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JURISDICCIÓN COACTIVA - Requisitos para que se configure pérdida de fuerza ejecutoria.

Acto administrativo / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Requisitos para que se configure

En relación con la excepción denominada "pérdida de fuerza ejecutoria", sea lo primero señalar
que en este caso el título ejecutivo, contiene obligaciones claras y expresas, que se notificaron y
adquirieron ejecutoria. Según el artículo 66, numeral 3°, del Código Contencioso Administrativo, los
actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme,
la administración no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. Para la Sala es
claro que si bien es cierto que entre la fecha de ejecutoria de las resoluciones que sirven de título
ejecutivo y la fecha de notificación del mandamiento de pago -que tuvo lugar el 20 de diciembre de
2002- transcurrió el lustro indicado en la norma citada, esa circunstancia no conduce, en este caso,
a la pérdida de la fuerza ejecutoria de tales actos administrativos. En efecto, cuando la norma
dispone la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos cuando al cabo de cinco años
la administración "no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos", no está
indicando que tales diligencias sólo cuentan a partir de la notificación del auto del mandamiento de
pago, como lo entiende el excepcionante; en el ámbito de la jurisdicción coactiva, de forma previa a
la notificación del auto de mandamiento de pago, se encuentra una actuación de la administración
que, sin duda, se encamina a ejecutar el acto administrativo y que ocurre cuando se libra orden de
pago contra el obligado. Así las cosas, se tiene que en este caso, al haberse librado el auto de
mandamiento de pago el 17 de diciembre de 1999, es decir, dentro de los tres años siguientes a la
ejecutoria de las Resoluciones en referencia, la administración realizó uno de los actos que le
correspondía para ejecutarlos dentro del término señalado en el numeral 3° del artículo 66 del
Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esos actos administrativos no han perdido fuerza
ejecutoria.

JURISDICCIÓN COACTIVA - Término de prescripción de la acción ejecutiva / PRESCRIPCIÓN


DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Marco legal. Término / ACCIÓN EJECUTIVA - Término de
prescripción

Respecto de la prescripción de la acción de cobro, que es fenómeno distinto de la pérdida de


fuerza ejecutoria del acto administrativo (la primera está referida a la acción ejecutiva, mientras que
la segunda a uno de los caracteres del acto administrativo), la norma aplicable en los procesos por
jurisdicción coactiva es el artículo 2536 del Código Civil que, para la época en que fue propuesta la
excepción de prescripción, es decir, antes de ser modificado por el artículo 8° de la Ley 791. De
manera que contado el término de la ejecutoria de las resoluciones que sirve de título de recaudo
hasta la integración procesal con la notificación del mandamiento de pago al curador ad litem el 20
de diciembre de 2002, se deduce que no ha transcurrido la totalidad del tiempo que la ley fija al
ejecutante para ejercer la acción respectiva y poner en movimiento los mecanismos de recaudo
forzoso a fin de obtener el pago de deuda. Por lo tanto, no prospera la excepción de prescripción
y/o pérdida de ejercutoriedad o fuerza ejecutoria

JURISDICCIÓN COACTIVA - Caducidad de sanción / SANCIÓN - Término de caducidad para


imponerla

En relación con la caducidad de la sanción, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo


dispone: "Artículo 38. Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en
contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a
los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas". Ese término ha de contarse entre
la fecha en que habría acaecido la falta que ha de sancionarse y aquella en que se imponga la
sanción, de manera que transcurrido pierde la autoridad la facultad de sancionar, pues se trata de
la caducidad de esa facultad y no de una forma de prescripción de la acción para ejecutar la
sanción, como lo entiende el excepcionante. En el fondo, lo que se aduce son argumentos que
ponen en tela de juicio la legalidad de la actuación administrativa, como él mismo lo señala al
indicar que las resoluciones que sirven de título ejecutivo "devienen ilegales". Por tanto, no
prospera su petición, pues se recuerda que dentro de los procesos ejecutivos adelantados para el
cobro de créditos fiscales, como es este caso, es descaminado controvertir argumentos reservados
a la vía gubernativa, que en el curso de esa etapa se deben dirigir contra el título ejecutivo y que
luego compete decidir a la jurisdicción contencioso administrativa durante el proceso de nulidad
que corresponda. Esto por la sencilla razón de que en el proceso ejecutivo no es discutible la
obligación cobrada, se parte de la base de que reúne los requisitos de ser clara, expresa y
actualmente exigible porque así lo dispone la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-00-00-000-1999-1929-01

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

Demandado: EDITORA TEMPO CULTURAL LTDA.

Se resuelven las excepciones propuestas por el curador ad litem de la parte obligada contra el
auto de mandamiento de pago del 17 de diciembre de 1999 proferido por la Jefe del Grupo de
Cobro Coactivo del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex.

ANTECEDENTES

La Jefe del Grupo de Cobro Coactivo del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex,
mediante auto del 17 de diciembre de 1999, libró orden de pago por la vía de jurisdicción coactiva a
favor del Tesoro Nacional y en contra de Editora Tempo Cultural Ltda. por la suma de $13
´073.550.95 y por los intereses estipulados en al Ley 68 de 1923 y las costas que se causen (folio
18).

Fundamento de la orden de cobro son las Resoluciones números 000294 del 27 de enero de 1997,
1364 del 23 de junio de 1997, 000411 del 11 de febrero de 1997 y 000412 del 11 de febrero de
1997 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex,
mediante las cuales declaró el incumplimiento por parte de la ejecutada de las obligaciones
garantizadas en las garantías números 17710 del 7 de junio de 1990, 019830 del 28 de junio de
1990, 20284 del 4 de julio de 1990 y 32837 del 27 de noviembre de 1989 13433 y ordenó hacerlas
efectivas (folios 6 a 13).

El mandamiento de pago fue notificado al curador ad litem de la sociedad Editora Tempo Cultural
Ltda. el 20 de diciembre de 2002 (folio 28), quien propuso las siguientes excepciones de mérito:

1.- Prescripción y/o pérdida de ejecutoriedad o de fuerza ejecutoria. Desde la fecha en que se
hicieron exigibles las obligaciones con la ejecutoria de las Resoluciones que declararon su
incumplimiento y ordenaron el pago correspondiente al momento de la notificación del
mandamiento de pago transcurrió más del término de cinco años previsto en el artículo 66 del
Código Contencioso Administrativo. Por tanto, prescribió la acción ejecutiva para el cobro coactivo
de tales sumas. "Es impensable predicar que en este caso se aplica el término de prescripción de
la acción ordinaria de que trata la primera parte del artículo 2536 del C. Civil, que es de diez años,
pues evidentemente no nos encontramos frente a tal clase de acción, esto es a la acción ejecutiva
ordinaria, sino a la acción ejecutiva para el cobro coactivo".

2.- Caducidad de la sanción. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del Código


Contencioso Administrativo, el término de que disponía la administración para imponer la sanción
pertinente empezó a correr desde noviembre de 1991 y junio y julio de 1992 y venció en los
mismos meses de 1994 y 1995, respectivamente, es decir, mucho antes de que se expidieran las
Resoluciones que sirven de título de ejecución. Por lo tanto, "es evidente que tales resoluciones
devienen ilegales, por lo que comedidamente solicito se declare la caducidad de dichas
sanciones".

CONSIDERACIONES

Competencia.-

Conforme al artículo 128, numeral 13, del Código de Procedimiento Administrativo, subrogado por
el artículo 2° del Decreto 597 de 1998, en concordancia con el parágrafo del artículo 164 de la Ley
446 de 1996, y hasta cuando entren en funcionamiento los juzgados administrativos, esta Sección
es competente para conocer en única instancia del incidente de excepciones propuesto.

De las excepciones propuestas

El curador ad litem de la sociedad ejecutada solicita que se declaren probadas la excepciones que
denominó "Prescripción y/o pérdida de ejecutoriedad o de fuerza ejecutoria" y "Caducidad de la
sanción".

En relación con la excepción denominada "pérdida de fuerza ejecutoria", sea lo primero señalar
que en este caso el título ejecutivo, esto es, las Resoluciones números 000294 del 27 de enero de
1997, 1364 del 23 de junio de 1997, 000411 del 11 de febrero de 1997 y 000412 del 11 de febrero
de 1997 del Subdirector de Operaciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex,
contienen obligaciones claras y expresas, que se notificaron y adquirieron ejecutoria.

Ahora bien, según el artículo 66, numeral 3°, del Código Contencioso Administrativo, los actos
administrativos perderán su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la
administración no haya realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

Al respecto, para la Sala es claro que si bien es cierto que entre la fecha de ejecutoria de las
resoluciones que sirven de título ejecutivo (folios 10 y siguientes) y la fecha de notificación del
mandamiento de pago -que tuvo lugar el 20 de diciembre de 2002 (folio 28)- transcurrió el lustro
indicado en la norma citada, esa circunstancia no conduce, en este caso, a la pérdida de la fuerza
ejecutoria de tales actos administrativos.

En efecto, cuando la norma dispone la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos
cuando al cabo de cinco años la administración "no haya realizado los actos que le correspondan
para ejecutarlos", no está indicando que tales diligencias sólo cuentan a partir de la notificación del
auto del mandamiento de pago, como lo entiende el excepcionante. Una interpretación como la
que se plantea, además de no corresponder al preciso sentido del texto normativo, resta valor, para
los efectos pretendidos por la ley, a las actuaciones encaminadas a ejecutar la decisión
administrativa que tuvieron lugar antes de tal notificación.

Y es que en el ámbito de la jurisdicción coactiva, de forma previa a la notificación del auto de


mandamiento de pago, se encuentra una actuación de la administración que, sin duda, se
encamina a ejecutar el acto administrativo y que ocurre cuando se libra orden de pago contra el
obligado.

Así las cosas, se tiene que en este caso, al haberse librado el auto de mandamiento de pago el 17
de diciembre de 1999, es decir, dentro de los tres años siguientes a la ejecutoria de las
Resoluciones números 000294 del 27 de enero de 1997, 1364 del 23 de junio de 1997, 000411 del
11 de febrero de 1997 y 000412 del 11 de febrero de 1997 del Subdirector de Operaciones del
Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Incomex, la administración realizó uno de los actos que
le correspondía para ejecutarlos dentro del término señalado en el numeral 3° del artículo 66 del
Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esos actos administrativos no han perdido fuerza
ejecutoria.

Por otra parte, respecto de la prescripción de la acción de cobro, que es fenómeno distinto de la
pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo (la primera está referida a la acción ejecutiva,
mientras que la segunda a uno de los caracteres del acto administrativo), la norma aplicable en los
procesos por jurisdicción coactiva es el artículo 2536 del Código Civil que, para la época en que fue
propuesta la excepción de prescripción, es decir, antes de ser modificado por el artículo 8° de la
Ley 791, señalaba:

"Artículo 2536.- La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y la ordinaria por
veinte.
La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de diez años, y
convertida en ordinaria durará solamente otros diez".

De manera que contado el término de la ejecutoria de las resoluciones que sirve de título de
recaudo hasta la integración procesal con la notificación del mandamiento de pago al curador ad
litem el 20 de diciembre de 2002, se deduce que no ha transcurrido la totalidad del tiempo que la
ley fija al ejecutante para ejercer la acción respectiva y poner en movimiento los mecanismos de
recaudo forzoso a fin de obtener el pago de deuda.

Por lo tanto, no prospera la excepción de prescripción y/o pérdida de ejercutoriedad o fuerza


ejecutoria
II. En relación con la caducidad de la sanción, el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo
dispone:

"Artículo 38.- Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición


especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para
imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda
ocasionarlas."

Ese término ha de contarse entre la fecha en que habría acaecido la falta que ha de sancionarse y
aquella en que se imponga la sanción, de manera que transcurrido pierde la autoridad la facultad
de sancionar, pues se trata de la caducidad de esa facultad y no de una forma de prescripción de la
acción para ejecutar la sanción, como lo entiende el excepcionante.

En el fondo, lo que se aduce son argumentos que ponen en tela de juicio la legalidad de la
actuación administrativa, como él mismo lo señala al indicar que las resoluciones que sirven de
título ejecutivo "devienen ilegales". Por tanto, no prospera su petición, pues se recuerda que
dentro de los procesos ejecutivos adelantados para el cobro de créditos fiscales, como es este
caso, es descaminado controvertir argumentos reservados a la vía gubernativa, que en el curso de
esa etapa se deben dirigir contra el título ejecutivo y que luego compete decidir a la jurisdicción
contencioso administrativa durante el proceso de nulidad que corresponda. Esto por la sencilla
razón de que en el proceso ejecutivo no es discutible la obligación cobrada, se parte de la base de
que reúne los requisitos de ser clara, expresa y actualmente exigible porque así lo dispone la ley.

Así se pronuncia el inciso segundo del artículo 561 del Código de Procedimiento Civil:
"Artículo 561.- (...)

En este proceso, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de


recursos por la vía gubernativa".
En esta forma, no prospera la excepción de caducidad de la sanción.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección


Quinta,

FALLA

NO PROSPERAN las excepciones propuestas contra el auto de mandamiento de pago librado el


17 de diciembre de 1999.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la oficina de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ


Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA


Salvamento de voto

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO


Secretario

SALVAMENTO DE VOTO
Consejero: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001000000-1999-01929-01
Providencia del 17 DE JULIO DE 2003
Consejera ponente: MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZON.
Actor: MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR

Con toda consideración para con la mayoría de la Sala, atentamente me permito exponer la razón
por la cual me separo de la decisión de declarar que no prosperan las excepciones propuestas.

La discrepancia radica en la motivación que se hizo en la providencia para desestimar la excepción


de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sirven de título ejecutivo, pues, en
contrario de lo que allí se afirma, considero que se produce ese fenómeno cuando la
administración, así haya librado mandamiento de pago dentro del término de cinco (5) años de
dictar el correspondiente acto administrativo, no efectúa la notificación al demandado de ese
mandamiento de pago dentro de dicho término.

El artículo 66 del C.C.A. preceptúa que los actos administrativos serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo pero que
perderán su fuerza ejecutoria en los casos que relaciona. Uno de ellos es el del numeral 3º), según
el cual perderán fuerza ejecutoria "Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la
administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos".

De manera que, en aplicación de esa norma legal, cuando la ejecución de los actos administrativos
en firme exige adelantar un proceso de jurisdicción coactiva, la administración debe realizar los
actos administrativos que le correspondan dentro del indicado término. Y esos actos son los
necesarios para que efectivamente la administración pueda cobrar coactivamente la obligación que
contiene el título ejecutivo.

Esos actos son, en primer término, el acto de mandamiento de pago, y, en segundo, la notificación
del mismo al ejecutado, pues solo de ese modo se establace la relación jurídico procesal que
puede conducir a la satisfacción de la obligación a favor de la correspondiente entidad pública. La
sola expedición del acto de mandamiento de pago, sin la debida notificación al ejecutado, impide
que el proceso se desarrolle y culmine.

Es, pues, imprescindible la mencionada notificación y la administración debe hacerla dentro del
término de los cinco (5) años de estar en firme los actos administrativos constitutivos del título
ejecutivo, pues ese es un acto que, en los términos de la norma legal, le corresponden con miras a
la ejecución.

Por lo anterior, considero que en este caso prosperaba la excepción de pérdida de fuerza
ejecutoria.

DARIO QUIÑONES PINILLA


Consejero de Estado