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04 - Ordenacion - Del - Territorio
04 - Ordenacion - Del - Territorio
ÍNDICE
10
Capítulo 1: Ordenación del territorio
A.A. Pérez Andrés1 citando a Gonzalo Sáenz de Buruaga2 señala que “la
Ordenación del Territorio resulta ser un concepto complejo, polifacético, relativo,
pluridimensional, ambivalente, y, sobre todo, antropocéntrico, del que, ciertamente,
puede decirse que está llamado a ser un reflejo palpable del grado de eficiencia y
equidad adquirido por una determinada sociedad”. Según esto se pueden destacar dos
aspectos importantes, por un lado la complejidad de definir el concepto y por otra la
importancia que tiene la Ordenación del Territorio como imagen del grado de desarrollo
de una determinada sociedad.
1
PÉREZ ÁNDRES, A.A., La ordenación del territorio en el estado de las autonomías, Marcial Pons,
Madrid, 1998, p. 19
2
SÁENZ DE BURUAGA, G., Ciudad y territorio, núm. 1/1980, p. 18
11
Capítulo 1: Ordenación del territorio
J.L. Ávila Orive4 señala que “esta visión conceptual tiene dos partes
diferenciables: Una primera, fáctica y otra teórica. La primera de ellas sin la segunda,
supondría la consideración de una ciencia sin alma propia que camina al paso de las
políticas sectoriales que, con proyección territorial, marcan un acento permanente y un
desarrollo desequilibrado y caótico. La presencia de la segunda parte, minimiza los
efectos que inicialmente se perciben de esta aseveración fáctica y resitúa todo el
concepto”.
Para dicha Carta el hombre y su bienestar, así como la interacción con el medio
ambiente son el centro de la preocupación de la ordenación del territorio, la cual debe
ser democrática, global, funcional y prospectiva. Democrática ya que debe asegurar la
participación de la población afectada y sus representantes políticos. Global al
coordinar e integrar las diferentes políticas sectoriales. Funcional ya que debe conocer
la existencia de las realidades regionales fundadas sobre unos determinados valores,
3
Recommamdation Nº R (84) 2 Du comité des ministres aux états membres relative à la charte
européenne de l´aménagement du territoire.
4
ÁVILA ORIVE, J.L., La ordenación del territorio en el País Vasco: análisis, ejercicio y delimitación
competencial, Civitas, Madrid, 1993, p. 67.
12
Capítulo 1: Ordenación del territorio
Para J.L. Ávila Orive5 queda clara la clase de ordenación del territorio que
contiene la Carta europea y destaca “el reconocimiento que hace la carta de la
existencia de numerosos poderes de decisión individuales e institucionales que
influyen en la ordenación del territorio, el carácter aleatorio de todo estudio
prospectivo, las presiones del mercado, las peculiaridades de los sistemas
administrativos, la diversidad de las condiciones socio-económicas y del medio
ambiente”. Asimismo destaca la consideración sobre la pluralidad y diversidad de los
focos de influencia territorial y busca garantizar la coordinación y cooperación y
promueve la participación ciudadana. Esta coordinación y cooperación debería
aplicarse tanto a nivel sectorial como a los diversos niveles de decisión.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
Esta representación está simplificada y para que fuese válida habría que tener
en cuenta las realidades de los diferentes estados que conforman la Unión Europea.
En este sentido, el estado español tiene una complejidad especial al ser un estado
autonómico y en el caso vasco tenemos otro nivel administrativo añadido como son las
instituciones forales. Para profundizar en la Ordenación del Territorio a nivel europeo y
de los diferentes estados que la conforman se puede consultar a A. Hildenbrand
Scheid7.
7
HILDENBRAND SCHEID, A., Política de ordenación del territorio en Europa, Junta de Andalucía,
Sevilla, 1996.
14
Capítulo 1: Ordenación del territorio
González Haba y Martínez Díez8 señalan que la Ordenación del Territorio está
indefinida y vacía de contenido, así como Escribano Collado 9 señala que se trata de un
término no asumido conceptualmente por la Constitución. Por lo tanto no sería un
concepto constitucional. En cambio, Ávila Orive10 señala que “de la posición que ocupa
en el artículo 148, no se puede prejuzgar, como no sea como título competencial, su
equivalencia con el urbanismo y la vivienda, ni se pueden, por lo tanto, sacar
conclusiones de su mera posición, ni, desde luego, condicionar su relación con otras
materias individualizadas por su correspondiente título de competencia”. Asimismo,
señala que esta indefinición del concepto de Ordenación del Territorio no impide que
del resto del articulado de la Constitución podamos entrever el concepto de
Ordenación del Territorio que aquella lleva inmanente11.
8
GONZÁLEZ HABA, J.L. et MARTÍNEZ DÍEZ, Ordenación territorial en una nueva situación, en
Ciudad y Territorio, núm. 1 , 1980, p. 27.
9
ESCRIBANO COLLADO, P., Comunidades autónomas y ordenación del territorio, en Revista andaluza
de Administración pública, núm. 3, julio-septiembre de 1990.
10
ÁVILA ORIVE, J.L., Op cit.. p. 58.
11
ÁVILA ORIVE, J.L., Op cit.. pp. 55 y ss.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
En este sentido y en conformidad con lo señalado por Ávila Orive, A.A. Pérez
12
Andrés comenta que “sería necesario llevar a cabo la reconstrucción de un concepto
constitucional de Ordenación del Territorio, porque sólo de esa forma se podrá dar
contenido a esta moderna función pública tan complejamente repartida a nivel
competencial en los artículos 148 y 149”. En cuanto al procedimiento que sería
necesario llevar a cabo para la reconstrucción del concepto, el autor señala que “lo
podemos hacer a través de una serie de principios y derechos que están recogidos en
la Constitución, y que nos permitirán mantener un concepto global e integrador de la
función pública de Ordenación del Territorio, que dé sustantividad al título
competencial autonómico. A estos principios son a los que podemos denominar
principios constitucionales de orden territorial”. Señala asimismo que, si se interpreta el
texto constitucional de manera conjunta y sistemática, éste permite realizar una
interpretación integradora del concepto de Ordenación del Territorio.
Pérez Andrés se suma a García Álvarez13 y a Ávila Orive señalando que son
partidarios de reinterpretar el concepto a la luz de la Constitución, ampliando el
concepto para que este resulte operativo. En palabras de este autor “Se debe practicar
la reconstrucción o cirugía reparadora del concepto para hacer viable una Política de
Ordenación del Territorio”.
12
PÉREZ ÁNDRES, A.A., Op. Cit. pp. 237 y ss.
13
GARCÍA ÁLVAREZ, A., La Ordenación del Territorio en el Estado de las Autonomías, Estudios
Territoriales, núm. 1, 1981, p. 46.
14
ÁVILA ORIVE, J.L., Op. Cit. Pp. 71 y ss.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
El art. 148 supone un inventario máximo de materias sobre las cuales las
Comunidades Autónomas pueden asumir competencias con las limitaciones derivadas
del art. 149. Incluso el Estado podría atribuir, transferir o delegar facultades conforme a
lo dispuesto en el art. 150.
Es importante señalar, tal y como lo hace Ávila Orive como el art. 149 en su
apartado tercero, señala que las normas del Estado “prevalecerán, en caso de
conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a
la exclusiva competencia de éstas”. Así, “la ordenación del territorio , se asume por la
Comunidad Autónoma como competencia exclusiva; ¿puede evitar este adjetivo la
aplicación de la cláusula de prevalencia? Parece que no, porque, aun cuando, no es
incompatible el concepto de competencia exclusiva con el de concurrente, resulta de
esa concurrencia, la necesidad de dirimir, desde la intervención válida de los títulos
competenciales concurrentes, qué interés superior debe prevalecer”.
15
GARCÍA ROCA et SANTOLAYA MACHETTI, P., La asignación de competencias en el Estatuto de
Autonomía del País Vasco, en Primeras jornadas de Estudio del Estatuto de Autonomía del País Vasco,
HAEE/IVAP, Oñati, 1983.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
16
ÁVILA ORIVE, J.L., Op. Cit., p. 85.
17
PÉREZ ANDRÉS, A.A., Op. Cit., pp. 280-353.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
Aprobado el Estatuto de Autonomía del País Vasco como ley orgánica 3/1979,
de 18 de diciembre, se produce el traspaso en materia de Ordenación del Territorio y
del Litoral y Urbanismo con fecha 5 de noviembre de 1980. Una vez que se trata de
una competencia exclusiva del Gobierno Vasco queda pendiente el reparto interno de
competencias existiendo dos corrientes: una foralista y otra, en palabras de Ávila
Orive18 “más acorde con las transformaciones sociales y económicas operadas y, en
esa medida, con una adaptación de los derechos históricos a los tiempos presentes”.
Hasta que no se promulga la Ley 27/1983, de 25 de noviembre de <Relaciones entre
las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus
Territorios Históricos>, la Comunidad Autónoma tiene atribuidas las competencias
sobre la Ordenación del Territorio.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
Artículo 10.
La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en las siguientes materias:
8. Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
149.1.23. de la Constitución.
9. Agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
11. Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas discurran íntegramente dentro del País Vasco;
instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando este transporte no salga de su territorio y su
aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo
ello sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.25. de la Constitución.
19. Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, asumiendo la Comunidad Autónoma el
cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca el Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la
exportación y la expoliación.
25. Promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la
ordenanza general de la economía.
31. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.
32. Ferrocarriles, transportes terrestres, marítimos, fluviales y por cable, puertos, helipuertos, aeropuertos y Servicio
Meteorológico del País Vasco, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.20. de la Constitución. Centros de
contratación y terminales de carga en materia de transportes.
33. Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general o cuya realización no afecte a otros territorios.
34. En materia de carreteras y caminos, además de las competencias contenidas en el apartado 5, número 1, del
artículo 148 de la Constitución, las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el
régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del artículo 3 de este
Estatuto.
36. Turismo y deporte. Ocio y esparcimiento.
Artículo 11.
1. Es de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su
territorio de la legislación básica del Estado en las siguientes materias:
a. Medio ambiente y ecología.
b. Expropiación forzosa, contratos y concesiones administrativas, en el ámbito de sus competencias y
sistema de responsabilidad de la Administración del País Vasco.
2. Es también de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución dentro
de su territorio, de las bases, en los términos que las mismas señalen en las siguientes materias:
c. Régimen minero y energético. Recursos geotérmicos.
5. En materia de urbanismo, corresponde a los Territorios Históricos las facultades de iniciativa, redacción,
ejecución, gestión, fiscalización e información, así como las de aprobación de los instrumentos de la
Ordenación Territorial y Urbanística, en desarrollo de las determinaciones del planeamiento de rango superior,
dentro de su ámbito de aplicación, sin perjuicio de las competencias atribuidas por la Ley a otros entes públicos
y órganos urbanísticos.
Se entenderá por determinaciones de planeamiento de rango superior las comprendidas en los instrumentos
de Ordenación Territorial. En tanto no se aprueben estos cumplirán tal función los criterios de la Comisión de
Ordenación del Territorio del País Vasco, en lo que se refiere a los siguientes aspectos:
- Cuantificación del desarrollo residencial, industrial y de servicios.
- Infraestructuras, equipamientos, recursos naturales, actividades y materias cuya ordenación por razón de su
objeto no sea competencia de los Territorios Históricos.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
La misma Ley señala que su aprobación “no es sino la base habilitante para la
formulación escalonada de una serie de instrumentos ordenadores que habrán de
desarrollarse” y que se analizan en el siguiente apartado del estudio. Esta importancia
de los instrumentos planificadores se ve reflejada por la inmediatez en la que aparecen
en la ley (Título I, art. 1) y señalando como es la definición y regulación de estos
instrumentos el objetivo de la Ley. Según Ávila Orive 23, se trata del “deseo de implicar
que el conjunto de objetivos cuya materialización llevan al bienestar de la población no
20
LASAGABASTER, I. et LAZCANO, I., Régimen jurídico de la Ordenación del Territorio en
Euskalherria, IVAP, Oñati, 1999. p. 70.
21
Artículo 16.2 de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco.
22
Artículo 13.1 de la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco.
23
ÁVILA ORIVE, J.L., Op. Cit., p. 220
21
Capítulo 1: Ordenación del territorio
24
LASAGABASTER, I. et LAZCANO, I., Op. Cit, p. 76
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
Los instrumentos previstos por la Ley de Ordenación Territorial son tres: las
Directrices de Ordenación Territorial (DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP) y
los Planes Territoriales Sectoriales (PTS). A continuación se analizan cada uno de ellos
y sus relaciones tal y como se señala en el Título II de la ley “de los instrumentos de
ordenación territorial del País Vasco”.
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Capítulo 1: Ordenación del territorio
La LOT define los PTS como los planes con incidencia territorial que elaboren
los Departamentos del Gobierno Vasco. El mismo carácter tendrán los que elaboren y
aprueben los Órganos Forales de los Territorios Históricos.
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LEGISLACIÓN
BIBLIOGRAFÍA
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