Sistemas de información de

agua potable y saneamiento:

reflexiones en torno a un
seminario de análisis

Coordinador:

Roberto Olivares

Septiembre, 2010
Sistemas de información de agua potable y saneamiento:
reflexiones en torno a un seminario de análisis, 2010

Roberto Olivares, Coordinador

roberto.olivares@aneas.com.mx
Jaime Collado, Consultor
collado.jaime@gmail.com

© Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A. C.; Roberto

Olivares, Coordinador; Jaime Collado, Consultor 2010

2
 Contenido

Presentación.................................................................................................................... 11
1 Introducción ............................................................................................................... 13
2 Sistemas de información de agua potable y saneamiento.......................................... 15
2.1 Voluntarios ........................................................................................................... 18
2.2 Condicionalmente obligatorios ............................................................................. 22
2.3 Obligatorios .......................................................................................................... 22
3 Acopio de información de agua potable y saneamiento ............................................. 27
3.1 Estimaciones ......................................................................................................... 32
3.2 Datos .................................................................................................................... 33
3.3 Base de datos ........................................................................................................ 35
3.4 Estadísticas o indicadores ..................................................................................... 37
3.5 Información .......................................................................................................... 39
3.6 Sistemas de información ....................................................................................... 41
4 Variables básicas de un sistema de información de agua potable y saneamiento ..... 45
4.1 Extracción de agua ................................................................................................ 47
4.2 Asignación del agua .............................................................................................. 48
4.3 Macro y micromedición ........................................................................................ 51
4.4 Cobertura de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento ....................... 52
4.5 Costo de provisión de los servicios ........................................................................ 54
4.6 Tarifas de los servicios .......................................................................................... 57
4.7 Ingresos de los organismos operadores ................................................................ 60
4.8 Calidad del agua .................................................................................................... 61
4.9 Rentabilidad de un organismo operador ............................................................... 63
4.10 Series de tiempo ................................................................................................. 65
5 Coordinación de un sistema de información de agua potable y saneamiento ........... 67
5.1 Validación de datos ............................................................................................... 68
5.2 Análisis de datos ................................................................................................... 70

3
 5.3 Actualización de indicadores ................................................................................. 71
5.4 Sistema computacional ......................................................................................... 73
5.5 Personal y capacitación ......................................................................................... 74
6 Beneficios de un sistema de información de agua potable y saneamiento ................ 75
6.1 Procesos de mejora continua ................................................................................ 75
6.2 Rendición de cuentas ............................................................................................ 76
6.3 Evaluación comparativa de organismos operadores .............................................. 78
6.4 Apoyo para el diseño de políticas públicas ............................................................ 81
6.5 Contribución a la toma de decisiones para otorgar apoyos de programas
presupuestarios ............................................................................................................ 83
6.6 Apoyo para el diseño de productos financieros ..................................................... 84
6.7 Difusión de información ........................................................................................ 86
6.8 Evaluación de políticas públicas ............................................................................ 88
6.9 Regulación de tarifas ............................................................................................. 90
6.10 Acciones de protección ambiental ...................................................................... 92
6.11 Gobernanza del agua .......................................................................................... 93
7 Bases para construir un sistema nacional de información de agua potable y
saneamiento.................................................................................................................... 97
7.1 Coordinación de actores ....................................................................................... 97
7.2 Uso del sistema nacional de información de agua potable y saneamiento ............ 99
7.3 Control de la validez de los datos del SNIAPS ...................................................... 100
7.4 Financiamiento del SNIAPS ................................................................................. 101
7.5 Diseño de la base de datos, información contextual, indicadores, índices y análisis
sistemáticos ............................................................................................................... 102
7.6 Difusión del SNIAPS ............................................................................................. 105
7.7 Capacitación del personal ................................................................................... 107
Conclusiones ................................................................................................................. 109
Referencias .................................................................................................................... 111
Anexo 1 Programa del Seminario de Análisis sobre Sistemas de Información en
Organismos Operadores de Agua y Saneamiento ......................................................... 113
Anexo 2 Declaración de Metepec ................................................................................ 115

4
 Ilustraciones

Ilustración 1. Destino del agua suministrada .................................................................... 50

Ilustración 2. Agua rentable y no rentable ........................................................................ 64
Ilustración 3. Confiabilidad de los datos ........................................................................... 69

5
6
 Tablas

Tabla 1. Categorías de la información del cuestionario para la encuesta de INEGI ............ 30

Tabla 2. Datos básicos para un sistema de información de agua potable y saneamiento .. 35
Tabla 3. Número de indicadores de agua potable y saneamiento ..................................... 46
Tabla 4. Población en viviendas y sin vivienda, 2005 ........................................................ 53
Tabla 5. Población nacional con cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento
........................................................................................................................................ 53
Tabla 6. Aguas residuales en México, 2009 ...................................................................... 62
Tabla 7. Incremento en el impacto público de la participación ......................................... 80
Tabla 8. Ejemplo de indicadores e índices ...................................................................... 104

7
8
 Siglas

ADERASA Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas

ANEAS Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México
AWWA American Water Works Association
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CCA Consejo Consultivo del Agua, A. C.
CIE Clasificación Internacional de Enfermedades
CONAGUA Comisión Nacional del Agua
DBMS Data base management system
DBO5 Demanda bioquímica de oxígeno en cinco días consecutivos
IBNET International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities, WB
IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
IWA International Water Association
N Nitrógeno
NOM Norma Oficial Mexicana
OFWAT Office of Water Services, United Kingdom
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
OO Organismo operador
OOAPS Organismo operador de agua potable y saneamiento
PBR Presupuesto basado en resultados
PIB Producto interno bruto
PIGOO Programa de Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, IMTA
PURC Public Utility Research Center, University of Florida
PTAR Planta de tratamiento de aguas residuales
SAOP Secretaría del Agua y Obra Pública del Estado de México
SAPAL Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León
SED Sistema de Evaluación del Desempeño
SIMAPAG Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato
SINAIS Sistema Nacional de Información en Salud, SS
SNIAPS Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento
SS Secretaría de Salud
WB World Bank

9
10
 Presentación

En México, algunos organismos operadores de agua potable y saneamiento cuentan con

sistemas de información que obedecen a iniciativas propias. La finalidad de tales sistemas
es mejorar la gestión técnica, comercial y financiera de los mismos organismos, así como
la calidad de los servicios que prestan y, al operar de manera independiente, la
información que consigna cada uno de ellos no siempre es comparable con la de otros
esfuerzos similares.

Por otra parte, al no existir un ente regulador de los servicios de agua potable y
saneamiento en México, no se ha establecido una contabilidad regulatoria que
especifique qué variables deben medirse, con qué métodos y con qué protocolo dar a
conocer esa información. Tampoco existe un esfuerzo continuo y amplio en la academia ni
en las organizaciones de la sociedad civil dedicado a observar la evolución en las
coberturas ni en la calidad de esos servicios públicos o servicios al público, tan esenciales
para toda la población.

En consecuencia, la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México,

ANEAS, ha dado pasos firmes para impulsar la creación de un Sistema Nacional de
Información de Agua Potable y Saneamiento, SNIAPS, que permita identificar no sólo los
problemas internos de los organismos operadores, sino su relación con la gestión
integrada de los recursos hídricos y la protección ambiental del entorno en que sus
asociados prestan los servicios básicos.

Por ello, ANEAS, en colaboración con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el
Public Utility Research Center de la Universidad de Florida y el Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de Monterrey, convocó al Seminario de Análisis Sobre Sistemas de
Información en Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento, del 12 al 14 de
mayo de 2010 en Metepec, Estado de México, en el cual se discutieron diversos aspectos
orientados al análisis de los sistemas de información de los organismos operadores y al
establecimiento del Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento.

Varios programas presupuestarios de la administración pública federal emplean diversos

indicadores relativos a la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Sin
embargo, al ser éstos simplificaciones de la realidad y, en múltiples ocasiones,
insuficientes para tener una idea clara de la visión de conjunto, se suele agregar o
combinar varios indicadores en índices todavía más globales. Paradójicamente, tanto los

11
indicadores como los índices, si bien diseñados para tener un panorama holístico, carecen
de elementos para analizar un detalle específico cuando se presenta la necesidad de
abordar el fondo de los problemas que impiden proveer el servicio público más básico, ya
no se diga con eficiencia sino al menos con eficacia.

Es por esa razón que los organismos operadores de agua potable y saneamiento de
México optan por construir un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y
Saneamiento. El motivo que los impulsa no es identificar al organismo operador que
realiza mejor su trabajo, sino analizar con profundidad qué condiciones le permiten operar
mejor que otros a fin de puedan éstos emular el mismo camino o adaptarlo a sus
circunstancias particulares.

Lograr un consenso para establecer un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y

Saneamiento bajo estándares científicos permitirá no sólo realizar evaluaciones
comparativas de organismos operadores y determinar, por ejemplo, su margen de utilidad
o de pérdidas, sino considerar todos los elementos que inciden directamente en la
prestación del servicio. Y no únicamente eso, el SNIAPS es un paso decidido para que los
organismos operadores muestren su preferencia por la rendición de cuentas; la asignación
del presupuesto con base en resultados; para difundir información fundamental en el
diseño y evaluación de políticas públicas de agua y saneamiento; para incidir en la
regulación económica de las tarifas de los diversos servicios, y en la habilitación de la
ciudadanía para que pueda participar de manera informada en la gobernanza del agua, en
general, y en la gestión del agua destinada para los usos urbanos, en particular.

Para hacer realidad el SNIAPS se necesita coordinar a los actores que contribuirán con
datos, información y análisis; establecer los criterios de control de la validez de los
registros que se den de alta; buscar fuentes de financiamiento estables; construir y operar
la base de datos, definir la información contextual requerida, diseñar los indicadores e
índices básicos para los diseñadores de políticas públicas y para quienes asignan los
presupuestos; identificar a quienes realizarán los análisis sistemáticos con la información
recabada, y difundir sus contenidos bajo el principio de máxima publicidad de la
información pública.

En el presente libro se realiza una reflexión acerca de las deliberaciones sostenidas

durante el seminario y se identifican posibles cursos de acción.

Dr. David Korenfeld Federman

Presidente de ANEAS

12
1 Introducción

La Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México, A. C., en

colaboración con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, el Public Utility Research
Center de la Universidad de Florida y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de
Monterrey, convocó al Seminario de Análisis Sobre Sistemas de Información en
Organismos Operadores de Agua Potable y Saneamiento, del 12 al 14 de mayo de 2010 en
Metepec, Estado de México.

El objetivo fundamental del seminario fue analizar los sistemas de información que
actualmente mantienen los organismos operadores y, con ello, generar propuestas
institucionales innovadoras para enriquecerlos. Con la ayuda de los expertos nacionales e
internacionales citados, se analizaron las mejores alternativas para determinar y
establecer los mecanismos de administración de la información a partir de la colección de
datos generados por los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento.

Se debatieron los protocolos para acopiar datos de manera clara, precisa y contundente,
sujetos a sistemas de control de calidad y —en los casos idóneos— los métodos para
transformarlos en indicadores e índices de procesos, resultados e impactos. Fue una
apreciación unánime que los datos básicos, los indicadores, los índices y los análisis deben
usarse considerando la diversidad de condiciones en que se suministran los servicios y el
perfil de cada organismo operador, para no igualar a los desiguales. También fue un
consenso que la base de datos debe preservarse en toda su complejidad y magnitud a
efecto de estar en condiciones de realizar cálculos con mayor profundidad y minuciosidad.

Durante el seminario se destacó la importancia estratégica que revisten los sistemas de

información de los organismos operadores para el país, ya que esa información se utiliza
como un parámetro para el acceso al financiamiento de los programas federalizados, así
como un insumo para el sector privado vinculado al sector, el sector académico y
organismos internacionales pero, principalmente, debe cumplir la función de permitir al
propio organismo operador contar con los elementos de evaluación relevantes que
fomenten la mejora continua de sus procesos y, con ello, elevar su desempeño.

Asimismo, se indicó que la evaluación comparativa, en ocasiones referida por su

anglicismo benchmarking, debe contar con criterios claros que consideren el contexto en
el que se prestan los servicios, lo que obliga a la creación de categorías de comparación
tomando en cuenta su ámbito institucional, las posibilidades de instrumentar prácticas de

13
economía de escala y de aglomeración, así como la dinámica social, demográfica y
ambiental, dado que es inequitativo comparar a organismos con escaso desarrollo
institucional con aquellos que llevan un largo tiempo en su consolidación y que han
alcanzado importantes niveles de desempeño en su gestión.

Se debatió, asimismo, retomando el espíritu de la propuesta del proyecto de la Ley de

Agua Potable y Saneamiento que impulsa la ANEAS en la Cámara de Senadores, el trabajo
conjunto que están desarrollando la Secretaría del Agua y Obra Pública del Estado de
México con la Comisión de Recursos Hidráulicos del Congreso del Estado, para promulgar
el proyecto de la nueva Ley de Agua para el Estado de México, en la que se aborda la
creación de un ente regulador de la prestación del servicio. La propuesta de creación de
ese ente regulador se sustenta, precisamente, en la instrumentación de un sistema de
información adecuado para elaborar los indicadores de gestión de cada organismo
operador de agua potable y saneamiento.

Los participantes del seminario reflexionaron en la posibilidad de establecer un nuevo

orden jurídico que permita a los organismos operadores mejorar la gestión del agua
destinada para usos urbanos. Se comentó la posibilidad de otorgar en concesión el
tratamiento de las aguas residuales, tema en el cual se ha avanzado muy poco en los
marcos normativos estatales y municipales. El potencial que guarda la comercialización de
las aguas residuales que, previo a su tratamiento y verificación de que su reúso no afecta
la disponibilidad aguas abajo, puede incorporarse al desarrollo económico de los
municipios para fortalecer sus ingresos, situación en la cual radica una de las ventajas
competitivas de los organismos operadores.

Por último, los participantes hicieron eco en su percepción de que se debe abandonar el
paradigma del incremento de la oferta de agua a través de nuevas fuentes de
abastecimiento y poner en marcha los instrumentos tecnológicos orientados a la
recuperación del agua no contabilizada y no rentable, por ejemplo, con la sectorización de
las redes de suministro, y buscar la prestación sostenible del servicio de agua potable. Al
procurar una menor extracción de agua de las fuentes de abastecimiento, se incide en la
reducción de la presión hídrica en la cuenca o acuífero correspondiente. Estas acciones
deben ir acompañadas de programas de protección de fuentes y recarga de acuíferos,
apegándose a la norma oficial mexicana correspondiente, ya que el lugar más seguro para
almacenar el agua es, precisamente, un acuífero.

En el presente volumen se reflexiona en torno a los temas debatidos en el seminario de

referencia.

14
2 Sistemas de información de agua potable y saneamiento

El primer nivel para operar un sistema de información de agua potable y saneamiento es

el que manejan los organismos operadores de agua potable y saneamiento. En México
podría haber tantos organismos operadores de agua potable y saneamiento como
localidades o municipios hay (187,938 localidades y 2,455 municipios conforme al II
Conteo de Población y Vivienda 2005 realizado por INEGI) pero, en la actualidad, existen
sólo 2,356 organismos operadores, de acuerdo con el Programa de Indicadores de Gestión
de Organismos Operadores, PIGOO, que mantiene el Instituto Mexicano de Tecnología del
Agua <www.pigoo.gob.mx>, y muy pocos de ellos, del orden de 30, tienen un sistema de
información disponible en internet. No obstante, los 777 organismos operadores que
atienden a ciudades con más de 7,500 habitantes, cubren los servicios de agua potable y
saneamiento en 806 municipios, 1,071 localidades y a 70’325,658 habitantes, conforme a
las estimaciones que INEGI realizó en 2009. El objetivo de estos sistemas de información
internos a los organismos operadores es identificar las áreas que tienen potencial para
instaurar mejoras o hacer más eficaces, e incluso eficientes, los servicios.

El segundo nivel se da en instituciones educativas y de investigación; en organizaciones no

gubernamentales de alcance nacional o capítulos nacionales de organizaciones
internacionales; en asociaciones profesionales internacionales; en instituciones
financieras, por lo general multilaterales, y en proveedores privados que operan
nacionalmente bajo concesiones o contratos de prestación de servicios. Estos sistemas de
información no siempre están disponibles para el escrutinio público bajo el principio de
máxima publicidad; en muchas casos no son esfuerzos sistemáticos y sólo se conocen los
informes de algunos años, y con frecuencia la información que reportan se reduce a
indicadores de interés particularmente específico para las actividades que despliegan.

Un tercer nivel se presenta en órganos gubernamentales que operan programas

presupuestarios sin ejercer las funciones de regulación económica. El interés de soportar
esos sistemas de información es contar con criterios de decisión para otorgar o declinar
los apoyos y subsidios que incentivan a los organismos operadores con el fin de que
provean un mejor o más eficaz servicio o de que se mantengan cumpliendo la normativa
mexicana. Estos sistemas de información no suelen ser del dominio público y su
información también se ciñe a los objetivos específicos de sus operadores.

15
 Categorías de la información

Estimación. Aproximación de una cantidad que no se ha medido o que no se puede calcular

con exactitud mediante una conjetura basada en la experiencia.

Dato. Medición realizada en actividades profesionales, de investigación o desplegadas por

grupos de interés. Toda medición tiene un rango de error (sesgo, inexactitud, diferencia
con el valor medio) y de precisión (baja resolución, gran variancia).

Base de datos. Conjunto de datos con calidad controlada por medio de protocolos de
medición, y en ocasiones de estimación, así como de verificación, validación, aceptación y
ordenamiento de los datos.

Estadística1. Ciencia que estudia la recolección, análisis, interpretación o explicación y

presentación de los datos. También provee herramientas para la estimación, predicción y
pronóstico del estado de un área del conocimiento con base en datos.

Estadística2. Función matemática de la muestra de un conjunto de datos; el término alude

tanto a la función misma como al valor que toma con una muestra específica.

Indicador o estimador. Estadística2. Simplificación no distorsionada de la realidad.

Índice. Agregado o compuesto de indicadores; suele ser más relevante que un indicador
para puntos de vista amplios.

Información. Datos, estadísticas, estimaciones, aspectos contextuales y análisis de los

mismos incorporados en libros, ensayos, informes, investigaciones, auditorías y casos de
estudio, así como en censos y estadísticas nacionales e internacionales.

Sistema de información. Conjunto ordenado de informaciones relacionadas entre sí que

contribuyen a determinado objeto.

Conocimiento. Se adquiere al comprender la información sobre un tema.

Administración del conocimiento. Se da al desarrollar la habilidad para usar el

conocimiento en la toma de decisiones.

Sagacidad. Astucia y prudencia; previsión y prevención de las cosas.

Sabiduría. Grado más alto del conocimiento. Conducta prudente.

16
Un cuarto nivel de sistema de información de agua potable y saneamiento es uno de
amplio espectro: que se atenga al principio de máxima publicidad; que contribuya a la
rendición de cuentas de los ayuntamientos y de sus empresas paramunicipales; que
permita fiscalizar el destino de los impuestos y contribuciones no tributarias de los
contribuyentes; que permita la evaluación comparativa de un organismo operador de
agua potable y saneamiento a lo largo del tiempo, o bien, entre varios organismos
operadores a un mismo tiempo; que contenga la información necesaria para regular
económicamente la prestación del servicio de agua y saneamiento, con independencia de
que el municipio preste el servicio directamente, que lo haya concesionado a la iniciativa
privada o que el servicio sea comunitario; que satisfaga las necesidades de información de
órganos gubernamentales, centros educativos y de investigación, organizaciones no
gubernamentales, instituciones financieras y de la sociedad en general, y que permita
diseñar mejores políticas públicas en el subsector de agua potable y saneamiento, así
como evaluarlas y controlarlas.

No obstante, mientras mayor amplitud tenga el objetivo de un sistema de información de

agua potable y saneamiento, mayores problemas de coordinación, financiamiento y
difusión tendrá. En consecuencia, para diseñar un sistema nacional de información de
agua potable y saneamiento, se requiere el concurso de diversas entidades públicas y
privadas, y definir el objetivo u objetivos del mismo, así como los protocolos de medición,
verificación, validación, análisis y difusión de la información.

Los sistemas de información de agua potable y saneamiento actuales en México por lo

general sólo reportan indicadores diversos, sin la base de datos, el contexto en el cual se
prestan los servicios y con un escaso o nulo análisis de la información. Con frecuencia,
estos sistemas se constriñen a soportar los objetivos de las instituciones que los operan y
no pretenden ser de interés general. La mayor parte de los sistemas de información de
agua potable y saneamiento activos en México, registran alguno de los siguientes
indicadores:

1. Cobertura del servicio (agua potable, alcantarillado y saneamiento),

2. Calidad del servicio (tiempo de conexión y reconexión de tomas; servicio continuo

o por tandeos; presión del agua; estructura tarifaria monótonamente creciente o
servicio medido; pago mínimo o servicio medido),

17
 3. Desempeño físico (volumen de agua extraída, potabilizada, distribuida, mermada,
usada, consumida, recolectada, tratada y reintegrada a un cuerpo de aguas
nacionales; volumen de agua facturada, cobrada, no contabilizada y no rentable),

4. Desempeño financiero (costos de extracción, potabilización, distribución,

recolección, tratamiento y facturación; pago de derechos de uso del agua, pago
por servicios ambientales y pago de derechos de uso de cuerpo receptor para
descarga de aguas residuales no tratadas; tarifas de conexión y reconexión de
tomas; tarifas de uso, recolección y tratamiento del agua; monto del volumen de
agua facturada, cobrada y no rentable),

5. Costo de capital (bombas, acueductos, canales, plantas de potabilización, red de

distribución, colectores, plantas de tratamiento y emisores),

6. Calidad del agua (extraída, abastecida y tratada), y

7. Atención a los usuarios (rapidez de respuesta a aclaraciones, grado de

participación en la revisión tarifaria y promoción de la cultura del agua).

Algunos de los sistemas de información, en particular los operados por las Comisiones
Estatales del Agua, suelen emplearse sin carácter vinculante para llevar a cabo
evaluaciones comparativas, denominadas por lo general con el anglicismo benchmarking.
Los sistemas de información de agua potable y saneamiento pueden ser voluntarios u
obligatorios.

2.1 Voluntarios

Estos sistemas de información se construyen y usan, fundamentalmente, por los

organismos operadores de agua potable y saneamiento con fines internos y persiguen, en
esencia, la mejoría de su desempeño. Por medio de ellos se identifican las áreas
susceptibles para optimizar procesos administrativos; añadir puntos de medición en la red
de distribución; expandir la infraestructura requerida con el fin de incrementar la

18
cobertura de abastecimiento de agua potable, la recolección de aguas servidas y su
tratamiento, y en general, para mejorar la prestación de los servicios que proveen.

Otros sistemas de información voluntarios son operados por organizaciones no

gubernamentales, universidades y centros de investigación, organizaciones gremiales y
por instituciones financieras. Los sistemas de información voluntarios y externos a los
organismos operadores pretenden, por lo general, comparar para varias ciudades la parte
más visible de la prestación del servicio de agua potable y saneamiento: la cobertura y las
tarifas; difundir indicadores e información geográfica a la sociedad en general por medio
de internet; intercambiar experiencias con miras a mejorar el desempeño de los
organismos operadores, y evaluar la rentabilidad y la calificación financiera para
determinar el tipo de crédito al que pueden estar sujetos los organismos operadores.
Estos sistemas de información centran su interés en áreas urbanas, casi siempre en
ciudades con más de 20,000 habitantes, y la información correspondiente a las zonas
rurales se aborda sólo esporádicamente.

El principal obstáculo de los sistemas de información voluntarios y externos a los

organismos operadores de agua potable y saneamiento es que éstos carecen de
incentivos para contribuir con sus datos. Los organismos operadores requieren dedicar
tiempo y personal capacitado con el fin de recolectar, organizar y reportar la información
requerida, lo cual se traduce en un costo. En consecuencia, el organismo operador debe
encontrar utilidad en la información reportada en el sistema de información. Un sistema
de información que sólo señala las falencias de un organismo operador, pero que no
muestra la manera en que éste puede mejorar, tiene una alta probabilidad de encontrar
reticencia del organismo operador para entregarle información.

La utilidad de la información, aunque sea en su forma más elemental: un indicador o

índice, requiere un objetivo claro. Por tanto, es necesario que los organismos operadores
que contribuyen con datos para el funcionamiento de un sistema de información sepan
qué utilidad les brindará un indicador, lo cual es un prerrequisito para que le den
seguimiento a la evolución del indicador durante su vida útil. Aun así, los indicadores son
insuficientes para fortalecer a un organismo operador en los ámbitos financiero e
institucional; para ello se requiere un análisis de la información, es decir, de los
indicadores y su contexto, y tomar las decisiones apropiadas que conduzcan a disipar las
carencias identificadas.

19
 Utilidad de la información

Si bastara la teoría para mejorar el desempeño de las instituciones, los manuales

serían suficientes para hacer eficientes a todos los organismos operadores de agua
potable y saneamiento. Al comparar diversos organismos operadores, no se trata
de saber quién hace mejor las cosas, sino cómo las hace. Por ello, es necesario
adaptar las buenas prácticas de los organismos que operan en condiciones
similares, al entorno en el cual se desenvuelve el organismo operador que requiere
mejorar su desempeño.

Ing. Emiliano Rodríguez Briseño

Director del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato

Por otra parte, la importancia de la información cambia con el tiempo. Esto es, un índice
de cobertura de agua potable carece de sentido en una zona donde se tiene cobertura
universal con cierta antelación; dependiendo de la situación específica, quizá un indicador
de continuidad del servicio, presión en la red o calidad del agua abastecida sea de mayor
relevancia. Incluso para un investigador, agente financiero, miembro de una organización
no gubernamental o usuario en una zona con cobertura universal, tal indicador y su
comparación con otras regiones sería trivial. La superación en un área del desempeño de
un organismo operador también ocasiona la revisión y actualización de los indicadores
significativos. Asimismo, un cambio en las políticas públicas o estrategias sectoriales
conduce a reevaluar las prioridades para mantener el seguimiento de un indicador.

Las diferencias en el contexto bajo el cual los organismos operadores prestan el servicio
de agua potable y saneamiento son tan pronunciadas que resulta, en principio,
importante medir la evolución del desempeño de cada prestador en el tiempo. Cuando se
desea comparar la evaluación de varios organismos operadores en el mismo momento, se
requiere que tengan fuentes de abastecimiento, número y dispersión de tomas,
proporción de uso residencial a industrial y costos de prestación del servicio similares,
entre los aspectos más sobresalientes. Sin embargo, el elemento más importante e

20
imprescindible de toda evaluación comparativa es que vaya acompañada de una
explicación del porqué un organismo operador es más eficaz o eficiente —en términos
económico-financieros— que otro que presta el servicio en condiciones similares.

Los indicadores que más llaman la atención a los sistemas de información voluntarios y
externos a los organismos operadores son las coberturas y las tarifas. Por lo general una
cobertura se define como la razón entre la población servida y la población total. Sin
embargo, si un organismo operador sirve, además de la cabecera municipal, a 200
poblaciones rurales, como es el caso de Culiacán, Sinaloa, su cobertura de agua potable no
es comparable con un organismo operador que sólo abastece a una ciudad, como es el
caso de León, Guanajuato. Por otra parte, hay organismos operadores, como el Sistema
Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado de Jalisco, que cubre todo el municipio de
Guadalajara y a su zona metropolitana en los municipios de Tlaquepaque, Tonalá y
Zapopan, pero que excluye a otros poblados de estos municipios, los cuales son
abastecidos por otros organismos operadores. Asimismo, en una ciudad pueden existir
prestadores del servicio por parte de fraccionamientos o asociaciones de colonos, y en un
municipio puede haber varios prestadores comunitarios o aguadores en las zonas rurales.
Entonces, cuando se hace referencia a la cobertura de agua y se desea que el dato tenga
la significancia de un indicador, éste debe reflejar la población que cuenta con el servicio
en el área de influencia del organismo operador.

De manera similar, la tarifa por el servicio de agua potable sin un referente al costo de
extracción, potabilización, distribución, recolección y tratamiento resulta de poca utilidad.
Como ilustración, en Mérida, Yucatán, la extracción de aguas subterráneas se hace a una
hondura aproximada de 8 m y en la ciudad de México, Distrito Federal, los pozos de agua
penetran hasta los 300 m de profundidad. Es obvio que los costos de extracción en ambas
ciudades son muy distintos. Por ello, para que la tarifa adquiera mayor relevancia cuando
se emplea como un indicador y no como un simple dato, se requiere desglosar la
proporción que se utiliza para extracción, potabilización, distribución, recolección,
tratamiento y gestión del organismo operador, así como la de sus previsiones para
expandir la cobertura de los servicios que provee y, si es el caso, sus utilidades.

21
2.2 Condicionalmente obligatorios

Algunos órganos gubernamentales que no prestan el servicio pero que operan programas
presupuestarios en el subsector de agua potable y saneamiento, solicitan información
para registrar de manera sistemática ciertos indicadores —particularmente coberturas de
agua potable, volumen de agua potabilizada o desinfectada, tarifas y volumen de aguas
residuales tratadas— que satisfacen el derecho a saber de los gobernados por medio de
publicaciones impresas o electrónicas: aunque es un sistema de información voluntario,
sirve el propósito de escrutinio público, o bien, representa la base para una evaluación de
los organismos operadores mediante comparaciones. Asimismo, estos órganos exigen el
cumplimiento de algunas normas técnicas no obligatorias —por ejemplo, eficiencia global,
composición particular de la población servida y cumplimiento de normas de calidad del
agua en los efluentes de plantas de tratamiento— como condición para que los
organismos operadores puedan acceder a los fondos y subsidios que adjudican y a la
devolución de derechos que autorizan: se trata de sistemas de información
condicionalmente obligatorios.

2.3 Obligatorios

Estos sistemas son diseñados y operados por entes reguladores. La regulación es una
intervención del Estado en monopolios naturales o legales para simular las condiciones
que se darían en un mercado impulsado por la competencia efectiva. Esa intervención se
da por lo general en cuotas y tarifas, protección al consumidor, protección ambiental,
estrategias sectoriales y en la normativa jurídica que busca producir los efectos que en
teoría se presentan en los mercados competitivos.

El origen de la regulación en una economía de mercado es la existencia de economías de

escala y aglomeración en algunas actividades que se traducen en una disminución de los
costos medios cuando aumenta el nivel de producción. Ante esta condición, la máxima
eficiencia se alcanza cuando la demanda se satisface por una única entidad prestadora de
servicios de agua, lo cual genera ausencia de competencia, pilar fundamental de la
economía de libre mercado. En consecuencia, el objetivo de la regulación es proteger a los
usuarios de los posibles abusos que podrían resultar de un mercado de monopolios, como
es el sector de agua y saneamiento, debido a dos tipos de ineficiencia: i) en cuanto a la

22
prestación del servicio, en el sentido de que los costos sean excesivamente altos y ii) que
los precios de los servicios no reflejen el costo económico de proveerlos y por ello los
usuarios no tengan conciencia del valor del agua.

Entonces, el problema fundamental del regulador es obtener suficiente información sobre

el estado técnico y financiero del organismo operador para estar en condiciones de
determinar el monto apropiado de las tarifas, además de que requiere acopiar esta
información de manera continua y auditable. En general, los métodos para determinar
tarifas implican que el regulador necesita una gran cantidad de información del prestador
real y un conocimiento acabado de su operación. Lo primero es salvable —aunque
tremendamente costoso y conflictivo— mediante procedimientos exhaustivos de entrega
de información; sin embargo, lo segundo es aún más difícil de conseguir. Una empresa
tiene incentivos para mostrar que lo eficiente es operar como lo hace en la práctica,
mientras que el regulador cuenta con poca información para desarrollar un modelo de
operación alternativo. Las diferencias de información entre reguladores y empresas
reguladas —la así llamada asimetría de información— afectan las funciones de costos y de
demanda.

Muchas decisiones regulatorias están basadas en datos contables, y sólo pueden ser tan
buenas como la calidad de esa información. Sin embargo, si no existe un control
regulatorio sobre las prácticas contables, los entes reguladores carecen de información
detallada sobre las estructuras de los costos, debido a que no está generada por cuentas
financieras estándar. Si la información contable de un operador es inconsistente a través
del tiempo e incongruente con otros organismos operadores, se requieren desarrollar
protocolos de contabilidad, auditoría y certificación —lo que se conoce como contabilidad
regulatoria— para mejorar la calidad de las decisiones regulatorias.

El problema de la asimetría de información aumenta de manera considerable cuando las

empresas de agua y saneamiento, en busca de no depender exclusivamente del servicio
regulado, diversifican sus operaciones al participar en actividades no reguladas, con lo
cual obtienen el máximo beneficio de sus economías de escala y aglomeración. La
diversificación dificulta al regulador acopiar y depurar los costos de la actividad regulada,
posibilita el subsidio de costos entre los productos regulados y no regulados, y facilita la
transferencia de utilidades vía costos entre la empresa de agua regulada y sus empresas
relacionadas.

Para evitar estos problemas y aprovechar la información de costos y el contexto en que los
organismos operadores proveen el servicio de agua potable y saneamiento, se establece

23
el concepto de contabilidad regulatoria, el cual implica medidas prácticas y concretas para
determinar tarifas, en primer lugar, pero también para:

Aplicar reglas y procedimientos transparentes que permitan estandarizar la

generación y registro de la información necesaria para regular el servicio,

Recopilar en forma sistemática la información estandarizada y el contexto en el

cual se prestan los servicios sujetos a regulación, y

Diseñar sistemas de información para la comparación, validación y evaluación del

desempeño de las empresas reguladas.

En síntesis, la contabilidad regulatoria registra, como mínimo, la gestión del patrimonio y

la contabilidad tradicional, pero también documenta el desempeño técnico operativo, la
administración de bienes, la gestión comercial, la calidad de las decisiones económico-
financieras de la actividad regulada y esclarece la transferencia de costos entre servicios
regulados y no regulados.

Regulación

Los organismos operadores de agua potable y saneamiento deberían estar sujetos a

regulación para protegerlos de los vaivenes de la vida política en sus municipios,
entidades federativas y el país. Lo ideal es que sean administrados para prestar un
servicio esencial a la sociedad y, por tanto, con independencia de los partidos
políticos. Al agua no se le puede sustraer de su carácter político porque es un tema
de interés público, pero sí se le debe excluir de los intereses partidistas y procesos
electorales.

Dr. Polioptro Fortunato Martínez Austria

Director General del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua

24
La contabilidad regulatoria, así como sus sistemas de información asociados, pueden
incluir tantos temas como intereses manifiesten los usuarios de los servicios regulados. En
su origen, estos sistemas de información registraban métodos para determinar tarifas,
esquemas de regulación tarifaria, procedimientos para revisión de tarifas, indexación de
tarifas, costo de capital y subsidios. Sin embargo, las últimas generaciones de este tipo de
sistemas de información también incluyen intereses más generales como la calidad del
agua, la protección ambiental, el resultado del pago por servicios ambientales y las
modalidades de la participación pública en los aspectos regulatorios.

En suma, es importante comprender que los indicadores que se registran en un sistema de

información —voluntario, condicionalmente obligatorio u obligatorio— ofrecen sólo una
visión puntual de la realidad en la cual se prestan los servicios de agua potable y
saneamiento. Los indicadores revelan su utilidad cuando se acompañan de información
más extensa; por ello, se requiere reforzar el diseño de los sistemas de información
actuales para que incluyan, en vez de indicadores, las bases de datos y el contexto de
provisión del servicio que permitan realizar un análisis y explicar el motivo por el cual un
organismo operador de agua potable y saneamiento es más eficaz o eficiente en
comparación con otro que funciona en situaciones semejantes.

25
26
3 Acopio de información de agua potable y saneamiento

La principal cualidad que puede ofrecer un sistema de información de agua potable y

saneamiento es que su contenido sea útil para tomar decisiones que conduzcan a mejorar
el desempeño de los organismos operadores y, la segunda, es tener la certeza de que el
rango de error en sus registros está acotado con límites preespecificados. Un tercer
atributo es que la información se genere con base en métodos científicos, y la cuarta es
que se recolecte de manera periódica.

Más allá de la utilidad de los datos, del control de su calidad, de su base científica y de su
regularidad, una quinta y más cuesta arriba cualidad es que contenga una explicación
plausible en torno al motivo por el cual algún organismo operador es ineficaz en algunas
zonas del área bajo su responsabilidad o ineficiente en su gestión.

Física y economía

Efectividad. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera.

Eficacia. Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. Grado en que algo
es efectivo para lograr una meta.

Eficiencia. Grado en que los recursos, como la infraestructura, la información, el

tiempo o el dinero, se utilizan para lograr el efecto previsto.

La efectividad es un concepto binario: se tiene o no se tiene. La eficacia, aun cuando su

principal enfoque es el logro como tal, también atiende al grado en que algo es efectivo.
Por otra parte, la eficiencia alude a los recursos empleados en producir los efectos
deseados. Por consiguiente, un organismo operador primero debe ser eficaz para proveer
el servicio de agua potable y saneamiento y después transformarse en eficiente: no es
posible promover la eficiencia en los sitios donde no se tiene cobertura efectiva. Un caso

27
excepcional es cuando los organismos operadores, e incluso los prestadores privados en
alguna colonia o fraccionamiento, son eficientes desde el comienzo de sus actividades. Los
aguadores y prestadores comunitarios tienen mayores dificultades para alcanzar una
eficiencia apropiada, incluso mucho tiempo después de haber sido establecidos.

Cualidades adicionales de los sistemas de información de agua potable y saneamiento son,

por ejemplo, que operen con protocolos establecidos para la medición, ordenamiento y
difusión estandarizada de los datos, indicadores e información contextual; que sean
producto de una coordinación interinstitucional para superar la heterogeneidad,
dispersión e incompletitud en los conceptos, definiciones y métodos; que su contenido
sea de interés público de tal manera que permita ejercer derechos y cumplir obligaciones,
y que sea apropiado para diseñar, evaluar e —idealmente— controlar las políticas públicas
relativas a la materia objeto de su instauración y operación.

Sin embargo, no existe un sistema de información de agua potable y saneamiento con

tales características, y menos aún que tenga cobertura nacional. Por una parte, no existen
evidencias de que el diagnóstico del Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos
Naturales 2001-2006, en cuanto a información ambiental se refiere, haya sido superado.

Organización de la información ambiental

El Gobierno Federal no ha contado con una eficiente organización para la

recopilación, procesamiento, análisis y difusión de la información ambiental, debido
a la estructura y visión centralizada. Los estados y los municipios no acopian la
información de sus territorios y los sectores del Gobierno Federal no se
responsabilizan de esa información, tampoco se ha promovido la cultura orientada
a compartir información a nivel gubernamental.

Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006

Reproducción textual

28
Por otra parte, tampoco existen indicios para que, en lo que toca a la organización de la
información del subsector agua potable y saneamiento, pueda desestimarse la vigencia
del diagnóstico ambiental elaborado hace diez años. De acuerdo con el Programa de
Indicadores de Gestión de Organismos Operadores, PIGOO, que mantiene el Instituto
Mexicano de Tecnología del Agua <www.pigoo.gob.mx>, sólo 30 de los 2,356 organismos
operadores tienen un sistema de información disponible vía internet, en los que se
constata la heterogeneidad, dispersión e incompletitud de los conceptos, definiciones y
métodos de cálculo de los indicadores que reportan.

En consecuencia, la organización para medir, verificar, registrar, analizar y difundir la

información de agua potable y saneamiento entre distintos gobiernos de un mismo orden,
gobiernos de distintos órdenes, asociaciones gremiales, centros educativos y de
investigación, empresas privadas, instituciones financieras y organizaciones no
gubernamentales —cuando se carece de un ente regulador que tenga la función exclusiva
para emitir lineamientos coercitivos en la materia— requiere, para acordar un curso de
acción, del esfuerzo combinado de todos los actores, incluidos los órganos cuyas
funciones abarcan normar y coordinar las disposiciones bajo las cuales se deben
proporcionar los datos e información de interés nacional a los diferentes sectores de la
sociedad.

El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática es el órgano del gobierno

federal que se encarga de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información
Estadística y Geográfica. La Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica estipula, en su artículo 78, que la información de interés nacional es la que i)
aborda los temas de la atmósfera, biodiversidad, agua, suelo, flora, fauna, residuos
peligrosos y residuos sólidos, ii) resulta necesaria para sustentar el diseño y la evaluación
de las políticas públicas de alcance nacional, iii) se genera de manera regular y periódica, y
iv) se elabora con base en métodos científicos.

En ese contexto, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática planea

realizar en 2010 una Encuesta Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a
fin de realizar el levantamiento de la información que permita evaluar las políticas
públicas establecidas en relación con el segundo objetivo rector del sector hidráulico del
Programa Nacional Hídrico 2007-2012: “Incrementar el acceso y calidad de los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento”.

La encuesta pretende obtener la información estadística relativa a la eficacia

administrativa, financiera, técnica y ambiental de los prestadores formales de los servicios

29
de agua, alcantarillado y saneamiento en localidades urbanas para fortalecer el Sistema de
Información de la Comisión Nacional del Agua y contribuir a la construcción del
componente Medio Ambiente del Subsistema Nacional de Información Geográfica y del
Medio Ambiente. Asimismo, se abocará a elaborar un inventario adicional de otros
prestadores que suministran agua en el municipio (prestadores mixtos, comunitarios y
privados) y a obtener datos relativos a la ubicación espacial de las fuentes de
abastecimiento de agua, plantas potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales, así
como de los sitios de descarga.

El procedimiento será enviar un cuestionario para que lo contesten 777 prestadores de

servicios en tiempos establecidos, idealmente el secretario del ayuntamiento, el secretario
de obras públicas o el director del organismo operador de agua potable y saneamiento.
Los prestadores que componen la población de la muestra atienden a 1,071 localidades
urbanas con más de 7,500 habitantes, ubicadas en 806 municipios de las 32 entidades
federativas, en las cuales habitan 70’325,658 personas.

El cuestionario estará dirigido para recabar información de tipo administrativo y

financiero, así como de gestión y desempeño, conforme se detalla en la Tabla 1.

Tabla 1. Categorías de la información del cuestionario para la encuesta de INEGI

Administración y finanzas Gestión y desempeño
Situación administrativa y jurídica Captaciones
Personal ocupado Potabilización
Información contable Tomas de agua
inversiones Conexiones al alcantarillado
Tratamiento de aguas residuales municipales
Facturación
Ingresos
Tarifas
Gastos

Con independencia de la institución u organización que diseñe el levantamiento de datos y

su depuración, validación, almacenamiento, análisis y difusión, una de las decisiones más
importantes que deben tomarse para alimentar un sistema de información de agua

30
potable y saneamiento es seleccionar la exactitud y precisión de los datos registrados, ya
que ello impacta de manera directa el costo para mantener el sistema de información.

Propiedades básicas de las mediciones

Exactitud. Grado de cercanía entre la medición de una cantidad y su valor real. La

exactitud de una medición está relacionada con el valor medio de una variable
aleatoria. Una medición poco exacta puede mejorarse calibrando los instrumentos
de medición.

Precisión. Grado en que las mediciones repetidas, sin cambio en las condiciones,
muestran los mismos resultados. La precisión está relacionada con la variancia de
una variable aleatoria. Una medición poco precisa puede mejorarse empleando un
instrumento con mayor resolución.

Resolución. Es el cambio más pequeño en una variable que produce una respuesta
en el instrumento de medición. Mientras mayor resolución tiene un aparato puede
medir variaciones más pequeñas.

Un sistema de medición puede ser exacto pero no preciso, preciso pero no exacto, ni
exacto ni preciso, o exacto y preciso. En términos generales, obtener un dato preciso es
más costoso que obtener uno exacto. Por ello, en ocasiones deben estimarse los valores
de una cantidad con mediciones indirectas que resultan más económicas que una
medición directa. Adicionalmente, en el subsector de agua potable y saneamiento no
todos los datos requeridos provienen de mediciones directas sino de procedimientos
administrativos. En esos casos también se aplican los conceptos de exactitud y precisión:
existen métodos más exactos, precisos y económicos que otros, por lo que es
imprescindible decidir un nivel de aceptabilidad en la exactitud y precisión de los datos,
estimaciones o resultados de los procedimientos en función de su costo para adquirirlos.

31
3.1 Estimaciones

El caso más típico para el subsector de agua potable y saneamiento es la población. Ésta
no es responsabilidad de los organismos operadores paramunicipales, mucho menos de
los prestadores mixtos, comunitarios o privados. La atribución recae en el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática, pero los censos de población se realizan
cada decenio, aunque en fechas recientes se han hecho conteos de población
quinquenales. Aunque el Consejo Nacional de Población produce predicciones del
crecimiento de la población, lo hace en ámbitos territoriales que no se corresponden con
las áreas de influencia de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. En
consecuencia, para evaluar, por ejemplo, el consumo unitario en el área de cobertura de
un organismo operador en particular se requiere contar la población, o bien, estimarla, lo
cual resulta bastante más económico. En general, cualquier indicador per cápita que
pretenda derivarse de un sistema de información debe enfrentarse a la decisión de contar
la población o estimarla. Si se contara con estimaciones anuales oficiales en el área de
cobertura de cada organismo operador, ésa sería la información que debería usarse; como
ése no es el caso, es necesario recurrir a estimar la población en el territorio
específicamente servido.

Las fugas en las redes de distribución de agua potable, por definición, no están sujetas a
medición. Sin embargo, la merma de agua que se presenta en ellas impacta en el
desempeño económico de los organismos operadores y en la conservación de las fuentes
de abastecimiento también. El volumen de agua que se escapa en las fugas, por tanto,
debe ser estimado y diferenciado del volumen que se abastece a edificios públicos bajo
condiciones de exención del pago por el servicio. Tanto la merma de agua en las fugas
como el volumen exento de pago son parte del agua no rentable.

Otro de los casos que requiere alguna estimación es cuando se desea comparar, por
ejemplo, el costo de personal por metro cúbico servido entre varios organismos
operadores y, en algunos de ellos, se carece de cobertura total de macromedición. Si no se
tiene certeza del volumen de agua extraída, éste puede estimarse de manera indirecta,
para el caso de aguas subterráneas, con la potencia de la bomba sin macromedición y el
consumo de energía eléctrica y, para el caso de aguas superficiales, con curvas
elevaciones-gastos en los canales de conducción.

En una situación donde no se tiene micromedición en la entrega domiciliaria del agua

potable no es posible realizar comparaciones del resultado de acciones de cultura del agua
y comunicación social para disminuir el consumo de agua, de la efectividad de los costos

32
en la disminución del consumo unitario, ni del impacto relativo que las cuotas fijas y el
servicio medido tienen sobre la protección ambiental, el pago por servicios ambientales y
el uso sostenible del agua. La ausencia de micromedidores también dificulta determinar
qué tomas son susceptibles de facturarse con un consumo mínimo, así como aplicar el
obturamiento adecuado de las tomas para conminar a las usuarios morosos a fin de que
salden sus adeudos y, por consiguiente, comparar el tiempo que toma disipar las cuentas
por cobrar relativas al obturamiento, mismas que deben tratarse de manera separada a
las que se derivan de la suspensión del servicio.

En ocasiones se solicita a un organismo operador cuyas redes de distribución carecen de la

infraestructura suficiente o adecuada para realizar macro y micromediciones, los
volúmenes facturado y cobrado. Si se desea efectuar comparaciones con organismos
operadores que sí realizan mediciones, entonces se requiere estimar esos volúmenes de
acuerdo con un protocolo durante el periodo de transición entre la ausencia y el
establecimiento de la medición.

De manera similar, muchos aspectos susceptibles de ser mejorados, tanto en el ámbito de

la gestión de un organismo operador como en la actitud de la sociedad hacia el agua,
descansan en contar con mediciones apropiadas, ya que sólo lo que se mide y evalúa se
puede mejorar.

3.2 Datos

Los datos —es decir, los valores que provienen de mediciones directas— son la estructura
fundamental de todo sistema de información. Y, si bien es cierto que los “datos duros” no
son tan duros como pudiera pensar quien desconoce la manera en que se miden,
sistematizan y difunden, también lo es que los “indicadores” son menos útiles para quien
sabe cómo determinarlos a partir de los “datos duros” y para quien requiere combinar los
datos básicos de una manera distinta a la decidida para los indicadores.

Los datos relativos al uso del agua son básicos porque todas las personas físicas o morales,
privadas o públicas, urbanas o rurales que los generan por medio de mediciones deben
hacerlo conforme a alguna Norma Oficial Mexicana o Norma Mexicana o al menos
conforme a algún manual de buenas prácticas o de acuerdo con los principios de
certificación internacional, si es que pretenden que sean tomados en cuenta o

33
diseminados por alguna autoridad o, incluso, para acceder a programas federalizados u
obtener créditos de la banca comercial o de fomento.

En consecuencia, ningún sistema de información de agua potable y saneamiento que

busque incidir en la opinión pública puede quedar al margen de los criterios técnicos de
medición de los que se derivan los datos. Además, si quienes organizan y controlan un
sistema de información, junto con quienes aportan datos e información y con quienes
analizan los contenidos y difunden los resultados, pretenden servir como una comunidad
epistémica —red de profesionales con experiencia y competencia reconocidas en un área
específica del conocimiento y con una pretensión de autoridad en los conocimientos
relevantes para diseñar políticas públicas en ese campo (Haas, 1992)—, entonces la
confiabilidad, comparabilidad y utilidad de los registros soportados por el sistema de
información no deben ser objeto de suspicacias.

Un demérito similar se da cuando los datos son erróneos debido a negligencia en su

observación o registro: la información que se derive de esos datos será inválida y, por
tanto, no se podrá emplear para realizar análisis ni mucho menos para evaluar o comparar
el desempeño de distintos organismos operadores.

El objetivo de un sistema de información de agua potable y saneamiento no es diseñar las

normas técnicas para recolectar datos, sino apegarse a esos protocolos. La organización
de un sistema de información debe decidir el tipo de información que contendrá, la
frecuencia de su acopio, la exactitud y precisión de los datos, el formato en el cual deberá
registrarse cada entrada de los datos y la información del contexto en el cual se proveen
los servicios, y los análisis a que serán sujetos sus datos e informaciones.

La situación ideal es que todos los registros de un sistema de información de agua potable
y saneamiento, hecha excepción de la información contextual, provengan de datos
medidos directamente. Por ello, es conveniente focalizar el objetivo que persigue el
sistema de información a fin de que su operación y mantenimiento no resulte oneroso
para los organismos operadores, o bien, a efecto de que no se traslade su costo a los
usuarios de los servicios.

Aunque sería fabuloso contar con un solo sistema que satisfaga todas las necesidades de
información de los organismos operadores, ayuntamientos, entidades federativas,
gobierno federal, usuarios de los servicios, organizaciones no gubernamentales,
académicos, empresas privadas, asociaciones profesionales y gremiales, instituciones
financieras y la sociedad en general —como respuesta al compromiso por la transparencia

34
y rendición de cuentas—, su organización, coordinación, ejecución y financiamiento
resultaría gravoso.

Por ello, comenzar con un sistema básico, que registre los datos esenciales, sería
suficiente, Tabla 2.

Tabla 2. Datos básicos para un sistema de información de agua potable y saneamiento

1. Volumen de extracción de agua (superficial, subterránea o marina)
2. Valor nominal de los títulos de asignación
3. Grado de macro y micromedición
4. Coberturas de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento
5. Costos de la provisión de los servicios (desagregándolos en costo de derechos por la
extracción de aguas nacionales, energía, personal, insumos, administración,
cobranzas, derechos por uso de cuerpo receptor para la descarga de aguas
residuales y porcentaje de la tarifa que se destina al financiamiento para la
expansión de la infraestructura)
6. Tarifas de agua potable, alcantarillado, drenaje, saneamiento y aguas residuales
7. Ingresos (incluyendo derechos por conexiones; estudios de factibilidad para la
provisión de servicios; servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje,
tratamiento de aguas residuales y venta de aguas residuales tratadas; subsidios;
presupuesto; transferencias; donativos; créditos, y derechos administrativos y sus
accesorios)
8. Calidad del agua abastecida y descargada a un cuerpo receptor
9. Rentabilidad del organismo operador
10. Evolución de los usos y consumos de agua

3.3 Base de datos

La manera más tradicional de almacenar los datos de un sistema de información, más allá
de las impresiones en hojas de papel, es en una hoja de cálculo. Ésta tiene la ventaja de
que ahí mismo se pueden ejecutar operaciones aritméticas para calcular distintos
indicadores e índices, como les conoce por lo general en el subsector de agua potable y
saneamiento a las estadísticas.

35
Un medio más efectivo para un sinnúmero de tareas es almacenar los registros en una
base de datos, la cual consiste en un conjunto organizado de datos con calidad controlada.
En este tipo de programas de cómputo se puede decidir no sólo cuáles operaciones
ejecutar sino de qué manera desplegar la información. No obstante, la principal ventaja de
una base de datos es que sus registros deben satisfacer un protocolo de calidad, es decir,
antes de proceder al registro de un dato debe verificarse y validarse que cumple con los
estándares de exactitud y precisión decididos de antemano.

Las bases de datos se manejan por medio de sistemas de administración de bases de

datos, los cuales almacenan los contenidos de las bases de datos, permiten el registro y
mantenimiento de los datos, y facilitan la realización de búsquedas y el acceso a otras
funciones. Un Sistema de Manejo de Bases de Datos (DBMS, por sus siglas en inglés) es un
conjunto de programas de computadora que controla la creación, mantenimiento y el uso
de una base de datos. Permite a diferentes usuarios acceder a la misma base de datos
mediante programas de cómputo diversos para consultar y recuperar los datos en un
formato estructurado: en vez de tener que escribir programas de cómputo para extraer la
información, el usuario puede hacer preguntas simples en un lenguaje de consulta. El
Sistema de Manejo de Bases de Datos también facilita el control de acceso a los datos,
asegura la integridad de los datos, maneja la concurrencia de acceso a la base de datos
por distintos usuarios, y permite restaurar la base de datos a partir de copias de
seguridad. Asimismo, un DBMS tiene la capacidad de presentar a los usuarios la
información de la base de datos de manera lógica.

La función de un sistema de información de agua potable y saneamiento no es diseñar una

base de datos ni un manejador de bases de datos, sino usarlos para extraer el máximo
beneficio de la información acopiada. Lo importante para el sector agua es decidir qué
información deberá recopilarse, mantenerse y difundirse, y solicitar la ayuda de un
profesional de la computación para que diseñe, en ese ámbito, la base de datos y su
manejador. La interfaz para un usuario de la base de datos debe ser lo más simple posible.

Simplicidad mas no simpleza

Todas las cosas deben hacerse lo más simple posible, pero no más simple que eso.

Albert Einstein

36
3.4 Estadísticas o indicadores

En el subsector de agua potable y saneamiento se acostumbra denominar a las

estadísticas como “indicadores” o “índices”. Se les considera como una medida de
desempeño o ejecución, y con frecuencia se utilizan para ayudar a un organismo operador
a definir y evaluar sus logros, por lo general en términos del avance hacia sus metas de
largo plazo. Además de permitir un análisis de los resultados obtenidos, los indicadores
pueden ayudar a predecir los resultados futuros.

Un indicador es un cálculo hecho con los datos básicos, y un índice una aglomeración o
composición hecha a partir de indicadores. Visto de otra manera, con los datos básicos se
puede calcular cualquier indicador o índice pero, no con cualquier conjunto de indicadores
es posible deducir cuáles fueron los datos básicos. Por esa razón, es preferible que una
base de datos, e incluso un sistema de información, registre datos básicos y no los cálculos
realizados con ellos. Esos cálculos pueden efectuarse con cualquier Sistema de Manejo de
Bases de Datos al momento de hacer una consulta o de exportarla a una hoja de cálculo.

Hay indicadores que responden con un cierto retraso a la situación que guarda la
provisión de los servicios de agua y saneamiento, como podrían ser, por ejemplo, la
morbilidad debida a tracoma, arsenicosis o fluorosis, en un lugar y periodo específicos.

Existen otros indicadores que son contemporáneos al estado del servicio de agua y
saneamiento, como la morbilidad por enfermedades infecciosas intestinales, el volumen
de agua potabilizado, los ingresos del organismo operador por los servicios entregados, el
volumen de aguas residuales tratadas y el consumo de agua per cápita en el área de
responsabilidad del organismo operador.

Asimismo, otros indicadores son prospectivos de las condiciones bajo las cuales se presta
el servicio. Por ejemplo, si el porcentaje de la tarifa que se destina al financiamiento para
la expansión de la infraestructura es nulo, no es posible esperar que se disipen los rezagos
en las coberturas, a menos que se cuente con un subsidio o donación. Otro ejemplo de
indicador que responde con antelación es el valor de las acciones de una empresa de agua
y saneamiento, ya que por lo general su cotización empieza a declinar antes de que la
rentabilidad de la empresa disminuya y comienza su ascenso antes de que la vitalidad
económica de la empresa logre recuperarse de una recesión o desaceleración.

En cualquier caso, las características ineludibles de todo indicador es que debe ser:

37
 1. Específico,

2. Medible,

3. Obtenible,

4. Relevante, y

5. Acotado en el tiempo.

La mnemotecnia inglesa establece que un indicador debe ser SMART: specific,

measurable, achievable, relevant, and time-bounded.

Adicionalmente, para que adquieran significancia, los indicadores deben estar vinculados
al valor que tomarían en un estado ideal, a los valores observados en un tiempo
considerado como la base para comparación, o bien, relacionados con los valores mínimos
o máximos posibles. El objetivo de contar con un referente es que se pueda evaluar qué
proporción de un resultado corresponde a la intervención de algún proyecto específico y
cuál se debe a acciones paralelas o catalizadoras.

Quizá una de las razones por las cuales en el subsector de agua y saneamiento —así como
en otros ámbitos de la evaluación del desempeño y del presupuesto basado en
resultados— se prefiere hablar de indicadores en vez de estadísticas, es porque la mayor
parte de las personas asocia a éstas con valores continuos y no enteros. Aunque una
estadística sí puede tomar valores enteros e incluso binarios, en los “círculos de calidad”
se ha establecido una subcultura de indicadores con el fin de saber qué tan bien funciona
una empresa, una oficina gubernamental o una organización sin fines de lucro.

De esta manera, es común referirse a indicadores de procesos cuando se requiere saber si

se han realizado o no un diagnóstico, plan estratégico de acción, informes periódicos o
especiales, acuerdos entre varias organizaciones, códigos y reglamentos, promociones
para la participación social, acciones para el desarrollo de capacidades, páginas de
internet, etcétera.

Los indicadores de gestión permiten comparar la evaluación del desempeño —esto es, el
cumplimiento de las obligaciones inherentes— de varias empresas. Cuando se realiza una
comparación temporal a una misma empresa, es posible hacer un seguimiento al

38
resultado de las decisiones tomadas por la gerencia y por la dirección. Un uso común de la
comparación de indicadores de gestión entre empresas similares es la posibilidad de
identificar debilidades y fortalezas para facilitar la toma de decisiones y la asignación de
incentivos.

En el dominio específico de agua potable y saneamiento, cada vez son más frecuentes los
indicadores ecológicos, que se enfocan en las evoluciones de la extracción de agua,
contaminantes vertidos en cuerpos de agua, recarga de acuíferos, volúmenes
almacenados en presas y del pago por servicios ambientales, aunque estos últimos no se
verifiquen. Si se desea evaluar un objetivo que integra a largo plazo beneficios
económicos, sociales, ambientales y de otras categorías, se deben construir indicadores
de impacto.

Cuando se pretende convertir un sistema de indicadores en una evaluación comparativa

—en ocasiones conocida por su anglicismo benchmarking—, es necesario que las
empresas similares midan las mismas variables, con el mismo protocolo y de manera
consistente en el tiempo. En consecuencia, es sumamente aconsejable minimizar la
cantidad de indicadores, sin disminuir su extracción de información relevante, y tener
presente que no existe un conjunto de indicadores perfecto, ya que se puede generar
compensación o redundancia entre sus atributos. El objetivo esencial de un sistema de
indicadores de desempeño es que permita medir, comparar y tomar acciones correctivas
para mejorar la gestión de los organismos operadores de agua potable y saneamiento.

3.5 Información

La etimología latina del vocablo información, como concepto o idea, se materializa para el
caso de las bases de datos en el registro: cualquier categoría de información producida de
manera consciente o como subproducto de las actividades de un organismo operador y
conservada debido a su valor o utilidad.

La información sólo proporciona respuesta a una pregunta planteada, y depende de la

persona informada si esa respuesta le produce conocimiento o no e incluso si la motiva
para tomar alguna decisión.

39
Quizá la definición más simple de información (Lin, 2008) es que “la información es la
cantidad de datos después de comprimir los datos”. Sin embargo, desde el punto de vista
de la comunicación, la información es el mensaje que un emisor envía a un receptor. La
comunicación puede ser vista como procesos de transmisión de información regidos por
cuatro normas semióticas:

1. Pragmática. Interesada en el propósito de la comunicación; relaciona el lenguaje

con la acción,

2. Semántica. Considera el contenido de la comunicación,

3. Sintáctica. Es la forma, en términos de lógica y gramática, usada para representar

el mensaje, y

4. Empírica. Son las características físicas del medio de comunicación.

No obstante, desde el punto de vista del subsector de agua potable y saneamiento, la

información comprende los datos, estadísticas, estimaciones, contexto de la prestación de
los servicios y el análisis de todos esos elementos, cuando están incorporados en libros,
ensayos, informes, investigaciones, auditorías y casos de estudio, así como en censos y
estadísticas locales, regionales, nacionales e internacionales.

Libertad de expresión

La libertad de información es una extensión de la libertad de palabra, un derecho

humano fundamental reconocido en el derecho internacional, que hoy se entiende
en general como la libertad de expresión en cualquier medio, ya sea oral, escrito,
impreso, auditivo, por medio de internet o a través del arte. Eso significa que la
protección de la libertad de expresión, como un derecho, incluye no sólo el
contenido, sino también los medios de expresión.

40
Aunque la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
considera como sujetos obligados sólo a las entidades federales, sería conveniente que los
organismos operadores de agua potable y saneamiento se adhirieran al principio de
máxima publicidad de la información pública y que garantizaran el acceso a la información
que posean en relación con la prestación del servicio, a fin de que toda persona conozca
los detalles esenciales para ejercer derechos y cumplir obligaciones.

3.6 Sistemas de información

Hoy en día, la forma más común de organizar un sistema de información es disponiendo

las bases de datos en “hipercubos”, los cuales permiten al usuario desplegar sólo la
información que desea mediante el empleo de filtros. De esa manera, se pueden
desplegar datos puntuales, series de tiempo, promedios, sumas, seleccionar conjuntos de
registros cuyos valores se encuentran dentro de un rango —temporal o espacial—
especificado por el usuario, realizar búsquedas de uno o varios organismos operadores
para un día, mes, año o años específicos, e incluso exportar a una hoja de cálculo
cualquier búsqueda ejecutada con el fin de efectuar más operaciones aritméticas o
matemáticas y graficar los resultados. Esas tablas y gráficas, a su vez, se pueden usar en
un procesador de textos o en un programa para proyectar diapositivas.

Por ejemplo, en México existen varios sistemas de información que operan con tablas
dinámicas, manejadores de bases de datos y con hipercubos amigables para consulta por
el usuario. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática tiene varios
sistemas de información disponibles vía internet. Uno de ellos es el correspondiente a la
información de la población y su relación con el servicio de agua potable y drenaje, ya que
todavía no se aborda el saneamiento. El “cubo de población” basado en los censos y
conteos de población más recientes contiene información de: subregión de planeación;
mesoregión; región hidrológico-administrativa; entidad federativa; municipio; número de
localidades; nombre de la localidad; población de la localidad; año; número de viviendas;
ocupantes en viviendas; agua potable en la vivienda, fuera de la vivienda pero dentro del
terreno, de un hidrante, de otra vivienda o sin cobertura; y, drenaje hacia la red pública,
fosa séptica, río, lago, mar, suelo, barranca, grieta o sin cobertura. El usuario puede
seleccionar una o varias variables, un rango de población, un periodo específico y el
sistema de información despliega únicamente la información solicitada, misma que puede
exportarse a una hoja de cálculo para efectuar más operaciones o gráficas.

41
La Comisión Nacional del Agua distribuye cada año, adjunto a las Estadísticas del Agua en
México, un disco compacto o un DVD que contiene un “cubo de uso de las aguas
nacionales”, escrito en un lenguaje para manejador de bases de datos. En ese sistema
computacional se puede desplegar la información de: subregión de planeación;
mesoregión; región hidrológico-administrativa; entidad federativa; año; fuente de
abastecimiento; zona de disponibilidad para el pago de derechos de uso del agua; y, los
volúmenes concesionados o asignados para los usos agrícola inscrito, agrícola pendiente,
agroindustrial, pecuario, acuícola, múltiple, doméstico, industrial, termoelectricidad,
hidroelectricidad, público urbano, servicios y comercial. El usuario puede seleccionar las
variables que desee y los rangos requeridos para filtrar sólo la información que busca.

La Secretaría de Salud mantiene en internet el Sistema Nacional de Información en Salud,

SINAIS, que es un manejador de bases de datos que exporta de manera automática a una
hoja de cálculo cualquier consulta que se haga. La información disponible es: número de
defunciones, causa de la defunción según la Clasificación Internacional de Enfermedades
(CIE), certificado por quién, derechohabiente de qué institución, edad en años, edad
quinquenal, entidad de defunción, lugar de lesión, marginación estatal, marginación
municipal, nacionalidad, referente indígena, región de residencia, sexo, sitio de la
defunción, población de la localidad de defunción, localidad con menos de 15 mil
habitantes, zona con menos de 2 mil 500 habitantes, zona metropolitana, año de
defunción y año de registro de la defunción. El sistema puede filtrar prácticamente todas
las variables en la forma en que uno lo desee: se puede seleccionar el año y la enfermedad
y consultar el número de defunciones en una localidad específica, o bien, se puede
seleccionar la localidad y el año y consultar las defunciones y causas acaecidas ahí. Las
combinaciones de consulta son prácticamente ilimitadas.

Estos sistemas de información son parte de las funciones de las entidades federales que
los sostienen y, en consecuencia, su financiamiento corre a cargo de todos los
contribuyentes, ya que están contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Adicionalmente, el objetivo de esos sistemas de información es de espectro amplio, esto
es, no persiguen un propósito específico más allá que dar máxima publicidad a la
información pública.

En el tema del servicio de agua potable y saneamiento, se tendría una primera opción si se
estableciera un ente regulador. Éste tendría la atribución y el presupuesto para el acopio
de la información bajo estándares de una contabilidad regulatoria y la función de dar a
conocer sus evaluaciones comparativas a la población servida e incluso a la que no tenga
interés jurídico en el servicio de una localidad en particular. El costo de operación del ente

42
regulador podría estar considerado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, si
fuese un regulador de escala nacional, en los presupuestos de las entidades federativas, si
los entes reguladores fuesen de alcance regional, o bien, cobrando un canon por
regulación a los usuarios del servicio de agua potable y saneamiento.

Sin embargo, en el caso de los organismos operadores de agua potable y saneamiento,

entre cuyas funciones no están considerados los sistemas de información ni se tienen
previstos en su presupuesto, se requieren incentivos firmes a fin de que un sistema de
información funcione de manera apropiada en primer lugar y, posteriormente, para que la
información acopiada y los resultados de la evaluación del desempeño de los organismos
operadores se utilice de manera eficaz en el mejoramiento de su gestión.

Dicho de otra forma, el simple hecho de tener un sistema de información no garantiza que
se utilizará en realidad por los directores de los organismos operadores en su labor diaria,
por los cabildos o congresos locales cuya responsabilidad es asignar el gasto corriente y de
inversión, por el Congreso local en su función de revisar la cuenta pública, o por grupos de
la sociedad civil organizada en el ejercicio de su derecho a saber y proponer. Esto pone de
relieve la vacuidad de una visión tecnocrática, que ve a un sistema de información —o
incluso peor, a un conjunto de indicadores de gestión— como una herramienta con mérito
propio, así como la falacia de una perspectiva populista, que estima asegurado el uso de
un sistema de información sólo por hallarse a disposición general.

Ninguna organización construye un sistema de información porque tenga mérito

intrínseco. Los sistemas de información se ponen en marcha porque i) soportan de
manera directa las actividades básicas para un organismo operador, como la asignación de
su presupuesto, la planificación de la expansión de su cobertura, el desarrollo de políticas
públicas del agua y sus programas presupuestarios asociados, o porque ii) proporcionan
información para la rendición de cuentas. Así, los sistemas de información son a menudo
empleados para soportar un sistema de evaluación del desempeño (SED), la asignación del
presupuesto con base en resultados (PBR), el diseño de políticas públicas basadas en
evidencias y la gestión basada en resultados.

No obstante, un error común es sobrecargar un sistema de información. Esto se observa

con mayor claridad cuando se trabaja con indicadores de desempeño. Por ejemplo, el
sistema de vigilancia y control de Colombia, SINERGIA, contaba con 940 indicadores de
resultados en 2002, lo cual era difícil de manejar para la rendición de cuentas y los usos de
la información, por lo cual se redujo el número de indicadores a alrededor de 500
(Mackay, 2007). Asimismo, el sistema de vigilancia y control de Chile cuenta con 1,550

43
indicadores de rendimiento y, aunque se considera un número muy alto, el Ministerio de
Finanzas posee la capacidad para utilizar la información de manera efectiva.

En el caso de México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público manejaba en 2007 del

orden de 5,000 indicadores para sus 250 programas presupuestarios, sin contar otros
subprogramas, y no cuenta todavía con un sistema de asignación del presupuesto basado
en resultados. Por otra parte, algunos sistemas de información operan sin coordinación,
por lo que una sola secretaría puede poseer varios sistemas, cada uno con sus propias
definiciones de datos, fuentes de información, periodicidad de acopio y mecanismos de
aseguramiento de la calidad, si es que los hay. Por ejemplo, en 2004 la Secretaría de
Desarrollo Social tenía ocho sistemas de información independientes (World Bank, 2004).

Una clase esencial de información comprende los datos financieros relativos al gasto de
diversos programas presupuestarios, razón por la cual, su calidad y disponibilidad deben
estar garantizadas. Para que el presupuesto basado en resultados, la administración de los
programas asociados con políticas públicas y la responsabilidad gubernamental sean una
realidad, se requiere que la información sobre los costos y resultados de los programas
gubernamentales estén vinculados. Irónicamente, muchas evaluaciones de diseño,
consistencia, resultados e incluso de impacto de programas presupuestarios omiten la
revisión del gasto, lo que dificulta aquilatar la efectividad de los costos de cada programa
y la vigencia de la hipótesis de que los mercados obtienen su equilibrio en el punto de
máxima eficiencia.

El objetivo de un sistema de información no es acopiar grandes cantidades de información

relacionada al desempeño de organismos operadores ni producir numerosas evaluaciones
de alta calidad per se, ya que ello significaría que el sistema de información está
impulsado por el suministro de información. Más bien, el objetivo es lograr una utilización
intensiva del sistema y que se corrobore que el mismo, además de ser efectivo en sus
costos, apoya las funciones esenciales de los gobiernos, en particular, el mejoramiento en
la gestión de los organismos operadores de agua potable y saneamiento. Por tanto, el uso
del sistema de información es el criterio de éxito.

44
4 Variables básicas de un sistema de información de agua potable y
saneamiento

El diseño, financiamiento, operación, mantenimiento, actualización y difusión de los

contenidos de un sistema de información de agua potable y saneamiento, a fin de que
contribuya a mejorar la prestación del servicio y la gestión del organismo operador, no es
algo que pueda alcanzarse con recursos prestados: se requiere un esfuerzo institucional
decidido y una voluntad política para lograr la no siempre fácil coordinación
interinstitucional.

Antes de decidir qué variables debe contener un sistema de información, se requiere

definir qué uso se le dará a ésta. Los contenidos de un sistema de información cuyo
objetivo es poner a disposición de la población en general la información pública bajo el
principio de máxima publicidad no pueden ser los mismos que los requeridos por un ente
regulador del servicio público o servicio al público de agua potable y saneamiento.
Asimismo, las necesidades de información de universidades y centros de investigación, de
instituciones financieras y empresas privadas, así como de los propios organismos
operadores, de las asociaciones gremiales o de las organizaciones no gubernamentales
son muy diversas.

Por ese motivo, muchos sistemas de información de agua potable y saneamiento

contienen registros que no son comparables entre sí. Un gran número de sistemas de
información no almacenan información propiamente dicha, sino sólo indicadores, con los
cuales, en innumerables ocasiones, no es posible siquiera reconstruir los datos básicos
empleados para su cálculo. La Tabla 3 da una idea de qué tan complicado puede ser
comparar indicadores de distintos sistemas de información.

El principio básico de todo sistema de información es evitar, hasta donde sea posible, la
redundancia de sus registros. Por ejemplo, es irrelevante seleccionar como “indicador” el
consumo de agua per cápita, cuando también se consigna el volumen de agua medido en
las viviendas y la población servida en la localidad, ya que ese “indicador” es una
estadística que se puede calcular fácilmente con los datos básicos: la función esencial de
los manejadores de bases de datos es, precisamente, esa.

45
 Tabla 3. Número de indicadores de agua potable y saneamiento
Número de
Institución
indicadores
Mexicana
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) 39
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) 28
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) 10
Consejo Consultivo del Agua (CCA) 12
Bal-Ondeo 10
Extranjera
Office of Water Services (OFWAT) 7
American Water Works Association (AWWA) 14
Universidad Politécnica de Valencia (SIGMA) 169
Internacional
Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento 80
de las Américas (ADERASA)
International Benchmarking Network for Water and Sanitation 25
Utilities (IBNET)
World Bank (WB) 45
International Water Association (IWA) 133

Puede haber, y siempre habrá, múltiples sistemas de información de agua potable y

saneamiento, cada uno procurando satisfacer las necesidades de sus promotores, con
independencia de si logra cumplirlas o no. Para cada uno de esos sistemas se seleccionará
un conjunto de datos básicos y, obviamente, si se persigue realizar las aspiraciones de
todos los actores en un solo sistema de información, éste requerirá, en principio, de un
gran número de datos básicos con los cuales se puedan calcular múltiples indicadores.

Sin embargo, si se desea tener sólo un sistema de información con la colaboración y

respaldo de múltiples organizaciones, una alternativa a un conjunto inmanejable de
indicadores o registros es hacer concesiones mutuas entre el espectro de usuarios y los
contenidos del sistema. Una posibilidad es que a mayor número de usuarios y categorías
de usuarios, menor debiera ser el detalle de los registros de un sistema de información, si
se sostiene su uso como criterio de éxito. De manera similar, resulta atractivo suponer que
mientras más limitado sea el ámbito de consulta de un sistema de información, se podría
tener mayor profundidad en la cobertura de sus registros.

46
Aun así, aunque esas decisiones correspondan a las organizaciones que conjunten
esfuerzos para crear un sistema de información con pretensiones de ser un referente
inevitable, la información mínima que tal sistema debe contener para ser útil en el
mejoramiento de la provisión del servicio de agua potable y saneamiento, así como en la
gestión de los organismos operadores, es la que se contiene en la Tabla 2.

4.1 Extracción de agua

Conocer el volumen de agua que se extrae de las diversas fuentes de abastecimiento es

esencial para determinar —posteriormente, con un manejador de bases de datos y no
como un indicador— diversas eficacias: de conducción, distribución y uso del agua. Las
tres son distintas en carácter y, sin embargo, por lo general sólo se habla de “eficiencia”
técnica, comercial y global, aunque no sean eficiencias porque no están tasadas con los
recursos económicos que se emplean para lograr sus objetivos.

Las eficacias de conducción y distribución son fundamentales para distinguir qué

porcentaje del volumen de agua extraído en efecto se usa para los propósitos que
motivaron su extracción, qué fracción se desperdicia en fugas y qué parte no es rentable
por tener exención constitucional para su pago o por incapacidad del organismo operador
para cobrar las facturas, con independencia de sus respectivas eficiencias en el uso de los
recursos, lo cual es otra categoría de evaluación.

El volumen de extracción de agua también sirve para aquilatar la eficacia de los programas
de cultura del agua y de educación ambiental, en general, en virtud de que el agua, como
servicio urbano, se comporta de manera sumamente inelástica. Esto es, el uso del agua
para fines domésticos y residenciales disminuye sólo moderadamente con aumentos
significativos en sus tarifas. Incluso con aumentos drásticos en las tarifas, el volumen de
agua usado en las viviendas tiene un límite inferior que resulta muy difícil de abatir por
cuestiones de supervivencia humana. Contribuye a este panorama de la eficacia en el uso
del agua, el escalonamiento de las “estructuras tarifarias” que no permite al usuario saber
cuándo usó más agua por negligencia o necesidad temporal, ni se le recompensa por
haber hecho un esfuerzo para usar menos agua y obtener los mismos beneficios. La
eficacia en el uso del agua incluso sirve para sopesar el impacto de los programas de pago
por servicios ambientales hidrológicos en la reducción de uso del agua para fines público
urbanos o, al menos, para su parte residencial.

47
 Elasticidad económica

Variable elástica. Aquella que cambia mucho en respuesta a cambios pequeños de

otras variables.

Variable inelástica. Aquella que no cambia mucho en respuesta a cambios

pequeños, e incluso grandes, de otras variables.

El volumen de extracción del agua, ya sea superficial o subterránea, también permite

evaluar el impacto de las políticas públicas para disminuir la presión hídrica en una zona
específica, los resultados de los programas de recuperación ambiental de las cuencas y la
eficacia jurídica de los reglamentos para estabilizar acuíferos. En caso de que la fuente de
abastecimiento sea el mar, el volumen de extracción es asimismo útil para determinar
diversas eficacias.

Como parte del contexto bajo el cual se presta el servicio de agua potable y saneamiento,
es conveniente registrar la distancia entre la fuente de abastecimiento y el lugar de su
uso, ya que sería de poca utilidad comparar dos ciudades si una de ellas realiza la
conducción por gravedad y la otra por bombeo, debido a que los costos son muy
diferentes. Asimismo, la comparación relevante entre dos ciudades que se abastecen con
aguas subterráneas requiere que las profundidades de bombeo, las tarifas eléctricas y las
distancias de conducción y distribución sean similares.

4.2 Asignación del agua

El derecho de uso del agua con fines público urbanos está formalmente reconocido en un
título de asignación. Muchas ciudades han acumulado varios títulos de asignación de
aguas superficiales y subterráneas, algunas poseen sólo un título y otras no tienen

48
ninguno. Bastantes ciudades extraen más agua que la amparada por sus títulos de
asignación, ya sea porque están en una zona de veda y no se les puede ampliar su derecho
de uso del agua o porque se hallan en una cuenca o acuífero cuyos recursos hídricos están
concesionados en su totalidad. Algunas otras ciudades extraen un porcentaje muy
reducido del valor nominal de su título de asignación, ya sea porque para el cálculo de su
reserva de agua se previó un crecimiento de la población mayor al observado o porque
alguna industria dejó de operar en el ámbito de responsabilidad de su organismo
operador.

Categorías del agua

Agua. El volumen de agua en la Tierra, prácticamente constante desde hace

millones de años, es de 1,385'994,200 kilómetros cúbicos.

Agua renovable. Es la cantidad de agua que escurre de manera periódica sobre un

área específica. En las tierras continentales del planeta es de 39,600 km 3/año y en
México de 458.1 kilómetros cúbicos al año.

Recursos hídricos. Es el volumen de agua que se halla en ríos, lagos y acuíferos y

que puede usarse como una fuente de abastecimiento de agua estable para los
ecosistemas dulceacuícolas, los usos sociales y las actividades económicas. En el
planeta es de 29’426,000 Mm3/año y en México 352,703 millones de metros
cúbicos al año.

Servicio de agua potable. Prestación desempeñada por una organización o

empresa para extraer, conducir, potabilizar y distribuir en las viviendas,
edificaciones y terrenos un volumen constante o periódico de agua que cumple con
la Norma Oficial Mexicana NOM-127-SSA1-1994 y sus modificaciones a cambio de
una contraprestación pecuniaria.

km3: Un kilómetro cúbico son mil millones de metros cúbicos

49
En México se tienen asignados 11,157.93 Mm3/año para uso doméstico y público urbano,
de los cuales se suministran 10,331.76 Mm3/año, se desinfectan 9,941.50 Mm3/año, se
potabilizan 2,724.49 Mm3/año y se tratan 2,500.63 Mm3/año de aguas residuales (México,
2010). En promedio nacional, el destino del agua suministrada es el que se presenta en la
Ilustración 1.

Fugas en tomas,
19%

Agua rentable, 35%

Fugas en la red,
19%

Dependencias
públicas, 7% Tomas
clandestinas, 20%

Ilustración 1. Destino del agua suministrada

Como información contextual del valor nominal del título de asignación para cada ciudad
u organismo operador es útil saber, asimismo, el grado de presión hídrica del río, cuenca o
acuífero; si existen reservas de agua, vedas o reglamentos de uso y distribución de las
aguas nacionales; si existen bancos o mercados en los cuales la ciudad pueda adquirir
volúmenes adicionales de agua, y si es que se tiene la experiencia en el intercambio de
volúmenes originalmente concesionados a otros sectores hacia los usos público urbanos.

Tanto la extracción como la asignación de agua sirven para evaluar el uso eficaz del agua
en el ámbito de acción de los organismos operadores de agua potable y saneamiento.

50
4.3 Macro y micromedición

La medición es la determinación del caudal o del volumen de extracción, conducción,

potabilización, distribución y suministro. Con la macromedición se pueden aquilatar
factores externos, y con la micromedición parámetros internos, a la provisión del servicio
de agua. Entre los externos se encuentra el grado de cumplimiento de la asignación, la
presión hídrica de la cuenca o acuífero de donde se abastece de agua y las acciones para
compensar los servicios ambientales hidrológicos. Entre los factores internos se halla la
proporción de potabilización del agua suministrada a la población, las mermas de agua
debidas a fugas en la red de distribución y en las tomas domiciliarias, y la cantidad de agua
que no es rentable porque corresponde a exenciones constitucionales para dependencias
públicas o a facturas incobrables.

La detección de fugas se logra con macromedición en puntos estratégicos de la red de

distribución, pero es mucho más efectiva cuando entre los distintos puntos de control
existen micromediciones en las tomas domiciliarias. Una caída fuerte de presión en la red
de distribución, donde no hay usuarios con necesidades muy voluminosas, es indicio de
que existe una fuga.

La facturación volumétrica, requisito indispensable para ejercer una cultura del agua como
conciencia y no como inducción, exige tener medidores en cada una de las tomas
domiciliarias. Con una facturación de agua que exhibe cobros mínimos —se use o no el
agua— y que cobra un uso estimado mediante funciones escalonadas, no es posible
pedirle a una tarifa que represente las concesiones mutuas entre precio y beneficio que la
teoría económica adjudica a la eficiencia económica definida por el Teorema de Coase.

Teorema de Coase

Si las transacciones pueden realizarse sin ningún costo y los derechos de propiedad
están claramente establecidos, sea cual fuere la asignación inicial de esos derechos
se producirá una redistribución cuyo resultado será el de máxima eficiencia.

Ronald H. Coase, 1960

51
Entre la información contextual destaca la macromedición de los volúmenes de aguas
nacionales que deben drenarse por colectores y emisores bajo la jurisdicción del
organismo operador, ya que el volumen drenado puede ser superior al volumen de agua
potable suministrado. Asimismo, la macromedición del volumen de agua retornado a un
cuerpo de aguas nacionales —tratado o sin tratar— es útil para determinar el balance
hídrico de la cuenca donde se asienta el centro de población. En términos generales, el
volumen de retorno del uso público urbano es del orden del 75 u 80% del volumen
extraído, y esas aguas residuales casi siempre están concesionadas aguas abajo. Por esa
razón, las aguas residuales no pueden ser retenidas totalmente en la urbe; sólo un
determinado porcentaje del agua residual tratada puede reusarse, infiltrarse o
almacenarse en la misma ciudad donde se les ha dado un primer uso y el resto debe
dejarse escurrir hacia aguas abajo.

4.4 Cobertura de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento

La cobertura de los servicios prestados por los organismos operadores de agua potable y
saneamiento, que incluyen también el alcantarillado sanitario y el drenaje pluvial,
requiere conocer la población servida, la cual puede ser distinta para los cuatro servicios.
El ejemplo más claro de porqué se tiene una diferencia de población entre los diversos
servicios se da con el drenaje, ya que el escurrimiento de las lluvias por lo general pasa de
una ciudad a otra, de un municipio a otro e incluso de una entidad federativa a otra.
Además, existen muchas ciudades sin alcantarillado sanitario porque se usan fosas
sépticas o pozos de absorción; sin embargo, aunque no exista la cobertura de
alcantarillado, sí hay separación entre aguas abastecidas y servidas y éstas se disponen de
manera apropiada.

Como la medición de la población no es atribución de los organismos operadores, estos

tienen que buscarla en los ayuntamientos de sus propios municipios, en el Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática, en el Consejo Nacional de Población, en
la Secretaría de Gobernación, o bien, recurrir a una estimación propia o ajena.

Una manera alternativa de expresar las coberturas sería contabilizar las viviendas,
inmuebles y terrenos que cuentan con los servicios. Tener acceso a un padrón de lotes es
quizá fácil para un organismo operador urbano, pero no tanto para uno rural, aquel que
presta servicios a asentamientos humanos con menos de 2,500 habitantes. Sin embargo,

52
en los censos de población se contabiliza sólo el número de personas con servicios de
agua potable y alcantarillado que habitan en viviendas y, en el conteo de población de
2005, se reportaron 3’234,427 personas sin vivienda, Tabla 4.

Tabla 4. Población en viviendas y sin vivienda, 2005

Número de Número de
Número de Número de
Rango de población habitantes en habitantes sin
localidades habitantes
viviendas vivienda
< 2,499 184,748 24’276,536 23’935,853 340,683
2,500 < < 14,999 2,640 14’130,719 13’837,755 292,964
15,000 < < 49,999 354 9’281,564 9’043,343 238,221
50,000 < < 99,999 73 5’082,271 4’917,789 164,482
100,000 < 123 50’491,798 48’293,721 2’198,077
Total 187,938 103’262,888 100’028,461 3’234,427
Fuente: II Conteo Nacional de Población, INEGI, 2005

La cobertura nacional de agua potable, alcantarillado y saneamiento para la población que

habitó en viviendas en 2005, se presenta en la Tabla 5; se desconocen las coberturas para
la población que no habitó en viviendas y las de drenaje pluvial para cualquier tipo de
población.

Tabla 5. Población nacional con cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento

Servicio Población en viviendas
Agua potable rural 16’914,253
Agua potable urbana 72’309,498
Agua potable total 89’223,751
Alcantarillado sanitario rural 13’758,528
Alcantarillado sanitario urbano 71’882,650
Alcantarillado sanitario total 85’641,178
Drenaje pluvial N/D
Tratamiento de aguas residuales municipales total 34’337,207
Población total en viviendas 100’028,461
Fuente: II Conteo Nacional de Población, INEGI, 2005

53
Como parte de la información del contexto en que se presta el servicio de agua potable, es
útil registrar el cálculo de la dotación diaria promedio y su comparación con el volumen
diario promedio usado y consumido por la población. Asimismo, resulta de interés contar
con el volumen total abastecido, consumido y retornado, desglosando este último en su
parte cruda y tratada. La continuidad y frecuencia del servicio también es importante.

Uso, consumo y retorno de agua

Uso de agua. Volumen de agua potable que ingresa a una vivienda para diversos
usos.

Consumo de agua. Volumen de agua potable que se incorpora al cuerpo humano, a

los alimentos, a los productos comerciales e industriales y a la vegetación
doméstica y que regresa al ciclo hidrológico por transpiración o evapotranspiración.

Retorno de agua. Diferencia entre el volumen de agua usado y consumido. Se le

conoce también como aguas grises, aguas negras o aguas residuales.

Adicionalmente, conocer el volumen de aguas residuales tratadas en el área de

responsabilidad de cada organismo operador, así como el volumen de reúso, el uso que se
le da y su medio de distribución (tanques cisterna o red de distribución) es muy útil.

4.5 Costo de provisión de los servicios

Separar los costos de provisión de los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje y
saneamiento es fundamental para contrastarlos contra sus tarifas en un mismo organismo
operador y para realizar comparaciones entre varios prestadores con contextos similares.

54
En particular, resulta de utilidad desagregar los costos de derechos de uso de las aguas
nacionales; energía para la extracción, conducción y distribución del agua, dividido en las
tres categorías; potabilización del agua, separado en insumos, equipo, personal y
administración; recolección de aguas residuales; tratamiento de aguas residuales,
separado en insumos, equipo, mantenimiento, personal y administración; descarga de
aguas residuales; pago de derechos por uso de cuerpo receptor por verter aguas
residuales que no cumplen con la normativa de descarga; detección y reparación de fugas,
por separado; administración, desglosada en personal, facturación, cobranzas, costo de
capital y costo financiero, vehículos, edificios, energía y acciones de transparencia y
rendición de cuentas; y, el costo de energía, operación y mantenimiento de colectores y
emisores para drenar aguas pluviales.

Una categoría particular de los costos son las acciones de planeación para expandir las
coberturas de agua potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento. Estos costos no son de
administración propiamente dicha sino de planeación para diseñar, construir y financiar la
infraestructura requerida por el organismo operador ante el crecimiento de la población o
de los contaminantes vertidos al alcantarillado y sistemas de drenaje pluvial.

Los costos de operación, conservación y mantenimiento tampoco pueden catalogarse

como administrativos, ya que para los organismos operadores que extraen aguas
subterráneas, el costo de operación suele ser el más alto y, dentro de éste, el costo de la
energía es el dominante. Asimismo, los costos de conservación y mantenimiento
dependen de la cantidad de obra civil y equipo electromecánico.

Los costos de rehabilitación y modernización dependen de la etapa de la vida útil en que

se encuentre la infraestructura. Las redes de distribución y recolección muy antiguas
requieren modernización más que rehabilitación. En contraste, la tecnificación es
necesaria en redes tanto nuevas como antiguas, ya que de ello depende la conservación
de la presión hídrica ante el crecimiento de la población y posibles cambios climáticos.

Los costos de protección son más severos en zonas sísmicas, con sobreexplotación de
acuíferos y en zonas de incidencia de huracanes. Aun así, los costos de protección a la
infraestructura y los de protección civil contra fallas en la infraestructura son rubros
comúnmente desatendidos.

El costo de expansión tiene una vertiente especial cuando se recurre a asociaciones

público-privadas, contratos de concesión y proyectos de construcción-operación-
transferencia.

55
 Planeación, operación y mantenimiento

Planeación. Trazar un planear para diseñar, financiar y construir la infraestructura

necesaria a fin de prestar el servicio de agua potable, alcantarillado, drenaje y
saneamiento.

Operación. Acciones para maniobrar la infraestructura hidráulica con el fin de captar,

conducir, almacenar o distribuir el agua, así como de recolectar, tratar y reusar las
aguas residuales.

Conservación. Acciones para preservar el funcionamiento de la obra civil en la

infraestructura hidráulica activa. Abarca secciones transversales en los canales,
drenes y caminos, cortinas de las presas, acueductos, diques, muros de contención,
sifones, puentes, estructuras, muros y losas en represas y en tomas de agua, edificios,
casetas, etcétera.

Mantenimiento. Acciones para preservar el funcionamiento de la obra

electromecánica inherente a la infraestructura hidráulica activa. Incluye mecanismos,
sistemas electromecánicos, electrónicos, eléctricos e hidroneumáticos, alumbrado,
maquinaria, vehículos y equipo en general.

Rehabilitación. Acciones para restituir a la infraestructura hidráulica las condiciones

del diseño original o del modificado en el transcurso de su construcción.

Modernización. Acciones para actualizar las condiciones del diseño original o del
modificado en el transcurso de su construcción con objeto de incorporar técnicas que
conduzcan a un mejor funcionamiento de la infraestructura hidráulica.

Tecnificación. Acciones para reducir fugas en redes de distribución de agua potable y

para sustituir muebles de baño antiguos por los que requieren menos agua para
funcionar adecuadamente e incluso los que no requieren agua.

Protección. Acciones para resguardar la infraestructura hidráulica de los perjuicios

que pudieren ocasionarle los vientos, lluvias y escurrimientos producto de eventos
hidrometeorológicos extremos.

Expansión. Construcción de infraestructura nueva para extender los servicios de agua

potable, alcantarillado, drenaje y saneamiento.

56
Aunque el costo de provisión de los servicios tiene bastantes rubros, entre la información
contextual imprescindible se encuentra la zona económica de la región donde se asienta
un organismo operador, que incide en las percepciones del personal, así como la zona
tarifaria de la electricidad, que impacta los costos de bombeo.

También se requiere conocer, si existe, el costo de adquisición de nuevos volúmenes de

agua para uso público urbano, cuando éstos provienen no de una extensión del valor
nominal del título de asignación, sino de un intercambio sectorial de agua en el que el
organismo operador provee aguas residuales tratadas y el costo de la tecnificación del
riego a cambio de que las asociaciones de regantes liberen una parte de sus aguas claras
concesionadas, como resultado del uso de técnicas de riego más eficaces que permiten la
existencia de los excedentes susceptibles de ser transferidos a la ciudad.

4.6 Tarifas de los servicios

A la tarifa de agua potable quizá se le pide demasiado:

1. Función económica. Que equilibre la oferta y la demanda de agua,

2. Función financiera. Que cubra los costos totales del servicio,

3. Función social. Que contribuya a redistribuir la carga del servicio mediante

subsidios cruzados o directos, y

4. Función ecológica. Que haga usar menos agua a los consumidores.

Sin embargo, existen problemas muy básicos:

1. La tarifa no puede propiciar el ahorro de agua cuando la micromedición y el cobro

volumétrico son bajos y el cobro fijo o mínimo (que induce a consumir más agua)
son muy frecuentes,

57
 2. El escalonamiento de las tarifas no permite saber al consumidor cuándo usó más
agua, a menos que tenga una fuga y el cobro se incremente significativamente, y

3. No se sanciona de manera efectiva a quienes dejan de pagar con oportunidad el

servicio.

Aun así, es necesario registrar las “estructuras tarifarias”, esto es, las funciones
escalonadas de las tarifas de los servicios de agua potable, alcantarillado, drenaje y
saneamiento por separado. En ocasiones, también es necesario reportar tarifas de
estudios de factibilidad, conexión y reconexión en caso de suspenderse el servicio.

Costo, valor y precio del agua y saneamiento

Costo. El costo económico del agua es la cantidad de dinero que se requiere a fin de
extraer, pagar derechos, conducir, almacenar, potabilizar y distribuir el agua para su
uso o consumo, más el dinero requerido para recolectar, tratar y disponer de las
aguas residuales.

Valor. El valor económico del agua es una medida del mérito basada sólo en la
utilidad derivada del uso o consumo del agua, expresado en unidades monetarias.

Precio. El precio económico del agua, o tarifa, es la cantidad asignada de dinero que
se necesita pagar para usar o consumir el agua.

La tarifa o precio del agua —considerada como un concepto que incluye alcantarillado,
drenaje y saneamiento— puede ser menor, igual o mayor que el costo del agua y,
asimismo, puede ser menor, igual o mayor que el valor del agua.

58
Si el precio es menor que el costo, se requiere un subsidio incluso para ofrecer el servicio
de agua; si el precio es igual al costo, se puede ofrecer y mantener el servicio pero no se
pueden extender las coberturas, y si el precio es mayor que el costo entonces se puede
ofrecer, mantener y expandir el servicio de agua.

Si el precio es menor que el valor, las personas tienden a apreciar poco el servicio mas no
al agua; si el precio es igual al valor, las personas físicas tienden a justipreciar el servicio y
el agua y las personas morales los perciben caros, y si el precio es mayor que el valor, las
personas tienden a percibir al agua, y no al servicio, como un bien suntuario.

Si el valor es menor que el costo, las personas físicas tienden a la indiferencia y las
personas morales a la queja; si el valor es igual al costo, las personas físicas tienden a la
indiferencia y las personas morales a buscar incentivos, y si el valor es mayor que el costo,
tanto las personas físicas como las morales tienden a apreciar el agua.

A las personas físicas lo que más les impacta es el precio del agua; a las personas morales
lo que más les beneficia es el valor del agua, y a los organismos operadores lo que más les
preocupa son los costos.

Debe hacerse notar que si existe micromedición del agua suministrada a cada predio, no
hay razón para tener “estructuras tarifarias” escalonadas, que en términos matemáticos
se denominan funciones monotónicamente crecientes; así como la electricidad, el gas
natural y la gasolina se miden y se cobra cada unidad verdaderamente usada y no un
rango que desincentiva el ahorro, el agua debe cobrarse con una función de costo
estrictamente creciente.

Como no se mide el volumen captado en las alcantarillas de cada predio, ni la parte

alícuota del volumen drenado ni tratado que corresponde a cada usuario, esas tarifas por
lo general se expresan en porcentajes de la tarifa de agua potable o en cuotas fijas.

En cuanto a la información contextual de las tarifas, es importante reportar si se incluye

algún pago por servicios ambientales hidrológicos o ecotasas que se transfiera a los
usuarios y, en caso de que no se traten las aguas residuales, el costo ambiental hacia
aguas abajo que, aunque no se cobre a los usuarios, es útil para el manejo integrado de los
recursos hídricos.

59
4.7 Ingresos de los organismos operadores

Para estar en condiciones de evaluar la rentabilidad de los organismos operadores, así

como de contrastar su robustez financiera con la de otras ciudades que operan en
condiciones físicas semejantes, se requiere acopiar y desglosar los datos de los ingresos en
los rubros de estudios de factibilidad; derechos por conexión y reconexión; servicios de
agua potable, alcantarillado, drenaje, saneamiento y aguas residuales tratadas;
presupuesto municipal; transferencias de fondos; subsidios estatales y federales; pago por
servicios ambientales hidrológicos y ecotasas; créditos nacionales y extranjeros, así como
de la banca comercial y de fomento; donaciones, y derechos administrativos y sus
accesorios.

Una categoría aparte en los ingresos es la puntualidad del pago y el porcentaje de usuarios
cumplidos en tiempo y forma, ya que los porcentajes altos de morosidad y de montos en
cuentas por cobrar afecta la gestión de los organismos operadores. Cuando los usuarios
pagan sólo una parte de sus recibos o pagan la totalidad pero tiempo después de su
vencimiento, el organismo operador tiende a cobrar multas y recargos; sin embargo, a
menudo esos derechos accesorios son condonados o disminuidos en buena parte con el
propósito de que el usuario se ponga al corriente o al menos que suscriba un acuerdo de
pagos diferidos. Un caso extremo es cuando un número significativo de usuarios no pagan
el agua, ni a tiempo ni años después.

Otra clase singular en los ingresos es una porción del “agua no contabilizada”. Con ese
término suele denominarse al volumen de agua que i) se potabiliza y distribuye pero no se
factura porque nunca se le abastece a un usuario debido a que se fuga en la red, y ii) se
potabiliza, distribuye y suministra a un usuario pero el organismo operador no la registra
por deficiencias en el proceso de facturación. Ambos casos disminuyen los ingresos
legítimos del organismo operador y, aunque el caso de las falencias en la facturación
puede ser más rápido y fácil de solucionar, el tema de las fugas en la red es un problema
crónico en muchos sistemas de distribución de agua potable.

Entre la información contextual sobresaliente se encuentra, cuando es el caso, los

ingresos para expandir la cobertura de los servicios, mismos que pueden provenir de las
tarifas o de financiamientos explícitos.

60
4.8 Calidad del agua

El agua entubada no es sinónimo de agua potable; ésta es la que cumple la Norma Oficial
Mexicana NOM-127-SSA1-1994 y sus modificaciones y, por ello, se requiere conocer la
calidad del agua que suministra el organismo operador. Sin embargo, la calidad a la salida
de la planta potabilizadora, que es responsabilidad del organismo operador, puede ser
distinta a la calidad del agua que entra a un lote, cuya medición es responsabilidad de la
Secretaría de Salud, y mucho más distinta a la calidad del agua en las cisternas y tinacos de
una vivienda, que es responsabilidad del usuario. Por ello, para efectos de un sistema de
información de agua potable y saneamiento, debe registrarse la calidad del agua a la
salida de la planta potabilizadora.

Agua y salud pública

La interrelación entre el agua y la salud pública tiene múltiples aristas. Por una
parte, la exposición a gérmenes patógenos se debe en gran medida a la carencia de
agua para beber que cumpla con los requerimientos para ser considerada como
potable. Sin embargo, aun teniendo acceso al agua potable, una persona puede
contagiarse si no posee los hábitos de higiene adecuados. Asimismo, el riesgo de
exposición a agentes etiológicos de enfermedades relacionadas con el agua
aumenta si no se cuenta con servicios de saneamiento básico; de manera similar,
incluso teniendo saneamiento, si una persona carece de higiene puede contraer
enfermedades contagiosas.

Los factores de riesgo ambiental no se limitan a la ausencia de acceso al agua

potable y saneamiento; incluyen cuerpos de agua cercanos a las viviendas y los
vectores circundantes, las sustancias tóxicas en la atmósfera y los microorganismos
patógenos y las toxinas en el suelo. En México, la incidencia de enfermedades
transmitidas por el agua, como las infecciosas intestinales, promedian del orden de
cinco millones de casos anuales, mientras que el conjunto de afecciones que se
incrementan por la falta de agua, como el tracoma y la sarna, las basadas en el
contacto continuo con agua contaminada, como la dracunculiasis y la
esquistosomiasis, las transmitidas por insectos que se propagan en cuerpos de agua
estancados, como el paludismo y la fiebre amarilla, y las dispersadas por el agua en
sistemas de aire acondicionado, como la legionelosis, rara vez alcanzan la cifra de
tres mil casos por año, de la cual, del orden de 2,500 corresponden al paludismo.

61
Por otra parte, uno de los problemas más graves de deterioro ambiental que México debe
afrontar es la contaminación de los recursos hídricos. Ésta se debe, primordialmente, a
que una gran parte de las aguas residuales de los municipios e industrias se descargan a
los cuerpos receptores de agua sin tratamiento previo. Esta disminución en la calidad del
agua daña a los ecosistemas y hábitat naturales, pone en riesgo la salud humana y reduce
la posibilidad de utilizar volúmenes de agua potencialmente aprovechables.

Aunque la disponibilidad natural del agua no se disminuye en volumen con el deterioro de

su calidad, el costo para usarla se incrementa debido al tratamiento que debe dársele con
el fin de evitar la exposición a agentes etiológicos que pueden resultar en la transmisión
de enfermedades relacionadas con el agua.

En México no existe, propiamente dicha, una red de estaciones que midan la calidad del
agua; más bien, son 1,014 sitios en los cuales se toman muestras de agua para analizar su
calidad. Por otra parte, existe un Inventario de Plantas de Tratamiento de Aguas
Residuales en todo el país, pero se desconoce la cobertura de tratamiento de aguas
residuales en cada municipio. Se sabe, no obstante (México, 2010), que la eficiencia de
remoción de contaminantes, medidos única y exclusivamente en demanda bioquímica de
oxígeno en cinco días consecutivos (DBO5), es del 33% para las aguas municipales y del
17% para las aguas industriales, Tabla 6.

Tabla 6. Aguas residuales en México, 2009

Aguas residuales Municipal Industrial Total

7.44 (55%) 6.01 (45%) 13.45 km3/año 426.50 m3/s

Generación
2.01 (22%) 7.00 (78%) 9.01 Mt/año DBO5

6.56 (88%) 5.92 (99%) 12.48 km3/año 395.74 m3/s

Recolección
1.77 (88%) 6.88 (99%) 8.65 Mt/año DBO5

Tratamiento 2.64 (40%) 1.07 (18%) 3.71 km3/año 117.64 m3/s

Remoción de
0.58 (33%) 1.15 (17%) 1.73 Mt/año DBO5
contaminantes

62
De la Tabla 6 se observa que si bien el volumen de aguas residuales municipales, 7.44
km3/año, es superior al de las aguas residuales industriales, 6.01 km3/año, éstas contienen
una carga contaminante superior: 7.00 Mt/año DBO5 de efluentes industriales contra 2.01
de aguas municipales.

Si bien los sistemas de recolección industriales son más eficientes para recolectar los
volúmenes de aguas residuales generadas que los sistemas municipales, las aguas
residuales municipales recibieron en 2009 un mayor porcentaje de tratamiento: 40%
contra 18% de las aguas residuales industriales.

De los 13,450 Mm3 de aguas residuales que se generaron en 2009, a 9,740 no se les trató
y, de los 3,710 Mm3 que sí recibieron tratamiento, sólo 3,134 Mm3 (2,150 Mm3 de aguas
residuales municipales y 984 Mm3 de aguas residuales industriales) lo recibieron de
manera aceptable —empleando una estimación proporcional con el DBO5 removido—,
por lo que hubo del orden de 576 Mm3 de aguas residuales parcialmente tratadas.

En consecuencia, reportar la calidad del agua vertida en los cuerpos de agua nacionales es
de suma importancia para evaluar el impacto ambiental de las aguas residuales no
tratadas o tratadas con procedimientos primarios y secundarios.

Como información contextual, es imprescindible saber la calidad del agua a la salida de las
plantas de tratamiento de aguas residuales operadas por el organismo operador, aunque
sea con una simplificación como la demanda bioquímica de oxígeno en cinco días
consecutivos que, dicho sea de paso, es útil para su país de origen, Inglaterra, porque ahí
el tiempo promedio que toma al agua llegar al mar es de cinco días, pero en México es de
nueve días, por lo que nosotros deberíamos medir DBO9 en vez de DBO5.

4.9 Rentabilidad de un organismo operador

Con independencia de que un organismo operador de agua potable y saneamiento sea

público, mixto, privado o comunitario, su sostenibilidad es de fundamental importancia
por lo que el margen de utilidad es un dato ineludible.

63
En contabilidad, la rentabilidad es la diferencia entre el precio y el costo de proveer un
servicio; en economía es la diferencia entre el ingreso total de una empresa y sus costos
de oportunidad.

Entonces, en teoría, con los costos e ingresos podría determinarse la rentabilidad de un

organismo operador, pero las condiciones de cobertura, prospectiva de crecimiento de la
población, condiciones cambiantes en los escurrimientos y recarga de acuíferos, así como
la política económica que determina las tarifas de los diversos servicios, requieren el
reporte de la rentabilidad.

Por ejemplo, con respecto a la prestación del servicio de agua potable, la rentabilidad se
desglosa en la Ilustración 2.

Uso medido
Uso facturado Agua rentable
Uso no medido
Uso medido
Uso autorizado Uso no medido
Uso no
Exención de pago a
facturado
dependencias
públicas
Volumen de agua
Mermas Errores de medición
potabilizada Agua no
aparentes Tomas clandestinas
rentable
Fugas en la red de
Uso no distribución
autorizado Mermas Fugas en tanques de
reales almacenamiento
Fugas en tomas
domiciliarias

Ilustración 2. Agua rentable y no rentable

Si la rentabilidad es positiva, existe la oportunidad de expandir los servicios; en caso

contrario, sólo con transferencias, subsidios o con la recaudación general se puede
sostener a los organismos operadores.

64
4.10 Series de tiempo

La evolución temporal de los diversos aspectos de evaluación y registrados en un sistema

de información son verdaderamente útiles para comparar la mejoría de un organismo
operador a través del tiempo, así como su desempeño comparado con otros organismos
que operan bajo condiciones similares.

Todo sistema de información de agua potable y saneamiento que pretenda ser de utilidad
debe tener la capacidad de graficar la evolución temporal de diversos registros.

65
66
5 Coordinación de un sistema de información de agua potable y
saneamiento

El sistema de información de agua potable y saneamiento de un solo organismo operador

puede diseñarse, manejarse y difundirse con criterios internos. Sin embargo, si lo que se
desea es comparar diversos organismos operadores e incluso allegarse el conocimiento
necesario para tomar decisiones que mejoren la provisión del servicio en los lugares con
mayores rezagos y la gestión de los propios organismos operadores, entonces se requiere
una coordinación con criterios consensuados.

Lo primero que debe decidirse es el objetivo u objetivos que se persigue con el sistema de
información y, a partir de ahí, seleccionar las variables básicas que habrán de acopiarse y
registrarse en el sistema. En los capítulos anteriores se destacan los propósitos y los
contenidos que pueden tener los sistemas de información. En el presente capítulo se
aborda un paso posterior a ambas decisiones.

Transparencia

Algunas empresas públicas y privadas, como la Comisión Federal de Electricidad,

Teléfonos de México o los bancos que operan en México, no muestran información
gerencial ni de gestión; sólo realizan operaciones de interés para los usuarios y
ahorran recursos a las empresas.

No existe una clara obligación legal para publicar información de la prestación del
servicio o de indicadores de gestión de los organismos operadores de agua potable
y saneamiento. Tampoco existe beneficio directo por generar y publicar esa
información, con la excepción de calificar para participar en programas, en los que,
sin embargo, se puede reportar cualquier cifra sin consecuencias adversas.

Ing. Ricardo Sandoval Minero

67
La percepción de que en empresas de otros sectores no se dan a conocer “indicadores de
gestión” a diferencia de lo que ocurre en el subsector de agua potable y saneamiento se
debe, más que a una voluntad de las empresas, a la poca importancia que dan a la
transparencia los órganos reguladores de esos sectores. Por ejemplo, la Comisión Federal
de Electricidad está regulada por la Comisión Reguladora de Energía, Teléfonos de México
por la Comisión Federal de Telecomunicaciones y los bancos por la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores. Estos entes reguladores ganarían mucho fortaleciendo la
participación pública en la regulación de los sectores bajo su responsabilidad.

Entre los temas más sobresalientes que requieren coordinarse en una conjunción de
voluntades, cuando se trata de sistemas de información voluntarios, y en el incremento de
la probabilidad de éxito en la eficacia de las normas jurídicas, para el caso de sistemas de
información obligatorios, se encuentran los mencionados a continuación.

5.1 Validación de datos

Existen varias razones por las cuales la información proporcionada a un esfuerzo

colegiado, voluntario u obligatorio, debe ser corroborada. La más obvia e inmediata
corresponde al riesgo de que la información publicada indique deficiencias que provoquen
el despido de los directivos del organismo operador, o bien, que éstos la manipulen para
evitar tal posibilidad. En ocasiones, cuando el organismo operador presiente que sus datos
no le serán favorables, aparece la ausencia de información debida a la falta de respuesta
para proporcionarla. Ante la falta de datos, antes de proceder a estimarlos es preferible
allegarse, como información contextual importante, la integración del órgano de gobierno
del organismo operador a fin de aquilatar el grado de autonomía de este último.

Otro motivo por el cual los datos deben verificarse es debido a errores en su medición,
recopilación y almacenamiento. El dato que tiene error de medición carece de utilidad;
cuando se comete el error al recopilar una medición correcta, la verificación resulta muy
útil para registrar el dato verdadero. De igual forma, cuando se comete un error al
almacenar un dato que fue correctamente medido y registrado, la validación es efectiva
para corregir las inexactitudes.

En consecuencia, para evitar errores en los datos y disminuir los correspondientes a la

información es importante:

68
 1. Estandarizar las mediciones. Además de evitar interpretaciones individuales, el
establecimiento de especificaciones impide admitir datos manipulados, como
podría ser, por ejemplo, una eficacia en la cobranza que sólo considera usuarios
domésticos y comerciales, sin tomar en cuenta a usuarios gubernamentales y de
universidades,

2. Recopilar datos. El acopio de indicadores es una fuente de errores, en ocasiones

severos, y no permite controlar la consistencia de los datos, y

3. Validar los datos. La validación de los datos y la verificación de su consistencia

introduce confianza en ellos, pero se requiere discurrir la calidad de los datos con
los organismos operadores para incrementar su capacidad técnica.

Como una característica adicional, es muy conveniente que los organismos operadores
provean estimaciones acerca de la exactitud y precisión de los datos con que contribuyen
al sistema de información. Asimismo, es de utilidad registrar las fuentes de los datos
entregados, particularmente cuando no se originan en el organismo operador.

La confiabilidad de los datos proporcionados, Ilustración 3, determina las conclusiones

que pueden derivarse de un análisis de la prestación del servicio de agua potable y
saneamiento.

Banda Descripción
Basada en registros confiables y en procedimientos, investigaciones o
A
análisis documentados y reconocidos como los mejores disponibles
En general como en la banda A, pero con defectos menores, por
B ejemplo, alguna documentación faltante, evaluación antigua o se confía
en extrapolaciones o informes no confirmados
Extrapolaciones de muestras limitadas provenientes de la información
C
disponible en las bandas A o B
Basada en las mejores estimaciones del personal del organismo operador
D
sin mediciones o evidencias documentadas

Ilustración 3. Confiabilidad de los datos

69
En suma, sin una validación externa es casi imposible garantizar la fiabilidad de los datos
entregados, hecha excepción de que se establezca una contabilidad regulatoria que, en
efecto, es externa a los organismos operadores. Los interesados en información confiable
eventualmente deben contribuir a generarla o validarla, lo cual implica tiempo y esfuerzo,
ya que es todo un proceso.

Entre las preguntas más importantes, entonces, están ¿quién validará la información?,
¿con qué criterios? y ¿para qué propósitos?

5.2 Análisis de datos

El análisis de datos es, en principio, un proceso de inspección y limpieza de los datos con
el propósito de asegurar la confiabilidad de la información de base y, en una segunda
etapa, busca la comprensión de lo que implican los datos en su propio entorno y su
vinculación con los contextos económico, social y ambiental bajo los cuales se presta el
servicio de agua potable y saneamiento con el fin de resaltar información útil, sugerir
conclusiones y apoyar la toma de decisiones.

La inspección de los datos persigue verificar la consistencia de las mediciones, averiguar si

los datos faltantes son aleatorios o no, y si existe alguna explicación plausible para los
datos extremos. En esta etapa, más que buscar respuestas a las preguntas de fondo que
motivan el sistema de información, se atiende i) la calidad de las mediciones, ii) la
exactitud y precisión de los datos, iii) la consistencia de las series de tiempo, iv) la
aleatoriedad de los datos faltantes, y v) decidir si las observaciones extremas deben
conservarse o no.

La limpieza de datos se aboca, si es posible, a corregir los datos erróneos. Esto puede
hacerse durante la etapa de registro de los datos o, posteriormente, al verificar la
consistencia de los mismos. En cualquier caso, es importante evitar decisiones
irreversibles: en el procesamiento de los datos, la información debe ser siempre
acumulativamente recuperable. Es decir, en todo tiempo debe ser posible deshacer
cualquier conjunto de “correcciones” a los datos. Por tanto, es importante conservar los
registros de origen en cualquier fase de la depuración de datos.

70
Los datos son considerados a menudo como el nivel más bajo de abstracción del que se
derivan la información y el conocimiento. Sin embargo, los datos por sí mismos no tienen
ningún significado; para que se conviertan en información deben ser interpretados, con lo
cual adquieren un sentido. Por ejemplo, la capacidad instalada de las plantas de
tratamiento de aguas residuales en una ciudad es un dato, el porcentaje de aguas
residuales tratadas que cumplen la normativa aplicable y que se reúsan en la misma
ciudad es información, y las condiciones que se requieren para suscribir un acuerdo de
intercambio de aguas residuales tratadas provenientes de la misma ciudad por aguas de
primer uso originalmente concesionadas a la agricultura de riego es conocimiento.

Es difícil definir el entendimiento. Si comprender algo es conceptualizarlo en cierta

medida, entonces se plantea la pregunta ¿qué es un concepto? Sea cual fuere la definición
que se proponga, uno entiende el manejo de un organismo operador si conoce sus
problemas, las causas de éstos y puede ofrecer recomendaciones útiles acerca de cómo
resolver los inconvenientes. En suma, la comprensión incluye la totalidad de atributos,
características, marcas, propiedades o cualidades pertinentes en el contexto de una
discusión dada.

Otras de las preguntas cruciales en el manejo de un sistema de información de agua

potable y saneamiento son ¿quién analizará los datos registrados?, ¿con qué
procedimientos? y ¿cómo se diseñará su formato de difusión?

5.3 Actualización de indicadores

Eventualmente, los indicadores deberán cambiarse o ajustarse de vez en vez. Esto es, la
importancia de los indicadores cambia con el tiempo. La razón es clara: una mejora en un
área del desempeño requerirá una actualización del enfoque del indicador que hacía el
seguimiento a ese aspecto por uno totalmente diferente o por otro que se avenga a las
nuevas condiciones.

Por otra parte, un cambio en las políticas públicas del agua o en las estrategias para
lograrlas puede resultar en un nuevo enfoque de prioridades. Por ejemplo un indicador
del porcentaje de tratamiento de aguas residuales en una ciudad sin red de alcantarillado
y que dispone de las aguas servidas mediante fosas sépticas no se requiere; sin embargo,

71
si la política hídrica de esa ciudad cambia para proteger la calidad del agua en el acuífero,
entonces tal indicador cobrará una importancia de la que con anterioridad carecía.

Asimismo, nuevos indicadores pueden emerger. Por ejemplo, el indicador “Porcentaje del
presupuesto nacional que se dedica en el subsector agua potable y saneamiento para
ampliar el acceso al abastecimiento de agua y mejorar la gestión de los recursos hídricos y
la gobernanza en relación a otros sectores económicos” puede ser la medida del
compromiso del gobierno para reducir la pobreza a través de mejorar el acceso al
abastecimiento de agua potable medido en términos de las asignaciones presupuestales.

Además, los indicadores suelen revisarse sistemáticamente porque la mayoría de los

países que tienen sistemas de información de agua potable y saneamiento apropiados, no
los han desarrollado linealmente, es decir, comenzando con una idea clara de cómo
debería ser el sistema una vez que alcanzara su madurez completa, sino que han logrado
esa visión de manera progresiva. De la experiencia de algunos países se evidencia que los
sistemas de información se han desarrollado no sólo en forma incremental sino, incluso,
de manera fragmentada, con algunos falsos comienzos y callejones sin salida en el camino.

También parece evidente que las correcciones intermedias a los indicadores se realizan en
función de su idoneidad para reflejar una relevancia directa en el mejoramiento del
servicio de agua potable y saneamiento o de la gestión del organismo operador. Los
factores externos, como un cambio de gobierno, pueden ejercer también una influencia
negativa, como alterar la trayectoria de un sistema de información, o bien, fortalecerlo de
manera significativa. Un cambio de gobierno también puede conducir a que el sistema de
información funcione en malas condiciones o incluso a que sea abandonado.

La frecuencia en la revisión de un sistema de información, especialmente cuando se usa

para evaluar la gestión de organismos operadores y la ejecución de sus programas, es una
lección que ha dejado la experiencia: es necesario evaluar los sistemas de información y
de evaluación, con objeto de conocer qué está funcionando, qué cosa no y por qué. Es útil
identificar la naturaleza de los obstáculos encontrados para indicar los posibles cambios
en su corrección. Estas evaluaciones ofrecen la oportunidad de revisar tanto la demanda
como la oferta de sistemas de información y de evaluación, y de esclarecer su grado de
uso real, a diferencia del deseado, así como los fines particulares con que se están usando.

Para que una evaluación sea influyente se requiere que el evaluador sea percibido como
creíble, objetivo y competente. En muchas situaciones esto exige también que el
evaluador sea considerado como independiente al sistema de información y del

72
organismo operador que se está evaluando también. En México es habitual que las
evaluaciones se lleven a cabo externamente, en contraste con la mayor parte de los países
de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, en los que son más
comunes las evaluaciones internas. Por tanto, puede haber un trueque entre la
objetividad, independencia y credibilidad de las evaluaciones y la comprensión del sistema
de información y del organismo operador por parte del evaluador, así como con la
propiedad de los resultados de la evaluación por parte de quien la solicita y del personal
que maneja el sistema de información y el organismo operador de agua potable y
saneamiento.

La experiencia de los evaluadores internos o externos es otra cuestión que debe

considerarse. Una forma de combinar los beneficios de ambos enfoques —evaluaciones
internas y externas— es asegurar que tanto actores internos como externos desempeñen
un papel de supervisión en la evaluación, con independencia de si la evaluación se realiza
interna o externamente.

5.4 Sistema computacional

En la actualidad resulta anacrónico mantener un sistema de información en reportes

escritos e impresos. Tanto la base de datos como su manejador deben ser sistemas
computacionales. En particular, el sistema computacional debe estar cuando menos en
hojas de cálculo dinámicas, pero es altamente aconsejable hospedarlo en un “hipercubo”
de información. El diseño de tal herramienta debe estar en manos de un profesional de las
ciencias computacionales; sin embargo, los contenidos y las formas de relacionar la
información debe estar a cargo de profesionales del agua.

El sistema computacional debe ser capaz de enmarcar el resultado de las consultas en

formatos que son familiares a los usuarios del sistema de información, con lo cual se
asegura su satisfacción. Los usuarios expertos del sistema de información deben estar en
condiciones de realizar análisis con los datos registrados y de generar informes para
distribuirse, por ejemplo en hojas de cálculo, a muchos actores interesados pero
inexpertos en computación.

Los usuarios deben ser capaces de efectuar una consulta a través de internet para obtener
la información de servidores remotos y cargarla en una hoja de cálculo de su propia

73
computadora. Esta es una manera de mantener actualizados a los usuarios con la
información más reciente, conforme se va dando de alta en el sistema de información de
agua potable y saneamiento.

Un sistema computacional proporciona información de acuerdo con las peticiones de un

usuario. Los sistemas pasivos responden a las consultas hechas a la base de datos
contenidas en ellos sin alterar los registros. En un sistema interactivo se pueden introducir
datos nuevos que modifican el contenido de la base de datos.

Un mismo sistema computacional puede servir para diferentes tareas. Una de ellas es la
gestión diaria del organismo operador de agua potable y saneamiento; la otra es la
planeación estratégica: qué decisiones deben tomarse para mantener o mejorar los
servicios. La tarea de gestión diaria está impulsada por las condiciones de operación y
determina las acciones que deben ejecutarse. La tarea de planeación se centra en un
panorama más amplio y extrae información del sistema computacional para tomar
decisiones de mediano y largo plazos. En cualquier caso, un buen sistema computacional
debe proporcionar la información adecuada con oportunidad y con la suficiente cantidad
de detalles conforme al nivel de gestión.

5.5 Personal y capacitación

El diseño y operación de un sistema de información de agua potable y saneamiento

requiere personal capacitado, el cual no siempre está disponible en los organismos
operadores. Por ello, es necesario desarrollar las capacidades institucionales,
administrativas y de los recursos humanos.

La capacitación aborda la adquisición de conocimientos y habilidades prácticas que

incrementan las competencias del personal para, en este caso, operar y mantener un
sistema de información.

La necesidad de continuar la formación después de un entrenamiento inicial se justifica

para mantener, mejorar y actualizar las habilidades a lo largo de la vida profesional. Las
personas dentro de muchas profesiones y ocupaciones suelen referirse a este tipo de
formación como desarrollo profesional.

74
6 Beneficios de un sistema de información de agua potable y
saneamiento

Los sistemas de información de agua potable y saneamiento, sean voluntarios u

obligatorios, ofrecen una serie de beneficios tanto para los usuarios de los servicios como
para los organismos operadores, e incluso para los diseñadores y evaluadores de políticas
públicas.

Entre los principales rubros de utilidad se encuentran los que se mencionan a

continuación.

6.1 Procesos de mejora continua

Se dice que sólo lo que se mide se puede evaluar, y que sólo lo que se evalúa se puede
mejorar. El hecho de realizar mediciones con criterios establecidos, recopilar esos datos
controlando la calidad de su ensamble, analizar la información derivada de esos datos y
del contexto en que se presta el servicio de agua potable y saneamiento, y difundir esa
información permite a un organismo operador conservar, incrementar, modificar o
suprimir políticas, programas y acciones específicas.

Esto es, la interpretación de los datos e indicadores permite asimilar el conocimiento en la

toma de decisiones, ya que ningún indicador es un fin en sí mismo, sino el medio para
conseguir un fin. Entonces, la integración de los resultados del sistema de información a
los procesos de toma de decisiones es lo que realmente hace la diferencia.

Para un analista de presupuestos es muy útil conocer el gasto destinado y ejercido en el

intento de lograr cada objetivo de un organismo operador, ya que permite evaluar si el
ejercicio del presupuesto es proporcional al nivel de importancia de los objetivos, lo cual
representa, en esencia, una perspectiva de administración basada en resultados. También
ayuda a evaluar si los resultados justifican el gasto y a compararlos con otras opciones de
solución para lograr el mismo objetivo.

75
Pero antes de que estas evaluaciones se puedan hacer se necesita un sistema de
información que dé seguimiento a la eficacia del gasto, es decir, a los productos,
resultados e impactos obtenidos con las actividades a las que se les asignó un gasto. Una
ventaja del presupuesto basado en resultados es que fomenta un enfoque a más largo
plazo sobre metas y objetivos, y en los pasos intermedios requeridos para lograrlos.

La asignación del presupuesto basado en resultados requiere una alineación con el

sistema de información. Por tanto, el sistema de información de agua potable y
saneamiento necesita contener también información acerca de la gestión financiera, lo
cual implica un esfuerzo considerable.

Cuando un sistema de información está subutilizado, no sólo se desperdician los recursos

sino que es probable que también se menoscabe seriamente la calidad de la información
que el sistema produce, e incluso ponga en tela de juicio la sostenibilidad del propio
sistema.

Los especialistas en evaluación a menudo argumentan que un sistema de información es

útil para conocer a fondo la manera y el contexto en que los organismos operadores de
agua potable y saneamiento prestan los servicios. Por otra parte, los expertos en los
procesos de mejora continua sostienen que la administración basada en resultados, y
otras formas de utilizar los productos de un sistema de información, permite mejorar el
desempeño de los organismos operadores. De hecho, existen varios ejemplos alrededor
del mundo que muestran cómo el uso de un sistema de información de agua potable y
saneamiento ha mejorado de manera significativa el desempeño de las políticas,
programas y proyectos de los organismos operadores.

6.2 Rendición de cuentas

La rendición de cuentas es el reconocimiento y asunción de responsabilidad por las

acciones, productos, decisiones y políticas, incluida la administración, gobernanza y la
instrumentación en el ámbito de la función o puesto de trabajo, y abarca la obligación de
informar, explicar y responder por las consecuencias resultantes. También satisface la
necesidad creciente de ejercer un control social sobre las acciones gubernamentales, es
decir, a establecer una responsabilidad más clara de los servidores públicos de los

76
gobiernos y sus entidades paraestatales hacia los ciudadanos comunes, el congreso y los
órganos de auditoría.

Por otra parte, la rendición de cuentas no puede existir sin una contabilidad adecuada,
para efectos voluntarios, o sin una contabilidad regulatoria, cuando existen relaciones
vinculantes. Dicho de otra manera, la ausencia de contabilidad implica la ausencia de
rendición de cuentas. Sin embargo, cuando la rendición de cuentas está establecida de
manera formal, el individuo que debe rendir cuentas está obligado a informar sobre sus
acciones y decisiones, a justificarlas y a sufrir un castigo en caso de conducta inapropiada.
Esto es, la consecuencia última de la rendición de cuentas es fincar responsabilidades.
Más claro aún: si no se pueden fincar responsabilidades, no hay rendición de cuentas.

En consecuencia, un sistema de información de agua potable y saneamiento debe basarse

en prácticas contables apropiadas, con independencia de que sea voluntario u obligatorio.
Su credibilidad y utilidad dependen de ello. Además, la sociedad civil y los congresos
ejercen presión para que los organismos operadores rindan cuentas e informen y
expliquen públicamente sus decisiones y se pueda evaluar su desempeño. Una manera
idónea de dar cauce a esas expectativas de la sociedad es hacer públicos los sistemas de
información de agua potable y saneamiento.

La información de observaciones y evaluaciones puede contribuir a una buena gobernanza

de varias maneras: el diseño de políticas públicas basadas en evidencias (incluyendo el
presupuesto basado en resultados), el desarrollo de políticas públicas en programas
presupuestarios específicos, el establecimiento de estrategias para mejorar la
administración de los organismos operadores y la rendición de cuentas. También debe
destacarse el papel potencialmente importante de la sociedad civil, en su papel de
productora y usuaria de los sistemas de información relativos al desempeño de los
organismos operadores. Un ejemplo de ello son las tarjetas de reporte ciudadano de
Bangalore, India (Paul, 2008; Ravindra, 2004), que han tenido una gran influencia con los
gobiernos estatales y municipales indios, y se han reproducido en muchos países.

Entonces, un sistema de información se puede utilizar en una o más de las cinco funciones
principales: i) para apoyar al gobierno en la formulación de políticas públicas, incluyendo
el presupuesto basado en resultados y la planificación nacional, ii) para el diseño y análisis
de políticas públicas y el desarrollo de programas presupuestarios específicos, iii) para la
gestión de programas y proyectos de un organismo operador de agua potable y
saneamiento, iv) para la evaluación comparativa de diversos organismos operadores que

77
prestan el servicio bajo condiciones similares, y v) para propósitos de rendición de
cuentas.

6.3 Evaluación comparativa de organismos operadores

La comparación de los indicadores de gestión de un mismo organismo a lo largo del

tiempo, o bien con otros operadores, se denomina en inglés benchmarking, y es una
manera de regular económicamente la prestación de un servicio público o al público. Esa
norma jurídica por medio de la cual algo se evalúa o se compara constituye un punto de
referencia. Esto es, se busca comparar la gestión de un operador a través de los
indicadores de gestión, ya sea con su propia historia o con otros operadores,
considerando a éstos como referentes.

La regulación se justifica en la medida que la intervención del Estado corrija las fallas de
mercado o busque conseguir ciertos fines sociales, y que los beneficios sean mayores que
los costos. La regulación se justifica también porque los servicios públicos presentan una
fragilidad que los separa del resto de la economía por tres razones: i) costos asociados con
altos capitales de inversión y requerimientos de actualización de tecnología, que no
pueden ser recuperados con facilidad una vez invertidos, ii) economías de escala y
aglomeración que provocan monopolios naturales o legales, y iii) la calidad de los servicios
públicos inciden en la voluntad de los usuarios cuando ejercen su derecho al voto.

El objetivo de la regulación económica es controlar o intervenir la operación de los

mercados, conforme a principios y criterios de interés público, para fomentar o prevenir
resultados que no necesariamente ocurrirían en un mercado libre. En particular, se busca
proteger y promover los mercados competitivos y habilitar la selección informada de
bienes y servicios para el consumidor. Y, para que un usuario de los servicios de agua
potable y saneamiento esté bien informado se requiere que el organismo operador tenga
una amplia vocación hacia la transparencia, que esté regulado por un ente, o bien, que se
adhiera a un esfuerzo colegiado por mantener un sistema de información de agua potable
y saneamiento en el cual se pueda efectuar una evaluación comparativa de diversos
organismos operadores en distintos temas.

Debido a que los organismos operadores de agua potable y saneamiento por lo general
son monopolios naturales en razón de sus economías de escala y aglomeración, la

78
regulación de esos servicios públicos suele ser especializada. Para ese caso específico, un
ente regulador es un órgano del Estado, generalmente una oficina gubernamental, que
aplica las normas regulatorias; hace respetar las leyes de competencia económica y las de
protección a los consumidores; garantiza la transparencia, la rendición de cuentas y la
participación de la sociedad civil en la elaboración y aplicación de las regulaciones; verifica
que éstas generen beneficios mayores a sus costos para la sociedad, y que sean sencillos y
fáciles de cumplir.

La participación de la sociedad civil en la regulación de los servicios de agua potable y

saneamiento es una forma de darle legitimidad a las acciones de los organismos
prestadores del servicio, de aprobar la acción de los entes reguladores y, asimismo, es una
oportunidad para que la sociedad civil, en lo individual u organizada, defienda sus
legítimos intereses.

Un prerrequisito para la participación pública efectiva es que la ciudadanía conozca qué

decisiones toman los prestadores del servicio y de qué manera los regulan los entes. Para
ello se requiere tener acceso a la información, comprenderla y, con ello, estar en
condiciones de aceptar informadamente el porqué de los precios y tarifas que regirán el
servicio en un lapso de tiempo futuro especificado, o bien, de solicitar aclaraciones al ente
regulador, e incluso de presentar una postura que controvierta algún punto específico.
Por esa razón, la divulgación de la manera en que se determinan las tarifas de los servicios
públicos de agua potable y saneamiento es un primer paso al que se debe tener acceso
universal.

Un segundo prerrequisito para que la sociedad esté en condiciones de participar

activamente en asuntos públicos, previo a su capacidad de decisión, es el derecho a ser
escuchada. Para ello se ha establecido una serie de mecanismos de consulta, entre los que
se incluyen i) foros de consulta popular, ii) reuniones de consejos ciudadanos, iii)
asambleas de consejos colegiados, iv) comisiones de usuarios, v) encuestas y sondeos de
opinión, vi) audiencias públicas, previa convocatoria, y vii) difusión de información y
recepción de posturas.

El objetivo de la participación pública, en términos generales, es informar, consultar,

involucrar, colaborar o apoderar a la sociedad. Por tanto, los mecanismos de participación
dependen del objetivo que se persigue, el cual, a su vez, está condicionado por el impacto
que se busca. La Asociación Internacional para la Participación Pública (2007) define
participación pública en función del impacto buscado, según se detalla en la Tabla 7.

79
 Tabla 7. Incremento en el impacto público de la participación
Incremento en el impacto público
Informar Consultar Involucrar Colaborar Apoderar
Objetivo Proveer al Obtener retro- Trabajar Asociarse con Poner la
de la público alimentación directamente el público en decisión final
partici- información pública sobre con el público a cada aspecto en las manos
pación balanceada y análisis, través de todo de las del público
objetiva alternativas el proceso para decisiones,
para ayudarlo y decisiones asegurar que incluyendo el
a entender los las desarrollo de
problemas, preocupaciones alternativas y
alternativas, y aspiraciones la
oportunidades públicas identificación
y soluciones se comprendan de la solución
y consideren preferida
de manera
regular
Promesa al Lo mantendre- Lo Trabajaremos Lo buscaremos Instrumenta-
público mos mantendremos con usted(es) directamente remos lo que
informado informado, lo para asegurar para conocer usted(es)
escucharemos que sus su consejo e decida(n)
y reconocere- preocupaciones innovaciones
mos sus y aspiraciones en la
preocupaciones estén formulación
y aspiraciones, directamente de soluciones,
y proveeremos reflejadas en las e incorporare-
retro- alternativas mos sus
alimentación desarrolladas, y consejos y
de la manera proveeremos recomendacio-
en que las retro- nes en las
aportaciones alimentación decisiones
públicas de la manera en hasta donde
influenciaron la que las sea posible
decisión aportaciones
públicas
influenciaron la
decisión
Instru- Hojas de Comentarios Talleres, Consejos Jurados
mentos datos, páginas públicos, auscultaciones consultivos ciudadanos,
de internet, grupos focales, deliberativas ciudadanos, votaciones,
visitas a las encuestas, construcción decisiones
oficinas audiencias de consensos, delegadas
públicas toma de
decisiones
participatoria
Fuente: IAP2, 2007

80
Por tanto, la participación pública puede ser tan simple como recibir información
organizada o asistir a foros de consulta popular; puede incluir cierta interacción como
hacer una petición a alguna autoridad, entrevistarse con funcionarios públicos, expresar
opiniones en un consejo ciudadano o convertirse en miembro del mismo; puede ser
proactiva al formular demandas específicas en consejos especializados o hacerse miembro
de ellos, definir posturas ante legisladores, unirse a un partido político o a un grupo de
interés hídrico —como una asociación de usuarios de agua potable—, y aun proponer una
iniciativa de ley o una política hídrica —incluida una decisión regulatoria para agua
potable y saneamiento—; o bien, puede llegar hasta tener voto en la toma de decisiones
—de un ente regulador de agua potable— o incluso ser parte de la instrumentación de las
políticas públicas resultantes.

No todas las actividades de un ente regulador necesitan tener el mismo grado de

participación: algunos procedimientos pueden ser delegados pero no los aspectos
técnicos de la provisión del servicio; por ejemplo, la calidad del agua no debe ser sujeta de
opinión sino de hechos científicos comprobables. En cambio, la decisión de fijar las tarifas
para un periodo dado sí requiere ser informada, consultada, trabajada con los usuarios e
incluso habilitar su colaboración en ciertos aspectos, pero no debe delegarse.

6.4 Apoyo para el diseño de políticas públicas

Aunque la administración de las aguas nacionales en su medio físico es una competencia

expresa y reservada al Poder Ejecutivo Federal, la provisión de los servicios públicos de
agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales es
función de cada municipio —y la provisión de los servicios de riego está concesionada a
asociaciones privadas de usuarios—. Entonces, si bien no existen facultades concurrentes
en los distintos órdenes de la administración y gestión del agua, sí se requiere una
coordinación para integrar las políticas públicas municipales, estatales y federales en una
política de Estado, lo cual es más útil para lograr objetivos que la continuidad durante
varios periodos gubernativos de cualesquiera de ellas pero desarticulada de las políticas
públicas de los otros órdenes de gobierno.

Con anterioridad a 1980 se consideraba una política pública simplemente como un curso
de acción decidido por una autoridad legítima para solucionar un problema percibido
como público. Después de la irrupción del concepto de gobernanza, una política pública

81
no es sólo una acción decidida: además, debe identificar las asignaciones presupuestales
de fondos públicos, la participación de financiamiento privado, los funcionarios o
entidades responsables, los tiempos de ejecución, los indicadores de eficacia y eficiencia
de las propias políticas y, de manera creciente, los flujos de información con la sociedad,
tan necesarios para el acuerdo democrático de objetivos.

Es decir, en la actualidad una política pública no es materia exclusiva de la acción de

funcionarios públicos ni puede lograrse sólo con la inclusión en la legislación, como lo
pretende la reforma a la Ley de Aguas Nacionales de 2004. La política del agua es
resultado de la acción conjunta del Poder Legislativo en la formulación de leyes; del Poder
Ejecutivo Federal en la administración y reglamentación de las aguas nacionales; de los
gobiernos municipales y estatales en la provisión de los servicios públicos de agua potable,
drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; de las asociaciones
de usuarios agrícolas en el suministro del servicio de riego y en el prorrateo del costo para
conservar la infraestructura hidroagrícola concesionada; de la opinión de profesionales
expresada en criterios y normas técnicas, así como de su postura en foros de consulta
especializados; de la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial; de los flujos de
información entre las diversas autoridades y la sociedad; de la acción en el campo, del
cabildeo con legisladores y de la posición de las instituciones de la sociedad civil
organizada en foros ciudadanos, y por objetivos establecidos de manera democrática
mediante el Sistema Nacional de Planeación y evaluados por el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

En términos generales, una política pública debe tener un objetivo que contribuya a la
solución de un problema percibido como público; debido a la gran cantidad de actores
que ahora intervienen en el diseño de las políticas públicas, en la actualidad también es
común observar como fin la consecución de objetivos secundarios, aunque sean
estratégicos para una institución, con los cuales se presupone estará en mejores
condiciones para cumplir sus funciones y atribuciones y, finalmente, resolver los
problemas fundamentales de su instauración.

Hoy en día, la forma más acabada de una política pública en México se da en la forma de
un programa. En sentido amplio, la expresión de una política pública en un programa
contiene uno o varios objetivos que buscan contribuir a solucionar el problema percibido
como público. Por lo general, al resultado directo que se espera alcanzar con el programa
se le denomina propósito y, para cumplir con ese propósito el programa produce o
entrega bienes y servicios, los cuales son identificados como componentes del programa.
Finalmente, las principales tareas que se deben cumplir para el logro de cada uno de los

82
componentes del programa, son las actividades e insumos del programa, incluido el
financiamiento privado y los techos presupuestales de fondos públicos comprendiendo las
aportaciones de crédito externo.

6.5 Contribución a la toma de decisiones para otorgar apoyos de programas

presupuestarios

La mayoría de los países de la OCDE asumen algún tipo de presupuesto basado en el

desempeño. Algunos otros países, como Chile, han creado un sistema gubernamental de
información y evaluación para apoyar el presupuesto basado en resultados, y un número
creciente de países en vías de desarrollo están siguiendo su ejemplo. Los sistemas de
información y evaluación son ampliamente considerados como una herramienta útil para
ayudar a los gobiernos bajo presión fiscal a reducir su gasto total mediante la
identificación de programas y actividades que tienen baja efectividad en sus costos. La
asignación del presupuesto con base en el desempeño también ayuda a los gobiernos a
priorizar las propuestas de gasto contendientes. De esta manera, se ayuda a lograr un
mayor valor en los fondos públicos que ejercen las dependencias y entidades de la
administración pública.

El presupuesto basado en resultados, que implica el uso de los hallazgos de los sistemas
de información y evaluación, tiene tres enfoques principales. El primero se conoce como
presupuesto basado en resultados directos, en el que existe una relación directa, a
menudo conducida por una fórmula, de manera que la asignación presupuestaria para un
programa se basa en su desempeño, medido por sus productos o resultados.

El segundo y más común enfoque es la asignación del presupuesto basado en resultados

indirectos. Las conclusiones de un sistema de información y evaluación sobre los
resultados de un programa constituyen sólo un insumo para tomar la decisión de asignar
un presupuesto al programa. Otro tipo de información, incluyendo las prioridades
gubernamentales en el sostenimiento de políticas públicas y consideraciones de equidad,
también influye en las asignaciones presupuestarias.

El tercer y más débil enfoque es la asignación del presupuesto basado en informes de la

cuenta pública. El gobierno utiliza un sistema de información y evaluación para elaborar
los proyectos presupuestarios que envía al congreso, con base en el desempeño pasado y

83
en el que espera para sus programas en el futuro. Sin embargo, esta información puede
tener una influencia insignificante en la toma de decisiones relativa al presupuesto.

Un error frecuente es considerar que las evidencias de un desempeño pobre deberían

conducir a reducir el financiamiento de un programa o a cancelarlo por completo. Aunque
esto podría ocurrir con una actividad gubernamental de baja prioridad, con frecuencia un
mayor presupuesto tendrá que ser asignado al programa o ejercer un control más estricto
en su ejecución para mejorar su desempeño, al menos en el corto plazo. Por ejemplo, si el
hallazgo de una evaluación indica que el gasto en un organismo operador de agua potable
y saneamiento es poco eficaz o eficiente, no conduciría a abolir al servicio ni a su
prestador, puesto que es un asunto de interés público extremadamente importante. Más
bien, sería necesario identificar las razones que subyacen al pobre desempeño —que una
evaluación debe revelar— y disiparlas.

6.6 Apoyo para el diseño de productos financieros

Los servicios financieros abarcan una amplia gama de organizaciones que se ocupan del
manejo del dinero, como son los bancos, compañías de tarjetas de crédito, aseguradoras,
afianzadoras, empresas de factoraje, compañías de financiamiento al consumo, casas de
cambio, bolsa de valores, mercados de dinero, fondos de inversión, algunas empresas
patrocinadas por el gobierno, instituciones de asistencia privada, donadores, e incluso
algunas instituciones añejas como casas de empeño, cajas de ahorro y prestamistas
individuales.

Durante casi tres décadas, la teoría de las finanzas ha estado basada en la economía
neoclásica, cuyas hipótesis fundamentales son la existencia de mercados sin fricciones y el
comportamiento racional. Sin embargo, la aplicación práctica del enfoque neoclásico está
ahora desafiada por al menos dos teorías. Una es la llamada nueva economía institucional,
que se centra explícitamente en los costos de transacción, los impuestos, las limitaciones
computacionales y otros conflictos o “fricciones”. La otra, conocida como economía del
comportamiento, introduce agentes irracionales que se conducen sistemáticamente de
manera desinformada. En contraste con la supuesta robustez del modelo neoclásico, las
prescripciones y predicciones de estas alternativas son manifiestamente sensibles a las
fricciones específicas del mercado y a las desviaciones de los postulados por los agentes
económicos.

84
En la teoría neoclásica, las instituciones “no importan” en el sentido de que los precios de
equilibrio y la asignación de recursos resultan inafectadas por las estructuras
institucionales específicas. Mientras los mercados sean eficientes y sin fricción, se puede
utilizar casi cualquier sistema financiero adecuado en un modelo para analizar la demanda
de activos, y los precios derivados de activos en equilibrio y la asignación de riesgos serán
los mismos que en los modelos con sistemas financieros más realistas y complejos.

Al criticar la teoría neoclásica, los partidarios de las finanzas neoinstitucionales y

conductuales a menudo plantean la misma estructura financiera institucional simple en
sus modelos, y luego proceden a mostrar cómo la introducción de fricciones en el
mercado y las desviaciones de la racionalidad pueden causar cambios significativos en las
asignaciones de equilibrio y el comportamiento de los precios de los activos.

La teoría neoclásica por lo general sirve como un buen punto de partida para abordar
algunos aspectos de política financiera. Es capaz de identificar las propiedades de un
equilibrio eficiente que resulta de las hipótesis de comportamiento de optimización
racional y de la competencia perfecta. En el postulado de ambiente sin fricciones del
modelo neoclásico, sin embargo, múltiples alternativas de estructuras institucionales son
posibles para soportar los mismos precios de activos en equilibrio y la asignación de
riesgos.

Por ejemplo, el extrañamente celebrado teorema de Coase muestra que con información
perfecta y en ausencia de costos de transacción, una variedad de estructuras de
organización puede resultar en la asignación óptima de recursos. En tal ambiente, no
habría razón para que las empresas existiesen, ya que la más simple estructura neoclásica
de agentes atomizados interactuando directamente en mercados competitivos
funcionaría de igual manera (Merton y Bodie, 2005). Sin embargo, cuando los costos de
transacción son considerados en el análisis, entonces la estructura organizativa “sí
importa”, según reconoció el propio Coase (1960). Es claro que algunas actividades
económicas se realizan mejor con grandes empresas jerárquicas, mientras que otras
actividades se organizan mejor a través de mercados atomizados.

Otro ejemplo bien conocido de los supuestos neoclásicos que conduce a la

indeterminación de la forma estructural son las conocidas proposiciones de Modigliani y
Miller (1958), relativas a la estructura de capital de las empresas. En ellas se expresa que
en ausencia de costos de transacción, costos de oficina e impuestos, las empresas serían
indiferentes con respecto a distintas combinaciones de financiamiento entre deuda y

85
acciones. Cuando estas fricciones se toman en cuenta, sin embargo, la estructura de
capital de una empresa importa de manera acusada.

En ambos ejemplos, el Teorema de Coase y las proposiciones M&M, el modelo neoclásico

sirve como punto de partida para el análisis de la estructura institucional. Sin embargo, el
modelo neoclásico por sí solo no puede, en general, identificar la estructura más eficiente.
Por ello, las nuevas teorías institucionales y de comportamiento se pueden utilizar para
ayudar a identificar las características y el ambiente que puede hacer a una estructura
superior con respecto a otra en un determinado caso y momento.

En suma, el diseño de productos financieros se guía por muchas consideraciones, pero

siempre se ajusta a un marco invariante, en el cual los inversionistas se preocupan por los
flujos de efectivo más que por el sistema de pagos que permite los flujos de efectivo. El
término marco invariante se refiere a una estructura institucional que incluye a las
entidades financieras, los mercados financieros, los productos y servicios, la organización
de las operaciones y la infraestructura de apoyo como las normas regulatorias y el sistema
contable.

Los flujos de efectivo son, precisamente, el indicador de un sistema de información de

agua potable y saneamiento que más interesan a las instituciones financieras, puesto que
en eso se basa la rentabilidad de un organismo operador. La composición de los ingresos
de un organismo operador determina si es sujeto de crédito o no.

6.7 Difusión de información

El hecho de realizar mediciones con criterios establecidos, recopilar esos datos

controlando la calidad de su ensamble, analizar la información derivada de esos datos y
del contexto en que se presta el servicio de agua potable y saneamiento, y difundir esa
información, constituye un proceso de interés público.

La información para protegerse de eventos extremos de la naturaleza y de otras

contingencias, naturales o sociales, si bien es de relevancia para toda la población y podría
catalogarse como de utilidad pública —aunque no en el sentido de ser susceptible de
expropiación—, no aborda de manera directa las obligaciones, prohibiciones ni
permisiones típicas de las normas jurídicas.

86
 Interés público

El interés público no es el interés del público ni el interés de parte del público,

aunque represente formalmente los intereses de los ciudadanos. El interés público
son los hechos, datos e información necesaria para que los ciudadanos ejerzan
derechos y cumplan obligaciones.

Un sistema de información de agua potable y saneamiento, sea voluntario u obligatorio,

sirve el propósito de contribuir al principio de máxima publicidad en el manejo de fondos
públicos, esto es, los que provienen de los impuestos, derechos, productos,
contribuciones y aprovechamientos de todos los contribuyentes.

La información es importante, en primer lugar, para los usuarios del servicio. Pero
también es útil para quien no tiene interés jurídico en la prestación del servicio, pero
puede tener otro tipo de provecho. Por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales,
la academia, los periodistas y la sociedad en general acceden a una forma expedita de
ejercer su derecho a saber, particularmente cuando el sistema de información está
disponible en internet sin restricciones.

Si bien el público en general está interesado esencialmente en las coberturas de agua

potable y saneamiento, lo cual significa sólo la existencia de infraestructura para proveer
los servicios, no es lo único que motiva su ánimo de saber. Un sistema de información
puede contener, además, la continuidad del servicio (24 horas continuas o tandeos), la
calidad del servicio (tiempo de conexión y reconexión), la calidad del agua (a la entrada de
la vivienda), la existencia de subsidios (directos o cruzados) y sus requisitos de acceso, el
alcance de las tarifas (periodo de vigencia, previsión para la expansión de las redes), las
formas de participación social (acceso a la información, consultas públicas,
involucramiento social en las decisiones, colaboración social en las decisiones,
apoderamiento de la sociedad) y muchas otros temas más en los ámbitos administrativo,
financiero y rentable.

87
6.8 Evaluación de políticas públicas

Hay al menos dos maneras de evaluar una política pública: i) en su propios términos, en lo
que se propuso obtener desde un principio o ii) en retrospectiva, a la luz de la crítica que
en su momento se expresó, de lo que se temía que en realidad iba a suceder con el
conocimiento disponible hasta la fecha de su formulación e instrumentación.
Objetivamente, la política pública debe ser evaluada en sus términos pero, tampoco
deben desecharse las discrepancias documentadas; por tanto, se puede realizar la
evaluación en dos fases: una objetiva y otra subjetiva. Esta última se aborda con la
finalidad de evaluar la participación pública en la formación de políticas públicas, por
ejemplo: ¿es correcto tomar en cuenta a una persona o a un grupo social que, por carecer
de la precisión suficiente en su comunicación oral o escrita, es incapaz de sostener una
postura?, o bien, ¿es apropiado tomar en cuenta a un grupo de la sociedad civil
organizada que, por el origen del financiamiento que la sostiene, no representa un interés
legítimo?

Adicionalmente, una política pública no debe evaluarse sólo mediante la obtención de los
resultados que buscaba explícitamente. También es necesario considerar las ventajas de
esa política en cuanto a efectividad, costo, obligatoriedad y aceptación pública. La
evaluación de una política pública no puede sustraerse al proceso mismo de la formación,
instrumentación, financiamiento y, posiblemente, creación de dependencias
gubernamentales encargadas de llevar a cabo las acciones previstas en esas políticas
públicas.

Al respecto, Kaufmann (2006) considera que es importante definir el proceso político de

selección, control y reemplazo de quienes ejercen la autoridad, y la capacidad del
gobierno para manejar efectivamente los recursos económicos que administra e
instrumentar políticas públicas sanas. Para ello, se requiere la coordinación de las políticas
públicas relacionadas con el agua y otros sectores como el económico, energético, de
salud, social y agrícola.

Para todas estas actividades, resulta imprescindible contar con los registros de un sistema
de información de agua potable y saneamiento. Cualquier evaluación de una política
pública debe abocarse a dar respuestas, al menos, a las interrogantes que a continuación
se mencionan. En relación con la formulación de la política hídrica:

88
 1. ¿La política hídrica estuvo bien diseñada y tenía bases teóricas sólidas?

2. ¿Esa política hídrica tenía objetivos y metas cuantificables con una métrica
adecuada? En caso afirmativo, ¿se cumplieron las metas? o ¿acaso se llevaron a
cabo sólo acciones que tenían impacto en el logro de las metas pero no se
alcanzaron los objetivos?

3. ¿La relación entre objetivos y acciones de la política pública poseen una relación
causal? o ¿se lograron los mismos objetivos en otros lugares aun sin instrumentar
esa política pública?

Para la instrumentación de la política pública, se busca una respuesta apropiada a los

siguientes cuestionamientos:

1. ¿La política hídrica fue administrada de manera efectiva? ¿Se hizo lo que se
pretendía hacer?

2. ¿La política estuvo bien organizada, con tiempos de ejecución realistas y una
coordinación clara?

3. ¿Se confió el liderazgo de la política pública a una institución competente para

hacerla realidad? ¿Las instituciones y personas encargadas de su coordinación
gozaron del suficiente apoyo político? o ¿sus acciones fueron contrarrestadas?

En cuanto al financiamiento de la política pública, algunas de las acciones que requieren

esclarecimiento son las siguientes:

1. ¿Los fondos destinados al cumplimiento de la política pública se correspondieron

con sus tareas?

2. ¿La política pública resultó ser efectiva en sus costos? ¿Cuáles fueron las unidades
del indicador del logro de las metas por unidad de presupuesto?

89
 3. ¿Los beneficios marginales de la política pública o del programa son más altos o
bajos de lo previsto? ¿Los resultados valen su inversión?

Finalmente, como toda política pública implica una redistribución del ingreso, es necesario
evaluar qué grupos sociales fueron beneficiados:

1. ¿Creó la política pública un clientelismo corporativo? En caso afirmativo, es

necesario identificar y explicar el funcionamiento de los grupos beneficiados.

2. ¿Los grupos sociales beneficiados están dispuestos a defender los programas que
encarnan la política pública? Con el paso del tiempo, ¿han adquirido poder
económico o político suficiente para prevenir cambios en la política pública?

3. ¿Qué debería hacerse a continuación con la política pública: continuarla,

concluirla, replicarla, amplificarla, ajustarla, recortarla o expandirla?

La evaluación de una política pública es, inevitablemente, sugerente. Sin embargo,

instrumentar cambios en las políticas públicas es materia de otro orden, ya que se vuelve
al origen de la agenda política en donde interactúan no sólo los actores sociales que
tienen un interés jurídico y directo sobre el tema, sino que interviene la sociedad en su
conjunto.

6.9 Regulación de tarifas

En América Latina, gran parte de los sistemas de información son administrados por entes
reguladores y se han utilizado fundamentalmente para actualizar sus sistemas tarifarios.
Las tarifas deben reflejar los costos de captar, conducir, potabilizar y distribuir el agua
potable, así como los de recolección, tratamiento y disposición de las aguas residuales
para cada prestador.

90
Los objetivos de un sistema tarifario son satisfacer una:

Función económica. La tarifa es el epítome de un sistema de precios apto para

equilibrar la oferta y la demanda del bien o servicio negociado en el mercado. La
idea básica es permitir el balance de los costos económicos generados por las
demandas de los consumidores con las tarifas; esto es, el precio es un mecanismo
de asignación de recursos productivos entre los diversos usos alternativos posibles.
Por ello, los costos relevantes que deben ser cubiertos a través del sistema de
precios son los costos económicos de largo plazo que permiten la maximización de
los beneficios sociales netos,

Función financiera. El sistema de precios debe tratar de asegurar el

autofinanciamiento del organismo para lograr la recuperación de sus costos totales
con los ingresos derivados de las ventas por los servicios que se prestan a la
comunidad. En la medida que esta función no se cumpla se ponen en peligro los
objetivos de seguridad, desarrollo y autonomía de la empresa, cuya existencia
quedaría condicionada a la obtención de financiamiento externo, ya sea por
recursos del mercado financiero, con los costos monetarios que ello significa, o por
transferencias de fondos públicos, con el impacto a la economía que eso implica,

Función de equidad distributiva. Una tarifa cumple con esta función en la medida
que distribuye de manera justa los costos entre los consumidores de acuerdo con
la carga que cada uno de ellos, a través de sus demandas, imponen al mercado.
Una segunda interpretación del sentido de equidad puede entenderse como aquel
sistema de fijación de precios que permite asegurar un cierto grado de estabilidad
en los precios para evitar fluctuaciones de un periodo a otro. Asimismo, la equidad
puede ser concebida como la posibilidad de permitir el aprovisionamiento de un
mínimo de servicios a personas o regiones que no pueden permitirse el costo
pleno, y

Función ambiental. Se pretende que la tarifa transmita a los usuarios el grado de

escasez o abundancia de los recursos hídricos de la cuenca hidrológica o acuífero
de donde se extrae el agua. En teoría, la tarifa debiera conducir a los usuarios en lo
individual y a la comunidad de manera hidrosolidaria a conservar los recursos
hídricos para sostener el servicio no sólo a las presentes generaciones sino a las
futuras también.

91
La meta teórica de la regulación debe ser promover, a través del tiempo, tanto la
disminución de los costos del operador como el aumento de sus tarifas, hasta que estas
dos variables eventualmente coincidan en el nivel eficiente de operación. Esta meta se
debe alcanzar en forma gradual y acompañada de una mejoría en la calidad de servicio.

El problema fundamental del regulador es obtener suficiente información sobre el estado

técnico y financiero de la empresa para poder determinar el monto apropiado de las
tarifas, además de que requiere acumular esta información en forma continua y auditable,
para lo cual un sistema de información resulta sumamente útil.

En general, los métodos para determinar tarifas implican que el regulador necesita una
gran cantidad de información del prestador real y un conocimiento acabado de su
operación. Lo primero es salvable —aunque tremendamente costoso y conflictivo—
mediante procedimientos exhaustivos de entrega de información; sin embargo, lo
segundo es aún más difícil de conseguir. La empresa tiene incentivos para mostrar que lo
eficiente es operar como lo hace en la práctica, mientras que el regulador cuenta con poca
información para desarrollar un modelo de operación alternativo. Las diferencias de
información entre reguladores y empresas reguladas afectan las funciones de costos y de
demanda.

Muchas decisiones regulatorias están basadas en datos contables, y sólo pueden ser tan
buenas como la calidad de esa información. Sin embargo, en muchos casos no existe un
control regulatorio sobre las prácticas contables. Como resultado de ello, quienes deciden
las tarifas a menudo carecen del tipo de información detallada sobre las estructuras de los
costos, debido a que no está generada por cuentas financieras estándar. Además, la falta
de una contabilidad regulatoria normalizada implica que, en muchos casos, la información
contable de un operador es inconsistente a través del tiempo e incongruente con otros
organismos operadores. Por tanto, el desarrollo de guías de contabilidad regulatoria y
protocolos asociados para auditoría y certificación, contribuyen enormemente a la calidad
de las decisiones regulatorias en general, y a las tarifarias en particular.

6.10 Acciones de protección ambiental

El mercado no puede resolver problemas sociales, ambientales ni políticos. En

consecuencia, no se abandonan a manos del mercado las decisiones que involucran temas

92
de soberanía nacional y regional, así como las políticas de distribución de los recursos
hídricos entre diversos sectores de la economía de un país. El agua en su medio físico, las
así llamadas aguas nacionales, constituye un sector ligado al ordenamiento territorial.
Asimismo, la experiencia en agua potable y saneamiento muestra que se debe tener una
visión clara e integral del sector para maximizar su contribución al bienestar social.

Por lo general, un instrumento regulatorio central es un plan maestro optimizado, que

define las tarifas con base en la inversión y las metas de gestión con orientación
económico-financiera, pero no suele incluir las variables ambientales, como el cambio
climático y su impacto en el agotamiento de fuentes de agua, ni las variables sociales,
como la pérdida de confianza de la población en los organismos operadores de agua
potable y saneamiento y en la gobernanza.

De esta manera, el reto ambiental en el subsector agua potable y saneamiento es integrar

las ciencias ambientales con el enfoque de cuenca y el pago por servicios ambientales
hidrológicos; las ciencias políticas con el enfoque de gobernanza; las ciencias sociales con
el enfoque cultural, y las ciencias económico-administrativas con el enfoque de regulación
económica para que los organismos operadores funcionen de manera sostenible. Las
alianzas de pago por servicios ambientales hidrológicos con el fin de incorporar la
conservación de la cuenca mediante un pequeña ecotasa en la tarifa, envía una señal al
mercado y a los ambientalistas, que les asegura las inversiones y la conservación del
ambiente, posiblemente con el respaldo de un ente regulador.

6.11 Gobernanza del agua

El pobre desempeño económico de los años 1980-1990 condujo a una redefinición del
Estado y su modo de operar (Pierre, 2000). En muchos países occidentales se estableció
una política monetarista firme, acompañada con desregulaciones, privatizaciones,
reducciones drásticas del número de servidores públicos, la introducción de prácticas
gerenciales en el sector público y una profunda reestructuración institucional del Estado
que reemplazó muchas dependencias gubernamentales, con funciones y atribuciones
jurídicas, por organismos semiautónomos con misiones y visiones autoimpuestas,
consejos ciudadanos como sus órganos de gobierno o junta directiva y una escasísima
rendición de cuentas y transparencia en sus actos; esto es, la creación de un Estado

93
minimalista, conocido como modelo neoliberal que, propiamente, debiera denominarse
“neolibrecambista” (Sartori, 1992).

Se tiene una creencia generalizada de que la única manera de instrumentar la gestión

integrada de los recursos hídricos o la gobernanza del agua es mediante instrumentos
económicos: fijación de precios, participación del sector privado y manejo de la demanda
a través de la recuperación de costos. Sin embargo, estas políticas económicas no podrían
realizarse sin una base institucional sólida que aplique instrumentos reglamentarios como
la formulación de planes hídricos, sistemas de evaluación de los recursos hídricos,
sistemas de concesiones, asignaciones y reasignaciones, descentralización funcional y
financiera de la administración del agua, participación pública bien definida tanto en la
toma de decisiones como en el financiamiento y provisión de servicios, y el
establecimiento de entes reguladores de los organismos operadores de agua potable y
saneamiento y de módulos de riego.

Entonces, la gobernanza es una estrategia política emergente de los Estados para redefinir
su papel en la sociedad y, posteriormente, el proceso de reestructuración del Estado y su
transformación a la luz de los cambios internos y externos. La gobernanza, que es una
forma de gobernar, implica que lo que previamente era un papel indiscutible del Estado es
ahora visto como un problema social genérico que puede resolverse por instituciones
políticas pero también por otros actores: el Estado ya no ejerce un monopolio en la
solución de los problemas públicos; ahora es llamado a ser “subsidiario”, es decir, a
intervenir sólo cuando su sociedad civil no puede resolver por sí misma un problema
público, y a ser “supersidiario” cuando requiere el apoyo de la comunidad internacional.

La gobernanza del agua determina quién, cómo y cuándo se puede hacer uso de un
volumen de agua. En particular, esclarece el papel y las responsabilidades del gobierno, la
sociedad civil y el sector privado en relación con los derechos de uso del agua, la
administración de los recursos hídricos y la provisión de servicios públicos de agua. La
gobernanza del agua está definida y condicionada por los sistemas políticos, sociales,
económicos y administrativos instituidos en un país o región, los cuales afectan directa o
indirectamente el uso, desarrollo y administración de los recursos hídricos y la provisión
de servicios públicos de agua en distintos ámbitos de la sociedad. La gobernanza del agua
depende no sólo de las instituciones específicas que tienen el mandato para gobernar las
aguas, sino también del contexto gubernativo en el cual están inmersos los problemas
hídricos.

94
Se dice que un buen manejo del agua es aquél en el que se gestionan de manera integrada
todos los recursos hídricos de una cuenca. Sin embargo, la posibilidad de administrar de
manera integral una cuenca es inversamente proporcional a su complejidad y superficie.
No todas las cuencas requieren una gestión integrada; sin embargo, en todos los casos se
requiere una visión integral de la cuenca. La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos,
como concepto, busca tomar en cuenta todos los aspectos que inciden en la asignación,
administración y control del agua; sin embargo, en su instrumentación, deben
considerarse sólo los temas directamente relevantes para resolver los problemas que se
presentan por el uso y acceso al agua. El sector hídrico es una parte del tejido social,
político y económico de un país; por ello, para el ámbito del desarrollo sostenible, el
énfasis no es el agua en sí misma, sino la manera como su gestión contribuye a los
objetivos nacionales de incrementar el ingreso nacional y mejorar su distribución, avanzar
en el bienestar social y disminuir sus desigualdades, así como conservar y restaurar el
medio ambiente: el agua es un medio, no un fin.

La creencia de que con leyes, regulaciones e instituciones adecuadas, se logrará una

buena gobernanza de los recursos hídricos independientemente de lo que suceda en el
país, es bastante ingenua, por decir lo menos. Las experiencias prácticas demuestran que
en muchos países existen las mejores leyes y regulaciones, y los mejores marcos
institucionales, pero el desempeño del sector hídrico es muy pobre. Esto es, sin un sistema
político que funcione razonablemente, es imposible esperar que las leyes, las instituciones
y las regulaciones funcionen como lo pretenden los libros de texto.

95
96
7 Bases para construir un sistema nacional de información de agua
potable y saneamiento

Aunque existe información estadística sobre diversos aspectos del subsector agua potable
y saneamiento, la variedad de organizaciones que la generan; la heterogeneidad,
dispersión e incompletitud de un marco conceptual, y la ausencia de un ente regulador
con atribuciones precisas para emitir los lineamientos necesarios, conduce a la necesidad
de conjuntar esfuerzos para diseñar, operar, financiar y difundir los productos de un
sistema de información consensuado y colegiado.

Para lograr esa tarea, se requiere abordar al menos los aspectos que se mencionan a
continuación.

7.1 Coordinación de actores

El objetivo de la coordinación es establecer una situación en la que se tienen beneficios

mutuos si los actores toman decisiones de manera congruente, persistente y por
consenso. La toma de decisiones por consenso no sólo busca el acuerdo de la mayoría de
los participantes, sino también la resolución o mitigación de las objeciones de las
minorías.

Como proceso de toma de decisiones, el consenso pretende ser:

Incluyente. El proceso de toma de decisiones debe incorporar a todos los actores

interesados y con posibilidades reales de aportar.

Participativo. En el proceso se debe solicitar la opinión y promover la participación

activa de todos los involucrados.

97
 Cooperativo. Los participantes en un proceso de consenso efectivo deben
esforzarse por alcanzar la mejor decisión posible para el grupo y todos sus
miembros, en lugar de optar por seguir la opinión de la mayoría en detrimento de
algunas minorías que, no por ese solo hecho, carecen de razón.

Igualitario. A todos los interesados en participar en un órgano de decisión por

consenso se les debe permitir, en la medida de lo posible, el acceso igualitario al
proceso. Todos los miembros deben tener la oportunidad de presentar, modificar,
bloquear y vetar las propuestas.

Con orientación a la solución de problemas. Un cuerpo de toma de decisiones por

consenso efectivo se debe esforzar por enfatizar los puntos de acuerdo más que
las diferencias y por alcanzar decisiones eficaces más que por alargar las
discusiones, procurando que los participantes hagan concesiones mutuas a fin de
evitar o resolver las posturas mutuamente excluyentes dentro del grupo.

Lo más lógico posible. Cuando una solución parece imposible de ejecutar debido a
la falta de apoyo y cooperación, el grupo debe optar por el subóptimo más lógico.

En consecuencia, para organizar un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y

Saneamiento (SNIAPS), se requiere convocar a todas las organizaciones que generan,
acopian, almacenan, analizan y distribuyen información del subsector. Asimismo, es
necesario que alguna organización o cuerpo consultivo compuesto por miembros de todas
las organizaciones que soporten al SNIAPS coordine los esfuerzos. La composición y forma
de operar de tal comité directivo es una decisión que deberá tomarse en su debido
momento.

Entonces, al menos deberán convocarse a organismos operadores, prestadores privados y

comunitarios, ayuntamientos, gobiernos estatales y federal, organismos de cuenca y
oficinas centrales de la Comisión Nacional del Agua, asociaciones gremiales del ramo,
entidades públicas cuyo mandato sea la normación del acopio y difusión de estadísticas,
institutos y centros de investigación, expertos y consultores en el tema, instituciones
financieras, organizaciones no gubernamentales, observatorios ciudadanos especializados
y generales, profesionales de la comunicación y, quizá, a algunos miembros de la sociedad
civil, ya sea en lo individual u organizada.

98
7.2 Uso del sistema nacional de información de agua potable y saneamiento

Dependiendo del uso que pretenda dársele al SNIAPS, deberán seleccionarse las
organizaciones convocadas para su diseño, operación, financiamiento y difusión, así como
para la definición de la base de datos, información contextual, indicadores, coberturas
geográficas, si se consideran convenientes, y los documentos de análisis que deba
contener el SNIAPS.

En el capítulo 6 se muestra un catálogo de los principales beneficios que pueden

obtenerse de un sistema de información. Esa utilidad se puede agrupar de la manera
siguiente:

Control. Para alimentar una unidad interna de seguimiento en cada organismo

operador o prestador privado, mixto o comunitario,

Transparencia. Para el acceso general a la información pública,

Regulación. Para evaluar por comparación el desempeño de la prestación de los

servicios, y

Evaluación. Para el diseño, evaluación, modificación y supresión de las políticas

públicas del subsector.

Debe tenerse en cuenta que la confiabilidad de los datos estimados con base en la
experiencia del personal de los organismos operadores es inferior de la que proviene de
mediciones hechas con protocolos estándar, pero esta información tiene un costo mayor
y, en la actualidad, muy pocos organismos operadores cuentan con los recursos
económicos necesarios para mejorar sus mediciones y capacitar a su personal.

Por ello, un aspecto que debería auscultarse es la posibilidad de que la Comisión Nacional
del Agua establezca un programa presupuestario o un fondo que estimule a los
organismos operadores para colaborar en la instrumentación del Sistema Nacional de
información de Agua Potable y Saneamiento.

99
7.3 Control de la validez de los datos del SNIAPS

Con la finalidad de que el SNIAPS permita medir, comparar y tomar acciones correctivas
para mejorar la gestión de los prestadores del servicio, se requiere que los organismos
operadores similares midan las mismas variables, con el mismo protocolo de calidad y de
manera consistente a lo largo del tiempo. Por tanto, es necesario realizar un esfuerzo por
minimizar la cantidad de datos básicos que deban medirse, pero cuidando de no disminuir
su utilidad en la extracción de la información necesaria para diversos efectos.

Los datos introducidos al SNIAPS deben cumplir un estándar mínimo de exactitud y

precisión, de tal manera que se requiere un trabajo de verificación por parte de los
organismos operadores y de validación por parte del Sistema Nacional de Información de
Agua Potable y Saneamiento.

La verificación es un proceso de control de calidad que se utiliza para evaluar si las

mediciones realizadas por el organismo operador cumple o no con las normas,
especificaciones o condiciones impuestas por el SNIAPS. La verificación puede ser en el
protocolo y frecuencia de medición, en su registro y depuración, y en su reporte en
tiempo y forma al SNIAPS. La verificación es un proceso interno al organismo operador.

La validación es un proceso de aseguramiento de la calidad que requiere evidencias para

tener la certeza de que los datos provistos por el organismo operador cumplen con los
requisitos previamente establecidos por el SNIAPS. La validación incluye aceptar la aptitud
de los datos entregados para su uso y procesamiento por los usuarios finales del sistema
de información. La validación es un proceso externo al organismo operador.

Con frecuencia se dice que la validación se puede expresar con la pregunta ¿se está
creando el sistema de información apropiado? y la verificación con la interrogante ¿se
está construyendo bien? “Crear lo apropiado” se refiere a las necesidades del usuario,
mientras que “construirlo bien” comprueba que las especificaciones se instrumenten
correctamente en el sistema de información. En el contexto específico del Sistema
Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento, se requiere dejar constancia por
escrito de los requisitos para la verificación y la validación, así como los procedimientos
formales o protocolos para determinar su cumplimiento.

100
7.4 Financiamiento del SNIAPS

El financiamiento de un proyecto es allegarle recursos económicos a largo plazo para su

operación con base en los flujos de efectivo estimados. Si el Sistema Nacional de
Información de Agua Potable y Saneamiento está concebido para no cobrar por su uso,
entonces su financiamiento implica la existencia de una serie de inversionistas de capital,
mejor conocidos como patrocinadores.

Eso significa que los interesados en el SNIAPS deben hacer un compromiso para contribuir
con capital al proyecto y garantizar así su solvencia financiera. El financiamiento de una
iniciativa como el SNIAPS es más complicado que el correspondiente a un proyecto
institucional o incluso sectorial. Quizá sería conveniente explorar las últimas tendencias de
financiamiento, como las asociaciones público-privadas o las iniciativas de financiamiento
privado utilizados para empresas que prestan servicios al público, con el fin de sostener la
operación del Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento.

Otra alternativa, esbozada con anterioridad, es la posibilidad de que la Comisión Nacional

del Agua establezca un programa presupuestario para financiar la operación del SNIAPS.
Una variante de este caso, sería un programa presupuestario conjunto entre la Comisión
Nacional del Agua y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Una opción más, sería cobrar una contribución no tributaria a los usuarios del Sistema
Nacional de Agua Potable y Saneamiento, en caso de que no se consiga el financiamiento
proveniente de fondos públicos. Un camino adicional sería cobrar un canon a los usuarios
finales del servicio de agua potable y saneamiento por el sostenimiento del SNIAPS; esta
elección coincide con la solución que muchos países latinoamericanos han seleccionado
para financiar a sus entes reguladores de empresas que prestan servicios públicos o al
público, tanto de agua potable y saneamiento como de otros sectores.

La propensión para financiar el SNIAPS mediante préstamos bancarios parece inviable si

no existen flujos de efectivo hacia la administración del sistema provenientes de los
usuarios de la información. Por ello, quizá el financiamiento, al menos el del comienzo,
podría provenir de donaciones de fundaciones o de instituciones de asistencia privada; sin
embargo, esta es una solución temporal, ya que después de agotar los fondos iniciales, se
requiere resolver el problema de fondo.

101
7.5 Diseño de la base de datos, información contextual, indicadores, índices y
análisis sistemáticos

En la Tabla 2 se enlistan las variables básicas que todo sistema de información de agua
potable y saneamiento debe contener y, en el Capítulo 4, se comentan los requisitos para
acopiarlas y se desglosa la utilidad que tienen para distintos actores.

No obstante, en virtud del costo y del esfuerzo requeridos para establecer y sostener un
sistema de información, Winograd, et al. (1999) consideran que los indicadores de
seguimiento deben ser:

1. Políticamente relevantes. Para abordar los aspectos fundamentales,

2. Con capacidad de respuesta. Para cambiar con la suficiente rapidez y responder a

la evolución de las condiciones,

3. Analíticamente sólidos. Basados en métodos científicos,

4. Mensurables. Realistas en cuanto a los datos actuales o de próxima disponibilidad,

5. Accesibles. Los datos deben ser utilizables por el mayor número posible de
usuarios sin modificaciones,

6. De fácil interpretación. Se debe comunicar la información esencial de manera que

clara y fácil de entender, y

7. Efectivos en sus costos. Los costos de operación deben limitarse en función del
valor de la información que pueda derivarse.

Adicionalmente, se debe hacer un esfuerzo por analizar la información que subyace a los
datos o indicadores. Ésta es una actividad que ningún indicador puede reemplazar. En los
documentos fundacionales del SNIAPS deberán estipularse las condiciones, frecuencia,
profundidad y responsabilidad en la elaboración de los documentos de análisis.

102
Existe un debate acerca de qué es mejor, usar indicadores o índices. Un indicador mide
con cierto detalle la presión, el estado, los impactos y las respuestas ante diversos cursos
de acción. Mientras más específico es un indicador quizá menos relevante es para quien
busca un servicio integrado; sin embargo, quien desea saber por qué la prestación de un
servicio público es poco eficaz, requiere profundizar para identificar el problema preciso
en el cual se halla un cuello de botella.

Un ejemplo claro, aunque disímbolo del servicio de agua potable y saneamiento, es el

número de sensores que contiene un automóvil. Aun los más simples emplean del orden
de 30 sensores y el conductor no usa más de seis: velocidad del automóvil, temperatura
del motor, gasolina almacenada, recarga de la batería, nivel aceptable de aceite y freno de
mano. De manera similar, los 133 indicadores de IWA, Tabla 3, son útiles para quien
estudia, regula o investiga la eficacia de un organismo operador de agua potable y
saneamiento, pero no para un usuario residencial ni para quien tiene interés económico
en el uso del agua.

En este sentido, en ocasiones es útil usar algunos indicadores y en otras es necesario

agregar la información que subyace a varios indicadores en un índice. Winograd, et al.
(1999) presentan un ejemplo ilustrativo, Tabla 8.

En este caso, las variables de presión describen la causa subyacente del problema. Puede
ser un problema existente o puede ser el resultado de un nuevo proyecto o inversión. Las
variables de estado por lo general describen algunas características físicas y mensurables
del medio ambiente que resulta de la presión. Las variables de impacto son las que se
obtiene a largo plazo y miden los resultados más penetrantes de un proyecto o inversión.
Las variables de respuesta son las políticas, acciones o inversiones que se introducen para
resolver el problema; como respuestas a los problemas ambientales, pueden afectar el
estado directa o indirectamente.

El enfoque de indicadores de un proyecto es más útil para una zona, o proyecto, bien
definida, en la que es factible especificar algunos objetivos y componentes del proyecto.
Un ejemplo podría ser un proyecto de purificación de agua, en el cual el objetivo es
mejorar el acceso al agua potable y uno de sus componentes la instalación de estaciones
de medición del agua. El enfoque de presión-estado-impacto-respuesta, en cambio, es
preferible en una situación donde se tiene una amplia perspectiva, por ejemplo el de una
nación o región. Las cuatro categorías obligan al diseñador de indicadores y al usuario a
considerar los diversos aspectos de un problema ambiental, que suelen ser importantes
cuando varias personas de diversos grupos de interés están involucradas en el proceso.

103
 Tabla 8. Ejemplo de indicadores e índices
Información detallada Información agregada
Indicadores de Extracción anual per cápita (m3)
uso Extracción anual por sector (%)
Demanda total (m3)
Indicadores de
Eficacia de uso (%)
demanda
Presión

Potencial de reúso (%) Índice de

Número de presas (1) vulnerabilidad del agua
Indicadores de
Kilowatts por hectárea inundada (Kw)
generación
Generación hidroeléctrica (Mw)
Indicadores de Emisiones de N (kg)
emisiones Otras emisiones (kg)
Reservas (m3)
Indicadores de Recarga (m3 yr-1)
disponibilidad Precipitación anual (mm)
Extracción anual como % del total (%)
Estado

Índice de calidad del

Demanda biológica de oxígeno (mg L-1)
agua
Demanda química de oxígeno (mg L-1)
Indicadores de
Eutrofización
calidad
Acidificación
Colibacilli (m L-1)
Personas afectadas por enfermedades
diarreicas (1)
Indicadores de
Impacto

Población afectada por inundación (1)

efectos Índice de riesgo
Toxicidad/concentración de metales
climático
pesados
Indicadores de Población en riesgo de inundación (1)
riesgos Capital en riesgo por inundación ($)
Indicadores de Uso del suelo en la cuenca
protección Áreas protegidas en la cuenca
Respuesta

Acceso a agua potable (%)

Índice de seguridad
Acceso a drenaje (%)
Indicadores de hídrica
Acueductos (1)
satisfacción
Tratamiento de aguas residuales (%)
Precio del agua ($/m3)

104
7.6 Difusión del SNIAPS

El principio de máxima publicidad establece que toda la información y los documentos

creados o recibidos por una institución pública (gobiernos municipales, estatales y federal;
todas las dependencias y entidades que operan con fondos públicos, sean ejecutivas,
legislativas, judiciales o constitucionalmente autónomas, y todas las empresas privadas,
mixtas o comunitarias, así como las organizaciones no gubernamentales que ejerzan
fondos públicos) deben estar disponibles para todos los miembros de la sociedad. Todas
las instituciones públicas deben hacer su máximo esfuerzo para otorgar el acceso a la
información a cualquier persona que lo solicite tan pronto como sea posible, con la
excepción de la información reservada por cuestiones de seguridad nacional.

La realización del principio de máxima publicidad se logra de manera más fácil mediante
una página de internet, de tal manera que quien lo requiera, consulte la información
conforme se vaya registrando en el Sistema Nacional de Información de Agua Potable y
Saneamiento. En el caso de que existan personas sin acceso a internet pero con interés en
conocer la información del SNIAPS, podría disponerse de un número limitado de informes
anuales impresos, para cuya distribución debieran recuperarse los costos de producción e
impresión.

Es claro que un prerrequisito para habilitar la participación social bien informada es la

transparencia y difusión de la información pública. Sin embargo, el acceso a la información
pública es necesario pero no suficiente para que el público exprese opiniones —e,
idealmente, influir en las decisiones— relativas a la política y economía, en términos
generales, y de gestión de organismos operadores de agua potable y saneamiento, en
particular.

Las actividades de participación pueden ser motivadas desde la perspectiva administrativa

o la ciudadana. Desde el punto de vista administrativo, la participación puede crear apoyo
público para las actividades de una dependencia; educar al público sobre sus actividades,
y motivarse en acatamiento a un mandato. Desde la visión ciudadana, la participación
habilita a los individuos y grupos para influir en las decisiones del organismo operador de
agua potable y saneamiento.

105
 Principio de máxima publicidad

Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición

judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de
tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho a la
información será garantizado por el Estado. Para el ejercicio del derecho de acceso
a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus
respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y

organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada
temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las
leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de
máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será
protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos
personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos
de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u
organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de
gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos
administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos
disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de
gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán
hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a
personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información
pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

106
La participación se basa en torno a tres preguntas fundamentales (Fung, 2006): ¿Quién
puede participar y, son éstos representativos de la población? ¿Cuál es el método de
comunicación y el de toma de decisiones? Y, ¿qué tanta influencia o autoridad se le
concede a la participación?

7.7 Capacitación del personal

El sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento no puede operarse sin

capacitar de manera apropiada al personal encargado de la información en los organismos
operadores. En la construcción de la capacidad necesaria, podrían apoyarse en la
experiencia del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, para el control
de la calidad de los datos, y en el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, para el
diseño de la base de datos.

De igual forma, la Comisión Nacional del Agua podría contribuir con fondos
presupuestales y los servidores computacionales para levantar y sostener el SNIAPS, y la
Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento de México en el análisis de la
información, la producción de informes anuales y en la identificación de las acciones que
deben emprender los organismos operadores de agua potable y saneamiento para
mejorar su gestión y la provisión de los servicios bajo su responsabilidad.

107
108
Conclusiones

Los indicadores ayudan a simplificar la complejidad de la información mediante su

cuantificación y comparación con valores de referencia, a fin de que se pueda comunicar y
comprender con mayor facilidad. También ayudan a explicar la manera en que los
procesos, resultados e impactos cambian con el tiempo y, los análisis de series de tiempo
de indicadores medidos sistemática y consistentemente, robustecen las predicciones de
las variables más importantes de un fenómeno. Los indicadores deben estar bien
definidos y ser fáciles de entender para que la información que procuran explicar quede
implícita. Debido a que los “buenos” indicadores son fáciles de entender, constituyen una
herramienta para incrementar la conciencia acerca de los problemas de agua potable y
saneamiento que intersectan a todos los grupos sociales. Sin embargo, el desarrollo de
“buenos” indicadores no es una tarea fácil, es un proceso que involucra la medición,
acopio, verificación, validación y sistematización de los datos.

La necesidad de claridad y facilidad de comprensión significa que los indicadores deben

condensar grandes cantidades de datos en breves resúmenes y traducir las complejidades
del mundo en mensajes sencillos y sin ambigüedades. La necesidad de validez científica,
por otra parte, requiere que los indicadores simplifiquen sin distorsionar las condiciones
subyacentes ni suprimir las conexiones e interdependencias vitales que gobiernan al
mundo real. Los datos para el diseño de indicadores se extraen de diversas fuentes, con
distintos niveles de exactitud y precisión y, aunque los indicadores son importantes para
centrarse en los principales problemas y resaltar las tendencias significativas, se debe
cuidar el uso de la información derivada o interpretada con ellos debido a que, en tanto
simplificaciones, no ofrecen un panorama completo.

Algo similar puede decirse con respecto a los índices. Éstos son agregados de indicadores
y, si bien pueden resultar más importantes desde una perspectiva global, mientras más
amplia sea su visión, menos útiles son para resolver un problema específico de un
organismo operador. Así como el PIB de un país o una región dice muy poco de la
afluencia financiera de una persona, un índice quizá es significativo para describir el agua
en una cuenca o acuífero, pero mucho menos apto para caracterizar la eficacia de un
organismo operador y todavía menos relevante para sugerir un curso de acción que
conduzca a solventar los inconvenientes que no puede identificar de manera concisa.

Por ello, se requiere un sistema de información para conservar toda la complejidad de los
datos y calcular los indicadores e índices que cada caso particular requiera. Aunque los

109
indicadores básicos aún pueden ser de utilidad para un público inexperto, los usuarios
más especializados, como reguladores, legisladores, auditores, diseñadores y evaluadores
de políticas públicas y los programadores del gasto público que asignan el presupuesto
con base en resultados, necesitan tener acceso a una base de datos que permita realizar
cálculos más detallados. De esa manera, el Sistema Nacional de Información de Agua
Potable y Saneamiento, SNIAPS, debe contener una única base de datos en toda su
complejidad y magnitud, con la cual se puedan determinar tanto los indicadores básicos
como los especializados. El camino inverso no es factible: si se registran sólo indicadores,
no es posible realizar comparaciones con mayor profundidad y minuciosidad.

Un Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento contribuye, además,

a diferencia de un conjunto de indicadores por extenso que sea, a la gobernanza del agua.
Los procesos de toma de decisiones con la participación de la sociedad comienzan por
tener usuarios de servicios públicos y ciudadanos bien informados. Por el simple hecho de
tener acceso a la información al nivel de detalle que cada quien necesite, el SNIAPS
posibilita acercarse al principio de máxima publicidad que exige la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, el cual es el fundamento para la rendición de cuentas y la
responsabilidad de los servidores públicos. Asimismo, el SNIAPS permite no sólo realizar
comparaciones evaluativas de organismos operadores de agua potable y saneamiento
sino identificar las acciones que se requieren ejecutar a fin de mejorar su gestión y los
servicios que prestan. Un sistema de información también es capaz de apoyar en el diseño
y evaluación de políticas públicas, en la asignación del presupuesto con base en resultados
y en la regulación económica de las tarifas de los servicios.

Sin embargo, establecer y mantener en operación un sistema de información requiere

tiempo, esfuerzo, conocimientos, personal capacitado y financiamiento. Es necesario
trabajar los detalles operativos para definir la manera en que deberán coordinarse todos
los actores que aportarán información y trabajo. También se requiere definir qué
información contendrá y con qué protocolos de medición se levantarán sus datos; quién
validará la información que deberá darse de alta en el SNIAPS, con qué frecuencia y para
qué propósitos.

El financiamiento del Sistema Nacional de Información de Agua Potable y Saneamiento no

es un asunto menor y debe abordarse desde el comienzo de su diseño.

110
Referencias

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World Bank, Readiness Assessment: Toward Performance-Based Monitoring and

Evaluation in Mexico: The Case of SEDESOL, Unpublished paper. World Bank,
Washington, D. C., 2004.

112
Anexo 1 Programa del Seminario de Análisis sobre Sistemas de
Información en Organismos Operadores de Agua y Saneamiento

Miércoles 12 de mayo de 2010

Actividad Horario
Registro 18:30
Coctel de bienvenida 20:00
Jueves 13, de mayo de 2010
Registro de participantes y entrega de materiales 08:00 - 08:30
Ceremonia de Inauguración 08:30 - 09:20
1. Bienvenida: Ing. Pablo Sánchez Trejo, Director General del OO de Metepec 08:30 - 08:40
2. Objetivo del Seminario: Ing. Roberto Olivares. Director General de ANEAS 08:40 - 08:50
3. Intervención del Dr. Polioptro Martínez Austria. Director General del IMTA 08:50 - 09:00
4. Mensaje del Dr. David Korenfeld Federman, Presidente de ANEAS 09:00 - 09:10
5. Mensaje e inauguración por la C. Ana Lilia Herrera Anzaldo, Presidenta
09:10 - 09:20
Municipal de Metepec, Estado de México
Receso
Inicio de actividades del Seminario
Presentación de la visión global del seminario
Ing. Emiliano Rodríguez Briseño 09:30 - 09:45
Vicepresidente de ANEAS
Actividad Ponente Horario
1. Antecedentes de los Sistemas de
Información de los Organismos
Operadores: Análisis de los Dr. Nahun H. García Villanueva, IMTA
09:45 - 10:30
ensayos sobre los sistemas de M.I. Víctor Bourguett, IMTA (Comentarista)
información generados por
distintas instancias
2. Panel de expertos:

“Discusión en torno a
Moderador: Ing. Jorge Montoya, ANEAS
instrumentos metodológicos
relacionados con indicadores de 10:30 - 12:00
Lic. Eduardo Vázquez Herrera, CCA
desempeño, de procesos y de
Ing. Ricardo Sandoval Minero
auditoría de la información”

Incluye sesión de preguntas y respuestas

3. Conferencia Magistral:

“Metodología de indicadores de
gestión y evaluación del
Dr. Sanford Berg, Universidad de Florida,
desempeño en la prestación del 12:00 - 13:30
PURC
servicio de agua y saneamiento:
Modelo PURC”

Incluye sesión de preguntas y respuestas

113
 Comida 13:30 - 15-00
4. Panel latinoamericano de
expertos:
Dr. Caroline van den Berg, IBNET, BM
“Experiencia latinoamericana Ing. Emiliano Rodríguez Briseño, SAPAL
15:00 - 16:30
sobre indicadores de gestión y C.P. Arturo Peláez Ramírez, CEA Querétaro
evaluación del desempeño” Dr. Víctor Hugo Alcocer Yamanaka

Incluye sesión de preguntas y respuestas

Receso
5. Mesa de Trabajo:

“Bases para el establecimiento Mtro. Carlos Roberto López Pérez, INEGI

de un sistema nacional de Lic. Eduardo Ibáñez Mariño, CONAGUA
16:45 - 18:00
información de agua potable y Ing. José Francisco Manjarrés, BID
saneamiento” Ing. Roberto Olivares, ANEAS

Incluye sesión de preguntas y respuestas

Viernes 14 de mayo de 2010
6. Reseña de actividades del día
M.I. Ramón Piña, IMTA 09:00 - 09:20
anterior
7. Conferencia Magistral:

“Instrumentos internacionales
Dr. Caroline van den Berg, IBNET, BM 09:20 - 10:00
de evaluación al desempeño”

Incluye sesión de preguntas y respuestas

8. Mesa de trabajo:

“Alternativas estructurales del Ing. Ricardo Sandoval Minero, SIMAPAG

sistema nacional de información Dr. Jaime Collado, Consultor 10:00 - 11:30
de organismos operadores” M.I. Víctor Bourguett, IMTA

Incluye sesión de preguntas y respuestas

9. Sesión Interactiva:
Participantes del Seminario 11:30 - 13:00
“Hacia la Construcción del SIO”
Ing. Pablo Sánchez Trejo, OOAPS de
10. Conclusiones del Seminario 13:00 - 13.30
Metepec

Dr. David Korenfeld Federman, SAOP

11. Clausura del evento Dr. Octavio Salazar, IMTA 13:30 - 14:00
Dr. Sanford Berg, Universidad de Florida

114
Anexo 2 Declaración de Metepec

PREÁMBULO

En un contexto de presión permanente sobre el recurso hídrico, es impostergable la tarea

de contar con los elementos necesarios para la generación, acopio, tratamiento,
administración y difusión oportuna de la información, a través de procesos que faciliten
cada una de las etapas del ciclo de la “Gestión de la Información” del subsector agua
potable y saneamiento.

En este sentido, los pasados días 12 y 13 de mayo del año en curso, fue celebrado
SEMINARIO DE ANÁLISIS SOBRE SISTEMAS DE INFORMACIÓN EN ORGANISMOS
OPERADORES DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO organizado por ANEAS, el Instituto
Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), el Instituto Mexicano de Estudios Superiores de
Monterrey (ITESM) y el Centro para la Investigación de los Servicios Públicos de la
Universidad de Florida, donde se dieron cita instituciones de carácter nacional e
internacional, de la sociedad civil, así como de representantes de nuestros organismos
asociados.

El objeto de este evento fue sentar las bases para el diseño de una estrategia nacional y la
coordinación de esfuerzos institucionales en la construcción de un verdadero y funcional
sistema de información de los diversos prestadores del servicio de agua potable y
saneamiento de nuestro país. Para tal fin, en el seminario se llevó a cabo la tarea de
analizar:

1. Los sistemas de información e indicadores con los que actualmente se sustentan

diversas estrategias y programas federalizados en apoyo a los diversos prestadores
del servicio de agua potable y saneamiento del país;

2. Su utilización en los procesos de planeación de los organismos operadores así

como su evaluación tanto de forma interna como externa tanto para fines de
regulación así como de su consolidación institucional;

3. Las principales tendencias conceptuales y metodológicas sobre el tema, incluidas

las experiencias de otros países; y

115
 4. La problemática y posibilidades de mejora de la coordinación interinstitucional
para el establecimiento de un sistema nacional de información de los organismos
operadores.

De lo anteriormente expuesto, los asistentes en la sesión plenaria que antecedió a la

clausura del evento coincidieron en sintetizar los resultados del mismo en los términos
contenidos en la siguiente:

DECLARACIÓN DE METEPEC

I. Creación de un Sistema Nacional de Información del Sector Agua Potable y

Saneamiento. Recurrente fue la observación de la forma en que se hace el acopio
de información por las distintas instituciones relacionadas con el sector,
destacando la heterogeneidad metodológica empleada en su generación y
colección. Esta información básica producida es transformada, entre otros
productos, en indicadores de gestión y mismos que son aplicados como criterios
de asignación de recursos presupuestales por parte de los tres órdenes de
gobierno. Por otro lado, esta información generalmente no se comparte ni se
publica de oficio en términos de la normatividad asociada a la transparencia y
acceso a la información pública, ni siquiera con los actores involucrados en la
prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, como es el caso de los
organismos operadores, que la mayoría de ellos intervienen como agentes
generadores de la misma información. Por lo anterior, se recomienda la
construcción de un Sistema Nacional de Información del Sector Agua Potable y
Saneamiento con carácter de público, es decir, de acceso universal para toda la
sociedad en términos de transparencia de la información pública y de rendición de
cuentas.

II. Difusión de las metodologías y sistemas de información existentes (CONAGUA,

INEGI, IMTA, CCA, etc.). Debido a la heterogeneidad metodológica en el
tratamiento y transformación de la información básica para responder a diversos
objetivos institucionales de los distintos órdenes de gobierno y de la sociedad civil
organizada, se ha podido identificar en varios casos la falta de congruencia
temática (contexto), temporal o de formatos de presentación de la información
transformada, aunado a una amplía y creciente diversificación del número de

116
 productos y servicios informativos, en respuesta a una demanda también creciente
de usuarios con diferentes intereses y especializaciones. Lo anterior obliga a la
difusión y publicación de los procesos metodológicos empleados en el tratamiento
de la información, incluidas las medidas de precisión y márgenes de error para
cada uno de los productos estadísticos. Con esta acción, se robustecerá el uso de la
información reduciendo el grado de incertidumbre que su uso implica en la toma
de decisiones respecto al crecimiento y consolidación de los organismos
operadores en su carácter de usuarios de la información generada.

III. Capacitación. Ante la necesidad de la participación activa y permanente de los

organismos operadores, no solo como agentes generadores de información, sino
también en su carácter de usuarios de la misma y de lo amplio y diverso de la
problemática que atraviesan, se debe de fortalecer su desarrollo institucional en la
vertiente del manejo de los sistemas de información. Aquí el papel de la ANEAS se
torna fundamental al ser gestor de vinculación con las instituciones del sector que
tienen el potencial de impartir dicha capacitación. El diseño de estos programas de
capacitación, deberá considerar dentro de sus objetivos de partida el destacar los
beneficios en la toma de decisiones del uso de la información generada.

IV. Transversalidad. Uno de los temas más urgentes de atender, es el de establecer las
bases para implementar un marco conceptual armonizado en materia de sistemas
de información del sector de agua potable y saneamiento y evitar con ello la
creciente polución de la información. Inicialmente, presentar una propuesta
conceptual armonizada respecto a la información básica requerida producto de un
proceso plural en donde los actores obligados son la ANEAS en su calidad de
representante de los organismos operadores del país, IMTA, INEGI y CONAGUA, y
así poder dar solidez a los sistemas de indicadores que se generen.

V. Integración formal del sector a los sistemas oficiales de información. La ANEAS,

como representante de los organismos operadores del país debe incorporarse a las
labores del Comité Ejecutivo del Subsistema Nacional de Información Geográfica y
del Medio Ambiente del INEGI en los términos de la normatividad vigente.

VI. Cooperación técnica. Que a través de la ANEAS se gestionen los mecanismos de

apoyo y cooperación técnica en materia de sistemas de información para
organismos operadores, con las distintas instituciones de orden internacional
como IBNET (Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y

117
 Saneamiento), el PURC (Centro para la Investigación de los Servicios Públicos) de la
Universidad de Florida.

VII. Transparencia y acceso a la información pública. La ANEAS, mediante un trabajo

interno con sus asociados y con expertos en la materia, analizará la información
que deben publicar los organismos operadores en materia de cumplimiento a la
normatividad en el ámbito de la transparencia y rendición de cuentas con el objeto
de generar una propuesta de innovaciones y mejora de los sistemas de
información.

VIII. Comisiones Estatales de Agua. Las Comisiones Estatales de Agua Potable y

Saneamiento y entidades homólogas, desempeñarán un papel estratégico en la
instauración del Sistema Nacional de Información de los Organismos Operadores,
ya que su cercanía cotidiana con los mismos, les permite posicionarse como
agentes facilitadores para el proceso de acopio de información.

Los plazos y términos para poder alcanzar los propósitos contenidos de la presente
declaración, serán desarrollados por la ANEAS con el concurso de las instituciones que se
comprometieron para estos efectos, por lo que a la brevedad se estructurará un programa
derivado de estos compromisos y objetivos, en la entendido de que el contenido de este
instrumento, refleja el deseo y la necesidad de construir, articular y desarrollar un Sistema
Nacional de Información del Subsector Agua Potable y Saneamiento basado
fundamentalmente en información, datos y elementos que sustenten dicho sistema.

Metepec, Estado de México, mayo 14 de 2010

118