AMPARO

CAPÍTULO I

LA ACCIÓN DE AMPARO PREVISTA POR LA NORMATIVA SUPRANACIONAL

Comparando la regulación internacional del amparo con la reglamentación legal de la 16.011

podemos extraer las siguientes conclusiones:

A) Normativa supranacional:
 Toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asímismo debe disponer de un procedimiento sencill y breve por el cual la
justicia lo amapre contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo,
algunos de los derechos fundamentales (Artículo XVIII de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre).
 Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro
recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la amparen
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución, la ley o la presente Convención (art. 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos).
 Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales
nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución o por la ley (Art. 8 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos)

B) Normativa nacional

 La reglamentación legal que requiere la inexistencia de otro medio judicial o

administrativo.
 Exige como presupuesto de existencia la manifiesta ilegitimidad en la
conducta.
  Acuerda cobertura de protección de todos los derechos y libertades
reconocidos (explícita o implícitamente) en la Constitución. Las normas
internacionales no se limitan a la Constitución.
 Previene determinadas zonas administrativas inaccesibles para el juez del
amparo (los actos de gobiernos, los actos administrativos expedidos por la
Suprema Corte de Justicia). En las normas internacionales no existe tal límite.
 Según nuestra reglamentación puede entenderse que un colectiva puede
promover un amparo, mientras que las normas supranacionales, el amparo
acordado por ellas solo se puede promover válidamente por las personas
físicas titulares directas de los derechos conculcados.

PRIMERA ALTERNATIVA: LAS CLAUSULAS SUPRANACIONALES SON

INOPERATIVAS.

Esta tesis es descartada porque llevaría a las normas supranacionales a verdadera letra
muerta. En el conflicto entre el derecho nacional y el supranacional ha de preferirse, al
segundo, en especial en lo que hace a la rapidez y efectividad de los mecanismos de defensa
del juicio.

SEGUNDA ALTERNATIVA: SE TRATA DE DOS VÍAS DE PROTECCIÓN DISTINAS

Y PARALELAS.

En palabras de GORDILLO, son dos vías de protección diferentes.

Esta la opinión de la Corte Interamericana al afirmar que los tratados de derechos

humanos al ser aprobados, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por
el bien común asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los
individuos bajo su jurisdicción.

Por lo tanto en nuestro país existen plenamente operativas dos acciones de amparo:
una interna y otra supranacional.

Contra esta tesis se pueden esgrimir varios argumentos:

a) Se desvirtúa el amparo, que pierde su carácter excepcional: Justamente esa es

la finalidad del amparo supranacional
 b) Llevaría a la desprotección de los derechos fundamentales, que pasarían a
ser tutelados por ese proceso sumario en lugar del pleito ordinario que
cuenta con las más amplias posibilidades de alegación prueba: La admisión
del amparo supranacional no significa que el acto pierde la vía del juicio
ordinario. La idea es ampliar los remedios judiciales
c) Crea inseguridad jurídica por cuento no existe reglamentación de su
procedimiento: El 332 impide que la ausencia de reglamentación deje sin efecto
el amparo.
d) Si el juicio ordinario no sirve hay que reformarlo, pero no se puede imputarle
al amparo una dimensión operativa insospechada: La reforma viene de la
mano del amparo.
e) Los tribunales se abarrotarían de juicios: El argumento es inexacto, porque se
estaría reconociendo la inoperancia del ordenamiento.

Consecuencias positivas

A. Predictibilidad del derecho

B. Debe adoptar su sencilla fisionomía, carente de obstáculos y con vocación
tuitiva.
C. Genera un deber de los Estados de seguir a los órganos supranacionales en
su tarea de intepretación y ejecución del derecho internacional.
D. Deber de asumir la existencia de un bloque de constituacionalidad.
E. Deber de aceptar la directriz de preferencia pro homine.

CAPÍTULO II
LA SUSTENTACIÓN NORMATIVA DEL AMPARO

Según CASSINELLI MUÑOZ, el fundamento del amparo se encuentra en el artículo 7

de la Const, porque que estaba presente desde 1830.

El artículo 7 no declara la existencia de ciertos derechos sino que reconoce la existencia

del único derecho garantía a la protección de ciertos derechos.
 El ART. 7 al conceder protección en el goce supone un procedimiento signado por la
brevedad y celeridad. Según CASSINELLI, la Constitución contiene una promesa, y el
encargado de cumplir y hacer cumplir dicha procesa, es el Poder Judicial. La acción
reglamentada por la ley 16.011 tendente a conservar o a recobrar el goce de un derecho o
libertad constitucional, es una especie del género institutos constitucionales de protección.

Se podría sostener que toda reglamentación emanda del poder político, cuando
implementa cortapisas o restricciones debe ser objeto de escrutinio severo.

En cambio, para RAMÓN REAL, el fundamento se ubica en el artículo 72.

CAPÍTULO III

ELEMENTOS SUBJETIVOS

1. Competencia judicial

En cuanto a la competencia el artículo 320 de la Ley 16.226 la atribuyó, en Montevideo,

a los jugados letrados de primera instancia en lo contencioso administrativo, y en el Interior,
a los juzgados letrados de primera instancia.

2. Legitimación causal activa

Tiene derecho de amparo “cualquier persona física o jurídica, pública o privada”. Para
VIERA y SEMINO, están legitimados no solo los titulares de un derecho subjetivo, sino
también los titulares de un interés legítimo.

El estudio de la cuestión no pasa por analizar aisladamente la 16.011 porque ella es

reglamentaria de un instituto constitucional. Si el constituyente habilita al titular de un interés
legítimo a resistir administrativamente una decisión lesiva y ulteriormente en el TCA, y para
promover la petición de inconstitucionalidad, no puede negarse que el amparo tiene la misma
cobertura.

El vocablo derecho resulta omnicomprensivo de ambas situaciones jurídicas subjetivas.

Además corresponde afirmar que por función del art. 13 de la 16.011 la dilucidación del
caso en caso de oscuridad o insuficiencia se reenvía al CGP, cuyo artículo 11.2 legitima
genéricamente para pleitear a los titulares de un interés.
 3. Legitimación pasiva

El sujeto pasivo es una persona pública o privada, física o jurídica. A texto expreso, la
ley libera al amparista de la carga de individualizar a la persona demandada. Pero la
imposibilidad de emplazar al demandado impide la prosecusión regular del proceso.

4. Legitimación activa de entes estatales y de legisladores

Es un punto discutido. RIVAS entiende que no es posible, y por ende debe entenderse al
término persona como relativa a todo particular.

Admite, en cambio, SAGUÉS y MORELLO. La admiten

CAPÍTULO 4

ALGUNAS CUESTIONES PROCESALES

1. La cuestión abstracta

Es indispensable la existencia de una Litis concreta porque en los supuestos en que la

situación agraviante devino histórica, y que, por ende, el amparista recobró el goce del
derecho o libertad fundamental, es imposible pronunciar un mandato constitucional.

2. La cosa juzgada

BIDART CAMPOS escribió que una vez que queda firme la sentencia impide renovar la
misma cuestión contra el mismo acto lesivo y el mismo autor, cubriendo dicha aseveración
el caso de admisión y el de denegación de la pretensión amparista, excepto el caso en que
existe replimiento de la demanda por falta extrínsecos, en cuyo caso se trata de una cosa
juzgada formal y por ende revisable en otro juicio ulterior.

Teniendo en cuenta el sentido dado por nuestra doctrina a los conceptos de cosa
juzgada material y cosa juzgada formal, se puede concluir que:
 a) Habrá cosa juzgada formal siempre en caso de acción de amparo contra actos
admininistrativos, en cuanto el juez del amparo no puede anular dichos actos y
solo puede otorgar una protección temporal.
b) Habrá igualmente cosa juzgada formal en caso de que se rehace la pretensión
amparista por carencia de presupuestos de acción.
c) En caso de sentencia admisoria de la pretensión, la cuestión es más compleja.
Podría sustentarse el carácter material en: 1) el 219 del CGP, y 2) en que resulta
de toda lógica que si en un juicio sumario de acredita y evidencia el carácter
ostensible de la ilegitimidad, se evite volver sobre el asunto en un proceso
ordinario.
Se podría sostener la calidad de formal, junto con ARLAS, al entender que todo
proceso sumario permite su revisión en un ordinario posterior. Una intepretación
del artículo 7 nos conduce a la conclusión de que, ulteriormente, en un ordinario,
pueda volver a discutirse la situación por en lo que atañe a la titlaridad del derecho
o libertad constitucional.
3. Caducidad

El plazo de caducidad ha sido objeto de criticas. CASINELLI MUÑOZ ha entendido que

incompresible poner un plazo de caducidad, como ponerlo para un habeas corpus, pues se
pretende castigar la inacción del agraviado olvidando que es realmente todo el orden jurídico
el que repulsa el acto conculatorio, y no meramente el particular afectado (es la postura
también de RISSO FERRAND)

La jurisprudencia mayoritaria ha sostenido que al tratarse de un plazo civil, no se

interrumpe durante las ferias judiciales.

En casos en que juzgue dudosa la configuración de la caducidad para accionar ha de

preferirse el criterio amplio o expansivo, que desbloquea el acceso a la justicia.

Cuando el ofensor sea un sujeto de derecho público, el comienzo o arranque del término
de caducidad para accionar dependerá del acto. En caso de que sea un acto, el plazo comienza
a partir del día siguiente de practicada su notificación personal o publicación en el D. Oficial.
 Como el P. Judicial carece de competencia anulatoria, el contenido de la sentencia será
ordenar, cautelarmente, la suspensión de la ejecución del acto, hasta tanto el TCA resuelva
el incidente de suspensión, cuya promoción se impondrá como carga al amparista ganancia
no pena de descaecimiento automático de la protección acordada por sentencia.

Cuando se trate de una omisión, el asunto es más complejo. En la mayoría de las demoras,
el determinar su ilegitimidad dependerá de si el magistrado estime que la dilación no es
razonable. Y entonces, la determinación del inicio del plazo de caducidad es imposible de
determinar.

En el caso de que se un hecho, habrá de estarse, salvo prueba en contrario a la fecha

aludida por el amparista. En caso de duda razonable, corresponderá inclinarse en favor de la
postura más favorable al amparista.

CAPÍTULO 5

ELEMENTOS OBJETIVOS

1. Procedencia de amparo preventivo.

La ley permite inteproner acción de amparo antes de que el hecho o acto ostensiblemente
ilegítimo. Es una cuestión compleja precisar cuándo se configura una amenaza pasible de
neutralización por la vía del amparo judicial.

Primeramente, la simple conjetura no puede dar cima al proceso cautelar, pero

tampoco se puede exigir excesiva certeza, al menos por dos razones: a) primero porque la
ley no lo exige, y b) porque admitirlo significaría desvirtuar la efectividad del instituto.

Los dictámenes jurídicos y demás actos preparatorios en nada agravian al

interesado.Aunque lo prudente sería analizar, caso a caso, si la producción de un acto
preparatorio puede traducirse en una amenaza procesable.

Habrá de exigirse al amparista una reseña de datos y hechos tangibles a partir de los
cuales pueda, razonablemente, visulmbrarse la inminencia de la amenaza que será la
expedición de un acto o el cometimiento de un hecho; y segundo, el juez habrá de coincidir,
en la manifiesta ilegitimidad del acto o hecho. Por ende, si se descartase la futura
ocurrencia del acto o del hecho, se clausurará el pleito por carencia de objeto.

2. Lesión a un derecho constitucional.

El artículo 1 de la 16.011 dice que el agravio al goce de los derechos o libertades

constitucionales ha de provenir de un acto, hecho u omisión.

Cuando se trate de reparticiones estatales que ejercer función administrativa, ello quiere
decir que acto es toda decisión expresa. Pero ¿qué sucede con los actos fictos? A favor de
su recepción podría argumentarse que ambas categorías (expreso y ficto) estás recogidas
por la Constitución. Pero cabe recordar que el silencio administrativo no es más que una
garantía al administrado.

Ahora bien, el acto tácito no tiene recepción constitucional. SAYAGUÉS lo admitió

muy excepcionalmente, entendiéndolo como aquel acto que se infiere de otros actos
expresos, que lo presuponen expresamente. Es un acto implícito.

La entrada en vigencia 15.869 provocó un serio problema puesto que distingue el acto
tácito del acto ficto. Entonces, el hecho administrativo se trata de mera actividad material
emprendida por agentes públicos sin capacidad para expedir determinaciones imputables
Estado.

En orden a las omisiones cabe distinguir tres subespecies:

a) Cuando se soslaya una actividad en un asunto en el que, normativamente, la

Administración tiene acortada libertad para elegir uno de entre varios
comportamientos legítimos.
b) Otra, cuando la Administración omite decidir algo que el derecho le impone,
reduciendo su discrecionalidad.
c) La última, cuando tras haber decidido algo, la Adm no cumple con lo decidido.

En los pleitos de amparo hay que estar a la situación existente al momento de dictada la
sentencia, por lo que si la omisión se disuelve con un hacer o un actuar de la
Administración, el proceso debe ser clausurado.
 3. Actos administrativos cuya impugnabilidad por vía de amparo merece
atención.
1) Cabe el amparo jurisdiccional contra las medidas prontas de seguridad
(Constitución, artículo 168 ordinal 17), ya que no existe texto expreso que lo
excluya. El control del Parlamento no es excluyente, por lo que además, el TCA
puede anular dichas medidas.
2) Cabe el amparo jurisdiccional contra los actos administrativos de “gobierno”. El
artículo 26 del 15.524 no impide al Poder Judicial acordar protección por vía de
amparo. Lo que sucede es que el amparista ganancioso, tendrá la carga de impugnar
el acto ante el TCA.
3) Cabe el amparo contra reglamentos, en la medida que los actos excluidos son las
leyes y los decretos de los gob departamentales con fuerza de ley. En la medida que
los reglamentos no están incluidos en los literales A, B, y C del artículo 1, no
pueden existir dudas razonables en punto a su justiciabilidad.

4. El amapro y otros remedios

Los tribunales han rechazado constantemente acciones de amparo por entender que existía
al alcance del amparista otros medios administrativos o judiciales idóneos en orden a la
tuición de los derechos y libertades presuntamente alterados e inválidos.

En pleitos de amparo contra actos administrativos, se han bloqueado acciones de

amparo por:

a) El amparista pudo impetrar a la administración convenida la suspensión de la

ejecución del acto. Esta intepretación es incosntitcuonal porque supone una
quiebra del principio de igualdad de las partes.
b) Pudo el amaprista interponer contra el acto los recursos admnistrativos
correspondientes.

Primeramente, como siempre es posible impugnar administrativamente toda

determinación lesiva de derechos subjetivos e intereses legítimos, jamás podría ser posible
accionar el amparo contra actos administrativos.
 Segundo, los actos administrativos no están excluidos por el art. 2

Tercero, si se entiende que los recursos son un medio de garantía idóneo, no tiene
sentido la previsión constitucional del amparo.

Cuarto, los recursos son más un obstáculo que una garantía.

Quinto, si el amparo tiene su fuente en el artículo 7, está claro que el goce de un

bien jurídico es algo que se verifica permanentemente, y por consecuencia los recursos no
son un mecanismo que exhiba una eficacia análoga a la del amparo.

Sexto, quien debe amaparar el goce de derechos es el poder judicial y no la

Administración, durante el laspo que media entre el agotamiento de la vía administrativa y
el incidente de suspensión de ejecución del acto admnistrativo.

La buena tesis es que toda lesión, alteración o restricción de un derecho o libertad

constitucional a través de una conducta manifiestamente antijurídica es siempre cuestión
urgentísima cuya rectificación no admite dilaciones.

5. Ilegitimidad. Sus pautas valorativas

En materia de accionar administrativo, la ilegitimidad de un acto se configura cuando es

contrario a una regla de derecho o se actuó con desviación de poder.

El carácter manifiesto de la ilegitimidad es un requisitos reglamentario, no

constitucional o supralegal.

La jurisprudencia ha sido conteste en afirmar que el carácter manifiesto debe suponer

que la entidad de la ilegitimidad es tal que no de lugar al menor análisis. No obstante esta
posición no es compartible, porque la 16.011 abre un breve período de prueba y análisis,
por lo que la ilegitimidad no tiene que ser palmaria. Como afirma SAGUÉS, el amparo
admite contradicción, bilateralidad y ciertos mecanismos probatorios.

Cuando la ilegitimidad no es manifiesta pero la situación es de urgente consideración,

cabe identificar dos hipótesis: a) cuando se dirime un amparo en el que se registra un
choque tensional de derechos en un supuesto en el que la rapidez proteccional acucia; b)
cuando el conflicto de base reviste importancia institucional evidente.
 Debería tenerse en cuenta que:

- En el diseño del amparo en la normativa supranacional no se exige la ostensibilidad

del vicio del ataque.
- Que la igualdad exige una postura tutelar cuando contienden, por una parte, una
persona física, y por la otra, el poderoso aparato del poder público.
- Que cuando se deriva al trámite ritual ordinario se ha de asumir la dilación propia
de todo proceso de conocimiento.

Ni los instrumentos internacionales de protección de derechos fundamentales, ni la

Constitución ni la 16.011 exigen para el progreso de la acción la existencia de mala fe o
intencionalidad en la conducta lesiva. Lo exclusivamente relevante del pleito de amparo es
si el acto tiene conculcado ilícitamente el goce de bienes jurídicos fundamentales.

CAPÍTULO 6

EL DAÑO IRREPARABLE NO ES UN PRESUPUESTO DEL AMPARO

Según VIERA, el daño irreparable es un requisito objetivo del amparo. Pero la 16.011 no
contiene ninguna mención o alusión a dicho requisito.

En los términos de RISSO, el hecho de que el daño a ocasionar o que se está

ocasionando, nunca puede llegar a ser un impedimento para la procedencia del amparo.

Sobre la irreparabilidad del perjuicio, dice RIVAS que no es lo mismo que la

irresarcibilidad. Solvencia mediante del agresor, el agredido podrá siempre obtener un
resarcimiento económico , pero ese no es el parámetro a considerar en el amparo.

Tampoco es de recibo la jurisprudencia que afirma que cuando los perjuicios recaen
en el orden o esfera puramente patrimonial no cabe el amparo. La fórmula amplia de la
acción de amparo no abona dicha tesis.

La elevación del agravio irreparable a rango de presupuesto indispensable del

amparo se aplica por la influencia del derecho anglosajón. CARRIÓ plantea
recurrentemente la ligazón entre el amparo y el remedio excepción fundado en la equity
nacido en Inglaterra con el designio de cubrir aquellos derechos ineficientemente tutelados
por los instrumentos del Common law, puesto que transitar por las vías comunes le
generaría un daño irreparable al interesado. Pero la previsión del artículo 7 de la
Constitución impide transplantar la idea de tal instituto.