duplicidad de finalidades u objetivos del Estado.

La teoría de la personalidad única con doble voluntad, consiste en afirmar que, normalmente, el
Estado desarrolla una actividad imponiendo sus determinaciones, en vista de que éstas emanan
 22

de una voluntad con caracteres especiales de superioridad respecto de los individuos, es decir, de
una voluntad soberana; pero que en determinadas ocasiones no es necesario proceder por vía de
mando, sino que el Estado puede someterse, y de hecho se somete, al principio que domina las
relaciones entre particulares, o sea, al principio de la autonomía de la voluntad, principio que
consiste en que ninguna persona puede por acto de su voluntad producir efectos respecto de otra
si ésta no concurre manifestando su propia voluntad.

Esta teoría también ha sido objeto de varias impugnaciones, pues se sostiene que constituye una
falta de lógica pensar en que una voluntad pueda tener caracteres diferentes: que en unos casos
sea superior y que en otros sea igual a la de los individuos.

Como reacción contra las teorías que afirman la doble personalidad y la personalidad única del
Estado, la doctrina del derecho público basada en el método realista, sostiene que no es necesario
el concepto de la personalidad para reconocer las actividades patrimoniales del Estado.

Elementos de la Administración Pública:

La Administración pública comprende los siguientes elementos, cabe resaltar que estos son los
que la relacionan con la ciencia de la Administración, pero no se encuentran ajenos a la aplicación
en el campo jurídico:
1. Organización.
2. Coordinación.
3. Finalidad
4. Objetivos.
5. Métodos operativos.
6. Planeación.
7. Control
8. Evaluación

2.8 Actos Administrativos, Actos Jurídicos y Actos Materiales.

Según el Diccionario Jurídico, el acto administrativo será la declaración de voluntad de un órgano
de la administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible de crear, con
eficacia particular o general, obligaciones, facultades, o situaciones jurídicas de naturaleza
administrativa.

El acto administrativo es considerado como el núcleo conceptual de la materia que nos ocupa, por
lo que no es posible englobar en un solo concepto todas las tareas que realiza el poder público por
medio de sus órganos administrativos. Es por ello que muchos autores prefieren estudiar las
características del acto administrativo para posteriormente tratar de ofrecer un concepto del
mismo.

Rafael I. Martínez considera las siguientes características:

- Es un acto jurídico.
- Es de Derecho Público.
 23

- Lo emite la Administración Pública, o algún órgano estatal en ejercicio de la función

administrativa.
- Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.
De la misma manera los especialistas consideran necesario realizar una clasificación de los actos
administrativos, la doctrina se ha dedicado a proporcionar un sinnúmero de ellas, pero el maestro
Gabino Fraga es quien aporta una clasificación basándose en: a) la naturaleza misma de los actos,
b) el de las voluntades que intervienen en la formación del acto, c) el de la relación que tales
voluntades guardan con la ley, d) el del radio de aplicación del acto, y e) el del contenido y efectos
jurídicos del acto.

Desde su naturaleza. Se dividen en actos materiales y actos jurídicos, los primeros no producen
ningún efecto de derecho y lo segundos si engendran consecuencias jurídicas.

Desde las voluntades que intervienen en la formulación del acto:

a) Voluntad única. Se conserva ese carácter, aun cuando en el procedimiento se hagan necesarios
otros actos de voluntad.
b) Voluntad por el concurso de voluntades. Cuando intervienen diversas voluntades en la
formación del acto.
Desde la voluntad creadora del acto con la Ley. Da origen al acto obligatorio y al acto discrecional.
El primero constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma
impone a la administración cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho.

El segundo tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder libre de apreciación para
decidir si debe obrar o abstenerse, o en qué momento debe obrar, o cómo debe obrar, o en fin, qué
contenido va a dar a su actuación.
Desde el Radio de acción. Se divide en internos y externos, siendo internos todos los actos
relacionados con la aplicación y funcionamiento del estatuto legal de los empleados públicos y los
referentes a la regulación interna.
En los externos quedan comprendidos los actos por medio de los cuales se realizan los actos
fundamentales del Estado, es decir, los de prestar los servicios que son a su cargo y los de
ordenar y controlar la acción de los particulares.

Por su finalidad.
a) Actos preliminares, todos aquéllos que son necesarios para que la administración pueda realizar
eficientemente sus funciones.
b) Actos de ejecución, todos aquéllos que tienden a hacer cumplir forzosamente las resoluciones y
decisiones administrativas, cuando el obligado no se allana voluntariamente a ello.

Por su contenido.
1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares.
2. Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurídica.
3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o derecho.
 24

Rafael Bielsa dice que “puede definirse el acto administrativo como decisión, general o especial,
de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones sobre derechos, deberes e
intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ello”.

En resumen, la forma del acto administrativo, aunque puede ser oral o consistente en
determinados actos materiales, normalmente requiere que satisfaga ciertos requisitos cuando el
acto implique privación o afectación de un derecho o imposición de una obligación. Según el
artículo 16 de la Constitución "nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y
motive la causa legal del procedimiento ... ", y esto significa que el acto lesivo debe consignar por
escrito el motivo que lo ha provocado y el derecho con que se procede.

La función administrativa es otro de los medios de que el Estado se vale para realizar las mismas
atribuciones, pues el funcionamiento de las empresas se verifica por actos materiales y jurídicos
de alcance individual.

En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias, dar órdenes administrativas, afecta el
orden jurídico existente. Cuando construye carreteras, moviliza la fuerza pública, planifica,
transporta mercancías y correspondencia, imparte enseñanza o servicios de asistencia, está
realizando simples actos materiales.

El acto jurídico se ha definido como un acto de voluntad cuyo objeto es producir un efecto de
derecho, es decir, crear o modificar el orden jurídico.

El acto jurídico se distingue del hecho jurídico y del acto material. El hecho jurídico está
constituido, bien por un acontecimiento natural al que la ley vincula ciertos efectos de derecho,
como el nacimiento, la muerte, etc., o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y
en el que el orden jurídico entra en movimiento, pero con la diferencia respecto del acto jurídico de
que ese efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. Así, por ejemplo, en el delito hay
un hecho voluntario, pero la voluntad no persigue la creación de una situación jurídica, a pesar de
lo cual ésta se origina al convertir a su autor en delincuente sujeto a la ley penal. Los hechos
jurídicos constituyen solamente la condición para que se apliquen normas jurídicas generales
preexistentes.

De la misma manera los especialistas consideran necesario realizar una clasificación de los actos
administrativos, la doctrina se ha dedicado a proporcionar un sinnúmero de ellas, pero el maestro
Gabino Fraga es quien aporta una clasificación basándose en: a) la naturaleza misma de los actos,
b) el de las voluntades que intervienen en la formación del acto, c) el de la relación que tales
voluntades guardan con la ley, d) el del radio de aplicación del acto, y e) el del contenido y efectos
jurídicos del acto.

Desde su naturaleza. Se dividen en actos materiales y actos jurídicos, los primeros no producen
ningún efecto de derecho y lo segundos si engendran consecuencias jurídicas.
Desde las voluntades que intervienen en la formulación del acto:
 25

a) Voluntad única. Se conserva ese carácter, aun cuando en el procedimiento se hagan

necesarios otros actos de voluntad.
b) Voluntad por el concurso de voluntades. Cuando intervienen diversas voluntades en la
formación del acto.
Desde la voluntad creadora del acto con la Ley. Da origen al acto obligatorio y al acto discrecional.
El primero constituye la mera ejecución de la ley, el cumplimiento de una obligación que la norma
impone a la administración cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho.

El segundo tiene lugar cuando la ley deja a la administración un poder libre de apreciación para
decidir si debe obrar o abstenerse, o en qué momento debe obrar, o cómo debe obrar, o en fin, qué
contenido va a dar a su actuación.
Desde el Radio de acción. Se divide en internos y externos, siendo internos todos los actos
relacionados con la aplicación y funcionamiento del estatuto legal de los empleados públicos y los
referentes a la regulación interna.
En los externos quedan comprendidos los actos por medio de los cuales se realizan los actos
fundamentales del Estado, es decir, los de prestar los servicios que son a su cargo y los de
ordenar y controlar la acción de los particulares.
Por su finalidad.
a) Actos preliminares, todos aquéllos que son necesarios para que la administración pueda
realizar eficientemente sus funciones.
b) Actos de ejecución, todos aquéllos que tienden a hacer cumplir forzosamente las resoluciones
y decisiones administrativas, cuando el obligado no se allana voluntariamente a ello.

Por su contenido.
1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurídica de los particulares.
2. Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurídica.
3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o derecho.
Rafael Bielsa dice que “puede definirse el acto administrativo como decisión, general o especial,
de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones sobre derechos, deberes e
intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ello”.

El acto material, por su parte, está constituido por hechos naturales o voluntarios que no
trascienden al orden jurídico. En ellos no sólo falta como en los hechos jurídicos, la intención de
engendrar, modificar o extinguir una situación de derecho, sino que tampoco existe una norma
jurídica general cuya aplicación se condicione por ellos.

Ejemplo: Así, el profesor de una escuela al dar su lección, el médico de la asistencia pública que
cura un enfermo, no están ejecutando ni un acto ni un hecho jurídico: están realizando una
manifestación de inteligencia o una habilidad manual que no trasciende al orden jurídico; están,
por eso mismo, realizando un acto material.

Se ha hecho en la doctrina una doble clasificación de los actos jurídicos: la que se basa sobre el
efecto jurídico del acto y la que .se funda en las modalidades que reviste la manifestación de la
voluntad.
 26

Estudiando en primer término la clasificación de los actos jurídicos en razón del efecto que
producen, es necesario antes que todo precisar en qué consiste el orden jurídico que se afecta por
virtud de dichos actos.

El orden jurídico está constituido por el conjunto de situaciones también de carácter jurídico, que
existen en un momento dado en un medio social determinado.

2.9 Elementos de los Actos Administrativos.

Para poder entender al acto administrativo es indispensable conocer los elementos que lo
conforman, es por ello que en este apartado se enunciarán y estudiarán todos y cada uno de ellos.
Los elementos del acto son: sujeto, manifestación de la voluntad, objeto, forma, motivo, y
finalidad.
Con el transcurso del tiempo los estudiosos del Derecho Administrativo han dejado claro la
complejidad del acto administrativo, pero han concordado en esta clasificación de sus elementos,
dejando fuera las discusiones doctrinales se procede a enumerar cada uno de los elementos:
Sujeto: Este es en sí el órgano administrativo facultado, al que la ley le atribuye una función
específica, es decir, la propia institución pública que al ser representadas por personas físicas, son
éstas las que cumplen con la ejecución material del acto.

Se desprende de esta definición la identificación de dos tipos de sujeto: el activo y el pasivo,

entendiéndose por activo el órgano competente del Estado que produce el acto mediante el cual
la emisión de la declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos, mientras que el
sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto jurídicamente.

Rafael I. Martínez define al sujeto así: “Es el órgano de la administración pública que en ejercicio
de la función administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo
consecuencias jurídicas subjetivas.”

Voluntad: La manifestación expresa o declaración de voluntad es la expresión de una decisión del

órgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca consecuencias de derecho
de tipo subjetivo.

Esta voluntad debe ser espontánea y libre, además, de comprendida dentro de las facultades del
órgano, sin vicios que puedan ser atribuibles al dolo, error, violencia o cualquier otra contraria a la
ley; asimismo, la voluntad no puede ser tácita y debe declararse en forma expresa, a efecto de que
el sujeto pasivo quede debidamente enterado y en condiciones de cumplir con las obligaciones
que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.

Objeto: Es lo que persigue la administración al emitir el acto; es decir, crear, reconocer, modificar o
extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el interés de la colectividad.

El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez expresa lo siguiente: “El objeto se identifica como la
materia o contenido del acto el cual de acuerdo al derecho común deber ser cierto y jurídicamente
 27

posible, es decir, que la materia a la que se refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la
actuación de la administración de acuerdo a la Ley.”

Algunos autores consideran que el objeto puede ser directo inmediato e indirecto o mediato.

Motivo: Es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo, las consideraciones de hecho y de
derecho que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión es el porqué del acto.

Puede interpretarse como la apreciación y valoración de los hechos y de las circunstancias en que
se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su correspondiente declaración unilateral de
voluntad.

Finalidad: La doctrina señala que la finalidad debe ser de interés general o público y estar
apegado a la ley, fijar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de alcanzarse mediante
actos establecidos en la ley, evitándose con ello el desvió de poder.

Forma: Es la exteriorización de la voluntad del sujeto activo.

Gabino Fraga al respecto comenta lo siguiente:

A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, la forma en el Derecho Administrativo tiene

normalmente el carácter de una solemnidad necesaria no sólo para la prueba sino principalmente
para la existencia del acto y es que en esta última rama del Derecho el elemento formal constituye
una garantía automática de la regularidad de la actuación administrativa.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en su artículo 3 los elementos y

requisitos del acto administrativo, en este artículo se consideran otros elementos además de los
expuestos con antelación.

2.10 Distinción entre Actos Administrativos, Contratos Administrativos y Reglamentos.

Concepto de Acto Administrativo que proporciona el Diccionario Jurídico Mexicano (1994),

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: (escrito por Alfonso Nava Negrete ) Es el acto que
realiza la autoridad administrativa. Expresa la voluntad de la autoridad administrativa, creando
situaciones jurídicas individuales, a través de las cuales se trata de satisfacer las necesidades de
la colectividad o la comunidad.

Concepto de Contratos Administrativos: A. Naturaleza jurídica del contrato administrativo El

contrato administrativo tiene un origen relativamente reciente. Basta recordar que el propio
derecho administrativo, como una rama del derecho público que regula la actividad del Estado que
se realiza en forma de función administrativa, empieza a surgir a partir de uno de los postulados de
la Ilustración y la Revolución Francesa, la separación de poderes. En el siglo XIX que el Consejo
 28

de Estado en Francia empezó a redefinir las reglas aplicables a los contratos y en la primera mitad
del siglo XX empezaron a aparecer obras sobre los contratos administrativos, como la Théorie
générale des contrats de l'administration de Gaston Jèze.

relaciones que se establecen entre la administración y el particular, aquélla actúa en una posición
de supremacía que impide que se considere que pueda haber un vínculo contractual; que la
autonomía de la voluntad no es posible ya que la administración pública debe sujetarse a las
normas que la rigen y el particular sólo puede aceptar o rechazar los términos fijados por la
administración resultantes del orden normativo vigente; y que los presuntos contratos
administrativos versan sobre objetos que están fuera del comercio. En lugar de hablar de contrato
administrativo, las teorías negativas han propuesto figuras como los “actos administrativos
bilaterales”, el “acto administrativo necesitado de coadyuvante”, los “actos condición”, etc.

Por otro lado, están quienes aceptan la existencia de los contratos administrativos, y refutan las
teorías negativas señalando que la desigualdad de las partes no es tan importante como para
negar la idea contractual, pues esta peculiaridad es la misma que justifica que el contrato sea
administrativo y no privado; que la autonomía de la voluntad como elemento esencial del contrato
ha sido cuestionada incluso en el derecho civil y mercantil con la existencia de los contratos de
adhesión; y que si bien los objetos sobre los cuales versan los contratos administrativos están
fuera de comercio para los particulares, este no es el caso para la administración pública quien
puede disponer libremente de ellos Actualmente, podemos decir que existe una tendencia
generalizada a aceptar los contratos administrativos como una categoría y diferente a los contratos
civiles.

Independientemente del debate teórico, la realidad se ha impuesto y ha llevado a reconocer la

existencia de los contratos administrativos. Se han utilizado diversos elementos para caracterizar
los contratos administrativos: la relación de subordinación entre las partes, la licitación, la
satisfacción de un interés público, la jurisdicción especial, la existencia de cláusulas exorbitantes…
Sin embargo, los elementos que realmente definen un contrato administrativo son en primer lugar,
que una de las partes es la Administración Pública, en segundo lugar, que son contratos sometidos
a un régimen especial y por último, que los mismos persiguen un interés público.

El contrato administrativo se ha definido como “el acuerdo de voluntades, generador de

obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas
que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer
finalidades públicas”.

Concepto de Reglamentos Administrativos:

Es toda declaración escrita y unilateral emanada de las autoridades administrativas, creadora de
reglas de Derecho de aplicación general y de grado inferior a la Ley.

La potestad reglamentaria del Ejecutivo Federal, tiene su carácter originario en la potestad

conferida directamente por la Constitución, en términos de la fracción I, del artículo 89.
 29

- Está sometida al principio de legalidad, por ello el reglamento está subordinado a la ley, es un
instrumento para la aplicabilidad de la ley.
- Reserva de ley, ( es una reacción al poder ilimitado del monarca).
- Subordinación jerárquica a la misma.
Principio de jerarquía normativa no puede rebasar o ir más allá del contenido de ésta.
- El reglamento y las reglas generales administrativas son, ambas, normas generales abstractas y
permanentes, el primero puede imponer obligaciones a los particulares y las segundas, sólo a
quienes forman parte de la estructura administrativa interna.

2.11 Principio de Legalidad en materia Administrativa. Forma, Competencia,

Fundamentación y Motivación.
Como la mayoría de los actos, los actos administrativos también emanan de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos 14 y 16 resguarda las garantías de
Legalidad jurídica y exacta aplicación de la ley y es precisamente de estas garantías
constitucionales de donde surgen los requisitos de los actos administrativos.

Por lo que hace al artículo 14, éste señala que “a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en
perjuicio de persona alguna”.

El primer requisito Constitucional de acuerdo con el anterior artículo será la no retroactividad. Por
retroactividad se entiende “la eficacia excepcionalmente reconocida a la Ley en virtud de la cual
puede afectar a hechos, actos o situaciones jurídicas ocurridos o creados con anterioridad al
momento de la iniciación de su vigencia”.

Este principio de no retroactividad es aplicable a los actos administrativos, dado que los órganos
de la administración pública actuarán ejecutado la ley, por lo tanto, la no retroactividad se refiere a
los efectos del acto administrativo, es decir, no se pueden lesionar los derechos adquiridos con
anterioridad a su emisión. En ese sentido, se aplicará de manera directa lo estipulado en el artículo
14 Constitucional respetando los derechos adquiridos con anterioridad a la expedición o creación
de una ley administrativa que pudiera dañarlos.

El artículo 16 del mismo ordenamiento señala diversos requisitos que surgen del párrafo siguiente:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud
de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento.

Del párrafo antes descrito se desprenden cinco requisitos fundamentales para el acto jurídico y la
actuación del órgano administrativo que pretenda llevarlo a cabo o ejecutarlo. Los requisitos son:
La competencia: Es la potestad de un órgano de jurisdicción para ejercerla en un caso concreto.

En palabras del Maestro Rafael I. Martínez la competencia es la posibilidad que tiene un órgano de
actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender. La disposición
constitucional señala que el acto administrativo debe ser producido por un órgano competente, es
decir, que el acto administrativo se encuentre entre los que le han sido asignados por ley, además
que sean efectuados mediante un servidor público con facultades para ello.
 30

La forma escrita: como se comentó en el punto anterior, la forma es un requisito indispensable del
acto administrativo, y el mandato constitucional es muy claro al precisar que la manifestación del
órgano deberá hacerse de manera escrita y nunca tácita, ya que con esto se constituye la garantía
de certeza jurídica.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en su artículo 3, fracción IV, que el acto
administrativo debe hacerse constar por escrito deberá de contar con la firma autógrafa de la
autoridad que lo expida, señalando, además, una posible excepción a la regla aplicable
únicamente para aquellos casos en que la Ley autorice otra forma de expedición.

Fundamentación: fundamentar un acto implica decir qué ley o qué leyes y cuáles de sus artículos
son aplicables al caso, originan y justifican su emisión.

Motivación: consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma
jurídica al caso concreto.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha manifestado lo siguiente: “Fundarlas implica señalar

los preceptos legales sustantivos y motivarlas es mostrar que en el caso se han realizado los
supuestos de hecho que condicionan la aplicación de aquellos preceptos.”

Como se puede ver, los términos fundamento y motivación irán relacionados de manera conjunta
por lo que hace a la emisión de los actos administrativos.

Principio de legalidad: en su planteamiento original, conforme al principio de legalidad, la

administración pública no podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de
la ley. Ello obedecía a una interpretación estricta del principio de la separación de poderes.

Por eso, toda actividad del Estado debe ajustarse a la ley, debiendo estar los actos de los órganos
administrativos producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.

2.12 Efectos del Acto Administrativo.

El acto administrativo una vez que se emite, debe ser acatado obligatoriamente por el gobernado a
quien se dirige y por lo terceros que estuvieren involucrados, el acto administrativo puede requerir
el empleo de la coerción para que surta efectos.

Al considerar el efecto del acto administrativo como un efecto consistente en generar, modificar o
extinguir una situación jurídica individual o condicionar para un caso particular, el nacimiento
modificación o extinción de una situación jurídica general, estamos conscientes, además, que este
mismo efecto será generador de derechos y obligaciones, las cuales son de carácter personal e
intrasmisibles, por lo que sólo pueden ser cumplidas o ejercitadas por la persona a la cual el acto
se refiere.
Los derechos originados por el acto administrativo podrán tener el carácter de reales o personales,
para un mejor entendimiento de estos derechos se proporciona a continuación algunas
definiciones de estos tipos de derechos:
 31

Derecho personal Denominado también de obligaciones o de crédito, es la facultad

correspondiente a una persona para exigir de otro sujeto pasivo individualmente determinado, el
cumplimiento de una obligación de dar, hacer o no hacer.

Se hace referencia a aquellas facultades que por el orden jurídico son atribuidas al individuo como
otras tantas posibilidades de actuación, y precisamente en reconocimiento de su propia
personalidad.

Derecho real: Son aquellos derechos que se atribuyen a una persona, natural o jurídica una
facultad inmediata de dominación más o menos plena sobre una cosa.

Facultad correspondiente a una persona sobre una cosa específica y sin sujeto pasivo
individualmente determinado contra quien aquella pueda dirigirse.

Mucho se ha discutido sobre los efectos que los actos administrativos tienen frente a terceros, se
ha tratado de comparar los derechos reales administrativos con los derechos reales de naturaleza
civil; sin embargo, se ha detectado una diferencia esencial entre estos dos derechos, el derecho
real administrativo si puede llegar a afectar el patrimonio, mientras que los derechos reales de
carácter civil son inaplicables tratándose de bienes de dominio público.

Tratándose de los derechos administrativos se puede afirmar que el principio que regula sus
efectos es contrario al que rige en materia civil, ya que la regla general es que las situaciones
jurídicas creadas por el acto administrativo son oponibles a todo el mundo.

En el Derecho Administrativo, el Estado realiza actos que tienden a la satisfacción de necesidades

colectivas, y difícilmente podría llegarse a conseguir ese fin si se exigiera que los actos a él
encomendados no pudiera oponerse a todos los miembros de una colectividad.

En Derecho Administrativo, el concepto de tercero es sumamente diferente al de Derecho Civil,

para el Derecho Administrativo el tercero es la persona a quien no es oponible un acto de
autoridad, comprende al particular que tiene un derecho público o privado que puede resultar
afectado por la ejecución de un acto administrativo.

Para dejar claro el concepto y efectos frente a terceros tenemos como ejemplos: la concesión de
una patente de invención, una licencia sanitaria, registro de un título profesional, las inscripciones
en el Registro Público de la Propiedad, sólo por mencionar algunos.

2.13 El Silencio de la Autoridad. Afirmativa Ficta y Negativa Ficta.

De conformidad con el artículo 8º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y
mediante una interpretación de dicho artículo, podemos establecer que dentro de las Garantías de
Seguridad Jurídica, se encuentra el Derecho de Petición, es decir, la posibilidad de que los
ciudadanos se dirijan a las autoridades, por escrito de manera pacífica y respetuosa, a efecto de
solicitarles la prestación de algún servicio o la atención de alguna necesidad.
 32

Pero de la segunda parte de dicho artículo, se desprende propiamente la garantía, ya que de

acuerdo a algunas ideas postuladas por Hans Kelsen, todo derecho, o en este caso, garantía,
tiene un aspecto primario, que es propiamente el derecho subjetivo, así como una garantía
secundaria, la cual implica un deber que en caso de ser violentado, podrá ser sancionado.

Esa garantía secundaria, es el deber que tiene las autoridades no solamente de permitir que toda
persona, presente sus solicitudes, o en términos constitucionales, sus peticiones por escrito, sino
más bien de emitir una respuesta a dichas peticiones.

En ese sentido la emisión de la respuesta es la parte complementaria del Derecho de Petición, y al

ser la obligación de la autoridad, la garantía establecida a favor del particular respecto al Derecho
de Referencia; máxime si recordamos que las garantías son mecanismos jurídicos establecidos
por el Estado para la protección de los Derechos del Hombre.

Dicha respuesta debe constitucionalmente, reunir ciertos requisitos, el primero es que la respuesta
deberá de darse por escrito, ya que con ello se genera mayor certidumbre, toda vez que es más
fácil comprender los alcances y el contenido de la respuesta, o en su caso, de la autorización o de
la negativa.

El segundo requisito es que debe hacerse del conocimiento del particular en un breve término.

Para efectos de hacer del conocimiento del particular (el peticionario) la respuesta, el medio idóneo
son las notificaciones, las cuales deberán de realizarse de manera genérica, al menos dentro de la
Administración Pública Federal.

Es de señalarse que la definición de “breve término” se ha establecido de acuerdo a la

jurisprudencia, como un lapso de tres meses, al menos para la materia administrativa, ya que en
materia fiscal se han establecido cuatro meses. Situación que se refuerza en virtud de lo
establecido la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual establece que la autoridad
deberá de resolver las peticiones que se le hagan en un término de tres meses.

Además, la respuesta deberá de ser emitida por autoridad competente, estar debidamente fundada
y motiva, de acuerdo a lo señalado por las garantías de Seguridad Jurídica a que se refieren los
artículos 14 párrafo segundo y 16 párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.

Pero vamos a encontrar que en ocasiones la Autoridad no resuelve dentro del término legal, es
más, ni siquiera emite una respuesta. Dicha inactividad procesal es lo que la doctrina ha
denominado como el silencio Administrativo, el cual podemos definir como “la falta absoluta de
acto, pues entendemos que la abstención de la Administración Pública, son su silencio, es la
negación misma de la actuación o acto administrativo y, por lo tanto, afirmamos que el silencio
administrativo es consecuencia de una abstención de la autoridad, a la que le ley le reconoce
diversos efectos jurídicos”.
 33

Pero debemos hacer la acotación pertinente de que el Silencio Administrativo no es un acto

administrativo, es inactividad a la cual la ley le establece determinadas consecuencias jurídicas,
mediante las cuales se puede considerar aprobaba la solicitud planteada, o en su caso desestimar
las peticiones que se le hayan realizado a la Administración Pública.

Esta figura surge a efecto de evitar que el particular se encuentre en estado de indefensión e
incertidumbre, ya que ante la falta de actividad por parte de la autoridad resultaba imperativo,
establecer qué pasaría en esos casos de falta de respuesta.

De manera primigenia podemos considerar que el silencio Administrativo es violatorio de garantías,

ya que contraviene el derecho de los gobernados de obtener respuesta, lo que podrá hacerse valer
mediante el Juicio de Garantías o amparo, de conformidad con el sistema legal mexicano.

Pero además del carácter inconstitucional del silencio administrativo, podemos considerar que de
acuerdo a las ideas señaladas con anterioridad y de acuerdo a las disposiciones legales, la falta de
actividad de la autoridad administrativa podrá tener dos interpretaciones:

Por un lado el silencio administrativo, puede tener consecuencias favorables para el particular, es
decir, la falta de respuesta oportuna implicara que la solicitud realizada se tenga por autorizada,
por lo cual las consecuencias jurídicas serán favorables para el particular, constituyéndose de esa
forma la Afirmativa Ficta. Pero cuando la consecuencia de la falta de actividad se le da el sentido
nugatorio a la petición realizada, estamos en presencia de la negativa ficta.

A ambas determinaciones se les considera fictas, ya que como lo señalamos anteriormente, al no

existir respuesta de la autoridad, a esa omisión se le da un sentido, y la consecuencia será que se
obtenga una respuesta presuntiva y no expresa, de ahí que les recaiga el calificativo de fictas.

En México, de manera general a nivel federal, a la falta de actividad de la autoridad administrativa,

se le reconoce por ley la consecuencia negativa, en términos de lo dispuesto por el artículo 17 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, pero también encontramos algunos casos en los
cuales la falta de respuesta tendrá una consecuencia positiva en beneficio del particular, la cual se
establece en la ley o disposición correspondiente.

-Afirmativa Ficta: Figura jurídica por virtud de la cual, ante la omisión de la autoridad de emitir una
resolución de manera expresa, dentro de los plazos previstos por esta Ley o los ordenamientos
jurídicos aplicables al caso concreto, se entiende que resuelve lo solicitado por el particular, en
sentido afirmativo.

-Negativa Ficta: Sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído a una

solicitud, la cual será en sentido negativo de la petición o instancia formulada por
escrito, por persona interesada, cuando la autoridad no la contesta ni resuelve en
un determinado período.
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El objeto de esta figura es evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera

jurídica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución
correspondiente, de suerte que no sea indefinida la conducta de abstención
asumida por la misma, sino que al transcurrir cierto tiempo desde la fecha de
presentación de la solicitud, petición o instancia, el legislador ha considerado que
esa actitud pasiva del órgano hace presumir que su decisión es en sentido negativo
para el peticionario (Real Academia Española).

Objeto de la Figura: Es evitar que el peticionario se vea afectado en su esfera jurídica ante el
silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente; de suerte que no
sea indefinida la conducta de abstención asumida por la autoridad, sino que al transcurrir cierto
tiempo desde la fecha de presentación de la solicitud, petición o instancia, el legislador ha
considerado que esa actitud pasiva del órgano hace presumir que su decisión es en sentido
negativo para el peticionario.

2.14 Extinción del Acto Administrativo.

La validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los elementos internos
y externos que han sido motivo de nuestro estudio en las páginas anteriores.

En el caso de falta absoluta o parcial de algunos de dichos elementos, la ley establece sanciones
que pueden consistir desde la aplicación de una medida disciplinaria sin afectar las consecuencias
propias del acto, hasta la privación absoluta de todo efecto de éste.

La doctrina del derecho común ha formulado no sin vivas discusiones una teoría general de las
nulidades de los actos civiles irregulares.

Dentro de ella se reconocen varios grados de invalidez. Estos grados son, según la doctrina
clásica admitida por nuestra legislación civil, la inexistencia, la nulidad absoluta y la nulidad
relativa.

El acto inexistente es concebido, según los datos y citas que aporta el señor licenciado M. Borja
Soriano en su estudio sobre la Inexistencia y nulidad de los actos según la doctrina francesa,
"como el que no reúne los elementos de hecho que supone su naturaleza o su objeto y en
ausencia de los cuales es lógicamente imposible concebir su existencia'). (Curso de D. Civil
Francés, por C. Aubry y Rau.) O en otros términos, "un acto jurídico es inexistente cuando le falta
uno o más de sus elementos orgánicos, o quizá más exactamente, específicos Estos elementos
son de dos clases, elementos de orden psicológico y elementos de orden material. En la base de
este acto se encuentran en efecto: 1.- una manifestación de voluntad; 2.- un objeto; 3.- según los
casos, un elemento formalista... Símbolo de la nada, el acto inexistente, se comprende que no
puede ser el objeto de una confirmación, ni el beneficiario de una prescripción extintiva que haga
desaparecer con el tiempo el vicio de que está manchado... si eventualmente el acto jurídico
inexistente se invoca en juicio, el tribunal no puede sino registrar su inexistencia". (Bonnecasse.
Suplo al Tr, Teórico Práctico de D. e., por Baudry Lacantinerie y sus colaboradores.] (Borja
Soriano. Tratado de las obligaciones, título lII.) Coincidiendo con estas ideas, el artículo 2224 del
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Código Civil, dispone que: "El acto jurídico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto
que puede ser materia de él, no producirá efecto legal alguno.

No es susceptible de valer por confirmación ni por prescripción; su inexistencia puede invocarse

por todo interesado."

Al lado del acto inexistente se encuentra el acto nulo. "La nulidad de un acto se reconoce en que
uno de sus elementos orgánicos, voluntad, objeto, forma, se ha realizado imperfectamente, o en
que el fin que perseguían los autores del acto está directa o expresamente condenado por la ley,
sea implícitamente prohibido por ella porque contraría el buen orden social... aceptamos la noción
de la nulidad absoluta tal como ella (la doctrina clásica) la enseña, a saber: que una nulidad de esa
naturaleza puede ser invocada por todos los interesados, que no desaparece ni por la confirmación
ni por la prescripción, que una vez pronunciada por sentencia no deja ningún efecto detrás. .. Es
relativa toda nulidad que no corresponde rigurosamente a la noción de la nulidad absoluta así
enunciada." [op, cit.) y para concluir con la doctrina a que venimos haciendo referencia, sólo
haremos una cita más que completa las nociones que son necesarias para nuestro caso: " ...
mientras que el acto jurídico inexistente no es posible en ningún caso de engendrar como acto
jurídico un efecto de derecho, cualquiera que sea, sucede de otra manera con el acto nulo, aun
atacado de nulidad absoluta, por la buena y sola razón de que este acto es una realidad mientras
que no ha 'sido destruido por una decisión judicial." Igualmente se encuentra la adopción de estas
ideas en los artículos siguientes, que copiamos del Código Civil. "Art. 2225. La ilicitud en el objeto,
en el fin o en la condición del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, según lo disponga
la ley."

La nulidad absoluta por regla general no impide que el acto produzca provisionalmente su-s
efectos, los cuales serán destruidos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad.

Hablando de un concepto ideal de la ejecución del acto administrativo, este sería que el obligado lo
cumpliera de manera voluntaria, no coactiva. Por lo tanto este sería el cumplimiento del acto en su
sentido liso y llano.

El acto administrativo se extingue por diversas circunstancias, existen circunstancias de derecho

que están señaladas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en el artículo 11 que a la
letra dice:

El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes
causas:
Artículo 11.- El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las
siguientes causas:
I. Cumplimiento de su finalidad;
II. Expiración del plazo;
III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y
éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto;
IV. Acaecimiento de una condición resolutoria;
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V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no
sea en perjuicio del interés público; y
VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.

Las dos primeras fracciones del artículo anterior son conocidas en la doctrina como medios
normales de extinción del acto, en tanto que las siguientes fracciones son llamadas medios
anormales, los cuales se enlistaran a continuación:

Revocación. La revocación es el retiro unilateral de un acto válido y eficaz por un motivo

superveniente.

Esta forma de extinción del acto administrativo genera ciertos problemas:

a) Uno de carácter terminológico, al confundírsele con la anulación de un acto irregular o con algún
medio de defensa que los particulares posean para impugnar aquellos actos que consideren
lesivos a su interés.

b) El segundo problema se da en torno a qué actos pueden revocarse y cuáles no.

Debemos dejar claro en este punto que para que exista la revocación el acto debe ser perfecto y
no haber agotado sus consecuencias. La revocación se realiza por medio de un acto administrativo
que debe llenar todos los requisitos internos y externos del acto administrativo en general, pero
también puede darse el caso de que un acto posterior revoque a uno anterior.

Inexistencia. En caso de la falta absoluta o parcial de alguno de los elementos del acto jurídico la
ley establece sanciones que pueden consistir desde la aplicación de una medida disciplinaria, sin
afectar las consecuencias del acto, hasta la privación absoluta de todo efecto de éste.

Por lo tanto, se considerará un acto inexistente cuando le falta uno o más de los elementos
orgánicos.

Según el maestro Gabino Fraga, la inexistencia se puede producir en los siguientes casos:
- Cuando falta la voluntad.
- Cuando falta el objeto.
- Cuando falta la competencia para la realización del acto.
- Cuando hay omisión de las formas constitutivas del acto.

Nulidad. El problema de nulidades o irregularidades en el Derecho Administrativo es descrito

acertadamente por Enrique Sayagués Laso al exponer lo siguiente:

La teoría sobre las irregularidades de los actos administrativos constituye uno de los capítulos más
difíciles del derecho público. La inexistencia de disposiciones expresas que la regulen, junto con la
evidente inaplicabilidad del derecho civil, ha hecho que la elaboración de los principios en esta
materia quede librada a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa razón y tratándose de cuestiones
que promueven grandes dudas, no es de extrañar las vacilaciones y aun contradicciones en esta
materia.
 37

Es bien sabido que existen varios tipos de nulidad en el Derecho Civil, siendo estas las nulidades
absolutas y relativas, las cuales al no ser objeto de nuestro estudio sólo se les hace mención
avocándonos al análisis de la nulidad de pleno derecho por ser la que se aplica a los actos
administrativos.

La nulidad de pleno derecho es la que prevé la ley con ese carácter o que, en casos excepcionales
ordena la autoridad judicial ante actos administrativos emitidos por algún órgano que resulte
claramente incompetente, o por que se haya producido sin respetar mínimamente las formas
correspondientes, o bien constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible.

Existirá nulidad de presentarse los siguientes casos afectando a cada uno de los elementos o
requisitos del acto en particular:
- Sujeto. Si el acto es emitido por un órgano incompetente, no debe producir efecto y es totalmente
nulo o ineficaz.
- Manifestación de voluntad. Cuando haya existido algún vicio del consentimiento. Si no hay
voluntad no existe el acto.
- Objeto. Si éste no existe o es ilícito, habrá ineficacia total.
- Forma. La falta de forma inválida el acto.
- Motivo. La ausencia o indebida motivación pueden ser subsanadas, si la Ley lo permite.
- Finalidad. Si no se persigue un fin de interés general, de manera directa, o indirecta, mediata o
inmediata, el acto es ineficaz.