SAN MARTIN

UN VIAJE A LA OTRA ORILLA

Eduardo Ballón Echegaray
Marisa Glave Remy

Con el apoyo de:

 San Martín: Un viaje a la otra orilla

INTRODUCCIÓN:

En una de las orillas del alto Huallaga se encuentra el Valle del Monzón, una de las
principales zonas de cultivo de hoja de coca, por extensión de área cultivable y por
niveles de producción. En la otra orilla está la región de San Martín que, si bien tuvo
cerca de 2,000 hectáreas cultivadas de Coca el 2010, representa como máximo el 3%
de suelo cultivado a nivel nacional 1. En esta orilla del Huallaga, así como en los valles
del río Mayo, los agricultores sanmartinianos han privilegiado otros productos, el café,
el cacao, el plátano, el palmito y en alianza con capitales privados han desarrollado
cultivos como la palma aceitera, así como lograr integrar eslabones de la cadena
productiva de sus principales productos con resultados sorprendentes.

La experiencia de gestión en San Martín aparece nacionalmente como exitosa. Exhibe

resultados importantes que destacan en relación a otras gestiones regionales,
particularmente frente a otras regiones andino-amazónicas que en los últimos 20 años
han sido hegemonizadas por el narcotráfico y la minería ilegal. ¿Qué ocurrió en esta
región para que su desarrollo económico, social, cultural e institucional fuera diferente?

San Martín ostenta indicadores sorprendentes. Entre el 2006 y el 2011 el aumento del
ingreso de los trabajadores fue de 115% frente al 46% nacional; el del empleo
adecuado fue de 185% frente al promedio nacional de 82% en ese período. Las cifras
de pobreza extrema cayeron a razón de 3.3% al año, duplicando la reducción nacional;
las de pobreza total lo hicieron al 8% anual, doblando también la velocidad nacional,
mientras que la agricultura, el sector más importante de la región, tenía un crecimiento
anual de 6.5%, el más alto del país. La producción de cacao, uno de los ejes
económicos de la región se incrementó en 252%, duplicando su participación en la
producción nacional. Todos estos resultados se lograron pese a que San Martín es la
región número 20 en cuanto al presupuesto público por habitante y cuenta con 31%
menos recursos por habitante que el Perú en promedio.

Muchos al preguntarse por este fenómeno hablaron del “milagro” San Martín. A lo
largo de este ensayo, fruto de la revisión de estudios sobre la región y de entrevistas a
los responsables del Gobierno Regional, queremos mostrar los elementos más
destacables de este caso, señalando que más que un milagro estamos ante un
proceso sostenido de desarrollo regional, del cual esperamos rescatar lecciones útiles
para otros territorios.

Algunos datos económicos y sociales

El caso que estudiamos presenta una combinación interesante de indicadores

económicos, junto a indicadores de desarrollo social, que a continuación mostramos.
Muchas veces, el incremento del PBI y la reducción de la pobreza monetaria no vienen
acompañados de mejoras en los niveles educativos o de calidad en el acceso al
servicio de salud. San Martín es uno de esos pocos casos que combina ambos
aspectos.

1
UNDOC reporta para el 2010 un total de 61,200 ha cultivadas de hoja de coca a nivel nacional. El
GRSM reporta que en San Martín el mismo año llegó a 1725 ha cultivadas. UNDOC señala una
reducción el 2012 en la región de San Martín que tuvo 1238 ha productoras de coca, pero no contamos
con el reporte regional.
El PBI regional pasó de 1´819,008 el 2006 a 4,467,595 millones en el 2013.
Crecimiento similar tuvo el acceso a crédito, según cifras del BCP, se pasó de
colocaciones por 534 millones en el 2007 a 1,810 millones en el 2013. El cuadro a
continuación muestra el aumento del valor agregado bruto de la región por tipo de
actividad, comparando el 2006 como año base antes de la gestión de Cesar Villanueva
y el 2013. Un dato, que sin duda indica el dinamismo alcanzado por la región, es el del
número de arribos (viajeros), que pasó de 200,169 el año 2007, a 621,019 el año
2013.

Valor Agregado Bruto en Miles de Soles por tipo de Actividad

Actividad Año
2006 2013
Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura 534,474 1,266,387
Pesca 300 2,747
Minería 49 42,976
Manufactura 246,764 499,532
Electricidad 16,690 28,992
Construcción 93,788 497,440
Comercio 237,030 607,722
Transportes y Comunicaciones 113,225 138,322
Restaurantes y hoteles 88,286 148,683
servicios gubernamentales 221,874 138,301
otros servicios 266,528 1,096,493
Total 1,819,008 4,467,595

Desde que el Gobierno Regional de San Martín (GRSM) recibió la educación por
efecto del proceso de descentralización ha desarrollado políticas de mejora de
aprendizaje e inversiones en condiciones físicas de la escuela, en el marco de su
Proyecto Educativo Regional que combina tres enfoques: (i) gestión democrática
descentralizada; (ii) con personas competentes, creativas y críticas; (iii) con identidad
amazónica fortalecida. Su objetivo fue convertir la educación en un medio para el
desarrollo sostenible, formando personas competitivas, integrando ciencia y tecnología
con su identidad amazónica, valores humanos fundamentales, con enfoque de género,
en un ambiente inclusivo y de paz social. Como resultado del esfuerzo desplegado,
San Martín logró el incremento en indicadores de rendimiento de manera notable,
alcanzando un incremento de 317% en comprensión lectora y 268% en comprensión
matemática según cifras de la prueba PISA.

Materia Año 2007 Año 2013

Comprensión lectora 6.4 26.7
Razonamiento Matemático 3.8 14.0

El proceso se inició con la reorganización de la DRE y la construcción de un mapa de

competencias que respondía a la diversidad, la territorialidad, la inclusión y a los
derechos de estudiantes y docentes. Sólo entre el 2012 y el 2013, la DRE a través del
Programa Presupuestal “Acceso a la Educación Básica Regular”, generó una cartera
de 44 proyectos alrededor de 250 millones de soles, cifra que supera históricamente la
cartera de proyectos, para mejorar los servicios educativos con calidad, que deben
brindan las instituciones educativas del nivel inicial en la región, organizándolos en
corredores educativos, que desarrollarán una propuesta educativa articulada al
Proyecto Educativo Regional.

En materia de salud, se constituyó el “Sistema Sanitario Regional”, implementándose

la mejora y el equipamiento adecuado en todos los centros médicos, con un plan de
inversión multianual para 9 hospitales estratégicos viables, por un monto de 772
millones de soles. Actualmente se encuentran en ejecución los hospitales de
Moyobamba y Tarapoto, ambos por 257 millones de soles. Seguramente una de las
cifras que mejor refleje la mejora en las condiciones de vida sea la reducción en la
desnutrición infantil. El 2009 SM presentaba 28.2% de niños y niñas menores de 5
años con desnutrición (5 puntos por encima del promedio nacional); el 2013 llegó a
15.9%, por debajo del promedio nacional que es de 16.3%. Esta reducción de más del
10% ha recibido reconocimiento nacional.

Muchos de estos logros no serían posibles de no haberse llevado adelante la reforma

institucional en el propio Gobierno Regional, reforma de estructura y de instrumentos
de gestión. Es importante recordar que SM es el primer GR en realizar Ordenamiento
Territorial, a nivel regional y de sus cinco provincias; fue el primer GR en recibir
funciones de INRENA; el primer GR en implementar el mecanismo de compensación
por servicios ambientales. Durante 2009, 2010 y 2012 fue el GR con mayor porcentaje
de ejecución de recursos de inversión. Y logró pasar de tener proyectos aprobados
como viables equivalentes de 1.3 millones a 11.1 millones de soles en el 2010.

Construyendo un mapa de navegación

Este informe pone especial énfasis en la capacidad de planificación, articulación y

ejecución de políticas, programas y proyectos que el Gobierno Regional (GRSM) ha
desarrollado en articulación con otros actores. Centrar el análisis en el trabajo
realizado desde la gestión regional de Cesar Villanueva, entre los años 2007 a 2013 –
momento en que deja sus funciones como Presidente Regional para asumir la
responsabilidad de ser Presidente del Consejo de Ministros – nos permite una
aproximación a este proceso desde uno de los actores institucionales clave; sin
pretender desmerecer el rol que otros actores jugaron en este proceso. Insistimos,
estamos ante un proceso que trasciende este gobierno regional, en temporalidad y en
capacidad, pero que ha tenido desde el GRSM un promotor y canalizador de
iniciativas.

Para entender este viaje hacia una orilla diferente al de las regiones vecinas a San
Martín, buscamos dar cuenta de algunos elementos centrales en el mapa construido
en la región y capitaneado desde el GRSM. Este mapa está compuesto de cinco
capítulos. El primero destinado a evaluar las condiciones de la nave institucional,
recogiendo los elementos más saltantes del proceso de reforma institucional que
emprendió Cesar Villanueva desde el 2007 para generar condiciones en la
administración regional para asumir plenamente las nuevas funciones transferidas
fruto del proceso de descentralización.

Una gestión que responde a los intereses de sus ciudadanos usa los instrumentos de
planificación que tiene a la mano, en particular el Plan de Desarrollo Concertado, pero
lo hace articulando el plan a los procesos y visiones regionales construidas años atrás.
Este es el tema que se aborda en el segundo capítulo. En el tercero destacamos la
importancia en la experiencia de SM de (re)conocer las condiciones físicas, biológicas,
sociales y económicas del territorio, como parte del proceso de ordenamiento territorial
que tiene, así como su apuesta por una integración macro-regional. Cómo es que las
potencialidades del territorio son aprovechadas por los actores económicos y
productivos y el rol del GRSM en este proceso será abordado en el capítulo cuatro.

Cerramos este ensayo con un capítulo de lecciones, que extraen buenas prácticas
implementadas en la región, que pueden servir para la construcción de otros mapas de
navegación en el viaje al desarrollo económico y social de los territorios del Perú.
1. LA GESTIÓN EN SAN MARTÍN:

Uno de los factores de éxito de la actual gestión regional fue adaptar su estructura
organizativa a los retos que se asumían con el proceso de descentralización,
buscando apropiarse de las funciones transferidas a fin de darles una lógica territorial,
logrando que trasciendan su tradicional funcionamiento sectorial. Esta gestión
implementa un conjunto de reformas que analizaremos en este capítulo, partiendo
desde un enfoque claro: Generar una conducta institucional y un proceso de
modernización institucional que gobierne no que administre. El Gobierno Regional es
La Autoridad.

Es importante destacar, como lo señalaron los entrevistados, que la premisa “gobernar

y no administrar” que guía a la actual gestión regional supone una articulación de
plano técnico con el plano político, siendo la reforma institucional una herramienta más
que un fin en sí misma.

Los Gobiernos Regionales a nivel nacional recibieron a partir del 2002 un conjunto de
competencias y funciones nuevas para ellos, pero que venían acompañadas de viejas
estructuras, creadas décadas atrás, pensadas como instrumentos operativos
desconcentrados de los sectores priorizados por el gobierno nacional. Así, estos
nuevos gobiernos, debían convivir entre una vieja herencia y una nueva perspectiva
que se les abría.

En el caso de SM, los principales problemas que debía enfrentar una reforma
institucional eran los siguientes:

Problemas que debía enfrentar La Reforma:

Las Gerencias de Línea eran muy débiles frente a las direcciones regionales. Incapaces de
conducir, diseñar y monitorear políticas, programa, acciones, etc.
Las Direcciones Regionales son muy desiguales entre sí. Agricultura tiene 12 agencias más
órganos de asesoramiento, administración, etc. Frente a Oficinas que tienen 4 trabajadores.
Las DR sectoriales están organizadas por tipo de intervención. Las multisectoriales se
organizan por sub-sector.
Los órganos y organismos descentralizados son muy débiles, territorialmente desiguales y %
alto de personal de “apoyo” y no experto en temas sustantivos.
DR grandes tienen órganos que duplican funciones que dependen de otras gerencias (caso
claro el ambiental). Y tienen órganos que realizan funciones que podrían ser útiles para toda la
gerencia o incluso para todo el gobierno regional.
Unidades creadas no cuentan con personal
Sólo algunas DR tienen instancias consultivas con actores regionales

Fruto de la reforma se establecieron cuatro gerencias, además de la gerencia general,

encargadas de dirigir las principales líneas de gestión:

• Planeamiento y Presupuesto: Gerencia estratégica que combina la planificación de

la gestión, la asignación del presupuesto y la evaluación y aprobación de los
proyectos de inversión. Esto permite que los instrumentos de planificación (PDC,
PEI, etc) sean la guía de la asignación del presupuesto, cosa que no ocurre por
ejemplo en el gobierno nacional, donde el CEPLAN, encargado de la planificación
del desarrollo nacional no tiene opinión vinculante en el MEF que asigna el
presupuesto.

• Desarrollo Económico: Esta gerencia es la que integra las funciones y estructuras

burocráticas de las Direcciones Regionales de Agricultura; Producción; Energía y
Minas; Comercio Exterior y Turismo. Logrando integrarlas bajo una sola estrategia
de desarrollo territorial y con una lógica de complementariedad.
• Desarrollo Social: Encargada del desarrollo humano, enfocada en los servicios que
brinda el GR para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Asume las
competencias y equipos de las antiguas Direcciones Regionales de Educación;
Salud; Trabajo y promoción del Empleo; Vivienda, construcción y saneamiento.
Esta gerencia es la que tiene el mayor número de unidades territoriales, pues cada
una de estas direcciones, en particular Salud y Educación, vienen con una red de
oficinas encargadas de prestar servicios. Es por ello que están adscritas a esta
gerencia 10 UGELES y 10 Redes de Salud.

• Infraestructura: que incorpora a la Dirección regional de transportes y

comunicaciones. Esta gerencia ha sido la responsable de diseñar un número
importante de proyectos de inversión para superar la brecha en infraestructura de
la región.

Adicionalmente se cuenta con tres organismos descentralizados, que actúan con

autonomía relativa. La Autoridad Ambiental Regional que cuenta con una dirección
ejecutiva de gestión territorial y que ha significado un cambio importante en la gestión
ambiental en una región como SM biológicamente rica pero a la par amenazada por el
avance de la deforestación. Dos proyectos especiales (Alto Mayo y Huallaga Central-
Bajo Mayo) ambos como unidad ejecutora presupuestal.

Tener sólo cuatro gerencias, además de la GG, permite que se consolide un equipo de
dirección con funciones claramente diferenciadas, permitiendo que los gerentes sean
verdaderos gestores con liderazgo. Son un grupo seleccionado de funcionarios que
comparten una historia; que tienen y generan conocimientos de gestión pública; que
construyen un proyecto político-programático; y que han dejado de lado la
organización de la gestión para responder al corto plazo por una que piensa y se
organiza en base a una visión de largo plazo

Del trabajo de campo podemos recoger que la gestión regional, bajo el liderazgo de
Cesar Villanueva, se ha caracterizado por: i) generar escuela de formación, es decir
permitir que se aprenda haciendo; ii) meritocracia, es decir premio al desempeño, al
esfuerzo y compromiso con las metas trazadas por la gestión. Este segundo elemento
ha estado marcado claramente en toda la gestión, siendo requisito de los gestores
convocados por el presidente regional haber sido evaluados por SERVIR. Así lo relata
uno de los entrevistados:

Desde abajo se construyó un equipo de gerentes públicos y generó oportunidades para la

gente. Se genera “academia en le GR”. No es espontáneo, es una construcción desde debajo
de larga duración, varios venimos de la época de CEDISA en los 80. Pero la invitación a
formar parte del gobierno regional pasó primero porque fuéramos evaluados por SERVIR, para
demostrar que teníamos las capacidades de gestión necesarias. (taller de valoración de
resultados de gestión 2014)

A continuación el actual Organigrama Estructural del GRSM.

La reforma institucional ha sido planificada desde el inicio de la actual gestión,
considerándola un elemento fundamental para el éxito de la misma. En el Plan de
Desarrollo Concertado 2008-2015 se puede notar cómo una de las prioridades el eje
“mejorar y fortalecer la institucionalidad del departamento de San Martin”, con cinco
estrategias: i) Fortalecer los espacios de participación; ii) Implantar un sistema de
información; iii) Potenciar las habilidades y capacidades del recurso humano de la
sede institucional; iv) Diseñar e implementar un sistema de gestión administrativo; v)
Mejorar el grado de representatividad del Gobierno Regional.

Entre el 2009 y 2010 se definió una estrategia de “rediseño institucional” de carácter

integral en tres etapas, Las cuales vienen siendo implementadas hasta hoy. El cuadro
a continuación muestra cada una de las etapas junto a elementos de avance.
Etapa de reforma institucional
Primera: Rediseño de las funciones de los
órganos directivos, consultivos, de apoyo,
asesoramiento y línea del Gobierno Regional
(niveles superiores de la organización), y
adecuaciones a la estructura de la
organización que de ello se deriven
Segunda: Rediseño de las funciones de los
órganos especializados del Gobierno
Regional (Gerencias y Direcciones
Regionales y sus unidades orgánicas o
funcionales constitutivas), y adecuaciones a
la estructura de la organización que de ello se
deriven.
Tercera: Rediseño de las funciones de los
órganos desconcentrados responsables de la
operación y entrega a la población de los
bienes y servicios públicos de responsabilidad
regional, y adecuaciones a la estructura de la
organización que de ello se deriven
2
Avance
- 2010, aprobación de ROF. Sirve para
aclarar roles y funciones de los órganos de
gobierno central y se convirtió a las
Direcciones Regionales sectoriales del
Gobierno Regional en órganos de línea de
sus respectivas Gerencias Regionales.
- 2011 aprobación del ROF de la ARA
(autoridad regional del ambiente)
- 2012 nuevo CAP y nuevo Clasificador de
Cargos del Gobierno Regional. En parte
por efecto de la reunión de las direcciones
regionales en la sede central en
Moyobamba
- Diagnóstico de situación de gerencias de
línea y direcciones regionales.
- 2013 actualizaciones de ROF y CAP. La
actualización del ROF va en dos sentidos:
i) Concentrar el diseño, conducción y
evaluación de las políticas regionales, con
fortalecimiento de articulación intersectorial;
ii). Desconcentrar la prestación de los
servicios públicos regionales y fortalecer su
articulación territorial.
- 2013 primera experiencia piloto de
articulación de los órganos
desconcentrados regionales con sede en la
provincia de Tocache, bajo la coordinación
de la Gerencia Territorial Alto Huallaga

Esta reforma tiene elementos clave de gestión que han permitido el trabajo coordinado
con un enfoque territorial claro a la par que con especialización en la dación de
servicios. Queremos rescatar:

• Eliminación de la duplicidad de funciones. Estrategia que combina por una parte la

concentración de funciones de diseño, conducción, articulación y evaluación en las
gerencias de línea y órganos de soporte; y por otro la descentralización de las
acciones especializadas. Veamos algunos ejemplos:
- Direcciones regionales reestructuradas: Cada una de las direcciones regionales
contaba con una estructura funcional pensada desde la lógica sectorial. Por
2
Cuadro elaborado en base a información contenida en el documento de trabajo del GRSM “Plan de
implementación del Reglamento de Organización y Funciones del Gobierno Regional aprobado por O.R.
003-2013-GRSM/CR” elaborado por Raúl Molina. 2013
 ejemplo, la Dirección Regional de Salud tenía personal especializado en
asesoría legal, responsables administrativos, incluso unidades ejecutoras
autónomas. Lo mismo ocurría con la dirección de Educación. En tanto ambas
forman parte de la Gerencia de Desarrollo Social, se ha pasado a concentrar
en la medida de lo posible las funciones de soporte (asesoría legal, logística y
administración) a la propia gerencia de línea, dejando en las direcciones
regionales las funciones especializadas, sustantivas, dedicando la atención del
personal a la mejora en la prestación de servicios. Este mismo proceso se ha
implementado en la Gerencia de Desarrollo Económico que también articula a
varias direcciones regionales.

- Sistema de Control Central: Se ha logrado construir un órgano de control

institucional más sólido, articulando el trabajo y las plazas disponibles de las
unidades de control que antes estaban adscritas a las direcciones regionales.

- Autoridad Ambiental Regional con rectoría: Cada una de las direcciones

regionales responsables de ejecutar algún tipo de proyecto que supusiera
impacto ambiental en el territorio, tenía un responsable de “control de impacto
ambiental”. Ahora la ARA evalúa la acción de todo el GRSM y define las
políticas centrales en materia ambiental.

- Creación de Sistema de Planeamiento: La información es clave para el

seguimiento y monitoreo de la gestión. Es por eso que todo el personal de las
direcciones regionales que antes estaba encargado de recabar información y
enviarla a las oficinas nacionales de los ministerios a los que respondían, ahora
están articulados bajo la dirección de la Gerencia de Planeamiento, que ha
logrado concentrar la información y estandarizar los mecanismos de
recolección de datos.
3
Caso Salud : La “dirección” redujo considerablemente el personal, dejó de ser unidad
ejecutora y por tanto no requería de responsables de administración, y quedó a cargo
únicamente del diseño y seguimiento de políticas de salud, trasladándose a la capital,
4
Moyobamba . El equipo médico se distribuyó en
- Sede central: provincias de Moyobamba y Rioja.
- Subregión Bajo Mayo: provincias de San Martín, Lamas, Picota y El Dorado, con sede en
la ciudad de Tarapoto.
- Oficina Zonal Huallaga Central: provincias de Mariscal Cáceres, Bellavista y Huallaga, con
sede en la ciudad de Juanjuí.
- Oficina Zonal Alto Huallaga: provincia de Tocache, con sede en la ciudad del mismo
nombre

• Coordinación y articulación gerencial: La integralidad de las políticas ha sido clave

en la gestión SM, logrando que se construya una visión conjunta, de equipo, con
una estrategia compartida. La articulación del trabajo en distintos niveles
funcionales ha sido clave.
- De la alta dirección: Se ha instituido un directorio de gerentes, convocado por el
Presidente Regional, que dan seguimiento a la gestión regional y definen las
grandes líneas de trabajo.

3
Síntesis de información del documento de trabajo del Congreso “Experiencias de Reforma Institucional
en Gobiernos Regionales. Estudio de Casos”. USAID – ProDescentralización. Lima. 2010.
4
Estaba en Tarapoto, ciudad que por su dinámica económica y social tiene más desarrollo que
Moyobamba.
 - De unidades dentro de las Gerencias de Línea: Se han creado los comités
gerenciales de coordinación dentro de cada una de las gerencias,
institucionalizando la articulación de trabajo dentro de las mismas, rompiendo
el funcionamiento como compartimentos estancos que era herencia del trabajo
sectorial del que provenían las direcciones regionales. El ejemplo más saltante
es el de la Gerencia de Desarrollo Económico que ha convertido las agencias
agrarias, dependientes de la dirección regional de agricultura, en agencias de
desarrollo económico local, donde se brinda asistencia en todos los ejes de
trabajo que articula la gerencia.

- De las oficinas y dependencias que brindan servicio en un mismo territorio:

Esta es la última innovación de gestión y está aún en fase de prueba para la
creación de gerencias territoriales. Se han constituido comités territoriales de
coordinación para supervisar el trabajo de todas áreas que brindan servicios en
las sub-zonas en las que se ha dividido el territorio regional.

Esta lógica de articulación y coordinación está muy presente en los funcionarios del
GR. En el trabajo de campo se planteó por ejemplo que un enfoque de desarrollo
sostenible supone el trabajo conjunto de la autoridad ambiental, encargada de la
gestión ambiental, con la gerencia de desarrollo económico. Lo mismo puede verse en
el desarrollo del programa de acciones integrales para mejorar la nutrición infantil
(PAIMNI) que entiende que la desnutrición es un fenómeno que va más allá de la
Salud.

PAIMNI es programa que busca: i) mejorar la ingesta de nutrientes y micronutrientes de

menores de 5 años y gestantes; prevención de enfermedades y promoción de la salud con
énfasis en menores de 5 años y mujeres gestantes; iii) manejo de enfermedades.

Parte de un enfoque de multicausalidad: No es un problema sólo de salud, tiene

condicionantes subyacentes (condiciones de vida) que deben ser abordados.

Tiene una cuádruple estrategia de articulación:

- Articulación de trabajo del GR con cooperación internacional USAID, para
compatibilizar estrategias y componentes.
- Articulación de trabajo con Gobiernos Locales. Trabajo conjunto con 37 municipios
distritales, 32 dan Ordenanza en el marco del PAIMNI. Articulación
intergubernamental.
- Articulación de trabajo en centros de salud y en centros educativos con énfasis en
primera infancia (menores de 5 años) para enfoque de educación temprana
- Articulación del trabajo con sociedad civil y comunidades. Creación de Juntas
Vecinales Comunales (384) y comités de desarrollo social (uno por distrito).
“Familias, comunidades y municipios saludables”

Siendo clave para OXFAM el enfoque de género, merece una especial mención en el
estudio de la reforma institucional del GRSM la creación de la oficina de promoción de
derechos y género. Adscrita a la Gerencia de Desarrollo Social, ha permitido la
articulación de una política de promoción de igualdad de oportunidades.

En el trabajo de campo se pudo constatar que el desarrollo de este enfoque ha sido

sostenido, lográndose desde el Consejo Regional la aprobación de una Ordenanza
que manda la transversalización (005-2013) del enfoque de género en todos los
programas de la región. El concepto detrás de esta normativa es que sin enfoque de
género no hay desarrollo. Esta apuesta desde el Consejo Regional ha llevado a que la
actualización del PDC y el PEI, incorporen el enfoque. Incluso la última reglamentación
del Consejo de Coordinación Regional, espacio de participación de la sociedad civil
organizada, cuenta con enfoque de género.

Han desarrollado, con ayuda de ONGs, talleres de sensibilización a todos los

funcionarios (2012) antes de la ordenanza de transversalización 5. Este trabajo de
sensibilización se ha completado como se ha señalado con la incorporación del
enfoque en todos los instrumentos de gestión. Ahora, con el ministerio de Mujer, están
buscando presupuestos sensibles al género

Sin embargo a la fecha no se ha logrado que en el Presupuesto Participativo se

prioricen proyectos vinculados a la agenda de género. Esto por la poca valoración que
aún tienen sobre la misma en la sociedad sanmartiniana. Como nos dijo una de las
consejeras regionales:

Nueva Amazonía tuvo más mujeres que hombres en la lista a consejeros regionales, sin
embargo del proceso de electoral la composición del Consejo es de 5 mujeres frente a 7
varones. Somos igual más que en el anterior Consejo donde éramos sólo 2 mujeres.
El problema de fondo es que el “género” no vende políticamente, es más una apuesta de
principios que una estrategia política. (entrevista a profundidad)

Todas las mejoras en la gestión, fruto de la reforma institucional del GRSM, lo colocan
en el primer lugar en el pilar “institucional” del índice de competitividad regional
(INCORE) del Instituto Peruano de Economía (IPE); además de ser valorada como la
región con menores índices de corrupción en el Ranking 2013 de Ciudadanos al Día.

Pilar Institucional: INCORE

Corrupción 2
Costos burocráticos 16
Ejecución de 5
presupuesto de
inversiones
Uso adecuado de 2
recursos públicos
Conflictos Sociales 8
Criminalidad 6
Seguridad 2
Resolución de 17
expedientes
judiciales
Posición Final 1 de 24

La importancia de la gestión presupuestaria y financiera

El GRSM tiene una gestión financiera que busca articular con flexibilidad y creatividad
distintos recursos de la inversión pública (como la eliminación de las exoneraciones
tributarias y la creación de un fideicomiso) y de la inversión privada (incluyendo APP).
Es una gestión presupuestaria que busca dar credibilidad al presupuesto, practica la
transparencia y la universalidad; basan el proceso presupuestario en políticas y
programas; y aseguran mecanismos de control interno efectivos.

5
Cabe señalar que en el GRSM hay 11 ordenanzas que de distinta manera promueven el enfoque de
género. Desde el reconocimiento del día internacional de la mujer y el día de la no violencia de género;
pasando por políticas de promoción de derechos sexuales y reproductivos; hasta fomento de
independencia económica y lucha contra la violencia en el hogar.
El nivel de planificación del GRSM lo ha llevado a ser uno de los pocos gobiernos
regionales con planificación multianual de inversiones. Y se ha adoptado una disciplina
institucional en el gasto, ateniéndose a la planificación de los recursos y no a la
generación espontánea de proyectos.

No se distribuye plata, se distribuye prioridades de intervención. No se gasta porque sí, sólo se

invierte en lo planificado, tenemos disciplina, no es fácil pero se ha logrado (Taller de
valoración de resultados de gestión)

El próximo proceso de contabilidad se hará en tiempo real, logrando que se dé cuenta

de gastos de manera inmediata, a fin de mejorar aún más el control y fiscalización del
uso de recursos, paso que reafirma a eficiencia de la gestión, a la par que mejora la
capacidad de vigilancia ciudadana.

En el cuadro a continuación podemos ver cómo ha crecido la inversión por habitante a

nivel nacional y en particular en el caso de San Martín, mostrando la inversión por
nivel de gobierno. El GRSM es quien ha realizado la mayor inversión directa.

Fuente: IPE

En el Informe de Desempeño de la Gestión Financiera Pública de SM 6 se resalta el

buen control de ejecución presupuestaria, reduciendo al máximo los recursos para
“contingencias” clásicos en la administración pública; una buena gestión de saldos de
caja; y un buen sistema de adquisiciones que asegura el uso eficiente de recursos.
Reconocen una mejora en el sistema de control interno, calificándolo positivamente,
aunque aún se requiere un mejor sistema de auditoría, que, como se recuerda,
involucra no sólo al GRSM sino a la Contraloría General de la República. Resaltan que
los Informes Financieros son puntuales y de calidad; y felicitan el ejercicio de
conciliación de cuentas mensuales. Finalmente la elaboración de informes de
ejecución presupuestaria durante el ejercicio es una buena práctica que podría inspirar
a otras administraciones descentralizadas.

6
Elementos contenidos en: PEFA. Gasto Público y Rendición de Cuentas. “Gobierno Regional de San
Martín: Informe de Desempeño de la Gestión Financiera Pública” Programa de cooperación al Desarrollo
de la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos – SECO de Suiza y Gobierno Regional de San
Martín. Perú. 2012.
Año GASTO CORRIENTE GASTO CAPITAL (INVERSION)
PIM EJECUCION % PIM EJECUCION %
2004 278,064,932 272,362,220 97.9 45,647,361 35,838,532 78.5
2005 328,593,527 320,543,117 97.6 44,344,943 42,834,685 89.0
2006 325,892,615 316,479,677 97.1 118,128,822 45,862,738 38.8
2007 346,672,615 333,704,721 96.3 283,118,533 112,010,339 39.66
2008 365,098,338 351,823,110 96.4 261,878,286 230,920,612 88.2
2009 384,075,139 378,756,654 98.6 226,493,580 215,692,263 95.2
2010 419,108,049 413,211,219 98.6 222,289,513 217,587,915 97.9
2011 468,098,227 441,146,990 94.2 282,706,248 252,869,804 89.4
2012 512,942,858 493,843,294 96.3 360,285,008 339,524,870 94.2
2013 568,994,187 559,219,435 98.3 497,761,148 377,232,247 75.8

El estudio antes citado, al igual que los funcionarios a los que entrevistamos, señalan
un riesgo latente en la gestión de recursos en el GRSM: una alta dependencia de
transferencias del MEF. Esta dependencia por el peso de los recursos determinados
tiene por un lado la limitación de la planificación de la inversión, pues cada año debe
existir una aprobación del MEF y persisten siempre dudas sobre el monto a ser
transferido; pero por otro lado limita las posibilidades de gestionar el aparato
institucional.

La reforma que hemos reseñado ha supuesto una reingeniería del personal,

reubicando a varios profesionales dentro de la estructura administrativa, liberando
algunas plazas a la vez que generando nuevos requerimientos de personal
especializado. El MEF, al responder aún a una lógica sectorial, característica de una
administración centralizada, no llega a comprender las particularidades de la gestión
descentralizada y no siempre destina los recursos necesarios para su correcto
funcionamiento

2. UNA ESTRUCTURA DE GOBIERNO PARA RESPONDER A LAS

NECESIDADES CIUDADANAS Y SU PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO:

Una organización que gobierne y no que administre tiene que encontrar el tiempo para
pensar políticas y estrategias; evitando perderse en la administración del día a día. Es
por ello que en la gestión regional se ha dado especial atención a los procesos de
planificación y definición de programas y proyectos a ejecutar. Desde el Plan de
Desarrollo concertado 2008-2015, pasando por su actualización al 2021, hasta los
planes estratégicos y operativos.

Buscamos ordenar el proyecto político del PEI al PDC para que la gestión tenga una
orientación clara. Se desarrolló entonces un “modelo de articulación de la gestión”
(funcionarios en taller de valoración de resultados de gestión)

Pero como nos señalan los funcionarios del GR en el trabajo de campo, la clave del
éxito de la actual gestión no fue importar miradas de desarrollo sino empatar con las
expectativas construidas en la región décadas atrás.

Desde los años 70 la mirada de la sociedad sanmartiniana estaba puesta en el

desarrollo productivo agropecuario, pero la ausencia de un estado sólido – recordemos
que la institucionalidad pública es relativamente reciente, siendo otras entidades las
que tradicionalmente controlaron la economía y la sociedad – así como la irrupción del
narcotráfico y la violencia política frustraron el proyecto regional en formación.
Durante la segunda mitad del siglo XX en San Martín se produjeron tres fenómenos
paralelos. El primero el incremento poblacional; recibió un flujo migratorio alto,
convirtiéndose en una región pluricultural, cosmopolita, que articuló distintas
experiencias y fue tejiendo una nueva identidad, andino-amazónica, propia de la
región. El segundo, como en la mayoría de regiones del país, la articulación de su
clase política y dirigencial en frentes de defensa que reclaman al Estado mayor
presencia en sus territorios, así como la implementación de proyectos claros para el
desarrollo local. El tercero, una característica peculiar de SM es que estos FD fueron
articulados, incluso liderados, por cuadros además de políticos técnicos provenientes
de ONGs de desarrollo como de CEDISA y del trabajo articulado con la Cooperación
Internacional que, en SM, viene implementando durante este período proyectos de
desarrollo alternativo en sustitución de cultivo de hoja de coca.

Procesos simultáneos
De este proceso político y social es de donde provienen los cuadros técnicos de la
actual gestión regional al igual que propio Presidente Regional. Nutridos por esta
tradición es que reforman el GR para tener una organización que aporte al desarrollo
regional.

Modernizar la gestión no es sólo concentrarse en la adaptación de sistemas administrativos;

es pensar en instrumentos que generen y potencien alternativas de desarrollo. Por eso fue
clave acompañar la reforma con la planificación del desarrollo (Taller de Valoración de
resultados de gestión)

Esta organización para el desarrollo, como se define la actual gestión del GR, recogió
las expectativas regionales por medio de un proceso participativo y elaboró un PDC
que ha servido, a diferencia de otras experiencias, de guía para el trabajo regional,
definiendo prioridades claras y estrategias de acción por cada objetivo estratégico.

La visión del PDC al 2015 es la siguiente: “San Martin región promotora del desarrollo
humano e igualdad de oportunidades con instituciones y organizaciones fortalecidas y
líderes comprometidos. Con desarrollo económico sustentado en un territorio
ordenado y en el manejo autónomo y sostenible de sus recursos naturales, culturales y
reconocido como destino turístico”

Este instrumento básico de planeamiento que es el Plan de Desarrollo Concertado,

está organizado alrededor de cuatro ejes claramente establecidos, con indicadores y
metas precisas. En el eje económico las prioridades son fortalecer las cadenas
productivas, promover la producción y comercialización del peñón y la caña para los
biocombustibles, fortalecer la asociatividad de los productores y vincularlas a la
cadena de valor de sus productos estrellas e incrementar el turismo. En el eje social,
apuntan a reducir la violencia familiar, disminuir la desnutrición infantil crónica,
incrementar la cobertura de acceso a los servicios de salud, incrementar la cobertura
educativa en primera infancia, mejorar el rendimiento escolar e incrementar la
cobertura de infraestructura de agua segura y saneamiento básico. En el eje recursos
naturales y medio ambiente, la prioridad es combatir y detener la deforestación, la tala
ilegal, el tráfico de tierras y asegurar la preservación de los recursos hídricos. En el eje
institucional, la prioridad es mejorar constantemente y fortalecer la institucionalidad
departamental.

A continuación una síntesis de las prioridades de cada eje del PDC con sus objetivos y
las estrategias a desarrollar para conseguirlos. El PDC original presenta para el eje
económico un desarrollo de estrategias por cada cadena productiva, pero en vista de
sus similitudes se han consolidado en una sola estrategia.

Eje Económico:

Objetivo Estrategias
Fortalecimiento - Definir áreas de desarrollo productivo en base a la ZEE de SM.
de las cadenas - Capacitación a los productores en innovaciones tecnológicas y manejo
productivas: productivo para incremento de producción.
Café, Cacao, - Promover el desarrollo, fortalecimiento y consolidación de organizaciones de
Palma productores, con equidad de oportunidades, mejorando la distribución de
Aceitera, beneficios de la cadena, incentivando el desarrollo de capacidades
pijuayo, gerenciales y técnicas, para articularse eficientemente en la cadena de valor
lácteos y - Fomentar el incremento de la oferta competitiva del producto y sus derivados,
carnes, otros. en forma sostenida, de acuerdo a las exigencias de calidad de la demanda,
para el posicionamiento en el mercado nacional e internacional.
- Promover la inversión privada y su asociación a cadenas de productivas.
- Promover la articulación de los productores organizados al mercado,
generando mejores condiciones de calidad de vida
- Sensibilizar y comprometer políticamente a los Gobiernos Locales,
Regionales y Nacional para fortalecer el desarrollo de la cadena de valor
productiva.
Vincular - Diseñar instrumentos de promoción específicos para la promoción del
activamente a desarrollo de MYPES vinculadas a las cadenas de valor de los productos
las pequeñas estrella
organizaciones - Reorganizar la Dirección Regional de Trabajo, y Promoción del Empleo y la
empresariales Dirección de Producción, para orientar su accionar hacia el nuevo enfoque
(Mypes) a las de trabajo
cadenas de - Monitorear y retroalimentar a la red de servicios no financieros
valor - Monitorear y retroalimentar a la red de servicios financieros
- Influir en la red de servicios financieros para que puedan ofrecer/otorgar
paquetes diversificados por niveles de MYPE
- Incidir en la red de servicios no financieros para que oferten/otorguen
servicios de SDE (capacitación, asesoría, asistencia técnica, certificación,
etc.) con indicadores claros de incremento de la competitividad
- Promover el fortalecimiento del consejo departamental de la micro y
pequeña empresa, como un espacio de concertación, discusión y aportes al
tema
Incrementar la - Promover productos turísticos competitivos, sostenibles en ecoturismo
afluencia de enfatizando la participación de las zonas rurales
turistas - Promoción de la región en mercados nacionales e internacionales como
nacionales y destino turístico del circuito nor-Amazónico
extranjeros al - Implementar servicios básicos de vías de acceso, agua, desagüe, energía
departamento eléctrica, comunicaciones, de salud y seguridad para el turismo
para generar - Promover la calidad de los servicios turísticos
mayor empleo - Desarrollar políticas regionales y locales para el turismo sostenible
y contribuir a
dinamizar la
economía
Eje Social

Objetivo Estrategia
El Gobierno - Promoción de los derechos humanos y prevención de la violencia
Regional, los familiar (física, sicológica y sexual) mediante talleres de
gobiernos locales capacitación, charlas, difusión radial y otros
y la sociedad - Consolidar las instituciones públicas y privadas que tengan que ver
civil, contribuyen con el tema como Sector integrado que diseña y monitorea políticas
a mejorar las públicas sociales que articulen esfuerzos con el Gobierno Regional
relaciones entre y Local; así como de la sociedad civil
hombres y - Atención especializada a víctimas de la violencia familiar y sexual
mujeres - Sensibilizar y capacitar a los municipios escolares, Defensorías
reduciendo la Escolares, CONEIS, redes educativas y otros.
violencia familiar - Sensibilizar y capacitar a los municipios escolares, Defensorías
en el marco de Escolares, CONEIS, redes educativas y otros
una cultura de - Organizar actividades de acuerdo al calendario anual donde se
respeto por los involucren todos los sectores
derechos - Capacitar a las DEMUNAS para fortalecer sus capacidades
humanos y una cognitivas y conciliadoras
vida libre de
violencia.
- Mejorar la disponibilidad alimentaria en menores de 3 años
Disminuir la - Suplementar con micronutrientes la alimentación en menores de 2
desnutrición años
crónica de las - Suplementos calórico proteicos en madres gestantes (700Kcal/día)
niñas y niños - Suplementar con micronutrientes la alimentación en madres
menores de 5 gestantes
años de San - Mejorar prácticas de lactancia materna y alimentación
Martín complementaria
- Mejorar el acceso a servicios de salud
- Mejorar el acceso a agua segura y saneamiento básico
Mejorar e - Ampliación y fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento de
incrementar la servicios de salud
cobertura de - Ampliación y redistribución de las plazas de los recursos humanos
acceso a los de los establecimientos de salud
servicios de salud - Reorganización de los servicios de salud con enfoque de
de la población microrredes
de San Martín - Mejoramiento de la disponibilidad de medicamentos genéricos
- Mejoramiento de la calidad de los servicios
- Promoción de los servicios de salud
- Mejoramiento de la vías de acceso a la zona
- Implementar de fluido eléctrico permanente a las capitales de
distrito de la zona
Incrementar la - Sensibilizar a los padres de familia sobre la importancia de
Cobertura matricular a los niñ@s de la primera infancia en las II.EE
Educativa en la - Crear II. EE. y programas de atención a la primera infancia en las
Primera Infancia zonas rurales y poblaciones de pobreza y extrema pobreza
de San Martín - Proveer de plazas necesarias de docentes a las II. EE. del nivel
inicial de preferencia en la zona rural a través de procesos de
racionalización y validación
Incrementar el - Fortalecer las intervenciones en el primer ciclo de EBR, articulando
porcentaje de las acciones del sector salud, educación MINDES y Gobiernos
alumnos del III Locales
ciclo de EBR que - Fortalecer las intervenciones en el segundo ciclo de EBR, a través
obtienen los del uso racional del recurso humano
logros de - Mejorar la gestión educativa (administrativa, institucional y
aprendizaje pedagógica) orientada a la mejora de los resultados de aprendizaje
suficientes en en la institución educativa
comunicación - Fortalecer las capacidades de los docentes de 1º y 2º grado de
integral y primaria, con recursos y competencias para el desarrollo de
pensamiento procesos de enseñanza y aprendizaje de calidad en comunicación
lógico integral y lógico matemático.
matemático - Implementar con la Infraestructura y el equipamiento adecuados
para el desarrollo de las actividades en las II. EE. Primarias e
inicial.
- Promover y articular propuestas de iniciativa pública y privada en
favor de la educación a través del fortalecimiento del Consejo de
Participación Regional (COPARE)
- Diseño articulado de la currícula entre ciclos (I, II y III) y niveles
(inicial y primaria)
Incrementar la - Generar cambio de actitudes y comportamiento s de la población
cobertura en respecto a la administración y conservación de los servicios de
infraestructura de agua y saneamiento
agua segura y - Construcción de sistemas de abastecimiento de agua potable y
saneamiento saneamiento básico
básico en San - Promoción del uso del hipoclorito de sodio o hervir el agua en las
Martín zonas que carecen del servicio de agua potable
- Programa de capacitación dirigido a la población en el tratamiento,
desinfección y manejo adecuado de agua potable en sus
localidades
- Implementar sistema de monitoreo y vigilancia de fuentes hídricas
- Implementar sistema de manejo de residuos sólidos (relleno
sanitario, rellenos manuales,etc), como parte importante de la
gestión del gobierno local y regional.

Eje Recursos Naturales

Objetivo Estrategia
Proteger el - Implementación y aplicación de ordenamiento territorial y ZEE –
territorio San Martín, para contribuir con la reducción de la tala ilegal y tráfico
departamental de de tierras
la deforestación, - Articulación y Alianzas Estratégicas con la Cooperación Técnica –
el tráfico de Financiera; nacional e internacional para la co ejecución del Plan
tierras, la tala Forestal Regional
ilegal y la - Generación, gestión y aplicación de iniciativas legislativas
contaminación y nacionales y regionales acordes con la realidad sanmartinense para
disminución del la protección y conservación de sus RRNN y MA
recurso hídrico - Implementación del Sistema Regional de Control y Monitoreo de la
tala ilegal y el trafico de tierras
- Ejecución de proyectos regionales que contribuyan con la mejora
de la calidad y abastecimiento de agua para bienestar de la
población
- Implementación del programa de reforestación y agroforesteria del
Plan Forestal Regional

Eje Institucional

Objetivo Estrategia
Desarrollar y - Fortalecer los espacios de participación de la sociedad civil
consolidar una - Implantar un sistema de información Sociedad Civil y Gobierno
institucionalidad Regional
moderna, - Potenciar las habilidades y capacidades del recurso humano de la
eficiente y eficaz, sede institucional
con participación - Diseñar e implementar un sistema de gestión administrativo
ciudadana - Mejorar el grado de representatividad del Gobierno Regional en el
departamento
Como se puede apreciar en el capítulo anterior, la gestión del GRSM plantea un
trabajo articulado, tanto entre los programas y direcciones de cada una de las cuatro
gerencias, como entre los servicios que se prestan en el territorio, entendiendo que el
trabajo debe ser integral. Estos cuatro ejes de desarrollo se han trabajado de manera
simultánea siguiendo el principio de articulación señalado. Así el territorio es
concebido no como una realidad dada, sino como un producto de las interrelaciones
que se dan en él, con efectos sobre sus condiciones físicas – producción, protección o
deforestación – que se potencian o no dependiendo de las acciones que los actores
locales – económicos, sociales y políticos – y sus relaciones con mercados dinámicos
externos.

3. GESTIÓN TERRITORIAL ORIENTADA A RESULTADOS:

En San Martín es clara la importancia de las condiciones del territorio así como los
efectos que en él se producen, es por eso que desde el 2001 hasta ahora se tiene un
proceso permanente de ordenamiento territorial del que daremos cuenta en el este
acápite. Lo destacable de esta región es que el proceso de ordenamiento territorial,
que empieza con un estudio de las condiciones del territorio ha sido sostenido y ha
trascendido las gestiones regionales. Empezó en el 2001, cuando aún funcionaba el
CTAR, consejo transitorio de administración regional. En el 2006 se vuelve la primera
región en aprobar la ZEE y desde el 2007 se usa como eje de la planificación del
desarrollo.

La actual gestión, es una gestión

descentralizada orientada a resultados,
capaz de construir y aprovechar
herramientas existentes en el territorio,
donde la ZEE es la base de su
propuesta de ordenamiento territorial.
Veamos ahora algunos elementos
interesantes en torno al territorio de San
Martín 7.

Antecedentes: La ocupación del territorio

San Martín es un departamento creado en 1906 que concentra casi el 4% del territorio
nacional, con una extensión de 5´179,642 hectáreas. Está comprendido entre zona de
cordillera (oriental y surandina) y zona de llanura amazónica. Cuenta con una
diversidad de microclimas y pisos altitudinales que van de los 200 a 4,500 msnm, que
le otorga una gran riqueza biológica, alojando a cerca de 30 especies animales de
conservación. En la actualidad está dividido en 10 provincias y 77 distritos. La
población proyectada del INEI para junio del 2014 es de 829,520 personas, con una
densidad poblacional equivalente a 15.5 habitantes por km2.

El siglo XX fue de particular crecimiento de San Martín, en parte promovido por

políticas nacionales que llamaban a “ocupar la selva”. En 1979 se pone en marcha el
Proyecto Especial Huallaga Central-Bajo Mayo; y en 1982 los proyectos Alto Mayo y
Alto Huallaga. El objetivo era promover emprendimientos productivos y flujos
migratorios, aprovechando la inversión de la Carretera Marginal de la Selva (Belaunde

7
La información contenida en el presente acápite ha sido elaborada en base a datos obtenidos en el “Plan
de Desarrollo Concertado al 2021” información de la Zonificación Económica y Ecológica aprobada el
2005; La Política Territorial de SM aprobada en el 2012; y el estudio “Las potencialidades y limitaciones
del departamento de San Martín: Zonificación ecológica y económica como base para el ordenamiento
territorial” Editado por el GRSM, IIAP y PDRS-GTZ el 2009.
Terry). Detrás de esta idea de colonizar nuestra Amazonía estaba la mirada de ésta
como i) un espacio Vacío; ii) un espacio Homogéneo; iii) un espacio Fértil-Productivo.

Si bien el incremento poblacional fruto de la migración amplió la frontera agrícola y

generó un ambiente social a favor de a la producción agropecuaria – el proyecto
programático y político del que hablamos en el acápite anterior nacido en la segunda
mitad del siglo XX – la ocupación de la tierra se hizo sin criterios técnicos, siendo
afectado el territorio de bosque cuyo suelo no necesariamente tenía buenas
condiciones para la producción agropecuaria, siendo necesario entonces buscar
nuevas tierras. Así, de los 5 millones de hás que tiene SM, más de 1.5 hás están
deforestadas. Y la tasa de deforestación es de 25 mil hás al año, lo que, de
mantenerse en ese ritmo, avizora un futuro insostenible.

La deforestación, junto al mal manejo de aguas servidas de los centros urbanos –

vertidas a las dos cuencas centrales de la región – el uso no controlado de plaguicidas
en las cosechas y los relaves de algunos yacimientos mineros en cabeceras de
cuenca, han generado la reducción de los recursos hídricos en el territorio
sanmartiniano, efecto que empieza a despertar preocupación de sus habitantes.

La creación de la Autoridad Ambiental Regional responde en parte a la conciencia

frente a esta realidad. Al 2013 se tienen 2´125,336 hectáreas bajo algún tipo de
protección.

2000-2009 1´092,307 ha de parques naturales nacionales.

143,928 ha en concesión para reforestación
2010-2013 404,703 ha en concesión
484, 422 ha en recuperación

Actualmente la ARA tiene cinco sedes operativas descentralizadas que brindan

servicios en las provincias, una labor articulada con los gobiernos locales, el 54% de
cuales tienen sus respectivos planes de gestión ambiental aprobados. Sus resultados
son notorios: 896,192 hectáreas entre concesiones para conservación y ZOCRES,
mientras que han recuperado para la región cerca de dos millones de hectáreas para
la conservación y el aprovechamiento sostenible. La meta inicial fue proteger dos
millones y medio de hectáreas, donde están las áreas naturales protegidas, las zonas
de conservación y recuperación ecológicas, las concesiones de conservación y las
forestales. Ahora han sobrepasado esta meta porque tienen más del 50% del territorio
con una modalidad de conservación.

En la actualidad hay 8 proyectos de inversión pública para conservación, inversión sin

precedentes en la historia de la región:

AÑO PROYECTO INVERSIÓN

 Conservación de las Microcuencas del Área de Conservación
Regional Cordillera Escalera en las provincias de Lamas y
San Martín.
 Recuperación de las áreas degradadas de la zona de
amortiguamiento del Parque Nacional Río Abiseo, mediante la
reforestación de 5000 ha.
2014  Recuperación de ecosistemas en ocho comunidades de la S/. 54´680,168
etnia Kewcha y de seis comunidades nativas de la etnia
Awajum
 Fomento a los negocios ambientales en las comunidades
nativas del Alto Mayo
 Manejo forestal y agroforestal en las cuencas de Mishquiyacu
y Ponaza
  Desarrollo de capacidades para la meso Zonificación
Ecológica Económica y el ordenamiento territorial de la
provincia de Lamas
 Catastro, titulación y registro de tierras en las cuencas de
Mishquiyacu y Ponaza
 Plan de ordenamiento territorial en las cuencas de
Mishquiyacu y Ponaza

Uno de los efectos de la ocupación no planificada del territorio, además de la

deforestación y la contaminación de fuentes de agua, fue el conflicto con algunas
comunidades nativas por el control del suelo. SM tiene dos pueblos indígenas
amazónicos, Aguarunas y Chayawitas, además de un pueblo migrante chanka, los
Lamas.

Este territorio biodiverso y de gran potencial agropecuario, turístico y ecológico, tiene

múltiples usos, alguno apropiados y otros no. Su principal uso es el agrícola,
destacando el maíz, el café y el arroz. Le siguen los servicios y el comercio,
desarrollados principalmente en los centros urbanos; y actividades extractivas: Minería
(arcilla y piedra caliza); Hidrocarburos (Lote 87) y Madera.

Junto a estas actividades, durante las últimas décadas del siglo XX, el narcotráfico fue
un actor relevante, al que se le logró frenar a diferencia de otras regiones del país 8. El
año 2000 4,091 hectáreas estaban destinadas al cultivo de coca, bajando a 378 en el
2009. El año 2010 se registra un nuevo incremento en el cultivo de la hoja de coca,
llegando a ocupar 1,725 hectáreas.

Zonas ecológicas y económicas:

La ZEE de SM identifica 42 zonas ecológicas y económicas, agrupadas en 5 grandes

categorías, como resultado de la evaluación de 5 criterios: i) Amplitud productiva; ii)
valor biológico; iii) conflicto en uso; iv) vulnerabilidad; 7 v) aptitud urbana e industrial.

Cinco Grandes Zonas del ZEE SM

• Zonas productivas, que cubren cerca de 770 244 hectáreas y representan el 14,87% de la
superficie total del departamento de San Martín. Aquí se incluyen zonas para producción
agropecuaria (9,83%), zonas para producción forestal y otras asociaciones (4,40%) y zonas
para producción pesquera y otros usos productivos, como minería y turismo (0,66%).
• Zonas de protección y conservación ecológica, que incluyen a las Áreas Naturales
Protegidas del SINANPE, el Área de Conservación Regional Cordillera Azul, los pajonales
alto-andinos, los espacios de protección por pendientes, suelos e inundación, los pantanos,
las cochas, las colinas fuertemente disectadas y las montañas. En conjunto, estas zonas
abarcan 3,35 millones de hectáreas (64,62% del área de estudio).
• Zonas de tratamiento especial, que incluye al complejo arqueológico de El Gran Pajatén,
ubicado dentro del Parque Nacional Río Abiseo, el cual con urgencia requiere de mayores
estudios arqueológicos para estimar su valor histórico y cultural así como para poner
promover las actividades turísticas
• Zonas de recuperación, que están conformadas por aquellos espacios o sectores que
fueron degradados debido a usos inadecuados o incompatibles con su vocación natural.
Estas zonas representan 1,06 millones de hectáreas, equivalente al 20,38% del área de
estudio
• Zonas de vocación urbana e industrial, que están ubicadas principalmente en espacios o
sectores adyacentes a las principales ciudades como Tarapoto, Moyabamba, Juanjuí y

8
En el acápite siguiente, sobre cadenas productivas, nos detendremos un poco más en las estrategias de
desarrollo alternativo como parte de la política antidrogas.
 Bellavista. Comprenden una superficie muy pequeña de aproximadamente 0,15% del área
9
en estudio.

Del trabajo articulado entre el GRSM y la cooperación internacional, en particular el

Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS-GTZ) se ha logrado avanzar en la
adaptación de los resultados del ZEE en planes de desarrollo concretos, como vimos
en el punto anterior con el PDC de SM. En el estudio “Las potencialidades y
limitaciones del departamento de San Martín: Zonificación ecológica y económica
como base para el ordenamiento territorial” se señala como estrategia de gestión, que
ha servido para el GRSM, cinco elementos: i) el diseño de la estructura urbana,
estableciendo la jerarquía y las funciones de cada centro urbano; ii) el diseño de un
sistema adecuado de interconexión, mediante una red vial y de telecomunicaciones
que articule al territorio, tanto internamente como externamente; iii) el diseño de una
base productiva, desarrollando corredores económicos que integren y complementen
las potencialidades productivas de cada área; iv) el diseño de una red de áreas
naturales protegidas, incluyendo sus respectivos corredores ecológicos; y v) el
ordenamiento del acceso a la tenencia de la tierra 10.

Como veremos en la próxima sección una vez identificadas las potencialidades de la

región su aprovechamiento sostenido ha sido parte importante del crecimiento
económico de la región, así como la reducción de la pobreza.

Importancia de la integración y articulación interregional:

El enfoque de gestión del territorio ha llevado al GRSM a promover articulaciones que

trasciendan el espacio departamental y que avancen hacia territorios mayores con los
que se comparten elementos de identidad, desde problemática común – la ambiental y
el manejo de bosques por ejemplo – hasta potencialidades económicas – como la
formación de corredores económicos – que les permita generar sinergias que
dinamicen aún más las economías locales.

Es así que SM forma parte de dos espacios de articulación territorial. Por un lado el
Consejo Interregional Amazónico, CIAM, que es una junta de coordinación
interregional prevista por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que reúne a los
gobiernos regionales de Amazona, Loreto, Madre Dios, Ucayali y el propio San Martín.
Por otro lado San Martín es parte de la Mancomunidad Regional que la articula con
Amazonas, Cajamarca y La Libertad.

El CIAM es creado en el 2007 y está pensado como ente de articulación de políticas

amazónicas, especialmente de conservación del ecosistema y los recursos naturales.
Se ha gestado una propuesta común llamada “Amazonía Vale un Perú” con cuatro
ejes:

• Estrategia de Bosques y Cambio Climático: se promueve el manejo forestal

responsable y también el comunitario.
• Competitividad e inversiones sostenibles: fomento de una “economía verde” que
realce el potencial biodiverso de la Amazonía.
• Posicionamiento: dentro del esquema publicitario de “Marca Perú” promoviendo
valores culturales y biodiversidad de Amazonía.
• Fortalecimiento institucional y gobernanza: Compartir experiencias exitosas de
gestión, para fortalecer las capacidades institucionales de los GR que reciben

9
S/A “Las potencialidades y limitaciones del departamento de San Martín: Zonificación ecológica y
económica como base para el ordenamiento territorial” GRSM. GTZ. IIA. Lima. 2009. Pp10
10
Ibídem. Pp23
 nuevas competencias con la descentralización, con énfasis en la gestión
ambiental. Parte del desarrollo de este eje es la creación del Grupo de Trabajo
para la Gestión del Ambiente y los Recursos Naturales, desde donde se viene
pensando una macro zonificación rumbo a un ordenamiento territorial de la
Amazonía peruana.

La Mancomunidad Regional del Qhapaq Ñan Noramazónico, conocida como “Región

Piloto” es promovida desde el segundo gobierno de García. Su visión es convertirse en
“zona de desarrollo turístico competitivo y sostenible, integrado económicamente y
ambientalmente, con instituciones interregionales sólidas que mejoran la calidad de
vida de la población 11”. Han definido cuatro objetivos estratégicos vinculados a la
promoción del turismo en la mancomunidad, así como la gestión ambiental con
enfoque territorial.

4. APROVECHAMIENTO DE LAS POTENCIALIDADES DE SAN MARTÍN, LA

IMPORTANCIA DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS Y EL DESARROLLO DE
INFRAESTRUCTURA.

Si la dinámica económica, política y social de los 80 hubiera mantenido su hegemonía

en San Martín hoy sería una más de las regiones dependientes del narcotráfico u otra
economía ilegal en la Amazonía peruana. Pero a diferencia de otros territorios con
similares característica SM logró en la década del 90 frenar el crecimiento del cultivo
de la hoja de coca y desarrollar cultivos alternativos que se tornaron en alternativas
económicas viables, que han logrado dar dinamismo y vitalidad a la región. En la
primera década del siglo XXI se logró la consolidación de cultivos alternativos en la
región y la disminución del cultivo de coca llegando a ocupar sólo 321 hectáreas. Si
bien el 2010 el área cultivada de coca ha incrementado llegando a 1,725 hás, no llega
a ser relevante frente a las 509 mil hectáreas hábiles para producción agropecuaria,
representando el 0.33% del suelo cultivable de la región.

Fernando Villarán, en un estudio colectivo reciente, afirma que fueron nueve factores
los que, de manera combinada, explican el éxito del SM 12.

Modelo San Martín (elementos combinados que explican el caso)

Estrategias y acciones de desarrollo productivo
Voluntad de cambio de la población local
Asociatividad de pequeños productores (permite alcanzar mayor escala)
Erradicación de Coca
Inversiones productivas para lograr Valor Agregado a productos agrícolas
Inversiones en infraestructura, en salud y educación
Comportamiento favorable de Mercado Mundial a 4 productos estrella
Capital social que generó confianza y acción conjunta de casi todos los actores económicos en
la región
Creciente demanda internacional de cocaína

Como se puede ver hay tres grandes campos de acción de la política pública: i)
Políticas de desarrollo económico local; ii) Inversión en infraestructura de soporte; iii)
políticas de erradicación de cultivos. Las dos primeras, vinculadas a la acción del
GRSM, serán desarrolladas en esta sección.

11
Síntesis elaborada a base del “Plan de Desarrollo Regional Concertado San Martín al 2021” O.R 017-
2013-GRSM/CR.
12
Fernando Villarán y otros (COPEME) “El Modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martín: Un
estudio de caso de Desarrollo Económico Local” UNODC, USAID, DEVIDA, GRSM. Lima. 2011.
Desarrollo económico local: apuesta por cadenas productivas

San Martín en el año 2010 concentraba el 18% de la producción de Arroz; el 19% de la

producción de Café; el 20% de la producción de Plátano; el 45% de la producción de
Cacao; y el 79% de la producción de Palma Aceitera a nivel nacional 13. Estos
resultados han sido fruto del trabajo sostenido en capacitación y apoyo a la innovación
en cada uno de los eslabones de la cadena productiva.

Cada uno de estos productos es parte de una cadena que contempla tres grandes
etapas: Producción, Industrialización y Comercialización. Tanto las instituciones
encargadas de promover cultivos alternativos (DEVIDA y Cooperación Internacional),
las instituciones de desarrollo presentes en el territorio (CEDISA, CARE y otras) como
el propio gobierno regional han incidido en la adopción de buenas prácticas para el
incremento y la calidad de la producción; en la agregación de valor por procesos
primarios e industriales de procesamiento; y el acceso a mejores mercados, más
dinámicos y que valoren las mejoras en la producción – orgánica, en sombra, etc –
tanto en el mercado nacional como en el internacional. En el gráfico a continuación
podemos ver un modelo genérico de cadena productiva, que muestra los actores
económicos presentes en cada uno de los eslabones. Tradicionalmente el productor
agrario ha dependido de los proveedores de insumos y de los acopiadores,
dedicándose únicamente a la producción directa.

En el caso de San Martín, desde fines de los 90 y durante toda la primera década del
presente siglo, un sector importante de los pequeños productores – que serían el
factor clave en el desarrollo de la región por apostar a cultivos diferentes a la hoja de
coca – han logrado reducir costos de producción con la compra conjunta de insumos,
organizarse para el acopio de sus productos evitando los sobrecostos de los
acopiadores; y en algunos casos han formado cooperativas de productores o
empresas asociativas que pueden dar servicios de procesamiento primario a sus
productos, con lo que aumentan las ganancias – reducen costos – con la venta de la
producción en el mercado nacional o internacional.

Muy pocas son las asociaciones de productores, ya sean cooperativas o empresas

asociativas, que han logrado integrar la cadena entera. Siendo necesario por un lado
contacto con empresas privadas que realizan el procesamiento industrial y por el otro
con brokers o empresas para la venta al mercado nacional o internacional. Parte del
trabajo del GR ha sido capacitar a las asociaciones para mejorar la producción de sus

13
Cruce de información de estadísticas agrarias INEI al 2010 con producción por departamento.
socios, mejorar la gestión interna, ampliar lo más posible su control sobre la cadena
productiva y contactarlas con empresas privadas operando también en la zona para
completar la cadena de valor para el acceso a mejores mercados.

En el trabajo de campo pudimos hablar con los responsables del GRSM que desde el
2006 vienen promoviendo con mucha energía políticas de desarrollo económico local.
Lo primero que nos señalan es que a su llegada era notorio que las inversiones
provenientes del Estado, incluido el GRSM, no se sentían, parecían desarticuladas lo
que disminuía su efecto, siendo entonces el primer paso la articulación de
intervenciones.

En el caso del desarrollo económico local, el equipo de Cesar Villanueva, encontró un

conjunto de proyectos, puntuales, dispersos en el territorio. Durante un primer
momento, el objetivo fue articularlos todos, para que tengan una misma orientación y
respondan a una cadena productiva.

Lo que encontraron fue una red de proyectos puntuales en el territorio, por ejemplo en café encontraron
más de 30 intervenciones específicas y sin mayor conexión entre ellas. Lo que hicimos fue convocar a
las organizaciones representativas por línea de producto para buscar definir proyectos de impacto
regional que partan de los proyectos puntuales. Así surgen las Mesas Técnicas del Cacao, del Café y la
relación con la Asociación de Ganaderos (Taller de valoración de resultados de gestión)

El giro en el enfoque de desarrollo económico hace que se hablen de proyectos de

primera y segunda generación; en relación a su impacto y articulación con actores
económicos locales. Los primeros son como decimos la articulación de estos
proyectos puntuales de producción. Los de segunda generación nacen como
proyectos por línea de producción y de la mano de las asociaciones de productores,
buscando impactos regionales, no sólo locales, pasando de la sola capacitación
productiva al fortalecimiento de la gestión de las organizaciones, gestión empresarial,
comercial y financiera. En esta última etapa de gestión se habla incluso de proyectos
de tercera generación, en tanto tienen conexión con inversiones privadas para mejora
de procesamiento y comercialización.

Dimensiones Proyectos de Primera Proyectos de Segunda Generación

Generación
Impacto Territorial - Trabajo a nivel de predio, - Son pensados y operados en términos
abarcando espacios puntuales amplios: cadenas de valor, espacios
en distritos, provincias o regionales, corredores
mancomunidades. económicos/biologicos, Manejo de
cuencas.
Actor al que se dirige - Productores individuales. - Organizaciones de productores. Fijan
Participación del agricultor y la el concepto de la organización
familia. Algunas económica y de socio-productor para el
organizaciones. desarrollo
- Concepto de Productor- - Orientan el trabajo en especialización a
beneficiario con acento lo largo de la cadena de valor
asistencialista y subvenciones
Tipo de acción - Provisión de semillas o - Se concentran en la calidad de
plantones, asistencia técnica procesos y no sólo de productos
productiva, capacitación, etc - Componentes relacionados con
- Concentrados en incrementar mercados, financiamiento, innovación
la oferta y el rendimiento de tecnología y de procesos, gestión
productivo. empresarial (administrativa, contable,
- Consideran Naturaleza comercial, crediticia, de riesgos, etc.)
multidimensional del predio y - A través de ellos se construyen
su ambiente alianzas estratégicas y aglomerados.
Lógica de cluster. Mejora de
competitividad
Las Mesas Técnicas por cadena productiva son fruto del trabajo con productores y el
fortalecimiento de sus organizaciones. El peso que tienen dentro de la política de
desarrollo económico es grande, tienen reuniones permanentes con el Gerente de
Desarrollo Económico y con el Presidente Regional. Forman parte de los comités de
selección del personal especializado encargado de la asistencia técnica a las
organizaciones y productores.

El GRSM apostó por la construcción de un “modelo” donde todas las partes tienen un
rol gravitante y los resultados son gracias a la sinergia lograda y no a la acción de un
solo actor. La articulación de estos proyectos con recursos de la cooperación
internacional es también un factor de éxito. Frente al trabajo del GRSM, Villarán señala
que “la que mayor contribuciones la ha dado en el Desarrollo Alternativo, poniendo
voluntad política, visión de largo plazo y capacidad de convocatoria 14”.

Es importante recordar, que desde el inicio de los años 80, el Estado desapareció la
política de extensión agraria, de capacitación y asistencia técnica permanente a los
productores. La actual gestión del GR, sólo en su primer período, invirtió 40.5 millones
de soles para mejorar la producción en 770 mil hectáreas. Algunos logros de la
intervención articulada al 2011 eran:

Cacao Aumenta producción por hectárea en 150 kilos promedio. Pasó de

producirse 600 kg x ha a 750 kg x ha.
Café Incremento de 3 quintales de producción por hectárea. De 12 qq a 15 qq x ha.
Palma Amplía en 1.7 toneladas por hectárea producida. Pasó la producción de 6 TM x
Aceitera ha a 8.7 TM x ha
Guanábana Producto poco explotado en la región. Su reporte está desde el 2009 con 2 TM
x ha. Luego del trabajo de promoción de equipo GR pasa a 10 TM x ha.
Piñón Caso similar a la Guanábana. Producto nuevo introducido en el 2009. El 2010
reportaba incremento de 4.2 TM x ha, llegando a un promedio de 6TM x ha de
producción en promedio.
Ganadería Se logra incremento de casi 1.5 litros adicionales por vaca al día. Pasando de
4.1 litros por vaca al día a 5.5 litros en promedio.
Cuyes Introducidos también en el 2009 como parte de la política regional, incrementan
peso de animal de 500gr a un kilo.

En el cuadro a continuación podemos ver la variación en la producción agrícola por

toneladas métricas en cada uno de los principales productos de la región:

Producción Agrícola en TM
Tipo de Producto Año
2006 2013
Arroz 475,528 559,779
Plátano 301,819 476,524
Caña de Azucar 194,312 305,496
Palma Aceitera 199,043 330,626
Maíz Amarillo 127,138 120,988
Yuca 70,760 110,951
Café 39,334 63,757
Naranja 20,529 28,356
Cacao 5,992 32,122
Piña 12,482 16,575
Otros productos 179,540 127,204
Total 1,626,477.00 2,172,378

14
Ibídem. Pp 19.
El fomento de actividades económicas en torno a la producción agropecuaria ha sido
clave en esta gestión. Una de las maneras de desarrollarla fue en convenio con
AGROIDEAS del MINAGRI, logrando apalancar 24 millones de soles en 29 planes de
negocio en ejecución. Hay otros 33 en evaluación y 55 en elaboración. MINAGRI le
otorgó a SM el premio a la primera región en fomento de negocios rurales. Esto es
parte del trabajo que el GR hace de mejora y promoción de las cadenas productivas
de productos estrella. De inversiones en mejora agroindustrial en la región. Junto a un
componente de fortalecimiento de capacidades de las asociaciones y cooperativas de
productores.

Para cerrar este acápite, sobre una gestión que gobierna promoviendo el desarrollo
regional, destacamos el avance en la identificación de corredores económicos, 12, en
la actualización del PDC al 2021, los 6 primeros más dinámicos.

12 corredores económicos en San Martín

Eje 1: Tarapoto-Moyobamba-Rioja-Nueva
Cajamarca-Naranjos
Eje 2: Moyobamba-Calzada-Soritor-San
Marcos-Selva Alegre-Nueva Galilea.
Eje 3: Moyobamba-Jepelacio-San Martín-San
José de Sisa.
Eje 4: Tarapoto-Shapaja-Chazuta
Eje 5: Tarapoto-Pongo de Caynarachi-Límite
Loreto/Yurimaguas-Pongo-Barranquita-
Papaplaya.
Eje 6:Tocache-Nuevo progreso-Límite
Huánuco.
Eje7: Tarapoto-Cuñumbuque-San José de Sisa-
Bellavista.
Eje 8: Picota-Tingo de Ponaza-Shamboyuco-
Simón Bolivar-Chambira-Vista alegre/Picota-
Nueva Lima.
Eje 9: Bellavista-Nueva Lima-Cusco
Eje 10: Juanjui-Sacanche-El Eslabón-Saposoa-
Pasarraya
Eje 11: Juanjui-Polvora-Tochache-
Uchiza/Tocache-Tambopaja-Metal.
Eje12: Tarapoto-Lamas-Pamashto

La apuesta por las cadenas productivas tuvo como soporte básico una visión
estratégica del desarrollo vial, soportada en cuatro pilares: (a) identificar las
potencialidades y limitaciones productivas al interior de la región, analizando la
dinámica productiva en su dimensión espacial e identificando metas de integración
económica y territorial y definiendo ejes viales estratégicos para el desarrollo
departamental; (ii) las estrategias planteadas por los sectores productivos, -
básicamente agricultura, agroindustria y turismo, debían incorporar los requerimientos
de la infraestructura de transportes, en la medida que el proceso de desarrollo
departamental demanda la articulación productiva y la creación e integración de
mercados al interior del departamento, buscando con ello el equilibrio económico y
ambiental; (iii) optimizar los mecanismos descentralizados de gestión buscando
propiciar proyectos de inversión en la red vial por mancomunidades y macroregiones;
(iv) el mantenimiento de la infraestructura vial, asignando los recursos económicos
necesarios para su conservación, evitando su descapitalización e invirtiendo en los
tramos que requieran, mejoramiento y rehabilitación, concertando esfuerzos con los
distintos niveles de gobierno y del sector privado.

Hoy día, 600 kilómetros de nuevas carreteras interconectan la región, beneficiando a

espacios secularmente abandonados (Alto Huallaga) y vinculando al mercado a
provincias que aparecían aisladas, como Tocache. Carreteras y puentes permitieron
poner en valor la producción de vastas áreas de la región y mejoraron la calidad de
vida de sus habitantes, desarrollando –no obstante sus limitados recursos- prácticas
innovadoras como el uso del denominado “asfalto económico” que reduce el costo por
kilómetro en más del 60%, incluyendo cambios en el sistema de contrato con las
empresas que construyen carreteras, con el mantenimiento posterior durante cinco
años.
Límites a la competitividad enfrentados por la actual gestión

En un reciente estudio “Las barreras al crecimiento económico en San Martín 15”, se

señala que los principales factores limitantes de SM que no permiten un mayor
crecimiento son: (i) falta de infraestructura vial pues aumenta costos y tiempo para
acceder al mercado y falta de conexión a sistema nacional energético lo que encarece
producción; (ii) crecimiento del minifundio y problemas de títulos de propiedad; (iii) falta
de institucionalidad que permita aprovechar (y cuidar) recursos forestales; (iv) alto
costo de créditos. A estas limitantes se suman dos riesgos latentes, el narcotráfico y la
deforestación.

En el año 72 el 46% de la producción de la región era de hoja de coca, en el 2006 era

de 7.6%. Esto muestra el retroceso sostenido del cultivo de hoja de coca, asociado,
como hemos visto en este caso, al fortalecimiento de otras alternativas productiva.
Como señala Carranza, asociadas al narcotráfico están las acciones subversivas. De
las 901 acciones subversivas reportadas en el 2009 sólo 37 ocurrieron en SM.

Uno de los problemas para ingreso de nuevos inversionistas tiene que ver con el bajo
reconocimiento de derechos de propiedad y la alta sub-división de parcelas. El GRSM
en el 2012 entregó 3,063 títulos de propiedad. Y en el 2013 12,586 títulos, ocupando el
primer lugar a nivel nacional en saneamiento físico y legal.

Superar la brecha de infraestructura en la región es una tarea compartida entre el

gobierno nacional, gobierno regional y gobiernos locales. Un elemento clave para
entender el incremento en inversiones de infraestructura fue conseguir que las
exoneraciones tributarias en la región revirtieran en un fondo fiduciario destinado a
financiar obras de inversión en la región. Este es un logro atribuido también a las
gestiones hechas por el GRSM, durante el período de Cesar Villanueva, ante el
Gobierno Nacional.

Sobre las acciones del GRSM podemos decir que en ejecución presupuestal, entre el
2004-2006 se ejecutó cerca de 388 millones de soles en inversiones. Entre 2007-2010
se ejecutó 776 millones. Y entre 2012-13 (más parte comprometida para 2014) 1,336
millones de soles. Es decir durante período de Cesar Villanueva se ejecutaron 2,112
millones de soles en infraestructura en la región.

En infraestructura vial, se ha desarrollado un plan de inversiones multianual por 583

millones de soles. Se tienen 146 millones en proyectos ya ejecutados o en ejecución al
2013. La mayoría puentes que mejoran conectividad y recuperación de carreteras.
Como muestra del impacto: se han afirmado o asfaltado 884.37km.

La apuesta por la reducción de la brecha de acceso a infraestructura básica supuso la

inversión sostenida en proyectos de electrificación en la región, tomando en cuenta
que es una urgencia para SM conectarse a la matriz energética nacional. En la
actualidad ocupa el puesto 23 de 24 en precio de electricidad. Sin embargo ha
avanzado en cobertura pasando de 59% de la población con acceso en el 2007 a 79%
el 2012. Lo mismo con inversión en acceso a agua potable, destinando 550 millones
de soles, pasando de tener 52% de la población con acceso en el 2007 a 77% en el
2010.

15
CARRANZA, Luis y Otros “Las Barreras al Crecimiento Económico en San Martín”. BID – CIES –
USMP. Lima. 2012.
El principal problema para un desarrollo más sostenido de las inversiones en la región
por parte del GRSM es su dependencia de las transferencias del MEF, más del 90%
de sus recursos son transferencias de algún tipo.

Teniendo un mercado laboral con una tasa de crecimiento sostenido, en parte por el
fomento de clusters por parte del GR, en miras de completar las cadenas productivas
antes señaladas, así como fomentar otros giros como el turismo, un elemento crítico
es la alta informalidad de los mismos y lo complejo que resultaba el acceso al crédito.
Este segundo factor, el acceso al crédito, parece mejorar, según cifras del BCP, se
pasó de colocaciones por 534 millones en el 2007 a 1,810 millones en el 2013.

El empleo en San Martín ha crecido de manera importante, pero debe llamarnos la

atención el sostenido crecimiento del empleo adecuado como porcentaje importante
de la PEA. En el gráfico a continuación podemos ver cómo pasa de ser 9.4% en el
2003 a 40.9% el empleo adecuado del total de la PEA 16.

El problema sigue siendo la informalidad, que en el 2009 llegaba al 83.3%. Como

señala Carranza, la tasa alta de informalidad afecta a uno de los clusters más
interesantes en SM y que podría desarrollarse más: el turismo. Sin embargo su
crecimiento también ha sido sostenido en este período incremento en miles de
personas que arriban y pernoctan en SM. De 200,169 arribos en el 2007 pasó a
621,019 en el 2013. Y de 655 mil pernoctaciones pasa a 1´175,000 en el mismo
período; lo que explica el incremento del PBI en servicios hoteleros y restaurantes.

16
El 46% de la PEA en SM está ocupada en el sector agropecuario.
 BIBLIOGRAFÍA

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