LOS CAUCES DE LA INTERVENCION, ADMINISTRATIVA JOSE LUIS VILLAR EZCURRA rer Par de Dobe Adm SUMARIO Hablar de Jordana de Pozas es rememorar sus conocidos artculos acerca de los fines de la actividad adiministrativa y de la mente) sin que este dato vaya en dl tida de Jordana es el mismo de Lalde caticter generab. Seguidamente, acude a Hauriou para conctuir que todos tstos fines se integran en dos grandes nociones, el orden pablico y la dad piiblica “Jordana escribe desde un entorno impregnado por eb intervencionismo fen el aumento del niimero y ex: ppaticipacion, cada ver més directa, Tos siguientes términos: ‘De acuerdo com la tdea expresada de que nuestro Estado se basa en Cacton de toda infervencidn administrativa y Tensidad con la insufliencia de la inictatva privada 0 socal, bace tiempo ‘que vengo estudiando lo referente alos modes de ia actividad administratioa ‘Ondendndolos en una escala progresiva que, pariendo de la simple emana- ‘cién de normas, pasa por la polcia y el fomento basta llegar al servicio pu- bilico monopolizado, Las medios empieadas deben ser aguéllos que consigan el ruido en el momento adecuado, pero con el grado minimo de coac~ ‘Para Jordana, por tanto, hay dos niveles en la quaestio dispitata de la ac- tividad de la Administracin. El primero hace referencia ala intensidad y a la la coacciGn y la imposicién de limitaciones a la ‘Mediante el servicio pablico, la Administracion ‘desarrolla una actividad prestacional ofreciendo bienes y servicios a los par- Tisacen necesidades prblicas o se estiman de utidad general, sin usas la co- accion ni crear servicios publicos Para apreciar hasia qué punto el planteamiento de Jordana supone un fechas la vista atris aunque sea de or parte de nuestra doctrina La primera obra que recoge de forma sistematizada el Derecho Adminis: trativo en nuesto paises la de Ontz de Ztniga que publica en 1842° y en el ‘asi como las Instituciones de Gomez de la Serna y el libro de Alejandro vvin (De la Adminisiracion Publica con relacién a Fsparia)”. Se wata de los primeros balbuccos de nuestro Derecho Administativo y por ello no debe ‘extrafar que se presente como una derivacién del Derecho Politico caremte. de estructura uniforme en donde, sustancialmente, se enlatiza el aspecto or. {ganizativo de la Administracion Pablica y la denominada «materia adminis- Itativa- (utlizando la terminologia de Colmeiro) se estructura al modo civil? © bien queda relegada a un mero repertorio de materias carentes de hilo con- ductor ‘Dando un salto considerable en el tiempo y trasladando el escenario a co- :mienzos del siglo xx cabe citar Ia obra de Santamaria de Paredes que no porta grandes novedades, ya que centra todo el Derecho Administrative (el ‘poder del Estado- en su denominacin) en el estudio de su organizacion, de sus funciones y de su procedimiento haciendo una peculiar division de las funciones en comunes y especiales y subdividiendo, a su vez, estas ttimas francesa al uso (L. Duguit y M. Hauriou a los que ita y transcribe con pro- fusién) considerando que todo el contenido de fa actividad administativa consiste en la realizaciin de los servicios piblicos otorgando a esta expre- si6n Un sentido muy amplio en el que se engloban desde las tpieas funcio- transportes o las comunicaciones). Para Posada, el concepto de servicio pu ‘dos acepciones dif rata de Deco Abba aera Genel de Vicor Suse, Mad 285= generals, los servicios que, como la asistencia publica, no afectan a to poblacion y se conffan 2 establecimientos publicos Son todo, lo mis curioso y resehabl ‘obra de Posada es la inclu junto a ese concepko amplio de servicio pl Siguiendo para ello la doctina alemana e sta adicion se justifea, no obstante, entroncindola con la nocién Implia de servicio publico Gla nocién de policia se refiere, més que al fon- Go. contenido de fos servicios, a a forma juridica de prestarlos)". La pol ¥y Stein) que es posibles manifestaciones en las cuales se deja entever mana con el concepto amplio de servicio ‘auch de Burdeos: ~Considerada la policia como una accién gener tividad de éte impulsora de los servicios pibicas y hnenal, oftece, sin duda, aspectos 0 formas y se comcreta en direcciones diver- {ras yen exforas politicas. si, desde el punto de vista de la forma de actuar, la ‘polieia ex proventioa y represiua, especialmente en relaci6n con la seguridad Jpeneral, en a forma represiva, fa policia se concreta en una manifestacion Stdministrativa y gubernatiea, cuya base consist en el supuesto del reconoct- ‘iento del poder eoactivo como fucion de gobierno, 9 en otra manifestacion ab. La poli administratica —sentido amplio— se festarse. el orden priblico —policia de seguridad, expe- Platmente en relacin con el ejercicio de las derechos de ta personalidad; ta propiedad defensa y seguridad de la misma; policia de minas, aguas, mon 1s, obras piiblicas, poica sanitarsa, de las comunicaciones, ferrocarriles, ca- troteras, etc; policia de las indusiias y del trabajo, de las castumbres, de los especticulos, de abastes, rural, etc. Por otra parte, la policka se concreta en es- pers orgamisoos que egal Estado ‘puede bablase de wna polcia general del Bad como jes toe aor dncocnia en qe Jordana de Posts hark que se produzcs un ge Conaderabl al dewchat el concepto amplio de servicio pablico como capa. ‘con ello, que su virwalidad consi lade lo que se conoce como parte especial del Dere- desenructen exe tipo de desu encusdeamieno enw por tanto, el animus docendl del profesor Jordana y, sin mas Wi, Vues Pst erence ns nto de aisde averiguar el eau la Administracién, Io paso a través de una 20- que la enorme cantidad. los periles de una estruc- ‘esquema preconcebido, Las ea- iiicleo de actividades tadicionalmente encuadrado aqui, pero dificimente 288 te preocupacién consisa en ofrecer alguna especie de guia que pueda servir de orientacién para caminar a través del flerago de disposiciones dispersas ara comenzar, conviene advert que, teacadémica, tan vida puede ser una guia co ‘existan varias opciones no obedece ms que a tenfogue. La que aqui se adoptaré parte de midamente, pueden ser planteadas en los s ‘@)__En primer lugar que el Derecho e (y el Administrative en se olvida ni abdica de sus propias ereaciones que, con di- factuacién, Ley, interés pibico y atibucién de potestad, ia triada de elementos que servirin de cobertura ala actuacion 289terés general. que viene a ser la suma 0 mejor los intereses privados dando sea total, El problema reside en la falta de acuerdo doctr- spectvas tan absolutamen- 5 otros, en apariencia, igualmente vilidos? La Fespuesta se encuentra implica en la propia pregunta, ya que cualquier es- ‘artoje dardad es tan vilido como cualquier ot. Lo que vale la sfuerzo es tenet —o retener— agin tipo de esquema que sirva para detectar lo que existe de inmutable en todo el cimulo de disposiciones 2 través de las cuales se manifiesta la actividad administativa. 2. 1a caasineacion pe acriDaDes sndo las pautas marcadas en el terior procede exponer iterio adoptado para servir de guia en el andlisis del contenido de id administrativa. Un entero que repos: parimetros de re- ‘mediante los cuales se intentara dar resp ‘qué aetia la Administracién Pablica en sus relaciones con los ciudadanos y ue se designarin con las expresiones de titulos, formas y técnicas de inter- venci6n. "@).Titulos de intervencién: con esta expresin se alude a Ia justiieacion. jusidica (es decir ef porqué) de la actividad administrativa lo cual trene, ac- twalmente, una sola y tnica explicacién como ya se ha indicado antetior- {én Pablica actia mediante el eercicio de potestades famente atribuidas por una norma de rango suficiente y en esto reside la flstificacién o el porqué de su actuacién. Las potestades implican general- Mente —-pero no siempre— la atribucin de poderes y sitaciones de privi- Tegio que, a su ver, se justifiean en el interés general que representa Ia Ad ‘ministracin. Sin embargo, ‘cuestion requiere act metro de referencia pars justificar la presencia de la Administraci6n en Ia ac- particulates: La Administracion no s6lo pods, sino que debe- fen todos aquellos aspectos en que [a Constitucion ast lo los artculos 39 a 52 ‘equiete como sucede en los supuestos contemplados de la CE (relativos a los principios rectores de la pot actuacion requiere (cost 4 dir al legisladoo. Por otra parte, también se aprecia la cxistencia tos constitucionales en donde no se obliga a interven, pero se hak rerminados como ast se desprende ra constitucional —en I rin es, por tanto, Io que responde al donde de Ia actividad admi- 291lad. Debido a ello las formas de intervencion se casifiearin en los siguientes grupos: —'Mantenimiento del orden public. — Garantia de la prestacin de servicios, aa justficacin de esa intervencién. Su nese encontrar, en cualquier as, en el principio de cobentua const — Formas de intervencién; que tesponderin al cémo inierviene Ia Admi- nistrcion atendiendo a la finalidad que, en cada caso se determine por Ia le- gislacién que desarrolle la Constitucisn, — Técnicas ‘Una ver admitido que toda actuacién de la Administracién reposa en el nel hecho de que se ‘siempre se encuentran nitidamente dibu- puede ser muy conereto 0 completamente inguna parcela concreta de ppariculares como sucede en el articulo 33 (en el que se 8 la propiedad.) 0 en ‘social y econémico-). Mas cl cién queda patente en el fatiza con el poder piblico en esa dialéctica de oposicién que plantea el pre- ccepto ene la riqueza del pais y el interés general. Lo admitido es ‘Administriciones Poblicas puedan interver legtimar, por si solo, cualquier intervencion en {que tenga connotaciones econdmicas. Se trata, en obertura genérica que contrasta muy vivamente con los ttl : los 15 a 52 de la propia C ‘especificos deviene, , ‘contemplados en los articulos 39 a 52 de la fe en lo relativo a los Derechos fundamentales y las de la propia Const sgarantes de estos derechos ‘promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individwo y integra sean reales y efectivas; remover ls obstdculos tar la participacion de todos los ppladas en los articulos 30 a 52 cabe destacar la diferente perspectiva con (Cor -derechos y deberes de ‘social y econdmici- se expo- i debido a Jo cual la habilita: 29342 AdministaciGn actia, como se hedicho en ura Umisién a la ley y 94 ta el momento actu ipso a usa u otra forma ‘Gunque exista una mas que notable difere ice tan s6lo cuarenta afos). De ahi que sea cespeckimente convenientecomen: fan ser los anteceden- tes histricos de lasormasde la intervencin administrativa 42. mcedentes hst6rics El punto de partda, enel caso de nuestro pals, se encuentra en la Cons- ‘de 1812 en a que ra se reflejan dos posibles formas de intervencién orden pibioo quese th obigada a conserva proeger por lee sabia ys individuos que la componer.). De olro, lo que con mana ie calfcaria‘omo policta del bienestar (Wobljabripolizet) y 4 luna expresidn propa de ee momento se menciona en el articulo 13 Cl Jeto dé Gobierto esa feliddad de la Nacin puesto que el fn de toda socie- “ad w es otro queel bievestar de las individuos que la componen,). Esta brienticion hacia elbienetar y ol estimulo a la actividad de los particulares, jens de manfieso en el patado noveno del ar rencias de los Ayun- industria y el com ¥en cuanto les sea ¥ seneficioso= jceré n Estalo claramente marcado por el dogt Igo contin de conpis ees expos de wn aus obo. He memente rio en sontecmientos porque supone el nexo de unién y, fae de cote ae elanguo regimen ¥ e conatuonlmo y poe erales que aconsejan la prestcién directa bajo I forma de regi inspirada en el Derecho francés). 295Fl ejemplo del ferrocaril seri extrapolado a otro tipo de actividades en 1s que no se encontrari presente la explolacién de ningtin tipo de obra pi- ‘suministro de agua a poblaciones (desde el claramente, con la Ley de Aguas de 1866). ‘técnica concesional se generali- fen 1941 con la creadién del 1a economia y en fa for Soin ten nee net 296 lando y diseccionando la iistrativa la doctrina det Gin bajo las expresiones de policia, fomento, servicio publico y em ‘i 1 Palast pondré de manifesto, adem, el tronco comin ido en tres ideas funda i de bienes 0 s 8 el remozamiento del tn tipo de actividades —desarro ‘adminisrativa, en la medida en qh hhasta nuestros dias ‘a prestacion directa de actividades econ6micas tardar mis en prodi se y, prcticamente, no hari su 9 tercio del siglo on las primeras empresas pabl En este €350, la personalidad juridica servic ci a intervencisn Girecta de la Administracion en la economia, fa que esta in fervencién discutta por los cauces del Derecho privado. En la esfera local, e izaci6n que dari lugar tanto ‘regie) como ala crea ta forma de intervencion se lgard a la my 10s dedicados a as los servicios pOblicos de con- nido social (a educaciOn ¥ la asistencia santaria), ast como. un conjuntoy uy heterogéneo de actividades materiales prestadas mediante establecifad juridica y de as empesas idad barreri la nocion de eda i6n anplia d ser ia al modo de Duguit o Hauriou, como dndnio de sputable a la Administracén. La «accién socal se establecimientos piblicos (en unos casos con yers0n cencuadrable en las medidas de polica (mateni 0) ¥ de fomento, concebidas al modo tedicionl pe con una expansién creciente en el contenido de estos caucesde inteven cin, — Actividad material no econémica e cestoleciminos 10 a0, dara hae — Actividad material de contenido econémico que se manifstari a las apresas publica, gestoras o no de servicios pilblicos * — Actividad de garantia y control respecto ala prestacion ck activiades ‘contenido econdmico refer 8 los servicios pitblices gesionads de indirecta, en doide Ia adminitrcionno intrvienemas que como tic i previanente pablificala cuys ejercio se leva a cabo 43. Hlenfoque doctrinal ‘Aun euando lo expiesto mn el svartadcanterierefle ya, con bastante cosas en su sitio comevzande por pier de manifesto céno estas expresio- nes resultan demasiad) estricas pan dar womode a tod. posible actividad desplegada por la Adinistrzién. ;Aénde ituar krealizcién de obras pé- biicas 6 la actividad material levadaa caboen mveos, diferentes finlidades que persi- {gue la Adminisiracién combnandoeste cterio on las es posibles formas mediante actos ju- fomento de la riquez: nacioa. ©) Gaarantia de a presucin @servtdos 0 bones, rferible a una actvi- dad de tipo jurdico «ue cowsiste eel cortrol delos sevicios ener of reaiacin delat as tna de omer 990 29:ntos pibicos con 0 sin personalidad 5, paradores etc). Conceptos de policf, fomento, servicio 10 subespecies de las formas gi id administrativa, No se desechan tituyen por estas formas genéricas, pero se advierte acerea de relativa para explicar todo el conjunto de la juicio de las matizaciones que se harin seq tos de servicio pablico y de empresa pablica 44, sentido actual del serici pablo y de la empresa piiblica 44.1, La escala de la publicatio 1a idea de servicio pablico ambos concepts lo ble concepto de serv ‘se quebrara de forma bastante estepitosa cuando comience ralizaciéne de actividades que aptntars, muy diteclamen 4a equiparacion entre servicio pablico y actividad publificada, por lo que no cde mis hacer alguna reflex que ello supongs tema muy en boga fa reflexion viene a cuento, precisamente, de la supuesta vinew- ‘concepios de publicatio y servicio publico ya que nunca ha le via de servicio pabli- muy recientes). ‘media: en los supuestos en que s6lo se reserva a la Ad-4.2. Incidencia de la liberalizcin sobre la publication sentido inverso a lo que se ha indicado respecto al suministro de enengla ‘{eatrea. E1 servicio seguird siendo gestionado ‘entidad paiblica em- itiendo de la diferente gradcin o escala de la publicatio en cada tipo oon encey ta Se Tee ee nunca gal Inera de la Ley 24/1998, de 13 de ju on de igue en may res la intervencion en el seis biico tnicamente para las actividades les de catdcter regular y permanente. En el caso de los transportes por co es incidencia de la nueva ordenacion es minima (manteniéndose la "va egulaci6n no prescin fa denominacién de servicio universal (ex- ‘etico) haciendo de esta ultima expresion algo mucho Segdn el. fuaclon a caballo entre uno y otro tipo de intervencion ™. The otto lado, la supresion de los monopolios de gestion se ha traducido cen una reduceién de las empresas piblicas que desempefaban este papel cP Mantes privatizacion, poniendo asi de manifesto la estrecha relacién y al reconocimiento del dereco de los usuarios a elegir la compatia st tadora (s6lo aplicable, de 1 Speen Ley denomina -consumidors En lo que concieme al servickde a fos usuarios mayorisas que la 4 syoristas qu 0s sucede otto tanto aunque en rs y S997 defer cme on a etn may 2 "J os tecas e nervens‘a denominada sliberaizacién- no es, ni mucho -nte a una actitud pasiva de los poderes piblicos kh Sendarme decimon ‘contraio. EI Estado sigue terminados sectores que 10 dk detalladas y utilizar de la policia establecer prohibiciones y trumentar un sistema de autorizaciones para controlar el ejer- y sistema es el adoptado por Francia, Espata e Italia entre otros paises europeos y el ido-en Estados Unidos. Ambos siste ‘mas pueden ser eqh ea lad per Sseguida que no es sino controlar un determinado sector de la actividad ceo. rnémica (prescindiendo, ahora, de la cuyo planteamiento discurre por otros ‘ene los ds sistemas liferencia fundam ica en la referencia que se toma como punto, en cabida los particulates como mesos ge ridad se atnbuye a uns haya fagocitado a la primera, como fen la regulacién presuracamente ha egado a afiemarse, IRFERVENCION ADMINSTRATIVA 5. tas theweas por téenicas de intervencién i6n para actuar bajo_cual- cipado se entiende aq J coy dexcipcln se nina ef pce de conse ink eens mi icamente, puede ser ex- oma expan cams inerven la Administactneicorporan el a z a las cuatro 1 reconducibles a potestades sancionar, oforgar subvencio- idicas) y su atnbucion no seri ya‘de comprobacién como sucede con las verficaciones en ministo9), jones constituyen tna categoria genérica dentro de la cual {que tefleja una prohibicion re de ser excepcionada mediante el correspondiente titulo mucho de relejar una finalidad ‘6a todo lo contrario. Tanto desde Ia perspect pone de mani Por cua os monopolios fiscal podrian ser e 207