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CAPÍTULO I
COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES
1.1. COMPETENCIAS MUNICIPALES
1.1.1. Definición de municipalidades.
Las municipalidades son órganos de gobierno local que se ejercen en las circunscripciones provinciales
y distritales de cada una de las regiones del país, con las atribuciones, competencias y funciones que
les asigna la Constitución Política, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la
Descentralización. En la capital de la República el gobierno local lo ejerce la Municipalidad
Metropolitana de Lima. En los centros poblados funcionan municipalidades conforme a ley.
1.1.2. Asignación de competencias a las municipalidades
Las competencias que se asignarán a las municipalidades serán las siguientes:
a) Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y provinciales, sin
diferenciación de su ubicación, población, capacidad de gestión o recursos.
b) Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales y provinciales.
c) Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales.
d) Competencias diferenciadas para las municipalidades con regímenes especiales.
e) Competencias delegadas del gobierno central que pueden irse transfiriendo gradualmente mediante
convenio.
f) Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades.
g) Delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados, incluyendo los
recursos correspondientes.
1.1.3. Tipos de competencias y criterios de asignación.
Las competencias de cada nivel de gobierno, nacional, regional y local, se rigen por la Constitución y
la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.

A. Tipos de competencias:
La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, en su artículo 13° establece los siguientes
tipos de competencias:

a) Competencias exclusivas: Son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y


excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitución y la ley.
b) Competencias compartidas: Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno,
que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y
responsabilidad que corresponde a cada nivel.
c) Competencias delegables: Son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de
mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a
abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o función delegada. La entidad que delega mantiene
la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el período de la
delegación.
Las funciones y atribuciones se distribuyen y precisan a través de las Leyes Orgánicas del Poder
Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, respectivamente, distinguiendo las
funciones de normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión y
control, y promoción de las inversiones.

B. Criterios de asignación:
Así mismo, la asignación y transferencia de competencias a los gobiernos regionales y locales se
efectúa gradualmente bajo los siguientes criterios:
a) Criterio de subsidiaridad. El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la
competencia o función, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden
ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos a su vez, no deben hacer
aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitándose la duplicidad y superposición de
funciones.
b) Criterio de selectividad y proporcionalidad. La transferencia de competencias tomará en cuenta
la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y
objetivos. Será gradual y progresiva, empezando con las relativas a inversión pública a nivel regional
y la ejecución del gasto social a nivel local.
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c) Criterio de provisión. Toda transferencia o delegación de competencias deberá ser necesariamente


acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a
los servicios transferidos, que aseguren su continuidad y eficiencia.
d) Criterio de concurrencia. En el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno
debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden
y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. También aplicarán como criterios las
externalidades, nacional, regional y local, que trasciende el ámbito específico donde se ubica el
ejercicio de determinada competencia o función; y la necesidad de propiciar y aprovechar economía de
escala.

1.1.4. Competencias municipales:


Las competencias municipales señaladas en los artículos precedentes, se distribuyen en la Ley
Orgánica de Municipalidades, según la jurisdicción provincial o distrital, precisando los niveles y
funciones en cuanto a normatividad, regulación, administración, ejecución, promoción, supervisión y
control.
Las competencias municipales, exclusivas y compartidas son las siguientes:
Competencias exclusivas:
a) Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes
correspondientes.
b) Normar la zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos.
c) Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas
de carácter local.
d) Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión
Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
e) Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad.
f) Ejecutar y supervisar la obra pública de carácter local.
g) Aprobar y facilitar los mecanismos y espacios de participación, concertación y fiscalización de la
comunidad en la gestión municipal.
h) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas
legislativas correspondientes.
i) I) Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias, y las que señale la Ley.
Competencias compartidas:
a) Educación. Participación en la gestión educativa conforme lo determine la ley de la materia.
b) Salud pública.
c) Cultura, turismo, recreación y deportes.
d) Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas locales, la defensa y
protección del ambiente.
e) Seguridad ciudadana.
f) Conservación de monumentos arqueológicos e históricos.
g) Transporte colectivo, circulación y tránsito urbano.
h) Vivienda y renovación urbana.
i) Atención y administración de programas sociales.
j) Gestión de residuos sólidos.
k) Otras que se le deleguen o asignen conforme a ley.
Las obras de carácter local de cualesquier naturaleza, compete a cada municipalidad, provincial o
distrital, en sus fases de autorización, ejecución, supervisión y control, e incluye la obligación de
reponer las vías o servicios afectados. Los organismos públicos de nivel nacional o regional que
presupuesten obras de alcance local, están obligados a convenir su ejecución con las municipalidades
respectivas.
1.2. LAS COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES
1.2.1. Competencias y funciones específicas generales
La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una
competencia.
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Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter
exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto
en la presente ley orgánica.
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la Ley Orgánica de
Municipalidades, el rol de las municipalidades provinciales comprende:
a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel
provincial.
Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de
planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las
prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.
b) Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de
desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan
las municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales
generales sobre la materia.
c) Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que
presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial; para cuyo
efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.
d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso
del suelo, así como sobre protección y conservación del ambiente.
Cuando se trate del caso de municipalidades conurbadas, los servicios públicos locales que, por sus
características, sirven al conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos de
coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos servicios entre las municipalidades
vinculadas, de modo que se asegure la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una
adecuada provisión a los vecinos.
Las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen
las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título,
con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:
1. Organización del espacio físico - Uso del suelo
1.1. Zonificación.
1.2. Catastro urbano y rural.
1.3. Habilitación urbana.
1.4. Saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
1.5. Acondicionamiento territorial.
1.6. Renovación urbana.
1.7. Infraestructura urbana o rural básica.
1.8. Vialidad.
1.9. Patrimonio histórico, cultural y paisajístico
2. Servicios públicos locales
2.1 Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
2.2 Tránsito, circulación y transporte público.
2.3. Educación, cultura, deporte y recreación.
2.4. Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos.
2.5. Seguridad ciudadana.
2.6. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.
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2.7. Registros Civiles, en mérito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil, conforme a ley.
2.8. Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo.
2.9. Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques zoológicos,
jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de concesiones.
2.10 Otros servicios públicos no reservados a entidades de carácter regional o nacional.
3. Protección y conservación del ambiente
3.1. Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia
ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.
3.2. Proponer la creación de áreas de conservación ambiental.
3.3. Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la
participación ciudadana en todos sus niveles.
3.4. Participar y a poyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus
funciones
3.5. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta
aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión Ambiental, en el marco del sistema
nacional y regional de gestión ambiental.
4. En materia de desarrollo y economía local
4.1. Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.
4.2. Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.
4.3. Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa
urbana o rural.
4.4. Fomento de la artesanía.
4.5. Fomento del turismo local sostenible.
4.6. Fomento de programas de desarrollo rural.
5. En materia de participación vecinal
5.1. Promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local.
5.2. Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización.
5.3. Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción.
6. En materia de servicios sociales locales
6.1. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y
desarrollo social.
6.2. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo
a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población.
6.3. Establecer canales de concertación entre los vecinos y los programas sociales.
6.4. Difundir y promover los derechos del niño, del adolescente, de la mujer y del adulto mayor;
propiciando espacios para su participación a nivel de instancias municipales.
7. Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas
7.1. Promover programas de prevención y rehabilitación en los casos de consumo de drogas y
alcoholismo y crear programas de erradicación en coordinación con el gobierno regional.
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7.2. Promover convenios de cooperación internacional para la implementación de programas


de erradicación del consumo ilegal de drogas.
A iniciativa de la municipalidad se podrán organizar comités multisectoriales de prevención del
consumo de drogas, con la participación de los vecinos, con la finalidad de diseñar, monitorear,
supervisar, coordinar y ejecutar programas o proyectos de prevención del consumo de drogas y de
conductas de riesgo en el ámbito local, pudiendo contar para ello con la asistencia técnica de la
Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas - DEVIDA.
1.2.2. Las competencias y funciones específicas.
El ejercicio de las competencias y funciones específicas de las municipalidades se realiza de
conformidad y con sujeción a las normas técnicas sobre la materia.
Las autoridades municipales otorgarán las licencias de construcción, bajo responsabilidad,
ajustándose estrictamente a las normas sobre barreras arquitectónicas y de accesibilidad.
Asimismo, pueden ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o,
servicios cuando su funcionamiento esté prohibido legalmente y constituya peligro, o cuando estén en
contra de las normas reglamentarias o de seguridad de defensa civil; o produzcan olores, humos,
ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario.
1.2.2.1. Organización del espacio físico y uso del suelo.
Las municipalidades, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, ejercen las
siguientes funciones:
Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1) Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas
urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales;
las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental.
2) Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de
áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos de
acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.
3) Pronunciarse respecto de las acciones de demarcación territorial en la provincia.
4) Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores de control y
fiscalización de las municipalidades distritales en las materias reguladas por los planes antes
mencionados, de acuerdo con las normas técnicas de la materia, sobre:
 Otorgamiento de licencias de construcción, remodelación o demolición.
 Elaboración y mantenimiento del catastro urbano y rural.
 Reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
 Autorizaciones para ubicación de anuncios y avisos publicitarios y propaganda política.
 Nomenclatura de calles, parques y vías.
 Seguridad del Sistema de Defensa Civil.
 Estudios de Impacto Ambiental.
5) Fiscalizar el cumplimiento de los Planes y normas provinciales sobre la materia, señalando las
infracciones y estableciendo las sanciones correspondientes.
6) Diseñar y ejecutar planes de renovación urbana.
Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
1) Ejecutar directamente o concesionar la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural de
carácter multidistrital que sean indispensables para la producción, el comercio, el transporte y la
comunicación de la provincia, tales como corredores viales, vías troncales, puentes, parques, parques
industriales, embarcaderos, terminales terrestres, y otras similares, en coordinación con las
municipalidades distritales o provinciales contiguas, según sea el caso; de conformidad con el Plan de
Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional.
2) Diseñar y promover la ejecución de programas municipales de vivienda para las familias de bajos
recursos.

1.2.2.2. Saneamiento, salubridad y salud.


Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:
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1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:


1.1 Regular y controlar el proceso de disposición final de desechos sólidos, líquidos y vertimientos
industriales en el ámbito provincial.
1.2 Regular y controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la
atmósfera y el ambiente.
2) Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio de agua potable,
alcantarillado y desagüe, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando por economías
de escala resulte eficiente centralizar provincialmente el servicio.
2.2. Los procesos de concesión son ejecutados por las municipalidades provinciales del cercado y son
coordinados con los órganos nacionales de promoción de la inversión, que ejercen labores de
asesoramiento.
2.3. Proveer los servicios de saneamiento rural cuando éstos no puedan ser atendidos por las
municipalidades distritales o las de los centros poblados rurales, y coordinar con ellas para la
realización de campañas de control de epidemias y sanidad animal.
2.4. Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades
distritales y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
2.5. Gestionar la atención primaria de la salud, así como construir y equipar postas médicas,
botiquines y puestos de salud en los centros poblados que los necesiten, en coordinación con las
municipalidades distritales, centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
2.6. Realizar campañas de medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y profilaxis
local.
1.2.2.3. Tránsito, vialidad y transporte público.

Las municipalidades, en materia de tránsito, vialidad y transporte público, ejercen las siguientes
funciones:
1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1.1. Normar, regular y planificar el transporte terrestre, fluvial y lacustre a nivel provincial.
1.2. Normar y regular el servicio público de transporte terrestre urbano e interurbano de su
jurisdicción, de conformidad con las leyes y reglamentos nacionales sobre la materia.
1.3. Normar, regular, organizar y mantener los sistemas de señalización y semáforos y regular el
tránsito urbano de peatones y vehículos.
1.4. Normar y regular el transporte público y otorgar las correspondientes licencias o concesiones de
rutas para el transporte de pasajeros, así como regular el transporte de carga e identificar las vías y
rutas establecidas para tal objeto.
1.5. Promover la construcción de terminales terrestres y regular su funcionamiento.
1.6. Normar, regular y controlar la circulación de vehículos menores motorizados o no motorizados,
tales como taxis, mototaxista, triciclos, y otros de similar naturaleza.
1.7. Otorgar autorizaciones y concesiones para la prestación del servicio público de transporte
provincial de personas en su jurisdicción.
1.8. Otorgar certificado de compatibilidad de uso, licencia de construcción, certificado de conformidad
de obra, licencia de funcionamiento y certificado de habilitación técnica a los terminales terrestres y
estaciones de ruta del servicio de transporte provincial de personas de su competencia, según
corresponda.
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1.9. Supervisar el servicio público de transporte urbano de su jurisdicción, mediante la supervisión,


detección de infracciones, imposición de sanciones y ejecución de ellas por incumplimiento de las
normas o disposiciones que regulan dicho servicio, con el apoyo de la Policía Nacional asignada al
control de tránsito.
1.10. Instalar, mantener y renovar los sistemas de señalización de tránsito en su jurisdicción, de
conformidad con el reglamento nacional respectivo.
2) Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Controlar, con el apoyo de la Policía Nacional, el cumplimiento de las normas de tránsito y las de
transporte colectivo; sin perjuicio de las funciones sectoriales de nivel nacional que se deriven de esta
competencia compartida, conforme a la Ley de Bases de la Descentralización.
2.2. Organizar la señalización y nomenclatura de vías, en coordinación con las municipalidades
distritales.
2.3. Ejercer la función de supervisión del servicio público de transporte provincial de su competencia,
contando con el apoyo de la Policía Nacional asignada al control del tránsito.
2.4. Instalar, mantener y renovar los sistemas de señalización de tránsito en su jurisdicción y
establecer la nomenclatura de vías, en coordinación con las municipalidades distritales.
1.2.2.4. Educación, cultura, deportes y recreación.
Las municipalidades, en materia de educación, cultura, deportes y recreación, tienen como
competencias y funciones específicas compartidas con el gobierno nacional y el regional las siguientes:
1. Promover el desarrollo humano sostenible en el nivel local, propiciando el desarrollo de
comunidades educadoras.
2. Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción, en coordinación con la Dirección
Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativas, según corresponda, contribuyendo en
la política educativa regional y nacional con un enfoque y acción intersectorial. 3. Promover la
diversificación curricular, incorporando contenidos significativos de su realidad sociocultural,
económica, productiva y ecológica.
4. Monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su
jurisdicción, en coordinación con la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión
Educativas, según corresponda, fortaleciendo su autonomía institucional.
5. Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdicción de
acuerdo al Plan de Desarrollo Regional concertado y al presupuesto que se le asigne.
6. Apoyar la creación de redes educativas como expresión de participación y cooperación entre los
centros y los programas educativos de su jurisdicción. Para ello se harán alianzas estratégicas con
instituciones especializadas de la comunidad.
7. Impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación, a fin de generar acuerdos
concertados y promover la vigilancia y el control ciudadanos.
8. Apoyar la incorporación y el desarrollo de nuevas tecnologías para el mejoramiento del sistema
educativo. Este proceso se realiza para optimizar la relación con otros sectores.
9. Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, con los gobiernos regionales, los programas de
alfabetización en el marco de las políticas y programas nacionales, de acuerdo con las características
socioculturales y lingüísticas de cada localidad.
10. Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia
social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana.
11. Organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias,
distritos y centros poblados.
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12. Promover la protección y difusión del patrimonio cultural de la nación, dentro de su jurisdicción,
y la defensa y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, colaborando con
los organismos regionales y nacionales competentes para su identificación, registro, control,
conservación y restauración.
13. Promover la cultura de la prevención mediante la educación para la preservación del ambiente.
14. Promover y administrar parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales ya sea
directamente o mediante contrato o concesión, de conformidad con la normatividad en la materia.
15. Fomentar el turismo sostenible y regular los servicios destinados a ese fin, en cooperación con las
entidades competentes.
16. Impulsar una cultura cívica de respeto a los bienes comunales, de mantenimiento y limpieza y de
conservación y mejora del ornato local.
17. Promover espacios de participación, educativos y de recreación destinados a adultos mayores de
la localidad.
18. Normar, coordinar y fomentar el deporte y la recreación de la niñez y del vecindario en general,
mediante la construcción de campos deportivos y recreacionales o el empleo temporal de zonas
urbanas apropiadas, para los fines antes indicados.
19. Promover actividades culturales diversas.
20. Promover la consolidación de una cultura de ciudadanía democrática y fortalecer la identidad
cultural de la población campesina, nativa y afroperuana. En aquellos casos en que las
municipalidades distritales no puedan asumir las funciones específicas a que se refiere el presente
artículo, se procederá conforme a lo dispuesto en los artículos 76 y 77.
1.2.2.5. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.

Las municipalidades, en materia de abastecimiento y comercialización de productos y servicios,


ejercen las siguientes funciones:
1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1.1. Regular las normas respecto del acopio, distribución, almacenamiento y comercialización de
alimentos y bebidas, en concordancia con las normas nacionales sobre la materia.
1.2. Establecer las normas respecto del comercio ambulatorio.
2) Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Construir, equipar y mantener, directamente o por concesión, mercados de abastos al mayoreo o
minoristas, en coordinación con las municipalidades distritales en las que estuvieran ubicados.
2.2. Realizar programas de apoyo a los productores y pequeños empresarios a nivel de la provincia,
en coordinación con las municipalidades distritales y las entidades públicas y privadas de nivel
regional y nacional.
1.2.2.6. Programas sociales, defensa y promoción de derechos.
Las municipalidades, en materia de programas sociales, de defensa y promoción de derechos, ejercen
las siguientes funciones:
1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1.1Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales, de manera concertada con las municipalidades distritales de su
jurisdicción.
1.2. Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de derechos
de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores. Así como de los derechos
humanos en general, manteniendo un registro actualizado.
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1.3. Regular las acciones de las Defensorías Municipales de los Niños y Adolescentes, DEMUNA,
adecuando las normas nacionales a la realidad local.
1.4. Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con
participación de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia, cuando la
municipalidad distrital no pueda asumir dicha función.
1.5. Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas sociales.
1.6. Contar con un registro actualizado de organizaciones juveniles de la provincia, así como de su
participación activa en la vida política, social, cultural y económica del gobierno local.
1.7. Crear una oficina de protección, participación y organización de los vecinos con discapacidad,
como un programa dependiente de la Dirección de Servicios Sociales.

1.2.2.7. Seguridad ciudadana.


Las municipalidades en seguridad ciudadana ejercen las siguientes funciones:
1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
1.1. Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la
Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana,
rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdicción
provincial, de acuerdo a ley.
1.2. Ejercer la labor de coordinación para las tareas de defensa civil en la provincia, con sujeción a las
normas establecidas en lo que respecta a los Comités de Defensa Civil Provinciales.
2) Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio
interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana.
2.2. Promover acciones de apoyo a las compañías de bomberos, beneficencias, Cruz Roja y demás
instituciones de servicio a la comunidad.
1.2.2.8. Promoción del desarrollo económico local.

1) Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:


1.1. Diseñar un plan estratégico de desarrollo económico local sostenible y un plan operativo anual, e
implementarlos en función de los recursos disponibles y de las necesidades de la actividad empresarial
de la provincia, según diagnóstico económico de su jurisdicción.
1.2. Flexibilizar y simplificar los procedimientos de obtención de licencias y permisos en el ámbito de
su jurisdicción, sin obviar las normas técnicas de seguridad.
1.3. Mantener un registro de las empresas que operan en su jurisdicción y cuentan con licencia
municipal de funcionamiento, definitiva o provisional, consignando expresamente el cumplimiento o
incumplimiento de las normas técnicas de seguridad.
1.4. Concertar con el sector público y el privado la elaboración y ejecución de programas de apoyo al
desarrollo económico local sostenible en su espacio territorial.
2) Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Organizar, en coordinación con el respectivo gobierno regional y las municipalidades distritales
de su jurisdicción, instancias de coordinación para promover el desarrollo económico local;
aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, ecoturísticos y de
biodiversidad. 2.2. Realizar campañas conjuntas para facilitar la formalización de las micro y
pequeñas empresas de su circunscripción territorial con criterios homogéneos y de simplificación
administrativa.
2.3. Elaborar junto con las instancias correspondientes, evaluaciones de impacto de los programas y
proyectos de desarrollo económico local.
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2.4. Promover, en coordinación con el gobierno regional, agresivas políticas orientadas a generar
productividad y competitividad en las zonas urbanas y rurales, así como la elaboración de mapas
provinciales sobre potenciales riquezas, con el propósito de generar puestos de trabajo y desanimar la
migración.
2.5. En los municipios rurales, concertar con las comunidades campesinas.
2.6. Articular las zonas rurales con las urbanas, fortaleciendo así la economía regional.
1.3. COMPETENCIAS Y FUNCIONES ESPECÍFICAS DE LAS MUNICIPALIDADES
DISTRITALES
La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, abarca las competencias y funciones específicas
que tienen las municipalidades distritales, en las siguientes materias:

a) De organización del espacio físico y uso del suelo;


b) De saneamiento, salubridad y salud;
c) De tránsito, vialidad y transporte público;
d) De educación, cultura, deportes y recreación;
e) De programas sociales, de defensa y promoción de derechos;
f) De seguridad ciudadana; y
g) En Promoción del desarrollo económico local.

Las cuales se detallan así:

1.3.1. Organización del espacio físico y uso del suelo.

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:

a) Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas
municipales provinciales sobre la materia.
b) Autorizar y fiscalizar la ejecución del plan de obras de servicios públicos o privados que afecten o
utilicen la vía pública o zonas aéreas, así como sus modificaciones; previo cumplimiento de las normas
sobre impacto ambiental.
c) Elaborar y mantener el catastro distrital.
d) Disponer la nomenclatura de avenidas, jirones, calles, pasajes, parques, plazas, y la numeración
predial.
e) Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalización.
f) Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalización de:

 Habilitaciones urbanas.
 Construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica.
 Ubicación de avisos publicitarios y propaganda política.
 Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con
la zonificación.
 Construcción de estaciones radioeléctricas y tendido de cables de cualquier naturaleza.
 Las demás funciones específicas establecidas de acuerdo a los planes y normas sobre la materia.

Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:

a) Ejecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural que sean
indispensables para el desenvolvimiento de la vida del vecindario, la producción, el comercio, el
transporte y la comunicación en el distrito, tales como pistas o calzadas, vías, puentes, parques,
mercados, canales de irrigación, locales comunales, y obras similares, en coordinación con la
municipalidad provincial respectiva.
b) Identificar los inmuebles en estado ruinoso y calificar los tugurios en los cuales deban realizarse
tareas de renovación urbana en coordinación con la municipalidad provincial y el gobierno regional.
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En el saneamiento de la propiedad predial la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal


actuará como órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales, para cuyo efecto se suscribirán
los convenios respectivos.
1.3.2. Saneamiento, salubridad y salud.

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:


a) Proveer del servicio de limpieza pública determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos
sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios.
b) Regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales,
viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales.
c) Instalar y mantener servicios higiénicos y baños de uso público.
d) Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás
elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente.
e) Expedir carnés de sanidad.

Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:


a) Administrar y reglamentar, directamente o por concesión el servicio de agua potable, alcantarillado
y desagüe, limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando esté en capacidad de hacerlo.
b) Proveer los servicios de saneamiento rural y coordinar con las municipalidades de centros poblados
para la realización de campañas de control de epidemias y control de sanidad animal.
c) Difundir programas de saneamiento ambiental en coordinación con las municipalidades provinciales
y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
d) Gestionar la atención primaria de salud, así como construir y equipar postas médicas, botiquines y
puestos de salud en los centros poblados que los necesiten, en coordinación con las municipalidades
provinciales, los centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
e) Realizar campañas locales sobre medicina preventiva, primeros auxilios, educación sanitaria y
profilaxis.

1.3.3. Tránsito, vialidad y transporte público.


Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:
a) Establecer la nomenclatura y señalización de calles y vías de acuerdo con la regulación provincial y
en coordinación con la municipalidad provincial.
b) Otorgar licencias para la circulación de vehículos menores y demás, de acuerdo con lo establecido en
la regulación provincial.

1.3.4. Educación, cultura, deportes y recreación

Las municipalidades, en materia de educación, cultura, deportes y recreación, tienen como


competencias y funciones específicas compartidas con el gobierno nacional y el regional las siguientes:

a) Promover el desarrollo humano sostenible en el nivel local, propiciando el desarrollo de comunidades


educadoras.
b) Diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción, en coordinación con la Dirección
Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativas, según corresponda, contribuyendo en
la política educativa regional y nacional con un enfoque y acción intersectorial.
c) Promover la diversificación curricular, incorporando contenidos significativos de su realidad
sociocultural, económica, productiva y ecológica.
d) Monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdicción,
en coordinación con la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativas, según
corresponda, fortaleciendo su autonomía institucional.
e) Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales educativos de su jurisdicción de
acuerdo al Plan de Desarrollo Regional concertado y al presupuesto que se le asigne.
f) Apoyar la creación de redes educativas como expresión de participación y cooperación entre los centros
y los programas educativos de su jurisdicción. Para ello se harán alianzas estratégicas con
instituciones especializadas de la comunidad.
g) Impulsar y organizar el Consejo Participativo Local de Educación, a fin de generar acuerdos
concertados y promover la vigilancia y el control ciudadanos.
12

h) Apoyar la incorporación y el desarrollo de nuevas tecnologías para el mejoramiento del sistema


educativo. Este proceso se realiza para optimizar la relación con otros sectores.
i) Promover, coordinar, ejecutar y evaluar, con los gobiernos regionales, los programas de alfabetización
en el marco de las políticas y programas nacionales, de acuerdo con las características socioculturales
y lingüísticas de cada localidad.
j) Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia
social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana.
k) Organizar y sostener centros culturales, bibliotecas, teatros y talleres de arte en provincias, distritos
y centros poblados.
l) Promover la protección y difusión del patrimonio cultural de la nación, dentro de su jurisdicción, y la
defensa y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, colaborando con los
organismos regionales y nacionales competentes para su identificación, registro, control, conservación
y restauración.
m) Promover la cultura de la prevención mediante la educación para la preservación del ambiente.
n) Promover y administrar parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales ya sea
directamente o mediante contrato o concesión, de conformidad con la normatividad en la materia.
o) Fomentar el turismo sostenible y regular los servicios destinados a ese fin, en cooperación con las
entidades competentes.
p) Impulsar una cultura cívica de respeto a los bienes comunales, de mantenimiento y limpieza y de
conservación y mejora del ornato local.
q) Promover espacios de participación, educativos y de recreación destinados a adultos mayores de la
localidad.
r) “18. Normar, coordinar y fomentar el deporte y la recreación, de manera permanente, en la niñez, la
juventud y el vecindario en general, mediante las escuelas comunales de deporte, la construcción de
campos deportivos y recreacionales o el empleo temporal de zonas urbanas apropiadas, para los fines
antes indicados; coordinan con las entidades públicas responsables y convocan la participación del
sector privado.”
s) Promover actividades culturales diversas.
t) Promover la consolidación de una cultura de ciudadanía democrática y fortalecer la identidad cultural
de la población campesina, nativa y afroperuana.

En aquellos casos en que las municipalidades distritales no puedan asumir las funciones específicas
a que se refiere el presente artículo, se procederá conforme a lo dispuesto en los artículos 76 y 77.

1.3.5. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:

a) Controlar el cumplimiento de las normas de higiene y ordenamiento del acopio, distribución,


almacenamiento y comercialización de alimentos y bebidas, a nivel distrital, en concordancia con las
normas provinciales.
b) Regular y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo a las normas establecidas por la
municipalidad provincial.
c) Realizar el control de pesos y medidas, así como el del acaparamiento, la especulación y la
adulteración de productos y servicios.
d) Promover la construcción, equipamiento y mantenimiento de mercados de abastos que atiendan las
necesidades de los vecinos de su jurisdicción.
e) Promover la construcción, equipamiento y mantenimiento de camales, silos, terminales pesqueros y
locales similares, para apoyar a los productores y pequeños empresarios locales.
f) Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales.

Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:


a) Promover la realización de ferias de productos alimenticios, agropecuarios y artesanales, y apoyar la
creación de mecanismos de comercialización y consumo de productos propios de la localidad.

1.3.6. Programas sociales, defensa y promoción de derechos.


13

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:

a) Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas y planes
regionales y provinciales, aplicando estrategias participativas que permitan el desarrollo de
capacidades para superar la pobreza.
b) Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción social
concertada con el gobierno local.
c) Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo
social del Estado, propios y transferidos, asegurando la calidad y focalización de los servicios, la
igualdad de oportunidades y el fortalecimiento de la economía regional y local.
d) Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la
población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y
otros grupos de la población en situación de discriminación.
e) Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de desarrollo social,
y de protección y apoyo a la población en riesgo.
f) Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana para la planificación,
gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social, así como de apoyo a la población en
riesgo.
g) Promover y concertar la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales locales.
h) Organizar e implementar el servicio de Defensoría Municipal de los Niños y Adolescentes -DEMUNA-
de acuerdo a la legislación sobre la materia.
i) Promover el desarrollo integral de la juventud para el logro de su bienestar físico, psicológico, social,
moral y espiritual, así como su participación activa en la vida política, social, cultural y económica del
gobierno local.
j) Resolver administrativamente los conflictos entre vecinos y fiscalizar el cumplimiento de los acuerdos
de las juntas de propietarios de edificios y de las juntas vecinales de su localidad, con facultad para
imponer sanciones por dichos incumplimientos, luego de una obligatoria etapa de conciliación
extrajudicial.
k) Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con participación
de la población y en concordancia con la legislación sobre la materia.
l) Crear la Oficina de Protección, Participación y Organización de los vecinos con discapacidad como un
programa dependiente de la dirección de servicios sociales.

Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales:

a) Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y del adulto mayor,
propiciando espacios para su participación en el nivel de las instancias municipales.
b) Promover, organizar y sostener, de acuerdo a sus posibilidades, cunas y guarderías infantiles,
establecimientos de protección a los niños y a personas con impedimentos y ancianos desvalidos, así
como casas de refugio.
c) Promover la igualdad de oportunidades con criterio de equidad.

1.3.7. Seguridad ciudadana

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:

a) Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a


las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva.
b) Coordinar con el Comité de Defensa Civil del distrito las acciones necesarias para la atención de las
poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole.
c) Establecer el registro y control de las asociaciones de vecinos que recaudan cotizaciones o administran
bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines.

1.3.8. Promoción del desarrollo económico local.

Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:


14

a) Diseñar un plan estratégico para el desarrollo económico sostenible del distrito y un plan operativo
anual de la municipalidad, e implementarlos en función de los recursos disponibles y de las
necesidades de la actividad empresarial de su jurisdicción, a través de un proceso participativo.
b) Ejecutar actividades de apoyo directo e indirecto a la actividad empresarial en su jurisdicción sobre
información, capacitación, acceso a mercados, tecnología, financiamiento y otros campos a fin de
mejorar la competitividad.
c) Concertar con instituciones del sector público y privado de su jurisdicción sobre la elaboración y
ejecución de programas y proyectos que favorezcan el desarrollo económico del distrito.
d) Brindar la información económica necesaria sobre la actividad empresarial en su jurisdicción, en
función de la información disponible, a las instancias provinciales, regionales y nacionales.
e) Promover las condiciones favorables para la productividad y competitividad de las zonas urbanas y
rurales del distrito.

1.3.9. Otros servicios públicos.

Las municipalidades provinciales y distritales, para cumplir su fin de atender las necesidades de los
vecinos, podrán ejercer otras funciones y competencias no establecidas específicamente en la presente
ley o en leyes especiales, de acuerdo a sus posibilidades y en tanto dichas funciones y competencias
no estén reservadas expresamente a otros organismos públicos de nivel regional o nacional.

CAPITULO II
LAS MUNICIPALIDADES DE CENTROS POBLADOS
2.1. ORIGEN Y CARACTERÍSTICAS DE LOS CENTROS POBLADOS
Las que actualmente se denominan Municipalidades de Centros Poblados (MCP) son una realidad
relativamente reciente en el país. Existen desde mediados de la década de 1980, pues la Ley de
Municipalidades dada en 1984 (Ley Nº 23583) establecía que, además de las municipalidades
provinciales y distritales, podían crearse “Municipalidades delegadas” en: “pueblos, centros poblados,
caseríos, comunidades campesinas y nativas”. Estas municipalidades debían ser aprobadas por el
Concejo Municipal Provincial y con el conocimiento del Concejo Distrital respectivo. Los requisitos
que se exigían para su creación eran:

 Una comprobada necesidad de servicios locales.


 Que su territorio no se halle comprendido dentro de los límites de la capital de la provincia o en el
núcleo poblacional central de su distrito.
 Que cuente con más de 50 personas mayores de edad.
 Que posea medios económicos suficientes para organizar y sostener los servicios municipales
esenciales.
 Que su creación fuese solicitada por la mayoría de los habitantes mayores de edad de la localidad.

En la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), Ley Nº 27972, promulgada en 2003, se creó la figura
actualmente vigente de la “Municipalidad de Centro Poblado”, que en esencia recoge lo que en la ley
anterior se establecía en relación con las “Municipalidades delegadas” y le añadía algunas
características nuevas. Se mantenía la característica de ser creadas por la municipalidad provincial,
con conocimiento de la municipalidad distrital. Se añadía la solicitud de que su creación debe hacerse
por lo menos por mil habitantes mayores de edad, domiciliados en el centro poblado, el cual no debe
encontrarse en el área urbana del distrito al que pertenece. Estas municipalidades tienen un alcalde
y cinco regidores electos, para un período de cuatro años. La elección es convocada por la
municipalidad provincial, quien podrá contar con el apoyo de la ONPE (Oficina Nacional de Procesos
Electorales).

Es importante señalar que desde el punto de vista jurídico, al igual que las anteriores
“Municipalidades delegadas” las Municipales de Centros Poblados (MCP) no son consideradas un
nivel de gobierno autónomo frente a los otros niveles de gobierno. Por esta razón, la elección de
autoridades de las MCP no se hace en procesos electorales regulares que involucren al sistema
electoral en su conjunto, tal como sucede durante las elecciones generales de gobiernos regionales y
locales.
15

La Ley Orgánica de Municipalidades establece que las funciones de las MCP se definen en la
ordenanza de la Municipalidad provincial que aprueba su constitución. Allí se establece la
delimitación territorial; el régimen de organización interior; las funciones que se delegan; los recursos
que se le asignan; las atribuciones administrativas y económico-tributarias que se les confiere. Las
MCP reciben fondos regularmente de parte de la municipalidad provincial pero también pueden
recibir remesas de parte de la municipalidad distrital, de acuerdo a las posibilidades.

2.2. CONCEPTO
De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralización (Ley Nº 27783), el territorio del Perú está
conformado por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas
circunscripciones se organiza el Estado y el gobierno en los ámbitos nacional, regional y local.

Las Municipalidades de centro poblado son -según Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972-
instancias de desconcentración de servicios de los gobiernos locales por lo que no gozan de autonomía
política o económica.

Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), un centro poblado es todo lugar del
territorio nacional identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia, por lo
general, por varias familias o, por excepción, por una sola familia o una sola persona. Las viviendas
pueden hallarse agrupadas de manera contigua formando manzanas, calles y plazas, como sucede en
los pueblos y ciudades; semidispersos, como una pequeña agrupación de viviendas contiguas, como es
el caso de algunos caseríos, rancherías, anexos, entre otros; o hallarse totalmente dispersos, como por
ejemplo las viviendas de los agricultores en las zonas agropecuarias.

Los centros poblados se rigen por la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972) y por la Ley de
Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados (Ley Nº 28440), tanto para su
creación y competencias como en lo concerniente a la elección de sus autoridades. Con el objetivo de
cumplir con sus funciones y prestar los servicios municipales que les corresponden, la ley dispone
que los municipios de centros poblados reciban de los municipios provinciales y distritales, un
porcentaje de sus recursos propios y/o de aquellos transferidos por el Estado.

2.3. COMPETENCIAS Y FUNCIONES


Tal como se señaló en líneas arriba, las municipalidades de centros poblados no cuentan con
autonomía política, económica ni administrativa, pues ellas asumen funciones delegadas, de tal
manera, que al ser creadas mediante Ordenanzas, en dicha resolución se precisan las competencias y
funciones que se va a delegar a estos centros poblados.
Dichas competencias y funciones delegadas pueden versar sobre las siguientes materias:
2.4. ORGANIZACIÓN DEL ESPACIO FÍSICO Y USO DEL SUELO
a) Aprobar el Plan Urbano o Rural del Centro Poblado según corresponda, con sujeción al plan y a las
normas municipales y distritales sobre la materia.
b) Autorizar y fiscalizar la ejecución del plan de obras de servicios públicos o privados que afecten o
utilicen la vía pública o zonas aéreas, así como sus modificaciones; previo cumplimiento de las normas
sobre impacto ambiental.
c) Elaborar y mantener su catastro de centro poblado
d) Disponer la nomenclatura de avenidas, jirones, calles, pasajes, parques y plaza; y la numeración
predial.
e) Reconocer los Asentamientos Humanos y promover su desarrollo y formalización.
f) Realizar la cobranza del Impuesto Predial y arbitros de su jurisdicción.
g) Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalización de:
o Habilitaciones urbanas.
o Construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábricas.
o Ubicación de avisos y propaganda política.
o Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con
la zonificación.
o Construcción de estaciones radioeléctricas y tendido de cables de cualquier naturaleza.
o Las demás funciones específicas establecidas de acuerdo a los planes y normas sobre la materia.
16

2.5. SANEAMIENTO, SALUBRIDAD Y SALUD


a) Proveer del servicio de limpieza pública determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos
sanitarios y el aprovechamiento industrial de desperdicios
b) Regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales, industriales,
viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos locales.
c) Instalar y mantener servicios higiénicos y baños de uso público.
d) Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás
elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente.
e) Expedir carnés de sanidad.
2.6. TRÁNSITO, VIALIDAD Y TRANSPORTE PÚBLICO

a) Establecer la nomenclatura y señalización de calles y vías de acuerdo con la regulación provincial y


en coordinación con la municipalidad provincial.
b) Otorgar licencias para la circulación de vehículos menores y demás, de acuerdo con lo establecido en
la regulación provincial.
2.7. ABASTECIMIENTO Y COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS Y SERVICIOS

a) Controlar el cumplimiento de las normas de higiene y ordenamiento del acopio, distribución,


almacenamiento y comercialización de alimentos y bebidas, en concordancia con las normas
provinciales.
b) Regular y controlar el comercio ambulatorio, de acuerdo a las normas establecidas por la
municipalidad provincial.
c) Realizar el control de pesos y medidas, así como el del acaparamiento, la especulación y la
adulteración de productos y servicios.
d) Promover la construcción, equipamiento y mantenimiento de mercados de abastos que atiendan las
necesidades de los vecinos de su jurisdicción.
e) Promover la construcción, equipamiento y mantenimiento de camales, silos y locales similares, para
apoyar a los productores y pequeños empresarios locales.
f) Otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales.

Además de todas están competencias y funciones, se pueden fijar todas las demás que resulten
compatibles con su naturaleza y se encuentran establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades o
le sean delegadas expresamente por la Municipalidad Provincial a la cual está adscrita.

CAPITULO III
LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO MUNICIPAL EN ZONAS RURALES

3.1. EL ESPACIO RURAL

Dicho espacio es heterogéneo, pues no solamente comprende y acoge las distintas actividades agrarias
y agroalimentarias, sino a las áreas naturales protegidas y zonas de protección, los desiertos, las áreas
con despoblamiento rural y también las áreas de terrenos agrícolas adyacentes a las ciudades. Hoy,
igualmente, se entiende que lo rural comprende también a la artesanía, la piscicultura, el turismo
rural o ecológico y otros servicios.

La caracterización del espacio rural o zona rural, por ello, no debe determinarse únicamente de
manera negativa bajo el criterio de prevalencia de la población urbana o rural.1 Entendemos que dicha
caracterización debe ser el resultado de una combinación apropiada de ciertas características o
referencias, tales como actividad económica predominante, superficie territorial, etnicidad, geografía,

1 El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades ubicadas en zonas
rurales» Las municipalidades ubicadas en zonas rurales son las que funcionan en capitales de provincia
o
distrito cuya población urbana no es mayor que el 50% (cincuenta por ciento) de su población total. Tienen
a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible.
17

densidad poblacional, presupuestos y servicios, existencia de espacios o áreas naturales, dificultades


de accesibilidad, etc.2

Respecto a la calificación de un municipio como rural, hemos dicho que no es suficiente «decidir por
descarte y que el concepto de espacio o de zona rural no puede únicamente definirse con el criterio
demográfico».3 En todo caso, resulta mucho más acertado identificar el carácter de un municipio en
función del predominio de las actividades productivas que en él se realizan.

El criterio demográfico, sin embargo, tiene diversas caracterizaciones. Así el Art. 3º del Reglamento
de Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión de Telecomunicaciones (FITEL)
aprobado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 048 -2000- CD/OSIPTEL del 28 de septiembre del
2000, entiende por áreas rurales a «los territorios integrados por centros poblados rurales,
considerando como tales: a) Los calificados como rurales por el INEI, y b) Las capitales de distrito con
3,000 habitantes o menos, aun cuando hayan sido consideradas como urbanas por el INEI».4

En un Informe del problema habitacional realizado en Venezuela5, se sostiene que: «Las tipificaciones
basadas en magnitudes o densidades demográficas no son, en general, buenos criterios de clasificación
y que parece más acertado identificar el carácter de un asentamiento en función del predominio de
las actividades productivas que en él se realizan. Así, cuando la mayor parte de su población
económicamente activa se dedica a labores del sector primario (extracción directa de riquezas del
medio natural, silvicultura, agricultura, cría, pesca, minería) estaríamos en presencia de un
asentamiento de carácter rural. En cambio, en un núcleo urbano predomina la población
económicamente activa dedicada a labores de los sectores secundario y terciario (manufacturas,
comercio, transporte, servicios, gobierno)».

El Dr. Guillermo Figallo Adrianzén apunta que la visión geográfica tradicional considera que el medio
rural está integrado por el «ager» (campo cultivado), el «saltus» (espacio inculto) y «silva» (bosques),
hábitat (comunidades rurales) y caminos vecinales; pero que esta visión ha sido transformada «por la
implantación de nuevas funciones relacionadas con la conservación de la naturaleza, recursos
paisajísticos, recreativos, turísticos, patrimonio cultural, entre otros. Por lo que el espacio rural está
vinculado al espacio urbano en un doble aspecto: (1) Como hinterland de una ciudad determinada; y
(2) Como subsistema interactuante con el de las ciudades tanto a nivel regional como local».

Romá Pujadas plantea que se puede definir el espacio rural como un espacio de bajas densidades,
donde pueden ponerse de manifiesto diversas variables: bajas densidades de población, bajo nivel del
valor añadido por unidad de superficie, baja proporción del suelo urbanizado, etc.6

El concepto de las zonas y espacios rurales resulta vital para determinar si una determinada
municipalidad es rural o no. Es por eso que nos pareció importante referir algunas
conceptualizaciones al respecto.

Sin embargo, advertimos que el asunto no termina allí. Reparemos, por lo pronto, si lo que nuestro
ordenamiento jurídico ha establecido sobre las municipalidades fronterizas -Art. 198º de la
Constitución y los Arts. 2º y 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades- constituye en verdad una

2 En el Proyecto de Ley de Municipalidades de la Junta Militar de Gobierno, preparado por la comisión


nombrada por Resolución Suprema del 17 de octubre de 1962, se definía a la municipalidad como persona
jurídica de derecho público interno (Art. 2). Habría Concejos Municipales en las capitales de provincia,
capitales de distrito y en los pueblos, núcleos rurales y comunidades indígenas. Para que un pueblo, núcleo
rural o comunidad indígena fuera reconocido como Municipio, se exigía que su territorio no estuviese
comprendido dentro de los límites de una ciudad, que contará con más de 50 familias y los medios
económicos suficientes para organizar y sostener los servicios comunes obligatorios, y que la petición se
formule por la mayoría de los vecinos. El reconocimiento de estos municipios estaría a cargo del respectivo
Consejo Departamental
3 Castro Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (comentada, concordada,

jurisprudencia) Edit. RAO, Lima, octubre del 2003, p. 750.


4 El Peruano, 04.10.2000, p. 193632.
5 Ministerio de Desarrollo Urbano. Consejo Nacional de la Vivienda. Revista Enfoques de Vivienda 94.

Venezuela. Informe Nacional Hábitat.

6 Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, Madrid, 1998, p. 250.


18

tipología acertada de nuestras municipalidades y, además, si una municipalidad fronteriza que tiene
generalmente más del 50% de su población dedicada a la agricultura no es también, acaso, una
municipalidad rural.

Ayabaca, por ejemplo, es municipalidad fronteriza porque se localiza en los límites con la república
de Ecuador. Pero en esta provincia con 131,310 habitantes, según el censo de 1993, resulta que su
población rural alcanza el 89.65% del total. Precisamente por ello la Municipalidad Provincial de
Ayabaca, en su Plan Estratégico de Desarrollo Concertado recientemente aprobado, tiene previsto
como unos de sus ejes el «desarrollo agropecuario y el mejoramiento de la infraestructura básica para
el desarrollo urbano y rural». Para nosotros, Ayabaca es una municipalidad rural que limita con el
Ecuador y, por tanto, es merecedora de hasta dos tipologías previstas en la actual Ley Orgánica de
Municipalidades: municipalidad fronteriza y municipalidad rural. Lo mismo ocurre respecto a
diversas provincias y distritos fronterizos con Bolivia, Brasil y Colombia.

Nos parece errada la tipología de municipalidades fronterizas en la Constitución y en la Ley Orgánica


de Municipalidades, por cuanto la sola ubicación limítrofe con otros países no es sustento para diseñar
modelos, estructuras o competencias especiales. Si era de interés del Estado tener una política
apropiada de fronteras, bastaba con el diseño y aplicación de las políticas y programas elaborados a
tal efecto.

Por lo demás, el Art. 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades ha realizado una operación de
desarrollo totalmente infeliz del Art. 198º de la Constitución. El texto aprobado dice: «Las
municipalidades de frontera son aquellas que funcionan en las provincias o los distritos limítrofes con
un país vecino, por lo cual no puede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito
que no tenga esa condición, aun cuando pertenezca a la misma región».

Entiendo que las municipalidades, como entidades públicas, corresponden por mandato constitucional
a las demarcaciones distritales o provinciales, y por tanto no «funcionan», sino que existen
simplemente, porque así lo dispone la norma constitucional. Seguidamente se sostiene que «no puede
tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa condición, aun
cuando no pertenezca a la misma región», con lo cual se enuncia lo que resulta de toda evidencia.

El Decreto Supremo Nº 019-2003- PCM que reglamenta la Ley Nº 27795 de Demarcación Territorial,
es mucho más apropiado al respecto cuando -en el inciso o) del Art. 4º- define como zona de frontera a
la circunscripción política administrativa del nivel distrital, localizada en el perímetro fronterizo,
cuyos límites coinciden con los límites internacionales de la República, y que, en situaciones especiales
se considera a la provincia, que se encuentra bajo influencia de la frontera política.

Al margen de la calificación correspondiente, la clasificación que tengan los diversos centros poblados
rurales debe encontrar estabilidad y un tratamiento técnico en el ordenamiento territorial que,
competencialmente, corresponde tanto a las municipalidades provinciales como a los gobiernos
regionales.

Deberá tenerse presente que las zonas o espacios rurales también cuentan con centros poblados o
núcleos urbanos, generalmente dispersos, que sirven de morada a los pobladores rurales, pero que
además deben plantearse como núcleos de concentración o asentamientos que desalientan, retrasan
o limitan las migraciones hacia las grandes e intermedias aglomeraciones urbanas.

Es conveniente que, entre los criterios que sirvan para caracterizar a los municipios rurales, se tenga
en cuenta los de etnicidad y las condiciones administrativas y fiscales (monto de presupuestos, rango
de ingresos o de recursos propios, número de servidores públicos, equipamiento, etc.).

Este tipo de investigación no fue totalmente descuidado, aunque dichas propuestas o criterios no
fueron incorporados ni tomados en cuenta por la Ley de Municipalidades o la normatividad territorial.
Encontramos interesante, aunque incompleto o parcial, por ejemplo, los indicadores formulados en el
estudio «Estrategia de Desarrollo Territorial» de la Secretaría Técnica para el proceso de
Descentralización del Ministerio de la Presidencia, referidos al rango de poblaciones con 12 escalas,
y al rango de capacidad de gestión (impuesto predial, FONCOMUN, disponibilidad económica
municipal, con 5 rangos en total).
19

Ayuda a lograr la conceptualización adecuada de municipios rurales la reciente Ley Marco para el
Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298 del 21 julio del 2004, que define en su Art. 3º al
sector rural incluyendo a los sectores agropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo
rural y ecológico, artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en las áreas
rurales.

Por lo señalado, es recomendable que se proceda a la formulación técnica de los criterios aplicables
para la calificación de los municipios como rurales. Entendemos que esta labor debiera ser realizada
y aprobada por el Consejo Nacional de Descentralización, el INEI o, en todo caso, el Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento.

3.2. MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES


El concepto y alcances de la autonomía local se encuentran directamente conectados con la asignación
de las competencias locales a las municipalidades provinciales y distritales. Así se colige del texto del
Art. 194º de la Constitución. Ahora bien, las competencias reconocidas a las municipalidades por el
Art. 195º de la Constitución reformada mediante Ley Nº 27680, son las señaladas en los incisos 4), 5),
6), 7) y 8); es decir:

a) Potestad tributaria: Habilitación constitucional para crear, modificar y suprimir los tributos locales;
b) Organización, reglamentación y administración de los servicios públicos locales;
c) Acondicionamiento territorial y planificación;
d) Inversiones y proyectos de infraestructura local, y;
e) Las competencias concurrentes en materias de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio
ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura
y deporte.
Como ya hemos dicho, las señaladas como «competencias» en los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) de este
Artículo 195º no lo son, pues en realidad se trata de atribuciones concernientes a la organización
interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas
legislativas y el ejercicio de otras atribuciones locales.

3.3. COMPETENCIAS DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES EN LA LOM


Las competencias municipales se asignan en el Título V de la Ley Orgánica de Municipalidades, de
manera general tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, sin distinguir la
naturaleza urbana o rural de la municipalidad. Al respecto, ya hemos advertido la inconveniencia de
las leyes orgánicas para atender la diversidad de los municipios y, sin lugar a dudas, ello repercute
negativamente en la necesaria aproximación específica al modelo de competencias que debería
corresponder a las municipalidades rurales.

Pareciera que en el Art. 73º se postula que las competencias en planificación y los proyectos de
inversión se atribuyen exclusivamente a favor de las Municipalidades Provinciales, pero ello
seguidamente es desvirtuado en los numerales 2 y 3 del Art. 79º, que atribuye a las municipalidades
distritales la aprobación de los planes urbanos o rurales y la ejecución de obras, aunque luego se las
condicione a la «supeditación» del plan provincial.

Las únicas referencias expresas a las competencias que corresponderían a las municipalidades rurales
se encuentran en el Título XI de la Ley, concretamente en los Art. 140º y 141º de la Ley Orgánica de
Municipalidades. El primero de ellos dispone que les corresponde, «en los que les sea aplicable», las
mismas competencias de las municipalidades provinciales y distritales, «según el caso» y en las
condiciones que se establece en el Título XI. Este Artículo conlleva a reconocer, entonces, que las
competencias de las municipalidades rurales comprenden o abarcan de manera general tanto las
competencias exclusivas como las competencias compartidas establecidas por los Artículos 79º al Art.
85º de la Ley de Municipalidades.

Por ello, la diferenciación de las competencias atinentes a las municipalidades rurales de las restantes
municipalidades que no lo son, se desprendería únicamente de la alusión que contiene el Art. 140º, en
el sentido que dichas competencias corresponderán «según el caso» y además a «las condiciones que
establece el presente Título», que en realidad solamente se plantea en el Art. 141º. Este Artículo 141º
20

prescribe que las municipalidades rurales tienen a su cargo las competencias relacionadas con la
promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad
y la generación de empleo.

Ciertamente que la referencia que hace el legislador a las competencias de las municipalidades
rurales con el concepto indeterminado de «según el caso», es una forma de delimitación de
competencias sin ninguna clase de rigurosidad, lo cual no resuelve claramente el asunto. Sin embargo,
ello en modo alguno puede interpretarse como si se tratara de una disposición restrictiva de las
competencias de las municipalidades rurales, sino como una indicación o direccionalidad a las
competencias apropiadas y atinentes al desarrollo rural sostenible, que viene a ser el objeto y finalidad
misma de este tipo de municipalidades rurales por expreso mandato del Art. 139º de la Ley Orgánica
de Municipalidades.

Por ello, en la medida que conforme a nuestro ordenamiento jurídico las competencias solamente
pueden asignarse por Ley, cualquier reglamento o norma complementaria únicamente puede
limitarse a realizar la organización, la presentación, la precisión, la selección o el ordenamiento de
esas competencias atinentes «según al caso», es decir, aquellas referidas al desarrollo rural sostenible.

Precisamos que cuando nos referimos «desarrollo rural sostenible», no nos limitamos a entender que
este solamente comprende a la actividad y producción agrícola. El propio concepto de «desarrollo rural
sostenible» abarca diversos aspectos y materias, tales como la planificación, el medio ambiente, el
ecoturismo, la gestión descentralizada y el control administrativo (tala de bosques, usos ilícitos del
agua, etc.), la economía rural, la lucha contra la pobreza, los proyectos productivos, las
infraestructuras y servicios básicos, la educación, la salud, comercialización y la seguridad ciudadana,
entre otros.

Por todo lo dicho, será aplicable a las municipalidades rurales cualesquiera de las competencias
generales establecidas en los Arts. 79º al Art. 85º de la Ley Orgánica de Municipalidades, con la única
restricción de las que resulten aplicables «según el caso», es decir, siempre que se refieran y estén
relacionadas al «desarrollo rural sostenible». Más, como quiera que en su aplicación práctica, tal como
se encuentran diseñadas puede generarse confusión, es conveniente ordenar reglamentariamente las
competencias y atribuciones de las municipalidades rurales.

3.4. LEGISLACIÓN COMPARADA


3.4.1. Bolivia
En el Art. 14º de la Ley de Participación Popular, Ley Nº 1551 de abril de 1993, denominado
Ampliación de competencias municipales al ámbito rural, se establece la competencia municipal para
promover el desarrollo rural mediante la utilización de tecnologías propias y otras aplicadas, obras
de microriego y caminos vecinales, supervisar el desempeño de las autoridades educativas,
administrar los sistemas de catastro rural, conservar y restaurar el patrimonio cultural e histórico,
contribuir al mantenimiento de los caminos secundarios y vecinales y atender los programas de
alimentación complementaria incluyendo los desayunos escolares.

3.4.2. Colombia
El Art. 320º de la Constitución de Colombia establece que la Ley podrá establecer categorías de
municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación
geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración. El Art. 6º de
la Ley 136/94, categoriza los municipios atendiendo a su población, sus recursos fiscales e indicadores
de sus condiciones socioeconómicas, en las siguientes:

a) Categoría especial. Todos aquellos municipios con población superior a los 500 001 habitantes, y cuyos
ingresos anuales superen los 400 000 salarios mínimos legales mensuales.
b) Primera Categoría.- Todos aquellos municipios con población comprendida entre 100 001 y 500 000
habitantes, y cuyos ingresos anuales oscilen entre 100 000 y 400 000 salarios mínimos legales
mensuales.
c) Segunda Categoría. Municipios con población entre 50 001 y 100 000 habitantes, cuyos ingresos
anuales oscilen entre 50 000 y 100 000 salarios mínimos legales mensuales.
21

d) Tercera Categoría. Los municipios con población comprendida entre 30 001 y 50 000 habitantes, cuyos
ingresos anuales oscilen entre 30 000 y 50 000 salarios mínimos legales mensuales.
e) Cuarta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 15 001 y 30 000 habitantes, cuyos
ingresos anuales oscilen entre 15 000 y 30 000 salarios mínimos legales mensuales.
f) Quinta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 7 001 y 15 000 habitantes, cuyos
ingresos anuales oscilen entre 5 000 y 15 000 salarios mínimos legales mensuales.
g) Sexta Categoría. Municipios con población inferior a 7 000 habitantes, con ingresos anuales no
superiores a 5 000 salarios mínimos legales mensuales.
Con base en la clasificación señalada, el Art. 38º de la Ley del Régimen Municipal asigna competencias
y atribuciones a las distintas categorías de municipalidades. Así, corresponde a las municipalidades
con población mayor a los 10 000 habitantes, las competencias referidas a la limpieza, alumbrado
público y domiciliario, agua potable, mataderos, plazas, mercados públicos y atención primaria de
salud.

Las municipalidades con población mayor a los 50 000 habitantes, a las competencias ya señaladas
añaden las de parques públicos, bibliotecas, plan de desarrollo local y de nomenclatura. A su vez, las
municipalidades con población mayor a los 100 000 habitantes añaden las competencias que
corresponden a la protección civil, asistencia a la infancia y ancianos, planificación familiar,
prevención de desastres y de instalaciones deportivas, transporte urbano, protección ambiental y
tratamiento de residuos.

El Art. 20º de la Ley 142/94 establece el Régimen de los Servicios Públicos en municipios menores y
zonas rurales.

3.4.3. Chile
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece como una competencia compartida de
los municipios, la capacitación y promoción del empleo local y el fomento de la pequeña producción
urbana y rural. La Ley reconoce la facultad de las municipalidades, de asociarse entre ellas para el
cumplimiento de sus fines. La Ley Indígena 19.253 de 1993 establece normas sobre protección,
fomento y desarrollo de los indígenas y, a tal efecto, creó la Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena - CONADI.

3.4.4. Ecuador
En este país la gestión municipal ha estado marcada por el tema indígena, que ha sido parte de las
estrategias de poder. Los Arts. 1º 10º y 11º de la Ley de Régimen Municipal de Ecuador instituyen que
el municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado,
cuya finalidad es el bien común local y, dentro de éste y en forma primordial, la atención de las
necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva
jurisdicción; y que el territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas -cuyo conjunto
constituye una ciudad- y parroquias rurales.

La Ley Nº 29 del 27 de Octubre del 2000, denominada Ley de Juntas Parroquiales Rurales, atribuye
a dichas juntas formular anualmente el Plan de Desarrollo Parroquial, la organización de mingas o
cualquier otra forma de participación social para la realización de obras de interés comunitario, entre
otros. En cuanto a la estructura administrativa, dispone que la misma se determine «según los
requerimientos de cada parroquia y en ningún caso se comprometerá para ello más del diez por ciento
(10%) de la disponibilidad financiera de la misma». El Artículo 17º permite que las juntas parroquiales
se asocien con el fin de fortalecer el desarrollo parroquial y la gestión de las áreas rurales.

Finalmente, los Arts. 23º a 26º regulan respecto a los ingresos tributarios y no tributarios y el Fondo
de Desarrollo Parroquial por Provincia.

3.4.5. España
El Art. 30º de la Ley 7/1985, Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, manda que las leyes
sobre régimen local de las Comunidades Autónomas podrán establecer regímenes especiales para
Municipios pequeños o de carácter rural, y para aquellos que reúnan otras características que lo
22

hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las


actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.

3.4.6. Venezuela
El Art. 169º de la Constitución de Venezuela manda que la legislación que se dicte para desarrollar
los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, debe establecer
diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la
determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo
económico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfica, elementos
históricos y culturales y otros factores relevantes.

El citado texto constitucional dispone que la legislación establezca las opciones para la organización
del régimen de gobierno y administración local que corresponderá a los Municipios con población
indígena. La Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela establece una adecuada tipología de
municipalidades en Municipios, Distritos Metropolitanos, Parroquias, Mancomunidades y otras
formas asociativas. El Art. 32º prescribe que las Parroquias son demarcaciones de carácter local,
dentro del territorio de un Municipio, creadas con el objeto de descentralizar la administración
municipal, promover la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios públicos locales.

3.5. TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUNICIPALIDADES RURALES


Un municipio se define por su territorio, población y por la organización de gobierno, es decir, la
Municipalidad. Maragall7, al respecto sostiene que «los municipios presentan una enorme diversidad,
en términos de escala, que abarca desde los pequeños municipios rurales con un débil potencial
demográfico hasta las grandes ciudades, pasando por todo tipo de pueblos y ciudades intermedias.»

Como ya hemos referido, el sistema legislativo municipal -con olímpico desconocimiento de nuestra
realidad- hizo abstracción de las zonas rurales y reguló sobre las municipalidades de las grandes
ciudades, mientras que en la última Ley Orgánica de Municipalidades se sigue el tradicional sistema
uniformista para las municipalidades del país, dado que en el Título I, Disposiciones generales y
«Clases de Municipalidades» -concretamente, en el Art. 2º- se establece la tipología básica uniformista
de las municipalidades en «provinciales y distritales».

Sin embargo, en esta misma Ley se sigue una antitécnica calificación municipal en los Títulos X, XI
y XIII, denominados «Las municipalidades de los centros poblados y las fronterizas» (Arts. 128º a
138º), «La promoción del desarrollo municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) y «La
Municipalidad Metropolitana» (Arts. 151º a 165º).

Respecto a las municipalidades fronterizas, ya hemos objetado su tipología como tal. En cuanto a las
municipalidades de centros poblados, también hemos dicho que las únicas municipalidades que tienen
autonomía y personería jurídica propia son las provinciales y las distritales.

Entendemos que la «municipalidad de centro poblado» es una unidad u órgano desconcentrado, y por
lo tanto, disentimos que se haya regulado en la forma que se ha hecho sobre aquellas en la Ley
Orgánica de Municipalidades. Como se sabe, los órganos desconcentrados no tienen personalidad
jurídica propia y son órganos inferiores dentro de las respectivas entidades públicas; además, están
obligadamente supeditados y subordinados a las autoridades superiores.

Ahora bien, advertimos que en este estimado de 1 400 municipalidades rurales no existe tampoco
uniformidad respecto a su caracterización. Existen provincias y distritos que tienen una tasa
negativa, debido a la permanente migración de su población. Otras provincias y distritos presentan
un bajo crecimiento de su población.

Encontramos, también, distritos en cuyas municipalidades no existe ninguna recaudación por


ingresos propios (tasas y derechos) y que poseen rangos casi insignificantes de disponibilidad de
recursos económicos. En estas municipalidades rurales, sean provinciales o distritales, es donde se

7Maragall, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España,
1997, p. 32.
23

localizan poblaciones en estado de pobreza y que no cuentan con los servicios básicos de agua potable
y desagüe, electricidad, etc.

Pese a que las municipalidades rurales son la mayoría y sus principales problemas derivan de la
problemática de producción y comercialización agropecuaria, gran parte de sus alcaldes le dan la
espalda a esta realidad concentrando los pocos recursos y proyectos en las áreas urbanas de sus
localidades, siguiendo las pautas de un municipalismo que no se empapa de los problemas sociales y
productivos. Las críticas a los «agentes municipales» formuladas hace muchos años por Hildebrando
Castro Pozo parecieran aún tener vigencia.8

Son pocas las municipalidades que encaran el desarrollo local con una visión productiva. En el viaje
que realizamos a Piura y Apurímac la mayoría de las administraciones locales destina más del 50%
de sus recursos a obras urbanas tradicionales: Remodelación de la plaza principal y la construcción
del palacio municipal. Las municipalidades distritales de Santo Domingo, de Montero y Frías son
excepciones en la sierra del Departamento de Piura pues en ellas se desarrollan estrategias de apoyo
a los productores agrícolas. También verificamos algunas experiencias positivas y exitosas en
Apurímac.

3.6. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS


En la Ley Orgánica de Municipalidades no existe ninguna disposición que distinga subtipos o
subclasificación de las municipalidades rurales. El Art. 142º de esta Ley se limita a indicar que no
están obligadas a adoptar la estructura básica que la Ley ordena para otras municipalidades no
rurales.

La única disposición que realiza esta diferenciación es el Art. 8º de la Ley Nº 28273 de julio del 2004
-Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Municipalidades- que establece los
requisitos para la acreditación de las municipalidades disponiendo un «régimen simplificado» para
las municipalidades que tengan un rango de percepción mínima de 8 UIT por concepto de
FONCOMUN, «o que no cuenten con la capacidad instalada que soporte la transferencia solicitada».

Se trata de una disposición parcial, pues se aplica únicamente para la acreditación y por las variables
aplicadas respecto a los ingresos de las municipalidades que reciben transferencias de 35 000 soles
mensuales o de menos de 400 000 soles mensuales; es decir, que alcanza a una parte de las
municipalidades rurales del país.

En este estudio hemos verificado que en el país existen hasta tres sub-tipos de municipalidades
rurales, los cuales no solamente se refieren al aspecto poblacional, sino a los servicios que atiende
cada municipalidad y la infraestructura, equipamiento y personal con que cuentan. Un sub tipo de
municipalidad rural es aquella que tiene una población superior a 8 000 habitantes, cuenta con más
de 25 servidores municipales y en casi todos los casos están dotadas de equipos de computación,
internet y telefonía. Generalmente, tienen un presupuesto anual superior a los 4 millones de soles y
un rango de ingresos propios que alcanza hasta el 10% de su presupuesto;

Otro sub tipo de municipalidad rural se presenta en aquellas con más de 3 000 pobladores y que tienen
entre 8 a 24 servidores municipales. La mayoría cuenta con servicios de telefonía y equipos de
cómputo, además de un presupuesto anual de entre 1 a 3 millones de soles, aunque sus ingresos
propios no llegan al 5% de su presupuesto anual.

8«Obligados los indios a abandonar sus antiguas residencias y organizarse en aldeas o caseríos sobre la
base de las ciudades españolas, cada comunidad se estableció dividida en barrios, con cabildos, plaza
pública, capilla, convento [...] estos barrios están obligados a erogar el dinero necesario para llevar a cabo
obras o a prestar su contingente de trabajo personal cuando ellos por sí mismos pueden hacer o
refaccionarlas. En los cabildos, plazas públicas, conventos o capillas a medio terminar, en una baranda o
un conjunto de puertas y ventanas para un edificio se puede apreciar la incuria de estos grupos. La
asombrosa dejadez y falta de iniciativa de los agentes hacen perdurar su estado inconcluso. Contribuye a
agravar este mal el hecho de que, en algunas comunidades, sus agentes son nombrados por los alcaldes
distritales o provinciales, muchas veces sin su consentimiento y hasta contra su voluntad. (Castro-Pozo,
Hildebrando. Nuestra Comunidad Indígena, 2da. Edicción, Perugraph editores, Lima, 1979 p. 47 y sgtes).
24

El tercer sub tipo de municipalidades rurales tiene menos de 3 000 pobladores, cuentan con un
máximo 7 servidores municipales, pero no disponen de equipos de cómputo y telefonía. En estos casos,
su presupuesto no sobrepasa el millón de soles anuales y prácticamente no tiene ingresos propios. Es
obvio referir que las estructuras administrativas, dada esta diferenciación existente, no puede ser las
mismas para cada sub tipo de municipalidades rurales, por lo que cada una debe adoptar estructuras
administrativas tipos.

Es característica general en las municipalidades rurales su bajo nivel de organización interna, lo cual
en muchos casos lleva a centralizar las actividades y roles municipales en la figura del Alcalde. Al
contar con escaso personal, cada municipalidad adecua una estructura orgánica, distinguiéndose
solamente la Alcaldía, la Secretaría como órgano de apoyo y las oficinas de Registro Civil, Tesorería.
En algunos casos, cuentan con una Biblioteca.

En un diagnóstico que elaboró el CCAIJO9 en 12 municipalidades de la Provincia de Quispicanchi-


Cusco, se constató que todas ellas presentaban la misma estructura interna: Concejo Municipal,
Alcaldía, Comisiones de Regidores, la Secretaría y la Tesorería.

En estas municipalidades el número de empleados permanentes fluctuaba entre 3 y 5, mientras que


ninguna de ellas contaba con CAP o ROF. El Programa Frontera Selva10, en el autodiagnóstico de las
Municipalidades Distritales de Napo, Torres Causana, Imaza y Cenepa de la Provincia de
Condorcanqui, determinó lo siguiente: (1) Comisiones del Concejo Municipal.- Generalmente se
organizan en dos Comisiones: La de Administración y la de Asuntos sociales, obras e infraestructura.
Otras tienen hasta tres Comisiones: Administración financiera, Obras e infraestructura y
Planificación y Presupuesto. (2) Regidores.- En algunas municipalidades los regidores ejercen
atribuciones delegadas (Napo). (3) Estructura administrativa y servidores municipales.- La
estructura administrativa es espontánea. El número de servidores es variable, la mayoría tiene pocos
servidores, pero existe la tendencia al sobredimensionamiento.

En la Municipalidad de Torres Causana, el informante señala estar sorprendido que «tenga dos
direcciones municipales». (4) Desarrollo Local Productivo.- La Municipalidad de Napo promueve
módulos de crianza de ganados bufalinos.
La Municipalidad de Torres Causana ha suscrito un Convenio con la Dirección Regional de
Agricultura para impulsar la ganadería. (5) Recursos financieros y tributarios.- Los ingresos propios
son bastante bajos (Napo 2.3%). Dependen casi en 98% de las transferencias. (6) Servicios públicos.-
Los servicios son deficitarios. Presentan déficit de hasta 85% de los servicios de electricidad, agua
potable, limpieza pública. Los servicios que se brindan a la población, prácticamente son subsidiados.

En estas municipalidades, las distancias de los centros poblados se constituyen en el principal


problema para la organización y prestación de servicios. Ello debe conllevar al diseño de una
organización administrativa adecuada a dicha circunstancia.

3.7. COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS


La autonomía local debe ser concordada y compatibilizada adecuadamente con la autonomía comunal,
de la cual se encuentran investidas las comunidades en el Perú. Esta incorporación no debe ser un
acto meramente de formal, sino más bien una permanente y consistente alianza municipal-comunal
en defensa de sus respectivas autonomías y sus derechos.

Las Comunidades Campesinas deben comprenderse y tratarse como un valioso activo para el
desarrollo rural del país. Eduardo Devés Valdés11 afirma que: «Como Castro Pozo, Mariátegui y
Gabriela Mistral entre otros- que unieron el problema del indio al del latifundio y la tierra- «la lucha

9 Cenzano de los Ríos, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido.
Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p.49.
10 Távara, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo, Torres

Causana. Imaza y Cenepa, Centro poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de Condorcanqui. Lima,
2003.
11 Devés Valdés. E: El pensamiento indigenista en América Latina (1915-1930).- http://
mapuche.info.scorpionshops.com/mapuint/deves030600.html.como Instituciones Claves del Desarrollo
Rural Sostenible en el Perú.
25

de 400 años de la Comunidad contra el latifundio y la decadencia de éste, prueban históricamente que
las bases de la Comunidad incásica constituyen las bases de la restauración económica nacional».

Díaz Palacios, a su vez sostiene que la importancia cuantitativa de las comunidades campesinas es
indiscutible y que «son 5 680 comunidades que controlan aproximadamente el 40% de total de tierras
de uso agropecuario en el país, siendo la mayor parte de ellas pastos naturales».12 En tanto el Art. 6º
de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, establece como uno de los objetivos sociales
de la descentralización, la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la
interculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación.

Es claro que el desarrollo local requiere de la incorporación, la participación y el tratamiento adecuado


de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas y de sus autoridades comunales. Por lo
demás, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas en general, requieren apoyo para
efectivizar sus derechos consuetudinarios y una serie de normas que declarativamente los protegen.

Como se sabe, nuestro país ha suscrito -mediante Resolución Legislativa Nº 26253, el Convenio Nº
169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales que entre sus
diversas disposiciones establece que los países signatarios deben reconocer a los pueblos indígenas «el
derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan».

Lo mismo debe ser enarbolado respecto a la norma que instituye el Art. 15º de este Convenio, en
cuanto establece que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras
deberán protegerse especialmente, y que comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la
utilización, administración y conservación de los mismos.

Esta protección igualmente alcanza de los conocimientos desarrollados de manera colectiva por los
pueblos indígenas, de conformidad con lo establecido por la Ley Nº 27811 que obliga al Estado a
promover el respeto, la protección, la preservación, la aplicación y el desarrollo de los conocimientos
colectivos de los pueblos indígenas, así como a promover la distribución justa y equitativa de los
beneficios derivados de la utilización de los mismos.
La municipalidad rural debe velar por el estricto cumplimiento de la educación bilingüe que se
imparta en los territorios de las comunidades y, asimismo, por el respeto e intangiblidad de las
reservas territoriales a favor de los grupos étnicos. Como se sabe, la educación bilingüe sigue siendo
un discurso que no se materializa, pese a que mediante Ley Nº 27818 el Estado reconoció la diversidad
cultural peruana y se comprometió a fomentar la educación bilingüe intercultural en las regiones
donde habitan los pueblos indígenas, y a establecer el respectivo Plan Nacional de Educación Bilingüe
Intercultural.

La municipalidad rural debe ser aliada natural de las comunidades campesinas en la lucha por la
protección de las tierras comunales13, que conforme a nuestro derecho constitucional y la legislación
son inalienables, inembargables e imprescriptibles.

Además, según las normas aplicables a la explotación de las aguas minero-medicinales con fines
turísticos -Decreto Supremo Nº 05-94-ITINCI del 27.04.1994-, las comunidades campesinas tienen
preferencia para la explotación turística de las fuentes de agua minero medicinales que se encuentren
ubicadas en terrenos de su propiedad. La colaboración municipal-comunal, igualmente puede
extenderse a los servicios públicos esenciales, desde que el Decreto Supremo Nº 004-92-TR del
20.02.1992 -en su Art. 94º- prescribe que las Comunidades Campesinas pueden construir y
administrar bienes para otorgar los servicios públicos esenciales requeridos por su población, cuando
la Municipalidad Distrital, el Estado o los Organismos Públicos o Privados competentes no presten
tales servicios, o cuando estos deleguen dicha responsabilidad a la Comunidad, mediante convenio.

12Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Rurales
13La Ley Nº 24657 considera como «tierras comunales» las originarias, las adquiridas por el derecho
común y agrario y las adjudicadas por la Reforma Agraria, precisando que «ellas comprenden las que la
comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las que indican sus títulos».
26

Rodrigo Montoya14 sostiene que en las Comunidades Campesinas se encuentra uno de los núcleos más
importantes de prácticas democráticas, ya que en ellas se eligen democráticamente a las autoridades
cada 2 años y es norma aceptada que las Juntas comunales consulten a los comuneros cada una de las
decisiones en los cabildos dominicales. También porque la asamblea general tiene el poder suficiente
para cambiar a los dirigentes incompetentes, antes de que los plazos de gobierno se cumplan. En estas
comunidades campesinas, los alcaldes o Varas asumen responsabilidades múltiples: fijar el acceso a
las parcelas de cultivo y de pastos, distribuir el agua, ordenar la rotación de cultivos, cuidar los
sembríos, anunciar la inminencia de heladas, castigar a los infractores de las reglas, ofrecer posada y
atención a los visitantes, ayudar a las mujeres viudas; enterrar a los muertos, entre otros.

3.8. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL

El actual sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para los municipios urbanos.
En los municipios rurales son prácticamente inaplicables los impuestos al patrimonio vehicular, a los
juegos o las apuestas, a los espectáculos públicos, casinos de Juego y los otros impuestos municipales
establecidos por la Ley15.

Las municipalidades rurales, por ello, carecen o tienen una escasa recaudación de ingresos tributarios
propios. Para su funcionamiento dependen casi exclusivamente de las transferencias que reciben del
Fondo de Compensación Municipal y de otros impuestos de recaudación nacional. El problema
señalado no es secundario o aleatorio a los objetivos y a los principios que se trace la descentralización
en nuestro país, considerando que estas municipalidades son las más numerosas. Existe un porcentaje
apreciable de municipalidades distritales rurales que perciben por toda transferencia ocho (8) UIT
mensualmente, estando imposibilitadas de emprender proyectos de magnitud.

En las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar los tributos que ha previsto
la Ley de Tributación Municipal. La encuesta efectuada da cuenta de la precariedad y debilidad de
los ingresos tributarios de las municipalidades rurales.

Alberto Flores Apaza16 refiere que el sistema tributario municipal se ha diseñado casi exclusivamente
para las ciudades, ya que en el municipio rural» son prácticamente inaplicables los impuestos a los
Bingos, Apuestas y Premios de Carrera de Caballos, Pimball, Patrimonio Automotriz, Aeronave y
Embarcaciones de Recreo, Casinos de Juego, etc.

Asimismo, las municipalidades tienen desventaja respecto al Impuesto Vehicular, pues el


rendimiento de este -en sus dos terceras partes- se distribuye en proporción a la población y el parque
automotor, siendo esta última variable casi inexistente en los municipios rurales.

Por ello la única posibilidad que actualmente puede atender el financiamiento de las municipalidades
rurales son las transferencias de impuestos nacionales, tales como el Impuesto de Promoción
Municipal, el Impuesto al Rodaje, el Canon Petrolero y el Canon Minero.

Sin embargo, la legislación vigente concerniente a la tributación por explotación de los recursos
naturales -siendo deficiente, parcial y pro empresarial- tampoco constituye un aporte significativo al
financiamiento municipal. Las estadísticas dan cuenta que el año 2003 la minería exportó US$ 4 500
millones, mientras que la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones. Como
quiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y las
Municipalidades de la República, apenas recibieron el 1.8% del valor exportado.

14 Montoya Rojas, Rodrigo. El espejo en el que debiéramos aprender a mirar el futuro del Perú. Navegar
Río Arriba. L.R. 24.08.97, p. 28.
15
El Art. 6º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-
2004-EF del 11.11.2004, refiere que los impuestos municipales son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto predial;
b) Impuesto de Alcabala. c) Impuesto al patrimonio vehicular; d) Impuesto a las apuestas. e) Impuesto a los Juegos; f)
Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en El Peruano, 15.11.2004, p. 280367
16
A. Flores Apaza. Desigualdades Financieras en las Municipalidades. Bol. Democracia Local. Vol. 2, Nº 6. Octubre 1989.
27

Los recursos del canon minero transferidos al departamento de Arequipa el año 2004, tanto al
gobierno regional como al conjunto de municipalidades, ascendió a 24 millones de nuevos soles, que
apenas representan el 3.5% del presupuesto total en dicha región.

Por lo demás, a raíz de la aprobación de nuevos criterios para la distribución del canon entre los
gobiernos regionales y las municipalidades -mediante la segunda disposición complementaria de la
Ley Nº 28277 de julio último- se ha resucitado los conflictos entre las municipalidades localizadas en
las zonas productoras y las municipalidades ubicadas fuera de las mismas. En virtud de este cambio,
en determinados casos, algunas municipalidades provinciales no localizadas en la zona de producción
han visto reducidos sus ingresos por concepto de canon hasta en la mitad. Por lo referido, es claro que
esta legislación requiere de una reingeniería que asegure los propósitos que plantea la
descentralización administrativa y fiscal.

Los criterios utilizados para la distribución nacional de los tributos antes mencionados organizados
en el FONCOMUN, tampoco son los más convenientes y no favorecen a los municipios con predominio
rural. Para el caso del IPM, los índices de distribución dan un peso del 10 por ciento a la variable
población y, en consecuencia, es ínfimo el nivel de participación de las Municipalidades de los
Departamentos de Apurímac, Huancavelica, Amazonas, Madre de Dios, Pasco, Moquegua, San
Martín y Ucayali, porque cuentan con una población que, respecto al total del país, representan al 1.9
%, 2 %, 1.5 %, 0.2 %, 1.3 %, 0.6 %, 1.9 % y 1.2 %, respectivamente.
Es por ello que en nuestro país existen más de 750 municipalidades que tienen, por todo recurso, la
transferencia mensual de 8 UIT por concepto de FONCOMUN, y otras 350 municipalidades perciben
entre 8 a 15 UIT por el mismo concepto.

4.6.1. Presupuesto público

Es obvio que los recursos para que las municipalidades rurales acometan apropiadamente las tareas
del desarrollo local, siguen siendo manifiestamente insuficientes.

Por todo ello es recomendable perfeccionar los criterios de distribución de recursos del Fondo de
Compensación Municipal, a fin de que se distribuyan recursos beneficiando a las localidades cuya
población está en extrema pobreza o es de predominio rural. Asimismo, dada la debilidad de los
ingresos tributarios propios en las municipalidades rurales, debe incrementarse el Fondo de
Compensación Municipal y estudiarse la posibilidad de autorizar a las municipalidades rurales para
que apliquen autogravámenes.

El incremento de recursos para el Fondo de Compensación Municipal para que se incrementen las
transferencias a las municipalidades rurales, tendría que darse con parte de la recaudación del
Impuesto General a las Ventas, del Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta. Estos
nuevos recursos serían aplicados a la ejecución de proyectos de inversión para el desarrollo rural a
cargo de las municipalidades rurales.

En cuanto a la figura de los autogravámenes, estos ya han sido aplicados en el país. En efecto,
mediante Ley Nº 11629 del 09 de octubre de 1951 se creó en la Provincia de La Convención del
Departamento de Cusco, los gravámenes siguientes: a) El 5 por ciento sobre el precio de la venta de
cada arroba de coca; b) El 5 por ciento sobre el precio de venta de cada quintal de té, cacao, café y
maní que se produzca en la Provincia de La Convención. El producto de los gravámenes se destinaba
exclusivamente a la ejecución de obras públicas en dicha provincia, con preferencia en carreteras,
agua y desagüe, locales escolares.