“Freedom House es una organización

independiente dedicada a salvaguardar EL PROGRAMA

reformas democráticas, a monitorear el COLOMBIANO
estado de la democracia alrededor del mundo, DE PROTECCIÓN
y abogar por la protección de la democracia A PERIODISTAS
y los derechos humanos”

 FUNDACIÓN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

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 El programa
colombiano
de protección
a periodistas

 FUNDACIÓN PARA LA
LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)
Presentación

L
a protección de periodistas presenta grandes retos dentro
de los estándares internacionales de protección. El Estado
colombiano ha dado un gran paso en materia de protección
física de los periodistas por medio de la creación del programa de
protección a periodistas del Ministerio del Interior y de Justicia,
en el año 2000. Y aún con las deficiencias que pueda presen-
tar el programa, especialmente en términos de protección
integral y fallas operativas, la FLIP resalta la importante
labor de protección de dicho mecanismo, que coincide con
la reducción de los homicidios a periodistas desde su crea-
ción. En el 2000, el número de periodistas asesinados rondaba los
9 o 10 por año mientras que en 2011 tuvimos un periodista asesi-
nado relacionado con el oficio periodístico.

Originalmente el programa dependiente y administrado por el

programa de derechos humanos del Ministerio del Interior, estaba
compuesto por un Comité de Regulación y Evaluación del Riesgo.
Este comité reunía las autoridades a cargo de protección y a los
representantes de la sociedad civil, quienes tomaban las decisiones
en materia de protección física en casos concretos.

En el año 2011 se inició un proceso de reformas del Estado co-

lombiano que involucró la organización del Sistema Nacional de
Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y de
allí, la creación de la Unidad Nacional de Protección (UNP), enti-
dad con personería jurídica y presupuesto autónomo, adscrita al
Ministerio del Interior pero con dirección propia, que inició su tra-
bajo formal en 2012. Con esta reforma, el Ministerio del Interior
se encarga de liderar la política de prevención y protección de de-
rechos humanos en el país, entre ella la de libertad de expresión,
coordinando el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación
de Medidas (CERREM) y la UNP se encarga de analizar la situa-

4
ción de riesgo de los periodistas en condiciones de vulnerabilidad e
implementa las medidas de protección aprobadas por el CERREM.

Si bien hubo una reforma en la arquitectura institucional y la

designación de responsables de las medidas de protección, en prin-
cipio no pareciera que haya cambios en la política de protección
anterior, sin embargo, todavía es muy prematuro evaluar el siste-
ma de protección vigente. La política sigue un enfoque de preven-
ción y de protección centrado en la “administración del riesgo”1 y
en la aplicación de “esquemas individuales de protección física”, y
no es tan claro en cuanto a la orientación que tendrán las políti-
cas públicas que impactarían en las condiciones de seguridad del
contexto para que sean una efectiva garantía para el ejercicio de
la libertad de expresión, especialmente en el contexto del perio-
dismo local.

Este documento pretende hacer una primera valoración del

programa de protección en Colombia, resaltando sus aciertos,
identificando sus errores y evidenciando los retos.

1 El riesgo, es la probabilidad de que una persona, una población especifica (grupo seleccionado por
las administraciones públicas) o comunidad, sea objeto de un daño o agresión. Esta definición
genérica ha sido el punto articulador de las diversas directivas en protección que se han emitido,
desde cuando se produce el primer decreto que fija un programa de protección para periodistas
y comunicadores sociales (Decreto 1592 de 2000). En este sentido, la administración del riesgo,
es un ejercicio de intervención estatal que se expresa en un catalogo de medidas frente al riesgo,
centradas en: identificarlo, clasificar su nivel (según unas tipología que van de menor a mayor
grado de intensidad en la afectación a la integridad física), fijar las poblaciones que pueden pa-
decerlo, prevenir su ocurrencia, prevenir su repetición, y ahora, con la ley de víctimas, también,
reparar los efectos sociales y económicos que genera en la persona que lo presenta.

5
1. El programa
de proteccion
a periodistas
en colombia
D
e 1980 a 1999 fueron ase-
sinados 92 periodistas por
razones de oficio en Colom-
bia. Los autores, como es propio de
un país con una grave crisis huma-
nitaria, fueron varios: carteles del
narcotráfico, paramilitares, guerri-
lla, agentes de la fuerza pública. La
frontera entre los autores legales y
los ilegales de las agresiones nunca
fue clara.
El 13 de agosto de 1999, sicarios
pagados por grupos paramilitares y
la participación de mandos militares,
asesinaron al periodista y comedian-
te Jaime Garzón Moreno, una que-
rida y reconocida figura pública. El
homicidio llevo a una manifestación
nacional de rechazo y fue la gota que
rebasó la copa de la violencia contra
la prensa. Desde 1997 se venía ges-
tando un programa de protección a
poblaciones vulnerables a cargo del
Ministerio del Interior, pero la pro-
tección a la prensa seguía coja. Final-
mente, en el año 2000 el gobierno
aprobó el decreto 1592 que de-
terminó la creación del progra-
ma de protección a periodistas
y comunicadores sociales en el
marco del Comité de Reglamen-
tación y Evaluación de Riesgos
(CRER).
Sin embargo, no fue sólo la vio-
lencia y su consecuente ambiente
político lo que dio origen al progra-
ma. Sus comienzos se remontan a
finales de los noventas, cuando la
unión entre organizaciones civiles
de prensa y periodistas, a través
de la Fundación para la Libertad de
Prensa (FLIP) piden al gobierno del
entonces presidente, Andrés Pastra-
6
na, incluir a los periodistas entre las
poblaciones vulnerables que cobija-
ba el programa de protección a sin-
dicalistas y defensores de DDHH. La
respuesta del gobierno ante la inmi-
nencia del riesgo fue inmediata.
Así, la organización y el trabajo en
conjunto de la sociedad civil se con-
virtió en la semilla del programa de
protección para periodistas. Los pe-
riodistas entran a hacer parte enton-
ces de 16 poblaciones vulnerables a
proteger por el Estado colombiano y
se da paso para que la sociedad civil
participe activamente en la garantía
de su protección. El decreto previó la
participación de cuatro agremiacio-
nes relacionadas con la prensa para
que hicieran seguimiento al Pro-
grama, y delegaron a la Fundación
para la Libertad de Prensa para que
cumpliera una labor de vocería en
la documentación de casos, y segui-
miento a la implementación de las
medidas aprobadas.
En octubre del 2003 se modifica
el decreto original y se reglamentan
cambios al Comité de Reglamen-
tación y Evaluación de Riesgos, la
cabeza máxima de cada programa
de protección. Este comité interins-
titucional, que aprueba cada medida
de protección a otorgar, está forma-
do por el Ministerio del Interior, la
Vicepresidencia de la Republica, el
extinto Departamento de Seguri-
dad Administrativa (DAS), la Policía
Nacional, el Ministerio Público, la
Fiscalía General de la Nación, la De-
fensoría del pueblo y lo que es más
relevante, representantes de las or-
ganizaciones civiles de la población
objeto, en el caso de los periodistas
la FLIP, entre otros. En el comité,
las instancias del Poder Ejecutivo
son quienes aprueban las medidas
de protección y las demás instancias
oficiales y no gubernamentales, tie-
nen derecho a voz y no a voto. Sin
embargo, la opinión que tienen las
organizaciones de la sociedad civil es
muy tenida en cuenta, y por lo ge-
neral, las medidas de protección son
consensuadas.
Desde 2010 se dictaron los decre-
tos 1740, 3375 y 4520 que plantean
cambios y en algunos casos refor-
mas al tipo de medidas a dar y los
protocolos a seguir, pero en general
el programa no sufre cambios es-
tructurales desde entonces hasta la
formulación de los decretos que die-
ron origen a la Unidad Nacional de
Protección y reemplazaron el CRER
por el CERREM ya en el gobierno de
Juan Manuel Santos.
El CRER es la última instancia
de decisión sobre el tipo de medi-
das a implementar en cada caso.
Allí con base en los resultados de
los estudios de riesgo valorados
por las instituciones pertinentes,
se otorgan en consenso las medi-
das más efectivas para cada caso.
En este espacio la FLIP, y las orga-
nizaciones de la sociedad civil que
hacen parte del comité, tienen voz
para objetar las medidas, para pro-
poner otras e incluso para aportar
factores de riesgo que no fueron
tenidos en cuenta durante la va-
loración de seguridad preliminar.
Las medidas a otorgar están pre-
vistas en el decreto y van desde la
prevención para situaciones de ries-
go ordinario hasta medidas de pro-
tección “duras” para casos de riesgo
extraordinario. Para ver un resumen
de las medidas, ver en Anexo 1. Or-
ganigrama de protección basado
en el decreto 4912
La Unidad Nacional de Protección
es la entidad encargada ahora de de-
terminar cuál es el nivel de riesgo del
periodista. Esa labor antes de 2012,
la cumplía la Policía Nacional. No so-
7
bra aclarar que el nivel de riesgo no
está determinado por el periodista o
el medio al que pertenece, sino por
la vulnerabilidad que tiene de acuer-
do a la región donde está, al tipo de
trabajo que hace, la presencia de
grupos armados ilegales, entre otros
factores.
De agosto de 2010 a junio de
2011, el programa de protección,
según el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público manejaba un pre-
supuesto de $111,895,149, de los
cuales se ejecutaron $4,617,791 so-
lamente en el programa de protec-
ción de periodistas. Estos fondos pro-
venían en sus inicios y en un 90% de
la cooperación americana hasta que
gradualmente se fue reemplazando
el rubro y hoy se financia en su tota-
lidad con el presupuesto nacional del
Estado colombiano.
Según información de la UNP,
en 2012 cuenta con un presu-
puesto total de protección de
$108,371,160.75. De ese monto
destinan al programa de protec-
ción de periodistas el 7% del va-
lor total del presupuesto anual,
es decir $13,676,689.74 millones
de pesos, que equivalen en dóla-
res a $7.708.836.
El staff al servicio de los progra-
mas de protección del Ministerio del
Interior se seleccionó con base en
los requisitos exigidos en el Decreto
861 de mayo 11 de 2000. En la sola
Unidad Nacional de Protección
trabajan 684 personas de plan-
ta y 150 personas con contratos
temporales para un total de 834.
Según el informe de Gestión del
Ministerio del Interior 2011, de ju-
nio de 2010 a mayo de 2011, cinco
mil 396 personas han sido benefi-
ciarias de los distintos programas de
protección. Los beneficiarios se divi-
den así:
 Grupo Población Total

Sindicalistas 118

UP PCC 1.871

Acuerdos de Paz 1

Defensores DDHH 129

Concejales 2.500

Funcionarios 17

Periodistas 67

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5 Asesinatos con

amenaza previa
2.0
Asesinatos sin
1.5 amenaza previa
1.0 Gráfica asesinatos contra
periodistas tomada del
0.5 reporte del CPJ: https://cpj.
org/reports/2011/06/2011-
0.0 impunity-index-getting-
1990 1995 2000 2005 2010 away-murder.php

Si bien, como veremos adelan- asesinatos, antes del programa los

te, el programa de protección tiene
algunas deficiencias y desafíos por
enfrentar, sí ha significado un paso
significativo hacia la seguridad de
los periodistas. Como lo muestra
la siguiente gráfica basada en las
cifras de la FLIP, y realizada por el
Comité para la Protección de los
Periodistas (CPJ) luego del 2000 y
de un pico de homicidios en el 2003
comienza un importante declive de
la cantidad de asesinatos de perio-
distas. Además se da un cambio en
cuanto al modus operandi de los
asesinatos se realizaban casi ex-
clusivamente sin amenaza previa.
Esa tendencia se revierte y luego
encontramos que los asesinatos no
sólo disminuyen, sino que se ejecu-
tan luego de continuas intimidacio-
nes. Podemos concluir que si bien
el programa garantiza la vida de los
comunicadores, no es un blindaje
perfecto y no hace mella en otros
problemas que afectan la libertad
de expresión como la autocensu-
ra fruto de las intimidaciones y el
miedo.

8
LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN A
PERIODISTAS DEL GOBIERNO DE
SANTOS Y LA NUEVA UNIDAD
NACIONAL DE PROTECCIÓN
Como se mencionó anteriormente,
el decreto 2546 de 1999 creó el pro-
grama de derechos humanos del Mi-
nisterio del Interior; este programa
único en el mundo, contaba con Co-
mités de Regulación de Evaluación
de Riesgo (CRER) por población, que
dio un alto nivel de especificidad al
tema de otorgamiento de medidas
de protección física. Queriendo dar
mayor especificidad y enfoque di-
ferencial, en agosto de 2000, con el
Decreto 1592, se crea el programa
de protección a periodistas. Sin em-
bargo, a mediados de 2010 se expide
el Decreto 1740, con una serie de
modificaciones al programa de pro-
tección, restringiendo la entrega de
algunas medidas de protección otor-
gadas por el Estado, que afectaban
la seguridad de los beneficiarios2. La
política tenía y tiene gran falencia: la
ausencia de una estrategia clara de
prevención, pues se concentra en
la estrategia de protección física. El
componente de prevención dentro
de la política pública en Colombia ha
sido manejado de manera histórica a
través de las políticas de militariza-
ción del territorio y las acciones de
control territorial, y la prevención de
violaciones de derechos humanos es
un efecto colateral de esta estrategia.
Ese decreto fijó algunas medidas
2 “Objeto. Establecer los lineamientos de la
política de protección de personas que se
encuentren en situación de riesgo extraordi-
nario o extremo, como consecuencia directa
y en razón del ejercicio de sus actividades
o funciones políticas, públicas, sociales o
humanitarias”. Ministerio del interior y Jus-
ticia. “Artículo 1”. Contenido en “Decreto
1740”. Ministerio del Interior y Justicia.
Bogotá. Colombia. 19 de mayo de 2010.
9
de prevención del riesgo, entre las
cuales se cuentan la elaboración de
los planes de contingencia, las medi-
das de autoprotección, los patrullajes
y revistas policiales. Sin embargo, es-
tas medidas tienen una problemática
adicional, las medidas en prevención
recaen únicamente en la persona
que presenta el riesgo. Es decir la
prevención se convierte en un ejer-
cicio de auto regulación personal,
que exige que la persona adopte
conductas que minimizan el impacto
de los factores de riesgo reduciendo
el rol del gobierno a la aplicación de
acciones de control policial y militar,
y no ve el problema desde una pers-
pectiva mas integral de afectación a
la libertad de expresión.
En un informe presentado a la
Corte Constitucional el 13 de febre-
ro de 2012 por parte del Ministerio
del interior se plantean algunas ob-
jeciones al anterior sistema de pro-
tección. Estas observaciones fueron
propuestas en la Mesa Nacional de
Fortalecimiento con la sociedad civil
y esperaba solucionar las fallas en el
diseño del Sistema de Protección3:
1. Necesidad de categorizar el lide-
razgo como factor de riesgo
2. Necesidad de incorporación de un
enfoque diferencial en la realización
de los estudios de nivel de riesgo.
Esto, como veremos más adelante
es particularmente grave en lo que
refiere a la población de periodistas.
3. Presencia del Ministerio Público
como garante de la calificación de
Riesgos
3 Informe Metodológico - Orden Décimo Sexta
Auto No. 219 de octubre de 2011 proferido
por la Sala Especial de Seguimiento a la Sen-
tencia T- 025 de 2004.
4. Mantenimiento del auxilio de
transporte y del apoyo de reubi-
cación temporal, como medida de
protección
5. Necesidad de incorporación de nor-
mas sobre presunción constitucio-
nal de riesgo:
6. Necesidad de descentralizar el
Programa.
La mayoría de estos observaciones
fueron tenidas en cuenta a finales
del año 2011, cuando el gobierno
del presidente Juan Manuel Santos
expide el Decreto 4912, que anun-
cia una estrategia en prevención y la
creación de una serie de estructuras
nacionales y territoriales en materia
de prevención y protección en dere-
chos humanos. Este es el decreto
actualmente vigente y que regu-
la el funcionamiento del progra-
ma de protección.
Desde lo nacional, el decreto
modifica la función del Programa
de Derechos Humanos del Minis-
terio del Interior, y lo convierte en
un formulador de políticas públicas
en materia de prevención, y super-
visión de los planes territoriales en
la materia4.
En el ámbito local, se crean unas
mesas para la identificación de facto-
res de riesgo por población focaliza-
da. También, se crean los planes de
acción territoriales para la preven-
ción del riesgo en materia de dere-
chos humanos.
Sin embargo, la prevención del
riesgo se desarrolla de manera similar
a lo que se estipulaba en los decretos
anteriores, estando esta función a car-
go de las agencias de seguridad del Es-
4 Ministerio del Interior. “Articulo 15. Funcio-
nes de la Dirección de Derechos Humanos”.
Contenido en “Decreto 2893”. Bogotá. Co-
lombia. 11 de agosto de 2011.
 10 
tado, sin que haya enfoques específi-
cos de gestión del riesgo por población.
Sin embargo, la falencia que tiene mas
impacto, es que no existe un nexo cla-
ro entre las medidas de prevención y
las de protección, lo cual genera que el
riesgo deba materializarse para poder
acceder a algún tipo de medida del es-
tado para el manejo del riesgo.
Esto implica algunos problemas,
como por ejemplo, que la eficacia y
sostenibilidad de la prevención sea
un producto o efecto secundario del
avance en el control/consolidación
territorial de la fuerza pública, ola
falta de coordinación integral entre
la prevención y la protección, acti-
vándose esta última una vez se ha
consumado el riesgo.
2. La actual estructura
en materia de proteccion
a periodistas en colombia
POLÍTICAS DE PREVENCIÓN
El Decreto 4912 de 2011 reconoce
la importancia de tener una estrate-
gia de prevención de las violaciones
a los derechos humanos y a las in-
fracciones al Derecho Internacional
Humanitario. En este sentido, la Di-
rección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior asignó una
serie de responsabilidades a través
de una mesa de prevención territo-
rial dirigida por la autoridad del go-
bierno departamental.
Así, las entidades territoriales de-
ben identificar los riesgos, formular los
planes de prevención y contingencia
y construir mapas de riesgo. Si bien
es cierto que el Decreto define un es-
quema claro para la protección de los
periodistas, no define un esquema de
prevención específico para los perio-
distas en el ejercicio de su profesión
teniendo en cuenta que ha sido reco-
nocido como una población en riesgo.
RUTA PARA LA PROTECCIÓN DE
UN PERIODISTA BAJO EL NUEVO
SISTEMA5
En el Decreto 4912, en materia de
protección los casos pasan por un
procedimiento en dos partes: La va-
loración y decisión de cada caso y la
implementación y seguimiento de
los esquemas de protección. Como se
dijo, el decreto crea la Unidad Nacio-
nal de Protección. La UNP es la enti-
dad especializada en implementar las
medidas físicas de protección, desde
dos estructuras básicas: el Cuerpo
Técnico de Recopilación y Análisis de
Información-CTRAI- y, el grupo de
Valoración. El CTRAI, es un grupo in-
terinstitucional, conformado por fun-
cionarios de la Unidad de Protección
y la Policía Nacional. Anteriormente,
la Policía Nacional cumplía con esta
labor de manera única. Mientras que
el Grupo de Valoración Preliminar
retoma la información del CTRAI, y
valora los casos de manera individual,
establece el nivel de riesgo y fija re-
comendaciones dirigidas al Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomenda-
ción de Medidas -CERREM-, espacio
encargado de decidir las medidas de
protección individuales.
A continuación a través de un
ejemplo vamos a mostrar cuál es la
ruta ordinaria de un periodista ame-
nazado para obtener medidas de
protección. (Ver anexo 1. Organi-
grama de protección basado en
el decreto 4912)
ESTUDIO DE CASO
Rodolfo Ortiz es un periodista radial
independiente de Valledupar, la capi-
tal del Cesar, un departamento donde
las bandas criminales y los funciona-
rios públicos tienen nexos oscuros. En
su programa de opinión de la mañana,
5 Ver grafica 3 al final del documento
 11 
Ortiz denuncia varios hechos de co-
rrupción de la administración local. A
los pocos días recibe una llamada anó-
nima dónde le advierten que si sigue
hablando lo van a desaparecer.
Lo primero que hace el periodis-
ta es interponer la denuncia ante la
autoridad competente y se comunica
directamente con la FLIP. La denun-
cia se puede presentar ante cualquier
entidad: Policía, Ministerio Público,
Fiscalía, Ministerio del Interior. Le
solicita al a FLIP que ponga en cono-
cimiento a la UNP y se gestionen las
medidas de protección necesarios.
Su solicitud, que cuenta con la docu-
mentación mínima (denuncia, solici-
tud del peticionario) pasa a la unidad
donde se desarrolla el proceso com-
pleto de protección. Si la gravedad
del caso lo amerita, se tramita al
subdirector de protección de la UNP
para que él implemente una medi-
das de emergencia urgentes (por lo
general, las medidas de emergencia
consiste en sacar de inmediato al pe-
riodista de la zona).
En el caso del periodista Ortiz se
cumplió con todo los protocolos or-
dinarios para la implementación. Es
decir su caso pasa a la UNP donde se
estudió la viabilidad y se adelantó
todo el proceso que tiene por los me-
nos dos etapas importantes.
En una primera etapa, luego
que Ortiz ha entregado la totalidad
de los documentos, la UNP ordena
un estudio de riesgo al periodista
que es realizado por los oficiales de
protección en la región. Ese estu-
dio toma en cuenta distintos fac-
tores para la valoración de riesgo
(contexto regional, gravedad de la
amenaza, antecedentes, presencia
de grupos criminales).
En algunos casos los oficiales no
tienen en cuenta los motivos pro-
pios de la población de periodistas,
las razones de oficio para dicha va-
loración. En todo caso la UNP pueda
consultar a la FLIP que realiza un es-
tudio propio de seguridad que com-
plementa la valoración de la UNP.
El estudio de seguridad de la FLIP
busca recolectar la siguiente infor-
mación y dar las recomendaciones
pertinentes:
DATOS PERSONALES
 Nombre completo del periodista
 Documento de identificación
 Teléfono fijo
 Teléfono móvil
 Fax (si se tiene)
 Dirección para correspondencia
y revistas policiales
 Ciudad (provincia),
departamento (estado)
 Correo electrónico
 Edad
 Estado civil
ANTECEDENTES PERIODÍSTICOS
 Medio de comunicación
para el cual trabajaba
 Tiempo de ejercicio de la
profesión
 Trayectoria periodística
 Títulos y temas de los
últimos trabajos
 Otras actividades de periodista
DATOS DEL CASO
 Fecha y lugar de los hechos
 Descripción de los hechos
Antecedentes de otras amenazas
SOLICITUD DE MEDIDAS
 Medidas solicitadas
 Judicialización del caso
Medidas solicitadas previamente
 12 
Luego de esas valoraciones, y una
vez establecido que el caso de Ortiz
cumple con los requisitos mínimos,
esto pasa a una segunda fase don-
de se hacen las recomendaciones de
protección para el CERREM. Estas
recomendaciones las da un grupo de
valoración preliminar, bajo la coor-
dinación de la UNP.
El CERREM es el espacio interins-
titucional6 donde se valida y se estu-
dia todo el resultado del proceso an-
terior y se va a decidir las medida de
protección que se debe implemen-
tar. En cada CERREM, que según el
decreto debe convocarse una vez al
mes, pero que en la práctica se hace
cada tres meses, analiza entre 20 y
30 casos de periodistas en riesgo. En
este espacio los representantes de la
sociedad civil, la FLIP en el caso de
los periodistas, tienen voz para obje-
tar o ratificar las medidas de protec-
ción. Bajo el CERREM se mantiene
la figura de un comité interinstitu-
cional, que se encarga de valorar la
situación de riesgo y establecer las
medidas de protección que deberán
ser implementadas en cada caso.
En el CERREM se estudian uno a
uno los casos recientes. En el caso del
periodista Ortiz se da a conocer que
el resultado de riesgo del periodis-
ta dio extraordinario. Entonces los
funcionarios recomiendan dar apo-
yo de transporte, rondas policiales y
un medio de comunicación. La FLIP
puede objetar esas recomendaciones
y decir que no son suficientes. Da a
conocer sus razones y explica porqué
el riesgo es mayor. Finalmente en el
CERREM se le aprueba a Ortiz un
esquema de protección con dos uni-
6 Ministerio del Interior. “Artículo 36. Confor-
mación del Comité de Evaluación. de Riesgo
y Recomendación de Medidas -CERREM-,
y, Artículo 37. Invitados permanentes”. Ibíd.
Páginas 26 y 27.
dades de escolta, vehículo y medio
de comunicación. Esta decisión pasa
a la coordinación de gestión de ser-
vicio de la UNP para que las imple-
mente y las notifique a los peticio-
narios. Mientras el peticionario no
sea notificado, toda la información
tratada en el CERREM tiene carácter
de reserva.
En materia de seguimiento, la FLIP
vela porque se implemente de mane-
ra adecuada la medida de protección
aprobada. Las medidas de protección
son temporales, por lo general de seis
meses, es decir que la UNP a través
del CERREM, se encarga de hacer la
evaluación y el seguimiento a las con-
diciones de riesgo y la implementación
de las medidas. Cumplidos los seis me-
ses se lleva el caso otra vez al CERREM
y ahí se define si se mantiene el esque-
ma de protección, se ajusta o se da por
terminado.
OBSERVACIONES AL NUEVO
SISTEMA DE PROTECCIÓN
El nuevo marco normativo de pro-
tección en Colombia continuó con
las medidas físicas que se venían im-
plementando: Esquemas de protec-
ción con escoltas, chalecos, medios
de comunicación y movilización,
apoyo para reubicaciones tempora-
les, entre otros.
A diferencia del sistema anterior
y un importante paso a resaltar,
tiene que ver con la asignación de
responsabilidades directas a las au-
toridades locales y regionales, en un
intento por descentralizar las medi-
das de protección. Desde luego su
valoración positiva dependerá de
su correcta reglamentación, pero la
creación de las Unidades Departa-
mentales de Protección parece una
respuesta efectiva a la solicitud de las
organizaciones locales.
Otro cambio importante, se da
 13 
frente a la contratación de empresas
privadas para la protección. Ahora7
los escoltas, muchos de ellos pro-
venientes de la planta del extinto
Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS8), dependerán di-
rectamente de la Unidad Nacional de
Protección.
Sí preocupa además que en la
valoración de riesgo del CTRAI
no se tenga en cuenta los fac-
tores específicos de riesgo de la
población de periodistas. Es de-
cir los protocolos de protección para
los diversos tipos de poblaciones
siguen los mismos procedimientos
y cuentan con la misma matriz de
protección. La única diferencia es
la valoración de riesgo que hacen las
organizaciones de la sociedad civil.
En el caso de los periodistas, la FLIP9;
tiene en cuenta factores como:
Tipo de información que difundía
el periodista
Investigaciones periodísticas re-
cientes
Tipo de medio de comunicación y
antecedentes periodísticos.
Por otro lado, se manifiesta una pre-
ocupación por mantener un flujo de
7 Es importante resaltar que el DAS estuvo
salpicado por varios escándalos, incluso de
espionaje a periodistas desde sus mismos es-
quemas de protección. http://www.flip.org.
co/alert_display/0/1763.html
8 El DAS fue la Oficina de Inteligencia adscrita
a la Presidencia de la República que se vio
envuelta en escándalos por espionajes a ma-
gistrados de Altas Cortes, opositores políticos
y periodistas. Por ello fue cesada y se creo
una nueva Agencia de Inteligencia.
9 No es mandatorio que las entidades del estado
soliciten una valoración de riesgo a los re-
presentantes de la sociedad civil. Sin embar-
go, estas solicitudes son recomendables en
los casos más complejos.
información transparente entre la
institución y las organizaciones civi-
les en el espacio del CERREM, don-
de se prevé poner a disposición los
estudios de valoración de riesgo. Sí
preocupa, sin embargo, las res-
tricciones a la información pre-
via de los casos a los que se les
implementaran las medidas de
protección. Dichas restricciones
pueden poner en riesgo la vocería de
las organizaciones que representan a
los beneficiarios.
Por último, para hablar de pro-
gramas de protección de manera
integral, además de incluir articula-
ción entre trabajos de prevención y
protección física, se debe incluir el
trabajo de lucha contra la impunidad
que debe hacer la justicia. Mientras
la Administración de Justicia no in-
vestigue y capture a los responsables
de poner en situaciones de riesgo
a los periodistas, el Estado va a te-
ner que seguir invirtiendo tiempo
y recursos en entregar medidas de
protección. Es indispensable la coor-
dinación entre el Ministerio del Inte-
rior, como director de la política de
prevención y protección de derechos
humanos, y la Fiscalía General de la
Nación, como entidad encargada de
investigar delitos.
3. Atención
en protección
a periodistas
con respecto a
otras poblaciones
L
a protección al derecho a la vida
tiene, tanto en el Decreto 4912
como en su antecesor, el De-
creto 1740, un enfoque poblacional,
es decir, según la población en riesgo,
la cual debe estar previamente inclui-
da en el listado de las poblaciones en
riesgo, los gobiernos nacional y terri-
 14 
torial habilitan una ruta de acceso al
paquete de servicios en protección (los
diferentes tipos de esquemas).
Por otra parte, dado que los perio-
distas y comunicadores sociales son
víctimas del conflicto armado cuando
se materializa el riesgo y, por ende, son
objeto de vulneraciones a sus dere-
chos, también requieren una atención
acorde con la oferta de servicios que
contiene la Ley 1448, adaptados a sus
condiciones especificas.
En este marco, a continuación se
presenta otras dos rutas de protec-
ción más allá del riesgo y que se des-
prenden del Decreto 4912 y la Ley
1448 de 2011.
El Decreto 4912 establece otras dos
rutas de acceso a la protección: 1. El
procedimiento para la activación de
la presunción constitucional, el cual
cubre sólo a líderes de organizaciones
y población en situación de despla-
zamiento y; 2. El procedimiento para
protección de personas en razón de su
cargo, este mecanismo está dirigido a
funcionarios estatales10.
Sin embargo como se aclaró an-
tes, hasta ahora la única diferencia a
la hora de estudiar el riesgo de los
periodistas, frente a por ejemplo un
sindicalista o un defensor de DDHH,
lo hace el papel y la valoración que
tiene el representante de la sociedad
civil. La ruta para solicitar protección
es igual y lo que es más complejo, las
valoraciones de riesgo no tienen en
cuenta la especificidad propia de su
oficio, como vimos anteriormente.
Sin embargo, así las críticas al
programa sigan siendo frecuen-
tes por ser un bombero encarga-
do de apagar incendios, mas que
un sistema integral de protección,
10 Ministerio del Interior. “Artículo 40, 41 y
43. Contenidos en “Decreto 4912”. Ibíd. Pá-
ginas 26 y 27.
sí creemos desde la FLIP que las
ventajas son mayores a las desven-
tajas. La incidencia de la sociedad
civil, las mejoras en la recolección
de la información y que los perio-
distas puedan continuar ejerciendo
su trabajo con esquemas de pro-
tección en regiones violentas son
pasos gigantes, que eran utópicos
hace apenas unos años.
4. La protección
a periodistas en
la jurisprudencia
nacional
A
unque la jurisprudencia Co-
lombiana no es muy extensa
en materia de protección a
periodistas, la Corte Constitucional
ha dado elementos importantes para
la interpretación diferenciada de la
normatividad, garantizando que se
adapte a las necesidades específicas
de los periodistas.
La Sentencia T-1037 de 2008 ha
sido el pronunciamiento jurispru-
dencial que ha analizado más a fon-
do el tema de protección a periodis-
tas en riesgo. Este pronunciamiento
establece como principio básico que
en el cumplimiento de la obligación
de protección, el Estado no puede
ejecutar acciones que coarten la li-
bertad de expresión y el derecho a la
información del periodista en riesgo.
Este mandato cobija no solo a los or-
ganismos a cargo de protección den-
tro del Estado, sino a los organismos
de inteligencia y seguridad.
En este sentido, el programa de
protección a periodistas debe tener
un enfoque diferencial claro, que
permita una mayor flexibilidad y
adaptabilidad en la implementación
de los esquemas de protección, para
garantizar el libre ejercicio de la li-
bertad de prensa.
 15 
5. La Valoración
del Programa
de Protección
desde Instancias
Internacionales
L
os periodistas son los máximos
exponentes del derecho a la li-
bertad de expresión, y son la
primera fuente de información para
la población en general. La protec-
ción de los periodistas, especialmen-
te en situaciones de conflicto armado
y violencia generalizada, cobra rele-
vancia en la medida que se convierte
en la protección de los valores de-
mocráticos y de las libertades funda-
mentales de manera colectiva11. En
esta medida, son sujetos de especial
protección constitucional en Colom-
bia, por estar en “situación de riesgo
especial”(Sentencia T-1037-08).
La Relatoría para la libertad de
expresión de la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos (en
adelante, RELE), ha reiterado la ne-
cesidad de que existan mecanismos
efectivos de protección12 y acceso a
la justicia, que garanticen el ejercicio
de la libertad de expresión por parte
de los periodistas en riesgo.
Por su parte la oficina de la Re-
latoría de Libertad de expresión de
Naciones Unidas dijo en su último
informe 2012, sobre el programa de
protección colombiano:
“71. OHCHR Colombia has wel-
comed   the   protection   pro-
11 CIDH-RELE. Marco jurídico interamericano
sobre el derecho a la libertad de expresión.
(OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II
CIDH/RELE/INF. 2/09) Pg. 61.
12 CIDH. RELE. Una agenda hemisférica para
la defensa de la libertad de expresión. 2009.
(OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II
CIDH/RELE/INF. 4/09)
gramme of the Ministry of  for press freedom  by high-level
Interior and Justice, but has
also highlighted concerns, in-
cluding   the   delays in asses-
sing  risks and implementing
protection measures, the ab-
sence of a contextual approach
and the  transfer of protection
schemes to private compa-
nies.   OHCHR   Colombia conti-
nues to  provide assistance and
advice   to   help to create more
homogeneity and coordination  en los ordenamientos internos. En
between the different protec-
tion mechanisms. Despite these
shortcomings, the Special  Ra-
pporteur welcomes the positive
steps taken to combine different
protection programmes  based
on coordination between Sta-
te institutions, journalists and
civil society organizations,  and
considers it an important step
forward in preventing the assas-
sination of journalists.  los estándares internacionales, tam-
72. The establishment in Colom-
bia of the National Unit for the
Protection of Journalists  and
other vulnerable sectors is also
a good practice worth mentio-
ning. However,   this  mechanism
only addresses so-called “material
measures of protection,” such as
mobile  phones, bulletproof ve-
hicles, emergency evacuations
and transfers to other regions
of the  country or abroad, such
as those granted under witness
protection programmes. The
Special  Rapporteur considers it
important to mention that the
protection of journalists requires
a  holistic approach that includes
material, legal, and political mea-
sures of protection, in  particular
public condemnation of attacks
aggainst journalists and support
 16 
State officials.”13
El artículo 2 de la Convención Ame-
ricana establece la obligación de los
Estados de adecuar su ordenamien-
to jurídico a los parámetros intera-
mericanos de derechos humanos,
de lo cual también se desprenden
sus facultades no solo de verificar
el cumplimiento de las normas con-
vencionales, sino su implementación
este sentido, la RELE ha reconocido
los esfuerzos del Estado Colombiano
para garantizar la protección de los
periodistas en Colombia a través de
la creación del programa de protec-
ción a periodistas y ha hecho segui-
miento de su gestión.
Sin embargo, aunque reconoce
que el programa de protección co-
lombiano ha sido formulado como
un mecanismo idóneo y adecuado a
bién ha afirmado que los niveles de
impunidad y la falta de garantías
judiciales efectivas, han ido en de-
trimento de los estándares, mante-
niendo los altos niveles de riesgo a
los que los periodistas están expues-
tos en Colombia, al igual que las
falencias en materia de prevención
y creación de marcos jurídicos que
garanticen el ejercicio a la libertad
de expresión e información a nivel
interno.14
13 Report of the Special Rapporteur on the
promotion and protection of the right to
freedom of opinion and expression, Frank
La Rue. Pág 13. http://www.ohchr.org/Do-
cuments/HRBodies/HRCouncil/RegularSes-
sion/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf
14 Idem Agenda. Página 16.
Anexos de
Leyes relevantes:
Decreto nacional 1592 de 2000.
Disponible en el sitio web: http://
www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/
normas/Norma1.jsp?i=6092

Decreto 2788 de 2003. Disponible

en el sitio web: http://www.flip.org.
co/resources/documents/5e0444f5
67bfcf33f30218c56e2994b1.pdf

Decreto 861 de 2000. Disponible

en sitio web: http://www.alcaldia-
bogota.gov.co/sisjur/normas/Nor-
ma1.jsp?i=12305

Decreto 1740 de 2010, Disponible

en el sitio web: http://www.dms-
juridica.com/CODIGOS/LEGIS-
LACION/decretos/2010/1740.htm

Ley 199 del año 1995. Disponible

en el sitio web: http://www.alcal-
diabogota.gov.co/sisjur/normas/
Norma1.jsp?i=6012

Ley 418 del año 1997. Disponible

en el sitio web: http://www.secreta-
riasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley/1997/ley_0418_1997.html

Decreto 4912 del 26 de diciem-

bre de 2011. Disponible en el si-
tio web: http://wsp.presidencia.
gov.co/Normativa/Decretos/2011/
Documents/Diciembre/26/
dec491226122011.pdf

 17 
Anexo 1 PERSONA EN RIESGO ACUDE AL PROGRAMA POR PROTECCIÓN

Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información- CETRAI. Encargado de la recopilación y

Riesgo: Probabilidad análisis de información in situ. Esta conformado por personal de La Unidad Nacional de Protección
de ocurrencia de y de la Policía Nacional.
un daño al que se
encuentra expuesta
una persona, un gru- El Grupo de Valoración Preliminar tendrá carácter permanente
po o una comunidad, conformado por:
como consecuencia • El Delegado de la Unidad Nacional de Protección, quien lo coordinará.
directa del ejercicio • El Delegado de del Ministerio de Defensa Nacional
de sus actividades o • El Delegado de la Policía Nacional. Presenta al
funciones políticas, • El Delegado del Programa Presidencial para la protección y vigilancia CERREM la
públicas, sociales o de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. determina-
humanitarias, o en • El Derecho de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación ción sobre
razón al ejercicio de integral a las Víctimas. el nivel de
su cargo, en unas Invitados especiales: riesgo y un
condiciones deter- • Un Representante del Fiscal General de la Nación. concepto
minadas de modo, • Un Representante del Procurador Genaral de la Nación y sobre las
tiempo y lugar. • Un Representante del Defensor del Pueblo. medidas
• El Delegado de la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial idóneas a im-
de Alertas Tempranas CIAT. plementar.

Riesgo Ordinario: Riesgo Extraordinario: Como consecuencia directa del, Riesgo Extremo: Es Aquél
Es aquél al que ejercicio de sus actividades funciones políticas, públicas, que se presenta al confluir
estan sometidas sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo. todas las caracteristicas
todas las personas, Comprende el Derecho de recibir del Estado la protección señaladas para el riesgo
en igualdad de con- especial en caso de: extraordinario y que
diciones, por el he- a.- Que sea especifico e individualizable. adicionalmente es grave e
cho de pertenecer b.- Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particu- inminente.
a una determinada lares y manifiestos y no suposiciones abstractas.
sociedad; c.- Que sea presente, no remoto ni eventual. Art.9 del 4912. ¨ En casos de
genera para el d.- Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar, riesgo enminente y excepcional,
estado una obli- con bienes jurídicos protegidos. el Director de la Unidad Nacio-
gación de adoptar e.- Que sea serio, de materialización probable por las nal de Protección podra adoptar,
medidas de circunstancias del caso. sin necesidad de la evaluación
seguridad pública f.- Que sea claro y discernible. del riesgo, contemplando un
y no comporta g.- Que sea excepcional en la medida en que no debe ser enfoque diferencial, medidas
la obligación de soportado por la generalidad de los individuos. provisionales de protección
adoptar medidas h.- Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que de- para los ususarios del programa
de protección. riva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. e informara de las mismas al
Comité de Evaluación de Riesgo
y Recomendación de Medidas
CERREM en la siguiente sesion,
Una vez realizado el estudio de seguridad por el grupo de valoración en un con el fin de que éste recomien-
plazo no mayor de 30 días se pasan las recomendaciones al CERREM. de las medidas definitivas, si es
el caso.¨

Son miembros permanenetes del CERREM quienes tendrán voz y voto:

• El director de la Drección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su delegado.
• El Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, o quien haga sus veces, o su delagado.
• El Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas,
o su delegado.
• El Director de Protección y Servicios especiales de la Policía Nacional, o su delegado.
• El Coordinador de la Oficina de Drechos Humanos de la Inspección Genaral de la Policía Nacional,
o su delegado.

Serán invitados permenentes a las sesiones del CERREM, quienes tedrán solo voz:
• Un delegado del Procurador General de la Nación.
• Un delegado del Defensor del pueblo.
• Un delegado del Fiscal General de la Nación.
• Un representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
• Un delegado del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, cuando se trate de
casos de población desplazada.
• Cuatro (4) delegados de cada una de las poblaciones objeto del programa de Prevención y Protección,
quienes estarán presentes exclusivamente en el análisis de los casos del grupo poblacional al que representan.
• Delegados de entidades de carácter público cuando se presenten casos relacionados con sus competencias.
• Representante de un ente privado cuando el comité lo considere pertinente.

 18 
 Una vez aprobadas las medidas en el CERREM estas deben ser inmediatas,
pero actualmente no hay tiempos mínimos para su implementación.

Son medidas de proteccion en virtud del riesgo. Medidas de prevención.

a.- Esquema de protección: a.- Planes de Prevención y Planes de
• Tipo 1: Esquema individual corriente para brindarle seguridad Contingencia: La Dirección de Derechos
a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente, Humanos del Ministerio del Interior
1 conductor y 1 escolta. con el apoyo de la Unidad Nacional de
• Tipo 2: Esquema individual blindado para brindarle Protección, los departamentos y los
seguridad a una sola persona, e incluye: un vehículo municipios concurrirán el la formulación
blindado, 1 conductor, 1 escolta de los planes de prevención y de
• Tipo 3: Esquema individual reforzado, con escoltas para contingencia contemplando un enfoque
brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo diferencial, que tendra por ebjeto
corriente o blindado, 1 conductor, 2 escoltas. contarrestar las amenazas, disminuir
• Tipo 4: Esquema individual reforzado con escoltas y las vulnerabilidades, potenciar las
vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e capacidades institucionales y sociales y
incluye: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, fortalecer la coordinación institucional y
2 conductores y hasta 4 escoltas. social para la disminución del riesgo.
• Tipo 5: Esquema colectivo, para brindaerle protección a b.- Curso de Autoprotección: Herramen-
un gruo de 2 o mas personas, e incluye: 1 vehículo corriente o ta pedagógica que tiene el propósito
blindado,1 conductor, 2 escoltas. de brindar a las personas, grupos y
b.- Recursos Físicos de Soporte a los Esquemas de Seguri- comunidades en situación de riesgo,
dad: vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos contemplando un enfoque diferencial,
antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás elementos prácticos que permitan
que resulten pertinentes para el efecto. disminuir sus vulnerabilidades e incre-
c.- Medio de movilización: Es el curso que se otorga a un pro- mentar sus capacidades a fin de realizar
tegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y una mejor gestión afectiva del mismo.
seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser: C.- Patrullaje: Es la actividad desarrolla-
• Boletos aéreos internacionales. Se suministrará por una sola da por la Fuerza Pública con un enfoque
vez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la persona o el nú- general, encaminada a asegurar la con-
cleo familiar sean admitidos por el país receptor por un período vivencia y seguridad ciudadana y dirigido
superior a un año. a identificar, contrastar y neutralizar la
• Boletos aéreos nacionales, consiste en la entrega de pasajes amenaza.
aéreos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es nece- d.- Revista policial: es la actividad
sario, a su núcleo cuando frente a una situación de riesgo debe desarrollada por la Policía Nacional
trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de con enfoque particular, preventivo y
seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones disuasivo, encaminada a establecer una
de orden administrativo en el marco de su protección. interlocución periódica con el solicitante
• Apoyo de transporte terrestre, fluvial o marítimo. Consiste en de la medida.
el valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar
el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones
de seguridad en la movilidad. No podrá superar la suma corres-
pondiente a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por
La Unidad Nacional de Protección
cada mes aprobado.
realizará seguimiento periodico a la
d.- Apoyo de Reubicación Temporal: Constituye la asignación y
oportunidad, idoneidad y eficacia de
entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno
las medidas, asi como al correcto uso
(1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según
de las mismas.
las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su
asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo.
e.- Apoyo de Traslado: Consiste en el traslado de muebles y
enseres de las personas que en razón de la situación de riesgo
extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio.
f.-Medios de Comunicación: Son los equipos de comunicación
entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno
y efectivo a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o
para reportarse permanentemente e informar sobre su situación
de seguridad.
g.- Blindaje de inmuebles e instalación de sistemas
La Unidad Nacional de Protección tiene la
técnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos
facultad de adoptar otras medidas de potec-
de seguridad integral para el control del acceso a los inmuebles
ción diferentes a las estipuladas, teniendo
de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su
en cuenta un enfoque diferencial, el nivel
sede principal. En casos excepcionales, podrán dotarse estos
de riesgo y el factor territorial. Así mismo se
elementos a las residencias de propiedad.
podrán implementar medidas sicosociales.

El núcleo familiar del protegido puede ser tambien acogido del programa. Entendiendo que se hace referencia al cónyugue
o compañero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional podrán
ser beneficiarios si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo casual entre dicho nivel de riesgo y la
actividad o función politíca, social o humanitaria del tal solicitante o protegido.

 19 
Este documento se realizó con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID, en inglés).