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Jessica Cuadros
Juan Francisco Pacheco
Índice
Introducción ............................................................................................ 5
I. Falencias del Modelo ........................................................................ 7
II. Bondades y Logros .......................................................................... 9
III. Desafíos .......................................................................................... 15
IV Conclusión....................................................................................... 17
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CEPAL - ILPES Sistemas Nacionales de Inversión Pública
Introducción
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CEPAL - ILPES Sistemas Nacionales de Inversión Pública
Desde principios de los años noventa, el consenso de Washington que obliga a una buena parte
de los países a asumir políticas económicas derivadas de los acuerdos con los organismos multilaterales,
se produce un decaimiento en la importancia relativa de los sistemas de planificación, vis a vis de la
fuerza que alcanzan los ministerios de hacienda y economía, es decir, el rol economicista que significa
reestablecer los equilibrios macroeconómicos conlleva una declinación de los sistemas nacionales de
inversión pública explicado básicamente por el origen de estos, íntimamente ligado a los esfuerzos de
llevar adelante la planificación como instrumento de política pública.
El comienzo de la década del 2000 anuncia cambios para los países de América Latina y El Caribe, en
estos aspectos, cambios que sugieren la importancia de reflexionar más respecto del rol de la
planificación. La necesidad de reflexionar no escapa tampoco a la planificación estratégica del quehacer
de los organismos multilaterales, los que, a raíz de las nuevas demandas surgidas en la región,
desarrollan una serie de actividades que van permitiendo establecer algunos puntos en común o
consensos respecto del estado de situación de los sistemas de inversión pública.
Para la época, los sistemas nacionales de inversión pública identifican algunos problemas de distinto
orden, algunos referidos al modelo predominante hasta ese momento en la región y otros a elementos
emergentes, que empiezan a formar parte de las políticas públicas que el Estado debe enfrentar, es decir,
temas como medio ambiente, gobernabilidad, accountability, transparencia pública y fortalecimiento
institucional entre otros.
A continuación se hace una breve reseña del “antiguo modelo” donde se establecen algunas falencias y
bondades,
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No hay articulación con el sector privado ni con la comunidad. Estos dos elementos, aunque se tratan
conjuntamente, son en si distintos, el primero obedece a la lógica de cambio de un estado productor a
un estado proveedor de bienes y servicios lo que implica la incorporación del sector privado como
elemento clave en ampliar las capacidades de financiamiento aportando mayores recursos para la
inversión. Por otra parte, la falta de articulación con la comunidad aparece como elemento propio de las
democracias modernas y surge de la mano con la necesidad de establecer nuevas confianzas por parte de
la ciudadanía y sus sistemas políticos e instituciones, donde afloran propuestas tanto medioambientales
como de búsqueda de transparencia y rendición de cuentas, así este elemento es reconocido como un
ámbito en que el “antiguo modelo” quedó en deuda.
Débil seguimiento y evaluación. Una de las deudas mayores del “antiguo modelo” esta referida a este
tópico. Pese a que en todos los SNIP se reconoce como elemento metodológico central, tanto el ciclo de
vida de los proyectos como el ciclo de la inversión pública, y con diseños ajustados a esos ciclos,
ninguno completó funciones que permitieran cubrir todas estas etapas referidas a los ciclos. se llegó a
realizar mayoritariamente evaluaciones ex ante, las que obviamente cubrían solamente la etapa de
preinversión, con algunas experiencias no sistemáticas de evaluación ex post. Queda entonces el
“antiguo modelo” en la práctica como incompleto y con una grave deficiencia metodológica.
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El trabajo realizado permitió crear una “cultura de proyectos”. Siendo la técnica de formulación y
evaluación de proyectos un elemento central de los sistemas, requería tanto de personal capacitado como
de metodologías generales y especificas, era natural debido a la necesidad de las instituciones de
cumplir con las exigencias normativas, generar procesos de formación de cuadros que tuvieran
responsabilidades en este ámbito. Estos procesos tuvieron gran importancia y continuidad. Lo anterior
aunado con los esfuerzos de difusión de la importancia del uso de estas técnicas generaron lo que se
puede llamar una “cultura de proyectos’.
El “antiguo modelo” puede considerarse incompleto ya que no implementó tareas para las etapas de
inversión y operación, fue productivista (orientado principalmente a lo microeconómico y a la
generación de bienes) en tanto fijaba su atención aisladamente en cada proyecto, centrado en unas pocas
instituciones, con un alto grado de eficiencia y muy normativista. Estas características lo hacían en
alguna medida inflexible y desde el punto de vista político, poco útil.
Por otro lado, además de logros y falencias del modelo, en el ambiente de lo público se comenzaban a
generar otros tipos de demandas, temas como la transparencia, la participación y la articulación público-
privada se tornaron elementos de preocupación y surgía entonces la necesidad de incorporarlos al
quehacer de los SNIP, esto junto con el desarrollo de tecnologías de la información, fueron generando
un conjunto de retos y la búsqueda de un nuevo modelo para estos sistemas.
Es así que hace una década algunos de los retos que se entendían necesarios superar por partes de los
SNIP eran los siguientes:
• Escasa articulación con prioridades nacionales y otros sectores complementarios.
Generalmente no había una instancia superior que observara la consistencia de los proyectos
de inversión con el plan nacional y menos aún la eventual sinergia o complementariedad que
pueda haber entre proyectos de distintos sectores. Colombia es en la región, el único país que
explicita que su sistema nacional de inversiones debe incorporar proyectos que se enmarquen
en su plan nacional de desarrollo.
• Creciente dificultad de retener personal capacitado. Surgen dos razones, un problema de
remuneraciones (baja remuneración en comparación con el sector privado) y uno de alta
rotación del personal, especialmente en los niveles descentralizados.
• No existían sistemas formales de seguimiento físico ni financiero. El seguimiento financiero
se hacía generalmente a través de los sistemas integrados de administración financiera y era
básicamente de naturaleza de ejecución presupuestaria.
• Avance insuficiente en el desarrollo de sistemas de evaluación ex post. Existían dificultades
para establecer las líneas base para la evaluación del impacto de los proyectos o programas
públicos, tampoco había un sistema adecuado de indicadores sociales 1 .
• Escasa incorporación de Gobierno electrónico. El uso de Internet como plataforma de
operación de los Sistemas o como facilitador para la simplificación de trámites, consultas,
adquisiciones y firma digital. Una década atrás este apoyo era muy inicial en la mayoría de los
países analizados.
• Transparencia. Se requerían mayores niveles de acceso por parte de la ciudadanía a la cartera
de proyectos, con sus características en cuanto a objetivos, localización, montos, plazos,
fuentes de financiación, avance de la ejecución y responsables. Para avanzar en esta materia
era preciso elaborar programas de conectividad entre sistemas de información.
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Sin embargo, la efectividad de un sistema de evaluación ex post depende de la utilización de sus resultados y cómo estos permiten
modificar la acción de las políticas. Para ello, existen algunos prerrequisitos tales como credibilidad, independencia, temporalidad y
compromiso para extraer lecciones de la comparación entre la evaluación que se realiza ex ante y la evaluación realizada ex post, e
incorporarlas en la formulación, evaluación y seguimiento de futuros proyectos o programas.
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• Articulación público –privada. Este aspecto era más bien incipiente puesto que no había
claridad en cómo debía hacerse y si era conveniente o no llevarla a cabo. En síntesis, era una
tarea por desarrollar.
• Poca articulación intersectorial e interinstitucional, se veían dificultades expresadas en
duplicaciones que implicaban ineficiencias y tensiones debido a las competencias entre los
organismos y la fragmentación de la información.
En conjunción con las falencias y bondades del “antiguo modelo” y los retos que se planteaban surge un
esbozo de un “nuevo modelo” con características más sistémicas e inclusivas, mas orientado por una
visión de sociedad, poniendo en el centro a las personas e incorporando a los entes privados. El nuevo
modelo buscaba mayor flexibilidad y compromiso de otros actores que se incorporaban dentro de una
concepción más relacional en la gestión de los SNIP.
Es así, que de acuerdo con el estado de situación con retos por enfrentar y el esbozo de lo que sería un
nuevo modelo de SNIP, la pregunta que surgió fue;
¿Cómo lograron enfrentar los SNIP los retos y dificultades que atravesaban hace una década?
Este punto resume un diagnóstico basado en la experiencia de ILPES, basada en diversas asesorías y
capacitaciones en las que ha participado y también en entrevistas realizadas durante los meses de
Septiembre y Octubre de 2009, a siete directivos de Sistemas Nacionales de Inversión Pública en
Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana y México.
Las principales conclusiones de estas entrevistas fueron:
• Escasa articulación de los proyectos con prioridades nacionales y/o con otros sectores
complementarios. Hay avances sobretodo en cuanto a que se respetan las prioridades
nacionales, salvo el caso de Argentina, que debido a su estructura federal, cobran gran
importancia las autonomías provinciales. Actualmente en casi todos los SNIP de los países
mencionados, se ha incorporado la variable de consistencia entre los proyectos y las políticas
sectoriales. Aún cuando hay avances, persisten ciertas brechas, como la coparticipación en la
discusión presupuestaria. Pero falta una instancia superior que observe la consistencia entre
los proyectos de inversión de los diversos sectores con el plan nacional y la eventual sinergia
entre los proyectos de distintos sectores. Como se señala anteriormente, la ausencia de esta
instancia superior que vele por la articulación con las prioridades nacionales, no ha impedido
que surjan algunos intentos de evaluación de políticas.
• Creciente dificultad de tener y retener personal capacitado. Todos los SNIP actualmente están
abocados a desarrollar acciones permanentes tendientes a mejorar las capacidades de los
funcionarios, sin embargo esto conlleva el riesgo de perderlos una vez capacitados, dado las
bajas remuneraciones respecto a otros sectores. Las mayores dificultades se han concentrado
en los niveles locales. Se están aplicando sistemas diferenciados de capacitaciones, en algunos
países, el sistema está diseñado para satisfacer las necesidades a niveles básicos, intermedios y
avanzados. Otro problema que subsiste en el tiempo es el fenómeno de una alta rotación de
profesionales, lo que afecta la continuidad del trabajo en materias de formulación y
seguimiento de proyectos. Tal vez la sugerencia de introducir elementos relacionados con
salarios y factores motivadores como esquema de incentivos pueda aminorar este fenómeno.
En general los SNIP estudiados contemplan programas de capacitación operando y existe
conciencia de su importancia como un proceso continuo para crear y mantener una masa
crítica en el sistema.
• En la encuesta sobre SNIPs hecha a los usuarios del sistema, y desarrollada por Ilpes en el
2010, frente a la consulta respecto a si las instituciones cuentan con los recursos humanos, y
con el conocimiento necesario para solucionar oportuna y adecuadamente las observaciones
que reciben del órgano rector, menos de la mitad de los encuestados consideró que cuentan
con ambos recursos: personas y conocimiento:
GRAFICO 1
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35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Con los recursos Con ninguno de los dos Sólo con el Sólo con los recursos
humanos y el elementos conocimiento necesario humanos
conocimiento
•
• Fuente: elaboración propia en base a encuestas
• No existen en la mayoría de los países sistemas formales de seguimiento físico y/o financiero.
Sabemos que como instrumento de trabajo resultaría ser un factor de gran avance,
considerando que en casi todos los países existen normativas y procesos que permiten llevar
adelante un cierto seguimiento, ya no sólo financiero sino que también físico, podemos
entonces suponer que esto seguirá un buen camino. Esta labor se realiza principalmente vía
banco de proyectos utilizando plataformas web. En general los nuevos diseños de los SNIP
estarían incluyendo este aspecto y los existentes también lo están incorporando.
• La política tradicional, en la mayoría de los países cuyos directores fueron entrevistados,
durante las crisis económicas más recientes ha consistido fundamentalmente en recortar los
programas de inversión y posponer proyectos. Aunque hay persistencia de esta política anti
inversión, hay ejemplos con resultados positivos que se escapan, como Chile y Colombia con
planes especiales de inversión para amortiguar los efectos de la crisis, los que constituyen
medidas anticíclicas.
• Incorporación de Gobierno electrónico. Hay avances en el uso de tecnologías de información.
Se ha generalizado el uso de Internet como plataforma de operación de los Sistemas de
Inversión Pública. Sin embargo persisten problemas de desarticulación de los distintos
sistemas informáticos, y de falta de interactividad de los usuarios con los sistemas. En este
aspecto se observa un avance importante, con bancos de proyectos on-line y en algunos casos
con información geo-referenciada de proyectos (caso de Guatemala), así como el uso de TIC’s
en los temas de adquisiciones públicas. Es necesario profundizar más adelante en los
resultados objetivos que ha generado este avance y cómo utilizar la información disponible
resultante para el mejoramiento de los procesos, sobretodo en la etapa de inversión.
• En la encuesta ya mencionada, destaca una compatibilidad más bien baja de los Bancos
Integrados de Proyectos (BIP), con el resto de los sistemas de información de Gobierno. Más
de la mitad de los encuestados declaran que esta compatibilidad solo se da en la mitad o
menos de los casos.
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GRÁFICO 2
COMPATIBILIDAD DEL BIP CON OTROS SISTEMAS
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
con la mit ad con más de la mit ad con menos de la mit ad con ninguno con t odos
•
Fuente: elaboración propia ajustada encuesta
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GRAFICO 3
COORDINACIÓN PÚBLICO- PRIVADA
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentina Chile Colom bia Guatem ala Nicaragua República
Dom inicana
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III. Desafíos
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