Facultad de Derecho ee raise, <9 Campeche, Camp. Meco CAPITULO I CONCEPTOS GENERALES 1. CONCEPTO ETIMOLOGICO DE MUNICIPIO E] vocablo Municipio proviene del Latin, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus, que se refie- re a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjuncién de estas dos palabras surgié el término latino mu- nicipium! que definié etimolégicamente a las ciudades en las que los ci dadanos tomaban para si las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades. De aqui se deriva el concepto municipe, que hace alusién a los propios gobernantes 0 a los habitantes de las circunscripciones municipales; tam- bién encontramos el uso frecuente del término municipia, para referirse en general a todas las ciudades que el derecho romano otorg6 la calidad de aut6nomas en su manejo administrativo. Por otra parte, debemos hacer notar el origen comin de este vocablo con otros similares que se refieren también al Municipio. Es el caso de la palabra commune, que es mucho més usual en el idioma francés (comuna) para designar a las corporaciones municipales; su origen etimoldgico se in- serta también en el vocablo latino antes sefalado y significa la comunidad de obligaciones de una circunscripcin o poblacién. En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a estos vocablos, como es el caso de los juramentos comunales 0 municipales (jura communia) que a decir de Dutaillis, eran necesarios para la existencia de los Municipios, senalando que: “... sin asociacién por ju- ramento, jura communia, no habia Municipio y esa acci6n bastaba para que existiese el Municipio” Coincidimos con la mayoria de los investigadores de la historia muni- cipal en afirmar que el Municipio, como instituci6n juridica y social, surgié | Gfr. Corominas, Joan y José A. Pascual, Diccionario Critico y Etimoligico Castellano ¢ His- pinico, vol. IV, p. 115. 2 Dutaillis Petit, citado por Reynaldo Robles, El Municipio, p. 64. 1P DERECI 2 ECHO MUNICip, con el Derecho Romano, particularmente en el momento de la EXPansign, del Imperio en los primeros agios de nuestra era. En el genio lating , conjugaron, por una parte, el claro realismo politico y, por otra, la ide, pragmitica de la administracion de las ciudades, resultando asi el ambiy, de lo municipal, que se circunscribié al manejo de las cuestiones local, sin interferencia de otras entidades del Estado, por asf convenir a la propia “razon de estado” del Imperio. 2. DEFINICIONES Muchas y de variadas orientaciones y matices son las definiciones que en torno al Municipio exponen los estudiosos del tema, notandose en ellos, sin embargo, el sustrato comin que tiene la instituci6n, esto es: el aspecto propio de la vida local de la comunidad. Algunas de las definiciones mas comunes de la instituci6n en anilisis las encontramos en diversas enciclopedias 0 diccionarios. Asi el diccio- nario de la Real Academia Espaiiola lo concepttia como: “Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento”. La Enciclopedia Espasa Calpe seiiala que el Municipio es: Una sociedad necesaria, organica y total establecida en determinado territorio ¥ que tiende, con personalidad juridica definida, a la realizacién de aquellos fines piblicos que trascendiendo de la esfera de la familia no llegan, sin embar- go. ala en que se desenvuelven otras entidades de cardcter politico (provincias, regiones, Estado, Union de Estados). Por cuanto hace a las enciclopedias juridicas, también aparece este con- cepto, como es el caso de la Enciclopedia Juridica Omeba, la cual lo define como Una persona de Derecho Piblico constituida por una comunidad humana asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares imtereses, y que depende siempre, en mayor 0 menor grado, de una entidad piiblica superior, el Estado Provincial 0 Nacional.4 El Diccionario Juridico editado por el Instituto de Investigaciones Juridi- cas de la UNAM, sefiala que el Municipio es: La organizacién Politico-Administrativa que sirve de base a la divisién territo- rial y organizacién politica de los estados miembros de la Federaci6n. Integra la organizacién politica tripartita del Estado mexicano, Municipios, Estaclos ¥ Federacién.5 Enciclopedia Universal Ilustrada Europea-Americana Espasa-Calpe, Yomo XXXVIL, p- > Enciclopedia Juridica Omeba, Tomo XIX, p. 55. 5 Diccionano Juridico I1J-UNAM, Tomo correspondiente a las letras de la 1 a la OCONCEPTOS GENERALES 3 Ya desde la Antigiiedad algunos pensadores observaron a esta institu- ci6n. Si bien bajo otra diversa apreciacién, que no la romana que nos tras- cenderfa. En este sentido, encontramos el concepto clasico de Aristételes quien en su obra La Politica afirma que: La primera comunidad a su vez que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfaccin de necesidades que no son meramente las de cada dia, €s el Municipio.6 Owa definicién clasica es la de Tocqueville, quien en La Democracia en América expone su idea de la Comuna 0 Municipio, senalando: La sociedad comunal existe, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus uusos y sus leyes; el hombre es quien forma los reinos y crea las repuiblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios.7 En Ia doctrina juridica extranjera destacan importantes municipalistas que han aportado interesantes definiciones para la institucién. Afirma, asf, Adriano Carmona Romay que el Municipio es: ..uuna sociedad humana localizada con cardcter de permanencia en un territo- rio determinado, dirigida por una autoridad local, con el fin de lograr el bien de sus integrantes y del Estado al que pertenece.* El autor sudamericano Efrén Cordova, afirma que el Municipio: “...es una comunidad natural y espontanea, que nace de la imprescindible nece- sidad de una organizaci6n politica-juridica y administrativa y que es reco- nocida por el Estado y no creada por éste”.9 Otro autor sudamericano, Reynaldo Pola dice qu EI Municipio es una fraccién territorial del Estado 0 de un distrito, con reco- nocimiento oficial, donde se hallan congregadas numerosas familias que obe- decen las mismas leyes y estén sujetas a la accion administrativa de un ayunta- miento,10 El jurista vienés Hans Kelsen afirma en su Teoria General del Estado que: Jurista 9 3 “Los Municipios son las democracias més antiguas y lo eran ya en un tiem- Pi gua y y X po en que la administracin local se hallaba organizada sobre bases estric- tamente autocraticas..."!! 6 Aristételes, La Politica, Libro Primero, parrafo octavo, p. 38. 7 Tocqueville, Alexis, La Democracia en América, p. 78. 5 Carmona Romay, Adriano, Nolas sobre la autonomia del Municipio, p. 16. ® Cordova, Efrén, Curso de Gobierno Municipal, p. 58. 19 Citado por Reynaldo Robles, El Municipio, p. 66. 11 Kelsen, Hans, Téorla General del Estado, p. 294.DERECHO Mu, yy 5 Garcia Oviedo afirma qu, ivista Carlor tral de familias, formando una cole, mferentes de sus componentes indiyig, 0 dite race necesidades Originadas por j, 1 destacado or fant cy Municipio & con rio ¥ que satis Fo fines preP!® » mH, iy en un cerrito = jan Onsari que: i decir, en ef origen de Ia conviveng, por arm llevar en. comin algunos servicigg re Conservar los caminos, enter,” netiels, constru una iglesia, son PrOBIEMAS que af Josmuertos, Fea UT Tas que original La eee vide wanna A PO a complicacion de la vida moderna empo, I y, con el tiempo eb: cios ¥ blemas que deban conte: ever es I ares HODES templar, sn del trabajo» division de vecindarios.!8 sunicipio te iF oo cies o familias que cial - unen pat eben reuse ¥ 86 U0 P snunicipalista espanol Don Adolfo Posada en su obra p 0 ig Ciudad Moderna precisa que el Municipio poi y social de vida humana total, determinad , i cimente por las necesidades de la vecindad”.14 defnido naturalment¢ Pena mexicana también ha aportado claras defn ill pation municipal. Tanto investigadores del Derecho Con. vemtan diversos conceptos definitorios : “EI Municipio —afirma el Dr: Miguel Acosta Romero— en si consti ye una persona juridica de Derecho Paiblico, eminentemente politica, ane forma de gobierno puede variar de acuerdo a las modalidades que cata Estado adopte sobre ese particular”.15 A su ver el doctor Andrés Serra Rojas refiriéndose a esta i senala: El distinguido Régimen Municipal ‘ ‘cbr: *. como el nticleo stitucion La descentralizacién administrativa regional, llamada por algunos autores des centralizacion territorial, es una forma de organizacién descentralizada, que tiene por finalidad la creacién de una institucién politica, dotada de personal dad jridica, patrimonio propio y un régimen juridico establecido por la Cons litucion en el Articulo 115 y reglamentado por sus leyes organicas municipales, ue expiden las legislaturas de los Estados, .16 De Ignacio Burgoa, des “onstitucional, que: * acado constitucionalista, sefala en st “EI Municipio implica en esencia una form bs Carlos, Derecho Administraty a 10, Tomo I, p. 65 m0 Colin en El Municipio Li mo I, p. 658, bre, p. 22. Rojas, An ee |, Teoria General del De Dewcha Adminstration, (ee Mministrativo, ‘Tomo 1, p. 584,(CONCEPTOS GENERALES. 7 juridica-politica segtin la cual se estructura a una determinada comunidad “asentada sobre el territorio de un Estado...”.17 Don Lucio Mendieta y Naiez, socidlogo y jurista, a su vez expone: “El Municipio ¢s la circunscripcién territorial mas pequena del pais y esta bajo el gobierno inmediato y directo del ayuntamiento”.!8 Uno de los indudables pioneros del estudio del municipio en México lo fue Don Moisés Ochoa Campos, que escribiera varias obras sobre temas municipales, la mas destacada, sin duda, La Reforma Municipal, en donde sostiene qu El Municipio es un efecto de la sociabilidad, como tendencia ésta a institucio- nalizar las relaciones sociales. Se produce como mediata agrupacién natural y como inmediata unidad socio-politica funcional, aglutinada en forma de aso- ciacién de vecindad, siendo por excelencia la forma de agrupacién local;... es fuente de expresién de la voluntad popular y en consecuencia, atiende a sus fines propios como institucién y a los de sus Componentes como asociacion de éstos.19 — Nuestra Definicién: Como se puede observar, existen muy variados puntos de vista para enfocar la definicién del Municipio. Algunos autores destacan caracteristi- cas formales, otros cuestiones politicas, econdémicas © sociolégicas. Sin em- bargo, se percibe, en el fondo, la preocupacién central de todos ellos por apreciar a esta institucién como basica y fundamental en la configuracién de la vida de las sociedades. Siguiendo estas mismas ideas, estimo que el problema de la definicién del Municipio debe abordar no solamente la estructura formal de la insti- tucién, sino también los fines sustantivos que la distingan de otras forma- ciones similares. En este sentido, se propone que: El Municipio es la institucién juridica, politica y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestion ‘autinoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que estd regida por un concejo 0 ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la division territorial y de la organizacion politica y administrativa de un Estado, En esta definicién destacamos varios aspectos: a) Que el Munici una institucién de caracter juridico, politico y social; b) Que el Muni es una institucion territorial, pues cuenta con una jurisdiccién espacii finida; ¢) Que el Municipio tiene como finalidad organizar de intereses pri ates de la convivencia social, esto es, que se satisfaccién os resulta 17 Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constituctonal Mexicano, p. 875. 18 Citado por Mario Colin, op. cit., p. 29. 19 Ochoa Campo, Moisés, El Municipio. Su evoluctin institucional, p. 23.6 DERECHO MUNICip4, originan por el hecho de la vecindad de los individuos; y d) Que el Munig. pio en muchas ocasiones es considerado como la base de la division territg, rial y de la organizaci6n politica de los Estados. 3. DOCTRINAS DIVERSAS SOBRE LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO. E] complejo universo que representan las instituciones municipales han provocado que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagénicas interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Existen teorfas muy diversas que tratan de explicar ya una u otras posturas; sefta. lando los argumentos histéricos y cientificos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que plantean sy origen como un fenémeno natural, espontaneo y atin divino, hasta las que sefialan que éste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las teorfas o escuelas mas destacadas en torno a la naturaleza del Mu- nicipio son las siguientes: a) Escuela Sociolégica y Jus-naturalista; b) Escue- la Legalista o del Derecho Positivo; c) Escuela Histérica o Anglo-Germiani- ca; d) Escuela Economicista; ¢) Escuela Administrativa: f) Escuela Etnico- Cultural. A) Escuela Sociolégica y Jus-naturalista La base del pensamiento que sostiene esta Escuela la encontramos en la vieja definicién Aristotélica del zoon politikon que hace al hombre un ser sociable por naturaleza, llevandolo a formar “Una agrupacién natural de upo local”;20 por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta l6gico el surgimiento de una comunidad de accién e interés. Esto hace proclamar a Pascaud que: “La constituci6n de los Municipios se remota al origen de las sociedades. Las familias al principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se retinen obedeciendo a esa ley de la sociabilidad que est4 en la esencia misma del hombre”. Y, agrega: Enseguida, por consecuencia completamente natural, experimenta las necesi- dades de tener una administracién interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la seguridad de las personas, se explica a cémo la asociaci6n Municipal que se encuentra en todos los pueblos civilizados, después esos Municipios se unieron a otros y han formado las naciones.2! » 20 Aristoteles, loc. cit.(CONCEPTOS GENERALES 7 En total consonancia con estas ideas, Adolfo Posada sostiene que: “El Municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo cre6; es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”.22 Efrén Cordova dice de la Escuela Sociolgica que: Para ella el Municipio es una realidad social anterior a la ley y ésta no hace mis que descubrir 0 reconocer lo que la naturaleza habia ya creado. No niega (la Escuela Sociolégica) que exista un concepto legal de Municipio, pero sostiene que el mismo no es mas que la investidura de un concepto sociolégico que ha- bia surgido con anterioridad. Hay, pues, una estructura social, una comunidad engendrada por la propia naturaleza, por la historia, la tradici6n y la geogra- fia, que es anterior y superior a lo que pueda decirse en el texto legal.23 O como dijera Azcarate: “...el Municipio es una sociedad natural ante- rior a la voluntad del Estado y de los individuos y cuya existencia y relacio- nes necesarias con los sistemas superiores tiene por tanto que reconocer no crear, el Estado con los individuos”.24 Por su parte, Carmona Romay sintetiza el proceso de integracién su- cesiva en que se da la teoria sociolégica de la naturaleza municipal, de la siguiente manera: La comunidad local, integracién de diversos nicleos sociales (aldeas, lugares, parroquias, etc.), es instintiva, natural y espontanea, en virtud de la fuerza de cohesin que determina toda agrupacién de familias. Cuando esta comunidad local toma raz6n y conciencia de sus fines forma la sociedad local. ‘Tales fines —que en un todo constituyen el orden piiblico, lato sensu— han de ser plani- ficados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una organi- zacién politico-juridica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reco- nocida esa necesidad organica por el Estado y no creada por éste, se produce el fenémeno socio-politico que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creaci6n imaginaria del Estado, es un organismo natural, una entidad histéri- cay socialmente viva: 2) Que, consiguientemente, esa sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3) Que la vi del Municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenémenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes que de la decision legistativa.25 2 Posada, Alfonso, El Régimen Municipal de la Ciudad Moderna, p. 52. % Cordova, Efrén, Curso de Gobierno Muniipal, pp. 59 y 60. 4 Ancérate, Gumersindo, Municipatismo y Regionalismo, pp. 24-25. % Carmona Romay, Adriano G., Ofensa y Defensa de la Escuela Socioldgica det Municipio pp. I7y 18.s salt Sociologia se complementan ¢ in, sosternidas = la a jones jus-naturalistas que fueron am, cgramente a om siglo XIX. 4, Escuela Sociolégica (Zacha. damentales del Munici. el ciudadano;* Ahrens, en su ya afirma que | Mur segunda de las sociedades nas. afi e el Municiplo es anterior al Estado, ado por éste, Va que aquel existe con anterioridad, no fae Tea ed Je salido de Jas manos de la Natura. a algunos autore ~gnacen los ¢ recoge la tesis de la focque’ ile quien nscribimos: al formula que (4 es ta mica asociacion se en tal manera en Ja natu- hava hombres reunidos se forma un Municipio. existe en todos Jos pueblos cualesquieran que sean sus “nos v crea las Repitblicas, el Mu- de vista, es T ensu proverbi cuentra de 5 obra del legislador, el Municipio no & macion del Estado y, encia anterior 4 la for ende, anterior a la ley, ¥ mas atin, superior 4 ésta. Por lo tanto, la ley no que cireunscribirse @ reconocerlo y protegerlo en su funcién a. En suma, la lev simplemente admite la personalidad del Munici- ahi donde la naturaleza Jo ha creado y le ha dado sus derechos. EI Jusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretacion seica del orden natural, atribuyéndolo a una voluntad superior, que el hombre no hace mas que reconocer y €s4 voluntad la identifica con Dios. Esta corriente tiene como basamento filosdfico el pensamiento de Seca qe s Aquino. quien fools a el “hombre es un ser social semejantes"2* En ae eenido eaiuaio Ma la union y convivencla cor trina del aquinatense cuando ‘comenta . an Hemandez interpreta la doe Comunidad natural que tiende al bien mee Municipio vendria a ser: “wl dente y jerarquica de personas funei omit. a través de una escala ascen . ‘iones y bienes...”29 n sus s . % Parte Leweihet Capitulo Primero, op. cit eee “hares evi Clr. (Seigneur de Tocqueville). “La commune est la seule a we we nme ae ha estat cm ily deshommes reuis, il se Forme &€ saat leurs lois cext Thorume arynees chez tous les peuples, quels (4° - cvaecniean a es oyaumes et re le republiques: 3, Amonio Maria Herninder, En Dercho Municip ‘pal, Volumen I, p. 155.cONCEPTOS GENERALES 5 Por otra parte, el jusnaturalismo racional propone la existencia de ui orden per se, que sin provenir de un ente superior, se hace clocuente en el hombre, el que a través de su raz6n descubre ese orden, convirtiéndolo en Derecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir que la Escuela Sociolégi- ca afirma: a) La existencia del Municipio como producto primario de la sociabilidad humana; 6) La existencia del Municipio con anterioridad al Estado y al Derecho; ¢) La justificaci6n del poder municipal como resultado inmediato de la voluntad solidaria y espontanea de los integrantes de la comunidad. ‘A su vez, la tendencia jusnaturalista suscribe la totalidad de las conclu- siones sociologistas, agregando ademés, la afirmacién de que: a) El Mu- nicipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados por éste; b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una \oluntad superior y divina usnaturalismo teolégico) o del orden y armo- nia general de las cosas que el hombre capta y entiende a través de la razon {jusnaturalismo racional). B) Escuela legalista o de derecho positivo Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente juri- dico y, en consecuencia, una creaci6n del Estado. Esta tesis Iamada también formalista 0 juridica, reitera la posterioridad del Municipio con respecto del Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle personalidad juridica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto la entidad municipal es producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades especificas que él mismo le sefiala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, éste sdlo existira como una congregacién 0 comunidad asentada en un territorio determinado. Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma expo- nen que el Municipio es una entidad humana, territorial y juridica creada por la ley y que a falta de ese acto aquél no existe, pues es ésta la que le da tal caracter. Ignacio Burgoa seftala que no se puede dar en la teoria ni en la practica el “Municipio Natural”, puesto que: El Municipio entrafia una entidad juridico-politica que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en un cierto espacio territorial, estos elementos, Snticos o naturales, por sf mismos, es decir, sin ninguna estructura juridica, en la que se proclame su autonomia y la autarquia de la que hemos hablado, no constituyen el Municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al que pertenezcan.39 3 Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constituctonal Mexicano, p. 817.DERECHO MUNICH ones muicipales, COM Objet, : 1a riqueza étnica de egy J de creunseiPcon us pIVERSAS TEORIAS FRPUESTAS gy DE LAS as teorias enuunciadas, sou sr institucion que sokameng a lesconocemos QUE ha, sonaada que es st. elementy Mie solo hecho sea el generadop der a ech ei eel Hecho natra eee gea por st mismo el que cre ee 10 - famos explicarnos un a. arnrcct® com nid der que siacion de las vari T Municipio es UM ‘el Derecho. jad interrel de resum nuestT0 1 exis rete por via snemos ques # jede enconera al de Ta especie hum Taro est que HO PO ello son unc solo. forma las con etcetera Por otra pi del Municipio. able también que al apreciar él fondo de la na- aoaaoesccomar en cuenta elementos que ls diver ee ceorias o escuelas nos presentatl, Como aspectos sociol6gicos, hist6ricos . cserMilturales, Sokamente con una apreciacion ‘administrativos demos entender la complejidad de nuestra ins arte, es indud turaleza econsmicos, integral ce todos ellos, tirucién en estudio. * 5, ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL MUNICIPIO Los autores han clasificado a los elementos integrativos del Municipio dle diverss manera, algunos destacan ciertos componentes de la institucion ‘municipal como fundamentales, para diferenciarlos de otros que se suelen clasificar como secundarios 0 complementarios. En este sentido, Luigi Ferrari#® limita los fundamentales a tres: el terri: a 1a poblacidn y el patrimonio, Adriano Carmona Romay‘® nos habla igalent de esc erro, la poblacién y el personal administrative E profesor Elen Ordre siguiendo criterios similares, cataloga a los ele- menos del Municipio como objetivos y subjetivos, siendo los primeroy al ritorio, la poblacin y la capacidad econ Cea eee eis ete economia; y los segundos: la «re give rconsiniento legal a formacion politica y juridia,y la finalidad ades piiblicas locales.47 Algy el Igunos otros autores, como & adem, Gy armona Romay, Ad "Biden Ad iano, Notas sobre as sobre la Autonomia Municipal, p. 16. amvonio Mata ca los cataloga &™ nes gra parte, PI gn: ©) € 6M" gos cleme’ sto es Estos Mante sendos CH 1. MUNIC 6 fe el surgimient = Estados # a oa en lo’ sen 1s dias & / permanente a ha sido muy 1 Municipio, ¢ estructura May inclusive €¥ ea la afilia nese mist rece uct ee que & en una AP segan Se Municipio. © Scions extte Hee al Estado hasta base sino un apendi je descentrali mas que ciones 4 Creemos que nin jer Ja real para entend de cpio forma parte un estatuto legal que auténomamente Tanto los sistem tualmente al Munic que lo diferencian « del Estado, por lo ¢ region esta francan Particular imp en la estructura d¢ la Repablica, en «1 competenciales: en diversos de su suele denominar de gobierno”, re municipal 8 Hernandez,a 4 ; ¥ argentino Antonio Maria Hernandez cuentan con clasificaciones muy simi- - Iares, pues los cataloga en: territorio, poblacién y poder.!8 Por nuestra parte, proponemos como elementos fundamentales del Municipio, los siguientes: a) el territorio o término municipal; b) la pobla- “4 cién; ¢) el gobierno; d) la relacién de vecindad; y, e) la autonomia. Estos elementos quedan ahora exclusivamente enunciados, pues dedi- camos adelante sendos capitulos para tratar cada uno de ellos. CONCEPTOS GENERALES: 1s 6. EL MUNICIPIO EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO. Desde el surgimiento del Municipio Occidental en Roma, hasta nues- tros dias en los Estados modernos, la instituci6n ha cumplido fines que pa- recen permanentes en la histori: n embargo, su ubicacién dentro de cada esuuctura ha sido muy diversa. Lo que no escapa a cualquier observacién ey que el Municipio, en todo tiempo y sociedad, ha estado comprendido en “una estructura mayor”, o sea, el Estado. Asi aparecié en Roma; asi lo apreciamos inclusive en el bajo medioevo con todo y su amplia autonomia. Segtin sea la afiliacién que se sustente en cuanto a la naturaleza del Municipio, en ese mismo sentido se entendera en mucho esta cuestion. Po- siciones extremas que plantean, por una parte, que los municipios dieron base al Estado; hasta la postura contraria que explicaria que el municipio no es sino un apéndice administrativo del Estado que cumple ciertas fun- ciones de descentralizacion territorial y de servicios. Creemos que ninguna de estas explicaciones extremistas tienen valor para entender la realidad del Municipio en el Estado moderno. El Muni- cipio forma parte del Estado y legalmente le esta subordinado, si bien con un estatuto legal que le deja una esfera de competencias para ser ejercidas aut6nomamente. ‘Tanto los sistemas de Estados centrales, como los federales, ubican ac- tualmente al Municipio con caracteristicas politicas, juridicas y econédmicas que lo diferencian de una mera agencia o delegaci6n del gobierno general del Estado, por lo que la tesis administrativista de la descentralizaci6n por region est4 francamente en desuso. Particular importancia tiene para nosotros la apreciacién del Municipio en la estructura del Estado Federal que constituye nuestro pais. En efecto, la Republica, en cuanto a su organizaci6n y estructura, establece tres esferas competenciales: la federal, la estatal y la municipal. El texto constitucional en diversos de sus preceptos deja clara esta diferenciacién, por lo que se suele denominar a estas esferas competenciales como “niveles u é6rdenes de gobierno”, resultando asf: el orden federal, el orden estatal y el orden municipal. 48 Hernandez, Antonio Maria, Derecho Municipal, p. 172.