Ipte. Reforma Político-Electoral e Innovación Institucional en A.L PDF

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS
REFORMA POLTICO-ELECTORAL E INNOVACIN

INSTITUCIONAL EN AMRICA LATINA DURANTE LA
TERCERA OLA DEMOCRTICA (1978-2009)
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR

PRESENTADA POR
Daniel Zovatto G.
Bajo la direccin de la doctora
Esther del Campo Garca
Madrid, 2013
Daniel Zovatto G., 2012

TesisDoctoral

ReformapolticoelectoraleinnovacininstitucionalenAmrica
LatinadurantelaTerceraOlaDemocrtica(19782009)

Autor:DanielZovattoG.

PresentadaalProgramadeDoctoradodeGobiernoyAdministracinPblica
delInstitutoUniversitariodeInvestigacinOrtegayGasset

DirigidaporDra.Da.EstherdelCampo
UniversidadComplutensedeMadrid
2011

ndicegeneral

SeccinA

Captulo1Laimportanciadelapolticaydelasinstitucionesparalagobernabilidady
eldesarrollo ........................................................................................................................... 5
A.1.a.Fundamentos ........................................................................................................................ 5
A.1.b.Interrogantes ........................................................................................................................ 6
A.1.c.Objetivodelainvestigacin.................................................................................................. 9
A.1.d.Metologadelainvestigacin.............................................................................................12
A.1.e.Estructura ......................................................................................................................... 123
A.1.f.Lmitesydificultadesdelainvestigacin .......................................................................... 144
Captulo2LaTerceraOlaDemocrticaenAmricaLatina(19782009) ......................... 166

A.2.a.LalarganochequeprecedialaTerceraOla..................................................................... 16
A.2.b.LademocraciaenAmricaLatina:situacinactual ......................................................... 188
A.2.c.Medirelestadodelademocracia .................................................................................... 211
A.2.d.Avancesostenidoenmateriadedemocraciaelectoral ..................................................... 24
A.2.e.Participacinelectoral ........................................................................................................ 27
A.2.f.Avancesdisparesenmateriadeciudadanaintegral.......................................................... 29
A.2.g.Losdficitssocioeconmicos.............................................................................................. 30
A.2.h.Apoyoalademocraciaestableyrepresentacinpolticaencrisis.................................... 35
A.2.i.Laimportanciadelasvariablespolticas ............................................................................. 41
A.2.j.Corrupcin,Estadodederechodbilyelevadainseguridadciudadana............................. 44
A.2.k.Treintaaossosteniendoelaliento ................................................................................... 46
A.2.l.Reflexinfinal ...................................................................................................................... 48
SeccinB
Captulo3Sistemademocrtico.......................................................................................... 52
B.3.a.Ellaberintodelagobernabilidad........................................................................................ 52
B.3.b.Gobernabilidad:unconceptoproteico .............................................................................. 53
B.3.c.Eldebate:presidencialismooparlamentarismo ................................................................ 56
B.3.d.Lanecesidaddeunpresidencialismorenovado................................................................. 62
B.3.e.Iniciativasparamodificarelrgimendegobiernoaunoparlamentarioohaciala
parlamentarizacindelsistemapresidencial ............................................................................... 63
B.3.f.TiposdepresidencialismoyclasificacinenAmricaLatina .............................................. 66
B.3.g.ReformasalpresidencialismoenAmricaLatina:Tendenciasyestadoactual ................. 72
I)LasrelacionesentreEjecutivoyLegislativo .......................................................................... 72
II)ConformacindelPoderEjecutivo....................................................................................... 73
III)Panoramasobrelasprincipalesfacultadesconstitucionalesdelpresidente...................... 74
IV)Facultadeslegislativasdelpresidente................................................................................. 74
V)Facultadesnolegislativasdelpresidente............................................................................. 84
VI)ControlesdelLegislativosobreelEjecutivo........................................................................ 87
B.3.h.Reflexinfinal ..................................................................................................................... 91
Captulo4Sistemaelectoral................................................................................................ 94
B.4.a.Sistemaelectoral ................................................................................................................ 94
I)Sistemadeeleccinpresidencial .......................................................................................... 95
II)Sistemadeeleccinlegislativa ............................................................................................. 95
B.4.b.Diseodelsistemaelectoral............................................................................................... 97
B.4.c.Lallegada(mundial)delaproporcionalidad....................................................................... 98
B.4.d.Sistemadeeleccinpresidencial:tendenciasdereformayestadoactual...................... 100
B.4.e.Sistemadeeleccinlegislativa:tendenciasdereformayestadoactual ......................... 106
B.4.f.SistemadeeleccinparalaCmaraBaja .......................................................................... 107
B.4.g.SistemadeeleccinparalaCmaraAlta.......................................................................... 113
B.4.hSimultaneidaddelaselecciones....................................................................................... 115
B.4.i.Duracindelmandatopresidencial................................................................................... 118
B.4.j.Lareeleccinpresidencial:laolareeleccionista................................................................ 119
I)Conceptoymodalidades ..................................................................................................... 119
II)Panoramaregional:situacinactualytendenciasdelasreformas................................... 121
III)Mecanismosymodalidadesparalasreformasproreeleccin......................................... 123
IV)Lareeleccinconyugal ...................................................................................................... 123
V)Elementosafavorycontrariosalareeleccin .................................................................. 124
IV)Balance .............................................................................................................................. 125
B.4.k.Participacinpolticadelamujer ..................................................................................... 126
B.4.l.Reformaselectoraleshacialaequidaddegnero............................................................. 129
B.4.m.Cuotasencontexto.......................................................................................................... 134
B.4.n.Estadoactualdelareginenmateriadeparticipacinpolticadelamujer ................... 136
B.4..Reflexinfinal ................................................................................................................... 139
Captulo5Lareformadelospartidospolticos ................................................................ 141

B.5.a.Lospartidospolticosenlatransicinlatinoamericana ................................................... 141
B.5.b.ElEstadodepartidos ........................................................................................................ 142
B.5.c.Origenyevolucindelospartidospolticos ..................................................................... 143
B.5.d.Laimportanciadelospartidospolticos........................................................................... 144
B.5.e.Niveldeinstitucionalizacin,fragmentacinypolarizacindelsistemadepartidos
polticosenAmricaLatina......................................................................................................... 146
B.5.f.Laconstitucionalizacindelospartidospolticos ............................................................. 148
I)Unvistazoalmundo ............................................................................................................ 148
B.5.g.LaConstitucionalizacindelospartidospolticos ............................................................ 150
I)ConelfocoenAmricaLatina............................................................................................. 150
B.5.h.LaregulacindelospartidospolticosenAmricaLatina ............................................... 153
B.5.i.ConceptodepartidopolticoenlaConstitucin,enlaleyyenlajurisprudencia ............ 155
B.5.j.Naturalezajurdicayfuncionesdelospartidospolticos .................................................. 159
B.5.k.Ubicacindelospartidospolticosdentrodelalegislacin............................................. 161
I)EnlaConstitucin................................................................................................................ 161
II)Enleyesdepartidospolticosyleyesocdigoselectorales .............................................. 163
III)Enleyesespeciales ............................................................................................................ 165
B.5.l.PoderesurganosdelEstadoqueintervienenenlaactividaddelospartidospolticos . 167
I)Organismoselectorales ....................................................................................................... 167
II)CortedeConstitucionalidad............................................................................................... 168
B.5.m.Constitucinoformacindepartidospolticos .............................................................. 169
I)Requisitosparaelreconocimientolegaldelospartidospolticosaescalanacional.......... 171
B.5.n.Estructurainternadelospartidospolticos...................................................................... 183
B.5..Democraciainternadelospartidospolticos ................................................................... 188
I)Debateyconcepto .............................................................................................................. 188

II)Reformas,tendenciasyestadoactual ............................................................................... 189
B.5.o.Candidaturasindependientes........................................................................................... 195
B.5.p.Transfuguismopoltico ..................................................................................................... 199
B.5.q.Coaliciones,alianzasyfusiones ........................................................................................ 201
I)Coalicionesoalianzas .......................................................................................................... 201
II)Fusiones.............................................................................................................................. 203
B.5.r.Extincinycaducidaddelospartidospolticos................................................................. 204
B.5.s.Tendenciasdelaregulacindelospartidospolticosenlaregin................................... 206
B.5.t.Reflexinfinal.................................................................................................................... 207
SeccinC
Captulo 6 Reforma en materia de financiamiento de los partidos polticos en
AmricaLatina ................................................................................................................... 209
C.6.a.Introduccin...................................................................................................................... 209
C.6.b.Porquyparaquregular? ........................................................................................... 210
C.6.c.Instrumentosderegulacinyexperienciacomparada..................................................... 214
C.6.d.Elrgimendefinanciamientopoltico.............................................................................. 216
I)Financiamientopblico ....................................................................................................... 216
II)Financiamientoprivado...................................................................................................... 218
III).Financiamientomixto....................................................................................................... 219
C.6.e.LarealidaddelfinanciamientodelapolticaenAmricaLatina:regulaciny
tendencias................................................................................................................................... 219
I)Origenydestinodelosrecursos ......................................................................................... 220
II)Distribucindelfinanciamientopblico ............................................................................ 221
III)Momentodelotorgamientodelosrecursos .................................................................... 221
IV)Barreraslegalesalfinanciamientopblico ....................................................................... 223
V)Accesoalosmediosdecomunicacin ............................................................................... 227
VI)Barreraslegalesalfinanciamientoprivado....................................................................... 231
VII)Topesylmitesalgastoelectoral ..................................................................................... 234
VIII)rganosdecontrolyrgimendesanciones................................................................... 235
IX)Financiamientopolticoyrendicindecuentas ............................................................... 240
B.6.f.Lossistemasdefinanciamientodelapolticaylaperspectivadegnero........................ 243
C.6.g.Consideracionesfinales .................................................................................................... 246
C.6.h.Principiosyconsideracionesparaunareforma................................................................ 247
Captulo7Lasinstitucionesdelademocraciadirecta ..................................................... 250

C.7.a.PrincipalesmodalidadesdedemocraciadirectaenAmricaLatina ................................ 251
C.7.b.Evolucinyanlisisdelaexperiencialatinoamericanaenelusodelosmecanismosde
democraciadirecta ..................................................................................................................... 259
C.7.c.Usoyfrecuenciadelaaplicacindelasconsultaspopulares........................................... 272
C.7.d.OrigendelaconvocatoriadelasconsultaspopularesenAmricaLatina ....................... 274
C.7.e.Elpapeldesempeadoporlasociedadcivil ..................................................................... 275
C.7.f.Participacinelectoral ....................................................................................................... 277
C.7.g.Consecuenciassobreelsistemapoltico .......................................................................... 280

C.7.h.Consideracionesfinales .................................................................................................... 282
Captulo 8 Centralidad de los organismos electorales en las democracias

latinoamericanas................................................................................................................ 286
C.8.a.Conceptoyfuncionesdelosorganismoselectorales....................................................... 287
C.8.b.Laposicindelrganosupremoelectoraldentrodelaparatoestatal ............................ 287
C.8.c.Mecanismosdeseleccindesusmiembros ..................................................................... 292
C.8.d.mbitosdeintervencindelosrganoselectoralesenrelacinconlospartidos
polticos....................................................................................................................................... 297
C.8.e.Trayectoriadelasreformasalosrganoselectorales:administrativo/jurisdiccional ..... 300
C.8.f.Balancedelperiodo ........................................................................................................... 311
Captulo9Conclusiones..................................................................................................... 313
D.9.a.EnrelacinconlaTerceraOla .......................................................................................... 314
I)Experienciainditadeestabilidadinstitucional.................................................................. 314
II)Desarrollodemocrticoacontrapelodelpesimismopredominante ................................ 316
III)Democraciapesealaadversidadeconmica,lapersistentedesigualdadylacreciente
violenciaeinseguridad ........................................................................................................... 318
IV)Importanciadelasvariablespolticasydelacalidaddelademocracia........................... 319
D.9.b.Enrelacinconelprocesodereformapolticoelectoral ................................................ 320
I)Periodointensamentereformista ....................................................................................... 320
II)Transicionesdentrodelpresidencialismo.......................................................................... 322
III)Laatenuacin,amedias,delhiperpresidencialismo ........................................................ 324
IV)LatensinirresueltaentreelpresidenteyelCongreso ................................................... 326
V)Lasegundavueltaenversinlatinoamericana.................................................................. 327
VI)Lareeleccindejdesertab .......................................................................................... 327
VII)Importanciayparadojadelospartidospolticos............................................................. 328
VIII)Loslmitesdelaingenierapolticaparareformaralospartidospolticos .................... 330
IX)Laprdidadelmonopoliodelospartidosvacandidaturasindependientes ................... 331
X)Elaumentodeltransfuguismo ........................................................................................... 331
XI)Dineroypoltica ................................................................................................................ 332
XII)Sindemocraciarepresentativaslidanohaydemocraciadirectagenuina..................... 333
XIII)Invencininstitucional:lasautoridadeselectorales ....................................................... 335
XIV)Condenadosaseguirreformando,ahora,desdelasleccionesylaexperienciapropias 336
XV)Tendenciasyresultadosdelasreformas......................................................................... 337
D.9.c.Lecciones,criteriosyreflexionesfinalesparalanuevaagendadereformas .................. 339
I)Lecciones ............................................................................................................................. 341
II)Criterios .............................................................................................................................. 342
III)Reflexionesfinales............................................................................................................. 343
Bibliografa ......................................................................................................................... 345

SeccinA

Captulo1
Laimportanciadelapolticaydelasinstitucionesparalagobernabilidad
yeldesarrollo

A.1.a.Fundamentos
DesdequeCharlesdeMontesquieuyAdamSmithsealaran,hacemsdedoscientosaos,el
vnculo que existe entre el bienestar de las naciones y un marco legal capaz de asegurar la
vigenciadeciertosderechos,estetemanohadejadodeserobjetodedebateydiscusinen
forostantopolticoscomoacadmicos.
Ya en el siglo XX, Ronald Coase y acadmicos neoinstitucionalistas como Douglass North,
examinaron la importancia de las instituciones para adquirir en la dcada de los 90 un
protagonismo renovado, mediante la alineacin de acontecimientos y pensamiento en esta
materia.1
Dani Rodrik (2000) manifiesta que las instituciones relacionadas con la economa de
mercadoestninmersasenunconjuntodeinstitucionespolticasajenasaesaeconoma.2
Desdeestaperspectiva,paracontarconinstitucioneseficientesrelacionadasconlaeconoma
demercadosehacenecesariodisponerdeinstitucionespolticasdemocrticasquepermitan
garantizar la creacin de normas justas y eficientes, que se dicten y apliquen de manera
equitativaysistemtica.Asuvez,paraseradecuadasyeficientes,stasdebenadaptarsealas
condicionessociales,econmicas,histricasyculturales,yalasnecesidadespropiasdelpas
encuestin.
Ahorabien,dadalaimposibilidaddecontarconmodelosdevalidezuniversal,lacreacinyla
permanencia de las instituciones dependen de una participacin ciudadana amplia y eficaz,
medianteinstitucionesrepresentativasybiendesarrolladas.3
Entonces,alaluzdeesterazonamiento,lasinstitucionespolticasdemocrticaspuedenverse
comometainstitucionessubyacentesenununiversomsampliodeinstitucionesqueapoyan
laeconomademercado.
Como se indica en el documento Desarrollo ms all de la economa. Informe de progreso
econmico y social en Amrica Latina (BID, 2000), la poltica ejerce su impacto ms
importanteeneldesarrolloatravsdesuefectoenlasinstituciones.Segnestafuente,de
1
L.A.MorenoyV.Helgesen,Prlogo,enJ.M.Payneetal.,Lapolticaimporta.DemocraciaydesarrolloenAmricaLatina,BID
IDEA,Washington,D.C.,2006,pp.VVI.
2
D.Rodrik,InstitutionsforHighQualityGrowth:WhatTheyAreandHowtoAcquireThem,StudiesinComparativeInternational
Development,vol.35,nm.3,2000,pp.331.
3
E.Jarqun,K.Echebarra,ElpapeldelEstadoylapolticaeneldesarrollodeAmricaLatina,19502005,enJ.M.Payneetal.,
op.cit.,2006,pp.1114.
ellosedesprendeunaconclusinclara:silapolticaesimportanteparalasinstitucionesylas
institucionessonimportantesparaeldesarrollo,lapolticadebeimportarparaeldesarrollo.4
Giovanni Sartori tambin reflexiona en este sentido al sealar que la estructura legal de un
pasordenaydisciplinalosprocesosdetomadedecisionesenelEstado,aspectofundamental
para el buen funcionamiento de la democracia moderna. Por ello apunta Sartori si bien
es claro que las instituciones y constituciones no pueden hacer milagros, ser difcil que
tengamosbuenosgobiernossinbuenosinstrumentosdegobierno.5
Inscrita en la lnea de pensamiento antes expuesta, mi investigacin parte de un hecho
palmarioyevidente,demagnitudregional:losltimos30aosmarcanlaetapadentrodela
cualseprodujolamayormutacindemocrticadeAmricaLatinaentodasuhistoria.
Setratadeunperiodofundacionalqueseextendide1978a2009enelquelos18pases
de Amrica Latina analizados en este trabajo6 se incorporaron al fenmeno poltico global
definidoporHuntingtoncomolaterceraolademocratizadora.7Eneselapsolareginopt
porlademocraciacomolanicaformadegobierno(theonlygameintown).
Enlasprximasdcadas,losexpertospodrnreconocerenesteperiodouncomportamiento
que se identifica por su singularidad. En estas tres dcadas se condensa un problema
fundamental de una poca (el trnsito del autoritarismo a la democracia) y, por su forma y
caractersticas,esposibledistinguirlodecualquierotroperiodoenlahistorialatinoamericana.
Dentrodeesteprocesoderedemocratizacin(segnelcasoparticulardecadaunodelos18
pases), se ha venido desarrollando un intenso y rico proceso de reforma poltica y electoral
que ha contribuido radicalmente a reconfigurar la regin. Como bien expresa Nohlen, la
reformapolticaelectoralocupysigueocupandounlugarrelevanteenlaagendapolticade
AmricaLatinadurantelasltimastresdcadas.8
Estaobservacinseconstatanosloenlasreformaspolticasyelectoralesqueseprogramany
llevan a cabo en la totalidad de los pases de Amrica Latina sino tambin en el intenso
procesodereformasconstitucionalesquesepromueven.
Asimismo,lasencuestasapolitlogosypolticosconfirman,enlamayoradeloscasos,laidea
de que lo ms apremiante en Amrica Latina son las reformas institucionales dirigidas a
mejorarlacalidaddelapolticaydelasinstituciones.9
A.1.b.Interrogantes
Pese a esta centralidad de la poltica y de las instituciones, durante mucho tiempo dej de
prestarseladebidaatencinaestudiar,sistemticaycomparativamente,lasreformaspolticas
que tuvieron lugar durante la Tercera Ola, para evaluar sus rasgos, tendencias y efectos
principales.Sobretodo,hastaqupuntolasreformashanincididoenaliviarlosproblemasde
4
Ibdem,p.13.
5
G.Sartori,Ingenieraconstitucionalcomparada,FCE,Mxico,1994,p.8.
6
ElanlisisnoincluyeaCubayHait.
7
S.P.Huntington,LaTerceraOla.LademocratizacinafinalesdelsigloXX,Paids,Barcelona,1994.
8
D.ZovattoG.yJ.J.OrozcoHenrquez(coords.),ReformapolticayelectoralenAmricaLatina(19782007),prlogodeDieter
Nohlen,IIJ/UNAMIDEA,Mxico,2008,p.15.
9
dem.
representacinygobernabilidadquenosloafectanlacalidaddelademocraciasinotambin
lasposibilidadesdeldesarrollo.
Sibiendurantelasltimasdcadassehaproducidounanutridaliteraturasobrelosregmenes
degobierno(presidencialismoyparlamentarismo),lossistemaselectoralesylospartidosysus
sistemas,losprocesosdereformasenestostresmbitossehaninvestigadomuypocoyslo
muyrecientemente,desdeunaperspectivacomparadalatinoamericana.
En efecto, el estudio comparado de las reformas polticoelectorales en Amrica Latina, sin
perjuicio de algunos trabajos pioneros en este campo,10 es an embrionario, sobre todo en
relacinconelimpactoquestashantenidoenlaestabilidadygobernabilidaddelsistema,en
mejorarlosnivelesderepresentacin,larendicindecuentasylatransparenciadelosactores
polticos,ascomoeneldesarrolloeconmicoysocialdelaregin.
Antes de establecer las hiptesis de trabajo a partir de las cuales quiero dar cuenta de esta
histrica mutacin democrtica (la Tercera Ola) y del indito proceso de reforma poltico
electoral que tuvo lugar durante ese periodo, me interesa formular tres precisiones
preliminaresdegranimportancia:
Primero.Duranteesostreintaaos,enAmricaLatinasehaproducidolamayorcantidadde
novedades, de cambios institucionales y legales, as como la experimentacin de frmulas
democratizadorasdetodasuhistoriarepublicana.
Lo anterior constituye una forma especfica en la historia de la democracia en Occidente: el
rostrodeunatradicindemocrticapropia,pensada,imaginadayconstruidaprecisamenteen
estastresdcadas.Anteello,mepreguntosistaesunaevolucinpropiayespecficamente
latinoamericanayculessonlosrasgosparticularesdelademocraciaenlaregin.
Segundo.Miinvestigacinpartedeunaenormecantidaddecambiosconstitucionales,legales
einstitucionales,lamsampliaenlahistoriapolticadelsubcontinente.
Elperiodoobjetodeestudiosecaracteriza,sobrecualquierotrorasgo,porunafuerteapuesta
acercadeladefinicinyredefinicindelasreglasdeljuegoydelasinstituciones.
Las transiciones empezaron poniendo especial nfasis en el cambio dentro de los sistemas
electorales;pocodespussobrevendraunaexplosinreformistaenlossistemasdepartidosy
luegounarevisinimportanteenmuydiversosandamiajesdelossistemasdegobierno.
La reforma permanente de estas variables distingue el periodo histrico de mi anlisis.
Pregunto:Culessonlosasuntosmsimportantesque,enestastresdcadas,haabordadoel
10
Ibdem,pp.3209.D.Buquet,Entrelalegitimidadylaeficacia:reformasenlossistemasdeeleccinpresidencialenAmrica
Latina,RevistaUruguayadeCienciaPoltica,vol.16(InstitutodeCienciaPoltica,Montevideo,2007),pp.3536.A.M.Mustapic,
Del malestar con los partidos a la renovacin de los partidos, en Cohesin social en Amrica Latina: bases para una nueva
agendademocrtica,InstitutoF.H.CardosoCIEPLAN,SoPaulo,2008.J.MPayneetal.,op.cit.,2006.M.P.Jones,Electoral
LawsandtheSurvivalofPresidentialDemocracies,UniversityofNotreDamePress,SouthBend(IN),1995.F.GarcaDez,The
Emergence of Electoral Reforms in Contemporary Latin America, Barcelona, Institut de Ciences Politiques i Socials, 2001. J.
Colomer,Cmovotamos?Lossistemaselectoralesdelmundo.Pasado,presenteyfuturo,Gedisa,Barcelona,2004.G.L.Gedia
Negretto,ChoosingHowtoChoosePresidents.Parties,MilitaryRulers,andPresidentialElectionsinLatinAmerica,TheJournalof
Politics,vol.68,nm.2,2006,pp.421433.D.Nohlenetal.,TratadodederechoelectoralcomparadodeAmricaLatina,IIDH
CAPELUniversidad de HeidelbergIDEATEPJFMIFEFCE, Mxico, 2007. O. Hurtado, Elementos para una reforma poltica en
Amrica Latina, Serie de informes tcnicos del Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington,D.C.,2005.
proceso reformador? Cules son los rasgos, las tendencias y los efectos principales de este
procesoydesusreformas?
Tercero. Los diversos y numerosos procesos de reforma polticoelectorales han tenido lugar
encircunstanciasmarcadasporlosritmosnacionalesylapathdependence11decadapas.No
responden, por tanto, a un decurso siempre racional, siguiendo una trayectoria teleolgica,
consentidoclarodeloquesebuscacorregiryadondesequierellegar.
Mi estudio parte de una divisa llana pero vlida en su sencillez: la regin escap del
autoritarismo como pudo. Esto implica que se transform sin un plan preconcebido, sin
estrategias pensadas, en medio de una tensin permanente entre el pasado y el futuro y
mediantelaaceptacindesalidassubptimasparalosactores.
Por lo tanto, me interesa identificar si esta experiencia poltica, constitucional, legal e
institucionalpuedesertilparalaconstruccindelporvenir.
En otras palabras: si lo aprendido en estas tres dcadas constituye ya un corpus terico y
prcticolosuficientementeslido,amplioysistematizadoparaconvertirseenuninstrumento
eficaz del reformismo futuro, sin la necesidad imperiosa de importar irremediablemente (a
vecesforzadamente)lasleccionesdeotrasregiones.
MiindagacinclaveapuntaadiscernirsiAmricaLatinacuentaconelsuficientebagajeterico
ypolticocomparadopara,desdelaexperienciaadquiridaenestastresdcadas,hacerfrentea
lasreformasdelfuturocercano.Y,tambin,averiguarculessonlasprincipalesleccionesque,
en relacin con los procesos de reforma polticoelectorales y con el rediseo y
funcionamientodelasinstitucionesdemocrticas,hemosaprendidodurantelaTerceraOla.
En un sentido profundo, mi estudio busca analizar los cambios, tendencias y efectos que se
handesarrolladodurantelaTerceraOla,enrelacinconlosseisprincipalestemasqueguiaron
lagranmayoradelasreformaspolticoelectoralesdelasltimastresdcadas,asaber:
La necesidad de transitar del presidencialismo al parlamentarismo o, en su defecto, la
necesidadderenovarelpresidencialismoconelcometidodereequilibrarlarelacinentreel
EjecutivoyelLegislativo;
La necesidad de buscar, va reforma del sistema electoral, un mejor equilibrio entre
representacinygobernabilidad;
La necesidad de modernizar, fortalecer, democratizar e institucionalizar a los partidos
polticosysussistemas;
La necesidad de transparentar el origen y destino del dinero en la vida poltica y la de
generarcondicionesmsequitativasdelprocesopolticoelectoral;
Lanecesidaddecrearyfortalecerlosrganoselectoralescomoinstanciasindependientese
idneasparagarantizarlaorganizacindeprocesoslibres,justosycompetitivos,y
La necesidad de suplir el dficit de la democracia representativa con mecanismos de
democraciadirecta.
11
J.Mahoney,PathDependentExplanationsofRegimeChange:CentralAmericainComparativePerspective,Studiesin
ComparativeInternationalDevelopment,vol.36,nm.1,2001,pp.111141.P.Pierson,IncreasingReturns,PathDependence,
andtheStudyofPolitics,AmericanPoliticalScienceReview,vol.92,nm.4,2000,pp.251267.
Respectodecadaunadeestosseisgrandestemas,miinvestigacintratarderesponderlas
siguientespreguntas:
Culeshansidolosrasgosprincipalesdelamayoradelosprocesosdereforma?
Culeshansidolasprincipalestendenciasregionalesdelasreformas?
Cules han sido los efectos probables de estos cambios en el funcionamiento de la
democraciasobretodoenmateriaderepresentacinygobernabilidad?
Qu lecciones surgen de estas experiencias de cara a los procesos de reforma poltico
electoralparaelfuturoinmediato?
A.1.c.Objetivodelainvestigacin
El objetivo principal de mi tesis es recopilar, sistematizar y analizar, en el marco de una
perspectivacomparada,losprocesosdereformapolticoelectoral,12en18pasesdeAmrica
Latina,13desde1978iniciodelaTerceraOlahasta2009,consuscaractersticaspropias.
Siguiendo a Buquet, entiendo el proceso de reforma polticoelectoral como un proceso
polticocompetitivo(queimplicalainteraccindediferentesagentesconinteresesvariadoso
contrapuestos),quesedesarrolladentrodeuncontextodemocrtico.14
Enmarcada en este objetivo central, mi tesis pretende describir y analizar este proceso, y
diseccionarlo en sus componentes fundamentales para poder identificar sus rasgos, sus
tendenciasyefectosprincipales.
EntiendoqueelestudiodelaTerceraOlaenAmricaLatinayelprocesodereformaspoltico
electoralesquetuvolugareneseperiodoexigenconsiderarunatipologadiferentedelaque
seutilizatradicionalmenteenlosestudiossobrelademocraciaylastransicionesdemocrticas
enlaregin.
Como se advierte en el cuadro A.1.1, Chile y Uruguay sufrieron interrupciones autoritarias,
perohabanavanzadomuchoenlaconstruccindeEstadosdeDerechodemocrticos.
En un segundo grupo de pases, de menor tradicin y densidad democrtica, los cambios
ocurridos durante la Tercera Ola hicieron que se retomara el proceso de construccin
democrticainterrumpidoporrepetidasy/oprolongadasexperienciasautoritariasduranteel
siglopasado.EntreestoscabecitaralaArgentina,Brasil,PeryEcuador.
Finalmente,existeuntercergrupodepasescuyaexperienciadevidademocrtica,duranteel
sigloXX,essignificativamentemscorta.EntreestoscabecitaralParaguay,Bolivia,yalagran
mayoradelospasesdeAmricaCentral.
12
D.Buquet,op.cit.
13
Los18pasescubiertosporestainvestigacinson:Argentina,Bolivia,Brasil,SantiagodeChile,Colombia,CostaRica,Ecuador,El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. El
periodo analizado es entre 1978 y 2009, si bien en algunos casos se incluyen, excepcionalmente, reformas y hechos que han
tenidolugaren2010.
14
D.Buquet,op.cit.
Adicionalmente, se debe tomar en consideracin que el trnsito hacia la democracia en

AmricaLatinaseprodujoenuncontextoeconmicoadverso,enelqueparalamayoradela
poblacinnohasidofcilvisualizarloslogrosdeesademocracia.
El proceso de redemocratizacin ha tenido que convivir con periodos recesivos o de escaso
crecimientoyconchoquesexternosquehanimpedidoqueaqulcoincidaconlasexpectativas
delapoblacin.
CuadroA.1.1
Transicinhacialademocracia
Eleccionesenelperiodo
Pas Aodela Aosdevida Presidenciales Legislativas

transicin democrtica
desdeeliniciodel
(oaoenquese
estudio
iniciaelestudio)
Argentina 1983 26 1983,1989,1995, 1983,1985,1987,

1999,2003,2007, 1989,1991,1993,
2011 1995,1997,1999,
2001,2003,2005,
2007,2009
Bolivia(d) 1982 27 1980,1985,1989, 1980,1985,1989,

1993,1997,2002, 1993,1997,2002,
2005,2009 2005,2009
Brasil 1985 24 1989,1994,1998, 1986,1990,1994,

2002,2006,2010 1998,2002,2006,
2010
Chile 1990 19 1989,1993,1997, 1989,1993,1997,

2001,2005,2009 2001,2005,2009
Colombia(a) 1978 31 1978,1982,1986, 1978,1982,1986,

1990,1994,1998, 1990,1991,1994,
2002,2006,2010 1998,2002,2006,
2010
CostaRica(a) 1978 31 1978,1982,1986, 1978,1982,1986,

1990,1994,1998, 1990,1994,1998,
2002,2006,2010 2002,2006,2010
Ecuador 1979 30 1978,1984,1988, 1979,1984,1986,

1992,1996,1998, 1988,1990,1992,
2002,2006,2009 1994,1996,1998,
2002,2006,2009
ElSalvador 1984 25 1984,1989,1994, 1985,1988,1991,

1999,2004,2009 1994,1997,2000,
2003,2006,2009
Guatemala 1985 24 1985,1990,1995, 1985,1990,1994,
10
1999,2003,2007, 1995,1999,2003,
2011 2007
Honduras 1982 27 1981,1985,1989, 1981,1985,1989,

1993,1997,2001, 1993,1997,2001,
2005,2009 2005,2009
Mxico(b) 2000 9 2000,2006 2000,2003,2006,

2009
Nicaragua 1990 19 1990,1996,2001, 1990,1996,2001,

2006,2011 2006
Panam 1989 20 1989,1994,1999, 1994,1999,2004,

2004,2009 2009
Paraguay 1989 20 1989,1993,1998, 1989,1993,1998,

2003,2008 2003,2008
Per 1980 29 1980,1985,1990, 1980,1985,1990,

1995,2000,2001, 1995,2000,2001,
2006,2011 2006,2001
Repblica 1978 31 1978,1982,1988, 1978,1982,1986,

Dominicana 1992,1996,2000, 1990,1994,1998,
2004,2008 2002,2006,2010
Uruguay 1985 24 1984,1989,1994, 1984,1989,1994,

1999,2004,2009 1999,2004,09
Venezuela(a) 1978 31 1978,1983,1988, 1978,1983,1988,

(c) 1993,1998,2000, 1993,1998,2000,
2006 2004,2009
(a) Colombia,CostaRicayVenezuela.Estospaseseleganasuslderesmedianteprocesoselectorales
razonablemente libres y competitivos mucho antes de 1978, ao que se toma como punto de partida
paraelestudioensuconjunto.Enelcasodeestospases,elaodeinicioesaquelenelcualelprimer
presidenteelegidoduranteelperiodoasumisusfunciones.
(b) Mxico.Debidoaqueexperimentunprolongadoprocesodeliberacinpolticaydemocratizacin,
loscambiospolticosinstitucionalesocurridosseanalizaronapartirde2000,aoenqueseprodujola
alternancia poltica despus de 71 aos de gobiernos ininterrumpidos del Partido Revolucionario
Institucional(PRI).
(c) Venezuela,en2004,llevacabounreferendorevocatoriopresidencial.
(d) Bolivia,en2008,llevacabounreferendorevocatoriopresidencial.
Duranteestastresdcadas,ysalvoalgunasexcepciones(entrminosdepasesydeperiodos),
lareginhacrecidopocoyenformadesigualyerrtica.Adems,losindicadoresdepobrezay
desigualdad siguen evidenciando dficits importantes (sin perjuicio de una reduccin
importante de la primera y ms bien marginal de la segunda), mientras la violencia y la
inseguridadcrecendemaneraexponencialenunnmeroimportantedepasesdelaregin.
Encontraposicinaestaexperiencialatinoamericana,esposiblerecordarquelahistoriadela
expansindelademocraciaenlospasesmsdesarrollados(sobretodoenEuropadespusde
laSegundaGuerraMundial)haestadoligadaaciclosvigorososdecrecimientoyredistribucin,
11
quehanhechoevolucionarenparaleloalademocraciapolticayalademocraciaeconmicay
social(EstadodeBienestar).
As,elpactopoltico,elpactosocialyelpactofiscalhansidocasicoincidentesycoherentesen
eltiempo,ysehanreforzadomutuamente.stenohasidoelcasodeAmricaLatinadurante
estastresdcadas.
A.1.d.MetodologadelaInvestigacin
La Ciencia Poltica es una disciplina social de convergencia, por naturaleza y vocacin es

interdisciplinaria, se nutre de las construcciones epistemolgicas de otras ciencias sociales,
para generar un cuerpo de conocimientos que permiten un abordaje metodolgico
enriquecido,quepermiteaprehenderlarealidadsocialdeformaintegral.EstaTesisseinscribe
en el esfuerzo que representa, desde las Ciencias Polticas, la construccin de nuevo
conocimiento sobre los procesos de reforma poltica electoral en Amrica Latina. La
investigacin se presenta por la va de la aproximacin a esta realidad desde dos pilares
metodolgicos:
La dificultad de encontrar datos primarios, datos secundarios y bases de datos

validadosyreconocidosporlacomunidadacadmica,imponensobreelinvestigadorla
necesidaddeconstruirelanlisiseinterpretacindelarealidadsocialsobrelabasede
los resultados obtenidos mediante la aplicacin de tcnicas de investigacin
predominantementecualitativas;
La escogencia de las dimensiones de espacio y tiempo que son cubiertas en la

investigacin llevaron a que la investigacin se decantara como un estudio
comparativodealcanceregional.Espacialmente,lainvestigacinabarclos18pases
latinoamericanosy,temporalmente,elperododeestudiocubredesde1978hastael
2009, cuya importancia histrica corresponde con lo que Samuel Huntington
denomin la Tercera Ola, en referencia a los procesos de transicin hacia la
democracia.
Sobreestabase,lainvestigacinrealizadasedefinecomounestudiolongitudinal,enelquelos
casos se comparan de manera sincrnica, tomando como unidad de anlisis el contexto
regional latinoamericano. Desde esta perspectiva, el anlisis individual de los 18 pases
latinoamericanos es subsidiario a la unidad de anlisis regional. Se reconocen las
especificidades histricas de cada pas, pero se sacrifica un grado de detalle exhaustivo de
cadaunodeellosporeltratamientomsdendolegeneral,quepermitilaidentificacinde
tendencias de los procesos de reforma poltica electoral y la posibilidad de reflexionar
crticamente sobre el futuro prximo de la regin latinoamericana a partir de las lecciones
aprendidasenestos30aosdehistoriapoltica.
Enestamanerasecumpleconelpreceptocientficoparatodainvestigacin,reconociendoen
esta un proceso que, mediante la aplicacin de mtodos cientficos, procura obtener
informacin relevante, fidedigna e imparcial, para extender, verificar, corregir o aplicar el
conocimiento; y que tiene como objetivo, ampliar los conocimientos en ciencias sociales, a
partirdelasrespuestasencontradas.
12
Los casos de estudio fueron sometidos a los parmetros que corresponden con una
metodologa descriptiva y analtica cualitativa. La investigacin descriptiva consiste en
caracterizar un fenmeno o situacin concreta indicando sus rasgos ms peculiares o
diferenciadores,parallegaraconocerlassituaciones,costumbresyactitudespredominantesa
travsdeladescripcinexactadelasactividades,objetos,procesosypersonas.Sumetanose
limita a la recoleccin de datos, sino a la prediccin e identificacin de las relaciones que
existenentredosomsvariables.Losinvestigadoresrecogenlosdatossobrelabasedeuna
hiptesis o teora, exponen y resumen la informacin de manera cuidadosa y luego analizan
minuciosamentelosresultados,afindeextraergeneralizacionessignificativasquecontribuyan
alconocimiento.Elmtodoanalticoconsisteenlaseparacindelaspartesdeuntodopara
estudiarlasenformaindividual.
Esdecir,seexaminanlascaractersticasdelproblemaescogidoparasudefinicin,seeligenlos
temas y las fuentes apropiadas, se seleccionan o elaboran tcnicas para la recoleccin de
datos, se establecen, a fin de clasificar los datos, categoras precisas, que se adecuen al
propsitodelestudioypermitanponerdemanifiestolassemejanzas,diferenciasyrelaciones
significativas ysedescriben,analizane interpretanlosdatosobtenidos,entrminosclarosy
precisos.
Los resultados obtenidos tambin se constataron mediante la utilizacin de la investigacin
documental.Estatcnicapermiteobtenerdocumentosnuevosenlosqueesposibledescribir,
explicar,analizar,comparar,y/ocriticaruntemaoasuntomedianteelanlisisdefuentesde
informacin. Larecoleccindelosdatosserealizmediantefuentesprimariasysecundarias
cuidadosamente seleccionadas y la utilizacin de trabajos que a lo largo de mi carrera
acadmica y profesional he realizado. Estos trabajos fueron actualizados y ampliados para
efectosdeestainvestigacin.
Elprocesodereflexinyestudiopermanente,fortalecidosporlateorayanlisisdecadauno
deloscasoslatinoamericanosylossistemaseinstitucionesestudiadasdesdeunametodologa
comparativa, hacen llegar a las principales conclusiones, lecciones y criterios para la nueva
agendadereformasenlaregin.
A.1.e.Estructura
Lainvestigacinseestructuraentornoacuatrograndessecciones.
Laprimeraabarcaloscaptulos1y2.Enelcaptulo1,enelquetransitamos,seexponenlas
interrogantesprincipalesquesirvendeguaalpresentetrabajo.Enelcaptulo2serealizaun
breveanlisisdelcontextodemocrticovigenteenAmricaLatinaydesuevolucindesdeel
iniciodelaTerceraOla(1978)hasta2009;haceunabrevecaracterizacindelaTerceraOlaa
partirdetresdimensiones:
Elperfilqueadoptaelprocesodedemocratizacinenlaregin;
El contexto socioeconmico en el que tiene lugar, sobre todo, el tema de la pobreza y la
desigualdad,y
Laproblemticadelacrecienteviolenciaeinseguridad,factorestodosellosqueconstituyen
rasgosespecficosdelaconvivenciainditadelademocraciaconelevadosnivelesdepobreza,
lapeordesigualdaddelmundoygravsimosproblemasdeviolenciaeinseguridadciudadana.
13
Lasegundaseccinconstadetrescaptulos(3,4y5)enloscualesseabordaelanlisisdelas
reformas llevadas a cabo en relacin con el sistema de gobierno, el sistema electoral y los
partidospolticos.
Msprecisamente,elcaptulo3serefierealasreformasalrgimendegobierno.Enlsepone
nfasis en los cambios dirigidos a fortalecer o debilitar el presidencialismo, as como en
aquellos cambios tendientes a modificar el rgimen en aras de uno semipresidencial o
parlamentario. Tambin se analizan las reformas que se establecieron para reequilibrar las
relacionesentrelospoderesEjecutivoyLegislativo.
Elcaptulo4abordalasreformasalrgimenelectoral.Allseponeparticularatencinalasque
se han llevado a cabo para modificar el sistema de eleccin presidencial, la duracin del
mandato,lareeleccin,lasimultaneidaddelaseleccionesyloscomponentesdelsistemade
eleccinlegislativa.
En el captulo 5 se analizan las reformas a los partidos polticos. Este captulo destaca lo
referidoalademocraciainterna,tantoparalaeleccindeautoridadescomoparalaeleccin
decandidaturas.Asimismo,examinaloreferidoalaparticipacinpolticadelamujermediante
la inclusin de cuotas y las reformas sobre candidaturas independientes que eliminan el
monopolio de la representacin a los partidos polticos. Por ltimo, se examinan las
regulacionessobreeltransfuguismo,temadecrecienteimportanciaaescalaregional.
Enlaterceraseccin(queincluyeloscaptulos6, 7y8)seanalizanloscambiosenrelacin
contrestemasdegranrelevancia:
1)Financiamientodelospartidospolticosydelascampaaselectorales(captulo6);
2) Reformas a los organismos electorales, tanto en el mbito jurisdiccional como
administrativo(captulo7),y
3)Mecanismosdedemocraciadirectaquesehanincluidoenlalegislacindelaregin,junto
conlasexperienciasprcticasysuimpacto(captulo8).
Cadacaptuloconcluyeconunaevaluacinpreliminardelasreformasadoptadas,ascomoen
relacinconsustendenciaseimpactoenlaprctica.
Finalmente,lacuartaseccinpresentalasconclusionesgeneralesdelainvestigacin(captulo
9).
A.1.e.Lmitesydificultadesdelainvestigacin
Delimitacin del campo de estudio. Las reformas polticoelectorales analizadas en mi
investigacin(conbaseenlosseistemasidentificados)noagotan,enmodoalguno,laamplia
agendadereformasconstitucionales,legaleseinstitucionalesquehantenidolugarenAmrica
Latinadurantelasltimastresdcadas.
Existen,enefecto,otrasreasdereformas,lascualesmehevistoobligadoanoincluirenesta
investigacin(debidoalanecesidaddedelimitarelcampodeestudio),entrelasque,porsu
importancia,cabemencionar:1)losprocesosdereformaconstitucionalenlacasitotalidadde
14
los pases de la regin; 2) la reforma del sistema judicial; 3) la incorporacin plena de los
derechoshumanosacompaadaenmuchos casosdela constitucionalizacindelafiguradel
Ombudsman o Defensor del Pueblo; 4) los procesos de descentralizacin poltica, y 5) el
fortalecimientodelosrganosdeaccountabilityhorizontal.
Dificultades de la investigacin. El estudio de las reformas polticoelectorales debe hacer
frenteaunimportantedesafo:elestadodecambiopermanente(legislacininterminable),ya
quelafrecuenciadelasreformasesmuyelevada.
De hecho, durante el proceso de elaboracin de esta investigacin he tenido que incluir
reformasqueseadoptaronenellmitedelperiododeanlisisconlacerteza,incluso,deque
enelmomentodepresentarestatesishabrnuevosprocesosdereformaentrmiteonuevas
reformasaprobadas.Deahqueelpresentetrabajonopretenda,enmodoalguno,agotarel
tema, sino contribuir al debate y la reflexin sobre los cambios registrados, dentro de los
mbitostemticosidentificados,duranteelperiodo19782009enAmricaLatina.
Undesafoadicionalesladificultaddeaccederafuentesprimariasysecundarias,ascomoa
bases de datos, para estar en posibilidades de contar con la cantidad y la calidad de
informacinnecesariaparallevaradelanteunestudiocomparadoquecubralos18pasesdela
regin.
Una tercera limitacin se relaciona con el tiempo transcurrido desde la adopcin de las
reformas polticoelectorales al ao 2009. Si bien en algunos pases, y respecto de algunos
temas, el tiempo transcurrido es lo suficientemente largo para intentar sacar conclusiones
preliminares,esanprematuropretenderextraerconclusionesdefinitivasenunbuennmero
depasesysobreunacantidadimportantedetemas.
Lasreformasdemandanmstiempoparasumaduracin,ylosactores(sobretododadalaalta
volatilidad de algunos sistemas de partidos) como la ciudadana estn aprendiendo a
acomodarsealasnuevasreglasdejuego.Sinembargo,enestastresdcadassehainiciadoun
importanteprocesodeaprendizaje,delcualesposibleextraerenseanzasvaliosasdecaraa
lasreformasdelfuturoinmediato.
15

SeccinA

Captulo2
LaTerceraOlaDemocrticaenAmricaLatina(19782009)

A.2.a.LalarganochequeprecedialaTerceraOla
Mientras ms trabajan los historiadores y mientras ms se fortalece entre nosotros lo que
llamamosmemoriahistrica,mssabemosdequtratrealmenteelperiodoautoritarioy
dictatorial de Amrica Latina. La evidencia, la labor historiogrfica y aun la reconstruccin
literaria muestran la naturaleza de aquella trgica larga noche que pospuso o suspendi la
democraciaennuestraregindurantedcadas.
A travs de informes rigurosamente documentados y preparados dentro de las instituciones
democrticasesposiblereconocer,aladistancia,susrasgosmscruentos.15
EnArgentina,elpresidenteRalAlfonsncrelaComisinNacionalSobrelaDesaparicinde
Personas(Conadep),lacualinvestigloscrmenesdelgobiernomilitarentre1976y1983.En
su histrico informe Nunca Ms de 1984,16 la citada Comisin presidida por el escritor
ErnestoSbatoidentifica8.960desaparecidos;seal,adems,queelnmeropodaser
mayor y elabor una lista de 1.351 responsables directos de la represin ejercida por la
dictaduramilitar.
Msdedosdcadasdespus,en2005,elCongresoargentinodeclarlanulidaddelasleyesde
ObedienciaDebidaydePuntoFinal,traslocualinstrumentunabanicodepolticaspblicas
para la memoria y la educacin cvica, y cre archivos y museos que permiten, desde el
presentedemocrtico,enfrentareldolorosopasadodelamasacreadministrada.
A su modo, otras naciones de la regin han vivido procesos de catarsis similares. As, por
ejemplo, en septiembre de 2003 el presidente chileno Ricardo Lagos encomend a una
comisin de ocho personas presidida por el obispo Sergio Valech y denominada Comisin
Asesora para la Calificacin de Detenidos Desaparecidos, Ejecutados Polticos y Vctimas de
Prisin Poltica y Tortura la elaboracin de un informe sobre las torturas perpetradas
durantelos17aosdeladictadura(desdeel11deseptiembrede1973hastael10demarzo
de1990).Elresultado,trasdocemesesdeindagatorias,fueunextensoybiendocumentado
informe que dio cuenta de los ms de 800 centros de tortura, las tcnicas empleadas, el
15
M.Lunaetal.,Comisionesdelaverdad.Laexperiencialatinoamericana,Nexos:47,vol.XXVI,nm.319,ao26,2004,pp.47
53.
16
Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (Conadep), informe Nunca Ms, conocido tambin como Informe
Sbato,septiembrede1984.
16
contexto poltico, los testimonios, las trgicas consecuencias que acarrearon en las vidas de
27.255vctimasylaspropuestasparalareparacindedaos.17
DespusdeesteInforme,elpresidenteLagosdecidilacreacindeunInstitutodeDerechos
Humanos,conelfindepreservareltestimoniodelasvctimasyconsiderarlounpatrimonio
deChileparalasfuturasgeneraciones,comounrecordatoriopermanentedel"espantoquela
democracianosalej".18
Per, por su parte, con el Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR),19
presididaporSalomnLernerFebres,documentdeunmodoconmovedorlaguerraqueen
dos dcadas conden a la muerte a 69.000 peruanos, en su inmensa mayora pobres,
totalmenteinocentesatrapadosentrelalgicadictatorialdelgobiernoylaapuestatotalitaria
deSenderoLuminoso.
EnElSalvador,laONUdesignaunacomisinen1991,tras12aosdeguerracivilentreel
gobierno y el Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN). De las 22.000
denunciasdeviolacionesdederechoshumanosqueestudilacomisin,5%fueatribuidoala
guerrillayelrestoalEjrcitoysusescuadronesparamilitares.20Porsuparte,enGuatemala,la
Comisin para el Esclarecimiento Histrico (CEH) estudi ms de 8.000 testimonios y 42.275
muertesen36aosdeguerracivil.21
Mientras tanto, muchos otros pases continan haciendo esfuerzos para recordar y
documentar(construirmemoriahistrica)loquepasduranteaquellaetapatrgica,marcada
porlainfamiayporelmiedoahacerpoltica.
Noessteelsitiopararecrearlaspginasdeloscitadosinformes,peroespertinentealudira
su contexto, fruto de la vida en democracia. Y es que la mayor parte de Amrica Latina ya
puede recordar en democracia lo que vivi hace ms de 30 aos, porque su poltica y su
sociedad son hoy, afortunadamente, otra cosa. Como bien apunta Jon Elster, no se puede
recordar el presente. Una sociedad que ha cursado su transicin de un rgimen a otro,
necesitarealizaruncortedecajaenelcalendario,22tienelanecesidaddellamar"pasado"a
17
ElpropsitodelaComisinValecherasuplirlascarenciasdelaComisinRettig,queslosepronuncisobrequieneshaban
muerto a manos de agentes del Estado durante el gobierno militar. Las torturas y prisiones no haban sido contempladas con
anterioridad.Medianteesteacto,Lagosreivindicabaladignidaddeestasotrasvctimasdeladictadura.
18
R.Lagos,entrevista,ElPas,Madrid,5dediciembre2004.
19
La Comisin de la Verdad y de la Reconciliacin (CVR) fue creada en junio de 2001 por el presidente provisional Valentn
Paniagua, quien convoc a diferentes miembros de la sociedad civil. La presidencia estuvo a cargo de Salomn Lerner Febres,
entonces rector de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Su objetivo principal fue elaborar un informe sobre la violencia
armada interna, vivida en Per entre 1980 y 2000. Adems de investigar la violencia terrorista de Sendero Luminoso y el
MovimientoRevolucionarioTpacAmaru(MRTA),laCVRintentprofundizarenlascausasdeesaviolenciayenladurarepresin
militarcontraestosmovimientosterroristas,quecobrprincipalmentevctimascivilesenestefuegocruzado.Paraello,recogiel
testimonio de 16.985 personas y organiz 21 audiencias con las vctimas de la violencia, a las que asistieron ms de 9.500
personas. El Informe Final se hizo pblico en agosto de 2003, ante el presidente Toledo. Wikipedia:
http://es.wikipedia.org/wiki/Comisi%C3%B3n_de_la_Verdad_y_Reconciliaci%C3%B3n_(Per%C3%BA)
20
LaComisindelaVerdadparaElSalvadorfueunorganismoestablecidoporlosAcuerdosdePazdeChapultepec,quepusieron
finalaguerracivilqueviviesepas.Investiglasmsgravesviolacionesalosderechoshumanosocurridasduranteesteconflicto
blico.LaComisinestuvoconstituidaporelexpresidentecolombianoBelisarioBetancur,elvenezolanoReinaldoFigueredoyel
estadounidense Thomas Buergenthal, designados para esta funcin por la ONU. Wikipedia,
http://es.wikipedia.org/wiki/Comisi%C3%B3n_de_la_Verdad_para_El_Salvador
21
SegnelinformedelaONUComisinparaelEsclarecimientoHistrico,duranteelllamadoGenocidioMaya,seprodujeron
msde200.000muertosymsde45.000desaparecidosalolargodelacontiendaquedur36aos.SegnlaONU,militaresy
paramilitares cometieron 80% de los crmenes. Anualmente, se perpetraron 6.000 asesinatos, de los que 98% ha quedado sin
castigoyaquelasvctimas,ensumayoraindgenasmayas,noseatrevieronainterponerloscorrespondientesrecursosjudiciales.
Wikipedia:http://es.wikipedia.org/wiki/Genocidio_guatemalteco
22
J.Elster,RendicindeCuentas.Lajusticiatransicionalenperspectivahistrica,EditorialKatz,BuenosAires,2006,p.100.
17
un conjunto de hechos para poder "recordarlos". Esto es especialmente cierto cuando lo

recordadoesunmomentodegransufrimientocolectivopadecidoportodaunasociedad.
Empezar con este breve inventario de tan malos recuerdos responde simplemente a la
necesidaddesealardedndevienelaregin,describiendodemanerasomeraelescenario
del que las sociedades latinoamericanas quisieron escapar denodadamente. Si se juntara el
cmulodeinformes,documentos,cifrasytestimoniosquesehanelaboradoenAmricaLatina
paranoolvidarsupasadoautoritario,seentenderaalinstantesuurgencia,hace30aos,de
volveraunavidademocrtica.
Por ello, la presente investigacin tiene como punto de partida la conviccin, expresada por
GuillermoODonnell,23dequeeshoraderealizarunaltoenelcaminoyexaminarconrigor,sin
contemplaciones ni disculpas, a los regmenes democrticos desarrollados en Amrica Latina
durante los ltimos 30 aos. Es necesario un examen riguroso de la democracia realmente
existente y emprender la crtica democrtica a las democracias, pero sin olvidar, ni por un
momento,queelmsimperfectogobiernodelpluralismosersiempreinfinitamentesuperior
que la ms blanda de las dictaduras, precisamente porque cualquiera de las democracias
latinoamericanas,inclusolamsprecaria,permitehacerpolticasinmiedo.
A.2.b.LademocraciaenAmricaLatina:situacinactual
Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, la situacin poltica de Amrica Latina es
radicalmente diferente de la que tena hace tan slo tres dcadas. Una mirada histrica
elementaldacuentadeque,amediadosde1970,sloenColombia,CostaRicayVenezuela24
se elegan con regularidad las autoridades pblicas mediante procesos electorales abiertos y
competitivos; en los dems pases, sus sociedades padecan una estructura autoritaria o
dictatorial.Porello,ypeseatodassuscarenciasydficits,lademocraciaeshoy,exceptoen
Cuba,lanicaformadegobiernoquesepracticaenlaregin.
El fenmeno resulta de tanta trascendencia que hoy puede decirse que Amrica Latina vive,
desdehacetresdcadas,elprocesoderedemocratizacinmslargo,extensoyprofundode
todasuhistoria,consecuenciadeunadobletransicin(tripleenalgunospases).
La primera, del autoritarismo a la democracia; la segunda, de economas fuertemente
intervenidasporelEstadoyrelativamentecerradasaeconomasmsabiertasyorientadasal
mercadoy,latercera,sloenciertospases,deunestadodeguerraalapaz.25
Sinembargo,AmricaLatinapresentatambinunaparadoja.Eslanicareginendesarrollo
dondelatotalidaddesusgobernanteshansidoelectosporsussociedadesmediantereglase
instituciones legales y regulares (salvo Cuba), pero donde la democracia coexiste con altos
niveles de pobreza y de indigencia (34,1 y 13,7%, respectivamente, para 2009, segn la
23
G.ODonnell,Disonancias.Crticasdemocrticasalademocracia,PrometeoLibros,BuenosAires,2007.
24
J.A.Peeler,LatinAmericanDemocracies:Colombia,CostaRica,Venezuela,UniversityofNorthCarolinaPress,ChapelHill(NC),
1985.
25
C.Sojo,Democraciasconfracturas:gobernabilidad,reformaeconmicaytransicinenCentroamrica,FLACSO,SanJos(Costa
Rica),1999.
18
CEPAL).26 Se trata de la peor distribucin del ingreso del mundo, adems de contar con
elevadsimosnivelesdecriminalidad.
Hayrazonestantoparaverelvasomediollenocomomediovaco.Enefecto,lareginpuede
mostrar,porprimeravezensuhistoria,tresdcadasdegobiernosdemocrticos.Sinembargo,
persisten profundas desigualdades, existen niveles importantes de pobreza, el crecimiento
econmicopercpitahasidovoltileinsuficientepararevertirestecuadrosocialadversoy,
enunbuennmerodepases,haaumentadolainsatisfaccinciudadanaconlademocraciay
con las elites, expresada en algunos lugares por un extendido descontento popular con
consecuencias desestabilizadoras, que han producido la finalizacin adelantada de los
mandatos constitucionales de ms de una docena de presidentes de la regin entre 1978 y
2009.
UnadelascaractersticascentralesdeesteprocesodemocratizadoriniciadoenEcuadoryen
RepblicaDominicanaen1978,enelmarcodelaTerceraOlademocratizadora,27yextendido
enetapassucesivasalrestodelospasesdelaregin,conlanicaexcepcindeCubason
losdesajustesquesehanproducidoentrelapolticaylasociedad.
Para algunos, no slo existe un retraso en las formas de hacer poltica sino tambin en las
formasdepensarla.ComobienapuntaB.Manin,28elpatrndelademocraciadepartidosha
declinadoconelaugedenuevosmodosdehacerpoltica,debidoaloscambiosoperadosen
las sociedades mismas y en la cultura, a travs de la fuerte presencia de los medios de
comunicacin.
Durantelasltimasdcadas,estosdesajustesylascrisisdegobernabilidadquelosacompaan
condujeronalospaseslatinoamericanosaunaintensaagendadereformasconstitucionales,
polticas y electorales. Y aunque es fcil identificar temas que se pusieron de moda (o bien
ciertas tendencias dominantes), cada pas ha enfrentado sus propios desafos de forma
coyunturalycontingente.
Durantelaltimadcadaymedia,enelterrenoconstitucional,polticoyelectoralresaltauna
nueva fase de reformas dirigida a equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas polticos con
realidades sociales dinmicas y con las crecientes exigencias de la ciudadana que demanda
msymejoresnivelesderepresentacin,transparencia,participacinygobernabilidad.
Enmuchoscasossurgennuevasnecesidadesdereformaparaadaptarsealosresultadosdela
propiademocratizacin.Enotraspalabras:porprimeravezaparecennecesidadesdecambio
para enfrentar las consecuencias de la democracia misma. En una regin caracterizada por
mltiples diferencias internas, este nuevo contexto de reformas est permeado por tres
grandestendencias,comoapuntaAlcntara:
1. La democracia es el mtodo de organizacin de la poltica en estos pases, de

maneraprcticamenteunnime,yseextiendedeformacontinuadayconmuyleves
26
CEPAL,en:http://www.eclac.org/prensa/noticias/comunicados/3/37833/CP1_Panosoc2009_graficopobreza.pdf
27
S.P.Huntington,op.cit.
28
B. Manin, Metamorfosis de la representacin, en M. R. Dos Santos (comp.), Qu queda de la representacin poltica?,
CLACSO, Nueva Sociedad, Caracas, 1994, p. 32. Vase tambin en B. Manin, Los principios del gobierno representativo, Alianza
Editorial,Madrid,1998.
19
sobresaltos durante el ltimo cuarto de siglo, aspectos inslitos en la historia de la

reginqueseaproximaalosdossiglosdeprcticarepublicanaindependiente;

2. La democracia pone el acento en cuestiones fundamentalmente procedimentales

quetienenqueverconloselementosconfiguradoresdelapoliarqua.Enestembito,
buena parte de los pases latinoamericanos han avanzado enormemente hasta
alcanzarcotasquelessitanentrelospasesdemayordesarrollopoltico.Noobstante
ello, se pueden encontrar diferencias notables entre los distintos pases cuando se
aplican criterios tendentes a analizar la calidad de los procesos desde el estricto
imperiodelosmecanismosinstitucionalesquearticulaneljuegopoltico,y
3. El nfasis en los elementos procedimentales de la democracia ha dejado al
descubierto,sinembargo,aspectosquetienenqueverconelejercicioefectivodela
ciudadanayconlosresultadosdelapoltica.Alestarlaexpresindemocrticadesta
basada en principios de ciudadana universal, los individuos no solamente reclaman
participar de una manera u otra haciendo explcita la igualdad poltica que les hace
soberanos,fundamentalmentemedianteelvoto.Tambindemandanlaresolucinde
trabasquenohacenefectivadichaigualdadenotrasfacetasdelavidacotidianayque
suponeelejercicioplenodedichasoberananosloenelmbitocvicoypolticosino
tambinenelmarcosocialyeconmico.Estafalenciaesespecialmentepreocupante
enAmricaLatina.29
EstacaracterizacindelademocraciaenAmricaLatinadebecomplementarseconotrasdos
precisionesfundamentales.
Laprimera,lanecesidaddeefectuarunanlisisequilibradodelprocesodedemocratizacinen
la regin. Un balance alejado tanto de una visin pesimista como de una mirada simplista y
conformista,quemuestrealmismotiempolosavanceslogradosduranteestos30aosylos
dficitsyenormesretosquehoyenfrentanlasdemocraciasdelaregin.
Un anlisis de este tipo arrojar necesariamente un resultado mixto, del cual se desprenden
razones tanto para la esperanza como para la frustracin. Dicho de otro modo, en estos 30
aos,AmricaLatinahaconstruidounademocraciademnimosquehaduradotresdcadas
por primera vez en su historia. Ahora, el reto pasa por construir una democracia de calidad,
gobernableysostenibleeneltiempo.
Lasegundaprecisinserefierealanecesidaddetenerpresentelaheterogeneidadestructural
de Amrica Latina. La regin es una, pero mltiple a la vez, ya que existen diferencias
importantes en cuanto al nivel del desarrollo democrtico entre los 18 pases comnmente
reconocidos como el espacio latinoamericano.30 Tanto el ndice de Democracia Electoral
(IDE),31 elaborado por el PNUD, como el ndice sobre Desarrollo Democrtico (IDD) que
confeccionan,entreotros,laFundacinKonradAdenaueryelportalPolilat.com,32ascomoel
29
M.Alcntara,CalidaddelademocraciayretosdelapolticaenAmricaLatina,enSeminarioDemocraciayReformasPoltica
en Mxico y Amrica Latina, Centro de Formacin del Instituto Electoral del Estado de Mxico, Toluca (Mxico), 26 y 27 de
noviembrede2007,pp.1718.
30
Estaconvencin,enAmricaCentral,excluyeaBelice,yenlasislasdelCaribeslosetomaencuentaaRepblicaDominicana.
Delcontinentesudamericanonoseincluyen:Guyana,SurinamylaGuayanaFrancesa.
31
InformeNuestraDemocracia,PNUDOEAFCE,Mxico,2010,pp.6465.
32
IDDLat,en:http://www.iddlat.org
20
ndicedeDemocraciaelaboradoporTheEconomist,33entreotrasfuentesdeanlisisregional
comparado,evidencianestefenmeno.
A.2.c.Medirelestadodelademocracia
QutipodedemocraciahaconstruidoAmricaLatinaenestos30aos,enmediodetantas
contradicciones y tantas desigualdades? Cules son las principales caractersticas de su
procesodedemocratizacinyculeshansidolosresultadosqueconfiguranlaregin?
ElIDDexaminaelcomportamientodemocrticodelos18pasesdeAmricaLatina.Para2009,
elpromedioregionaldelIDDfuede5.238,loquesignificaunniveldedesarrollodemocrtico
medio,conunleveaumentorespectodelaoanterior(5.162).
El anlisis desagregado de este ndice muestra que slo siete pases quedan por encima del
promedioregional:3conaltosnivelesdedesarrollodemocrtico(Chile,CostaRicayUruguay)
y puntajes superiores a 9.00, yotros4 ubicados en el rango dedesarrollo medio: Argentina,
Mxico,PanamyPer,conporcentajesentre5,00y7.00.Elniveldelos11restantespases
es inferior a 5, lo cual los ubica con un desarrollo democrtico bajo (en orden de mayor a
menor puntaje: Brasil, Colombia, Paraguay, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana,
Venezuela,ElSalvador,Ecuador,GuatemalayBolivia).
CuadroA.2.1
ndicededesarrollodemocrticoenAmricaLatina,2008y2009(comparado)
Pas 2008 2009 Diferencia
Chile 9.670 10.000 0,330
CostaRica 10.000 9.696 0,304
Uruguay 8.717 9.262 0,545
Panam 6.503 7.191 0,688
Mxico 6.135 6.490 0,355
Argentina 5.731 5.852 0,121
Per 5.020 5.587 0,567
Brasil 4.520 4.514 0,006
Colombia 4.660 4.053 0,607
Paraguay 3.861 3.860 0,001
Honduras 4.408 3.859 0,549
Nicaragua 3.860 3.795 0,065
33
EconomistIntelligenceUnitsIndexofDemocracy,2008,en:http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf
http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy%20Index%202008.pdf
21
RepblicaDominicana 3.577 3.677 0,100
Venezuela 3.258 3.591 0,333
ElSalvador 4.184 3.490 0,694
Ecuador 2.521 3.484 0,963
Guatemala 3.444 3.284 0,160
Bolivia 2.843 2.593 0,250
Promedio 5.162 5.238 0,076
Fuente:KonradAdenaueryPolilat:http://www.iddlat.org/
Porsuparte,segnelEconomistIntelligenceUnitsIndexofDemocracy,34lospasespueden
catalogarseencuatrotiposderegmenesdeacuerdoconelniveldedesarrollodemocrtico:1)
democracias completas; 2) democracias imperfectas; 3) regmenes hbridos, y 4) regmenes
autoritarios.
LadistribucindelostiposderegmenesporreginmuestraqueenAmricaLatina,elestede
EuropayenmenormedidaAsiaseconcentralamayorcantidaddedemocraciasimperfectas.
El anlisis seala asimismo que, a pesar del progreso de democratizacin de las ltimas
dcadas en Amrica Latina, muchos pases de la regin protagonizan todava democracias
frgiles. En ellos, los niveles de participacin electoral son generalmente bajos, existe una
cultura democrtica dbil, y florece con facilidad el fenmeno del caudillismo poltico.
Asimismo, en los ltimos aos se han experimentado retrocesos significativos en algunas
reas,entreellasenladelibertaddeprensa.
En efecto, en varios pases de la regin el vnculo entre medios de comunicacin y poder
pblico atraviesa por una etapa de tensin creciente ocasionada, entre otros factores, por
trabasburocrticasquelimitaneinclusofalseanelderechoalainformacin.Existen,adems,
presiones de poderes fcticos entre los que destaca el crimen organizado y el hecho de
que en algunos casos la alternancia poltica no necesariamente se ha traducido en mayor
aperturayfacilidadesparaelejerciciodelperiodismo,sinoenlacontinuacindepugnasentre
informadores y funcionarios que conciben la exigencia de apertura como presin a sus
administracioneseinclusocomoamenazaalaseguridadnacional.
La libertad de expresin enfrenta tambin desafos importantes: autoridades reacias o
abiertamente opuestas a la transparencia y la rendicin de cuentas; coaccin de grupos de
poder econmico y poltico, as como de bandas del crimen organizado; marcos legales
restrictivosyausenciadeinstanciasslidasqueprotejanalosinformadoresyhaganefectivoel
derecho a la informacin, adems de las limitaciones de los propios medios para
profesionalizarse, desarrollar investigacin y estrechar vnculos con su pblico y con la
academia.
No es extrao entonces observar que varios gobiernos latinoamericanos consideran a los
medios,ynoalasfuerzaspolticasopositoras,comolaverdaderaoposicinyque,acomod
34
dem.
22
lugar, traten por lo tanto de controlarlos al sancionar decretos o leyes con el propsito de
influir en el contenido de las noticias, o creando cadenas de medios para utilizarlos como
mecanismos de propaganda de los propios gobiernos, o utilizando la publicidad oficial como
unaformadecensuraindirecta.
Al observar la distribucin de pases en el ndice de Democracia de 2008 (The Economist),
puede advertirse que, en efecto, slo dos pases latinoamericanos cuentan con democracias
completas:CostaRicayUruguay.Deestaforma,lagranmayoradelospasesdelareginson
democracias imperfectas. En este grupo se encuentran: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Honduras, Panam, Paraguay, Per y
Repblica Dominicana. Por su parte, dos pases cuentan con regmenes hbridos: Ecuador y
Venezuela.
Finalmente,alcompararelpromediodenaciones,porregin,entodoelmundo,seobserva
queAmricaLatinaocupaeltercerpuestodelndicedeDemocracia,pordebajodeAmrica
delNorteydeEuropaOccidental,peronotablementearribadelCaribe,EuropadelEste,Asiay
MedioOriente,loqueconfirmanuestrapremisadearranque:nosenfrentamosaunbalance
mixto,mltipley,amenudo,contradictorio.
CuadroA.2.2
ndicedemocrtico,2008
Promediondice Nmerode Democracias Democracias Regmenes Regmenes
Regin
Democracia pases Completas imperfectas hbridos autoritarios
AmricadelNorte 8,64 2 2 0 0 0
EuropaOccidental 8,61 21 18 2 1 0
1
AmricaLatina 6,64 18 2 14 2 0
ElCaribe2 5,81 6 0 4 1 1
EuropadelEste 5,68 28 2 14 6 6
AsiayAustralasia 5,58 28 4 10 8 6
fricasubsahariana 4,28 44 1 6 15 22
MedioOrienteyfrica
3,54 20 0 1 3 16
delNorte
Total 5,55 167 30 50 36 51
Fuente: Elaboracin propia con base en: Economist Intelligence Unit Democracy Index 2008, en:
1
Comprende: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay,Per,RepblicaDominicana,UruguayyVenezuela.
2
Comprende:Cuba,Guyana,Hait,Jamaica,SurinamyTrinidadyTobago.

Losdatosarribaanalizados,ascomolainformacinsuministradaporLatinobarmetroyotras
fuentes (Informe de Desarrollo Humano del PNUD, ndices de gobernabilidad del Banco
Mundial) evidencian que Chile, Costa Rica y Uruguay son las tres democracias ms
consolidadasdeAmricaLatina.
AsimplevistaexisteunarelacinentrelosindicadoresdegobernabilidaddelBancoMundialy
los niveles de institucionalizacin del sistema de partidos polticos, as como con ciertas
23

variables de Latinobarmetro (apoyo y satisfaccin con la democracia, importancia de votar,

confianzaenelgobierno,opinindequelademocraciaeselmejorsistema).Estostrespases
sonlosqueobtienensimultneamentelosmejoresresultadosenlaclasificacindeFreedom
HouseyenelndiceanualdeDesarrolloDemocrticodelaFundacinKonradAdenaueryel
portalpolilat.com.Ocupan,porsuparte,losnivelesmsbajosdecorrupcinenlaescalade
Transparencia Internacional. Cabe sealar que estos pases ya eran democrticos e
institucionalmente fuertes antes del periodo dictatorial y autoritario de los aos 70 y 80
(excepto Costa Rica, que supo ponerse a salvo de la ola autoritaria que recorri Amrica
Latina).
Estetipode taxonomas,sibiencarecendeorigenacadmico,correspondenaunatradicin
quenoesajenaalacienciapoltica.35
Los grados de desarrollo de la democracia fueron examinados por Norberto Bobbio en su
estudio El Futuro de la Democracia (1985), demostrando que ni aun en los contextos
institucionales ms estables o consolidados las reglas bsicas del proceso democrtico estn
plenamenteaseguradasogarantizadas.36
Enestaperspectiva,laideadelademocraciacompletaesmsqueoptimista.Enelmismo
sentido, un enfoque ms prximo a las taxonomas derivadas de los ndices que hoy se
producen(porcierto,tantoparajerarquizarlademocraciacomoeldesarrollo)eseldeArendt
Lijphardt. En Patterns of Democracy (1999)37 pone en duda, sobre la base de indicadores
integrales de desarrollo, la pretendida superioridad de las formas mayoritarias de la
democracia (tipo Estados Unidos o Gran Bretaa) respecto de las formas consensuales ms
eficientesensuopininenlaprovisindebienestar.
A.2.d.Avancesostenidoenmateriadedemocraciaelectoral
Desde el inicio de la Tercera Ola se han desarrollado en la regin ms de 120 procesos
electorales presidenciales. Segn los informes de las principales misiones de observacin
electoral (OEA, ONU, UE), la gran mayora de stos se ha efectuado sin irregularidades
significativasquehayanincididodemaneradeterminanteenlosresultadosfinales.Demanera
gradual,durantelasltimasdcadassehanvenidoestableciendoyconsolidandomecanismos
que garantizan mayor transparencia y participacin de los diferentes actores polticos con
aspiracionespresidencialesylaeleccindelosgobernantes.
Siseentiendequelosprocesosdetransicinhacialademocraciasedefinenporlaexistencia
deunmarconormativoquedelimitareglasdejuegoclarasytransparentesdeunrgimen
democrticoenelcualsedaneleccioneslibres,justasyperidicasdelosgobernantes,yque
adems se cuenta con una institucionalidad que da soporte a estos procesos, puede
35
Sobre la calidad de la democracia en Amrica Latina vase: D. H. Levine y J. E. Molina, The Quality of Democracy in Latin
America,LynneRiennerPublishers,Boulder(CO),2011,pp.137;D.AltmanyA.PrezLian,AssessingtheQualityofDemocracy:
Freedom,CompetitivenessandParticipationinEighteenLatinAmericanCountries,Democratization,vol.9,nm.2(Routledge,
Londres,2002),pp.85100;L.Morlino,GoodandBadDemocracies.HowtoConductResearchintotheQualityofDemocracy,
Journal of Communist Studies and Transition Politics, vol. 20, nm. 1 (Routledge, Londres, 2004), pp. 527; G. L. Munck y J.
Verkuilen, Conceptualizing and Measuring Democracy. Evaluating Alternative Indices, Comparative Political Studies, vol. 35,
nm.1(SagePublications,Londres),febrerode2002,pp.534.
36
N.Bobbio,Elfuturodelademocracia,PlazayJans,Barcelona,1985.
37
A.Lijphardt,PatternsofDemocracy,YaleUniversityPress,NewHaven(CT),1999,pp.275300.
24
afirmarse que la mayora de los pases de la regin obtienen una nota media o alta en el
cumplimientodeestosrequisitos.
Como ya se seal, a inicios de los 70 slo en Costa Rica, Colombia y Venezuela existan
regmenes democrticos que se correspondan con los citados estndares. En la actualidad,
puede afirmarse que en Amrica Latina las elecciones y, consecuentemente, la democracia
electoralsehanafianzadocomoelnicomediolegtimodeaccesoaloscargospblicos.38
Segn el ndice de Democracia Electoral (que mide cuatro indicadores bsicos: sufragio,
elecciones limpias, elecciones libres y cargos pblicos electos), durante el periodo
comprendidoentre1977y2008sehanvenidoregistrandoavancesimportantesenlaregin.39
El IDE seala que el promedio (cuyo valor vara entre 0 y 1) para Amrica Latina sube
rpidamentede0,28en1977a0,69en1985,ya0,86en1990,mejorandodeahenadelante
paraterminarel2002con0,93.Asimismo,para2008sepresentaunndice de0,96,locual
ponedemanifiestoelnotableavanceregistradoenlosprocedimientoselectorales.40
GrficoA.2.1
ndicededemocraciaelectoralenAmricaLatina
(19772008)

Fuente:OEAyPNUD,2010.41
Enefecto,elInformesealaquelademocraciahaavanzadoensusprocedimientoselectorales
de manera notable, alcanzando en 2008 su nivel ms alto desde 1977 (0,96 contra 0,28). Es
convenientesealarqueesteindicadorslorecogeloselementosbsicosparaladefinicinde
38
NuestraDemocracia,PNUDOEAFCE,Mxico,2010,p.62.Porsuparte,D.Nohlensepronunciaafavordelconceptode
democraciaelectoralalsealar:Esequivocadopercibiralademocraciaelectoralcomodemocraciadiminutiva.Loelectorales
condicinimprescindibleparaquelademocraciaensusdimensionesaxiolgicas(libertades)ypolirquicas(estructuras
procedimientos)semantengayprogrese.D.Nohlen,Sobredemocraciaelectoral.Laimportanciadeloelectoraleneldesarrollo
polticodeAmricaLatina,2011,p.4,en:www.trife.gob.mx/ccje/Archivos/ponencias/ConferenciaDieterNohlen%5B1%5D.pdf
39
ElndicedeDemocraciaElectoral(IDE)fueelaboradoporelPNUDen2004yluegoactualizadoparaelinformeNuestra
democracia,op.cit.,p.64.
40
dem.
41
Ibdem,p.65.
25
unademocraciaelectoral,porloquemuchasdelasdiversasdistorsionesquesuelenafectarel
procesoelectoralnoaparecenreflejadasenelmismo.Encualquiercaso,lareginhadejado
atrslalarganochedelautoritarismomilitar,dondeunospocosseapropiarondelderechode
interpretar y decidir por el destino de todos. Hoy en da, casi la totalidad de los pases de
AmricaLatinasondemocraciaselectorales.42
Sin embargo, los resultados cerrados en algunas elecciones erosionaron parte de la
credibilidadganaday,enalgunospases,sepresentaroncrisispolticaselectorales:CostaRica,
Honduras, Mxico y Per. Los conflictos postelectorales, si bien de desigual intensidad, se
caracterizaronpordenunciaseimpugnacionesantelaautoridadelectoralylaopininpblica,
ascomoporloscuestionamientossobrelaaptituddelosorganismoselectorales.Peseaello,
losresultadosterminaronporaceptarseentodosloscasos(salvoenMxico)porlatotalidad
deloscontendientes.
No obstante el significativo avance registrado, un importante porcentaje de la ciudadana
latinoamericana sigue siendo escptico frente a la limpieza (ausencia de fraude) de las
eleccionesenlaregin,ascomoenloqueserefierealvalordelvotocomoinstrumentode
cambio.EnelInformedeLatinobarmetrosehaexaminadoampliamentelaconfianzadelos
ciudadanos en los procesos electorales, a partir de la valoracin de si se trata de procesos
limpiosofraudulentos.
Es interesante constatar la persistencia de la desconfianza luego de 30 aos de transicin
democrtica,estoes,luegodemsde200eleccionesyteniendoencuentaquesloenunos
pocos casos se ha estado en presencia de fuertes irregularidades o denuncias graves de
fraudeselectorales.
LoscasosmsresonantesenmateriadeirregularidadeshansidolosdosocurridosenMxico:
en 1988, cuando Carlos Salinas de Gortari accedi a la presidencia tras una votacin
accidentadaenlacualelsistemainformticodeconteodevotossecay;yluego,en2006,
la denuncia de fraude que el entonces candidato del PRD, Andrs Manuel Lpez Obrador,
realizsobrelosresultadosquedieronlavictoriaalPANyqueconsagralactualpresidente
FelipeCaldern.
Sin embargo, Mxico no fue el nico que debi lidiar con denuncias de irregularidades. La
historiaacumulatrescasosdefraudecomprobados:NoriegaenPanam,eleccionesde1989;
Balaguer, en Repblica Dominicana, elecciones de 1994, y Fujimori en Per, elecciones de
2000. Y esto, sin perjuicio de los problemas registrados en las elecciones de El Salvador y
Nicaragua,duranteladcadade1990,yenaosrecientesenNicaraguayVenezuela.
El Informe Latinobarmetro de 2006 midi la percepcin sobre la limpieza del proceso
electoral; la apreciacin de si hay o no cohecho; la percepcin sobre la eficacia del voto y,
finalmente,laautodeclaracindehabervotadoenlaltimaeleccinpresidencial.
En efecto, existe una impresin bastante alta y generalizada de que las elecciones en el
subcontinentenosonlosuficientementelimpias.Solamenteencincodelos18pases,msde
50%delapoblacinentrevistadacreeseguralalimpiezadesuselecciones(Uruguay83%,Chile
69%, Venezuela 56%, Costa Rica 55% y Panam 55%). En contraste, el promedio global
42
dem.
26
latinoamericanoquesustentalamismaopinin(limpiezaensuselecciones)esmuybajo:tan
slode41%,mientras49%creequesonfraudulentas.
Entre1996y2009laproporcinqueconsideraquelaseleccionessonlimpiassehamantenido
relativamente constante, alrededor de 44%; mientras que la proporcin que valora los
procesoselectoralescomofraudulentossehareducidoconsiderablemente,de56,1a45,1por
ciento.
Paradjicamente,segndatosdeeseestudiodeopinin,en16delos18pasesdelaregin,
msde50%creeenlaeficaciadelvotoparacambiarlascosas.Losdospasesconporcentaje
inferiora50%sonPer(47%)yParaguay(39%).Dehecho,entre1996y2005,segndatosde
Latinobarmetro,laconfianzaenlautilidaddelvotoaumentsignificativamente.Elporcentaje
deacuerdoconlafraseComounovotepuedehacercambiarlascosasenelfuturopasde
56,6%en1996a61,7%en2005.
Demodoqueelpanoramaregionalrevela,porunlado,unaimportantedesconfianzasobreel
mecanismo electoral, fundamento de la democracia; por el otro, un creciente apoyo a la
capacidad efectiva del procedimiento electoral como instrumento de transformacin social.
Esteltimoesunargumentoclaveafavordeunatransformacindelaculturapolticaenuna
reginhistricamenteacostumbradaalcambiopolticoviolento.
A.2.e.Participacinelectoral
Losdatosoficiales(provenientesdelosorganismoselectoralesdeAmricaLatina)43evidencian
quedurantelosltimosaossehaproducidounadisminucindelaparticipacinelectoralde
losciudadanos.Ysibienesciertoque,apoyadosenesosmismosdatos,nopodrahablarsede
una crisis generalizada de la participacin electoral, debe reconocerse el hecho de que
algunos pases presentan preocupantes niveles de abstencin, sobre todo Guatemala, El
Salvadory,particularmente,Colombia.
Por su lado, existen otros pases que han experimentado una importante disminucin en la
participacinelectoraldelosltimosaosmedidasobrelabasedelosciudadanosinscritosen
el registro electoral (Venezuela44 y Costa Rica por ejemplo y, en menor medida, Argentina).
Uruguaysiguesiendoelpasconlatasadeparticipacinmsalta,alrededorde90%,lomismo
queChile,conlaparticularidaddequeenestecasolainscripcinenelregistroelectoral,esa
lafecha,voluntaria.45
Unanlisisdelosdatosmuestraqueelpromedioponderadodeparticipacinelectoralenla
regin es de 71,4% (poblacin registrada) durante el periodo 19782008 para las elecciones
presidenciales, y 68,9% (poblacin registrada) para las legislativas. En promedio (de los 18
pases analizados) 61% de la poblacin en edad de votar lo ha hecho en las elecciones
43
IDEAInternational.Vaselabasededatossobrelaparticipacinelectoral(VoterTurnOut),en:www.idea.int
44
Elcaso de Venezuelaesinteresante,yaquelaparticipacinelectoral bajdeunnivelsuperiora80%(entre1958y 1988), a
menosde60%,entre1998y2000,peroluegohavueltoasubiranivelescercanosa75%enlaseleccionespresidencialesde2006y
enelreferndumde2009,perosinllegaranalosnivelesmsaltosdelperiodoentre1958y1988.
45
M.MateoDiazyJ.M.Payne,Trendsinelectoralparticipation,enDemocraciesinDevelopment:PoliticsandReforminLatin
America,IDBIDEADavidRockefellerCenterforLatinAmericanStudiesHarvardUniversity,Washington,D.C.,2007,pp.,266267.
27
nacionales celebradas durante el periodo 19902004.46 Un anlisis comparado de la

participacin electoral a escala mundial evidencia que, con la nica excepcin de Europa
Occidental(quetienelastasasmsaltasanivelglobal),losnivelesdeparticipacinelectoral
deAmricaLatinasonsimilares,oinclusomsaltos,queeldeotrasregionesdelplaneta.47
En cuanto a la relacin descontento ciudadanoparticipacin electoral, cabe destacar, como
bien sealan Mateo y Pyne,48 que no existe una traslacin automtica del descontento y la
desconfianza ciudadana con los partidos y las dirigencias polticas que reiteradamente
revelanlasencuestasaconductaselectoralesabstencionistas.Elfenmenodedesafeccin
puedeocurrirono,perodependetambindeotrosfactores,entreellos,delascircunstancias
polticasdecadapas,delalegislacinelectoral,delaculturapolticaydelosdistintosgrados
deaperturadelossistemaselectoralesparagenerarnuevoscanalesdeparticipacin.Eneste
sentido cabe sealar que, aunque los datos de Latinobarmetro indican un aumento del
descontento con el funcionamiento de la democracia y la confianza en las instituciones, sin
embargo,laparticipacinelectoralnohacadodrsticamenteenlamayoradelospasesdela
regin.
Tampoco es posible afirmar que, en trminos generales, el descontento social con los
problemas socioeconmicos de la regin y las polticas de reestructuracin y reforma del
Estado puestas en marcha en algunos pases hayan originado por s solos una conducta
abstencionista. De hecho, ante situaciones semejantes, los comportamientos registrados en
los diferentes pases han sido diversos. Por eso debe tenerse en cuenta que la herencia
institucional juega tambin un papel significativo, y que un grado determinado de
abstencionismo e incluso ciertos incrementos en la participacin electoral pueden resultar
irrelevantesenunoscasosyserespecialmentegravesysignificativosenotros,atendiendoala
tradicininstitucionalyalvalorculturaldelvoto.
Laobligatoriedadlegalparavotar,enespecialenaquellospasesqueestablecensancionesy
dondeseaplican,parecieraserunadelasvariablesinstitucionalesdemayorinfluenciasobre
losnivelesdeparticipacin.49Noobstante,hayquehacerlaobservacindequelainfluencia
de este factor no debe exagerarse, ya que a pesar de las regulaciones establecidas,
aproximadamente 25% de los electores registrados no acudieron a votar en pases como
Bolivia,EcuadoryPerduranteelperiodoquecubreestainvestigacin.Delamismaforma,la
concurrenciaosimultaneidaddelaseleccionespresidencialesylegislativasserevelatambin
como una variable institucional explicativa de la participacin electoral. Respecto de este
ltimopuntoesposibleafirmarquelaseleccionesparlamentariasconcurrentessuelengenerar
mayorparticipacinelectoralquecuandosecelebranenfechasseparadas.
46
Ibdem,p.249.
47
IDEAInternational,op.cit.
48
M.MateoDazyJ.MarkPayne,op.cit.,pp.244248.
49
Ibdem,p.252.
28
A.2.f.Avancesdisparesenmateriadeciudadanaintegral
La ciudadana, entendida desde una perspectiva integral (T. H. Marshall),50 es decir poltica,
civilysocial,presentagradosdedesarrollomuydispares.Enmateriadeciudadanapolticaes
dondesehanlogradolosavancesmsimportantesalafecha,comosehavistoenelrecuento
anterior y, en buena medida, gracias al fortalecimiento de la democracia. En materia de
ciudadanacivilseregistranasimismoavancessignificativossinperjuiciodelosretosquean
quedanporsuperar.
En el mbito del fortalecimiento de la ciudadana civil cabe destacar la disminucin de las
violaciones a los derechos humanos y el fin de la poltica de terrorismo de Estado que
caracteriz los aos de las dictaduras y los autoritarismos. El surgimiento de nuevas
instituciones, especializadas y autnomas, diseadas para velar en favor de determinados
derechos,comoporejemplolaaccindetutelainstauradaenColombia,quetieneporobjeto
la proteccin inmediata de los derechos fundamentales ante acciones u omisiones de las
autoridadesquelosvulneranoamenazan;oelInstitutodeAccesoalaInformacindeMxico,
garantedelaentregadelosdocumentosoficialesdelgobiernofederal;laconsolidacindelas
oficinasdeOmbusdmanyelfortalecimientodelasjurisdiccionesconstitucionalessonavances
notables en este sentido. Se registran, asimismo, progresos importantes en materia de
legislacin, lo cual contrasta, sin embargo, con la escasa capacidad de los Estados para
garantizar estos derechos en la prctica. En relacin con los sistemas de administracin de
justicia, la regin observa una carencia de recursos econmicos y humanos que la vuelven
frgileineficaz.Porotrolado,elPoderEjecutivomantieneunainterferenciaimportanteenla
Corte Suprema de varios pases, si bien ha habido logros destacables en las reformas
constitucionales para fortalecer la independencia y profesionalizacin de los poderes
judiciales. Otro tema preocupante es el de la poblacin carcelaria, pues los derechos de los
reossonescasamenterespetados,alpuntoquecasilamitaddelospresosenlareginnohan
recibidoniprocesonicondena.51
Peroesenmateriadeciudadanasocial,entendidacomoelderechoaunavidadigna,enque
las tendencias son realmente preocupantes, constituyndose en el principal desafo de las
sociedadeslatinoamericanas.AldecirdelInformedelPNUDydelaOEA:
la regin tiene los recursos materiales, humanos y polticos para no sufrir la mayor
concentracindeingresosdelmundo.Porlosmismosmotivos,180millonesdepobres
y71millonesdepersonasquepadecenhambrerepresentanunasituacinquenose
compadece con el nivel de desarrollo y riqueza de la regin. Hay recursos para
modificar las condiciones de vida de casi 200 millones de latinoamericanos. Otra
ciudadanasocialesrealizableyexigible.52
50
TT.H.Marshall,CitizenshipandSocialClass,enT.H.Marshall(comp.),Class,CitizenshipandSocialDevelopment,Doubleday,
GardenCity(NY),1965.
51
ParamsinformacinsobrelascondicionesenlascrcelesenAmricaLatinaylosderechosdelospresos,vase:Sinsalida?
LascrcelesenAmricaLatina,NuevaSociedad,nm.208,marzoabril2007;AHumanRightsApproachtoPrisonManagement,
InternationalCentreforPrisonStudies,KingsCollege,Londres,2010.
52
OEAPNUD.op.cit.,p.44.
29
A.2.g.Losdficitssocioeconmicos
Labsquedaennuestraregindeundesarrollomsacelerado,perdurableyequitativo,haido
transcurriendoporsucesivosparadigmas.Laslucesysombrasdeldesarrollolatinoamericano
duranteelsigloXXnoremitentantoaciclosdecrecimientocomoasucalidadentrminosde
perdurabilidad, cohesin social interna, renovacin peridica de las bases del crecimiento y
competitividadinternacional.Enefecto,AmricaLatinacrecimuchoduranteelsiglopasadoy
su progreso social no es despreciable, sin embargo, contina presentando dficits sociales
abrumadores y la posicin de la regin dentro de la economa mundial contina dejando
muchoquedesear.53
En efecto, despus de dos dcadas de reformas neoliberales, inspiradas en el Consenso de
Washington,ysinperjuiciodereconocersusaspectospositivos,lociertoesqueloshechosse
han encargado de dejar en claro sus lmites irrecusables.54 Por ello, y de un tiempo a esta
parte, el debate viene poniendo nfasis en la necesidad de una segunda generacin de
reformas, haciendo hincapi en la dimensin institucional y en una revalorizacin de la
poltica.As,unidoalcrecientereconocimientodelvalorintrnsecodelademocraciaencuanto
a la libertad y los derechos humanos, existe ahora una aceptacin creciente de las
contribucionespositivasdelademocraciaparaeldesarrollo.55
Como se apuntaba ms arriba, importa advertir que cualquier anlisis sobre la regin debe
considerarsuheterogeneidadestructural,puesstasemueve,almenos,enconsonanciacon
tres ritmos diferentes: el econmico, el poltico y el social.56 Como bien seala el Informe
Nuestra Democracia: Los problemas son similares debilidad estatal, crisis de
representacin,desigualdadesderiquezaypoder,pobrezay,enalgunasocasiones,riesgosde
cesarismo pero, probablemente ms que antes, estos desafos homogneos requieren
soluciones polticas propias, nicas en su gnero..57 En lo econmico, algunas naciones (y
regionesdentrodelospases)sehantransformadoenmotoresdeliberalizacin,dinamismo
econmico y mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin. Al respecto, los
ejes/polosdedesarrollocomoBuenosAires,SantaCruzdelaSierra,Santiago,SoPaulo,el
norte de Mxico y la regin central de Costa Rica son algunos ejemplos de esta dinmica.
Por el contrario, en otras zonas (entre ellas algunos pases de la Regin Andina, el norte de
AmricaCentralypartedelCaribe),seobservanbajosnivelesdecrecimiento,estancamiento
delascondicionessocialesyaltosnivelesdeviolenciaeinseguridadciudadana.Porltimo,un
tercergrupodepasespresentacaractersticassimilaresalosdenominadosEstadosfallidos,
o crisis polticosociales endmicas con escasas posibilidades de solucin, donde Hait es el
ejemplomsclaro,aunquenoelnico.
53
E.JarqunyK.Echebarra,op.cit.,pp.118.R.Thorp,Progreso,pobrezaydesarrollo.UnahistoriaeconmicadeAmricaLatina
enelSigloXX,BID,Washington,D.C.,1998.UnahistoriaeconmicadeesalargabsquedaalolargodelsigloXXseladebemosal
desaparecido Fernando Fajnzylber, Industrializacin e internacionalizacin en Amrica Latina, FCE, Mxico, 1980. Ms
recientemente,vaseunabrillantesntesisdelosproblemaseconmicosdenuestrospasesenW.Easterly,TheElusiveQuestfor
Growth:EconomistsAdventuresandMisadventuresintheTropics,MITPress,Cambridge(MA),2002.
54
E. A. Lora y U. G. Panizza, Structural Reforms in Latin America Under Scrutiny, documento preparado para el seminario
ReformingReforms,IADBIAIC,Fortaleza(Brasil),11demarzode2002,en:http://www.iadb.org/res
55
Para esclarecer las relaciones complejas entre desarrollo y democracia, vase: Jos Mara Maravall, Los resultados de la
democracia, Alianza Editorial, 1995; D. Rodrik, op. cit.; A. Kumar, Development as Freedom, Knopf, Nueva York, 1999; Moiss
Nam,LatinAmericasJourneytotheMarket:FromMacroeconomicShockstoInstitutionalTherapy,ICSPress,SanFrancisco,1995.
56
D.Zovatto,AgendasregionalesenescenariosdeconflictoenAmricaLatinaainiciosdelsigloXXI,conferenciainauguraldel
CongresoNacionaldelaSociedadArgentinadeAnlisisPoltico,Crdoba(Argentina),15denoviembrede2005.
57
OEAPNUD,op.cit.,p.41.
30
A la vista de lo acontecido en el ltimo bienio, puede decirse que las democracias

latinoamericanas salieron, como tambin las economas, relativamente bien libradas de la
crisis econmica internacional. La razn es que los problemas anteceden las crisis y por
supuestolassobreviven.Msan,lacrisistuvounimpactomenorporquesusefectosfueron
sobre todo transmitidos a travs de los canales formales de la economa, y los de la regin
latinoamericanasiguensiendomuyinformales.
Elcrecimientoeconmicoduranteestosltimos30aoshasidoirregularyvoltil.Entrminos
agregados,AmricaLatinaatravesduranteelquinquenio20032008porsumejormomento
econmicodelasltimastresdcadas.Para2008,coneliniciodelacrisismundial,laregin
finalizelaoconuncrecimientoagregadode4,1%,ydurante2009sehicieronevidenteslos
mayoresimpactos.Enefecto,para2009latasadevariacindelcrecimientofuede1,8%,sin
dudaelaomsdifcilparalaregindurantelaltimadcada.Sinembargo,deacuerdocon
datos de la CEPAL, Amrica Latina est logrando una pronta y sostenida recuperacin que
permiteproyectaruncrecimientopositivopara2010enelrangode5,5porciento.58
Durante la Tercera Ola se han visto progresos, si bien limitados, en la calidad de vida de la
poblacin. De acuerdo con datos presentados por la CEPAL, la situacin de pobreza en la
reginhamantenidosutendenciaaladisminucinrelativadesde1980.Entonces,4decada
10latinoamericanosseencontrabanpordebajodelalneadepobreza.Esaproporcincreci
hasta 4,8 en 1990. Luego, en 2002, estimulados por la crisis en el Cono Sur, los niveles de
pobrezavolvieronalospuntosmsaltosdesde1990(4,4decada10personas).
Desdeentonces,sinembargo,sehanproducidonotablesmejoras.Entre2002y2006selogr
disminuir hasta 7,7 puntos porcentuales, pero en los ltimos aos, a pesar de que no se ha
revertido esta tendencia, se observa una marcada desaceleracin en el ritmo, ya que entre
2007y2008ladisminucinregistranicamente1%.Entrminosabsolutospara2008,cercade
180millonesdepersonas(32%delapoblacintotal)enAmricaLatinavivenencondiciones
depobreza,delascuales72millones(13%)seencuentranensituacindeindigencia.Enuna
suertedemontaarusasocial,entreelpicode2002y2010,41millonesdepersonaslograron
saltarlabardadelalneadepobreza;perosicomparamosconlosnivelesde1980,en2010
haba un exceso de 44 millones de personas.59 Con todo, y aunque estos datos pueden
interpretarsedemaneraoptimista,lociertoesquelosgobiernossiguenenfrentandoelgran
reto de cumplir las promesas de campaa con que llegaron al poder, y tambin generar
polticasintegralesquepermitanuncrecimientoeconmicoconequidad.
Comocorrectamenteponende manifiestodosinformesdelaCEPAL60ydelProgramadelas
Naciones Unidas para el Desarrollo61 (PNUD), Amrica Latina sigue siendo la regin ms
desigualdelmundo.SegnelPNUD(2010),10delos15pasesmsdesigualesdelmundose
58
CEPAL, Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2009, en:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/38062/2009898BPE_2009WEB.pdf
59
Ibdem, Panorama social de Amrica Latina y el Caribe, 2010, en: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/41799/PSE
panoramasocial2010.pdf
60
Ibdem, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, 2010 en:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/0/39710/100604_2010114SES.333_La_hora_de_la_igualdad_doc_completo.pdf. Aqu,
laCEPALsealaquelospasesdeAmricaLatinayelCaribedebenrecuperarelpapeldelEstadocomopromotordelaigualdady
transformarsusestructurasindustrialesytecnolgicasafindecerrarlasprofundasbrechassocialesquepersistenenlaregin.
61
PNUD,InformeregionalsobredesarrollohumanoparaAmricaLatinayelCaribe.Actuarsobreelfuturo,romperlatransmisin
intergeneracionaldeladesigualdad,2010,en:http://hdr.undp.org/es/informes/regional/destacado/RHDR2010RBLAC.pdf
31
encuentranennuestraregin,altiempoque"elcoeficientedeGinidelingresoenlaregines
65%mselevadoqueeldelospasesdeingresoalto,36%msaltoqueeldelospasesdel
esteasiticoy18%msaltoqueeldelfricasubsahariana".62Y,loqueespeor,lapersistencia
de la desigualdad, acompaada de una baja movilidad social, llev a la regin a caer en una
"trampadedesigualdad",envirtuddelacualstasetransmiteentregeneraciones.
Por otro lado, la desigualdad sigue siendo la ms alta del mundo con su correlativa
concentracin de poder poltico.63 La relacin entre pobreza, crecimiento econmico y
desigualdadnoesclarahastaelprimerdeceniodeestesiglo.Enlos90,pesealaumentoenlos
nivelesdepobrezaenalgunospases(comoColombia,Chile,Guatemala,Honduras,Mxicoy
Uruguay), el coeficiente de Gini disminuy entre 1990 y 2002, aunque en la mayora
aument.64
Enconsonanciaconladisminucinrelativadelosnivelesdepobreza,comoseobservaenel
grfico A.2.2, para 2009 la CEPAL document que entre 2002 y 2008 la desigualdad slo
aumententrespasesdelaregin.
62
Ibdem,p.37
63
64
F.Caldern,PanoramaelectoraldeAmricaLatina:qureemplazaalmodeloneoliberal?,NuevaSociedad,Edicinespecial,
BuenosAires,2006,en:www.nuso.org/docesp/calderon_final.pdf.
32
GrficoA.2.2
AmricaLatina:evolucindelapobrezaylaindigencia,19802010

Fuente:CEPAL.PanoramaSocialdeAmricaLatina2010.

GrficoA.2.3
ndicedeGini,alrededorde2002y2008

Fuente:CEPAL,2009.
Alrealizarunanlisisporsubregiones,ladesigualdadmuestraunadisminucinconstanteen
AmricaCentral,mientrasenelConoSurylaReginAndinaseincrementdurantelosaos
90, y apenas hacia la mitad de la dcada siguiente registr una disminucin importante. Sin
33
embargo,losnivelesdedesigualdadenlospasesdelareginansonmuyaltos:Bolivia,Brasil
y Hait, por ejemplo, reportan un ndice de Gini superior a 5,5.65 El Informe seala que la
desigualdad no slo es alta sino tambin muy persistente, a pesar de que recientemente se
produjeronavancesmuyimportantesenlogrossociales,loscualessereflejanenlaevolucin
delndicededesarrollohumano(IDH).66
Peroenlamedidaenquelademocraciasehaconsolidadoenelsubcontinente,unagranparte
delosgobiernos,sinimportarsulnea ideolgica,hanemprendidoeficaces polticassociales
que se convirtieron en un factor determinante para contener y reducir la pobreza aun en el
escenariodecrecimientoeconmicomediocre.SegncifrasdelaCEPAL,decontinuarconsu
ritmo de reduccin de la pobreza y lo enlaza con un desempeo econmico superior a 5%,
Amrica Latina ser capaz de cumplir los Objetivos del Milenio de la ONU, que prevn una
reduccindelapobrezaalamitad,en2015.Este datoesperanzadorsehavistoamenazado
porlarecientecrisisfinancieraeconmicayporelimpactodelincrementodelospreciosen
losalimentosentrelapoblacinmspobre.Portodoello,lasdemocraciasdeAmricaLatinay
losavancessocialesquesehanregistradosevenperturbadasporfenmenosoriginadosmuy
lejos,provenientesdelaglobalizacinyquesesumanalosdesafosinternos.
Esta concatenacin entre economa, instituciones y moral social ha sido muy bien analizada
porBenjamnFriedman,quienseala:
Nuestras convenciones y creencias acerca del crecimiento econmico no reflejan la

amplitud de lo que el crecimiento o su ausencia significan para una sociedad. [] El
crecimientoesvaliosonoslopornuestramejoramaterialsinotambinporlamanera
en que afecta nuestras actitudes sociales y nuestras instituciones polticas, en otras
palabras,porloqueafectaalcarctermoraldenuestrassociedades.67

Las conclusiones fundamentales de Friedman, apunta Ricardo Becerra, son fcilmente
trasladablesanuestrospases:
Laspersonasquefracasan,quevivenpermanentementeenellmitedelasubsistencia
comparan el bienestar del vecino con su propia mala situacin y se larva as una
atmsfera corrosiva proclive a la anomia, la delincuencia, la falta de respeto a las
reglas de convivencia [....] En una sociedad estancada, las comparaciones
interpersonales del xito se constituyen en un factor que determina las conductas;
contrastan la experiencia de generaciones pasadas por un lado, y comparan la
experienciadelosquevivenasualrededoryelresultadoesmoralmentedestructivoy
venenoso; a diferencia de Espaa o de Chile cuyas inauguraciones democrticas
compartieron un periodo de crecimiento, en Mxico y en toda Amrica Latina, la
65
PNUD,op.cit.,2010,p.37.
66
Ibdem,p.25.
67
B.Friedman,TheMoralConsequencesofEconomicGrowth,RandomHouse,NuevaYork,2005,p.15.
34
democratizacin estuvo contaminada (y lo sigue estando) por la moral del

estancamientoeconmicoysocial.68
A.2.h.Apoyoalademocraciaestableyrepresentacinpolticaencrisis
Dentro del actual contexto latinoamericano, caracterizado por la desigualdad, la pobreza (a
pesar de los avances), la inseguridad y un reciente golpe de Estado (Honduras, 2009), cabe
preguntarse si los regmenes democrticos estn cumpliendo con el ejercicio del buen
gobierno; si la ciudadana considera que la democracia es una buena opcin. La respuesta
paralasegundainterroganteporpositivapuedesorprenderamuchos.
Enpromedio,segnLatinobarmetro,61%delaspersonaslatinoamericanasconsideraquela
democraciaespreferibleacualquierotraformadegobierno.Lospasesqueencabezanlalista
de preferencia a la democracia a cualquier otra forma de gobierno son Venezuela (84%),
Uruguay(75%),CostaRica(72%)yBolivia(68%).69
GrficoA.2.4
Apoyoalademocracia,porpas,2010

Fuente:Latinobarmetro,2010.
Porsuparte,losdatosdeLatinobarmetro2009(LB2009)evidencianquelasactitudeshacia
lademocraciaenAmricaLatinasoncomplejasynoestnexentasdecontradicciones.Costa
68
R.Becerra,Lamoraldelestancamientoeconmico,Nexos356,Mxico,2007,pp.1722.
69
Latinobarmetro2010,en:http://www.infoamerica.org/primera/latinobarometro_2010.pdf
35
Rica,UruguayyVenezuelasonlasdemocraciasconmayorniveldeapoyosocialenlaregin.
Mxico,GuatemalayEcuadorsonlospasesconelperfildemayorevocacinautoritaria.
Con respecto al apoyo a la democracia, sta se mantiene en una situacin que podramos
calificar de equilibrio de nivel medio. En efecto, si bien el apoyo a la democracia no ha
aumentadosignificativamentetampocosehadesplomado.Elapoyoalademocracia,medido
porLatinobarmetrodurantelosltimos15aos,evidenciaunniveldesoporteestableentre
53y63%,sibienhacrecidodemaneracontinuaysostenidadurantelosltimoscuatroaos
(2007,2008,2009y2010).
El mejor ao fue 1997 (63%) y el peor 2001, cuando el apoyo a la democracia cay al 48%,
nica vez que descendi por debajo de la mitad de la poblacin. El apoyo o la evocacin al
autoritarismo se ha mantenido entre 15 y 20%. Lo que ha crecido es la indiferencia entre
democracia y autoritarismo (de 14 a 22%) y los niveles de insatisfaccin con la democracia,
sobretodoconlasprincipalesinstitucionesdela democraciarepresentativa,enespecial con
losparlamentosylospartidospolticos.70
Los datos desagregados de LB 2009 muestran que los latinoamericanos creen que sus
democraciasbeneficianaunospocos,noalasmayoras(slo33%creequesegobiernaparael
bien de todo el pueblo). Sin embargo, no desean un retorno a las dictaduras, y eso es muy
importante, pues 65% dice que bajo ninguna circunstancia aprobara un gobierno militar.
Contrarioalasmuydivulgadasadvertenciasdequelaregincorreelriesgodeunregresoalas
dictaduras,msdelamitaddeloslatinoamericanoscontinaapoyandolademocraciapesea
que son pocos los que consideran que est funcionando adecuadamente (los demcratas
insatisfechos).Ciertamente,mientras59%apoyaalademocraciaslo44%estsatisfechocon
sufuncionamiento.71
Existenasimismootrasdosvariablesquenopuedensoslayarseenelanlisisdelosprocesos
de democratizacin y gobernabilidad en Amrica Latina: los partidos polticos y la
representacin poltica. En la regin, la ciudadana se manifiesta escptica, desconfiada e
insatisfechaconlospartidospolticos;lomismosucedeconlospodereslegislativosquesonlos
escenarios institucionales prioritarios donde cotidianamente se evala la actuacin e
interaccin de las diversas fuerzas partidarias. Incluso en coyunturas de alta exposicin
pblica, como son los periodos electorales, los partidos polticos mantienen bajos niveles de
confianza,comoseobservaenlosdiversosinformesdeLatinobarmetro.
Noobstanteeldficitdeconfianzaycredibilidad,laopinindelaciudadanaespositivacon
respecto a la necesidad de los partidos polticos y los Congresos para la existencia y
operatividad de la democracia como forma de gobierno. Los partidos deben considerar esta
percepcin como una ventana de oportunidad para su remozamiento, evolucin o
mejoramiento.
70
VaselossucesivosinformesdeLatinobarmetroen:www.latinobarometro.org
71
Latinobarmetro2009,en:http://elecciones.net/archivos/loultimo/LATINOBAROMETROlite%202009.pdf
36

GrficoA.2.5
Percepcinhacialademocraciaconosinpartidospolticos,
AmricaLatina,19972008

Sinembargoelmalestardelosciudadanoshacialospartidospolticosnosehatraducidoen
una alta abstencin electoral. Las tasas de participacin electoral, como ya vimos, se han
mantenido relativamente estables en la mayora de los pases durante los ltimos aos, sin
perjuicio de un leve declive en el promedio regional. Por otra parte, como bien advierte
Alcntara, apenas cinco mandatarios del centenar de candidatos que han llegado a la
presidenciadurantelasltimastresdcadaslohicieronsinelapoyodelospartidospolticos.72
En cuanto a la medicin de la confianza hacia las instituciones, sta no ha cambiado
sustantivamente en la regin. Los grados de confianza hacia ellas tienen un orden que se
mantiene notablemente estable a la luz de los grandes cambios en otros mbitos que han
sufridoesospases(Latinobarmetro,2009).ElanlisissitaalaIglesiaenelprimerlugarde
confianzadelaciudadana(68%),seguidaporlosmediosdecomunicacin(5649%),yenlos
ltimoslugaresalossindicatos(30%)ylospartidospolticos(24%),cuyaconfianzahavenido
endisminucinamedidaquepasanlosaos(Latinobarmetro,2009).
72
Segn Manuel Alcntara estos cinco mandatarios son: Alberto Fujimori (Per, 1990); Hugo Chvez (Venezuela, 1999); Sixto
DurnBalln(Ecuador,1992);LucioGutirrez(Ecuador,2002)yRafaelCorrea(Ecuador,2006).OEAPNUD,op.cit.,p.105.
37
GrficoA.2.6
Confianzaenlasinstituciones,AmricaLatina,2009

Eldevenirheterogneoeimpredecibledelossistemasdepartidosenlamayoradeloscasos
latinoamericanosrepresentatodounretoparaelanlisiscomparado.Peroesunretoanms
desafianteparafacilitarlosprocesosdegobernabilidadennuestrospases.Lograrsistemasde
partidosmsrepresentativosyfuncionalesparalagobernabilidad,requiereademsprofundas
transformaciones al interior de los propios partidos, de modo que sean ms
institucionalizados,democrticosytransparentes.
Adems de sistemas de partidos poco confiables ante la ciudadana, fragmentados y con
manifestaciones de disfuncionalidad en parlamentos y gobiernos locales, la representacin
polticaenAmricaLatinaafrontatambindesafosqueprovienendesuhistoria;ejemplosde
ello son: la persistencia del clientelismo, el cacicazgo y, en general, la creciente
hiperpersonalizacindelapoltica.Estosfactorestiendenadebilitaralospartidos,yadepors
competidosnosiempredemaneralealporotrosgruposdepresineinterso,enelpeor
deloscasos,porlosllamadospoderesfcticos.
A partir de los datos presentados por los informes Latinobarmetro 2008, 2009 y 2010, en
relacinconelapoyoalademocraciaylaconfianzaenlasdistintasinstitucionesdelsistema,
se plantea la premisa de si la crisis de gobernabilidad y los altos niveles de pobreza,
desigualdad e inseguridad repercuten en la crisis de legitimidad de la democracia y de sus
principales instituciones. Los datos del grfico A.2.7 indican una clara relacin entre la
satisfaccin con la democracia y la satisfaccin con la economa. La satisfaccin con la
38
democracia tiende a ser mayor, pero en general aumenta conforme aumenta la satisfaccin
conlaeconoma.73
GrficoA.2.7
Relacinentresatisfaccinconlaeconomaysatisfaccinconlademocracia

Fuente:Elaboracinpropia,condatosdeLatinobarmetro,2008.
Nota:Porcentajessatisfechosencadaunadelasvariables.

En trminos de la relacin entre la satisfaccin con la economa del pas y la democracia, la
mayoradelospaseslatinoamericanosselocalizanenelcuadrantedebajasatisfaccintanto
polticacomoeconmica.Cercadeunterciodelospasesseencuentranenunescenariode
alta satisfaccin con la democracia, que se presenta como un escenario de legitimacin
institucionalantesquededesempeo.Comoseobserva,nohaypasessobrelamediade40%
ensatisfaccinconlaeconoma.
Al analizar los indicadores de desigualdad mediante el Coeficiente de Gini, cruzados con
satisfaccin con la democracia, se observa que prcticamente no existe relacin, pues
situaciones extremas de confianza en la democracia presentan ms o menos los mismos
valoresentrminosdeequidad.
73
Paraalgunosexpertos,estoindicaquelapreguntasatisfaccinconelfuncionamientodelademocraciamuyprobablemente
no est midiendo la legitimidad del tipo de sistema poltico (la democracia en este caso) sino la satisfaccin con la gestin
gubernamentalpresente.Enconsecuencia,aumentaodisminuyeconformelohaceunodelosprincipalescomponentesdedicha
gestin:laeconoma.Porello,elindicadorquemidemsadecuadamentelalegitimidaddelademocraciaeslapreguntasobresila
democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno. Para profundizar sobre esta perspectiva vase Damaris Canache,
Venezuela:PublicOpinionandProtestinaFragileDemocracy,NorthSouthCenterPressUniversityofMiami,Miami,2002,p.32.
Vase,asimismo,D.LevineyJ.E.Molina,MeasuringtheQualityofDemocracy,pp.2138,enD.LevineyJ.E.Molina(eds.),op.
cit.,p.29.
39
GrficoA.2.8
RelacinentrecoeficientedeGiniysatisfaccinconlademocracia

Fuente:Elaboracinpropia,condatosdeLatinobarmetro(2008)yCEPALSTAT(ca.2008).
En cambio, en la relacin entre pobreza y satisfaccin con la democracia se observa una

tendenciaalaumentodelasatisfaccinconlademocraciaconformesereducenlosnivelesde
pobreza(grficoA.2.9).Sinembargo,sepresentanciertasanomalasenelcuadrantesuperior
derecho, ubicando dos casos de alto porcentaje de poblacin en pobreza y satisfaccin alta
hacialademocracia.
40
GrficoA.2.9
Relacinentreporcentajedepoblacinenpobreza
ysatisfaccinconlademocracia

Fuente:Elaboracinpropia,condatosdeLatinobarmetro(2008)yCEPALSTAT(ca.2008).
En trminos generales, los datos soportan la idea de que la percepcin sobre la situacin
econmica y sus efectos sobre la pobreza conducen a mejores valoraciones sobre la
democracia,medidaentrminosdesatisfaccin.Pero,estclaroquelascasillasqueenuncian
mejoras sociales (alta satisfaccin poltica y alta satisfaccin econmica, baja desigualdad y
baja pobreza) estn ms o menos despobladas. El desafo de la gobernabilidad democrtica
sosteniblereflejapueslanecesidaddecontarconbajosndicesdepobrezaydesigualdadpara
generarprocesosdeapoyoy/osatisfaccinconelsistemademocrtico.
A.2.i.Laimportanciadelasvariablespolticas
El mal desempeo econmico (bajo crecimiento, volatilidad de los precios internacionales,
crisisenergticayalimentariaysusefectospotencialesenlasalvaguardadenivelesbajosde
inflacin) no registra una correlacin directa con la pervivencia de la democracia. Como
sostienen Mainwaring y PrezLin,74 la perdurabilidad y resistencia de la democracia en
AmricaLatina,quetieneespecificidadpropia,estmsasociadaalasvariablespolticasquea
laseconmicasoelniveldedesarrollo.75
74
S. Mainwaring y Anbal PrezLin, Latin American Democratization since 1978. Democratic Transitions, Breakdowns and
Erosions, en Frances Hagopian y Scott P. Mainwaring, The Third Wave of Democratization in Latin America: Advances and
Setbacks,CambridgeUniversityPress,NuevaYork,2005,pp.1459.
75
ComobiensealanLevineyMolina:ScholarsofdemocracyinLatinAmerica,andofdemocracyanddemocratizationingeneral,
agreeonafewimportantfacts.Thereisagreementthatthecurrentwaveorcycleofdemocracyhasbeenmoredurableandhas
moredepthandbetterprospectsforsurvivalthanothersinrecenthistoricalexperience.Thereisagreementthattheoriginsof
this new or renewed set of political systems can be attributed more to the operation of political variables the discredit of
previousauthoritariangovernments,qualitiesofleadershipandpactmaking,andextensivesocialsupportthantoeconomicor
purely institutional factors. Indeed, many of the new Latin American democracies emerged in the midst of economic crisis and
havesurvivedseveredownturnsthatmighthaveendangeredtheirsurvivalinearliertimes.D.H.LevineyJ.E.Molina,op.cit.,p.
1.
41
Alamemoriahistrica,esdecir,alaconcienciadenorepetirnuncamselpasadoautoritario
o dictatorial, suma Mainwaring la disminucin de los niveles de polarizacin poltica, el
compromisofuerteaunqueoscilantedepartedelaselitesydelaciudadanaenfavorde
lademocraciajuntoconpolticasymecanismosregionalesenapoyodelamisma.Todosestos
factores,segnelcitadoautor,handesempeadounpapelimportanteenlaperdurabilidady
resistencia de la democracia en Amrica Latina, sin perjuicio de reconocer las importantes
diferenciasqueexistenentrelospasesdelareginencuantoasucalidad.
Cabedistinguir,asimismo,entreelmomentodeemergenciadelademocraciaysupervivencia
en el tiempo, del mismo modo que una cosa significa escapar de un estado traumtico o
indeseable y otra muy distinta construir un escenario institucional alternativo. Por lo tanto,
resultaigualmenteimportantedistinguirentrelaperdurabilidaddelademocraciaylacalidad
del sistema poltico. Coincido con los autores que opinan que los factores polticos son
fundamentales para entender la pervivencia del sistema democrtico en Amrica Latina. La
calidad de las instituciones, los valores y actitudes hacia la democracia y la relacin entre
sociedadcivil,ciudadanosypartidospolticos,sonvariablesfundamentalesparaentenderno
slo la perdurabilidad sino tambin la calidad de la democracia. Igualmente importan, y
mucho, el compromiso genuino de los actores principales (de las elites gobernantes,
empresariales y culturales) con la democracia y, por supuesto, el contexto internacional y,
sobretodoelregional,enfavordesuvigencia.
Loquelosciudadanosesperanyloquelosgobiernosentregancomorespuestadepende,en
buenamedida,delacalidadyelbuenfuncionamientodelasinstitucionesgubernamentalesy
de representacin poltica. En aquellos pases donde estas instituciones son slidas,
competentesyalcanzanloqueseproponen,dondelospartidospolticosestnmsprximosa
la gente, es donde encontramos un sistema poltico ms institucionalizado y donde se
refuerzanloslazosefectivosentrelasociedadcivil,losciudadanosylospartidospolticos.En
ese escenario, la democracia pareciera estar inoculada de retrocesos autoritarios, mejor
preparada para resistir crisis y para enfrentar los escndalos de corrupcin (demasiado
frecuentesennuestraregin).
Acontrariosensu,ensituacindebajacalidadinstitucional,escasoarraigosocialdelsistema
departidospolticos,sociedadcivilmovilizadaperonoconectadaconlospartidos,loslderes
antisistema movilizan ms fcilmente el apoyo popular y propinan exitosos golpes de la
calle. La evidencia parece demostrar que las mayores garantas para la pervivencia de la
democracialasposeenaquellassociedadesenlasquelasociedadcivilestconectadaconlos
partidos polticos y con las instituciones. Y el Informe presentado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 2004, de la pluma de autores y actores
acreditados (Ricardo Lagos, Felipe Gonzlez, Joseph Stiglitz, Guillermo ODonell, y un largo
etctera), es recurrente en esa direccin. Dicho de manera sumaria, la pervivencia de la
democraciaestriba,sobrecualquierotrofactor,enlacalidaddelasinstituciones,enlacalidad
delarepresentacinpolticayenlacalidaddelosliderazgospolticos.
En efecto, las instituciones importan, y mucho, no slo para la pervivencia de la democracia
sinotambinparasucalidad.Sedebe,sinembargo,evitarcaerenelsimplismomonocausal,
tan comn en Amrica Latina, de responsabilizar demasiado a la institucionalidad o esperar
demasiadodeella.
42
Hayqueprestaratencinaotrosdosfactores:lacalidadyresponsabilidaddelosliderazgosy
laculturapoltica.Ciertamente,loscontextosculturalesylosliderazgosnoslocuentanenel
momentodedisearlasinstitucionessinotambinensumanejoyfuncionamiento.
ComobienapuntanBeatoyVives,76unadelasprincipalescausasdeeserezagoeslaausencia
de consensos sociales bsicos que den continuidad a las polticas. Y ante la falta de esos
consensos bsicos en torno a un nmero reducido pero fundamental de polticas de Estado
estratgicas, los pases han ido migrando constantemente entre paradigmas ideolgicos
excluyentes,conlaconsiguientevolatilidaddelasreglasdejuego.
Importa,asimismo,tomarencuentaelcomportamientodelosactorespolticosydelaselites
econmicas; su lealtad efectiva al entramado democrtico es un factor clave para la
consolidacin o los sobresaltos y la descomposicin de la situacin democrtica. La historia
poltica reciente de Amrica Latina vuelve a dar la razn a Juan Linz, en torno a los diez
compromisos claves para hacer viable y sostenible la democracia, y cuyo centro es la
interiorizacindeconductasporpartedelosactoresquecontiendenporelpoder.77
La investigacin comparada evidencia, tambin, que la credibilidad en las instituciones
dependedeltratoquestasbrindanalagenteysilagenteconsideraqueestablecevnculos
conlaautoridadencondicionesdeigualdad.Estarealidadinstitucionalyestapercepcinsocial
dependen de tres factores tpicos: primero, si las relaciones se establecen con ciudadanos
pobres; segundo, si las personas tienen o no educacin y comprensin de sus derechos, y
tercero,sicuentanconconexiones,gestoras,lderesquelosapoyan.Porello,sitodareforma
polticoelectoral,porambiciosaquepretendaserenrelacinconsusresultados,noescapaz
deproducirunamejoraconcretadeesteaspectocentral,difcilmentecontribuirdemanera
significativaaaumentarlalegitimidadycredibilidaddelasinstituciones.
Porotrolado,lademocraciaenAmricaLatinanoparecehaberproducidoanuntejidosocial
msslidoymssolidarioentrelosciudadanos.Actualmentecuentaconbajsimosnivelesde
confianzainterpersonal(21%segnLB2009)siloscomparamosconEuropa,CanadoEstados
Unidos que los duplican y hasta triplican.78 No queda claro, sin embargo, que la confianza
interpersonalgenereasuvezmayoresnivelesdeconfianzaenelgobierno,enlasinstituciones
polticas o en los partidos polticos. Segn Friedman, el estancamiento (econmico y social)
daa, por sobre cualquier otra cosa, el nimo de una sociedad, la vuelve temerosa y
conservadora.Estosprocesostpicosdelestancamiento,constituyeronunamasamayoritaria
depersonasquemiraalfuturocontemor,noconilusin,yunclimasocialcorrosivo,pues
lospobresalvolversecadavezmsurbanosymetropolitanos,sehallanencercanayen
contrastepermanenteyanosloconsussolascarenciassinoconloquenoposeennipueden
poseer;porelcontrario,lasclasespudientesseacicateanpermanentementeparaestablecer
su diferencia, su distancia social y asumen la mentalidad del gueto, la cultura del wasp
establishment;ambosvectoresdanpasoaunatensinpermanenteymasiva,quereproduce
ladesconfianzaentodasdirecciones.79
76
P.BeatoyA.Vives,PorquestquedandoatrsAmricaLatina?,SeriedeInformestcnicosdelDepartamentodeDesarrollo
Sostenible,BID,Washington,D.C.,2005.
77
J.J.Linz,Laquiebradelasdemocracias,AlianzaEditorial,Mxico,1990,pp.6871.
78
Latinobarmetro,en:www.Latinobarometro.org.
79
B.Friedman,TheMoralConsequencesofEconomicGrowth,RandomHouse,NuevaYork,2005,p.15.
43
A.2.j.Corrupcin,Estadodederechodbilyelevadainseguridadciudadana
Ademsdelapobrezayladesigualdad,lacorrupcin,ladebilidaddelEstadodederechoyel
aumento de la inseguridad constituyen otros tres temas preocupantes y acuciantes que
erosionanlacalidaddelademocraciaenlaregin.
La corrupcin sigue siendo un problema sustancial de Amrica Latina. Segn el ndice de
PercepcindelaCorrupcin2009(IPC)queelaboraTransparenciaInternacional(TI),sobre180
pases,enunaescalade1a10,donde1eselpeorpuntaje,seobservaqueenAmricaLatina8
pasestienenunpuntajemenoroigualque3,locualindicaunniveldecorrupcinalarmante.
Otrossietepases,seubicanconndicesentre3y5,queindicannivelesdecorrupcinserios,y
tanslotres(Chile,CostaRicayUruguay)tienenndicessuperioresa5,quelosubicanenuna
situacinfavorableenrelacinconestetema.80
Porsuparte,ladebilidaddelEstadodederechoylapercepcinsocialdedesigualdadantela
ley es igualmente grave. Una de las caractersticas ms preocupantes que sobresalen de
diversos informes de Latinobarmetro es la fragilidad y contradiccin que existe frente a la
legalidad.
Dado que no todos pueden ejercer plenamente sus derechos, no todos estn dispuestos a
cumplirconsusobligacionesy,porlotanto,tampocosesientenobligadosaacatarlaley.La
cultura de la legalidad se ve socavada por lo inaccesible o la evidente desigualdad de las
personasantelaleyyporotrostantoscomportamientosanmicos,comolamultiplicacinde
lainformalidadyelingresoalacriminalidadcomonicavaposibledeascensosocial.Eldato
que maneja Latinobarmetro es alarmante: 78% de los entrevistados considera que los
propiosciudadanosnocumplenconlaley,y80%queelEstadotampocolohace.81
El tercer factor es el de la seguridad ciudadana, uno de los temas que hoy provoca mayor
preocupacinaloshabitantesdelareginyunodelosgrandesproblemasqueviveAmrica
Latina.Elimportanteincrementodeladelincuencia,asaltos,homicidios,secuestros,robode
automviles,sumadoalaexistenciademarasypandillasjuveniles,narcotrfico,yeltrficode
armas, confirman empricamente las valoraciones y percepciones de la ciudadana. La
sensacindeinseguridaddejdeserloparaconvertirseenunacrudarealidad,laevolucin
delatasadecriminalidadenAmricaLatinaesalarmante,en1980,elpromediodehomicidios
por cada 100.000 habitantes era de 12,5 al ao. En 2006 fue de 25,1, lo que significa que la
criminalidad se ha duplicado en el ltimo cuarto de siglo [] Comparativamente, la tasa de
homicidios en Amrica Latina es 17 veces la de Canad (1,5) y 20 veces la de los pases
nrdicos(1,1o1,2).
Enefecto,AmricaLatinatieneunodelosnivelesdeviolenciadelictivamsaltosdelmundo
yaque,contanslo8,5%delapoblacinglobal,concentra27%deloshomicidiosdolososque
ocurren en el planeta. Asimismo, la proporcin de hogares donde alguna persona ha sido
vctimadealgnhechodelictivo,enelltimoao,essuperiora25%encasitodoslospases
latinoamericanos, y en algunos casos las cifras superan la mitad de los hogares. Cada ao,
80
Transparencia Internacional, ndice de Percepcin de la Corrupcin, 2009, en:
http://www.transparencia.org.es/indice%20de%20percepci%C3%B3n%202009/Tabla%20sint%C3%A9tica.CPI_2009_table_spanish
.pdf
81
Latinobarmetro,op.cit.
44
cercade200millonesdelatinoamericanosycaribeosunterciodelapoblacintotaldela
reginsonvctimas,directamenteoensuncleofamiliar,dealgnactodelictivo.Enloque
vadelapresentedcada,msde1,2millonesdepersonashanperdidolavidacomoresultado
de este tipo de violencia, en su mayora ligada a actividades criminales transnacionales.
ParticularmentegraveeslasituacindelaviolenciaenlospasesdeAmricaCentral,regin
en la que, entre 2003 y 2008, se produjeron casi 80.000 muertes violentas, circulan tres
millones de armas de fuego, la mayora ilegales, y la lucha contra la criminalidad, aun en su
impotencia, consume 8% del PIB, segn datos del Banco Mundial. Por todo ello, no debe
extraarnos que a los latinoamericanos les preocupe ms la delincuencia (27%) que el
desempleo(19%).82

GrficoA.2.10
Percepcindelproblemamsimportantedelpas,
AmricaLatina,2010

A la grave situacin presentada en la regin, se suma la vertiente sobre las formas o

manifestacionesdelaviolencia.DatosdelaAgenciadelosEstadosUnidosdeAmricaparael
DesarrolloInternacional (USAID,porsussiglaseningls)indicanque entre 50.000y350.000
personas son miembros de pandillas juveniles (maras) en Mxico y el norte de Amrica
82
82
Latinobarmetro2010,op.cit.
45
Central. Estas pandillas tienen incidencia en los niveles de violencia vividos en la regin
(rivalidadesterritorialesypagodeimpuestosorentaspormediodeextorsiones),ascomoen
tareasdeapoyoalcrimenorganizado.
Losnivelesdeinseguridadysusimplicacionespolticas,socialesyeconmicas,nopuedenser
analizados sin hacer referencia a la penetracin del crimen organizado y, especialmente, el
narcotrfico.Alrespecto,sesealaquelaregincontinasiendolaprincipalproductorade
marihuana y cocana del mundo, y de manera significativa aumenta su participacin en la
produccin de drogas opiceas y sintticas.83 Adems, los pases latinoamericanos se
constituyen como sitios de trnsito y almacenamiento, puntos de acceso al mercado
estadounidense y espacios para la legitimacin de capitales ilcitos. En estos territorios,
caracterizadosporserbarriadaspobresyconpoblacionesensituacindeexclusinsocial,el
dficit de estatalidad es extremo. Ante la situacin de poca o nula presencia estatal, se
presentanescenariosdemayordelincuenciayaltosgradosdeinseguridad.
En trminos de los procesos y los sistemas democrticos de los pases, los niveles de
delincuenciaycriminalidadpodranocasionaropropiciartresposiblesescenarios:conducira
la justificacin de un golpe de Estado, presentarse niveles de autonoma de las fuerzas de
seguridad y contribuir al debilitamiento del Estado y su legalidad. Tal como lo afirma la
Organizacin de los Estados Americanos, la inseguridad ciudadana no slo es una de las
amenazas centrales de la convivencia civilizada y pacfica, sino tambin un desafo para la
consolidacindelademocraciayelEstadodederecho.84
A.2.k.Treintaaossosteniendoelaliento
Alcabodeunlustrodesulanzamiento,eldesafolanzadoporelProgramadeNacionesUnidas
paraelDesarrollo(PNUD)aAmricaLatina,paraunademocraciadeciudadana,siguevigente
yconrenovadaactualidad.Losgobernanteshanllegadoalpoderconeldesafodediseare
implementar adecuadamente polticas y estrategias que, por una parte, promuevan el
crecimientoeconmicoy mantenganactivasueconoma,yporlaotra,queseancapaces de
sacardelapobrezaylaindigenciaaunterciodelapoblacinqueanlapadece.
La disciplina macroeconmica aprendida a golpes en la dcada de los aos ochenta, ha
reportadobeneficiosantelacrisisinternacionalenlaprimeradcadadelsigloXXIy,mientras
noretornelacrisisinternacionaldelospreciosdelaenergaydelosalimentos,elcontroldela
inflacinhacontribuidoindudablementeareducirlosnivelesdepobreza.Noaselcrecimiento
econmicoquesiguesiendodeficitarioengeneracindeempleodigno,comolodenunciaao
conaoelinformeregionaldelaOrganizacinInternacionaldelTrabajo.
Losgobiernos,porsuparte,hancomprendidoque laorientacinminimalistadelaspolticas
socialesfocalizadasdelos80nopermitiraningnhorizontedeprogresocontralaindigencia,
comoenefectolohanlogradolaspolticascuasiuniversalesdetransferenciascondicionadas
dedineroenefectivoqueencadenanlasatisfaccindenecesidadesdeingresoconelaccesoa
oportunidadesdeeducacinysalud.Loslogrosenestesentidonosonmenoresysedebenala
83
ComisinLatinoamericanasobreDrogasyDemocracia,citadoenOEAPNUD,op,cit.,p.185.
84
OEA,enOEAPNUD,op.cit.,p.187.
46
confluencia de dinmicas positivas entre polticas econmicas pro estabilidad y polticas

socialesproinclusin.Empero,restatodavamuchocaminoporrecorrer,debidoalamagnitud
delproblema,laestrechezyrigidezdelosrecursosfiscales,aninsuficientesacausadeuna
estructuratributariaregresivaylasexigenciasciudadanasenaumento.
Las bases estructurales de la poltica pueden coadyuvar con el proceso democrtico si los
gobiernos aseguran estabilidad macroeconmica y mejora de las condiciones de vida de la
poblacin. Algunos pases avanzan bien en ambos terrenos; otros logran mejoras sociales a
partir de transferencias pblicas en circunstancias macroeconmicas contrastantes con el
restodelaregin(altainflacinybajocrecimiento).Yexistenlosquenoavanzanmucho,nien
lo uno ni en lo otro, como es el caso de los pases del norte de Amrica Central. Pero la
estructurasocialnoeslonicoquealimentaelprocesodemocrticoysufortaleza.Lapoltica
tambinimporta.
Antelasveleidadesautoritarias,hemosvistoquelapoblacinapuestamayoritariamentepor
la democracia, al mismo tiempo que persiste una reserva de opinin favorable, nada
despreciable, a los caminos autoritarios. Lo anterior no es un riesgo menor, porque en la
combinacindefuerzasqueproducenlascoyunturas,estaminorapuedeconvertirseenuna
potentefuerzasocial.Aellocontribuyeladebilidadestructuraldelospartidospolticos,unos
agobiados por la crisis del pasado, otros atrofiados por sus defectos de constitucin: los
partidosqueapoyanalgunosdelosmandatospresidencialesmsllamativosdelareginson
difcilmentesosteniblessinloslderessupremos.
Eneldebatepolticodediversospasesdelareginelantagonismodominanteseconstruye
noenvirtuddesituacionesconcretasoconflictosdistributivosespecficossinoenreferenciaa
una disputa sistmica: el statu quo y la alternativa. Sin mayores mediaciones, este es un
escenario hostil a la gestin democrtica de los asuntos pblicos: si el statu quo es
intrnsecamenteperversonoquedamscaminoquesusustitucinafavordeunaalternativa
queseplanteacomolasolucinintegraldelosproblemasdelgobierno.Esteesunjuegode
suma cero para las opciones polticas, y de suma negativa para la vida democrtica y los
interesesdelaciudadana.
Deahquereporteparticularrelevancialainversinpblicaenelfortalecimientodelacultura
cvica y democrtica. Partidos polticos democrticos, slidos e institucionalizados se
encargaron en el pasado de formar sus cuadros polticos y establecer capacidades de
organizacinpolticadesdeelnivelcomunitario.Talesmecanismosfueroncoadyuvantesenlas
luchassocialesquecondujeronalarestauracinoinstalacinderegmenesdemocrticosenla
regin. Pero con el debilitamiento de los partidos, tambin se ha perdido el espacio para la
formacin en cultura democrtica. Por ello, es notable el esfuerzo de algunos organismos
electorales por apoyar, mediante mecanismos institucionales diseados ad hoc, el
fortalecimiento de la cultura cvica acompaando acciones de capacitacin ciudadana,
colaborando con los ministerios de educacin en la promocin de actividades de formacin
dentrodelospartidos.Setratadeinnovacionesinstitucionalesrecientesqueenlosprximos
aos nos habrn de indicar si la cultura democrtica puede ser enseada y aprendida
adecuadamente.
Perostenoesunpropsitocolectivo.Fuerzascadavezmspoderosassocavanlasracesms
profundas de la convivencia social. La violencia narcocriminal es una autntica amenaza a la
47
estabilidad democrtica, la paz social y el Estado de derecho. No hay espacio aqu para
reflexionarafondosobrelascausasdelaexpansindelainfluenciaperversadelnarcotrfico
en nuestras sociedades. Basta con una generalizacin: los vacos en la vida social son tan
improbablescomoenlanaturaleza.Porlotanto,elcaldodecultivodelainseguridadactualy
susramificacionessociales,polticasyeconmicaseslaausenciadeEstadoprevia.Ahdonde
lasinstitucionespblicasnosedesarrollaronplenamente,noseexpandieronapropiadamente
o fueron capturadas por prcticas no democrticas, se desarroll el terreno frtil para la
expansin de la narcoviolencia. El problema reside en que la solucin definitiva es de largo
plazo y de dosis homeopticas, mientras las manifestaciones del problema son actuales y
agudasensusimplicaciones.
A largo plazo, el remedio ms efectivo para hacer frente a la violencia narcocriminal pasa
irremediablementeporelfortalecimientodelasinstitucionesdemocrticasyporeldesarrollo.
Como seala el Informe del OEAPNUD, Resulta evidente que, a menos que se vea el
fenmenodeladelincuenciaorganizadaensujustavinculacincomounserioobstculopara
garantizar una mejor democracia y bienestar y se generen pactos para reforzar el Estado de
derecho,lainseguridadserunodelosmayoreselementosqueimpidaneldesarrollointegral
delospasesdelaregin.EsteesunproblemaqueenprimerlugarconciernealPoderJudicial,
aunque cada vez existe ms evidencia sobre su ramificacin hacia todos los sectores de la
sociedad.85
Por otra parte, en la medida en que los habitantes de Amrica Latina sean cada vez ms
ciudadanos integrales (con derechos polticos y civiles que se ejercen y se respetan y con
derechos sociales extendidos) habr mayor cohesin, es decir mejores saldos de equidad y
mayor sentido de pertenencia. No hay soluciones simples, atajos ni vas rpidas. Pero,
entretanto,lasbandasdelcrimenorganizadoysusexpresionesinstitucionalessehacencargo
desembrarviolenciaeinseguridad,loqueconducearespuestasinmediatistasquesloactan
sobre las consecuencias y no sobre las causas. La militarizacin de la lucha contra el
narcotrfico no ha producido buenos resultados en el balance regional, porque la paz
alcanzada en un territorio no es sino expresin de la emergencia de la inseguridad en otro.
Ocurredentroyentrelospasesporqueelnarcotrfico,despusdetodo,esunproductodela
globalizacin,noconocefronterasyactaenelplanotransnacional.
A.2.l.Reflexinfinal
Como se seal al inicio de este captulo y se reitera ahora, Amrica Latina presenta una
situacininditaenelescenariomundial,puescombinaporunladopasesquecuentanensu
casitotalidadconregmenespolticosdemocrticos,yporotro,almismotiempo,conamplios
sectoresdesupoblacinquevivenpordebajodelalneadepobreza(cercanoaunterciodela
poblacin),conladistribucindelingresomsdesigualdelmundoyfrenteaunaolacreciente
deviolenciaeinseguridad.
Delbalance deestos30aosdedemocraciasedesprendenrazonestantoparalaesperanza
comoparalafrustracin.Haymotivosparaverelvasomediolleno,perotambinparaverlo
85
ONUPNUD,op.cit.,p.196.
48
mediovaco.AmricaLatinaseencuentra,comobienhandichoCardosoyFoxley,enunaobra
reciente,amediocamino.86
Nocabeningunadudadequeelavancelogradoenestosaosenmateriadeeleccioneslibres
y justas, es significativo en razn de vigencia y respeto de los derechos humanos y
democratizacin,esunactivoquehayquereconoceryvalorar.Sinembargo,lasdemocracias
de la regin acusan dficits importantes as como grados diversos de fragilidad y enormes
desafos, entre los que destacan los problemas institucionales que afectan la estabilidad
poltica, la gobernabilidad y el Estado de derecho, la independencia y la relacin entre los
poderes,elfuncionamientodelossistemaselectoralesydelsistemadepartidospolticos,as
comolosgravesproblemasdeinseguridadciudadanaqueconviertenaAmricaLatinaenuna
delasregionesmsviolentasdelmundo.
Por otra parte, el lamentable y condenable golpe de Estado del 28 de junio de 2009 en
Honduras, que sumi a este pas en una profunda crisis poltica, es un campanazo de alerta
queadviertesobrelosimportantesdesafosqueanesperan.Enefecto,lavidademocrticaes
un proceso complejo, inacabado, no lineal, que suele sufrir retrocesos y desvos. Por ello, el
desafo de toda sociedad democrtica pasa, precisamente, por ser capaz de procesar los
conflictos sociales, por profundos que sean, con estricto apego a los procedimientos de la
democracia.
Los aos recientes han mostrado que la afirmacin de sistemas electorales es condicin
necesaria para el desarrollo democrtico, pero sin duda insuficiente. Importa tanto el
mecanismo de eleccin como la gestin democrtica del gobierno. No es posible que
gobernantes democrticos aspiren, despus de ser legtimamente electos, a gobernar sin
escrutinio pblico, por decreto, sin debate legislativo. De ah que, como bien establece el
artculo 3 de la Carta Democrtica Interamericana:87 No slo es importante ser electo
democrticamente,sinoigualmenteimportantegobernardemocrticamente.
Porotrolado,lacrisiseconmicainternacionalmostralmundodesarrolladoqueelmercado,
libradoasuvoluntad,esunterrenopeligroso.EnAmricaLatinasehapuesto,histricamente,
demasiada confianza en la capacidad distributiva de los mercados. La democracia seguir
inestableentantolassociedadesnosedotendeEstadoseficaces,nigrandesnipequeossino
simplemente capaces de asegurar los derechos humanos en su perspectiva indivisible,
irreversible e integral. Se requiere, entonces, de un Estado polticamente legtimo,
fiscalmenteresponsableytcnicamentecompetente,que puedaactuarencooperaciny de
forma complementaria con las organizaciones y movimientos de la sociedad civil y el sector
privado.Urge,asimismo,reformarelsistematributarioydetransferenciasparageneraruna
mayor capacidad fiscal y colocar a la solidaridad social en el centro de la vida colectiva. Es
necesario, adems, contar con visiones de pas de largo plazo y con polticas de Estado
asentadasenampliosconsensosparaescapardelamiopaestratgicaquetieneatrapadaa
laregindesdehacetiempo.
86
F.HenriqueCardosoyA.Foxley(eds.),AMedioCamino:NuevosdesafosdelademocraciayeldesarrolloenAmricaLatina,
UqbarCIEPLAN,SantiagodeChile,2009.
87
El artculo 3 de la Carta Democrtica Interamericana establece: Son elementos esenciales de la democracia representativa,
entreotros[]elaccesoalpoderysuejercicioconsujecinalEstadodederecho.
49
Finalmente, la democracia duradera depende del grado de cohesin de la sociedad.

Sociedades fragmentadas, con mayoras o minoras excluidas por prcticas polticas y
econmicasdiscriminatoriasnoofrecenterrenofrtilalaconvivenciademocrtica,sinotodo
locontrario.ParaAmricaLatina,eldesafomsurgenteesreconocerquelaintegracinsocial
de los excluidos no puede ser reparada superficialmente, sino asegurada por un esfuerzo
colectivodegobiernoscapaces,empresasresponsablesyciudadanoscomprometidosconlos
derechosdelosdems.
Sinembargo,ysinquererdemodoalgunodesconocerosubestimarlacantidadygravedadde
los dficits y desafos que hay por delante, lo cierto es que en estos 30 aos no slo se ha
logradorecuperarlademocraciayhacerladurarsinotambin,almismotiempo,generarleun
importantepisodeapoyociudadano,talcomoevidencianlosdatosdeLatinobarmetro.Esto
noespocacosa.Portodoello,eldebateennuestrosdasnosedacomoenelpasadoentre
democraciaoautoritarismo,entredemocraciaformalydemocraciareal.Porelcontrario,seda
sobre la calidad de la democracia, de cmo construir ms y mejor ciudadana, de cmo
transitar de una democracia electoral a una de ciudadanos y de instituciones, de cmo
conciliar democracia con desarrollo en el marco de sociedades con mayores niveles de
cohesin social y mayor equidad de gnero, de cmo buscar una relacin ms estratgica
entreelmercadoyelEstadoyunamsfuncionalentreEstadoysociedad,decmolograrque
la democracia d respuestas a nuevos tipos de demandas provenientes de sociedades ms
complejas, ms modernas, ms urbanas, de cmo hacer funcionar de manera eficaz la
democracia en un contexto internacional globalizado. Como puede observarse, todos estos
temas constituyen problemas de la democracia que deben discutirse en democracia y cuya
solucindebeserencontradademanerademocrtica.
En otras palabras, el debate central de nuestros das radica en cmo disear y poner en
marcha opciones polticoinstitucionales democrticas capaces de resolver las nuevas
demandasciudadanas(polticas,econmicas,socialesyculturales),sobretodolasqueguardan
relacin con la pobreza y la equidad, en un contexto de acelerada y compleja globalizacin.
Todo ello, adems, en una Amrica Latina caracterizada por una diversidad heterognea
estructural cada vez mayor, atravesada por importantes diferencias ideolgicas, que sigue
experimentadodificultadesparaavanzarenmateriadeintegracinyqueesincapazdeactuar
enelplanointernacionalconunasolavozendefensadesusintereses.
La ocasin para llevar adelante un balance sobre la situacin actual y tratar de definir la
agenda futura de cara a esta segunda dcada del Siglo XXI no podra ser ms oportuna. La
regin asiste a un debate renovado en torno al nuevo papel del Estado, as como al de la
relacinentreEstadoymercado.Hayrelacionesclarasenlasvaloracionessobrelademocracia
ylacalidaddevidamaterial,medidaporlasatisfaccinconlaeconomaylapobreza,aunque
notantoentrminosdeequidad.Esposible,sinembargo,quelosprocesosquegobiernanla
satisfaccinconelsistemayelrgimenpolticopuedannomejorarinclusoencondicionesde
desempeos econmicos y sociales ms favorables, porque indudablemente a la hora de
valorarlademocraciatodolopendientecuenta,ylosavancesamenudosonentendidoscomo
productosnaturalesdelaoperacindelosmercadosolasapienciadelosliderazgospolticos.
Porotrolado,lareginhadadoinicioaunnuevorallyelectoralenvirtuddelcualentre2009y
2012prcticamentelatotalidaddelospasescelebrareleccionespresidencialesgenerales.
50
Lareginseencuentra,entonces,anteunmomentodeinflexinhistrica,tantoenmateriade
democraciacomodeldesarrollo.Ycomotodaetapadeinflexin,crisisycambio,laactualest
preadadedesafosperotambindeimportantesoportunidades.
51

SeccinB

Captulo3
Sistemademocrtico

B.3.a.Ellaberintodelagobernabilidad
En un momento temprano de la democratizacin de Amrica Latina, alrededor de 1983,
Octavio Paz nos adverta: Uno de los mayores recursos retricos contra la democracia en
Amrica Latina es el fantasma de la ingobernabilidad como si el continente slo pudiera
emprender su desarrollo y slo pudiera ser moderno, si es autoritario. Esa observacin fue
constatadaendiversosepisodioshistricosalolargodelsigloXX,sinuosoperiodoquemostr
unareginoscilanteentreeldesordenylatirana,laviolenciaanrquicayeldespotismo,con
brevesperofructferosepisodiosdevidademocrtica.88
La democracia no representa simplemente un cambio de tripulacin sobre una nave estatal
intacta. Por el contrario, la democracia consiste en el cambio de la nave, la transformacin
morfolgica del gobierno, la mutacin de las condiciones institucionales, sociales, polticas y
aunculturales,mediantelascualessegobiernaunanacin.Eltrnsitodemocrticonoimplica
la simple llegada de una legin de demcratas a los cargos de gobierno y a los de
representacin. Llegar a la democracia supone que el gobierno cambia en su estructura,
configuracin, palancas y hbitos porque ha cambiado el contexto donde acta, mucho ms
libre,alertaycrtico.
Conformelavidademocrticaseasientaesmuydifcilencontrarquealgnactorpolticoel
presidente, un partido, el congreso, los grupos de oposicin pueda hacer realidad, sin
mediaciones, su propia voluntad y desplegar sus proyectos de manera impoluta. Como bien
sealaEnzensberger:gobernarencondicionespluralistas,equivaleaunafuerteyabundante
ingestinderanasydesapos.89Equivaleatragarsetodasycadaunadelasdescalificaciones
que se profirieron contra el adversario en la campaa electoral; sentarse con el odiado
contrincante y dialogar; pedir anuencia, comprensin y, humildemente, solicitar acuerdos;
ceder en temas que resultan especialmente sensibles; atender peticiones del opositor;
deformar muchos de los propsitos centrales; colocar en el gobierno propio a figuras que
antes fueron inaceptables; votar sobre asuntos de los que no se est convencido y estar
dispuestoaconsultartodoslosdaslasdecisionesgubernamentalesconlosrivaleshistricos.
Demaneraresumida,estosignificagobiernoencondicionespluralistas.Unaestacinpoltica
muy pocas veces experimentada en la historia latinoamericana y, por tanto, una forma no
88
O.Paz,Tiemponublado,SeixBarral,Barcelona,1983,p.31.
89
H.M.Enzensberger,Zigzag,Anagrama,Barcelona,1999,p.59.
52
pensada ni imaginada por los partidos polticos de la regin. Es un estadio ms denso,

complejo,exasperantey,tambin,mssofisticado.
Y por si fuera poco, el escenario contemporneo de la democracia latinoamericana todava
inyectadosisdemayorcomplejidad:cadavezms,lospresidentesdeAmricaLatinaconviven
con poderosos y procelosos gobernadores de partidos diversos en regiones claves de sus
pases,dueosdesuspropiosimperativosyagendas.Debennegociarconunarchipilagode
poderesmunicipalesylocalesdelamsampliavariedad.Ysisenoeselcaso,administranun
poder que resulta menor frente al que disponen grandes empresas, nacionales y
transnacionales, que operan en el territorio nacional y que esperan que la poltica les
favorezca directamente o que al menos no les estorbe, sin olvidar el poder creciente de los
medios de comunicacin. Y no se trata de una coyuntura ni de una casualidad transitoria
producto de un mal momento electoral; por el contrario, esa pluralidad constituye el dato
permanenteyclavedelademocraciaenelsubcontinente.Sudivisanoeselgobiernoquelo
puedetodo,queconsigueimpulsarsuprogramaporqueaplastacualquierdisidenciayporque
hace privar un solo inters por encima de los dems. Casi por definicin, la democracia
significa lo opuesto: un trnsito de tensin y negociacin incesante, una forma de gobierno
quevivepermanentementedesafiada.LademocraciahaexperimentadoenAmricaLatinaesa
vorginesocialypolticaensusprimeros30aosdemocrticosyhaaprendido,consuslucesy
sussombras,avivirdentrodellaberintodelagobernabilidad.
B.3.b.Gobernabilidad:unconceptoproteico
El concepto de gobernabilidad es extremadamente debatible y, a menudo, est cargado de
implicaciones pesimistas y conservadoras porque se asocia inmediatamente a su trmino
gemelo,ingobernabilidad,yalamitificacindelestadodequietud,deobedienciapasivadelos
ciudadanos.90ParaPasquino,gobernabilidadesuntrminodoble:Capacidaddelgobernante
y respuesta a las demandas de los ciudadanos y, por tanto, un proceso en curso, no un
fenmenoacabado,expresinderelacionescomplejasentreloscomponentesdeunsistema
poltico.91
Si bien el trmino registra ciertos antecedentes en los tratados de los clsicos, sin lugar a
dudas el debate contemporneo encontr su texto de referencia en los trabajos de Crozier,
HuntingtonyWatanuki,quienesloinstalarondellenoenlacienciapolticadesdemediadosde
los aos 70, sealando los nuevos escenarios de crisis en las economas desarrolladas, la
emergenciadelosnuevosmovimientossocialesyelagrietamientodelEstadodebienestar.92
En1975,losautorespresentaronalaComisinTrilateraluninformesobre"lagobernabilidad
delasdemocracias".Sutesiscentral:enEuropaOccidental,enJapnyenEstadosUnidosse
est abriendo una brecha creciente entre las nuevas y variadas exigencias sociales en
expansin,lascualessemultiplicanfrenteaunosgobiernosconrecursoscadavezmsescasos
90
C.Offe,Partidospolticosynuevosmovimientossociales,EditorialSistema,Madrid,1998,p.17.
91
N.Bobbio,I.MateuciyG.Pasquino(coords.),Diccionariodepoltica,SigloXXIEditores,Mxico,1998,p.24.
92
M.Crozieretal.,TheCrisisofDemocracy.ReportontheGovernabilityofDemocraciestotheTrilateralCommission,NewYork
UniversityPress,NuevaYork,1975.
53
(recursosfinancieros,perotambindeautoridad),insuficientesensusmarcosinstitucionalesy
ensuscapacidadesexigidasporunanuevasociedadyunnuevomundo.93
Estatesisacentuabaqueelproblemanmerounodelasdemocraciasrequeraseratajadocon
cambios en la estructura de gobierno, en sus instituciones, en las capacidades legales, en el
modo como interacta con la sociedad y en el modelo de desarrollo econmico. La
desestructuracin de los pilares del modo de vida occidental planteaba as un problema de
gobernabilidad.
Muy pronto, Amrica Latina desarroll su propia discusin regional en torno a la
gobernabilidad (a la ingobernabilidad, ms propiamente), atizada por tres complejos
fenmenosqueestallaronacomienzosdelosaos80:1)lacrisisdeladeudaylosprogramas
deajustemacroeconmico;2)lacrisisdelmodelodelEstadointerventorquetodolopoda,y
3) el cambiante escenario del Estado mismo, bajo el influjo de las transiciones democrticas
que reformaban lenta pero persistentemente, aqu y all, la fisonoma de los gobiernos, las
institucionesylosEstados.
Camoudefinelagobernabilidadcomounestadodeequilibriodinmicoentreelniveldelas
demandassocietalesylacapacidaddelsistemapolticopararesponderlasdemaneralegtima
y eficaz.94 Aunque esta definicin no se despega de los referentes del concepto clsico, es
notableadvertirlarelevanciadelosadjetivosque coloca:equilibriodinmicoyrespuesta
legtimayeficaz.
Segnelcitadoautor,elestadodeequilibrioalcanzadoenunmomentodadopuederesultar
voltil y extremadamente inestable. Y, precisamente por ello, con bastante frecuencia los
pactos de gobernabilidad en la regin suelen convertirse en meros sucedneos de oscuros
acuerdosdepalacio,siacasoalgotransparentesydemocrticos.
Para Portantiero, en cambio, la gobernabilidad no puede entenderse como una accin de
dominacin de una clase sobre otra, sino como un conjunto de interacciones complejas y
contradictoriasquepasanporelEstadoyque,desdeall,modelanalasociedad.Lanovedad
dePortantieroconsistaendemostrarque,ennuestrospases,elEstadotodavanoalcanza
suficientegradodesoberanayautonomafrentealosmsfuertesinteresesprivadosy,por
lo tanto, no alcanzaba grados suficientes de gobernabilidad.95 A pesar de sus envoltorios
autoritarios, el Estado latinoamericano (el mexicano en especial, su campo de estudio
entonces) era ms dbil de lo que pareca, pues no poda establecer un orden ni una
conduccinnacionalsinversusiniciativaspermanentementebloqueadas.
Otros autores vieron las races de la ingobernabilidad en la impotencia del Estado para
desarrollarsuspolticasdesarrollistas,dirigistaseinterventoras.SielEstadoyanocuentacon
recursosfiscalessuficientes,yyanoarticulaunaseriedeiniciativascoordinadasyconsistentes
alolargodeltiempoparabuscarelcrecimientoeconmicoyeldesarrollo,mstempranoque
tardelanacinseenfrentaaunserioproblemadegobernabilidad.96
93
Ibdem,pp.3236.
94
A.Camou,Gobernabilidad,enL.BacaOlamendietal.(comps.),Lxicodelapoltica,FCE,Mxico,2000,pp.283.
95
J.C.Portantiero,Laproduccindeunorden.Ensayossobrelademocraciaentreelestadoylasociedad,NuevaVisin,Buenos
Aires,1988,p.122.
96
J.OConnor,LacrisisfiscaldelEstado,Pennsula,Barcelona,1994.
54
Flisfischdesarrollencambiootrahiptesisalexpresarquelagobernabilidad:
es la capacidad de las instituciones de avanzar hacia objetivos definidos de acuerdo

consupropiaactividadydemovilizarconcoherencialasenergasdesusintegrantes
paraproseguiresasmetaspreviamentedefinidas.Lagobernabilidadesunapropiedad
especfica de los gobiernos y de los actores sociopolticos relevantes: la eficacia para
llevaradelantesusmetasyencuadraralosgobernados.97
Otrasdefiniciones,msprescriptivasydeudorasdelasescuelasgerencialeshansostenidoque
gobernabilidad es la accin del Estado que, actuando en consonancia con los valores
constitucionales, avanza hacia los propsitos estratgicos formulados.98 Del mismo modo,
utilizaneltrminootrasescuelasycoordenadasdepensamientomsantiguoquealudenala
gobernabilidadcomoelespacioquegeneralascondicionesparaunbuengobierno,oseaun
gobiernoquecolmelasaspiracionesynecesidadesdelosindividuosporquesonpartedeun
Estado.99Enotraspalabras,gobernabilidadessatisfaccinyjusticiaparalosgobernados.
Otracorrientedoctrinarialigalagobernabilidadconlaestabilidad,esdecirconladuracinde
un determinado rgimen, con su capacidad de adaptacin y una mayor flexibilidad
institucionalrespectodeloscambiosenelentornonacionaleinternacional.NorbertoBobbio
loplanteas:LacapacidaddeunaConstitucinparadurar,denocorrompersefcilmente,
denodegradarse,esunodelosprincipalessinoelprincipalcriteriosqueseempleanpara
distinguirunsistemagobernabledelquenoloes.100
Alcntaraofrece,porsuparte,unmetdicotratadoacercadelascondicionesqueafectanala
accindelgobiernocomoproductodefuerzasdiversasenlosepisodioshistricosdecambio
y de transicin. Es un amplio tratado de gobernabilidad en condiciones democrticas que
revisa todas las dimensiones involucradas en su operacin (sistema poltico, rgimen de
gobierno, formacin de polticas pblicas, entorno internacional, etc.). Su conclusin no da
parailusionaranadie,peronoporesodebeconsiderarsemenoscierta:lagobernabilidad,dice
Alcntara,esunasituacinquenoestdadadeantemano,noesintrnsecanipermanente;es,
msbien,unconjuntodecondicionesparalaaccindegobiernoyparasudesempeoque
debecrearsedemanerasistemticaypermanente.101
Lohastaaquanalizadoevidenciaquedeldebatelatinoamericano(ymundial)surgenalmenos
cuatro corrientes principales del concepto: gobernabilidad como eficacia (razn de Estado),
gobernabilidadcomoposibilidaddedirigismoeconmico(desarrollo);gobernabilidadcomo
legitimidad(buengobierno)ygobernabilidadcomoestabilidadsistmica(duracindelaleyy
delosmecanismosesencialesdelEstado).
97
.Flisfisch,Gobernabilidadyconsolidacindemocrtica,FLACSO,SantiagodeChile,1987.
98
P.F.Drucker,TheNewRealities,HarperandRow,NuevaYork,1989,p.58.
99
A.Camou,op.cit.,p.282.
100
N.Bobbio,Liberalismoydemocracia,FCE,Mxico,1991,pp.4246.
101
M.Alcntara,Gobernabilidad,crisisycambio.Elementosparaelestudiodelagobernabilidaddelossistemaspolticosenpocas
decrisisydecambio,FCE,Mxico,2004,p.39.
55
Veinticinco aos ms tarde de la publicacin de su primer Informe (2000), la Comisin

Trilateral encarg la elaboracin de un nuevo anlisis de la salud de las democracias
capitalistasavanzadas.102Aladistancia,yconunprofusoeincesantedebateintelectualcomo
precedente, que aqu apenas se ha esbozado, los nuevos autores llegaron a una definicin
mucho ms parca, concisa y acotada, pero que ser la base de mi discusin posterior:
gobernabilidad es la capacidad para establecer lmites para el comportamiento de los
individuos,lasorganizacionesylasempresas.
Diamond y Morlino, por su parte, han llegado a una versin minimalista muy parecida, pero
hacenladistincinentregobernabilidaddemocrticaycalidaddelademocracia.Reservaron
el mbito de la calidad a las capacidades del Estado para garantizar las libertades, los
derechos fundamentales, el imperio de la ley, la competitividad del sistema, la amplia
participacinciudadana,unpisomnimodedesarrolloeigualdadyunarendicindecuentas
verticalyhorizontalefectivas.103
Al escindir la nocin de gobernabilidad democrtica de todo componente cualitativo se
visualizasuncleoconceptualesencial,sobreelcualselevantantodoslosdemsingredientes
deseables(eficacia,estabilidad,durabilidad,desarrolloeconmico,buengobierno).Esencleo
esencialesposibleenvirtuddeunconjuntodereglas,institucionesyprcticasestatalesque
construyenlacapacidaddecontenerlosintereses(legales,paralegaleseilegales).
En sntesis, como podemos observar, se vuelve difcil trabajar sobre la base de un concepto
que se presta a tantos usos e interpretaciones. No es casual, por lo tanto, que durante los
ltimos aos hayan surgido conceptos totalmente nuevos (como el de gobernanza) para
intentarcomprenderunfenmenocomplejoyproteico,peroalavezfundamentaldenuestra
vidapolticademocrtica.
B.3.c.Eldebate:presidencialismooparlamentarismo
DesdeeliniciodelaTerceraOla,lasdemocraciaspresidencialistasenAmricaLatinahanvisto
desfilar una rica agenda de reformas cosmticas algunas, profundas otras ante las
exigenciasylascrticaspermanentesentornoasudbilgobernabilidadylaacusadafaltade
eficacia. Las explicaciones de este hecho varan y sealan un amplio abanico de causales
consideradas con mayoro menor nfasis,segn la disciplina o la tradicin terica de que se
trate.Grossomodo,lassiguienteshansidolascoordenadasesencialesdeesedescontentoalo
largodelasltimasdcadas:104
1) LaendmicaynuncaresueltadebilidadfiscaldelosEstadoslatinoamericanos,quelimita
demodoestructuralsucapacidaddedarrespuestaalasdemandassociales.
2) Loslmitesquelaglobalizacinimponealosmrgenesdedecisinydemaniobradelos
propiosEstados.
102
S. Pharr y R. D. Putman, Disaffected Democracies: Whats Troubling the Trilateral Countries, Princeton University Press,
Princeton(NJ),2000.
103
L.DiamondyL.Morlino,AssessingtheQualityofDemocracy,TheJohnsHopkinsUniversityPress,Washington,D.C.,2005,pp.
1429.
104
VaseT.L.Karl,EconomicInequalityandDemocraticInstability,JournalofDemocracy,vol.11,nm.1(TheJohnsHopkins
UniversytyPress,Baltimore,enerode2000),pp.149156.
56
3) La captura de los gobiernos y Estados por parte de actores sociales bien localizados
(interesesprivados,monopolios,propietariosdelatierraodegrandesempresas,etc.).
4) La presencia cada vez ms extensa y densa del crimen organizado y de las redes ilcitas
queconstrienycorrompenlascapacidadesinstitucionales.
5) Los resabios y los componentes no extirpados que provienen de la poca del
autoritarismoyquelimitanodeformanalgobiernodemocrtico.
6) Eltipodergimenpoltico,laingenieraconstitucional,sobrelaqueactanlosEstadosy
que les impone las restricciones legales e institucionales de gobierno, accin y alianza. Este
ltimopuntoocuparelcentrodelanlisiscomparativoehistricodelcaptulo.
Eldebatesobreelrgimenpolticoysurelacinconlagobernabilidadseinstalconfuerzay
demaneratempranaenlosprocesosdetransicindelaregin.Diversosestudiosacadmicos
afirmaronqueentrelasrazonesdelderrumbedelasdemocraciaslatinoamericanasdurantelas
dcadas precedentes, especialmente entre 1960 y 1970, se encontraban las deficiencias
fatales e inherentes al presidencialismo,105 justamente el tipo de rgimen vigente en los 18
pases de la regin. Estos estudiosos de la poltica argumentaron que si las democracias
latinoamericanas deseaban sobrevivir se necesitaba una segunda transicin: pasar de un
rgimenpresidencialaunoparlamentario.
El pesimismo sobre la viabilidad del presidencialismo tuvo su raz en tres preocupaciones
generales: 1) la separacin de las elecciones presidenciales de las legislativas (con la
consiguiente legitimidad dual). Muchas veces, esto conduce a un estancamiento poltico,
sobretodoensistemasdepartidosrelativamentefragmentadosenlosqueelEjecutivocarece
demayoraenelLegislativo;2)Losperiodosfijosdemandato(rigidez)paraelpresidenteylos
legisladores.Estavariablepuedegenerarmayorinestabilidad,yaqueelsistemacorreelriesgo
decaerenunaparlisispolticadurantelapsosmuyextensosoestancarseacausadeunjefe
deEstadoincompetenteoimpopular,y3)Lacaractersticasegnlacualelganadorselolleva
tododelaseleccionespresidenciales.
ElmensajedeLinzyValenzuelaerahistricamentelgubre:lademocraciadeAmricaLatina
no podra sobrevivir al presidencialismo; las experiencias precedentes y su propia mecnica
internaquebraranelgranesfuerzopolticoinvertidoenlastransicionesdelaTerceraOla.
Las reacciones a ese planteamiento inaugural y pesimista no demoraron. En los aos
posteriores, varios analistas igualmente destacados argumentaron en sentido inverso
subrayando las ventajas de los regmenes presidencialistas, al mismo tiempo que sealaban
conlamismaclaridadlasfallasydistorsionesquegeneranlosgobiernosparlamentarios:106
105
EllibroclsicodeestedebatesedebeaJ.J.LinzyA.Valenzuela,Lascrisisdelpresidencialismo.Perspectivacomparada,vol.1,y
Lascrisisdelpresidencialismo.ElcasodeLatinoamrica,vol.2,AlianzaEditorial,Madrid,1997 y1998,respectivamente.Vase,
tambin, J. J. Linz, The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, vol. I, nm. 1 (The Johns Hopkins University Press,
Baltimore,1990a),pp.5169,yTheVirtuesofParlamentarism,ibdem,nm.4,pp.3539.
106
M. S. Shugart y J. L. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University
Press, Nueva York, 1992, pp. 2854. D. Nohlen y M. Fernndez, El presidencialismo renovado, instituciones y cambio poltico en
AmricaLatina,NuevaSociedad,Caracas,1998.S.MainwaringyM.S.Shugart,op.cit.,1997
57
1) Los regmenes presidencialistas ofrecen al votante ms alternativas electorales; por un

lado,permitindoleescogerunjefedeEstadoy,porotro,representantes,loquepotenciasu
capacidadelectivayreflejamejorlaspreferenciasespecficasdelosciudadanos.
2) Los regmenes presidencialistas proporcionan a la ciudadana un mecanismo ms directo
para exigir que sus gobernantes rindan cuentas porque el Congreso, al ser electo de modo
independiente,seintegracomouncontrapesovigilantedelEjecutivo.
3) Los regmenes presidencialistas dan a los legisladores mayor libertad para discutir
diferentes opciones polticas, ya que la oposicin no pone en peligro la supervivencia del
gobiernonisteseexponeaunanuevaconvocatoriaaelecciones.
4) Alestablecermandatospresidencialesfijos,elrgimenpresidencialresultamsestableen
eltiempoqueelparlamentario,pueslaexperienciamuestra(elcasodeItalia)lasdificultades
parasostenerungobiernodecoalicinentrefuerzasdistintas.
Mientrasestedebateocupabalosmbitosacadmicos,enlaprcticalagranmayoradelos
pasesdelareginoptabanporpreservaroresucitarsusistemapresidencial.107Sinembargo,
las transiciones democrticas en manos del presidencialismo han tenido que desarrollarse
sobre la base de preocupantes dficits de justicia social, enorme desempleo, pobreza y
desigualdadydeotrostantosdficitspolticoinstitucionalesqueyahemosrevisadoendetalle
en el captulo 2, entre los cuales destacan, por su importancia: la debilidad del Estado de
derecho,lainsuficienterendicindecuentas,elclientelismo,lacorrupcin,eldesprestigiode
lospartidosylaclasepoltica,losbloqueospolticoscclicos,ladisminucindelaeficienciadel
gobierno y, en general, los problemas estructurales que dificultan la gobernabilidad
democrtica.108
As, la pregunta instalada con crudeza desde los aos 80 fue si el presidencialismo poda
romperesosenormesehistricosnudosquedesafanadiariolagobernabilidaddelospases
y, ms all, la aceptacin de la democracia como rgimen poltico preferente entre los
ciudadanos.109Desdeentonces,presidencialismooparlamentarismoseconvirtieronenejede
uno de los debates centrales de la ciencia poltica latinoamericana. Pero antes de continuar
connuestroanlisishacefaltaunaltimaprecisinconceptual.Alolargodeestecaptulo,por
sistemapresidencialseentiendeaaquelquereneenunsoloindividuoelpresidentedela
Repblica las funciones de jefe de Estado y jefe de Gobierno. El presidente es elegido de
modo directo por los ciudadanos y no puede ser destituido por el Legislativo.
Correlativamente,elpresidentequedainhabilitadoparadisolverelParlamento,demodoque
los mandatos de ambos poderes son fijos.110 Por su parte, el sistema parlamentario se
107
J.Carpizo,ConceptodedemocraciaysistemadegobiernoenAmricaLatina,IIJ/UNAM,Mxico,2007,pp.87,111112.
108
D.Nohlen,Elinstitucionalismocontextualizado.Larelevanciadelcontextoenelanlisisydiseoinstitucionales,UNAMEditorial
Porra,Mxico,2006,pp.5664.G.A.ODonnell,Polyarchiesandthe(Un)RuleofLawinLatinAmerica,enJuanE.Mndez,et
al.(eds.),The(Un)RuleofLawandtheUnderprivilegedinLatinAmerica,UniversityofNotreDamePressHelenKelloggInstitutefor
InternationalStudies,NotreDame(IN),1999,p.326.
109
SegndatosdeLatinobarmetro2007,tantoelapoyodifuso(valoracinpositivadelademocracia)comoelapoyoespecfico
(satisfaccinconlademocracia)sonrelativamentebajosypresentanunatendenciazigzagueante.Elapoyodelademocraciaen
AmricaLatinahasidofluctuante:58%en1995,63%en1997,48%en2001,54%en2007,y59%enlamedicinde2009.
110
Esposibleidentificarotrasdiferenciasrelevantesentresistemapresidencialysistemaparlamentario,paralocualconslteseJ.
Carpizo,op.cit.,2007,pp.4042y4650,ascomoM.Duverger,Institucionespolticasyderechoconstitucional,Ariel,Barcelona,
1962,pp.319.Entodocaso,ciertamentehayquetomarencuentalascaractersticasquesesealanacontinuacinenelsentido
detipospurosconvalorheursticoparaelanlisisemprico,ynocomosifuesenlarealidadmisma.
58
caracteriza por un Ejecutivo dual, en tanto que las funciones de jefe de Estado y jefe de
Gobiernoseencomiendanapersonasdistintas.EljefedeGobiernoeselegidoporlamayora
parlamentaria, fuente de su poder, y que queda por consiguiente en condiciones de exigir
responsabilidad poltica al gobierno, a uno de sus miembros o al gabinete en su totalidad y
propiciar la conclusin anticipada de su encargo. En tanto, y correlativamente, el jefe de
GobiernopuedesolicitaraljefedeEstadoladisolucinanticipadadelParlamento.
Desde su libro La quiebra de las democracias,111 Linz ya haba intentado una exhaustiva
demostracindelainferioridadestructuraldelpresidencialismo,resaltandolarelacinentre
losderrumbesdemocrticosylosproblemasdetransicinalademocraciaconlapermanencia
del presidencialismo en Amrica Latina. Linz recomendaba, por tanto, sin restricciones, la
introduccin delparlamentarismocomolamejoropcinparatodoslospasesdelaregina
pesardesusdiferenciaspolticas,sugradodedesarrolloosusespecificidadeshistricas.
Linzeraelocuente:puedeserunameracasualidad(ono)quemuchossistemaspresidenciales
hayan encontrado serios problemas para establecer democracias estables, pero resultaba
empricamenteclaroquelasmsgrandesdificultadesdelasdemocraciasenelsubcontinente
aparecan asociadas a los enredos y tapones que el presidencialismo engendra de manera
inevitable. Asimismo, sigue Linz, los sistemas parlamentarios no siempre garantizan la
estabilidadprometidaperocuentanconunaindiscutibleventaja:laflexibilidadindispensable
para afrontar los difciles pasos hacia la transicin democrtica. Y al respecto aclara: Slo
insisto en que el presidencialismo parece que supone un mayor riesgo para una poltica
democrticaestablequeelparlamentarismocontemporneo.112
Los principales argumentos de Linz reiteran y desarrollan las objeciones clsicas al sistema
presidencial. En l, existe una legitimidad dual (una que constituye al presidente, otra que
integra el cuerpo legislativo) que bajo circunstancias harto frecuentes (gobiernos divididos)
generanconflictosqueinevitablementecomplicanlagobernabilidadyprivilegianlosintereses
privados. Critica la rigidez del mandato en los sistemas presidenciales, pues el Ejecutivo es
elegidoporunperiodofijosinqueexistalaposibilidaddeintroducirajustessegnlorequieran
los sucesos polticos, econmicos y sociales. Por el contrario, en el sistema parlamentario el
primer ministro puede solicitar un voto de confianza al Poder Legislativo y, en caso de no
conseguirlo,dispararuncambiodegobierno.
Pero lo peor del presidencialismo, aclara Linz, es que se dispone de un juego para ganarlo
todo, ya que el candidato victorioso integra solo el Poder Ejecutivo. Por el contrario, en un
sistema parlamentario, el primer ministro, que no alcanza ms de 50% de los escaos, est
impelido a formar un gobierno de coalicin para poder subsistir. Asimismo, en el sistema
presidencial la responsabilidad y obligacin de rendir cuentas corresponde nicamente al
PoderEjecutivo.Porello,esmuyprobablequealaoposicinslolecorrespondaelpapelde
criticaryfiscalizaralpresidente,sintenerelmenorincentivoparaotorgarleningnapoyoni
responder a ninguna de sus iniciativas. Cuando el Congreso es tan refractario al trabajo del
presidente (como sucede con frecuencia) ste se ve en la tentacin de saltarse el cerco
111
J.J.Linz,op.cit.,1990a.
112
Ibdem,pp.7882.
59
legislativoyutilizarmedidasclientelistasyrepartodebeneficiosparaintentarganarapoyosy
neutralizaralaoposicin.
Otro de los aspectos que suscita una crtica mayor reside en la concentracin de poder que
uno y otro sistema provocan. En el sistema presidencial, la concentracin de poderes en el
Ejecutivo,enmuchasocasiones,haimpulsadoalimitarsumandatoeneltiempo(principiode
noreeleccin),locualresultacasisiemprefrustranteparalderesypolticosprofesionalesque
handemostradorealizarbiensutrabajo.Adems,elpresidencialismolatinoamericanocarece
de un jefe de Estado (o de un rey) que pueda intervenir simblicamente como poder
moderador y que en casos de crisis acuda al escenario como un elemento imparcial que
colaboreasuperarlos.
Enlossistemaspresidencialistaslaseleccionessonmarcadamenteindividualistas,decarcter
plebiscitario. Ms que por un partido o programa definido, se vota por una persona para
hacerse cargo del destino del pas. Esta tendencia hacia la personalizacin de la poltica se
agravaanmsenlostiemposdelascampaasfuertementemediticas,electrnicas,enlos
tiempos de la videopoltica, para decirlo en trminos de Sartori.113 Cabe advertir, adems,
queelsistemapresidencialposibilitaqueunextraoaccedaalpoder,sobretodosienelpas
noexisteunsistemainstitucionalizadodepartidos.Lascandidaturasparaocuparlajefaturade
gobierno pueden surgir repentinamente y aprovechar el malestar y la frustracin social,
capitalizando el efecto de quienes acometen el papel de salvador, fuera del sistema de
partidos. En estos escenarios, el problema de gobernabilidad vuelve a aparecer con especial
fuerza porque los presidentes advenedizos son siempre ajenos a los partidos polticos y, por
ello,suelennotenerapoyosuficienteenelCongreso.
Encontraste,Linzsostienequeelrgimenparlamentariopropiciamayorresponsabilidadhacia
el gobierno, una mayor obligacin de los propios partidos para rendir cuentas (salvo en un
fraccionamientopolticoextremo)ylanecesidaddecooperaryrealizarcompromisosciertosy
pluralistas (a menos que uno de ellos gane la mayora absoluta de las curules). Asimismo, el
parlamentarismo puede soportar mejor un cambio de liderazgo sin provocar una crisis de
rgimen.
LaobradeLinzseconvirtienelalegatomejorformuladoencontradelrgimenpresidencial
latinoamericano, cuyo origen se remonta a la emulacin libertaria de la Revolucin y la
Constitucin estadounidenses. Como era de esperarse, las tesis de Linz generaron diversas
reacciones,114 desde su asuncin plena e incondicional (Valenzuela);115 su relativizacin
mediante la introduccin de otras variables en el anlisis (Mainwaring);116 su aceptacin sin
113
G.Sartori,Homovidens:lasociedadteledirigida,Taurus,Madrid,1998.
114
R.OrtizOrtiz,Introduccin.Contextos,institucionesyactorespolticos:DieterNohlenyelestudiodelasinstitucionespolticas
enAmricaLatina,enD.Nohlen,op.cit.,2006,n.8,ypp.613.
115
A.Valenzuela,TheCrisisofPresidentialism,enS.MainwaringyA.Valenzuela,Politics,Society,andDemocracy,LatinAmerica,
WestviewPress,Boulder(CO),1998.
116
S.Mainwaring,Presidentialism,Multipartidism,andDemocracy.TheDifficultCombination,ComparativePoliticalStudies,vol.
24,nm.1(Sage,Londres,1993),pp.198228S.MainwaringyM.S.Shugart,PresidencialismoyDemocraciaenAmricaLatina:
revisindelostrminosdeldebate,enS.MainwaringyM.S.Shugart(comps.),op.,cit.,2002,pp.1964.
60
admitirlasolucinparlamentaria(Sartori);117ladefensadelpresidencialismo(Mettenheim)118
y,porltimo,lacrticafrontalyabierta(Nohlen).119
Esteltimoautorsedistanciaclarayexplcitamentedelossupuestosylasargumentacionesde
Linz, criticando su idealismo implcito, la construccin artificial de modelos institucionales
ideales y el uso de especulaciones deductivas orientadas a analizar tipos puros. Nohlen
desarrollaencambiosupropioprogramaparalaevaluacindelmododefuncionamientode
lossistemasdegobiernoatravsdeunenfoquequellamahistricoemprico.
Su propuesta es investigar de manera comparativa y cualitativa las variantes institucionales
realmenteexistentesenlasdemocraciasmodernas,medianteladescripcinsistemticadesus
arreglosconcretosenconexinestrechaconsucontextohistrico,social,polticoycultural.A
juicio del citado profesor alemn, slo el examen de todos los factores pertinentes puede
explicar adecuadamente la complejidad del funcionamiento institucional y de la estabilidad
poltica.Portanto,nosepuedeestablecerapriorilasuperioridaduniversaldeciertomodelo
constitucional de gobierno, toda vez que en la estabilidad, eficacia y rendimiento de las
institucionespolticas,elcontextohaceladiferencia.120
Aos ms tarde, Sartori se incorpor al debate y resumi su posicin en la frmula ni
presidencialismo ni parlamentarismo, pues ambos sistemas tienen problemas importantes.
Mientras en el caso de los sistemas presidenciales indic que funcionan mal y que han
resultadomuyfrgilesentrminosgenerales,respectodelademocraciaparlamentariaseal
que no funciona si no existen partidos adaptados al parlamentarismo, es decir, partidos
cohesivosy/odisciplinados.Porestemotivo,ensuperspectiva,lasolucinparaAmricaLatina
radicaenunsistemapresidencialistaalternativoointermitente.
La propuesta de Sartori consiste en un sistema con dos motores que no se encienden
simultneamente, sino probablemente en forma sucesiva. El sistema comienza operando
como parlamentario y, si funciona bien, contina como tal, pero de lo contrario se apaga el
motorparlamentarioyseenciendeelpresidencialparaadoptarsuscaractersticaspropias.121
La idea bsica de esta propuesta es que a un sistema parlamentario que funciona se le
recompensa permitindole continuar, en tanto que a un sistema parlamentario que no
funciona se le sanciona descontinundolo y hacindolo funcionar en clave presidencial.
Aunque Sartori comparte plenamente el cuestionamiento de las deficiencias sistmicas del
presidencialismo,tambinafirmaque deesascrticasnosededuceautomticamente quela
117
G.Sartori,NeitherPresidentialismnorParlamentarism,enJ.J.LinzyA.Valenzuela,TheFailureofPresidentialDemocracy,
TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore,1994,n.11,ypp.107yss.
118
K.vonMettenheim(ed.),PresidentialInstitutionsandDemocraticPolitics,TheJohnsHopkinsUniversityPress,Baltimore,1997.
119
D.Nohlen,op.cit.,2006,n.12,ypp.4354.
120
Ibdem,ElPresidencialismo:anlisisydiseosinstitucionalesensucontexto,RevistadeDerechoPblico,SantiagodeChile,
2011, pp. 10 y 11. Para Nohlen, No basta [...] considerar los sistemas presidenciales slo por s mismos. Para valorar el
funcionamientodelasinstituciones,convienetomarencuentaelentornoenelqueactancomosistemaysuinterrelacinconl.
Elcontextodebeentenderseensentidomltiple.Yenumera,entreotros,elEstado,lademocraciacomoconceptogenrico,las
formasdeparticipacinpolticainformales,lasociedadcivil,laculturapolticaylaexperienciahistrica.Deahque,comoseala
el citado autor: Esta enorme complejidad de relaciones contextuales del presidencialismo en Amrica Latina es de inmensa
importanciaparalaconsultorapoltica.Hacemsquecuestionablepensarenunarecetanicadereformapolticoinstitucional
pararesolverlasmuydiversassituacionesyestructuraspercibidascomocrticas.Noexistenevidenciasparalaexpectativadeque
sepuedetraspasarsinunainstitucinquerindeendeterminadocontextoaotromuydiferenteytengalosmismosefectos.Las
migracionesinstitucionalestienensuslimites[...].
121
G.Sartori,op.cit.,1994,pp.170172.
61
buenaalternativaseaelparlamentarismo,ysentencia:Elparlamentarismopuederesultar
un fracaso tanto y tan fcilmente como el presidencialismo si no se dan las condiciones
indispensablesparasufuncionamiento,sobretodopartidosparlamentariamenteadecuados.
Sartori afirma con acierto que la mejor forma poltica es la que sea ms aplicable en cada
caso.Estoequivaleadecirqueelcontextoesesencial.122
B.3.d.Lanecesidaddeunpresidencialismorenovado
La realidad latinoamericana evidencia que en Amrica Latina los sistemas presidenciales no
fueron reformados segn las recomendaciones normativodeductivas en favor del
parlamentarismo. Tambin demuestra que los pronsticos pesimistas acerca de su
estabilidadnosecumplieron.Enefecto,lasdemocraciasdelaregin,sinperjuiciodelas
crisis polticas sufridas, que produjeron la salida anticipada de 15 presidentes electos,
sobrevivieron durante estas tres dcadas. En efecto, luego de 30 largos aos podemos
hablarhistricamenteyafirmarqueelpresidencialismosehamantenido,reformadoeincluso
enalgunoscasosfortalecido,mostrandounainusitadacapacidaddeadaptacinalosnuevos
desafos,unmejordesempeorelativoyungradodepersistencianotable.123
Asimismo,laspropuestasacercadelareformadelsistemapresidencial,dirigidasafavordeun
presidencialismo renovado, han sido bien acogidas no slo por un sector importante de la
doctrina sino por parte de los actores polticos de la regin.124 Podemos entonces destacar
que, tres dcadas despus del inicio de la Tercera Ola, Amrica Latina es hoy una regin
presidencialista. Cabe, empero, hacer una precisin. En efecto, a pesar de su persistencia y
tradicin,desuarraigopolticoysufuncionamientoininterrumpidoaunendurascondiciones,
seraincorrectohablardeunpresidencialismolatinoamericanoasecas.Enestos30aosde
transiciones, democratizacin y consolidacin pluralista, en realidad han surgido los
presidencialismos, distintas combinaciones y frmulas que los 18 pases en cuestin han
ensayado,condistintoxito,paraquesobrevivansusdemocracias.125
Esta circunstancia no implica, obviamente, que los cambios no sean necesarios o que las
crticas como las formuladas por Linz no se consideren pertinentes y tiles. La realidad
latinoamericana evidencia que los actuales sistemas presidenciales en Amrica Latina tienen
que ser innovados, rejuvenecidos o reformados. Tal como hoy existen no responden a las
122
Ibdem,p.170.
123
D.NohlenyM.Fernndez,op.cit.,1998.Deahque,enladiscusinsobrepresidencialismoversusparlamentarismo,Nohlenya
norepresenteunaposicinminoritaria.Lentamentesehaimpuestolatesisdequelasventajasodesventajasdelossistemasdel
gobiernonosepuedendiscutirenabstracto,sinosedebeincluirenelanlisislascondicioneshistricasconcretasdelapolticay
delasociedad.As,elinstitucionalismocontextualizadohalogradoacreditarsecomounaperspectivaproductivaparaabordarla
discusinpolitolgicasobrelasformasdegobiernoendemocraciasnoconsolidadasysusefectossobrelaestabilidaddemocrtica
(vase R Ortiz, op. cit., pp. 613). Para Nohlen, las razones para mantener el presidencialismo radican en la cultura poltica,la
tradicin,laexperienciahistricaylaestructurapolticalatinoamericanas.Anteestetrasfondo,elbalancedepresidencialismono
estannegativocomoafirmansuscrticos.D.Nohlen,1991,op.cit.,p.3.
124
Cfr., por ejemplo: D Nohlen y M. Fernndez (eds.), Presidencialismo versus Parlamentarismo en Amrica Latina, Nueva
Sociedad, Caracas, 1998; J. Carpizo, Mxico, sistema presidencial o parlamentario?, Cuestiones Constitucionales, nm. 1,
(IIJ/UNAM, Mxico, 1999), pp. 4984; ibdem, op. cit., 2007, n. 4; J. Lanzaro (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones
polticas,FLACSO,BuenosAires,2001;D.Valads,Elgobiernodegabinete,UNAM,Mxico,2003.
125
J.J.OrozcoyD.ZovattoG.,Alcancedelospoderespresidencialesenlospaseslatinoamericanos,enA.Ellisetal.(coords.),
Cmohacerquefuncioneelsistemapresidencial,UNAMIDEAInternacional,Mxico,2009,p.94.
62
aspiracionesdemocrticasactualesy,enmuchoscasos,seproduceunenfriamientoobloqueo
entrelospoderespolticossinquehayainstrumentosadecuadosparasusolucin.Poreso,en
estainvestigacinabogo,enplenacoincidenciaconNohlen,enprodeunareformacontrolada
delpresidencialismoquecontribuyaasurenovacinyporunfuncionamientoparlamentarista
del sistema mediante el fortalecimiento del Legislativo y el mejoramiento y flexibilizacin de
lasrelacionesentreelEjecutivoyelLegislativo.
La razn de peso de esta propuesta radica en que pocas cosas son ms difciles que la
decisindecambiarelsistemadegobierno;deahqueseamsfactible,ennuestraopinin,
apostar por una adecuacin funcional a los sistemas presidencialistas a travs de pasos
institucionalesyprcticosdeacuerdoconlarealidadylaproblemticadecadapas.126
Las sugerencias de reforma se dirigen particularmente hacia la creacin de incentivos
institucionales(rompiendoconlalgicadethewinnertakesitalldelpresidencialismoclsico)
para conformar coaliciones estables en el Legislativo que apoyen el trabajo del gobierno.
Adems se deben desconcentrar las funciones del presidente en la figura de un jefe de
Gabinete o primer ministro (que, en principio, ya es norma constitucional en pases como
Argentina y Per), con los siguientes objetivos:127 1) llevar la delegacin de gobierno,
principalmentelacoordinacindelgabineteylasupervisindelaadministracindelEstado;2)
la funcin de enlace y negociacin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo para superar
posiblesbloqueosmutuos,y3)laproteccindelafigurapresidencialdeldesgastecotidianode
lapoltica,evitandoelpeligrodequeelpresidenteseaelresponsabledetodapolticay,por
ende,detodoslosproblemas.
En sntesis, la constatacin histrica registra 30 aos de vida democrtica dentro del
presidencialismo. En la prctica, el parlamentarismo no ha logrado un apoyo suficiente para
ser adoptado como sistema de gobierno alternativo. Pese a la simpata que suscit (el
parlamentarismo) entre amplios sectores sobre todo acadmicos en estas tres dcadas,
slotrespasesconsideraronseriamentelaspropuestasparamodificareldiseodelrgimen
poltico:Argentina,BoliviayBrasil,temaqueabordaremosacontinuacin.
B.3.e.Iniciativasparamodificarelrgimendegobiernoaunoparlamentario
ohacialaparlamentarizacindelsistemapresidencial
Duranteelperiodoquecubreestainvestigacin,laspropuestasenfavordelaadopcindeun
sistema parlamentario en determinado pas se han formulado primordialmente en mbitos
acadmicos y, slo ocasionalmente, a travs de alguna iniciativa promovida por fuerzas
polticasminoritariasquenohanllegadoacristalizarenlamayoradeloscasos.Laexcepcin
hasidoBrasil,endondedemaneraformallacomisinencargadadeelaborarelanteproyecto
126
D. Nohlen, "Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas", en D. Nohlen y M. Fernndez (eds.),
Presidencialismoversusparlamentarismo.AmricaLatina,EditorialNuevaSociedad,Caracas,1991,p.5.
127
Asimismo, a propsito de la discusin sobre posibles reformas institucionales en vista de alguna crisis poltica, conviene
recomendarprudenciaymesura,puesenAmricaLatinaesfrecuenteelreflejocondicionadoderesponderaunacrisisconuna
nueva reforma o una nueva Constitucin. Debe realizarse una evaluacin adecuada de las verdaderas causas que desataron la
crisis,puesesdifcilquestaseresuelvanicamenteconmanipulacionesinstitucionales.Losactorespolticosylosgruposdela
sociedad civil deben, en primer lugar, rescatar la centralidad de las instituciones representativas y los resultados de reformas
polticasprevias(vaseD.Nohlen,op.cit.,1991,n.8,ypp.5358).
63
de nueva Constitucin incluy en su informe final, publicado en 1987, la propuesta de un

sistema parlamentario. Finalmente, la Asamblea Nacional Constituyente de 1988 opt por la
continuacindelrgimenpresidencial,peroprevilacelebracindeunplebiscitoen1993128
para que el propio electorado decidiera entre monarqua y repblica, as como entre
presidencialismoyparlamentarismo,cuyoresultadofueeltriunfodelaRepblicapresidencial.
Otras dos experiencias en las cuales, de manera explcita, sendas comisiones de reforma
constitucionalpusieronsobrelamesalaparlamentarizacindelsistemapresidencialhansido
loscasosdeArgentinayBolivia,ambosen1994.
En lo que se refiere a Argentina, y como resultado del llamado Pacto de Olivos entre el
entoncespresidenteCarlosMenemyelexpresidenteRalAlfonsn,acambiodelapretensin
deaquldeobtenerlareeleccininmediatadelpresidenteyelvicepresidentedelaRepblica,
Alfonsn insisti en el proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidacin de la
Democracia durante su administracin, de acuerdo con el cual, para mitigar el denominado
hiperpresidencialismohegemnico,seproponalaadopcindeunmodelosemipresidencial
comoelfrancso,almenos,comoelportugus,sibienlasnegociacionesposterioresfueron
desdibujando ese objetivo y finalmente como se analiza ms adelante se dispuso la
creacindeunjefedeGabinetedeministros,quetieneasucargolaadministracingeneral
delpas.
En cuanto a Bolivia, hacia julio de 1992 y como resultado de un debate previo, el grupo de
trabajoencabezadoporLinzformuldospropuestas,unadelascualesfuelaadopcindeun
sistema parlamentario y otra la parlamentarizacin del rgimen presidencial a travs de la
redefinicindelasrelacionesentreLegislativoyEjecutivo.DespusdelosllamadosAcuerdos
del9dejulioylaconformacindeunacomisindealtonivel,queseconvirtiencumbres
polticasentrejefesdepartidosyespecialistasdedicadosadefinirelsentidodelareforma,se
arriben1994alamodificacinde34artculosconstitucionales,parlamentarizandoelsistema
presidencialenlostrminosquemsadelanteseexplican.
Ms tarde, en 2007 y 2008, el presidente Evo Morales convoc a un nuevo proceso
constituyente del que emergi la Asamblea Legislativa Plurinacional (Cmara de Diputados y
de Senadores), mediante la cual se removi la facultad del Legislativo para nombrar a
Presidente y Vicepresidente de la Repblica. En el artculo 166 de la Nueva Constitucin
PolticadelEstadoseprecisalaeleccinpresidencialmediantesufragiouniversal,obligatorio,
directo,libreysecreto,ylanecesidaddequelacandidaturaganadorahayareunidoel50%
msunodelosvotos[]oquehayaobtenidounmnimode40%delosvotosvlidos,conuna
diferenciadealmenos10%enrelacinconlasegundacandidatura.Encasodequeningunade
lascandidaturascumplaestascondicionesserealizarunasegundavueltaelectoralentrelas
doscandidaturasmsvotadas[].SerproclamadaalaPresidenciayalaVicepresidenciadel
Estadolacandidaturaquehayaobtenidolamayoradelosvotos.
En resumen, la dialctica y el equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo han estado en el
centrodelahistoriapolticadelosltimos30aos.Latendenciadominanteesinyectardosis
deparlamentarismo129endistintaszonasyendiversosengranajesdelsistemapresidencial.
128
B.LamounieryD.Nohlen(comps.),PresidencialismoouParlamentarismo,IDESPEdioesLoyola,SoPaulo,1993.
129
J.Woldenberg,Despusdelatransicin:gobernabilidad,espaciopblicoyderechos,CalyArena,Mxico,2006.
64
En efecto, como se podr advertir en las prximas pginas, los procesos de reforma poltica
sobre los regmenes de gobierno de la regin durante el periodo de anlisis han estado
orientados hacia la renovacin o racionalizacin de los sistemas presidenciales, aunque no
siempre con la extensin y profundidad deseada o requerida, centrndose en las relaciones
LegislativoEjecutivo(auncuandoalgunostambinabarcaronalPoderJudicial),amenudocon
el objetivo de fortalecer al Legislativo (a diferencia de las reformas previas que tendieron a
fortaleceral Ejecutivo)yconsolidarun sistemade controles,pesosycontrapesosenarasde
lograrunmejorequilibrioentreambospoderes.
Almismotiempoquesesolidificabanlosprocesosylasinstitucioneselectorales,seemprenda
uncaminodereformasparabuscarnuevospesosycontrapesosentrepoderesdebilitandoal
presidente, casi siempre para lograr un mejor balance y equilibrio entre el Legislativo y el
Ejecutivo.Loanteriorseconfirmaconundatocrucial:lamayoradelos18pasesanalizados
estableci una nueva Constitucin en los ltimos 31 aos (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador,ElSalvador,Guatemala,Honduras,Nicaragua,Paraguay,Per,RepblicaDominicana
yVenezuela)yelresto(Argentina,Mxico,PanamyUruguay)aprobenelmismoperiodoal
menos alguna reforma constitucional relevante con el propsito de fortalecer los controles
interorgnicosentreelLegislativoyelEjecutivo.SloCostaRicasequedalmargendeeste
periploconstituyentesibien,comoyasealamos,sebuscfortalecerlacapacidaddecontrol
vaelPoderJudicial,conlacreacindelaSalaCuarta(delaCorteSuprema)concompetencia
enmateriaconstitucional.130
CuadroB.3.1
Constitucionesvigentesyreformasreferidasalasrelaciones
LegislativoyEjecutivodurantelosltimos30aos
Pas Constitucinvigente Reformas
Argentina 1853 1994
Bolivia 2008 2009(artculo398)
Brasil 1988 2010(Enmienda)
Chile 1980 1989,2005
Colombia 1991 2003,2007
CostaRica 1949
Ecuador 2008
ElSalvador 1983 1991
Guatemala 1985 1994
Honduras 1982
Mxico 1917 1977,1986
130
Cabeindicarque,enelcasodeChile,laConstitucinde1980fueaprobadaporladictadura.
65
Nicaragua 1987 1995,2000,2005
Panam 1972 1983,1994,2004
Paraguay 1992
Per 1979,1993
RepblicaDominicana 2010
Uruguay 1967 1996
Venezuela 1999 2009(Enmienda)
Fuente:Elaboracinpropia,conbaseenlasconstitucionesrespectivas.
B.3.f.TiposdepresidencialismoyclasificacinenAmricaLatina
Con el objeto de comprender mejor las respectivas caractersticas, diferencias y semejanzas
entre los diversos sistemas presidenciales latinoamericanos, se estima conveniente
clasificarlos a partir de una tipologa especfica, a pesar de los riesgos de imprecisiones
derivadasdelanaturalezapropiadelderechoconstitucionalysuinteraccindinmicaconla
realidad poltica, as como de la complejidad de algunos casos frontera que dificultan su
ubicacinenuntipodeterminado.131
UnadelasprimerasclasificacionesdelosdiversossistemaspresidencialesenAmricaLatina
fue la de Karl Loewenstein hacia mediados del siglo pasado, quien diferenci entre
presidencialismopuro,presidencialismoatenuadoyparlamentarismoaproximado.132
Desdeentoncesaestafechatranscurrimuchotiempoymltiplescambioshantenidolugar
enlossistemaspresidencialesdelaregin,sobretodoapartirdelaTerceraOla,propiciando
un caleidoscopio institucional y poltico ms complejo, as como nuevas y diversas
clasificacionesdoctrinales.
Una reciente y muy completa tipologa es la elaborada por Carpizo quien, en atencin a lo
establecido en la respectiva norma constitucional, distingue cinco tipos: 1) presidencialismo
puro;2)presidencialismopredominante;3)presidencialismoatemperado;4)presidencialismo
conmaticesparlamentarios,y5)presidencialismoparlamentarizado.133
Carpizo analiza asimismo los regmenes presidenciales latinoamericanos desde una ptica
doble, al mismo tiempo poltica y constitucional, al considerar el sistema de partidos y el
sistema electoral en su interaccin e influencia con la estructura normativa (gobiernos de
coalicinogobiernocompartido,gobiernodivididoyelpoderdelacalle),paraproduciruna
segunda tipologa: 1) presidencialismo hegemnico; 2) presidencialismo equilibrado, y 3)
presidencialismodbil.
131
Seexcluyendeesteanlisis,evidentemente,losregmenesquecuentanconlafiguradePresidentesistenohaemergidodela
votacinlibre,abierta,regular,legalyparticipativadelasociedadencuestin.
132
K. Loewenstein, La presidencia fuera de los Estados Unidos (Estudio comparativo de instituciones polticas), Boletn del
InstitutodeDerechoComparadodeMxico,ao2,nm.5(InstitutodeDerechoComparado,Mxico,1949),pp.2128.
133
J.Carpizo,op.cit.,n.4,pp.193198.Vasetambin:S.MainwaringyS.M.Shugart(eds.),PresidentialismandDemocracyin
LatinAmerica,CambridgeUniversityPress,NuevaYork,1997;M.Alcntara,SistemasPolticosdeAmricaLatina,Tecnos,Madrid,
1999;J.Lanzaro,TiposdepresidencialismoycoalicionespolticasenAmricaLatina,CLACSO,BuenosAires,2001,yDieterNohlen,
op.cit.,2011,pp.610.
66
Conbaseenestastipologas,elcitadoautoradviertequemientraselpresidencialismopuro,el
predominante,elatemperadoyeldematicesparlamentariospuedenconfiguraralgunodelos
tipos que se presentan en la realidad (como el hegemnico, el equilibrado o el dbil), en
cambio,elpresidencialismoparlamentarizadoslopuedeserhegemnicoodbil.134
Acontinuacinseexponenlascaractersticasbsicasdedichatipologaapartirdeloqueprev
laletradelasrespectivasConstituciones,enespecial,elcmulodeatribucionesdelpresidente
delaRepblicay,sobretodo,laresponsabilidadministerial.Apartirdeesascaractersticasse
pretende ubicar y clasificar las diversas especies de sistemas presidenciales realmente
existentesenlaregin.
En todo caso, ha de insistirse que la siguiente clasificacin tiene exclusivamente propsitos
analticocomparativos y se basa en un estudio formal de los textos constitucionales
latinoamericanos de acuerdo con el criterio apuntado. Por esta razn, la clasificacin
presentada tambin podra diferir con otros autores que utilicen criterios distintos, por
ejemplo,elpesodadoalconjuntodeatribucionesdecontrolqueposeeelCongresosobreel
presidente.DentrodeeserazonamientoseencontraraColombiacomountipoextremoenel
que siguen predominando las facultades presidenciales, y en el otro lado a Chile, donde las
escasasatribucionescongresuales,sinembargo,sonejercidasvigorosamente,dandounpesoy
unprotagonismoespecialasuvidaparlamentaria.
I.Presidencialismopuro
Auncuandocabraafirmarqueyanoexistensistemaspresidencialespuros,salvoeldeEstados
Unidos (si por pureza se entiende aquel que ha mantenido sin mayores alteraciones sus
caractersticasoriginales),135esposibleidentificaranalpresidencialismopurocomoelquese
aproximaalmodeloestadounidenseensusaspectosesenciales:unPoderEjecutivounitarioy
de eleccin popular (directa o indirecta) por un periodo fijo o determinado; existencia de
equilibrios frenos y contrapesos entre los rganos del poder; el presidente designa y
remuevelibrementealosministros,quienessonresponsablesantel;elpresidenteposeela
facultad de veto legislativo; ni el presidente ni los ministros son responsables polticamente
anteelCongreso,aunqueestosltimospuedensersujetosdejuiciopoltico,obiendejuicio
de responsabilidad o impeachment en el caso del presidente (si bien esta alternativa puede
acarrear la destitucin, a diferencia de los sistemas parlamentarios, ello no deriva en una
134
ElestudiodelgradodeeficaciadelasdisposicionesconstitucionalesesparticularmenteimportanteenAmricaLatinatomando
encuentaque,segnlaclasificacinontolgicadelasconstitucioneselaboradaporLoewenstein,variospasescuentanconuna
Constitucinnominal,entantoqueseapreciaunafaltadeconcordanciaentrelarealidaddelprocesopolticoylasnormaspor
efectodefactoressocialesyeconmicos.SibienlafuncindelaConstitucinnominaleseducaralapoblacinsobreungobierno
democrticoconstitucionalqueestablezcalmitesalosdetentadoresdelpoder,laaspiracinesquelamismaseconviertaenuna
autntica Constitucin normativa que rija y determine el proceso poltico y todos se ajusten a sus respectivos lmites. Cabe
sealar que en los pases de la regin tambin se encuentra el tercer tipo de constituciones a que alude Loewenstein y que
denominasemnticas,entantoque,enocasiones,lasrespectivasconstitucioneslogranplenaeficaciaperonoconstituyensino
laformalizacindelasituacinexistentedelpoderpolticoenbeneficioexclusivodelosdetentadoresfcticosdelpoder,quienes
las utilizan para estabilizar y perpetuar su poder, pervirtiendo la nocin de constitucin y desvalorizando su funcin en la
democracia constitucional (vase K. Loewenstein, Teora de la Constitucin [trad. Alfredo Gallego], 2 ed., Editorial Ariel,
Barcelona, 1976, pp. 216231). Sobre la relacin entre validez y eficacia de las normas constitucionales, vase J. J. Orozco
Henrquez,Elderechoconstitucionalconsuetudinario,UNAM,Mxico,1983,pp.89yss.
135
Cfr.DiegoValads,Laparlamentarizacindelossistemaspresidenciales,UNAM,Mxico,2007,p.4.
67
prdidadeconfianzaomocindecensuraporunagestinadministrativainadecuadasinode
haberincurridoenalgunacausaderesponsabilidadprevistaenlaConstitucinolaley).
Enrealidad,enlahistorialatinoamericanadelosltimos30aosslodospresidenteshansido
removidosatravsdelprocedimientodeimpeachment:FernandoCollordeMeloenBrasil,en
1992,yCarlosAndrsPrezenVenezuela,en1993.
Engeneral,estossistemasnocontemplanmaticesparlamentariosauncuandoconserven,por
la influencia espaola de la Constitucin de Cdiz de 1812, algunas figuras como el refrendo
ministerialdelosactosdelpresidente.YadiferenciadeloestablecidoporlaConstitucinde
EstadosUnidosde1787,confrecuenciaelpresidentelatinoamericanocuentaconlafacultad
de iniciativa de leyes y no requiere la ratificacin del Senado para la designacin de los
ministrososecretariosdeEstado.
GrannmerodepasesdelareginadoptaronenelsigloXIXunpresidencialismopuro,yentre
losqueactualmenteloconservan,ensusaspectosesenciales,seencuentranBrasil,Chile(aun
cuando debe destacarse la importancia que el Congreso ha venido ocupando en el
funcionamientodelsistemapresidencialdeestepas),HondurasyMxico.
II.Presidencialismopredominante
Coincide con las caractersticas esenciales del presidencialismo puro, salvo la relativa al
importante equilibrio ideal que debiera existir entre los rganos del poder pblico y los
mecanismosdefrenosycontrapesos.Porelcontrario,enestetipoanalizado,laConstitucin
confiere al presidente gran cmulo de facultades (incluso en mbitos econmicos) y se le
concibecomoelpivote,ejeocolumnadelsistemapolticoconstitucional.Enesaconstruccin
se establece un desequilibrio en favor del rgano ejecutivo, que se vuelve predominante y,
correlativamente, sus controles devienen demasiado dbiles porque los encargados de esa
funcin carecen de autonoma, a veces escasa o hasta nula (si bien existen mecanismos
razonablementeeficacesdeproteccindelosderechosfundamentales,porloquesealejade
unaautocracia).
DesdeelsigloXIXyhastafinalesdelXX,nuestrareginsecaracterizporlapreponderancia
constitucional del Ejecutivo sobre el resto de los poderes pblicos; no obstante, de modo
paulatino y sistemtico, se ha revertido la tendencia en busca de un equilibrio entre los
respectivos rganos del Estado, aunque con frecuencia sin xito. Un claro ejemplo de esta
situacin lo encontramos en la Constitucin de Repblica Dominicana de 1966 y en los
sucesivos esfuerzos de cambio, incluida la reforma de 1994, que a pesar de la enorme
expectativa y discusin pblica que gener no alcanz un acomodo ms razonable entre los
poderesconstitucionalesquecomponenalEstado.
Elrgimenconstitucionaldominicanoexigemayorascalificadasmuydifcilesdeconstruirsiel
Parlamentoacusaoadjudicaresponsabilidadpolticaalpresidente;ental caso,serequieren
tres cuartas partes, respectivamente, de los miembros de las Cmaras de diputados y
senadores(porlogeneral,enotrasnacionesdelsubcontinentebastandosterceraspartesde
los miembros presentes). Superar el veto legislativo del presidente obliga de modo
indispensablealaconformacindedosterceraspartesdelnmerototaldelascmarasque
componenelCongreso;esdecir,superarlaobservacinpresidencialdelasleyesqueelpasse
propone emitir requiere prcticamente la unanimidad de los partidos dominicanos. No
68
obstante, con las reformas constitucionales de 2010 se brindan algunas potestades al

Congreso,comoporejemplolapromulgacindelegislacinsi,vencidoelplazoconstitucional
paraello,elEjecutivonoprocedieraconlapromulgacinypublicacindelamisma.
Por otro lado, para modificar ciertas medidas legislativas en mbitos relevantes (como el
rgimen legal de la moneda o de la banca, as como del presupuesto de ingresos y el gasto
pblico)cuyainiciativanosehayaoriginadoenlaPresidencia(puesenesteltimocasobasta
lamayorasimple),seexigendosterceraspartesdeltotaldelegisladores.
CiertasmateriasescapandeformatotalalcontroldelCongreso(elpresidentepuedelegislar
ordinariamentesobrezonasareas,martimas,fluvialesymilitares,ascomoenlahabilitacin
de puertos y costas martimas). Y cuando el propio Congreso no se encuentra reunido, el
presidente est facultado para ordenar la suspensin de derechos en situaciones de
emergencia, la modificacin al presupuesto de egresos o la designacin interina de las
vacantesenlaCmaradeCuentasolaJuntaCentralElectoral.Ensuma,RepblicaDominicana
esunbuenejemplodelpresidencialismopredominanteenAmricaLatina.
III.Presidencialismoatemperado
A diferencia del presidencialismo predominante, en este tipo laConstitucin disea al Poder
Legislativo como pivote o eje del sistema polticoconstitucional y le otorga las atribuciones
ms importantes; generalmente, las competencias legislativas del presidente se encuentran
reducidas e, incluso, carece de la facultad de veto. Si bien podra considerarse que este
presidencialismo slo tiene valor histrico, es importante identificarlo para comprender
adecuadamentelasdemsclasesexistentes(olasquepuedenexistirenlaregin).Unejemplo
eslaConstitucin mexicanade1857 (hastalareformade1874),porlaque seestableciun
Congreso unicameral con predominio, desapareciendo el Senado (a pesar de preverse un
rgimen federal) por estimarlo un rgano aristocratizante y conservador. El presidente
careca de la facultad de veto, pues slo poda hacer observaciones a las leyes, que se
superabanconlamayorasimpledelosmiembrospresentesdelCongreso.136
IV.Presidencialismoconmaticesparlamentarios
Aqu, los mecanismos de control del poder pblico son esencialmente los del sistema
presidencialpuro,peroestavarianteadmiteoincorporaalgunosaspectosqueseinspiranen
elparlamentario.
Pinsese, por ejemplo, en la existencia de un Consejo de ministros con facultades amplias y
dondeelCongresopuedecensuraraunministro;larepercusinpolticaquepodrateneresa
eventual diferencia en la opinin pblica no es desdeable, y tampoco lo es la erosin que
podra acarrear en las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Sin embargo, la decisin
final sobre la dimisin del censurado sigue siendo facultad discrecional exclusiva del
136
H.FixZamudio,Valoractualdelprincipiodeladivisindepoderesysuconsagracinenlasconstitucionesde1857y1917,
Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, ao XX, nms. 5859 (Instituto de Derecho ComparadoUNAM, Mxico,
eneroagostode1967),pp.36yss.;J.J.OrozcoHenrquez,Ladivisindepoderes,enDerechosdelpueblomexicano,t.I,3ed.,
CmaradeDiputadosMiguelngelPorra,Mxico,1985,pp.647651.
69
presidente;137 por ello este sistema no se considera parlamentarizado sino slo de matices
parlamentarios.
Hace falta insistir en que la posibilidad de emitir la censura a un ministro por parte del
Congreso (ya sea que conduzca automticamente a su dimisin, como ocurre en el
presidencialismoparlamentarizado,odependadeladecisinfinaldelpresidente,comoenel
presidencialismo con matices parlamentarios) debe diferenciarse del llamado juicio poltico
queseprevenvariasconstitucioneslatinoamericanas.
En efecto, aunque la consecuencia de este procedimiento pueda significar tambin la
separacindelcargo,existeunadiferenciafundamental:lacensuranonecesariamentedebe
demostrar que el ministro involucrado ha incurrido en la violacin de alguna disposicin
constitucional o legal, sino que basta una gestin que se considera inadecuada. En el juicio
poltico, por su parte, el estndar es ms riguroso pues se requiere probar que el alto
funcionariosealadosincurrienalgunacausaderesponsabilidadprevistaenlaConstitucin
oenlaley.
EntrelospasescuyaConstitucin establece unpresidencialismoconmaticesparlamentarios
seencuentran:CostaRica,ElSalvador,Nicaragua,PanamyParaguay.138
V.Presidencialismoparlamentarizado
Para los efectos de este trabajo, la diferencia fundamental entre el presidencialismo con
matices parlamentarios y el presidencialismo parlamentarizado radica en que este ltimo no
slo admite la posibilidad de que el Congreso se reserve la atribucin de censurar a los
ministros,sinoquelamismasupongalaremocinodimisindelcensuradoconindependencia
delavoluntaddelpresidente.
Porotraparte,adiferenciadelsistemaparlamentario,elpresidentesiguesiendoelpivotedel
sistemapolticoconstitucional,puesconcentralasfuncionesdejefedeEstadoydeGobierno
(elhechodequeeljefedeGabineteenArgentinaoelpresidentedelConsejoenPerpuedan
ser removidos libremente por el presidente, justifica que no se les considere jefes de
Gobierno,identificandoalsistemarespectivocomopresidencial,sibienparlamentarizado).
Dicho de otro modo: la ltima de las tipologas se caracteriza por introducir en un sistema
presidencialcontrolespropiosdelsistemaparlamentarioquelleganaalterarlonotablemente.
El gabinete y los ministros son individualmente responsables, lo mismo ante el presidente
comoanteelCongreso;portanto,esteltimopuedecensurary,llegadoelcaso,emitirvotode
falta de confianza a los ministros, quienes entonces deben separarse del cargo mediante
diversos mecanismos. En algunos casos, adems, el presidente puede disolver
137
Cabeadvertirque,paraJorgeCarpizo,siunsistemapresidencialprevlacensuradealgnministroporelCongreso,peroal
efectoexigeunamayoracalificadaomuycalificada(noslocuandoladimisindelministrocensuradodependefinalmentedel
presidente),setrataratambindeuncasodepresidencialismoconmaticesparlamentarios(cfr.Carpizo,op.cit.,n.4,ypp.201
202)ynodepresidencialismoparlamentarizado,comoaqusesostiene.
138
D.Valadsilustracmo,inclusoenEstadosUnidos,sehanhechointentosdeparlamentarizarelpresidencialismo,atravsde
la posible censura de algn secretario de Estado (citando el intento senatorial respecto de William Seward durante la
administracin de Abraham Lincoln en 1862) o del procurador general (como ocurri con Alberto Gonzlez en 2007 durante la
administracindeGeorgeW.Bush,donde53senadoresvotaronafavordelacensuray38encontra,peroserequerancuando
menos60votosafavorparaqueelSenadohubierapodidoformularunarecomendacinnovinculantealpresidentedeEstados
Unidos).Cfr.D.Valads,op.cit.,n.30,ypp.1921.
70
anticipadamenteelCongresoyconvocaraelecciones,apesardelocualserespetaelperiodo
fijodelmandatopresidencial.EntrelospasescuyaConstitucinestableceunpresidencialismo
parlamentarizado,segnloscriteriosapuntados,seencuentran:Argentina,Bolivia,Colombia,
Ecuador,Guatemala,Per,UruguayyVenezuela.139
Conbaseenlosparmetrosycasosexpuestoshastaaqu,esposibleclasificaralossistemas
presidencialeslatinoamericanoscontemporneosenlostrminosdelsiguientecuadro.

CuadroB.3.2
Clasificacindelossistemaspresidencialescontemporneos1
Presidencialismocon
Presidencialismo Presidencialismo
Presidencialismopuro matices
predominante parlamentarizado
parlamentarios
Brasil RepblicaDominicana CostaRica Argentina4

Chile2 ElSalvador Bolivia
Honduras Nicaragua
Colombia5
Mxico Panam
Ecuador
Paraguay3
Guatemala
Per
Uruguay
Venezuela6
Fuente:Elaboracinpropia.
1
Atendiendo a lo establecido en el texto constitucional, en particular, con respecto al cmulo de
atribucionesdelpresidentedelaRepblicay,sobretodo,alaregulacindelaresponsabilidadpoltica
ministerial.
2
Enelentendidodeque,dadalarelevanciaquehavenidoteniendoelCongresoenelfuncionamientodel
sistema presidencial chileno, hay quien dudara en considerarlo un sistema presidencial puro (al
respecto,esimportanteconsultarelartculodeCarlosHuneeus,enDanielZovattoG.,yJ.JessOrozco,
ReformapolticayelectoralenAmricaLatina,19782007,UNAMeIDEAInternacional,Mxico,2008.
3
Aun cuando la todava escasa experiencia prctica en Paraguay respecto del funcionamiento de los
matices parlamentarios, podra conducir a algunos a considerarlo un sistema presidencial puro (al
respecto,esrelevanteverelartculodeJorgeSilveroSalgueiro,enZovattoyOrozco,op.cit.,2008)
4
Sinolvidar,claroest,que,juntoalafiguradeljefedeGabinete,enArgentinaseconfiereuncmulo
significativodeatribucioneslegislativasalpresidentedelaRepblica,queinfluyeenelfuncionamiento
del respectivo sistema (sobre ello, vase el trabajo de Alberto Dalla Va en Zovatto y Orozco, op. cit.,
2008).
5
Como se ha mencionado, teniendo en cuenta que en Colombia no ha funcionado en la prctica la
mocin de censura, hay quien lo considerara como un sistema presidencial acentuado, slo matizado
conalgunasinstitucionesdelsistemaparlamentario,porloquebajoesteltimocriteriopodracolocarse
139
Lo anterior, atendiendo, como se ha insistido, a lo previsto en el texto constitucional con especial referencia a la
responsabilidadpolticaministerial,puesdesdelaperspectivadelarealidadpolticoconstitucionalcabraubicaraVenezuela,por
ejemplo,comounpresidencialismohegemnico;demanerasimilar,teniendoencuentaqueenColombianohafuncionadoenla
prctica la mocin de censura, hay quien lo considerara como un sistema presidencial acentuado, solamente matizado con
algunas instituciones del sistema parlamentario, por lo que bajo este ltimo criterio podra colocarse a Colombia entre los
sistemaspresidencialesconmaticesparlamentarios(alrespecto,esimportanteverlosartculos,deA.R.BrewerCaras,Reforma
electoralenelsistemapolticoenVenezuela,yH.delaCalleLombana,ReformaelectoralenColombia,reunidosenD.Zovatto
yJ.J.OrozcoHenrquez,ReformapolticayelectoralenAmricaLatina,19782007,UNAMIDEA,Mxico,2008).
71
aColombiaentrelossistemaspresidencialesconmaticesparlamentarios(alrespectovaseeltrabajode
H.delaCalle,enD.ZovattoG.yJ.J.Orozco,op.cit.,2008).
6
Desde la perspectiva de la realidad polticoconstitucional cabra ubicar a Venezuela como un
presidencialismo hegemnico, siendo relevante, no obstante, consultar al respecto el trabajo de A.
BrewerCaras,enG.ZovattoG.yJ.J.Orozco,op.cit.,2008.
Hasta aqu, podemos sostener al menos dos conclusiones preliminares. La primera, que
despus de poco ms de 30 aos, la democracia en Amrica Latina tiene un rostro
inequvocamentepresidencialista;laconstruccindesunuevopluralismohasidoposiblecon
elformatoylasbaseshistricaspresidencialistas,loqueasuvezhadadolugaralperiodode
vidademocrticamsduraderodetodasuhistoria.Lasegunda:lastransicionesdemocrticas
han transformado el presidencialismo histrico de la regin, que ha recibido, en un nmero
importante de pases, dosis diversas de mecanismos y procedimientos de control
parlamentario. Es el presidencialismo el que ahora muda por efecto de la lucha poltica
democrtica, y su mutacin adaptativa ha caminado en varias direcciones, conforme los
regmenespluralistasseasientan.
A continuacin, expondremos un anlisis detallado de este proceso de cambio en y del
presidencialismo durante las ltimas tres dcadas, con especial atencin al estudio de las
siguientesochovariables:1)relacinentreEjecutivoyLegislativo;2)conformacindelPoder
Ejecutivo;3)facultadesdelpresidente(legislativas,definicindelpresupuestopblico,poder
de veto; atribuciones en emergencias; expedicin de decretos; mecanismos para emitir
decretosley); 4) control de la agenda; 5) convocatoria a referndum o plebiscito; 6)
designacin y remocin de ministros; 7) funciones del gabinete, y 8) control del Legislativo
sobreelEjecutivo(tipodepoderlegislativo;mocindeconfianza;censura;informes;pregunta
parlamentaria;interpelacioneseinvestigaciones).
B.3.g.ReformasalpresidencialismoenAmricaLatina:Tendenciasyestado
actual
I)LasrelacionesentreEjecutivoyLegislativo
Venimosdelautoritarismo,dedistintostiposdedictadurasodetiranas,enlasquelafigura
del presidente (con todo y su connotacin republicana) a menudo reflejaba cosas muy
diferentesaladeunestadiodemocrtico.Aveces,siexista,eraunamarionetadelasFuerzas
Armadas o, aqu y all, del embajador de habla inglesa que consumaba por su va la
intervencin y la tutela extranjera. A veces ni siquiera poda emanar de elecciones ms o
menoslibres.
El presidente poda ser tambin la expresin de la movilizacin nacional sin mediaciones,
encarnacinpuradelpueblo.Podasintetizarlaconcentracincorporativadepoderesfcticos
odeorganizacionespopularesoserelhombreportodosadulado,lacspidedeunapirmide
autoritaria, tema, origen y destino del poder poltico. Pues bien, en casi todas partes del
subcontinentelatinoamericanoesepresidentesehadespedidoparadarpasoaotrotipo,ms
moderno,acotadoyterrenal.
72
Como el presidente lo concentraba casi todo, como era dueo de un inmenso poder legal y
extralegal,larutanaturaldelademocratizacinconsistienmodularsusfacultadesyceirloa
unmarcoinstitucionalmsregulado.Latareadereformarelpresidencialismofueasunade
lasmsimportantesqueacometieronnuestrasdemocraciasdesdelallegadadelaTerceraOla.
Todo lo cual lleva a una pregunta central: Cunto poder debe atribuirse al presidente para
quelademocraciafuncionebienyseconsolide?Estaeslacuestinqueesperamosresponder
al analizar la evolucin y caractersticas de los procesos de reforma poltica realizados en
AmricaLatinaentre1978y2009.140Enespecial,analizaremoslabsquedadeunreequilibrio
entrelasrelacionesentreelEjecutivoyelLegislativo.
En efecto, la renovacin o racionalizacin de los sistemas presidenciales de los pases se ha
centradoenlasrelacionesLegislativoEjecutivo(conlasalvedaddeCostaRica,dondeendicho
periodo no se aprecia ninguna reforma sobre este particular pero s en materia del
fortalecimientodelaSalaConstitucionaldelaCorteSupremadeJusticia),aunqueenalgunos
estas reformas vinieron acompaadas de cambios sustanciales en el Poder Judicial. Con
frecuencia, el objetivo ha sido dotar de mayores facultades al Legislativo y consolidar un
sistema de controles, pesos y contrapesos en aras del equilibrio y mayores atributos
congresuales.
Elanlisisqueharemosenlosprximosapartadospondrenevidencialaclaratendenciade
las reformas para incorporar al presidencialismo instituciones y procedimientos de origen
parlamentario,perosiemprepreservandolamatrizbsicadelsistemapresidencial.
II)ConformacindelPoderEjecutivo
Ocho de las 18 Constituciones de los pases estudiados prevn que el Poder Ejecutivo y, en
consecuencia, el gobierno, recaiga en una sola persona, el presidente de la Repblica:
Argentina (artculo 87),141 Chile (artculo 24), Honduras (artculo 235), Mxico (artculo 80),
Nicaragua(artculo144),Paraguay(artculo226),Per(artculo110)yRepblicaDominicana
(artculo49).
Cuatro pases precisan que el Poder Ejecutivo lo ejercen tanto el presidente como los
ministros: Bolivia (artculo 165), Brasil (artculo 76), Costa Rica (artculo 130) y Panam
(artculos 175 y 194), en tanto que los seis pases restantes agregan a los anteriores a otros
funcionarios: Colombia, a los directores de departamento administrativo (artculo 115);
Ecuador,alavicepresidenciayalosorganismoseinstitucionesnecesariosparacumplir,enel
mbito de su competencia, las atribuciones de rectora, planificacin, ejecucin y evaluacin
de las polticas pblicas nacionales y planes que se creen para ejecutarlas (artculo 141); El
Salvador, al vicepresidente, viceministros y sus funcionarios dependientes (artculo 150);
Guatemala, viceministros y dems funcionarios dependientes (artculo 182); Uruguay,
ministros o el Consejo de ministros (artculos 149, 168 y 179) y Venezuela, vicepresidente y
demsfuncionariosquedeterminenlaConstitucinylaley(artculo225).
140
Enalgunoscasossegnseindicaenlatablaresumendelalegislacinutilizadaparaelanlisis,seincluyenlasreformashasta
2010.
141
Sin embargo, el artculo 100 de la Constitucin de Argentina establece que los ministros, secretarios y el jefe de Gabinete
tendrnasucargoeldespachodelosnegociosdelanacin,yrefrendarnylegalizarnlosactosdelpresidenteconsufirma,sinla
cualstoscarecendeeficacia.
73
III)Panoramasobrelasprincipalesfacultadesconstitucionalesdelpresidente
Al presidente de la Repblica al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de Gobierno se le
atribuye un conjunto de competencias constitucionales que lo convierten, adems de
representantedelEstado,enelcentroymotordelaactividadpoltica,puessevuelvejefede
la administracin, jefe de las Fuerzas Armadas, colegislador y ejecutor de la legislacin
aprobadaporelCongreso.
A diferencia del modelo estadounidense, cuyo sistema presidencial evolucion hacia un
equilibriorelativodelostrespoderesdelgobierno,elrgimenpresidencialenAmricaLatina
se caracteriz desde sus orgenes por una preponderancia muy marcada del Poder Ejecutivo
frente a los otros dos poderes del gobierno, basado no slo en el cmulo de atribuciones
constitucionalessinotambinmetaconstitucionales,142conunafuertetendenciaapersonalizar
el poder y a ejercerlo sin mediaciones, al margen de las instituciones. A continuacin se
analizanalgunasdelasprincipalesatribucionesdelpresidentedelaRepblica.
IV)Facultadeslegislativasdelpresidente
Elpresidentelatinoamericanointervieneenelprocedimientolegislativogeneralmenteatravs
detresactos:lainiciativadeley,lafacultaddevetoylapromulgacinypublicacindelaley.
Adems, conviene abordar los casos excepcionales en que el presidente puede legislar
directamente, as como su capacidad para influir en la agenda legislativa y, en su caso,
convocar a la ciudadana para que se pronuncie mediante algn mecanismo de consulta
popular.
IV.a)Iniciativalegislativa
Adiferenciadelpresidencialismoestadounidense,quenoconfierealpresidentelafacultadde
iniciativa legislativa (si bien en la sesin de apertura de sesiones del Congreso, el jefe del
Ejecutivo plantea las iniciativas de su inters), todas las Constituciones de los pases
latinoamericanos prevn para el presidente de la Repblica esa facultad explcita. Incluso,
algunas Constituciones amplan la facultad de iniciativa legislativa a otros funcionarios de la
administracin, en el entendido de que el Poder Ejecutivo, como conjunto, goza de estas
facultades,obiendotandoalvicepresidentey/oalosministrosdedichafacultaddurantelos
debates en el Congreso. Tal es el caso de Bolivia (vicepresidente y ministros, artculo 165);
Colombia (gobierno nacional, artculo 154); Costa Rica (ministros, artculo 123); El Salvador
(ministros,artculo133.2);Honduras(secretariosdeEstado,artculo213);Panam(ministros,
artculo 165); Uruguay (ministros, artculo 112); y Venezuela (vicepresidente, ministros y
demsfuncionariosquedeterminenlaConstitucinylaley,artculo204,fraccinI).
AlgunospasesextiendenlafacultaddeiniciativalegislativaaotrotipoderganosdelEstado
nacional.Paracitarsloalgunosejemplos:BoliviaextiendeestafacultadalTribunalSupremo,
enelcasodeiniciativasrelacionadasconlaadministracindelaJusticia(artculo162,4),alos
gobiernosautnomosdelasentidadesterritoriales(artculo162,5)yasusciudadanos(artculo
162,1);Guatemala,alorganismoEjecutivo,laCorteSupremadeJusticia,elTribunalSupremo
Electoral y la Universidad de San Carlos de Guatemala (artculo 174), mientras que la
142
UtilizandoelilustrativocalificativoadoptadoporJ.CarpizoensuclsicolibroElpresidencialismomexicano,5a.ed.,SigloXXI,
Editores,Mxico,1985,pp.8283y190yss.
74
ConstitucinBolivarianaenVenezuelapermitequetodoslosotrospoderespblicostenganla
iniciativa legislativa en sus respectivas reas: Tribunal Supremo de Justicia (artculo 204, 4),
Poder Ciudadano (artculo 204, 5), Poder Electoral (artculo 204, 6) e incluso los consejos
legislativosdelosestados(artculo204,8).
Otra facultad tpica del presidencialismo es la llamada iniciativa exclusiva, que consiste en
reservar al presidente la facultad para presentar leyes sobre determinadas reas que son
consideradas estratgicas, evitando que el Congreso pueda ser el iniciador de un cambio en
ellas.As,enAmricaLatina,todaslasconstitucionesconfierenalpresidente,directamente,o
atravsdealgnrganoauxiliar,lainiciativaexclusivaenmateriapresupuestal.
La presentacin de los presupuestos nacionales no es la nica rea exclusiva. En Chile, por
ejemplo, tambin lo son la modificacin de la divisin poltica o administrativa del pas,
administracinpresupuestariaofinancieradelEstado,ventayalquilerdebienesdelEstadoy
leyesrelacionadasconelusodelasFuerzasArmadasenelexterior,gastopblico(creaciny
supresindecargospblicos,remuneracionesdelaadministracinpblicayotros),fijacinde
las remuneraciones mnimas para los trabajadores del sector privado, normas sobre la
seguridadsocialdelsectorpblicoyprivado,ascomocontratacindeemprstitosdelEstado
(artculo65delaConstitucin).EnColombia,elpresidenteeselorigendecualquieriniciativa
decambioenmateriadegastopblico,planesdedesarrollo,estructuradelaadministraciny
decretos de exenciones tributarias. En Ecuador se le reserva al presidente la iniciativa
legislativa en proyectos de ley que creen, modifiquen o supriman impuestos, aumenten el
gastoomodifiquenladivisinpolticoadministrativadelpas(artculo135),mientrasqueen
Uruguay lo es toda ley que signifique gastos, creacin de empleos, dotaciones, retiros,
beneficiosjubilatorios,exoneracionestributarias,fijacindesalariosmnimosydepreciosde
productosdelaactividadpblicaoprivada(artculos86.2y133.2y133.3).
IV.b)Definicindelpresupuesto
Laleydepresupuestoesunaspectoneurlgicoydecrucialimportanciaparalagobernabilidad
y el funcionamiento adecuado del gobierno. No hay una tendencia clara en Amrica Latina,
pueslasrelacionesylosequilibriosbasculandeunpoderaotro.Adiferenciadeloqueocurre
con el Congreso estadounidense,143 en varios sistemas polticos de Amrica Latina las
modificacionesqueelPoderLegislativopuedeintroduciralaleydepresupuestoqueproponga
el Ejecutivo son limitadas. En otros sistemas, incluyendo el brasileo, el colombiano, el
salvadoreo, y el peruano desde 1993, el Congreso no est autorizado para aumentar los
montos asignados a los rubros presupuestarios que presente el Poder Ejecutivo, as como
tampocopuedeincrementarelmontototaldegastos.
En ciertas naciones, el Ejecutivo tiene mayores poderes presupuestarios, mientras que en
otras son los Congresos los que cuentan con mayores poderes para modificar las finanzas
propuestas por el presidente. El Legislativo posee, en cierta medida, ms libertad para
modificarelpresupuestocuandotienelaposibilidadexpresadecambiarelmontoasignadoa
143
En Estados Unidos, desde el punto de vista formal, el Congreso es exclusivamente responsable de presentar y promulgar el
proyecto de ley de presupuesto, y otros tipos de legislacin. Todos los proyectos de ley, incluido el de presupuesto, deben
originarseenelCongreso.Enlaprctica,sinembargo,loqueocurreesquelosrepresentantesdelpartidogobernantepresentan
la propuesta de ley de presupuesto del Poder Ejecutivo, que sirve al menos de base para el debate inicial. Cualquier legislador
puedepresentarunpresupuestoalternativo.J.M.Payne,enop.cit.,2006,p.102103.
75
los diferentes rubros, aunque no pueda elevar la cifra total de gastos, como ocurre en
Nicaragua,Panam,UruguayyVenezuela.EstepoderesanmayorcuandoelCongresopuede
incrementarelmontodelosgastos,siempreycuandocontempleademsnuevasfuentesde
ingresosparacubrirlos.Porelcontrario,elpresidenteseencuentramsdebilitadoenloque
respecta a la elaboracin del presupuesto cuando el Congreso puede modificarlo sin ningn
tipo de restriccin, como sucede en Argentina, Guatemala, Honduras, Paraguay y Mxico,
aunque en este ltimo pas el Congreso nicamente puede crear gastos nuevos una vez
promulgadalaleydepresupuesto.
Porotraparte,lacapacidaddelpresidentedeinfluirenelpresupuestotambinseveafectada
cuandoelCongresonoloapruebaenlafechalmiteestablecidaoantesdequeseinicieelao
fiscal. En pases como Chile, Colombia, Ecuador, Panam y Per las propuestas del Poder
Ejecutivoseconviertenautomticamenteenley.Deacuerdoconesteesquema,elpresidente
puede ganar si sus partidarios en el Legislativo logran sencillamente posponer el debate o
evitar que un presupuesto modificado obtenga los votos de una mayora. Por su parte, en
Argentina, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Uruguay y Venezuela, el presupuesto del ao
anterior permanece vigente durante todo el ao fiscal o hasta que se apruebe un nuevo
presupuesto.
En las naciones restantes no existe una disposicin para este tipo de eventualidad, lo que
implicaquedebeaprobarseunnuevoproyectodeleyparaqueelgobiernocontinesulaboro
delocontrariodebenadoptarsemedidasprovisionales.
IV.c)Poderdeveto
El veto es el mecanismo por medio del cual el presidente rechaza o formula observaciones
respecto de un proyecto de ley o decreto aprobado por el Legislativo. Se considera como el
principalcontrapesodelEjecutivofrentealLegislativo,ytodoslospaseslatinoamericanoslo
hanincorporadoconalgunasvariantes.Lafinalidaddelvetoestratardeimpedirlaentradaen
vigor de leyes que el Ejecutivo estima inconvenientes o que cree adolecen de vicios de
inconstitucionalidadparasometerlasaunarevisinulterior.
En Amrica Latina se puede distinguir entre el veto total y el parcial.144 En este ltimo, el
presidente regresa al Congreso, con sus observaciones, las partes del proyecto con las que
disiente,entantoquepromulgaypublicaelrestodelainiciativaconlacualconcuerda.As,
algunas partes del proyecto se convierten en ley mientras el resto se ve sometido a una
segundavaloracinenelCongreso,enesperadeunanuevavotacinque,ensucaso,supere
elveto.Tratndosedevetoporpresuntainconstitucionalidad,enalgunospasesdelaregin,
segnseexpondr,elproyectosesometealrganodejusticiaconstitucionalcorrespondiente.
Esprobablequeelvetoparcialpropicieunjuegodesumapositiva:loslegisladoresganancon
lapromulgacindeaquellosaspectosenqueexistecoincidenciaconelEjecutivo,mejorndose
elordenjurdico,mientrasqueelpresidentetambinganaalregresaralCongresolapartedel
proyecto que se contrapone a sus preferencias, manteniendo la norma vigente inmune a
adicionesnodeseadas.
144
EnEstadosUnidosexisteelllamadovetodebolsillo,porelcualelpresidenteomitefirmaropromulgarelproyectodeley,
pero tampoco lo devuelve al Congreso con sus observaciones antes de que ste entre en receso, lo que se traduce en que el
presidentecongelaciertainiciativa,olvidndolaensubolsilloeignorandoquealgunavezlefueenviada.
76
Entre los pases latinoamericanos que prevn un veto parcial se encuentran: Argentina (slo
cuando la parte no vetada preserve autonoma normativa), Brasil, Colombia, Panam y
Paraguay.EspertinenteadvertirqueungrannmerodeConstitucionesprevexpresamente
quecualquierproyectodeleypuedeservetadoporelpresidenteentodooenparte.Esto
ocurreenBrasil,Chile,Ecuador,Mxico,Nicaragua,Paraguay,dondelapublicacindelaparte
noobjetadaesdecisindelCongreso,lomismoqueenPeryUruguay.Esdecir,seincluyela
posibilidaddeobjetarsloalgunasdisposicionesespecficasysetramitaeldebatedevuelta,
hacialadeliberacincongresual.
Cabe sealar que en Guatemala se excluye expresamente el veto parcial, en tanto que en
Nicaraguaseprohbe,tambindemaneraexpresa,elvetoconstitucional(tantoparcialcomo
total).Encambio,enChileyCostaRicasecontemplaexpresamentequeelpresidentepuede
vetar,enformatotaloparcial,unproyectodereformaconstitucional.
Cuando tiene observaciones, tratndose del veto total, el presidente regresa el proyecto
completoalCongreso(incluidalapartequeapoya),ymientraselCongresonosupereelveto
presidencial,nadahabrcambiadoenlalegislacin.Deahquepuedaretrasarselaentradaen
vigordetodounpaquetelegislativourgenteodetrascendenciaporelmerorechazodealguna
desuspartes.LoanteriorcolocaalEjecutivoenunalgicadetodoonada,bajounesquema
deganadoresyperdedoresabsolutos.Dadalalentituddelprocedimientoparadesahogarun
proyectovetado,elcostodevetariniciativasenciertasmaterias(educacin,salud,impuestos)
puedellegarasertanaltocomoeldepromulgarunproyectoconerroresoinsuficiencias.145
No obstante esa experiencia acumulada, todos los pases latinoamericanos confieren al
presidentelafacultaddeemitirunvetototal.
ElprocedimientomscomnadoptadoporlasconstitucionesdeAmricaLatinaparasuperar
elvetoeseldelograrmayoraabsolutaenelLegislativo:Bolivia,Brasil,Colombia,Nicaragua,
Paraguay,PeryVenezuelasonloscasosprototpicos.Losqueexigenunamayoracalificada
dedosterciosdelosmiembrospresentessonChile,CostaRicayRepblicaDominicana;ados
terciosdeltotaldemiembrosobliganGuatemalayPanam.Existeotrogrupodepasesdonde
el universo vlido de la mayora calificada queda sujeta a interpretacin (dos tercios de los
miembros o del total de votos); ocurre en Argentina, El Salvador, Honduras y Mxico. En
Ecuadordependedeltipodeveto:encasodevetocompletoserequierendosterciosdelos
miembros, mientras que el veto parcial requerir el voto favorable de la mayora de los
asistentes a la sesin para poder superarlo (artculo 138). En Uruguay se requieren las tres
quintaspartesdelosmiembrospresentes.Inclusosinohayun pronunciamientoexpresode
ambas Cmaras dentro de 30 das respecto del veto, se entendern como aceptadas las
observacionesdelpresidente.
De acuerdo con la terminologa de Shugart y Mainwaring, cuando el veto se supera con la
mayora absoluta estamos ante un veto dbil, y cuando se exige una mayora calificada se
tratadeunvetofuerte.146Enalgunospases,lafacultadpresidencialdevetarproyectosde
leyporadolecerdeviciosdeinconstitucionalidadgeneralaintervencindelrganodejusticia
constitucional,trtesedelplenodelaCorteSupremadeJusticia,comoocurreenElSalvador,
145
L.C.Ugalde,RelacionesEjecutivoLegislativoenMxico:elcasodelvetopresidencial,RelacionesentreGobiernoyCongreso,
MemoriadelVIICongresoIberoamericanodeDerechoConstitucional,UNAM,Mxico,2002,pp.646648.
146
Cfr.S.MainwaringyM.S.Shugart,op.cit.,2002,p.52.
77
HondurasyPanam;laSalaConstitucionalenCostaRicayelTribunalSupremoenVenezuela,
odelaCorteConstitucional,comoenColombiayEcuador.
ElcuadroB.3.3resumelasfacultadesrelacionadasconelprocedimientolegislativoquesehan
mencionadohastaahora.
CuadroB.3.3
Facultadesrelacionadasconelprocedimientolegislativo,
conbaseenlasConstitucionesPolticas
Veto
Pas Facultaddeiniciativa Parcial

Total Formadesuperarlo
(observaciones)
PoderEjecutivo S S Dosterceraspartes
Argentina delosvotos

(artculo77) (artculo83) (artculo83)1 (artculo83)1
rganoEjecutivo Si Mayoraabsolutade
Noseestablece
losmiembros
Bolivia explcitamente
presentes
(artculo162y165) (artculo163) (artculo163)

(artculo163,11)
PresidentedelaRepblica S S Mayoraabsoluta
Brasil
(artculo61) (artculo84) (artculo84) (artculo66)
PresidentedelaRepblica S Indefinido Dosterceraspartes

delosmiembros
Chile presentes
GobiernoNacional S S Mayoraabsoluta:
50%+1deltotalde
Colombia miembros
PoderEjecutivo S Noseestablece Dosterceraspartes

delosmiembros
CostaRica presentes
(artculo123) (artculo125,126) (artculo125,126) (artculo127)
78

Dosterceraspartes
PresidentedelaRepblica S S
desusmiembros
Ecuador

(artculo134) (artculo138) (artculo138)
(artculo138)
PresidentedelaRepblicapor
S Noseestablece
mediodeministros Dosterceraspartes
ElSalvador desusmiembros

(artculo137)
(artculo137) (artculo137)
(artculo133)
S
No
OrganismoEjecutivo Dosterceraspartes
deltotaldelos
Guatemala Previoacuerdo miembros3
tomadoenConsejo Determinacinexpresa
(artculo174) deministros (artculo179)
(artculo178)
(artculo178)
PresidentedelaRepblicapor
S Dosterceraspartes
mediodelossecretariosdeEstado
Honduras Noseestablece delosvotos

(artculo213)
Mxico PresidentedelaRepblica S Noseestablece Dosterceraspartes

delnmerototalde
(artculo72) votos
Nicaragua PresidentedelaRepblica S Noseestablece Mayoraabsoluta:

50%+1deltotalde
diputados
Panam MinistrosdeEstado S S Dosterciosdeltotal

dediputados

(artculo170)
Paraguay PoderEjecutivo S S Mayoraabsoluta
(artculo203) (artculo209) (artculo208)2 (artculo208,209)
79

Per presidentedelaRepblica S Noseestablece Mayoraabsoluta:

50%+1delos
(artculo108) miembrosdel
Congreso
Repblica PresidentedelaRepblica S Noseestablece Dosterceraspartes

Dominicana deltotalde
miembrospresentes
decadaCmara
(artculo122) (Artculo102) (artculo102)
(artculo102)
Uruguay PoderEjecutivopormediodesus S Noseestablece Tresquintaspartes

ministros delosmiembros
presentes

(artculo133)
Venezuela PoderEjecutivo S Noseestablece Mayoraabsolutade

lospresentes

(artculo214)
1
Segninterpretacinjudicial.
2
LapublicacindelapartenoobjetadaesdecisindelasCmarasdelCongreso.
3
Artculo179constitucional.
IV.d)Facultadesdelpresidenteparalegislar
En el presente apartado se aborda la atribucin presidencial para emitir leyes o decretos
extraordinarios o excepcionales. Al respecto, es posible distinguir entre los poderes de
decreto,lospoderesdeemergenciayladelegacindefacultadesparalegislar(esimportante
advertir que en todos los casos el presidente cuenta ya con el poder de reglamentar las
leyes).147
Sin embargo, lo que ahora nos ocupa son los casos en que el presidente puede, sin
mediaciones, expedir leyes propiamente dichas. Sin duda, el poder de decreto constituye el
msrelevante,pueslepermiteemitirleyesdirectamente,sinparticipacinalgunadelrgano
legislativo(conindependenciadequeusualmentesepermitealCongresoabrogaromodificar
el decreto sias lo decide). Slo los presidentes de Argentina y Brasil tienen la atribucin de
emitir nuevas leyes por decreto casi en cualquier materia. Mientras que en Argentina el
Congreso debe pronunciarse en aproximadamente 20 das sobre el respectivo decreto (a
travs de la integracin de comisiones bicamerales permanentes, as como de trmites
especiales de aprobacin parlamentaria), en Brasil las medidas provisorias emanadas del

147
staeslacomnmentellamadafacultadreglamentariayqueprcticamentetodoslossistemaspresidencialeslatinoamericanos
contemplan,yaseaqueseconfieraalpropiopresidentedelaRepblicaenloindividualo,enalgunoscasos,encombinacincon
losministrososecretariosdeEstado.
80

presidente dejan de regir en 30 das si el Congreso no las convierte en ley. Por su parte, las
constitucionesdeHondurasyPertambinconfierenpoderesdedecretoasupresidentepero
slo en materia econmica y financiera cuando lo requiera el inters nacional. Cabe incluir
aqutambinlasfacultadesparaexpedirdecretosenmateriaadministrativa,queseotorganal
presidenteenNicaraguayVenezuela.
ComoadviertenShugartyMainwaring,inclusocuandolamayoradelrganolegislativopueda
abrogar o modificar un decreto, el presidente sigue desempeando un papel fundamental
puestoque,adiferenciadesufacultaddeiniciativadeleyquepuedeonoseraprobadaporel
Congreso,eldecretopresidencialesyaunaley(ynounamerapropuesta)antelacuallaotra
ramadegobiernoslopuedereaccionaraposteriori.Adems,elpresidentepuedehaceruso
estratgico de este poder e invadir la agenda del Congreso con una avalancha de decretos,
como sucedi en Brasil en 1990, cuando Fernando Collor de Melo utiliz su facultad
intensamente, emitiendo medidas provisionales cada 48 horas, incluido el llamado Plan
Collor de estabilizacin econmica.148 Adems, si a la entrada en vigor de determinados
decretosley sin intervencin del Congreso se suma la posibilidad de un veto (en su caso,
fuerte),elresultadoesunpoderpresidencialcasiabsolutoenmaterialegislativa.
MientrasquedurantelavigenciadelaConstitucinde1853elpoderdedecretoenArgentina
sedesarrolldefacto,conlaConstitucinde1994seestablecieronexpresamentelasprimeras
salvedadescircunscribiendolasmateriassobrelascualessepuededecretar.Cabesealarque,
durante el periodo que abarca este estudio, dos Constituciones derogaron los respectivos
poderespresidencialesdedecreto:Paraguay,en1992,yNicaragua,en1995,mientrasqueen
ladeVenezuelaseamplitalpoderdesde1999.
Otra atribucin legislativa relevante del presidente es la relacionada con los poderes de
emergencia, que se prevn con variantes en todos los 18 pases objeto de estudio. As, el
presidente de la Repblica, directamente o previa autorizacin del Congreso (en general,
cuandostenoseencuentraenreceso),peroentodocasoconelacuerdodelosministroso
secretariosdeEstado,suspendeciertosderechosfundamentalesencondicionesdecatstrofe
ocalamidadpblicay,confrecuencia,dictalasmedidaslegislativasnecesariasparaafrontarla
situacin sealando el periodo de vigencia especfica. A pesar del carcter excepcional, cabe
sealarquedurantebuenapartedelsigloXXvariospasesdelareginpadecieronelabusode
estafacultadpresidencial,inclusoenpocasdeplenapazyestabilidad.149
La tercera atribucin legislativa del presidente es la derivada de la delegacin de facultades
para dictar leyes por parte del Congreso. Como se puede observar en el cuadro B.3.4, las
constituciones de siete pases contemplan la posibilidad de delegacin de facultades
legislativas durante cierto periodo (fuera de los casos de emergencia). La que lo hace de
manera ms amplia es la de Venezuela, y se ha convertido en prctica comn durante la
administracindelpresidenteHugoChvez.
148
Cfr.M.Shugart,MatthewyS.Mainwaring,op.cit.,2002,n.17,ypp.5355.Losautorescitanunestudiosobreelejerciciodeun
totalde1.004medidasprovisionalesenBrasil,de1988amayode1995,delascuales274habansidoaprobadasporelCongreso,
slo18rechazadasy640reeditadas.
149
D.Valads,LadictaduraconstitucionalenAmricaLatina,UNAM,Mxico,1974.
81
Tambin se prev de manera amplia, con salvedades en ciertas materias, en Brasil, Chile,
Colombia,PanamyPer.DemaneramsrestringidasedaenArgentina(slosobremateria
de organizacin administrativa) y en Mxico (nicamente sobre regulacin econmica, como
tarifasarancelariasycomercioexterior).

CuadroB.3.4
Poderesdedecreto,emergenciaydelegacinlegislativa
(porpas)
Argentina Decreto (por razones de necesidad y urgencia, salvo materia penal, tributaria,
electoral y de partidos polticos, previo acuerdo general de ministros, quienes
refrendan con el jefe de Gabinete, debindose pronunciar el Congreso sobre el
respectivo decreto aproximadamente en 20 das, artculo 99, numeral 3),
emergencia(artculos75,numeral29,y99,numeral16)ydelegacindefacultades
legislativas(sloenmateriaadministrativa,artculo76).
Bolivia Emergencia(artculo172,numeral8y26).
Brasil Decreto (organizacin administracin federal y en casos de relevancia y urgencia,

salvoenmateriadenacionalidad,ciudadana,derechospolticos,partidospolticos,
electoral, penal, procesal penal, procesal civil, Poder Judicial, Ministerio Pblico,
planesplurianuales,directricesorganizativas,crditosadicionalesysuplementarios,
secuestrodebienesycualquierotroactivofinanciero,artculos62y84,fraccinVI),
emergencia (artculos 137 al 139) y delegacin de facultades legislativas (en
materiasespecficascondiversassalvedades,artculo68).
Chile Emergencia(artculos40y41)ydelegacindefacultadeslegislativas(hastaporun
aosalvodeterminadasmaterias,artculo32).
Colombia Emergencia (artculos 213 al 215) y delegacin de facultades legislativas (por un

periodo mximo de 6 meses y para materias precisas, salvo cdigos y leyes
estatutarias,orgnicaseimpositivas,artculo150,numeral10).
CostaRica Emergencia(artculos121,numeral7,y140,numeral4).
Ecuador Urgenciaeconmica(artculo140y148,cuartoprrafo).
ElSalvador Emergencia(artculos29,30y167,numeral6).
Guatemala Emergencia(artculos138y183,incisof).
Honduras Decreto(enmateriaeconmicayfinancieracuandolorequieraelintersnacional,
artculo245,numeral20)yemergencia(artculos187y245,numeral7).
Mxico Emergencia (artculos 29 y 73, fraccin XVI) y delegacin de facultades legislativas

(slosobreregulacineconmica,artculo131,segundoprrafo).
Nicaragua Decreto(enmateriaadministrativa,artculo150,numeral3)yemergencia(artculo
150,numeral9).
Panam Emergencia (artculos 55 y 200, numeral 5) y delegacin de facultades legislativas
(portiempodeterminadoyparafinesespecficos,artculo159,numeral16).
Paraguay Emergencia(artculo288).
82
Per Decreto(enmateriaeconmicayfinanciera,cuandolorequieraelintersnacional,
ascomotarifasarancelarias,artculo118,numerales19y20),emergencia(artculo
137) y delegacin de facultades legislativas (sobre materias especficas y por un
plazo determinado, salvo tratados internacionales, leyes orgnicas, presupuesto y
cuentapblica,artculo104).
Rep.Dominicana Decreto (artculo 128, inciso b, cuando fuere necesario como lo establece este
artculo) Emergencia (artculo 128, inciso g, y artculo 262. nicamente cuando el
CongresoNacionalnoseencuentrereunido).
Uruguay Emergencia(artculo168,numeral17).
Venezuela Decreto (organizacin de la administracin pblica, artculo 236, numeral 20),
emergencia (artculos 236, numeral 7, y 337 al 339) y delegacin de facultades
legislativas (por un periodo determinado y sobre cualquier materia, artculo 236,
numeral8).
IV.e)Controldelaagenda
Tantolasfacultadesdeiniciativacomolasfacultadesdevetotienenunimpactorelevanteenla
agenda de polticas pblicas. A ellas se aaden dos aspectos de especial importancia en el
controldelaagenda:laposibilidaddelpresidenteparaplantearlaurgenciaeneltratamiento
de algn proyecto o iniciativa, con el consiguiente trmite privilegiado en el Congreso, as
comolaposibilidaddeconvocaralLegislativoasesionesextraordinariasenpocadereceso.
TodasycadaunadelasConstitucionesdelospaseslatinoamericanosestudiadoscontemplan
lafacultaddelpresidentedeconvocaralCongresoasesionesextraordinarias,algunasdeellas
precisandoqueelEjecutivodefinelaagendarespectiva.Cabesealarcomounapeculiaridad
que,enelcasodeColombia,laatribucindeconvocatorianocorrespondealpresidentesino
alGobiernoNacional(queincluye,adems,alosministrosyalosdirectoresdedepartamentos
administrativosyesejercidaatravsdelpresidenteyelrespectivoministroqueencabezael
tema).Asimismo,haynormasqueprevnlafacultadpresidencialdeconvocaralParlamento,
ejercidapormediodelaComisinPermanente(enHonduras,artculo245)oporelpresidente
de la Asamblea Nacional (Nicaragua, artculo 150). En Mxico no basta la decisin del
presidente de la Repblica de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, sino que
requiereelacuerdofavorabledelaComisinPermanentedelLegislativo(artculo78).
Enloqueserefierealacalificacindeurgenciaeneltrmiteodespachodeciertosproyectos
decarcterlegislativo,conunplazoderesolucinpredeterminado(generalmente,de30das),
entre las Constituciones que la contemplan se encuentran las de Chile, Colombia, Ecuador,
Paraguay, y Uruguay.150 Respecto de este ltimo, resulta pertinente sealar que si durante
ciertosplazosprevistoselCongresonorechazaelproyectodeleypresentadoporelpresidente
delaRepblicaniseapruebaalgunosustitutivo,eseproyectoentraenvigordeinmediato,lo
cualincrementalainfluenciadelmandatarioenladefinicindelaagendadepolticaspblicas.
150
Referenciasconstitucionales:Chile(artculo71),Colombia(artculo163),Ecuador(artculo140y148,cuartoprrafo),Paraguay
(artculos210y238,numeral12),yUruguay(artculo168,numeral7).
83
IV.f)Convocatoriaareferndumoplebiscito
Un ltimo aspecto que cabe mencionar aqu es la facultad de algunos presidentes (como el
ecuatoriano,artculo104)desometerareferendodiversasiniciativasdeley.Aunqueellonose
equipara al ejercicio de facultades legislativas, sin duda es una muestra ms de los
mecanismos al alcance del presidente para legislar prescindiendo de la participacin del
Congreso. Estos instrumentos de decisin poltica se encuentran dentro de un grupo ms
ampliodemecanismosdedemocraciadirecta,queseanalizanendetalleenelcaptulo7.Sin
embargo,resultaimportantedeterminarloscasosenloscualeselpresidentetieneelpoderde
convocar,porlavadirecta,areferndumoplebiscitoparadartrmiteaalgntemaqueno
pudoserdecididoenelmbitolegislativo.
Las condiciones de su ejercicio son determinantes: si la convocatoria est sujeta a pocas
restricciones, se genera una presin importante sobre los legisladores y constituye un
instrumentoquesuelereafirmarelmandatoylalegitimidadpopulardelEjecutivo.151Esteesel
caso,porejemplo,deColombiayEcuador,endondelafacultaddeconvocatoriaalaconsulta
recaeenelPoderEjecutivooengruposdelaciudadana.
EsedesequilibriodepoderesmenorenloscasosenqueelCongresotienetambinelpoder
de convocar a un plebiscito o referndum, como ocurre en Brasil, Guatemala, Honduras,
Nicaragua,Panam,ParaguayyVenezuela.Ysielmandatarioestfacultadoparaconvocarun
plebiscitooreferndumsinqueseavinculantecomosucedeenArgentinaeldesequilibrio
yelincentivomismoporrealizarconsultassevuelvetodavamenor.
V)Facultadesnolegislativasdelpresidente
Los presidentes latinoamericanos comparten, en general, otros poderes constitucionales

distintosdeloslegislativos,comoeldecomandantedelasFuerzasArmadas,lapreservacin
delaseguridadinterior,lasrelacionesexteriores,ladesignacindefuncionariosy,entrminos
amplios, la direccin de la poltica de gobierno. Con frecuencia se le asignan funciones
materialmente jurisdiccionales que fueron cercenadas del Poder Judicial152 (aunque, en los
ltimos aos, esa tendencia empieza a revertirse) y que el presidente ejerce a travs de
diversostribunalesespecializadosformalmenteubicadosenlaesferaadministrativayconun
gradoampliodeautonomatcnica,comoocurreconlajusticiafiscal,administrativa,laboraly
agrariaenvariospases.
Para los efectos de este trabajo, interesa sobre todo lo relativo a la direccin de la poltica
general de gobierno, incluyendo la organizacin estatal y las facultades del presidente para
designar a sus colaboradores inmediatos, as como los eventuales controles orgnicos del
Legislativo,queseanalizanacontinuacin.
V.a)Designacinyremocindeministrosporelpresidente
Diecisis de las 18 Constituciones estudiadas prevn la designacin y remocin libre de los
respectivosministrososecretariosdeEstadoporpartedelpresidentedelaRepblica.Estoes
151
M.ShugartyJ.L.Carey,op.cit.,1992.
152
LocualhasidoconsideradounsntomadelapreponderanciadelPoderEjecutivoenlaregin.Cfr.K.Rosenn,TheProtection
ofJudicialIndependenceinLatinAmerica,enEstudiosenhomenajealdoctorHctorFixZamudio,t.II,UNAM,Mxico,1998.,pp.
1258y12671269.
84
asen:Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,CostaRica,Ecuador,ElSalvador,Guatemala,
Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay,RepblicaDominicanayVenezuela.153Cabe
advertir que en Venezuela se prev que tambin el vicepresidente est facultado para
proponeralpresidenteladesignacinyremocindelosministros.
En Per, la atribucin del presidente de la Repblica se limita a la designacin y remocin
libres del presidente del Consejo de ministros, en tanto que los dems ministros son
designados y removidos a propuesta del presidente del Consejo (artculo 122); mientras que
enUruguayladesignacindelosministrosporelpresidenterequiereelapoyoparlamentario
conelobjetodeasegurarsupermanenciaenelcargo,sibienlaremocinquedaenmanosdel
Ejecutivo(artculo174).
En consecuencia, a diferencia del sistema presidencial estadounidense, donde la designacin
delossecretariosdeEstadorequierelaratificacindelSenado,enlospaseslatinoamericanos
generalmente alcanza la voluntad presidencial. No obstante, podemos encontrar ciertas
tendencias hacia la bsqueda del aval correspondiente por parte del Congreso o del Senado
respectivo (pinsese, por ejemplo, en Mxico, con respecto al procurador general de la
Repblica,losdiplomticosylosmilitaresquerequierenlaratificacindelSenado,artculo89,
fracciones III, IV y IX). Segn se analizar ms adelante, en la regin se ha generalizado, a
travsdediversasreformasduranteelperiodoenestudio,queeltitulardelMinisterioPblico
u rgano equivalente, adems de otros rganos constitucionales autnomos, requieran
tambinratificacinodesignacindirectadelrganolegislativooalgunadesusCmaras.
V.b)PrevisinyfuncionesdelGabinete,Consejodeministrosoequivalente
Comoseapuntlneasarriba,ochodelasconstitucionesestudiadasestablecenqueelPoder
Ejecutivorecaeexclusivamenteenel presidentedelaRepblica(Argentina,Chile,Honduras,
Mxico,Nicaragua,Paraguay,PeryRepblicaDominicana),entantoqueotrascuatrosealan
queloejercentantoelpresidentecomoelvicepresidenteylosministros(Bolivia,Brasil,Costa
RicayPanam)ylasseisrestantesagreganotrosfuncionarioscomointegrantesdelEjecutivo
(Ecuador,ElSalvador,Colombia,Guatemala,UruguayyVenezuela).
EsdesubrayarquelasconstitucionesquecontemplanlaexistenciadeunEjecutivoampliado
(nounipersonal)nosiempreestablecenungabineteurganoequivalente.Esteeselcasode
Brasil,dondeelpresidenteejerceelgobiernoconlosministros,peronoseconfierefuncino
atribucinalgunaparaellosenconjunto.Asimismo,ydemodoinverso,otrasConstituciones
que ordenan que el Ejecutivo se deposite slo en el presidente establecen al mismo tiempo
estetipoderganos,comoenArgentina,ParaguayyPer.
Cabe sealar que 12 de las Constituciones latinoamericanas contemplan expresamente la
figuradelgabineteoequivalente;nuevedeellasloprevncomoConsejodeministros:Bolivia,
ElSalvador,Guatemala,Honduras,Nicaragua,Paraguay,Per,RepblicaDominicana,Uruguay
153
Referencias constitucionales: Argentina, artculo 99, numeral 7; Bolivia, artculo 172, numeral 22; Brasil, artculo 84; Chile,
artculo32,numeral7;Colombia,artculo189;CostaRica,artculo139,numeral1;Ecuador,artculo147,numeral9;ElSalvador,
artculo 162; Guatemala, artculo 183, inciso s); Honduras, artculo 245, numeral 5; Mxico, artculo 89, fraccin II; Nicaragua,
artculo150,numeral5;Panam,artculo183,numeral1;Paraguay,artculo238,numeral6;RepblicaDominicana,artculo178,
numeral2,incisoa,yVenezuela,artculo236,numeral3.
85
y Venezuela,154 en tanto que una, Argentina, como Gabinete,155 otra como Consejo de
Gabinete(Panam)156y,finalmente,CostaRica157comoConsejodeGobierno.158
Existenotrasdosque,sinasignarlesningunadenominacincomorgano,hacenreferenciaa
alguna atribucin presidencial que requiere la firma de todos los ministros, como en
Colombia, o el acuerdo con los titulares de las secretaras de Estado, los departamentos
administrativosylaProcuraduraGeneraldelaRepblica,comoenMxico.159
Entre las atribuciones ms comunes del rgano correspondiente o conjunto de altos
funcionarios,seencuentraladeparticiparconelpresidenteenladeclaracindelosestados
desitiooexcepcin,independientementedequeensuoportunidadelCongresolaapruebe,
rechace o revoque. As ocurre en 10 de los referidos pases, con la salvedad de Argentina,
Bolivia,CostaRicayParaguay,dondebastaladecisinpresidencial,sujetaalposteriorcontrol
legislativo, al igual que en Ecuador y Repblica Dominicana. Por su parte, en Brasil y Chile
tambinseprevdichafacultadpresidencial,amenudovinculadaconlosllamadospoderesde
emergenciaquelepermitenlegislar(auncuandoseordenelaparticipacinaotrorganodel
Estado),peronoalconjuntodeministrososecretarios.As,enBrasil,correspondealConsejo
deDefensaNacional,yenChilealConsejodeSeguridadNacional.
Otras atribuciones relevantes de los gabinetes o equivalentes recaen en la aprobacin de
proyectosdeleyqueseenvanalCongreso(Argentina,Paraguay,PeryUruguay);aprobacin
de proyectos de presupuesto (Argentina, El Salvador y Uruguay); actuacin como rgano de
consultapresidencial(Nicaragua,PanamyParaguay);convocatoriaalCongreso(ElSalvador,
UruguayyVenezuela);formulacindeplanesypolticasdedesarrollo(Guatemala,Hondurasy
Venezuela);participacinenlosnombramientos(CostaRica,PanamyUruguay);definiciny
coordinacindetareasdegobierno(ParaguayyUruguay);participacinenlaconcertacinde
emprstitos y celebracin de contratos administrativos (Panam y Venezuela); refrendo o
aprobacin de los decretos de necesidad o urgencia (Argentina y Per); autorizacin de
erogacionesextraordinarias(ElSalvador);deliberacinsobreasuntosdeinterspblico(Per);
expedicindedecretosyejerciciodelafacultadreglamentaria(Venezuela)ydelderecho de
gracia o indulto (Costa Rica); fijacin de aranceles (Panam); solicitud de informes a
funcionarios (Panam); solicitud al Congreso de la declaratoria de defensa nacional (Costa
Rica);autorizacinparalacreacindebancos,concesindeprivilegiosindustrialesyascensos
militares,declaracindelarupturaderelaciones,mandodelasFuerzasArmadas,intervencin
enlaremocindefuncionarios,participacinenlacelebracindetratadosypresentacinde
iniciativasdeleyyejerciciodelveto(Uruguay),ascomolaemisindedecretossobrecrditos,
organizacindelaadministracinpblicaydisolucindelaAsamblea(Venezuela).
154
Referenciasconstitucionales:Bolivia,artculo165;ElSalvador,artculos166y167;Guatemala,artculos138,183,incisom),y
195; Honduras, artculos 245, numerales 7 y 22, as como 252; Nicaragua, artculos 151 y 185; Paraguay, artculo 243; Per,
artculos 121, 125, 126 y 137; Repblica Dominicana, artculo 137, Uruguay, artculos 149, 160, 166, 168, 174, 175 y 198, y
Venezuela,artculo236.
155
Argentina:artculos99,numeral3;100,numeral6,101y103)delaConstitucinPoltica.
156
Panam:artculos199y200delaConstitucinPoltica.
157
CostaRica:artculos139,140,147y149delaConstitucinPoltica.
158
D.Valads,op.cit.,1974,n.24,ypp.4247y106108.
159
Referenciasconstitucionales:Colombia,artculo212,yMxico,artculo29.
86
ComoadvierteDiegoValads,laparticipacindelgabineteodelosministrosenelejerciciode
esas atribuciones slo es relevante si paralelamente existe algn mecanismo de control del
Congreso sobre los ministros; de no ser as, su participacin slo representa un elemento
ornamental que carece de relevancia institucional.160 Al anlisis de tales tipos de control
previstosenlasConstitucioneslatinoamericanasseabocaelsiguienteinciso.
Antes, debe decirse que la mayor parte de estos ordenamientos establece que la
conformacindelGabinete,Consejodeministrosoequivalenteengeneralseintegraslopor
el conjunto de ministros, incorporndose en ocasiones otros funcionarios, como los
vicepresidentes,talcomoocurre,porejemplo,enGuatemala,NicaraguayVenezuela.
Asimismo, algunas de las 12 constituciones que prevn la figura del Gabinete, Consejo de
ministros o equivalente, incluyen la presencia de un coordinador o dejan al presidente en
libertad de designarlo, si lo considera necesario. Las que contemplan la funcin de algn
coordinador son Argentina, Per y, en cierta medida, Venezuela, una de cuyas funciones es
presidir el rgano en ausencia del presidente de la Repblica. Esta importante funcin se
denomina jefe de Gabinete en Argentina, en Per se trata del presidente del Consejo de
ministros y en Venezuela del vicepresidente de la Repblica (en este ltimo, previa
autorizacin del presidente de la Repblica); no obstante, en los tres casos, se trata de un
funcionario designado y removido por el presidente. Las Constituciones que abren la
posibilidad de que exista una figura jurdica que desempee esa funcin son las de Chile,
GuatemalayNicaragua.Enelprimercasosepuedeencomendarlafuncinaunministro,yen
los dos ltimos se trata del vicepresidente de la Repblica quien integra y puede presidir el
Consejodeministros.161
VI)ControlesdelLegislativosobreelEjecutivo
AntesdehacerreferenciaalosdiversostiposdecontrolacargodelrganoLegislativosobrela
gestin de la administracin pblica y los actos de carcter econmico y hacendario, es
conveniente aludir a la forma en que se integra el Legislativo en los distintos pases de la
regin.
VI.a)IntegracindelLegislativo
Ennuevepases,elLegislativoesbicameral:Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,Mxico,
Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay. Los nueve restantes tienen un Congreso
unicameral:CostaRica,Ecuador,ElSalvador,Guatemala,Honduras,Nicaragua,Panam,Pery
Venezuela. Como peculiaridad, cabe sealar que en Nicaragua tambin forman parte de la
Asamblea Nacional con el carcter de diputados propietario y suplente el presidente y
vicepresidente elegidos por el voto popular en el periodo inmediato anterior, as como los
candidatos a presidente y vicepresidente que hayan obtenido el segundo lugar en el ltimo
procesoelectoral(artculo133).TodoslospasesbicameralesseintegranconunaCmarade
diputadosyunadesenadores,salvoColombiayUruguay,cuyaCmaraBajasedenominade
Representantes.
160
Cfr.DiegoValads,op.cit.,1974,n.24,p.43.
161
Ibdem,pp.4759y109.
87
VI.b)Facultadesdecontrolsobrelagestinadministrativa
Entre los medios distintos del estricto procedimiento legislativo empleados por las
legislaturas para controlar la gestin de la administracin pblica, cabe mencionar las
mocionesdeconfianzaydecensura,ascomolosinformes,laspreguntas,lasinterpelacionesy
las investigaciones. Si bien tales mecanismos de control surgieron en los sistemas
constitucionales parlamentarios, su presencia funcional es cada vez mayor en los distintos
regmenespresidencialesanalizadosduranteellapsodelpresenteestudio.162
Slo dos pases latinoamericanos, Per y Uruguay, contemplan la mocin de confianza por
parte del Legislativo como respaldo y paso previo a la conformacin de un Consejo de
ministros.Encambio,esmsdifundidalainstitucindelamocindecensura,previstayaen
14 Constituciones de la regin; mientras en ocho de ellas se tiene como efecto la dimisin
automtica del ministro censurado (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala Per,
Uruguay y Venezuela), en las seis restantes la mocin se encuentra sujeta a la decisin del
presidente (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana).
Como se recordar, los efectos diferentes de la censura nos condujeron a clasificar a los
primeroscomopresidencialismosparlamentarizadosyalossegundoscomopresidencialismos
con matices parlamentarios. El hecho de que las Constituciones de Brasil, Chile, Honduras y
Mxico no contemplen la mocin de censura supuso la razn esencial para considerarlos
sistemaspresidencialespuros.163
Adems, prcticamente todas las Constituciones de los 18 pases estudiados contemplan la
facultad de los rganos legislativos de requerir informes a los titulares de los ministerios o
secretaras de Estado e, incluso, de citarlos para que comparezcan ante el Congreso. En 14
pasesseprevformalmentelaposibilidaddeinterpelacinalosministros:Argentina(sloal
jefedeGabinete),Bolivia,Colombia,CostaRica,ElSalvador,Guatemala,Honduras,Nicaragua,
Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Cabe advertir, no
obstante, que desde un punto de vista tcnico debera excluirse de este grupo a Honduras,
toda vez que su frmula de interpelacin no acarrea la posibilidad de censura a los
funcionarios correspondientes, por lo que en realidad nos encontramos frente a meras
preguntasparlamentarias.CorrespondemencionarqueenBrasilnoseprevlacensura,pero
seestablecelaremocincuandoelfuncionarioserehsaacompareceranteelLegislativo.Lo
mismo sucede en otros pases aunque sus efectos queden supeditados a la decisin del
Ejecutivo,comoenElSalvador.
Finalmente, son 15 las Constituciones que prevn el establecimiento de comisiones de
investigacin, no necesariamente coincidentes con las que contemplan la facultad de
interpelar: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay,Per,UruguayyVenezuela.
162
Cfr.ibdem,n.30ypp.711.
163
Sibien,recientemente,Mxicoreformlosartculos69y93delaConstitucinparadarlugaralapreguntaparlamentaria(que
sustituye el cada vez ms tumultuoso Informe de gobierno) y para enviarla a cualquier integrante del Gabinete en cualquier
momento.
88
CuadroB.3.5
MecanismosdecontrolpolticodelLegislativosobreelEjecutivo
Mocin Requerimientode
Mocinde Comisionesde
Pas de informaciny Interpelaciones
censura investigacin
confianza comparecencia
S S S
(Artculo101, (Artculos71y (Artculo101,

Argentina No No
Slodeljefede 101) sloalJefede
gabinete,) Gabinete)

S
S S S
Bolivia No
(Artculo
(Artculo158,18) (Artculo158,17) (Artculo158,18)
158,19)
S
S
Brasil No No No (Artculo58III)
(Artculo58III)

S S
Chile No No No
(Artculo52b) (Artculo52c)
S S
S S
Colombia No (Artculo (Artculo137,
(Artculo1358) (Artculo1359) inclusoa
1358y9) particulares)
S S
S
S
CostaRica No (Artculo12124, (Artculo
(Artculo121
decideel (Artculo12124)
24) 12123)
presidente)
S*
(Presidente,
artculo130; S
Ecuador No No No
ministrosy
(Artculo1209)
dems
funcionarios,
artculo131)
S S S
S
ElSalvador No
(Artculo13137, (artculo13118y (Artculos131
(Artculo
decideel 34,y165) 34y165)
89
presidente) 13137)
S
S S S
Guatemala No (Artculos
(Artculo167) (Artculo166) (Artculo171m)
166y168)
S S
S
Honduras No No
(Artculos20522 (Artculo205
(Artculo251)
y251) 21)
S S
Mxico No No
(Artculo93) No (Artculo93)
S S
S
S
(Artculo1384, (Artculos1384
Nicaragua No
y151) (Artculo138
decideel (Artculo1384)
18)
presidente)**
S S
S S
Panam No (Artculo1617, (Artculos1619
decideel (Artculo1619) (Artculo1616)
presidente) y198)
S
S S S
Paraguay No (Artculo194,
decideel (Artculo192) (Artculo193) (Artculo195)
presidente)
S
S S S S
Per (Artculos
130,132y (Artculo132) (Artculo129) (Artculo131) (Artculo97)
133)
S S S
Repblica S
No (Artculo95, (Artculo93, (Artculo93,
Dominicana
decideel numeral2incisoe (Artculo95) numeral2
presidente) yartculo94) incisoe)
S S
S S S
Uruguay (Artculo (Artculos147y
(Artculo119) (Artculo119) (Artculo120)
174) 148)
Venezuela No S S S S
90
(Artculos18710 (Artculo222) (Artculo222) (Artculo222)

y240)
*Deberecordarsequeelartculo130.9delaConstitucindeEcuador1998establecequelosministros
podrn ser enjuiciados polticamente por infracciones constitucionales o legales cometidas en el
desempeodelcargoyquelamayoradelosintegrantesdelCongresopodrcensurarlosencasode
declaratoriadeculpabilidad,cuyoefectoserladestitucinslosielpresidentedelaRepblicaestde
acuerdo.Comosecomentanteriormente,eneltextoexisteunaconfusinentrelainstitucindeljuicio
poltico(lacualescomn,incluso,enlosllamadossistemaspresidencialespuros)ylacensura(propiade
losquetienenmaticesparlamentarios),perodebidoaquelosnicossupuestosparaqueprocedaesta
ltima se remiten a la comisin de infracciones constitucionales o legales mas no a la mera
inconformidadcondeterminadagestinadministrativa,seestimaquesetratapropiamentedeunjuicio
poltico(conindependenciadequeelefectoseencuentresujetoaloquedecidafinalmenteelpresidente,
lo cual se considera incongruente, pues el presidente no debe ignorar eventuales violaciones
constitucionalesolegales)ynodeunamocindecensura,porloquenoseincluyeenesteapartado.
**Lareformade2005alaConstitucindeNicaraguaadicionelsiguienteprrafoalartculo138:Sila
AsambleaNacionalconsideraalfuncionarionoaptoparaelejerciciodelcargo,convotacincalificada
del sesenta por ciento de los diputados lo destituir, y pondr en conocimiento al presidente de la
Repblicaparaquedentrodelplazodetresdashagaefectivaestadecisin.Alparecer,setratadeun
casodecensuravinculante;sinembargo,comoseapunt,lasdivergenciasentrelospoderescondujeron
al acuerdo poltico de posponer en dos ocasiones sucesivas la entrada en vigor del precepto. Dada la
incertidumbre,seestclasificandodelamaneraindicada.
B.3.h.Reflexinfinal
En los sistemas presidencialistas, la gobernabilidad est directamente relacionada con la
relacin y tensin inherente entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, y el cumplimiento de sus
obligacionesycompetenciasesunaspectocentralparaelbuendesarrollodelgobierno.
Porunlado,elgobiernodebetenerlacapacidadderesponderconeficaciayeficienciaantelos
problemas sociales y econmicos urgentes para el pas, tomando medidas acordes con el
inters general. El presidente es la cabeza de gobierno, elegido para liderar al pas bajo una
visindelargoplazo,altiempoqueresuelvelosproblemasdiariospropiosdelacomplejavida
social y poltica. En este sentido, un gobierno eficaz requiere que el primer mandatario y el
restodelPoderEjecutivodispongandesuficientesfacultadesconstitucionalesparaactuarde
maneraeficiente.Pero,porelotrolado,enunesquemadedivisindepoderes,elCongreso
debe cumplir adecuadamente sus responsabilidades de representacin y supervisin del
Ejecutivo,yconelloreforzarlaideadelcontrolpolticoentrepoderesdelEstado.
Empero,al cumplir elCongresosupapel,seinstaladeinmediatolaaparenteparadojaentre
eficacia y representacin, que reside en el corazn del debate latinoamericano
contemporneo. La necesidad de un presidente fuerte pero acotado, capaz de tomar
decisionesperocontrolado,ydeunCongresoquecanalicelasdemandasynecesidadesdela
ciudadana,peroquetrasciendalosinteresesdeunaclientelaodeunsector;unCongresoque
debate,evala,fiscalizaperoquenoentorpeceelgobierno.Estaeslaecuacinpolticaclave,y
annoresuelta,delademocraciaenAmricaLatina.
Lasdificultadesaumentancuandoelsistemadeeleccinlegislativageneraunaconformacin
del Congreso excesivamente fragmentada entre muchos partidos. En este caso, se estara
priorizando la representatividad por sobre la gobernabilidad del sistema poltico (tema que
91
analizaremos en el captulo 4, que versa sobre las reformas al sistema electoral). En este
escenario, las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo se pueden complicar al grado de tener
sistemaspolticosobstaculizados,osimplementeinoperantes.Enotraspalabras,unCongreso
fuertementefraccionadotiendeabloquearaccionespolticaspropuestasporelEjecutivo.En
este mismo escenario, el Legislativo podra correr el riesgo de caer en la incapacidad de
supervisar eficazmente al Ejecutivo, y con ello incumplir otro de los objetivos centrales del
diseo constitucional. Para evitar este escenario, la solucin clsica de la ciencia poltica
apunta a dos frmulas: 1) revisar la configuracin del sistema electoral a fin de reducir el
multipartidismoextremo,obien,2)modificarlaestructurafundamentaldelrgimenpoltico
parapasardelsistemapresidencialistaaunoparlamentarioosemipresidencialista.
Unaclarareaccinalafragmentacindelsistemadepartidoshasidolacrecientetendenciade
lospresidenteslatinoamericanosaforjarcoalicionesconotrospartidos,demuydistintosigno,
conelfindefacilitarsuconduccingubernamental.Enestesentido,ladisminucingradualen
elporcentajedegobiernosdemayoraunipartidistahapropiciadolaconstruccinparalelade
gobiernoscadavez msrespaldadosporcoaliciones.Empero,estamedidaalternativade los
presidentes en condiciones pluralistas requiere estudios ms detallados que permitan
determinarlaviabilidadgeneraldelascoalicionesparaaliviarlosproblemasdegobernabilidad
enregmenespresidencialistasymultipartidistas.
Sinembargo,ypeseaquedurantelaltimastresdcadaslacasitotalidaddelospasesdela
reginrealizaronprocesosdereformaensusConstitucionesyreformaronsusleyeselectorales
ydepartidos,ningunomodificlaestructurabsicadesurgimenpoltico.Noobstanteello,
las dosis de parlamentarismo o de semipresidencialismo han cristalizado a travs de tres
elementos del sistema: 1) permitir que el Congreso censure y destituya a los ministros del
Gabinete; 2) facultar al presidente para que en circunstancias excepcionales disuelva el
Congreso, y 3) la creacin del cargo de jefe de Gabinete o alguna frmula parecida,
parcialmenteresponsableanteelPoderLegislativo.Otratendenciaadicionalfueladeimponer
controles o restringir el poder presidencial de emitir decretos, adems de fortalecer las
capacidadesdelPoderLegislativomediantelamodernizacindesussistemasdeinformaciny
la profesionalizacin del personal de apoyo con que cuentan los Congresos y las comisiones
legislativas.
Por el contrario, en ciertos casos, otorgar a los presidentes poderes excesivos en el mbito
legislativo ha impedido al Congreso desarrollar la capacidad de participar eficazmente en el
procesodeformulacindepolticasydesupervisindelEjecutivo.Desdeluego,eldesarrollo
deesascapacidadestambinfuerestringidoporciertosrasgosdelsistemaelectoral,comola
inexistenciadeprocedimientosdemocrticosinternosenlospartidosylainfluenciaexcesiva
de los dirigentes en la seleccin de candidatos. Por otra parte, el Poder Legislativo se ha
debilitadocomoconsecuenciadelelevadondicederotacinentreloslegisladores,acausade
lmitesestablecidosalperiododesumandato,procedimientosdedesignacindentrodesus
partidos o la falta de prestigio y de recompensas. Si los diputados tienen poca motivacin o
posibilidades de forjar una carrera en el Legislativo y mantener su cargo, tambin tendrn
pocosalicientespararesponderalasdemandaseinteresesdesuselectores,odeinvertirenel
desarrollodeconocimientosycapacidadesnecesariasparadesempearunpapelmsactivo
enlavigilanciayenlaformulacindepolticas.
92
En sntesis: pese a las numerosas reformas, legales y de hecho, que han tenido lugar en
relacin con el presidencialismo en la regin durante las ltimas tres dcadas, el presidente
sigue manteniendo una cuota significativa de poder en la compleja y difcil relacin entre el
Ejecutivo y el Legislativo. El resultado neto de este proceso de cambio es que la figura
presidencialsemantienerelativamentefuerteenunbuennmerodepasesdesdeelpuntode
vistadesuspoderesconstitucionalesymetaconstitucionales.
Por todo ello, Amrica Latina se enfrenta a un nuevo contexto regional que demanda un
debaterenovadoentornoalaefectividadycapacidaddegobernabilidaddelrgimenpoltico.
Como bien ha dicho Chasquetti,164 los regmenes de gobierno problemticos no son los
presidencialismos a secas, sino los presidencialismos multipartidistas extremos (ms de
cuatropartidos)sincapacidaddeformarcoalicionesdegobierno.
Las respuestas a estas carencias y dilemas no pasan necesariamente por un cambio de
rgimen, ya que cambios radicales (de un sistema presidencial a uno parlamentario) son los
msdifcilesdellevaracabodebidoalosaltosnivelesdeconsensoquelareformaexigepara
poderseradoptada.Adems,sobreestetemanoexistensolucionesinstitucionalesgenerales,
aplicablesatodoslospasesporigual;hayquerealizarreformascontextualizadasydecarcter
especfico,referidasapasesconcretos.Porotrolado,laprcticademuestraqueademsdela
relevancia de las instituciones, son igualmente importantes la calidad de los liderazgos y la
culturapoltica.Deigualforma,esnecesariotomarencuentaelaprendizajedemocrticode
losactorespolticos,porquecomolaexperiencialoindica,mientrasmsseria,comprometida
conlasinstitucionesysofisticadaeslaelitepoltica,losavancessevuelvenmssignificativos.
TresdcadasdespusdeliniciodelaTerceraOla,AmricaLatinasigueviviendo,hastacierto
punto,bajolasombradeLinz,porqueningnpasdelareginhaencontradoundiseoque
resuelva de manera duradera y eficiente la difcil ecuacin de la gobernabilidad democrtica
pero,almismotiempo,ningunoharetrocedidoensuscondicionesdemocrticasporefectode
surgimenpresidencial.
164
D.Chasquetti,Democracia,multipartidismoycoalicionesenAmricaLatina:evaluandoladifcilcombinacin,enJ.Lanzaro,
TiposdepresidencialismoycoalicionespolticasenAmricaLatina,CLACSO,BuenosAires,2001.
93

SeccinB

Captulo4
Sistemaelectoral

B.4.a.Sistemaelectoral
Hacecasiochodcadas,OrtegayGassetsealquelasaluddelademocraciadependedeun
mserodetalletcnico:elprocedimientoelectoral,sielrgimendemocrticoesacertadosi
se ajusta a la realidad todo va bien, si no, aunque el resto marche ptimamente, todo va
mal.165Lafraseeselocuentepuesconcentralasencillezylafragilidaddelademocracia;por
esonoescasualquesesehayaconvertidoeneltemacentraldelacienciapolticaenelsiglo
XX, segn el balance secular de Gianfranco Pasquino.166 Y el sistema electoral es
probablementelaleymsimportantedelsistemademocrtico,167laquetienemsimpactos,
consecuenciasylaqueexpresamejorelequilibriopolticosocial.Comoquieraquesea,nohay
duda que el tema ha sido el pivote de la democratizacin en Amrica Latina y en algunas
transiciones,inclusoelfactordecisivo,elfactorqueresumetodoelprocesodecambiosocial,
polticoyculturalenlosltimostreintaaos.Algunosautoreshanllegadoadefiniralsistema
electoral como el conjunto de elementos normativos y sociopolticos que configura el
proceso de designacin de titulares de poder, cuando este proceso se basa en preferencias
expresadas por los ciudadanos de una determinada comunidad poltica.168 No obstante, en
estecaptuloutilizarunconceptomuchomsmodesto,restringidoynormalmenteaceptado,
esdecir:
elconjuntodenormasquedeterminanlasformalidadesyprocedimientosconquelos
electores seleccionan a los candidatos y partidos polticos de su preferencia y la
conversindevotosenescaos(sihablamosdeeleccionesparlamentarias)obienen
elaccesoalPoderEjecutivo(sihablamosdeeleccionespresidenciales).169
Lossistemaselectoralesconstituyen,pues,unacombinacindevarioselementosdediversos
tipos,asaber:lascircunscripcionesodistritoselectorales,eltipodecandidatura,lamodalidad
delvoto,elcalendariodeconvocatoriaelectoral,lafrmulaocriteriodeconversindevotos
enescaos,labarreraelectoralquepermitelasobrevivenciadeunpartido,entreotros.Una
165
J.OrtegayGasset,Larebelindelasmasas,EditorialAustral,Madrid,2005,p.204.
166
G.Pasquino,Sistemaspolticoscomparados,PrometeoLibrosyBononiaeLibris,BuenosAires,2000.
167
D.W.Rae,ThePoliticalConsequencesofElectoralLaws,YaleUniversityPress,NewHaven,1971.
168
J.VallsyA.Bosch,Sistemaselectoralesygobiernorepresentativo,Ariel,Barcelona,1997,pp.33.(CienciaPoltica.)
169
D.Nohlen,Sistemaselectoralesypartidospolticos,FCE,Mxico,1998,p.34.
94
maneramuysencillademiraryclasificaralsistemaelectoraleseltipodevotacinnecesaria
paraaccederalcargoderepresentacin(lafrmulaelectoral).
I)Sistemadeeleccinpresidencial
Mayorasimple
Mayoraabsolutacondosvueltas(ballotage)
Segundavueltaconumbralreducido
II)Sistemadeeleccinlegislativa
Representacinproporcional
Mayora
Simple
Absolutacondosvueltas
Sistemamixto
Mixtomayoritario170
Mixtoproporcional
Sistemabinominal171
Esto no quiere decir que el tipo de votacin sea el nico elemento que rodea al sistema de
eleccin presidencial y legislativa, y ni siquiera que sea la ms importante de todas sus
caractersticas. Existen otros, entre los cuales cabe destacar los siguientes: la duracin del
mandato presidencial, la normativa y prctica de la reeleccin, la simultaneidad de las
elecciones (ejecutivas y legislativas), las caractersticas en el registro de votantes, las
caractersticas de las circunscripciones y el tipo de listas utilizadas para la eleccin de los
representanteslegislativos.
Es bastante reconocido que la seleccin de un sistema electoral constituye una de las
decisiones ms importantes para cualquier democracia por sus consecuencias polticas,
especialmente por su impacto sobre el nmero de partidos, el incentivo o la inhibicin al
pluralismoylacomposicindelasasambleasylosgobiernos.Cuandolossistemasdepartidos
se fragmentan, la gobernabilidad de los pases democrticos se vuelve ms compleja y en
regmenespresidencialistasproducencadavezmsgobiernosdecoalicin.Estasalianzasson
la nica salida para que los presidentes cuenten con un cierto respaldo legislativo y para
garantizarunmnimogobiernoefectivo.
Pero la existencia de una coalicin gobernante y su condicin tericamente mayoritaria no
siempre significa que el presidente cuente con el apoyo individual de legisladores de los
170
TambindenominadoSegmentadooParalelo.
171
Este sistema combina una frmula electoral que sigue las pautas de la frmula proporcional de DHondt, pero que al
combinarla con circunscripciones de dos escaos, produce resultados de un carcter excluyente respecto a los partidos
minoritarios, pero que tienden a favorecer especialmente a la segunda fuerza poltica, por este carcter hbrido lo clasificamos
comountipoparticular(suigeneris)desistemaelectoral,siguiendoenestoaNohlen,1998.
95
partidos que la integran y tampoco que las alianzas sobrevivan todo el periodo presidencial.
Evidentemente,laefectividadgubernamentalaumentaalintroducirseenel presidencialismo
esta forma de gobierno (presidencialismo de coalicin). Si parece claro que sociedades
complejas,conrepresentacinmultipartidista(comolaslatinoamericanas), requierendeuna
culturapolticadecolaboracinyrepartodepoderparasufuncionamiento,entoncesresulta
inevitable volver la mirada al tipo de sistema electoral y los incentivos que promueve o las
conductasqueinhibe.Pueslanormativaelectoral,ademsdeincidirenelnmerodepartidos
representados y en la naturaleza de los vnculos entre representantes y electores, influye
asimismo en la credibilidad y fortaleza institucional de los partidos polticos y los sistemas
partidarios.Porejemplo,elusodelistascerradasybloqueadashafacilitado,enalgunoscasos,
laformacindepartidosfuertesconestructurasverticalesyliderazgocontinuo,adems
debloquespartidariosdisciplinadosenelmbitolegislativo.Sinembargo,estagananciaenla
gobernabilidadutilizandoesetipodelistasyunarmadocentralizadodelascandidaturaspor
parte de las dirigencias partidarias, ha suscitado fuertes crticas por el dficit de democracia
interna, el bajo margen de eleccin que se brinda al elector y por un reducido nivel de
rendicin de cuentas personal frente al electorado, pues legisladores electos en esas
condiciones, se dice, respondern ms a su dirigencia partidaria que a la ciudadana que les
vot.
Todos estos debates y todas estas crticas son recurrentes en Amrica Latina desde hace ya
varioslustros.Yenabstractopuedenresultarpertinentesyrazonables;sinembargo,peseasu
obvia relevancia, no deben exagerarse sus efectos, sobre todo en relacin con la
gobernabilidad o el sistema de partidos.172 Hay que tener siempre presente que las
institucionesnooperanenelvacoyportantoelcontexto(poltico,cultural,socioeconmico)
tiene tambin un peso importante. Esto explica que un determinado sistema electoral no
funcionanecesariamentedelamismaformaentodoslospases.Losefectosdependenengran
medida del contexto socio poltico en el cual opera. Por ello, resulta ms til el
institucionalismo contextualizado que el anlisis basado en tipos ideales. Al respecto, el
ManualdeSistemasElectoralesdeIDEAInternacional173seala:
Lossistemaselectoralesgeneranotrasconsecuenciasquevanmsalldeesteefecto
primario. Algunos alientan, o incluso refuerzan, la formacin de partidos polticos;
otros slo reconocen la figura de candidaturas individuales. El tipo de sistema de
partidos que se va desarrollando, en especial el nmero y tamao relativo de los
partidos con representacin parlamentaria, es algo en lo que influye de manera
decisivaelsistemaelectoral.Tambininfluyeenlacohesinydisciplinainternadelos
partidos:algunossistemaspuedenalentarlaformacindefacciones,dondedistintas
corrientes de un partido estn constantemente en desacuerdo entre ellas, mientras
queotrossistemaspuedenfomentarpartidosquehablenconunasolavozysupriman
eldisensointerno.
172
D.Nohlen,op.cit.,1998.
173
A. Ellis, B. Reilly, Andrew Reynolds et al., Diseo de sistemas electorales: El nuevo manual de IDEA Internacional, IDEA
Internacional, Instituto Federal Electoral y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, 2006, p. 6, en:
http://www.idea.int/publications/esd/es.cfm
96
Los sistemas electorales tambin pueden influir en la forma en que los partidos
realizan campaas electorales y en la forma en que se conducen las elites,
contribuyendoasadeterminarelcontextopolticogeneral;puedenestimularoinhibir
la formacin de alianzas interpartidistas y pueden ofrecer incentivos para que los
partidosbusquen contar conunaampliabasedesoporteentreelelectorado,opara
que se concentren en bases de apoyo ms restringidas de carcter tnico o de
parentesco.
Los sistemas electorales tienen claras consecuencias sobre el nmero de partidos, pero la
eleccindelossistemaselectoraleslarealizanlospartidospolticos,existentespreviamente.
Enotraspalabras,lossistemaselectoralescomootrasinstitucionespolticassontambin
creacionesdelospartidos,lasasambleasylosgobiernospreviamenteactuantes,cadaunode
los cuales tiende a preferir aquellas frmulas y procedimientos institucionales que puedan
consolidar,reforzaroaumentarsupoderrelativo.Demodoqueresultamuypocoproductivo
especularsobreelsistemaelectoralideal,elmejor,elmsdemocrtico,cuandoloquedebe
atendersesonlasoportunidadesdecambioqueofrecelarealidad,losproblemasaconsiderar
ylosactoresinvolucradosenlacoyunturahistrica.
B.4.b.Diseodelsistemaelectoral
Todas las democracias latinoamericanas actuales han protagonizado intensos procesos de
discusin, lucha y negociacin para disear su sistema electoral y no existen prescripciones
sobrelamaneradeabordarlos.Sinembargo,precisamenteporlaprofusindelfenmeno,la
literaturayaesampliayvasta,ysepuedeidentificardesdeelprincipiounaseriedecriterios
queclarificanloquesequierelograryloquesedeseaevitar.
Lareconstruccinhistoriogrficamuestraqueenlosprocesosdecambioennuestrospasesse
hanhechopreguntasesencialesyreiteradas:queremosunsistemaelectoralqueconsolideun
rgimenslidoyestabledepartidoscomoreferentesdelosinteresessociales?Omsbien
deseamos candidaturas independientes, figuras personales y eliminar el monopolio de
representacindelospartidospolticos?Porotraparte,sebuscaunsistemadeeleccincon
una amplia oferta electoral para que los electores dispongan de un rango extendido de
opciones donde escoger? Si es as, habr que tomar en cuenta que muy probablemente la
papeleta de votacin ser grande y compleja, lo que traer complicaciones para aquellos
electoresconbajosnivelesdeescolaridad.Cadaunadelasdecisionesparalaconfiguracindel
sistema electoral encarna al menos un dilema significativo, con impacto en el conjunto del
edificiodemocrtico.174
174
ParavolveralManualparaelDiseodesistemaselectorales,deIDEAInternacional,mencionaremosalgunosdeloscriterios
quehansidoodebensertomadosencuenta:1)ofrecerrepresentacingeogrfica,ideolgica,polticopartidistaydescriptiva;2)
hacerquelaseleccionesseanaccesiblesysignificativas(debeserfcilvotar,papeletasencilla,cercanadelelectoralcentrode
votacin, registro de electores actualizado y garanta del voto secreto); 3) ofrecer incentivos para la conciliacin; 4) facilitar un
gobiernoestableyeficiente,queelsistemaelectoralsepercibacomojusto,claro,equitativoylegtimo;5)asegurarlarendicinde
cuentasdelgobierno;6)asegurarlarendicindecuentasdelosrepresentantes;7)promoverlaoposicinysupervisinlegislativa
salvaguardandolosderechosdelasminoras;8)fortaleceralospartidospolticoscomoespaciosinsustituiblesdelaparticipacin
socialycomomaquinariasindisolublementeasociadasalademocracia;9)hacerdelaseleccionesunprocesoregularysostenibles
97
B.4.c.Lallegada(mundial)delaproporcionalidad
DesdeelsigloXIXyprincipiosdelsigloXXseprodujounespectacularcambioenlossistemas
electorales en Europa occidental y en el mundo industrializado: un giro desde los mtodos
basados en la regla de la mayora hacia la representacin proporcional (slo las naciones de
hablainglesapermanecieroninmunesaesteprincipio).DurantelaTerceraOlapodemosdecir
queAmricaLatinamultiplicsuintersporlapuestaenmarchadediversasmodalidadesde
representacin proporcional para favorecer su propia democratizacin, todo lo cual trajo un
importanteincrementoenlacantidadycalidaddeestudiossobrelamateriaenlosltimos20
aosyalrededordetodoelmundo.175
Segn Bernard Grofman y Arend Lijphart,176 existen seis diferencias importantes en la
literaturaactualsobresistemaselectoralesrespectodelaetapaanterior:
i) hayunamayorvariedaddeperspectivastericas;
ii) los vnculos entre el estudio de los sistemas electorales y el de los sistemas de
partidos, as como entre la investigacin sobre sistemas electorales y el estudio del
diseoconstitucional,sehanconvertidoencuestionesclave;
iii) existeuncrecienteintersensuperarelnivelnacionalparaobservarlossistemas
electoralesyelimpactodelossistemaselectoralesnacionalessobrelapolticaregional
ylocal;
iv) el rango de temas se ha ampliado considerablemente abarcando nuevas
cuestionescomoeldelarepresentacindelasminorasylostemasdegnero;
v) existe un mayor reconocimiento de que reglas electorales que parecen idnticas
pueden diferir significativamente en sus consecuencias debido a los factores
contextuales;
vi) hoysereconocequelosefectosdecambiosenlossistemaselectoralespuedenno
producirse inmediatamente, pues los actores pueden necesitar tiempo para cobrar
concienciadelanaturalezadelasestrategiasptimasenelnuevosistema.
Eldebatehacobradoasimismonuevafuerzayenfoquesnovedosos.Porunlado,sigueabierta
ladiscusinacercadelgradoenqueloscambiosenlasreglaselectoralesafectan/impactanla
conformacindelossistemasdepartidos,frentealsupuestodequelossistemasdepartidos
son principalmente una construccin de conflictos sociales latentes en la sociedad. Las leyes
clsicasdeDuverger(1959)hansidoreinterpretadas,primeroporSartoriymsrecientemente
en el tiempo; 10) considerar, dentro del sistema electoral, normas internacionales (Declaracin Universal de los Derechos
Humanos,ConvenioInternacionalsobreDerechosCivilesyPolticos,etc.).
175
Noobstante,enlosltimosaosvariospaseshanintroducidoreformasimportantesasussistemaselectoralesproporcionales,
entreellosItalia,JapnyNuevaZelanda.Estasreformas,acompaadasdelimpactoquehatenidoanivelmundiallaTerceraOla,
incluida Amrica Latina, se tradujo en un notable resurgimiento del inters por los efectos de las leyes electorales sobre la
representacinyefectividaddelossistemaspolticos,ascomosobreelsistemadepartidospolticos.
176
B.GrofmanyA.Liphart,ElectoralLawsandTheirPoliticalConsequences,UniversidaddeCalifornia,SanDiego(CA),1994.
98
porotrosautores,paraquieneslospasesconunnmeroefectivodepartidosbajotenderna
cambiar las reglas electorales de modo que reduzcan la proporcionalidad, mientras que los
sistemas electorales con un nmero efectivo de partidos alto tendern a cambiar las reglas
electoralesdemodoqueaumentenlaproporcionalidad.Paraestosautoresloscambiosenlas
reglaselectoralestiendennotantoaproducir,nisiquieraapermitirorestringirelnmerode
partidossinosobretodoacristalizar,consolidaroreforzarelsistemadepartidospreviamente
existente.177
Comoquieraquesea,lossistemasderepresentacinproporcionalsonhoylosmscomunesa
escalamundialytambinenAmricaLatina.Enefecto,paralaseleccionesdeAsambleams
delamitaddelasdemocraciasactualesenpasesconmsdeunmillndehabitantesusanla
representacin proporcional (57%), seguidos por los sistemas de mayora (23%) y en tercer
lugarporlossistemasmixtos(20%).178
Lastendenciasdelasreformasquehantenidolugardurantelosltimoscienaosvanenfavor
de sistemas ms incluyentes y por ende en direccin a la representacin proporcional. Si
tomamoscomobaseelestudiocitado(parauntotalde289sistemaselectoralesutilizadosen
94 pases en 2145 elecciones desde principios del siglo XIX) vemos que se han registrado 82
cambios mayores de sistemas electorales. Los pases con el mayor nmero de reformas
electoraleshansidolosdelaEuropaLatina:Greciacon9,Franciacon7,ItaliayPortugalcon6
yEspaacon4.FueradeestazonageogrficadestacanDinamarcacon4y,enAmricaLatina,
Brasilcon6.
Los sistemas mixtos tambin se han difundido ampliamente en los periodos recientes, ms
como resultado de cambios desde sistemas de mayora que desde la representacin
proporcional(salvoenunospocoscasoscomoeldeItaliayeldeMadagascar)quetransitaron
desistemasproporcionalesasistemasmixtosparalelos.Porsuparte,JapnyMxicopasaron
desistemasdemayorarelativaasistemasmixtosparalelos.
Respecto a los cambios operados en los sistemas electorales para elecciones presidenciales,
tambin se ha consolidado una tendencia mundial a favor de sistemas ms inclusivos y
complejos. La regla de la mayora relativa simple, que fue una frmula tpica para nuevas
elecciones presidenciales, se usa actualmente slo en una quinta parte de los pases. En las
ltimas dcadas ha cobrado fuerza la regla de mayora absoluta y la de mayora relativa
calificada,179ambasconsegundavueltaelectoraldirectaentrelosdoscandidatosmsvotados.
Enresumen:laviejaideadeunaeleccinmeridiana,queconstituyeconextremasencillezal
poder presidencial y a las asambleas legislativas, va quedando atrs y en su lugar aparecen
frmulas cada vez ms complejas que buscan incorporar demandas y valores ms all de la
simplemayora.TambinenelcasodeAmricaLatina.
Haremosnuestroanlisiscomparativoenbaseaestasseiscoordenadasconstitutivas:
Elsistemadeeleccinpresidencial
177
J.Colomer,LaseleccionesprimariaspresidencialesenAmricaLatinaysusconsecuenciaspolticas,enJ.M.AbalMedinayM.
Cavarozzi,Elasedioalapoltica:lospartidoslatinoamericanosenlaeraneoliberal,HomoSapiens,Rosario(Argentina),2002.
177
Sistemaquedenominamosenestetrabajodesegundavueltaconumbralreducido.
178
MapofFreedomintheWorld,2008,FreedomHouse,Washington,D.C.,2008,en:http://www.freedomhouse.org
179
Sistemaquedenominamosenestetrabajodesegundavueltaconumbralreducido.
99
Elsistemadeeleccinlegislativa
Lasimultaneidaddelaselecciones
Duracindelmandatopresidencial
Lareeleccinpresidencial
Laparticipacindelasmujeresenlavidaelectoralydemocrtica
B.4.d.Sistemadeeleccinpresidencial:tendenciasdereformayestadoactual
Lareflexin,discusinpblicaynegociacinpolticaentornoalsistemaelectoralsehanvuelto
ms sofisticadas en estos ltimos 30 aos en toda Amrica Latina. La primera observacin
puederesumirseas:hayunaclaratendenciaaconstruirreglaseinstitucionescomplejas,pues
la frmula de mayora simple parece cada vez ms inadecuada para los contextos de fuerte
pluralismoydeintensacompetenciaelectoral.180
Comoseindicenprrafosanteriores,elsistemadeeleccinpresidencialpuededividirseen
dostipos:a)elsistemapormayorasimple,yb)elsistemapormayoraabsolutaoespecialcon
segundavuelta.Enelprimercaso,resultaganadorelcandidatoconelmayornmerodevotos;
en el segundo, para salir victorioso hace falta alcanzar al menos 50% ms uno del total de
votos. En circunstancias en las que ninguno de los candidatos llegue a esa cifra, deber
convocarseaunasegundavueltaelectoral.
Existeunavariacinalsistemademayoraabsolutaconsegundavuelta:elsistemadeumbral
reducido, que se da cuando se asigna un porcentaje mnimo que alguno de los candidatos
debealcanzar,yqueestpordebajode50%.EnCostaRica,porejemplo,apartirdelareforma
dellejano1934seestableciqueparallegaralapresidenciaalgunodeloscandidatosdeba
obtener al menos 40% de los votos vlidos. A este sistema lo denominaremos sistema de
segundavueltaconumbralreducido.
Losefectoseincentivosdecadaunodeestossistemasdeeleccinsonvariados.Alrespecto
cabesealar:
En los sistemas de mayora simple, el candidato con mayor nmero de votos en la

primeraynicarondaresultatriunfador;estoincentivaalospartidos(enespecialalos
pequeos y medianos) a establecer alianzas y organizar coaliciones antes de la
eleccin, y a los votantes a optar por los candidatos o partidos con oportunidades
viablesdetriunfo.Sielnmerodecandidatosypartidosqueluchaporlapresidencia
esobligatoriamentelimitado,esprobablequeelefectodearrastrelimitetambinel
nmerodepartidosyalianzaspartidistasqueobtenganescaosenelCongreso.
Enlossistemasmayoritariosconsegundavuelta,losincentivosparaquelospartidos
formen alianzas antes de la primera ronda son ms dbiles, ya que potencialmente
existen dosganadoresyresultapoco probablequelavotacinpermita decidirquin
180
G. Cox y S. Morgenstern, Reactive Assemblies and Proactive Presidents. A Typology of Latin American Presidents and
Legislatures,documentopreparadoparael21CongresoInternacionaldelaAsociacindeEstudiosdeAmricaLatina,Chicago,
2426deseptiembrede1998.S.MorgensternyB.Nacif,LegislativePoliticsinLatinAmerica,CambridgeUniversityPress,Nueva
York,2002.
100
ser el presidente. Incluso los partidos relativamente pequeos tienen un incentivo

para presentar su propio candidato presidencial, ya que eso ampliar sus
oportunidades de obtener escaos, y obtener un nmero importante de votos
reforzar su posicin negociadora frente a uno de los candidatos que participe de la
segundavuelta.Adems,losvotantestienenmslibertadparaexpresarsupreferencia
verdadera durante la primera vuelta, ya que tendrn una segunda oportunidad de
elegir entre los dos candidatos ms viables (Shugart y Carey, 1992; Shugart, 1995;
Jones, 1996). Por lo tanto, en comparacin con el sistema de mayora simple, la
frmulademayoraabsolutaconsegundavueltaestimulaamspartidosaparticipar
enlaluchaporlapresidenciayporobtenerescaosenelCongreso.Coneltiempo,el
pasodelsistemademayorasimplealdemayoraabsolutaconsegundavueltapodra
agravarlosproblemasdegobernabilidaddemocrtica,alreducirlacantidaddevotos
que consiga en la primera vuelta el candidato que resulte finalmente vencedor y al
limitarelapoyopartidistaconquecontarelpresidenteenelCongreso.181
Sin embargo, con respecto a los efectos de la segunda vuelta (ballotage o balotaje), Anbal
Prez Lin indica que en la mayor parte de los casos el presidente podra ser electo por
mayora simple sin alterar el resultado final, y la realizacin de una segunda vuelta (con el
costoadicionalqueelloimplica)pareceinnecesariaparagarantizarlalegitimidadelectoral.Por
otro lado, existen casos en los que la segunda vuelta parece jugar un papel relevante; son
aquellascircunstanciasenlasqueelelectoradoestdispuestoautilizarelbalotajeparaformar
unamayoranegativayrevertirelresultadoinicial.Enestoscasos,sinembargo,lautilizacin
deladoblevueltasehamostradopeligrosaparalagobernabilidaddemocrticaamenosque
exista un sistema de partidos histricamente institucionalizado y capaz de encapsular el
conflictopoltico.182Msalldeldebateterico,lasituacinenAmricaLatinamuestraque,
durante los ltimos aos, en varios y muy significativos pases de la regin, se han dado
reformas importantes que han modificado el sistema de eleccin presidencial. As, nueve
pasesexperimentaronprocesosenelsentidodelbalotaje:Argentina,Bolivia,Brasil,Colombia,
Per,Ecuador,Nicaragua,RepblicaDominicanayUruguay.
En Argentina se produjeron modificaciones tanto en el sistema de votacin como en el de
eleccin.Enefecto,durante150aossehabautilizadoelsistemadeeleccinindirectapara
presidenteyvicepresidentedelanacin,yconlareformaconstitucionalde1994seadoptel
sistema de eleccin directa. La reforma cont con el fuerte apoyo de los partidos polticos
mayoritarios con el propsito de fortalecer la legitimidad democrtica del presidente por
eleccin popular y la gobernabilidad del sistema presidencialista. Asimismo, se pas de un
sistema de mayora simple a uno con segunda vuelta y umbral reducido. El umbral se
establecien45%obien40%conunadiferenciade10%sobreelsegundolugar.
TambinenBrasilsemodificelsistemadevotacinindirectaporunodevotacindirectaa
travs de la Enmienda Constitucional 25, aprobada por el Congreso en mayo de 1985, que
eliminelColegioElectoral,hastaentoncesencargadodeelegiralpresidentedelaRepblica.
181
J.M.Payneetal.,op.cit.,2006,p.23.
182
A.PrezLin,LosefectosdelballotageenlossistemaselectoralesydepartidosenAmricaLatina,Trabajopreparadopara
elIISeminarioIberoamericanosobrePartidosPolticos,CartagenadeIndias(Colombia),1922deseptiembrede2006.
101
EnPer,conlasancindelaConstitucinde1979,sepasdeunsistemademayorarelativaa
un sistema de mayora absoluta con dos vueltas. Este cambio no se aplic sino a partir de
1985.
En Bolivia, la reforma de 1994 haba modificado el sistema de eleccin presidencial en la
segundavuelta,parahacerladesembocarfinalmenteenunavotacindentrodelCongreso.183
Noobstante,laConstitucinsancionadamediantereferendodeenerode2009ypromulgada
el 7 de febrero del mismo ao, modific la frmula para la eleccin de presidente y
vicepresidente haciendo que su designacin dependa de obtener 50% ms uno de los votos
vlidos o un mnimo de 40% de los votos vlidos con una diferencia de al menos 10% en
relacinconlasegundacandidatura(art.166).Enelcasodequeningunadelascandidaturas
cumpla estas condiciones se emprender una segunda vuelta electoral entre las dos
candidaturasmsvotadas.
En Colombia (1991), Repblica Dominicana (1994) y Uruguay (1997), la reforma cambi el
sistema anterior de mayora simple a uno nuevo de mayora absoluta con dos vueltas. En
Nicaragua se realizaron dos reformas cuya tendencia fue pasar de un sistema de mayora
simpleaunodesegundavueltayumbralreducido.Primero,en1995,seestableciunumbral
de45%delosvotos,perodespus,enlareformade1999,stefuereducidoa40%ode35%
conunadiferenciade5%sobreelsegundolugar.
FinalmentequedaelcasodeEcuador,queen1998protagonizunamodificacinsustancialy
diezaosdespus(2008)otrams,bajoelgobiernodelpresidenteRafaelCorrea.Enlanueva
ConstitucindelaRepblica(art.143),lavotacinseemiteporelbinomiodecandidaturas
paralapresidenciayvicepresidencia,pormayoraabsoluta.184
En suma, durante el periodo 19782009 se registra una tendencia a pasar del sistema de
mayorasimplealdemayoraadosvueltasoaldesegundavueltaconumbralreducidoenla
eleccindepresidente.Elobjetivosupremodetalesreformasfuefortalecerlalegitimidadde
origen del candidato ganador o, en algunos casos, reducir las posibilidades de que un tercer
partidoalcanzaralapresidencia.Sibienesdifcilemitirunjuiciodefinitivosobrelosefectosde
estas modificaciones, la experiencia comparada evidencia que en varios casos la meta de
fortalecer el mandato presidencial no se alcanz. Por el contrario, en algunos pases la
gobernabilidadsedebilitcuandoelcandidatoganadordelasegundavueltanofueelmismo
quetriunfenlaprimera.Adems,elpasohaciaelsistemamayoritarioadosvueltasparece
haber contribuido, en varias ocasiones, a fragmentar el sistema de partidos, reduciendo la
cantidaddevotosqueelcandidatoganadorobtieneenlaprimeraronda,ascomoelnmero
de escaos que su partido obtiene en el Legislativo. No obstante, la experiencia parece
183
Hasta1994pasabanalaeleccinenelCongresolastresfrmulasmsvotadas,encasodequeningunahubieraobtenidola
mayoraabsoluta(mitadmsuno)delosvotospopulares.Lareformaconstitucionalde1994redujoadosfrmulaspresidenciales
lasquedebanservotadasenelCongreso.
184
LaConstitucinPolticade1998,enelartculo165inclua:Sienlaprimeravotacinningnbinomiohubierelogradomayora
absoluta, se realizara una segunda vuelta electoral dentro de los siguientes cuarenta y cinco das, y en ella participaran los
candidatos que hayan obtenido el primero y segundo lugar en la primera vuelta. No ser necesaria la segunda votacin si el
binomioqueobtuvoelprimerlugaralcanzaramsde40%delosvotosvlidosyunadiferenciamayordediezpuntosporcentuales
sobre la votacin lograda por el ubicado en segundo lugar. La anterior Constitucin de 1978 slo estableca por mayora
absolutadesufragios,envotacindirecta,universalysecreta,conformealaley.
102
evidenciar que el efecto adverso indirecto es menor si el umbral para elegir un ganador
durantelaprimerarondaestpordebajode40porciento.
CuadroB.4.1
Pasesconreformasenelsistemadeeleccinpresidencial.19782009

Pas Sistemaanterior Descripcindelcambio

Mayora
Mayoritarioa Aodel
relativaa
dosvueltas cambio
unavuelta
Demayorasimpleadosvueltascon
umbralreducido(45o40%yventajade
Argentina X 1994
10%sobreelcontendientemscercano);
tambindeindirectaadirecta.
(Siningn
candidato
lograba Segundavueltaelectoralsinosealcanza
Bolivia mayora 2009 50%msunodelosvotos,o40%conuna
absoluta diferenciade10puntos.
decidael
Congresoentre
losdos
primeros)
Brasil 1985 Devotacinindirectaadirecta.
Demayorarelativaamayoraabsolutaa
Per x 1985
dosvueltas.
Demayorasimplealdemayoraados
Colombia X 1991 vueltas.
Eleccinconmayorade50%+1o40%y
ventajade10%sobreelcontendientems
cercano.Denocumplirseambos
Ecuador X 2008
supuestos,segundavueltaentrelosdos
binomios(presidenteyvicepresidente
msvotados).
Demayorasimpleadosvueltascon
1995
Nicaragua X umbralreducidode45%;luegoelumbral
1999 seredujoanms,a40o35%conuna
ventajade5%sobreelcontendientems
103
cercano.

Repblica Demayorasimplealdemayoraados
X 1994
Dominicana vueltas.
Demayorasimplealdemayoraados
Uruguay X 1997
vueltas.
Fuente:Elaboracinpropia,conbaseenJ.M.Payneetal.(coords.),Lapolticaimporta.Democraciay
desarrolloenAmricaLatina,BIDIDEA,Washington,D.C.,2006..,2006,p.26.
Considerandolasreformasrealizadasduranteelperiododeestudio,ytomandoencuentaque
hace30aosnoexistaunsolopasquehubieseinstaladolasegundavueltacomomtodo,es
posibledescribirelsiguientepanorama:cincopaseseligenhoyasuspresidentesmedianteel
sistema de mayora simple (Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela). En las
restantes 13 naciones impera el sistema de eleccin por mayora absoluta. En ocho casos
(Brasil,Chile,Colombia,ElSalvador,Guatemala,Per,RepblicaDominicanayUruguay)gana
al candidato que obtiene 50% ms uno de los votos vlidos, mientras que en los restantes
cincopases (Argentina,Bolivia,CostaRica, EcuadoryNicaragua)seinstalalmismo tiempo
unsistemadesegundavueltaconumbralreducido.
104
CuadroB.4.2
Sistemasdeeleccinpresidencial
Mayoritarioados Dosvueltasconumbral Mayorarelativaauna
Pas
vueltas rebajado vuelta
Argentina (Umbralde45o40%y
ventajade10%sobreel
contendientemscercano)
Bolivia (Umbralde50%+1o40%
y10%sobreel
Brasil X
Chile X
Colombia X
X
CostaRica (Umbralde40%deltotal
devotosvlidos)
Ecuador (Umbralde50%+1o40%
yventajade10%sobreel
ElSalvador X
Guatemala X
Honduras X
Mxico X
X
Nicaragua (Umbralde40o35%con
unaventajade5%sobreel
Panam X
Paraguay X

Per X
Rep.Dominicana X
Uruguay X
Venezuela X
105
Mayoritarioados Dosvueltasconumbral Mayorarelativaauna

Pas
vueltas rebajado vuelta
Total 8 5 5
En suma, el sistema electoral predominante en la regin es el mayoritario a dos vueltas con

dosvariantesfundamentales(mayoraabsolutaoumbralreducido).Enteora,estoresuelveo
ayudaalfortalecimientodelmandatodelpresidenteelecto,pueslasegundarondatenderaa
garantizarqueelmandatarioemerjadeunamayoraclara.Enapariencia,estavariableinfluira
demanerapositivaenlalegitimidaddelmandatoyensusposibilidadesdeaccin,despliegue
deprogramasygobierno,185perolarealidadsemuestramuchomsreaciaalaspromesasde
estafrmula.
B.4.e.Sistemadeeleccinlegislativa:tendenciasdereformayestadoactual
Comoyahemosindicado,elsistemadeeleccinlegislativainfluyeclaramenteenlosnivelesde
gobernabilidad democrtica. Ms que por su efecto directo en el rgimen democrtico, el
sistema electoral influye en la gobernabilidad por su impacto en la estructura y el
funcionamientodelsistemadepartidospolticos.Eseimpacto,incluso,distadesertotalmente
predecible,porqueelsistemaelectoralinteractaconunamultituddefactores,entreellosla
profundidad y diversidad de las divisiones sociales, polticas y econmicas, la naturaleza del
rgimenpolticoylaculturapoltica,yconotrosmscoyunturales.186
Asimismo, el sistema electoral ejerce un efecto directo en la forma en que la eleccin se
traduce en una asignacin determinada de poder y autoridad. Los sistemas de eleccin
legislativaenlareginsepuedenclasificarencuatrograndescategoras:187
1. Lossistemasderepresentacinproporcionalsonlosqueadjudicanlosescaossegnel
porcentaje de votos obtenidos por cada partido, reflejando de esta forma en el Poder
Legislativolaheterogeneidadpolticadelasociedad.Suprincipalobjetivoesrepresentaralos
grupospolticosdeacuerdoconsufuerzapolticoelectoral.
2. Lossistemasdemayorasimplequeasignanlosescaosalcandidatoopartidoquehaya
obtenido mayor cantidad de votos, con lo cual se favorece a los partidos ms grandes y se
reducen las posibilidades de representacin para los ms pequeos. Este sistema est
diseadoparapropiciarlaformacindemayorasyconelloelprincipiodegobernabilidaden
primera instancia. Una variante es el sistema de mayora simple con representacin de
minoras, donde el partido con mayor cantidad de votos en la circunscripcin obtiene la
mayoradeescaos,peroelpartidoensegundolugartambinpuedeobtenerrepresentacin.
3. El sistema binominal que se utiliza en Chile. En este caso los partidos o coaliciones
presentan listas de candidatos en circunscripciones binominales. Los electores votan por un
185
J.M.Payneetal.,op.cit.,2006,p.22.
186
InternationalIDEA,TheInternationalIDEAHandbookofElectoralSystemDesign,InternationalIDEA,Estocolmo,1997.
187
J.M.Payneetal.,op.cit.,2006,n.82ycap.3,pp.4189.
106
candidato,perolospartidos(olascoaliciones)acumulanlosvotos.Deestamanera,cadauno
delosdospartidosconmayornmerodevotosganaunescao,amenosqueelpartidoque
quedaenprimerlugarobtengaeldobledesufragiosqueeldelsegundolugar,encuyocaso
obtiene los dos escaos. sta es una forma particular de generar un sistema mayoritario,
dondesefavorecealosdospartidosmsgrandesyenparticularalasegundafuerzaelectoral.
4. Los sistemas mixtos, entre los que encontramos el sistema mixto mayoritario o
segmentado y el sistema mixto proporcional. El sistema segmentado o mixto mayoritario es
utilizadoenMxicoyVenezuela.Enestecasocoexistenenunmismosistemalasfrmulasde
representacinproporcionalylademayora,perofuncionandoenformaparalela.EnMxico,
elelectorcuentacondosvotos,unoparaelegirlastresquintaspartesdeloscongresistaspor
mayorasimpleencircunscripcionesuninominales,yelotrovotoparaelegirlasrestantesdos
quintas partes de los representantes por medio de representacin proporcional en
circunscripciones plurinominales. En el caso de la eleccin de la Asamblea Nacional en
Venezuela,elelectorcuentaigualmentecondosvotos,unoparaloscandidatosnominalesque
seeligenpormayorarelativa(113diputadosen2010),yotroparalaeleccinporlistacerrada
ybloqueadautilizandolafrmulaproporcionaldeDHondtencircunscripcionesdedosotres
escaos (52 diputados en 2010). El sistema mixto proporcional (representacin proporcional
personalizada) se utiliza en Bolivia. En este sistema los electores cuentan tambin con dos
votos,unoparavotarporcandidatosencircuitosuninominales demayorarelativa(50%del
total), y otro para votar por listas de partidos. Cada elector puede votar por uno de los
candidatos nominales de su circuito de mayora relativa y por una lista de partido en su
circunscripcin. A diferencia de los sistemas mixtos mayoritarios, en los sistemas mixtos
proporcionales las frmulas proporcional y mayoritaria no se aplican en forma paralela o
independiente, sino que ambas frmulas estn vinculadas de modo que la frmula
proporcional, aplicada con base en losvotos lista, determina cuntos escaos del total de la
circunscripcin le corresponden a cada partido; se restan luego los que la organizacin haya
obtenido en circuitos de mayora relativa, y si an le faltan al partido cargos por adjudicar,
stosseleotorgandelalistaquepresent.
B.4.f.SistemadeeleccinparalaCmaraBaja
Enlamayoradelospasesdelareginserealizaronreformasparamodificarlossistemasde
eleccin legislativa o, al menos, alguno de sus componentes. No obstante, en muchos casos
estoscambiosfueronmenoresyporendenorepresentaronunamodificacinsustantivadelos
sistemas legislativos de cada pas. En concreto, 16 pases modificaron el sistema de eleccin
legislativa: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay,Per,RepblicaDominicana,UruguayyVenezuela.Dos
pases,BrasilyCostaRica,nolomodificaron.
En Argentina, producto de la reforma constitucional de 1994, el mandato presidencial se
redujo de seis a cuatro aos, y con ello se modific la eleccin legislativa. A partir de este
cambio se celebra una eleccin legislativa, en lugar de dos como suceda antes, a mitad del
periodopresidencial.EnBolivia,lareformamssignificativasediotambinen1994,cuando
se reemplaz el sistema de representacin proporcional por lista por el de representacin
proporcionalpersonalizada(mixtoproporcional).Asimismo,seseparenlaboletadevotacin
107
elvotoparaelegiralosdiputadospormayorasimpleencircunscripcionesuninominalesdel
votoparaelegirpresidente,senadoresydiputadosenlistascerradasybloqueadas.Enelcaso
chileno,lareformaconstitucionalde1980cambielsistemaderepresentacinproporcional
encircuitosplurinominalesporelsistemabinominal.
EnColombiasesancionarondosreformassignificativas.Laprimeraen1991,cuandoseredujo
el tamao del Congreso y se crearon circunscripciones especiales para grupos indgenas,
comunidades negras y representantes de colombianos en el exterior. La segunda en 2003,
cuandosecambielsistemadecocientenatural(Hare)188poreldelallamadacifrarepartidora
(DHondt)yseinstalelvotopreferenteopcional.
En Ecuador tambin se realizaron dos reformas de consideracin. La de 1998 aument el
nmerode diputadosde 82a121ysustituyelsistemaderepresentacin proporcionalpor
uno de mayora simple, e instal la simultaneidad en la eleccin de todos los diputados. Sin
embargo, la reforma de 2002 volvi al sistema de representacin proporcional, ahora con
listasabiertasyconlafrmulaDHondtparalaasignacindeescaos.Asimismo,seredujoel
tamao del Congreso de 121 a 100 representantes. En El Salvador se aprob en 1988 una
reforma que aument el nmero de diputados de 60 a 84, y se cre una circunscripcin
nacionalconocidalocalmentecomoplanchanacionalparaelegir20delos84diputados.
En Guatemala y Honduras se produjeron modificaciones al sistema electoral con respecto al
tamaodelCongreso.EnGuatemalasepasen1990de100a116diputados.Sinembargo,en
1994 se redujo ese nmero a 80 parlamentarios. En 1998 se elev de nuevo a 113 y,
finalmente, en 2002 se volvi a elevar el nmero de diputados hasta 158. En Honduras, en
1985 se elev el nmero de diputados de 85 a 134 y luego en 1988, mediante decreto, se
redujosunmeroa128;asimismo,en2004,semodificmediantereformalaestructuradelas
listasdecandidatos,alpasardelistascerradasybloqueadasaunsistemaconlistasabiertas.
Porsuparte,enMxicoocurrieronvarioscambios.En1986aumentelnmerodediputados
de representacin proporcional de 100 a 200, de modo que la Cmara Baja pas de 400
representantes a 500. En 1989 se modific el sistema de votacin permitiendo dos votos a
cadaelector,unoparalaparteelegidapormayorasimpleyelotroparalaparteplurinominal.
En 1990, 1993 y 1996 se realizaron modificaciones sobre el umbral de representacin y los
porcentajes necesarios para obtener mayoras en las Cmaras. Tambin en 1996 se crearon
cincocircunscripcionesplurinominalesparasustituirlacircunscripcinnacional.
En Panam, la reforma de 1993 cambi el mtodo de asignacin de escaos. En esta
oportunidadseeliminlarestriccinintroducidaen1988,queimpedaalospartidosqueno
haban obtenido diputados conseguirlos mediante residuos. De igual forma, se introdujeron
papeletasseparadasparacadacargodeeleccinpopular.
En Per, las reformas de 1993 al sistema legislativo incluyeron el reemplazo del sistema
bicameral por uno unicameral; se conform una sola circunscripcin nacional y se redujo el
nmeroderepresentantesdelaCmaraBajade180a120.Sinembargo,apartirde2000,con
188
LafrmuladeHare(ThomasHare,1857)consisteenladivisindelnmerototaldevotosvlidos(ounafraccindeellos)entre
el nmero de puestos a adjudicar en la circunscripcin correspondiente. La frmula de DHondt (Vctor DHondt) consiste en la
divisindelosvotosrecibidosdecadaunodelospartidospolticosporunaseriededivisores(nmerosnaturales)yseobtienen
cocientes.Losescaosserepartenconbaseenloscocientesmsaltos(seleconocetambincomoprocedimientodelamedia
mayor).
108
la Ley Orgnica de Elecciones, la eleccin de congresistas se realiza mediante el sistema del

Distrito Electoral Mltiple (25 circunscripciones, una por cada departamento y la Provincia
Constitucional del Callao), aplicando el mtodo de la cifra repartidora, con doble voto
preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos
congresistas,encuyocasohayunsolovotopreferencialopcional.
En Repblica Dominicana las principales reformas se dieron a partir de 1997, cuando se
establecieronnuevosdistritoselectorales,seaumentlacantidaddediputadosde120a149,
yseinstaurlaeleccinatravsdeboletascerradasynobloqueadasmedianteeldenominado
votopreferencial,queseutilizporprimeravezenlaseleccionesde2002.189
EnUruguay,conlareformaconstitucionalde1996,semodificeldoblevotosimultneo,que
desapareci para la eleccin presidencial y qued tambin recortado en la Cmara de
representantes,alprohibirselaacumulacinporsublemasparalaeleccindediputados,con
nimodedesalentarlascooperativaspolticas.
EnVenezuela,porltimo,conlareformadelaLeyOrgnicadelSufragiode1993secombinel
principiodelarepresentacinproporcionalconlapersonalizacindelsufragio.Asimismo,con
la reforma constitucional de 1999 se elimin al Senado sustituyndolo por un sistema
parlamentariounicameraly,mediantereformaquedictlaAsambleaNacionalConstituyente
en enero de 2000, se mantuvo el sistema mixto proporcional (representacin proporcional
personalizada)aumentandode50a60%losrepresentantespopularesquedebanserelegidos
pormayorarelativaencircunscripcionesnominales,segnelprincipiodelapersonalizacin,
mientras40%sedebanelegirporlistascerradasybloqueadas.EnlaLeyOrgnicadeProcesos
Electoralesde2009sepasdelarepresentacinproporcionalpersonalizadaalsistemamixto
mayoritario(tambinconocidocomosegmentadooparalelo),segnelcualenlaselecciones
de diputados para la asamblea nacional de 2010, 113 diputados se eligieron por mayora
relativay52medianterepresentacinproporcionalenlistascerradasybloqueadas,utilizando
lafrmuladeDHondtencircunscripcionesdedosotresescaos.
Ensuma,elsistemaquepredominaenlareginparaescogeralosrepresentanteslegislativos
es el de representacin proporcional,que se aplica en 14 de los 18 pases: Argentina, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay. En Bolivia se utiliza el sistema de
representacin proporcional personalizada (mixto proporcional), en el que se intenta
aumentar la intensidad de la participacin electoral sin disminuir la representatividad. En
Chile, como hemos mencionado, se aplica un sistema binominal. En Mxico y Venezuela se
utilizaunsistemamixtomayoritarioosegmentado,aplicandounacombinacindelafrmula
derepresentacinproporcionalconlademayorasimple.
Cabe destacar que en diez pases de la regin se utiliza la frmula DHondt, la menos
proporcionalyquefavorecedemanerasistemticaalospartidosmsgrandes;sepracticaen
Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica
DominicanayUruguay.Porsuparte,enElSalvadoryHondurasutilizanlafrmuladeHarey
189
Es importante sealar que aunque este estudio comprende hasta el ao 2009, Repblica Dominicana proclam una nueva
Constitucin en el ao 2010, en la cual se menciona que los Diputados se eligen por votacin directa secreta y universal, por
representacin proporcional desde las listas y de formal nominal en todo el pas. Con esta nueva reforma se aument a 178
diputados.
109
restosmsaltos,queresultamsimparcialrespectodelospartidosgrandesylospequeosy
suele producir resultados de elevada proporcionalidad. Variaciones del mtodo Hare se
instrumentanenCostaRicayPanam.
Otrospasesutilizanunacombinacindefrmulaselectorales.EnBoliviayVenezuelaseaplica
lafrmulaDHondtparalarepresentacinproporcional,ymayorasimpleparaloslegisladores
que se eligen en circunscripciones nominales. En Mxico se utiliza la frmula de Hare y los
restos ms altos para los parlamentarios que se eligen por representacin proporcional y
mayorasimpleparaelresto.
FinalmenteenChile,alexistirunsistemabinominal,seasignanlosescaosalosdospartidos
conmayornmerodevotossalvocuandoelprimeroobtieneeldobledevotosqueelsegundo
(unaaplicacindelafrmuladeDHondtacircunscripcionesdedosescaos).
Conrespectoalaestructuradelapapeleta,seobservaenlareginquesiete pasesutilizan
exclusivamentelistascerradasybloqueadasparalaeleccindelosdiputados:Argentina,Costa
Rica,ElSalvador,Guatemala,Nicaragua,ParaguayyUruguay.EnColombiaelsistemadebase
esigualmenteeldelistascerradasybloqueadas,perocadapartidopuedeoptarporutilizarel
votopreferencialenlistascerradasynobloqueadas.TambinenBolivia,MxicoyVenezuela
seutilizanlistascerradasybloqueadasparalapartederepresentantesqueseeligemediante
representacin proporcional. Con relacin al voto personalizado, en listas cerradas y no
bloqueadas o en listas abiertas, en Brasil, Chile, Panam, Per y Repblica Dominicana190 se
aplica el voto preferencial en listas cerradas y no bloqueadas. En Ecuador y Honduras se
emplea el sistema de listas abiertas. Las polticas de accin afirmativa, especialmente las
cuotas mnimas de participacin de mujeres en puestos elegibles y ms recientemente la
exigenciadelaparidad,comoveremosmsadelante,soncambiosrelevantesenlaestructura
delaspapeletascongresalesdelaregin.
Esprobable queelpredominiodelos sistemasderepresentacinproporcionalenlaCmara
Baja haya contribuido al incremento en el nmero de partidos representados en el Poder
Legislativo de los pasesde Amrica Latina (mayor fragmentacin). Los sistemas bipartidistas
vigentesenvariospasesaliniciodelperiododelestudio,ensumayorpartehandadolugara
sistemas con dos partidos y medio o tres partidos. En otros pases, los sistemas de partidos
que ya se encontraban levemente fragmentados se dividieron an ms, por lo que los
gobiernosdemayoraunipartidistasehantornadolaexcepcinenlaregin.
En otras palabras, la tendencia de las reformas muestra un fortalecimiento del principio de
representacin proporcional, que por su naturaleza genera tambin una reduccin en los
nivelesdeefectividaddelsistema,entantolaparticipacindeunacantidadcadavezmayorde
partidos en la escena poltica promueve escenarios donde resulta ms difcil crear gobiernos
demayorasquefacilitenlatomadedecisionesyelconsenso.Enalgunoscasos,comoyase
190
Luegodelaseleccioneslegislativasde2010,laJuntaCentralElectoraldeRepblicaDominicanadejsinefectolaresolucin
queautorizabalaaplicacindelvotopreferencialenlistascerradasynobloqueadas,demodoqueparalaseleccionesde2016
slosemantendrsuaplicacinsilamismasedisponeporleyoporunanuevaresolucindelaJuntaCentralElectoral.
110
mencion, la efectividad191 tambin ha disminuido por la separacin de las elecciones

legislativasylaspresidenciales.
Si bien se han dado, empero, muchas reformas a los sistemas electorales legislativos de la
regin durante este periodo, generalmente han sido muy conservadoras en su diseo y
efectos.Lasreformas,aparentemente,nohanaliviadodemanerasustanciallosproblemasde
gobernabilidad, ni han reforzado la credibilidad de las instituciones representativas de la
regin. Ms bien, como hemos dicho, al favorecerse la representacin la efectividad ha
quedadorezagadaenlaCmaraBaja,yseestablecenpocasgarantasalpresidenteparalograr
mayoraenelCongreso,loquedificultalaconduccingubernamental.
Nosenfrentamosaunareginqueensumayorahaadoptadosistemasdeeleccinlegislativa
que favorecen la representatividad en detrimento de la efectividad y la participacin,
fundamentalmenteporlaclaratendenciadelospaseslatinoamericanosaadoptarelsistema
de representacin proporcional, unido al uso de distritos plurinominales y a la utilizacin de
listas de partidos cerradas y bloqueadas. A pesar de que en la mayora de los pases existen
circunscripciones medianas, por lo general ofrecen oportunidades para que los partidos ms
pequeos obtengan una representacin. A menudo, esto puede dar por resultado gobiernos
carentesdemayoraenelCongresoyungradobastantealtodefragmentacindelsistemade
partidos.
CuadroB.4.3
SistemasutilizadosparaelegirlaCmaraBaja
Pas Sistema Frmulaelectoral Papeletadevotacin
Listascerradas,
Argentina encircunscripciones DHondt
bloqueadas
medianas
Plurinominal:DHondt Candidatosen
Representacinproporcional distritosuninominales
Bolivia Uninominal:Mayora
personalizada ylistascerradas,
simple. bloqueadas
Representacinproporcional Listascerradasyno
Brasil DHondt(mediamayor)
encircunscripcionesgrandes bloqueadas
Binominal(equivalentea
DHondten Listascerradasyno
Chile Binominal
circunscripcionesdedos bloqueadas
escaos)
Representacinproporcional Listascerradas,
1
Colombia encircunscripciones DHondt bloqueadasono
medianas bloqueadas(voto
191
LaefectividadesentendidatalcomolamedidaenquelasfuerzaspolticasenelpoderLegislativoestnencondicionesde
tomar decisiones, y es inversamente proporcional al grado de fraccionamiento poltico en el Congreso. Al respecto vase J. M.
Payneetal.,op.cit.,2006,cap.3,p.43.
111
preferenteopcional)
Representacinproporcional CocientedeHare,
2 Listascerradas,
CostaRica encircunscripciones subcocientede50%yresto
bloqueadas
medianas msalto
Listasabiertascon
Ecuador encircunscripciones DHondt
panachage
pequeas
Listascerradas,
ElSalvador encircunscripciones Hareyrestomsalto
bloqueadas
medianas
Listascerradas,
Guatemala encircunscripciones DHondt
bloqueadas
medianas
Listasabiertascon
Honduras encircunscripciones Hareyrestomsalto
panachage
medianas
Circunscripciones
uninominales:mayora Candidatoendistrito
3 MixtoMayoritario
Mxico simple.Representacin uninominalylistas
(Segmentado)
proporcional:Harecon cerradasybloqueadas
restosmsaltos.
Nicaragua encircunscripciones
DHondt(mediamayor) bloqueadas
medianas
Circunscripciones
uninominales:mayora
simple.Circunscripciones
plurinominales:Hare
(cociente),loscargosno Listascerradasyno
Panam encircunscripciones
asignadosvanalos bloqueadas
pequeas
partidosconmedio
cocienteyluegoalos
candidatosnoelectosms
votados.y
Listascerradas,
Paraguay encircunscripciones DHondt
bloqueadas
medianas
Listascerradas,no
Per DHondt bloqueadas(dosvotos
encircunscripcingrande
preferenciales)
112
Repblica Representacinproporcional
Listascerradas,no
encircunscripciones DHondt
Dominicana bloqueadas
pequeas
Uruguay54 DHondt
encircunscripcionesgrandes bloqueadas
Candidatoen
circunscripcin
Mixtomayoritario
Venezuela DHondt uninominalo
(segmentado)
plurinominalylistas
cerradasybloqueadas
desarrolloenAmricaLatina,BIDIDEA,Washington,D.C.,2006,p.26.
1
EnColombia,lospartidostienenelderechodedeterminarsielvotantepuedeseleccionarcandidatos
dentrodelalistaosidebeelegirlalistacompleta.
2
En Costa Rica, el uso de la frmula de Hare y resto ms alto ms subcociente significa que slo los
partidos que obtienen al menos la mitad del cociente electoral pueden optar por escaos mediante el
sistemaderestomsalto.
3
En el sistema mexicano de cuotas corregidas, los votos de los partidos que no alcancen el umbral
nacionalde2%serestanalestimarelcocienteelectoral.Luegoseobtieneunsegundococienteenelcual
se dividen los votos efectivos restantes (el total de votos menos los utilizados para la asignacin de
escaosapartirdelprimercociente)entreelrestodelosescaos.Siguiendoambosprocedimientos,los
escaosrestantesseasignanalospartidosconlosrestosmsaltos,peroslosonelegibleslosqueya
hayanobtenidobancas.
4
En el sistema electoral uruguayo el pas se divide en 19 circunscripciones de tamaos variados. Sin
embargo,aunqueloselectoresvotanporlistasdepartidoenlasdistintascircunscripciones,lafrmula
paraasignarescaosseaplicaalosporcentajesdevotosacumuladosanivelnacional,yladistribucin
deescaosdentrodelascircunscripcionesdebeajustarsealadistribucinanivelnacionalqueresultede
estecmputo.As,elsistemauruguayofuncionaenefectodemanerasimilaraunoderepresentacin
proporcionalenunanicacircunscripcinnacional.
B.4.g.SistemadeeleccinparalaCmaraAlta
En cuanto a las reformasen la Cmara Alta, cabe sealar que durante el periodo de estudio
siete pases modificaron su estructura legislativa: Argentina, Colombia, Mxico, Paraguay,
Repblica Dominicana, Per y Venezuela. En el resto de los pases con sistema bicameral
(Bolivia,Brasil,ChileyUruguay)noseregistraronmayorescambiosenelsistemadeeleccin.
EnArgentina,lareformaconstitucionalde1994modificlacomposicindelSenadoelevando
lacantidaddesenadoresparacadaprovinciayporlaCiudaddeBuenosAiresdedosatres,y
sepasasueleccindirecta,siendoanteselegidosporasambleasprovinciales.
EnColombia,lareformade1991cre unacircunscripcin nacionalnicaparalaeleccinde
100 miembros del Senado, adems de circunscripciones especiales para la eleccin de dos
senadoresindgenas.
EnMxico,elnmerodesenadoresvariendosocasiones.En1993unareformaaumentel
nmerodesenadoresporestadodedosacuatro,peroestecambioserevirticonlanueva
reformade1996,dondeesenmeroseredujoatressenadoresporestado.Asimismo,secre
113
unacircunscripcinnacionalde32miembrosysesegmentelsistemadeeleccinlegislativa
para la Cmara Alta, de manera que tres cuartas partes fueran elegidos por mayora simple
conrepresentacindeminoras(dosescaosparalafuerzapolticamsvotadayunoparala
quelesigaenvotos),yunacuartapartemedianterepresentacinproporcional.
EnParaguay,lareformade1990introdujopapeletasseparadasparalaeleccindesenadoresy
diputados,yenRepblicaDominicana seseparlaeleccindesenadoresde lavotacinpor
listaparalaCmaraBajaenlareformaconstitucionalde1994.
EnPer(1993)yVenezuela(1999)semodificlaestructuralegislativaysepasdeunsistema
bicameralaunounicameral,acercndosedeestaformaaunsistemamuchomsefectivoen
trminosdegobernabilidad.Enconclusin,salvoenPeryVenezuela,duranteelperiodoen
estudionosehandadocambiossignificativosdentrodelossistemasdeeleccinenlaCmara
Alta.
Las reformas realizadas en los sistemas legislativos, tanto para la Cmara Baja como para la
CmaraAlta,nossitanenunareginconlascaractersticasquedetallamos.Conrespectoa
losrepresentantesdelaCmaraAlta,cabesealarqueentrespasesseutilizansistemasde
representacin proporcional en circunscripciones grandes, como en Colombia, Paraguay y
Uruguay. En dos pases, Argentina y Bolivia, se utiliza el sistema de mayora simple con
representacin de minoras, mientras que en Brasil y Repblica Dominicana se aplica el de
mayora simple. Mxico, por su parte, presenta un sistema mixto y Chile mantiene el
binominal.
Comofrmulaelectoral,enColombia,ParaguayyUruguayseutilizaelsistemaDHondtyen
BrasilyRepblicaDominicanalafrmulademayorasimple,mientrasqueArgentinayBolivia
usanelsistemademayorasimpleconrepresentacindeminoras.Mxicocombinalafrmula
demayorasimpleconrepresentacindeminorasconHarecorregidoyrestomsalto.Chile
aplicalafrmulabinominal.
Finalmentecabesealar,enrelacinconlaestructuradelapapeleta,elpredominiodelusode
laslistascerradasybloqueadas(Argentina,Bolivia,ParaguayyUruguay).EnMxicotambin
se utilizan las listas cerradas y bloqueadas para el componente de representacin
proporcional,mientrasqueparaelcomponentedemayorasimpleseusaunsistemadevoto
personalizado.EnRepblicaDominicanayBrasilsevotaaloscandidatosdemaneraindividual,
yenColombiaelvotopreferencialesoptativoparalospartidos.
CuadroB.4.4
SistemasparalaeleccindelaCmaraAlta
Mayorasimplecon Mayorasimple/ Listascerradas,

Argentina
representacindeminoras Minora bloqueadas
Mayorasimplecon Mayorasimple/ Listascerradas,

Bolivia
representacindeminoras Minora bloqueadas
114
Mayorasimpleendistritos Listasabiertasconvoto
Brasil1 Mayorasimple
uninominalesybinominales personalizado
Binominal.Losdos
partidosconmayor
nmerodevotos,
Unvotoporun
Chile Binominal salvocuandoel
candidato
primeroobtieneel
dobledevotosque
elsegundo
Listascerradas,
Representacinproporcionalen
bloqueadasono
Colombia2 circunscripcionesgrandes DHondt
bloqueadas(voto
(nacionales)
preferenteopcional)
Segmentado.Mayorasimplecon
Mayorasimple,
representacindeminorasy Listascerradas,
minoras/Hare
Mxico representacinproporcionalen bloqueadas/voto
corregidoconresto
circunscripcionesgrandes personalizado
msalto
(nacionales)
Listascerradas
Paraguay circunscripcionesgrandes DHondt
bloqueadas
(nacionales)
Rep.
Mayorasimple Mayorasimple Unvotoporcandidato
Dominicana
3 circunscripcionesgrandes Listascerradas
Uruguay DHondt
bloqueadas
(nacionales)
desarrolloenAmricaLatina,BIDIDEA,Washington,D.C.,2006,p.26.
1
CuandoserenuevandosterceraspartesdelSenadoyseeligeadossenadoresporestado,loselectores
puedenvotaradoscandidatosespecficos,inclusivedediferentespartidos.
2
EnColombia,lospartidostienenelderechodedeterminarsielvotantepuedeseleccionarcandidatos
dentrodelalistaosidebeelegirlalistacompleta.
3
Los votantes uruguayos escogen entre los aspirantes de listas de facciones partidistas cerradas y
bloqueadas, con la diferencia de que la frmula de representacin proporcional se aplica al total de
votosdelpartidoafindedeterminarlosescaosasignadosalosdistintospartidos;luegolosvotosdelas
sublistasdeterminanlaasignacindeescaosdentrodecadaagrupacin.
B.4.hSimultaneidaddelaselecciones
Lafechadelarealizacin delaseleccionespresidencialesylegislativastambininfluyeenla
convergenciadefuerzaspartidariasentornoalospoderesEjecutivoyLegislativo.
En lo relativo a este tema, en 12 de los 18 pases que incluye este estudio las elecciones
presidenciales y legislativas se celebran al mismo tiempo (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica,
115
Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay). De stos,

Brasil presenta una ligera desviacin del sistema, pues en cada eleccin presidencial o
legislativaentreunoydosterciosdelosrepresentantessenatorialesseeligenalternadamente,
sibienlaseleccionesparaambospoderessecelebransiempreelmismoda.
EnArgentinayMxico,loscomiciossonparcialmentesimultneos:enelprimero,lamitadde
losrepresentantesantelaCmaraBajayunterciodelosdelaCmaraAltasonelegidosenla
misma fecha que el presidente, mientras la otra la mitad del Congreso y otro tercio de la
Cmara Alta son elegidos cada dos aos durante el mandato presidencial; en el segundo, el
periododelosdiputadosantelaCmaraBajaesdetresaos,deformaquelaseleccionespara
toda la institucin coinciden con los comicios presidenciales y luego se celebran otras
transcurridalamitaddelmandatopresidencialdeseisaos.
Enloscuatropasesrestantes(Colombia,ElSalvador,RepblicaDominicanayVenezuela),las
elecciones para ambos poderes casi nunca o nunca se llevan a cabo el mismo da. De estos
pases, el caso colombiano es excepcional porque las elecciones para ambos poderes se
celebranelmismoaoenciclosdecuatroaos,perolaslegislativassellevanacabodosmeses
ymedioantesdelaprimeravueltadeloscomiciospresidenciales.EnRepblicaDominicana,
deacuerdoalareformaconstitucionalde2010,apartirde2016laseleccionesparlamentarias
ypresidencialessecelebrarnsimultneamente,demodoqueapartirdeesafechaestepas
sesumaralosquecelebraneleccionessimultneas.
Los seis pases donde las fechas de las elecciones se modificaron durante las ltimas dos
dcadasnoestablecenunatendenciaregionalencuantoalacoincidenciadeloscomiciospara
ambos poderes. Repblica Dominicana y Venezuela pasaron de un sistema con elecciones
parcialmentesimultneasaunsistemaconciclosnosimultneos,peroRepblicaDominicana,
como ya sealamos, regresar a las elecciones simultneas a partir de 2016. En Chile se
efectuaron dos modificaciones; la primera, con la reforma de 1993, pasando de un sistema
totalmente simultneo a uno no simultneo. La segunda, con la reforma constitucional de
2005, que redujo el mandato de gobierno a cuatro aos y estipula que las elecciones
legislativasyejecutivasserealizandemaneraconjunta.Brasileslanicanacinquerealizun
giro total en la direccin opuesta, al pasar de celebrar sus elecciones en fechas diferentes a
realizarlasenformaconcurrente.Ecuadortransformsusistemadeparcialmentesimultneo
a simultneo al eliminar los comicios legislativos de medio periodo para los representantes
provinciales, mientras Argentina hizo un ligero cambio hacia una mayor simultaneidad. Al
acortarelmandatopresidencialdeseisacuatroaosyelmandatosenatorialdenueveaseis
aos, los argentinos mantuvieron el carcter parcialmente simultneo del sistema electoral,
peroalavezredujerondedosaunoelnmerodeeleccionesdemedioperiodo.
En suma, dos pases separaron los ciclos electorales, en tanto otros cuatro192 los unieron o
redujeron la frecuencia de las elecciones legislativas a mitad del periodo presidencial. Sin
embargo, el hecho de que dos de las naciones que adoptaron reformas para convocar
simultneamenteaeleccionesparaambospoderesestuvieranentrelasqueregistrabanmayor
fragmentacindelsistemadepartidos(EcuadoryBrasil),corroboralasdesventajasderealizar
192
CincosiaadimosRepblicaDominicana,dondelaseleccioneslegislativasypresidencialessernsimultneasapartirde2016.
En 2012 todava habr elecciones separadas para presidente, mientras que el Congreso electo en 2010 se mantendr en
funciones,demaneraexcepcional,porseisaoshasta2016.
116
eleccionesendiferentesmomentos.Enefecto,cuandoelperiododemandatodelpresidentey
loslegisladorescoincidenylaseleccionesparaambospoderessonsimultneas,esprevisible
queunmenornmerodepartidosobtengaunarepresentacinsignificativaenelCongresoy
que el partido o coalicin del presidente se reserve ms probabilidades de obtener y
mantener una mayora. Por el contrario, el Poder Ejecutivo puede debilitarse respecto del
Congresocuandolaseleccionesparlamentariasserealizanamitaddelperiodopresidencialo
en forma no concurrente con las presidenciales.193 En el cuadro B.4.5 se puede observar la
situacinactualenAmricaLatina.
CuadroB.4.5
AmricaLatina:simultaneidaddeeleccionespresidencialesyparlamentarias
Parcialmente Fechas
Pas Simultneas
simultneas separadas
Argentina X 1
Bolivia X
Brasil X2
Chile X
Colombia X 3
CostaRica X
Ecuador X
ElSalvador X
Guatemala X
Honduras X
Mxico X 4
Nicaragua X
Panam X
Paraguay X
Per X
RepblicaDominicana5 X
Uruguay X
Venezuela X6
Total 12 2 4
193
Tambin se ha sostenido que las elecciones separadas, precisamente porque aumentan las posibilidades de una Legislatura
plural,enlaquenohayadominioabsolutodelpartidodelpresidente,hacenmsfactibleelfuncionamientodelpoderLegislativo
como organismo de control sobre el Ejecutivo, y disminuyen el peligro del hiperpresidencialismo. Vase J. E. Molina,
ConsecuenciaspolticasdelcalendarioelectoralenAmricaLatina:ventajasydesventajasdeeleccionessimultneasoseparadas
parapresidentesylegislatura,AmricaLatinaHoy,vol.29(UniversidaddeSalamanca,Salamanca[Espaa],2001,pp.1529),p.
28.
117
1
LamitaddelosrepresentantesantelaCmaraBajayunatercerapartedelossenadoressonelegidos
almismotiempoqueelpresidente.
2
Elsistemaesconsideradocomosimultneo,yaquelaCmaraBajayunaodosterceraspartesdelos
senadoressonelegidosalmismotiempoqueelpresidente,sineleccionesdemedioperiodo,demanera
alternada.
3
Desde1978,laseleccionesalCongresoserealizandosotresmesesantesdelaspresidencialesenel
mismoao.
4
Se considera que el sistema es parcialmente simultneo porque, si bien los comicios presidenciales
siempre coinciden con los legislativos para ambas cmaras, la Cmara Baja se renueva totalmente a
mitaddelperiodopresidencial.
5
Apartirde2016sernsimultneas,deacuerdoalareformaconstitucionalde2010.
6
En1998,medianteunareformatemporalsetrasladaronlaseleccioneslegislativasparacelebrarseun
mes antes de las presidenciales. Segn la Constitucin actual (1999), el sistema se considera como de
fechasseparadas,puesslocada30aosocurrequeelpresidenteseaelegidoalmismotiempoquelos
representantesantelaAsambleaNacional.
B.4.i.Duracindelmandatopresidencial
Otro de los aspectos a considerar del sistema electoral, sobre todo en sistemas
presidencialistas, es, por su importancia, la duracin del periodo presidencial. En Amrica
Latinaelmandatopresidencialvaraentrecuatroyseisaos.As,ennuevepases(Argentina,
Brasil,Chile,Colombia,CostaRica,RepblicaDominicana,Ecuador,GuatemalayHonduras)los
periodos presidenciales son de cuatro aos; en otros siete son quinquenales (Bolivia, El
Salvador,Nicaragua,Panam,Paraguay,PeryUruguay)yendoselperiodoesdeseisaos
(MxicoyVenezuela).
Siete pases cambiaron la duracin del mandato presidencial durante el periodo del estudio:
cincoloredujeronyotrosdosloampliaron.Algunasdelasreducciones,sinembargo,quedan
abiertas a interpretacin. Brasil y Argentina acortaron el periodo presidencial de cinco y seis
aosrespectivamenteacuatroaos,peroalmismotiempoestablecieronlaposibilidaddeuna
reeleccininmediata,locualpotencialmentelepermitealpresidentepermanecerenelcargo
duranteochoaosconsecutivos.194
Loschilenosacortarondichomandatoalpasardeunosoloyprolongadodeochoaosauno
ms reducido de seis aos en 1993; en 2005 volvieron a reducir el mandato presidencial de
seisacuatroaos.Asimismo,enGuatemalayNicaraguadichoperiodopasdecincoacuatro
aosydeseisacincoaosrespectivamente.Encontraste,enBoliviaelperiodoaumentde
cuatro a cinco aos. En Venezuela, con las reformas de 1999, aument de cinco a seis aos
ms la posibilidad de reeleccin inmediata, lo cual lo lleva a doce aos. Como resultado de
estoscambios,laduracinpromediodelmandatopresidencialenlaregindisminuyde4,8
aosa4,6aos.
194
stehasidoelcasodelmandatodeFernandoHenriqueCardoso,ydeLuizInacioLuladaSilvaenBrasil.Tambinelcasode
CarlosMenemenArgentina,ydelacontinuidaddelmatrimonioKirchnerenelpoder.
118
CuadroB.4.6
AmricaLatina:duracindelmandatopresidencial
Duracindelmandato Mandato
Pas Aodelcambio
actual anterior
Argentina 4 6 1994
Bolivia 5 4 1994
Brasil 4 5 1994
Chile 4 6 2005
Colombia 4 4
CostaRica 4 4
Ecuador 4 4
ElSalvador 5 5
Guatemala 4 5 1993
Honduras 4 4
Mxico 6 6
Nicaragua 5 6 1994
Panam 5 5
Paraguay 5 5
Per 5 5
RepblicaDominicana 4 4
Uruguay 5 5
Venezuela 6 5 1999
Total 4.6 4.8
B.4.j.Lareeleccinpresidencial:laolareeleccionista
I)Conceptoymodalidades
Lareeleccin,enpalabrasdeDieterNohlen,seentiendecomoelderechodeunciudadano(y
no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una funcin pblica con renovacin
peridicadepostularydeserelegidounasegundavezoindefinidamenteparaelmismocargo:
titulardelEjecutivo.195
D.Nohlen,Lareeleccin,enD.Nohlenetal.(comps.),op.cit.,2007,p.287.
195
119
Lareeleccinpuedeestarpermitidaoprohibida,entrminosabsolutosorelativos,ycomotal
da lugar no slo a cuatro frmulas principales sino tambin a la posibilidad de una
combinacindelasmismas:
Autorizacinabsolutadelareeleccin(oreeleccinindefinida).
Autorizacin relativa de la reeleccin inmediata y prohibicin de la reeleccin para

periodossiguientes(oreeleccininmediata).
Prohibicinrelativadelareeleccininmediatayautorizacindelareeleccinmediata(o
reeleccinmediata,diferidaoalterna).
Prohibicinabsolutadelareeleccin(oprohibicindelareeleccin).
En mi opinin, la reeleccin indefinida es contraria al principio de la alternabilidad en el

ejercicio del poder poltico, ya que la misma da lugar, potencialmente, a la permanencia
indefinidaenelcargodeunamismapersona.Porello,ydentrodeestalneadepensamiento,
estamosafavordelimitarorestringirlareeleccin,sinllegarnecesariamenteasuprohibicin
absoluta,permitiendolareeleccininmediataobienlamediata,diferidaoalterna.
Lareeleccininmediataperoconlmites(esdecirnoindefinida)pareceadecuadaparapases
con institucionalidad fuerte, pudiendo en cambio resultar contraproducente en pases con
institucionalidaddbil.Deahqueseaconvenientenoslolimitarlamismaaunnicoperiodo
adicional,sinorequerirtambinlaseparacindelcargo,conlamismatemporalidadaplicablea
los dems aspirantes, para evitar que el presidente candidato o incumbente pueda
aprovechar su posicin, y con el objeto de garantizar la equidad en la contienda o proceso
electoral,ascomolaigualdadentreloscontendientes.
Respecto de la reeleccin mediata, diferida o alterna, parece aconsejable para pases con
institucionalidaddbil.Noessuficiente,empero,condejarunperiododeintervalosinoque,
paraevitarlaposibilidaddecomponendas,quizsserarecomendableestableceralmenosdos
periodosdeprohibicinantesdepodervolverapostularse.
Para evitar la posibilidad de incumplir con la prohibicin de la reeleccin al facilitar el
continuismo,yanoporssinoporotros,esaconsejableextender,deformaclarayprecisa,la
prohibicinnosloalcnyuge,concubino(a)ypareja,sinimportarsucalidad,sinotambina
los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad para evitar el
continuismoindividualofamiliar.
Finalmente,yenrelacinconlaexistenciadeclusulasptreasqueconsagranelprincipiode
prohibicin absoluta de reforma de ciertas disposiciones, entre las cuales se incluye la
prohibicindelareeleccin,conosinsancionesadicionales,cabesealarqueestasclusulas
guardan estrecha relacin con la historia poltica de cada pas. Ciertamente, una clusula
ptreaqueprohbelareeleccindemaneraabsolutapuedeparecerunadecisindemasiado
extremaeinclusocontraproducente,nosloporpretenderataralasgeneracionesfuturasa
losdesigniosdelpasadosinotambinporlaposibilidaddegenerarfuertestensionespolticas
al interior de estas sociedades. El golpe de estado de 2009 en Honduras, en el cual fue
depuestoelpresidenteZelaya,esunclaroejemplodeunasituacindeestetipo.
120
II)Panoramaregional:situacinactualytendenciasdelasreformas
En15aos,AmricaLatinapasdeserantirreeleccionistaaserprorreeleccin.Hacetansolo
unosaos,Nohlenescribaqueunadelascaractersticasconstitucionalesmspeculiaresde
Amrica Latina en materia electoral es la prohibicin de la reeleccin.196 Hoy, la reeleccin
estpermitidaen14de18pases,yslosehaprohibidoenGuatemala,Honduras,Mxicoy
Paraguay.

CuadroB.4.7
AmricaLatina:reeleccinpresidencial
No Aode Carcterdela Efectosdela
Pas Inmediata Prohibida
inmediata modificacin modificacin modificacin
Noinmediataa
Argentina X 1994 Menosrestrictiva
inmediata
Noinmediataa
Bolivia X 2009 Menosrestrictiva
inmediata
Noinmediataa
Brasil X 1997 Menosrestrictiva
inmediata
Chile X
1991 Noinmediataa
prohibida Msrestrictiva

Colombia X

Deprohibidaa Menosrestrictiva
2004 inmediata
Deprohibidaano
CostaRica X 2003 Menosrestrictiva
inmediata
1994 Deinmediataano
inmediata

Msrestrictiva

Denoinmediataa
Repblica X 2002
inmediata Menosrestrictiva
Dominicana

Deinmediataa Msrestrictiva
2010 mediata
1996 Deprohibidaano Menosrestrictiva

X inmediata
Ecuador

Denoinmediataa

196
dem.
121

2008 inmediata Menosrestrictiva
ElSalvador X
Guatemala X
Honduras X
Mxico X
Deinmediataano
Nicaragua X197 1995 Msrestrictiva
inmediata
Panam X198
Deinmediataa
Paraguay X 1992 Msrestrictiva
prohibida
Deinmediataano
Per X 2000 Msrestrictiva
inmediata
Uruguay X
1998
Denoinmediataa Menosrestrictiva
inmediata

Venezuela X199

2007 Deinmediataa
indefinida Menosrestrictiva

Total 6 8 4

La normativa presenta, empero, variaciones importantes. En Venezuela se autoriza la
reeleccin indefinida. En cinco pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Colombia) la
reeleccinconsecutivaestpermitidaperonodemaneraindefinida.Enotrosochocasosslo
esposibledespusdetranscurridoalmenosunoodosmandatospresidenciales(CostaRica,
Chile,ElSalvador,Nicaragua,Panam,Per,RepblicaDominicanayUruguay).EnNicaragua,
sin embargo, una reciente y polmica sentencia de la Corte Suprema (2010) ha permitido al
presidenteDanielOrtegapostularseparaintentarsureeleccin,demaneraconsecutiva,enlos
comicios de noviembre de este ao. Por otra parte, el presidente Ricardo Martinelli, de
Panam, est considerando reducir el plazo de espera (de 10 aos a 5 aos) para poder ser
reelegido,altiempoquelaoposicinhacomenzadoaadvertirquelaverdaderaintencinde
Martinelliesladeperpetuarseenelpoder.

197
Vase sentencia de la Corte Suprema de Justicia de octubre de 2010, que declara inconstitucional el artculo 147 de la
Constitucinnicaragenseyquepermitelareeleccininmediata.
198
Dosmandatospresidenciales(10aos)debentranscurrirantesdequeelpresidentepuedaoptarporelcargoporsegundavez.
199
Sujetaaratificacinpormediodereferndumendiciembrede2007yaprobada.
122

III)Mecanismosymodalidadesparalasreformasproreeleccin
Laautorizacinoprohibicindelareeleccinpresidencial,ascomosusdiferentesvariantes,
absolutasorelativas,dependendeladecisinsoberanadecadapas.Dichasoberanapuede
ser manifestada: 1) mediante una Asamblea Constituyente que promulga una nueva
Constitucin, como producto o resultado de una revolucin o de su evolucin, con o sin
plebiscitos, con o sin refrendos populares; 2) por la va del poder reformador o revisor
constituidoquerealizaunaenmiendaoreformaalaConstitucin,conosinplebiscitos,cono
sin refrendos populares, o bien 3) por medio del poder controlador o protector de la
Constitucin, el cual a partir del ejercicio de sus atribuciones en materia de control de la
constitucionalidadpuededeclararinconstitucionalunareformaalaConstitucinquepermiti
oprohibilareeleccinpresidencial,algradodeconstituirunamutacinconstitucional.
En el caso de las nuevas Constituciones promulgadas por Asambleas Constituyentes es
necesario,paragarantizarlacertezaylaseguridadjurdica,queenlosartculostransitoriosse
precisenlossupuestosaplicablesalpresidenteenfuncionesrespectoalareeleccin,yaseaal
permitirlaoprohibirla.
Enrelacinconlasenmiendasoreformasconstitucionalesrealizadasporelpoderreformador
orevisordelaConstitucin,esrecomendableincluirunaclusuladerestriccinparaquelas
mismasnoentrenenvigorsinodespusdelasiguienteeleccinpresidencial,paragarantizar
que no tengan un destinatario con nombre y apellido al beneficiar a los presidentes en
funciones. Conviene recordar que las reformas a favor de la reeleccin, sobre todo en su
modalidadconsecutiva,tuvieronnombreyapellido,sellevaronacabodurantelapresidencia
de los mandatarios que deseaban reelegirse y, salvo en Repblica Dominicana con el
presidente Hiplito Meja, lograron su objetivo: la reeleccin del mandatario que reform la
Constitucin para seguir en el poder (Cardoso, Menem, Fujimori, Uribe, Chvez, Morales,
Correa).
EnelcasodelasdecisionesdelpodercontroladoroprotectordelaConstitucin,lascualesa
partirdelejerciciodesusatribucionesenmateriadecontroldelaconstitucionalidadpueden
declararinconstitucionalunareformaalaConstitucinquepermitioprohibilareeleccin
presidencial,hacefaltaquelasmismasnoselimitenaprotegerlosderechospolticosavotary
a ser votados, sino que ponderen si hay un inters pblico que justifique o legitime la
restriccin, ya sea el principio de alternancia o rotacin en los cargos o puestos pblicos, o
bien los principios de equidad e integridad de la contienda electoral y de igualdad entre los
contendientes.
IV)Lareeleccinconyugal
En Argentina, el matrimonio Kirchner inaugur una nueva modalidad de reeleccin: la
conyugal. Primero fue electo presidente Nstor Kirchner, a quien lo sucedi su esposa, la
actual presidenta Cristina Fernndez de Kirchner. Para las elecciones de octubre de 2011
estaba previsto que volviese Nstor Kirchner (quien falleci en octubre de 2010); de haber
resultadovictorioso,losucedera(eventualmente)suesposa,yashastaqueelelectoradose
cansaseolamuertedealgunodeellosodeambospusierafinaestaestrategia.
Una frmula similar trat de ser implementada en Guatemala, de cara a las elecciones de
septiembrede2011,entreelactualpresidentelvaroColomysuesposaSandraTorres.Pero,
anteelriesgodequelaCortedeConstitucionalidadfueseadversaalacandidaturadeTorres,
123
amboscnyugesdecidierondivorciarseparaasfacilitarlacandidaturadelaPrimeraDama.En
unaconfirmacinexplcitadeestaformadepolticaconyugal,laseoraTorresdeclar:Me
divorcio(delpresidenteColom)paracasarmeconelpueblo.
V)Elementosafavorycontrariosalareeleccin
Respectodelaconvenienciaoelperjuiciodelareeleccin,existeundebatedenuncaacabar,
en el que suele incurrirse en confusiones importantes (no se hace distincin entre sistemas
presidencialesyparlamentarios),oenelquesedesconocenlasdiferenciasdeculturapoltica
(entre el presidencialismo estadounidense y los latinoamericanos, por ejemplo), las cuales
desempeanunpapelcrucialenlamateria.
Loscrticossostienenquelareeleccinexponealsistemapolticoalriesgodeunadictadura
democrticayrefuerzalatendenciahaciaelliderazgopersonalistayhegemnicoinherenteal
presidencialismo. Argumentan, asimismo, que si bien la posibilidad de la reeleccin puede
fundamentarse en un principio democrtico al permitir que el pueblo pueda elegir como
presidenteaquiendeseaypremiaralbuengobiernoocastigaralmalo,lociertoesquepuede
atentarcontraelprincipiodelaalternabilidadenelejerciciodelpoderpolticoyalarotacin
en los cargos o puestos pblicos; con el continuismo se genera la posibilidad de la
permanenciayhastalaperpetuacinenelpoderdeunapersona,yconellolapersonificacin
opersonalizacindelpoder,algradodepasardeunrgimendemocrticorepublicanoauno
autocrtico y hasta autoritario. Adems, puede atentar contra los principios de igualdad,
equidad e integridad en la contienda, al dar lugar a un indebido ventajismo a favor del
presidenteenejerciciooenfuncionesendesmedrodelosotroscandidatosopostulantes.Y,
finalmente,apuntan,quelossegundosmandatossonporlogeneraldemalacalidad.Almenos
sieteexperienciasdesde1978alafechaparecenconfirmarlosargumentossobresuspeligros
y defectos: la de Stroessner en Paraguay (inconclusa como secuela del golpe de Estado de
1989,despusdevariasreeleccionessucesivas);ladeBalaguerenRepblicaDominicana(cuyo
ltimo mandato fue acortado de cuatro a dos aos a consecuencia del fraude cometido
durantesultimareeleccinen1994);ladeFujimorienPer(inconclusadebidoasufugadel
pasporfraudeycorrupcin);ladeMenemenArgentina(acosadoporproblemaseconmicos,
desempleoydenunciasdecorrupcin),ladeGonzaloSnchezdeLozadaenBolivia(obligadoa
renunciaramitaddesuperiodo),ascomolosmediocressegundosgobiernosdeCarlosAndrs
Prez(inconclusopordestitucin)ydeRafaelCalderaenVenezuela.
Losdefensoresdelareeleccin,porelcontrario,argumentanquepermiteaplicarunenfoque
msdemocrtico,enlamedidaenqueposibilitaalaciudadanaelegirconmayorlibertadasu
presidenteyresponsabilizarloporsudesempeo,premindoloocastigndolosegnelcaso.Si
bien durante los primeros aos de la Tercera Ola Democrtica existan pocos ejemplos de
experienciaspositivasdeambasmodalidadesdereeleccin,entreellasladeCardosoenBrasil
(consecutiva), la de Sanguinetti en Uruguay (alterna), en los ltimos tiempos hemos podido
observarvariasreeleccionessucesivas,algunasdeellasmuyexitosas,entrelasquedestacan
(con periodos ya finalizados) las de Lula en Brasil y las de Uribe en Colombia, y las an
incompletas (en proceso) reelecciones consecutivas de Fernndez en Repblica Dominicana,
de Morales en Bolivia, de Correa en Ecuador y de Chvez en Venezuela, as como las
reelecciones alternas de Oscar Arias en Costa Rica y la de Alan Garca en Per (ambas
concluidas)yladeDanielOrtegaenNicaragua.
124
Un reciente seminario sobre el tema de la reeleccin ha concluido que la figura de la

reeleccin presidencial en las Amricas no es ni ha sido necesariamente buena ni mala. No
obstante, en trminos generales se ha caracterizado por ser ms desafortunada que
afortunada puesto que ha servido para que algunos gobernantes pretendan permanecer
indefinidamenteyhastaperpetuarseenelpoder,yaseaporsoporotros.200
Endichoseminariohuboconsenso,asimismo,enquelosriesgosasociadosconlareeleccin
presidencialparecieranestardirectamenterelacionadosconelgradodelainstitucionalidadde
cadapas:enaquellosconinstitucionalidadfuertelosriesgosdeunadesviacinpatolgicade
este instituto son menores y, a contrario sensu, en los pases con institucionalidad dbil los
riesgos son mayores. La institucionalidad fuerte se caracteriza por la existencia tanto de
poderespblicosindependientesdelEjecutivo,sobretododelPoderJudicial,ascomodeun
sistema de partidos polticos competitivos e institucionalizado; la dbil, en cambio, por la
carenciadelosmismos.
Por otro lado, como la experiencia comparada latinoamericana lo demuestra, en pases con
institucionalidaddbillareeleccindelpresidentehaservidoparaconcentrarelpoderpoltico
enelEjecutivo,congranygraveafectacinalprincipiodedivisindepoderesoseparacinde
funcionesy,sobretodo,alaindependenciadelosrganosdelpoderpblico,aloscualesles
corresponden funciones de control tanto jurisdiccional como poltico. Suponer que la
continuidad y la excelencia de la administracin dependan de un mandato ms largo o
prolongadodeunapersonaconstituyeunafalacia:lacontinuidadylaexcelencianodependen
depersonassinodeinstituciones.Porellohayquedejaratrsladoctrinadeloshombresylas
mujeres imprescindibles y reforzar el principio de la alternabilidad en el ejercicio del poder
poltico.
IV)Balance
Que se vayan todos fue el grito que la ciudadana argentina, desesperada por la crisis que
vivadesde2000,dirigialaclasepolticadesupasafinalesde2001.Fenmenossimilares
asociados a crisis profundas de representacin poltica se manifestaron en otros pases de
AmricaLatina.Estademanda,empero,nohasidoniodaniacatadaporlagranmayorade
las dirigencias polticas de la regin. Todo lo contrario: durante la ltima dcada y media
hemosvistocrecerunaolafavorablealareeleccin,consecutivaoalterna.Siaelloagregamos
losintentosdeaferrarseoregresaralpodervafamiliares(esposas,hijos,hermanos),resultan
muyescasoslosquesehanidoymuchoslosqueintentanseguiroinclusovolveracomod
lugar.
En efecto, una mirada al mapa poltico latinoamericano muestra que la ola reeleccionista va
ganandofuerza.Delospresidentesdelareginainiciosdel2011,tresdeAmricadelSurhan
sido reelectos de manera consecutiva (Morales en Bolivia, Correa en Ecuador y Chvez en
Venezuela)yunodemaneraalterna(GarcaenPer).EnAmricaCentralyelCaribeunofue
reelecto de manera consecutiva (Fernndez en Repblica Dominicana) y otro de manera
200
Congreso Internacional La Reeleccin Presidencial en las Amricas realizado en Bogot, Colombia del 13 al 15 de abril de
2011.OrganizadoporelInstitutoIberoamericanodeDerechoConstitucional,InstitutodeInvestigacionesJurdicasdelaUNAMyel
DepartamentodeDerechoConstitucionaldelaUniversidadExternadodeColombia.
125
alterna(OrtegaenNicaragua,quienbuscarsureeleccinconsecutivaennoviembrede2011).
Chvezyaanunciqueintentarunanuevareeleccinen2012.
Duranteelltimorallyelectoral(20092010),dosexpresidentestrataronderegresar(Lacalle
en Uruguay y Frei en Chile); ambos pasaron a la segunda vuelta pero fueron derrotados en
esta instancia por Jos Mujica y Sebastin Piera, respectivamente. Tres elecciones que se
celebrarnen2011(excluyendoHait)contienenlaposibilidaddereeleccin:elexpresidente
Arz intenta regresar en Guatemala, mientras que en Argentina y en Nicaragua ambos
presidentes (Fernndez de Kirchner y Ortega) irn en pos de su reeleccin consecutiva. Si lo
consiguen,serelsegundomandatodeellayeltercerodel.EnPer,elexpresidenteToledo
fracasensuintentodevolver,alhabersidoderrotadoenlaprimeravuelta.
Lareginseencuentra,pues,anteunafiebrereeleccionistayaunaobsesinporelpoderque
constituyen malas noticias para una zona caracterizada por la debilidad institucional, la
crecientepersonalizacindelapolticayelhiperpresidencialismo.ComobienloadvirtiSimn
Bolvar en su discurso del Congreso de Angostura, el 15 de febrero de 1819: ...nada es tan
peligrosocomodejarpermanecerlargotiempoaunmismociudadanoenelpoder.Elpueblo
seacostumbraaobedecerloylseacostumbraamandarlo;dedondeseoriginalausurpacin
ylatirana.
En un buen nmero de pases de la regin la ciudadana respalda, en las urnas, esta ola
reeleccionista,peroellosedebemsalainestabilidadpolticadelasreformasdemocrticasy
alalimitadacapacidaddeformacindeopciones(enunescenariopartidariocaracterizadopor
ladebilidadprogramtica)queaunavaloracindelacalidaddeldesempeogubernamental.
Porsuparte,elbuenmomentomacroeconmicoquevivelaregin,sobretodoenAmricadel
Sur, la utilizacin clientelar de los programas sociales y la creciente personalizacin de la
polticarefuerzanlatendenciaenprodelhiperpresidencialismoylareeleccin.
Conbaseenlohastaaquexpuestopodemosconcluirqueelfortalecimientoylaconsolidacin
denuestrasdemocraciasnoseobtendrnatravsdelderescarismticosyprovidencialessino
por la calidad de las instituciones, la madurez y participacin activa de los ciudadanos y una
slidaculturacvica.Quizestosmismosargumentosfueronlosquepesaronenmandatarios
que an teniendo altos niveles de popularidad (Tabar Vsquez en Uruguay, Lula en Brasil,
LagosyBacheletenChile,entreotros)decidieronnocambiarlasreglasdejuegoensupropio
beneficio.YalodijoelexpresidenteLuladaSilva:Cuandounlderpolticocomienzaapensar
que es indispensable y que no puede ser sustituido comienza a nacer una pequea
dictadura.201
B.4.k.Participacinpolticadelamujer
La democracia es percibida por hombres y mujeres como un sinnimo de libertad, justicia,
bienestaryprogreso.Constituyeunfinyuninstrumentoquecontieneprocedimientosparael
accesoyelejerciciodelpoderascomoelresultadodelosmismos.202Labsquedadeestos
201
Lula llam dictadorcitos a quienes se creen insustituibles en el poder, La Nacin, 27 de agosto de 2007:
http://m.lanacion.com.ar/938263paralulalosquesecreeninsustituiblessondictadorcitos
202
PNUD,2004,p.35.
126
ideales,delanecesidaddesumaterializacinyperfeccinhallevadoaintensasluchasquese
remontanalosiniciosdelahistoriadelassociedadesyquecontinanenlaactualidad,ante
lastensiones,limitacioneseinsatisfaccionesqueaparecencomocontrapartida.
Uno de los grandes temas presentes en los procesos de reforma en la regin es el de la
participacinactivadelasmujeresenlaorganizacinylaestructurainternadelospartidos,as
comoenlaseleccindeloscandidatosacargosdeeleccinpopular.Enesesentidopodemos
sealar que la lucha de las mujeres por lograr la equidad de gnero, y particularmente la
garanta del derecho de participacin poltica en condiciones de igualdad con respecto a los
hombres,haobtenidoresultadosque seconcretaronenvariosinstrumentosyacuerdosque
losEstadoshansuscritoenelplanointernacional,enloscualeslasnacionesreconocencomo
un deber estatal la incorporacin de polticas de equidad de gnero para el logro de una
democraciarealmenterepresentativaeincluyente.
Los movimientos sociales que impulsan la participacin de mujeres en los espacios pblicos
remontansuorigenalperiododelaIlustracin,enelsigloXVIII.Seelaboraenestapocauna
fuertecrticatomandocomopuntodereferencialasdeclaracionesuniversalesdederechosen
contraposicin a la situacin de graves privaciones de los mismos y la no correspondencia
entre la verdad formal plasmada en las mismas y la verdad material en el plano fctico, as
como la incoherencia de gobiernos democrticos que no permitan el ejercicio pleno de los
derechos polticos de todos sus representados. El primer triunfo fue, en este sentido, el
obtenido por los movimientos sufragistas con el reconocimiento del derecho al voto de las
mujeres.ElcuadroB.4.8presentaunacronologadelvotofemeninoenAmricaLatina.
CuadroB.4.8
CronologadelvotofemeninoenAmricaLatina
Pas Aodeotorgamientodelvoto
Ecuador 1929*
Brasil 1932**
Uruguay 1932
ElSalvador 1939***
Guatemala 1945****
Panam 1945
Argentina 1947
Venezuela 1947
Chile 1949
CostaRica 1949
Bolivia 1952
Mxico 1953
Nicaragua 1955
127
Pas Aodeotorgamientodelvoto
Per 1955
Honduras 1955
Colombia 1957
Paraguay 1961
Fuente:GonzlezdelRiego,CincuentaaosdelvotofemeninoenelPerhistoriayrealidadactual,2
ed.,CendocMIMDES,Per,2009.
*Votoopcionalparamujeres(hasta1967).
**Paramujerescasadasconautorizacindelmaridoysolterasyviudasconingresospropios.
*** Para mujeres casadas, solteras de reconocida reputacin, seoritas y con instruccin mnima de
sextogrado.
****Paramujerescasadas.
Los cambios sociales volvieron cada vez ms difcil justificar la desigualdad jurdica: los
crecientesnivelesdeeducacinyelincrementoenlaocupacindepuestosdetrabajofueron
los ms importantes catalizadores para los procesos de empoderamiento femenino que
alcanzaron su cumbre entre 1970 y 1980. En este periodo, Naciones Unidas comienza a
convocar las Conferencias Mundiales de Mujeres, que marcaron los siguientes hitos (Ynez,
2000):
1975: I Conferencia Mundial de Mujeres, Mxico. Plante la denominada Dcada de la

Mujer bajo el cumplimiento de tres demandas bsicas para eliminar la discriminacin:
igualdad,desarrolloypaz.
1980:IIConferenciaMundialdeMujeres,Copenhague.Setratatambinlasituacinde
lasmujeresenlasreasdeeducacin,saludyempleo.Seabordalaigualdaddeoportunidades
yresponsabilidadesparalamujercomomadre,trabajadorayciudadanacomomaximizacin
delderechoalaigualdad.
1985:IIIConferenciaMundialsobrelaMujer,Nairobi.Seplantealanecesidaddealcanzar
laigualdadencuantoaparticipacinpolticayenlatomadedecisiones.
1995: IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing. Resulta la de mayor importancia

porplantearlanecesidaddequelosEstadosbusquenelequilibrioenladistribucindecargos
pblicos entre hombres y mujeres, as como la no discriminacin en los cargos altos de
direccin y el pedido de examen y reforma de los sistemas electorales para efectivizar la
participacin y representacin de las mujeres. Sin estas acciones no se podra garantizar un
ordeninstitucionaljustoniequitativo.
A partir de 1992, con la Declaracin de Atenas,203 se difunde el concepto de democracia

paritaria. Se la define como exigencia de igualdad, entendida como paridad masculina y
femeninaenlaintegracindetodosloscargospolticosypblicosdetomadedecisiones,as
203
La Declaracin de Atenas, 16 de abril de 2003, en:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/ec/75545.pdf
128
comoenlaigualdaddelusoderecursos:econmicos,polticos,culturales,deautoridad,entre
otros.204
En correspondencia con esta dinmica internacional, y con el objetivo de avanzar hacia esa
paridad y hacia la eliminacin de todo tipo de discriminacin hacia la mujer, los Estados
iniciaron desde hace ya varios aos una serie de reformas constitucionales, legales y en
materia de tratados internacionales. Sin embargo, se debe reconocer que los avances
obtenidoshastaelmomentohansidoinsuficientesyqueserequierelaadopcindemayores
polticas pblicas con un enfoque de igualdad/paritario para producir un efecto real de
redistribucindepoder.
B.4.l.Reformaselectoraleshacialaequidaddegnero
Comohemosindicado,apartirdelaratificacindelaConvencindelasNacionesUnidasylos
otros instrumentos internacionales citados en el apartado anterior, se dio un progresivo
proceso de reforma de Constituciones y varios instrumentos legales, entre ellos cdigos
electorales y leyes de partidos polticos, as como la aprobacin de leyes especficas para la
promocindelasmujeresylaequidaddegneroenlamayoradelospasesdelaregin.205La
evolucin se ha dado con lentitud a partir de la dcada de 1990, y las principales reformas
aprobadas se refieren, sobre todo, a la introduccin del mecanismo de cuotas mnimas para
mujeres en puestos de eleccin popular, as como otras medidas tendientes a promover la
equidadencargospblicosypolticos.
LaprimeraformaadoptadaporlosEstadosparagarantizarelcumplimientodelosderechosde
las mujeres fueron las acciones afirmativas, medidas orientadas a la eliminacin de los
obstculosquehacenimposibleodifcillarealizacinde un derecho. Selas conoce tambin
comomedidasoaccionespositivas,dediferenciacinodediscriminacinpositivaoinversa.En
este caso especfico, se aborda a aquellas acciones dirigidas a corregir un sistema
discriminatorio.
Dosdelasmedidaspositivasutilizadasenrelacinconlaparticipacinpolticadelamujerson
losescaosreservadosylascuotasdegnero;estasltimassonlasquefundamentalmentese
hanaplicadoennuestraregin.
Los escaos reservados son ms frecuentes en contextos menos democrticos e incluso se
aplican en pases con libertades restringidas o en sistemas autoritarios.206 El sistema de
escaos reservados asegura que las mujeres detenten un nmero fijo de curules,
204
R.Cobo,Democraciaparitariaysujetopolticofeminista,AnalesdelaCtedraFranciscoSurez,vol.36(Departamentode
FilosofadelDerechoMoral/UniversidaddeGranada,Granada,2000,pp.2944),p.39
205
En diciembre de 2000 entr en vigor el Protocolo Facultativo de esta Convencin, instrumento internacional que, sin crear
nuevos derechos, estableci un mecanismo de aplicabilidad y exigibilidad de los derechos sustantivos establecidos en la
Convencin, que la equipara con otros instrumentos de derechos humanos. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin
contralaMujerdelaONU(CEDAW:ConventionontheEliminationofallFormsofDiscriminationAgainstWomen)fueautorizado
pararecibiryconsiderarlascomunicaciones(demandas)presentadasporpersonasogruposdepersonas,oennombredeesas
personasogruposdepersonas,quealeguenservctimasdeviolacionescontralosderechosprotegidospordichaConvencin.De
esta forma, las mujeres afectadas en sus derechos pueden presentar sus casos ante instancias internacionales de derechos
humanoscuandostashayansidodenegadasanivelinternonacional.
206
D.Dahlerup,ComparativeStudiesofElectoralGenderQuotas,enInternationalIDEA,TheImplementationofQuotas:Latin
AmericanExperiences,QuotaWorkshopReportSeries,nm.2,InternationalIDEA,Estocolmo,2003,pp.1019.
129
independientementedelosresultadosqueseobtenganenlaselecciones.Estesistemanoes
utilizadoenAmricaLatinaperosenpasescomoRuanda,Djibouti,SudnyMarruecos.
Las cuotas de gnero son un ejemplo de accin afirmativa orientada a ayudar a superar los
obstculosqueimpidenalasmujeresingresarenlapolticadelmismomodoqueasuspares
masculinos.207 Estas cuotas pueden establecerse de forma obligatoria, por mandato
constitucionalolegislativo,ovoluntaria.Sonfactiblesdeaplicarseentresestadios:elprimero,
durante elprocesodepostulacin; elsegundo,enlaslistasdecandidatosdelospartidos;el
tercero,sobreresultadosencircunscripcioneselectorales,nivelesoescalonesreservadospara
mujeres. A diferencia del mecanismo de escaos reservados explicado anteriormente, el
nmero de curules que se obtendr aplicando el sistema de cuotas es incierto, ya que
dependerdelosresultadoselectorales.
Las cuotas tienen el potencial de aumentar de manera significativa el nmero de mujeres
elegidas para el Congreso. Un recuento de la situacin actual muestra un panorama con
avancessignificativos,perotambinconimportantestareasanpendientes.Docepaseshan
establecidolainclusindecuotasdeparticipacinfemeninaenlaslistasdecandidatosdelos
partidos:Argentina,Bolivia,Brasil,CostaRica,Ecuador,Honduras,Mxico,Panam,Paraguay,
Per,RepblicaDominicanayUruguay.
EnArgentinaseestableciunacuotade30%derepresentacinparalascandidaturasde
lasmujeresmediantelaLeydeCuposFemeninosde1991.
EnBoliviaseintrodujoapartirde1997enelCdigoElectorallacuotaparaparticipacin
delamujer,queobligaalospartidosaincorporarensuslistaselectoralesnacionales30%de
mujerescomomnimo.
EnBrasil,elCongresoaproben1995unapropuestadecuotasparamujerescandidatas
enlaslistascerradasynobloqueadasparadiputados(estatalyfederal)yregidores.Estacuota
(de 20%) se aplic en las elecciones municipales de 1996 y la de 30% en las elecciones para
diputadosen1998,2002y2006.
En Costa Rica se dio a partir de 1988 un proceso de discusin de iniciativas de reforma

para incluir un mnimo de representacin de mujeres, pero apenas en 1996 se incluy en la
legislacin electoral la regulacin sobre cuotas, estipulndose un mnimo de 40% de
representacin femenina en las delegaciones de las diferentes asambleas de los partidos
polticos. Luego de una experiencia favorable con la aplicacin de las cuotas mnimas en
puestoselegibles,lareformaelectoralde2009adoptelprincipiodeparidadylistatrenzada,
queseaplicporvezprimeraenlaseleccionesmunicipalesdediciembrede2010.
En Ecuador, la reforma en materia de cuotas se inici en 1997 con la Ley de Amparo

Laboral, que estableci un cupo mnimo de 20% para la participacin de las mujeres en las
listaspluripersonalesenlaseleccionesparadiputadosnacionalesyprovincialesdenoviembre
de 1998. Luego se realiz la reforma constitucional de 1998, que contempl la participacin
equitativadehombresymujeresenlosprocesoselectorales.Msrecientemente,lareformaa
laLeydeEleccionesoLeydeParticipacinPolticade2000,fijcuotasengradosascendentes
207
S.LarserudyR.Taphorn,DesigningforEquality:BestFit,MediumFitandNonFavourableCombinationsofElectoralSystems
andGenderQuotas,IDEA,Estocolmo,2007,p.9,en:http://aceproject.org/eroen/topics/electoralsystems/Idea_Design_low.pdf
130
de 5% en cada proceso electoral, a partir de un mnimo de 30% y hasta llegar a la

representacinequitativade50porciento.
EnHonduras,elInstitutoNacionaldelaMujer,atravsdeunpactoconlasorganizaciones
demujeresylasdiputadas,generunmovimientopolticosocialparaaprobarcambiosalas
leyeselectoralesqueobligaranalainclusindeesegneroenloslistadosdelospartidos.Esta
iniciativa se materializ en 2000 por medio de la Ley de Igualdad de Oportunidades de la
Mujer, que estableci la participacin efectiva de la mujer con una base de 30% en forma
progresiva,hastalograrlaequidadentreambosgneros.
En Mxico existe en el mbito federal un solo criterio de discriminacin positiva

reconocidoenlaleyeintroducidomedianteunareformaaprobadaen1998,querefiereala
cuota de gnero que los partidos deben cumplir en la postulacin de sus candidaturas. Esta
cuotasealaqueenningncasounpartidopuedeproponerunnmerodecandidatosdeun
mismogneroinferiora30%deltotaldecandidaturaspresentadas.Apartirdelareformade
2007, los partidos polticos han establecido el sistema de cuotas en sus estatutos. Con esta
reforma, el sistema de cuotas femeninas se increment; como consecuencia, las candidatas
propietariasparaambasCmarasdelCongresoseincrementarde30a40%comomnimo.
EnPanam,conlasreformasde1997,seincorporalCdigoElectoralunadisposicinque
seala que los partidos deben garantizar que en sus elecciones internas o postulaciones
participenentrelosprecandidatos30%demujeres.Otrodelosaspectostratadosdemanera
especficaeslaobligacindelospartidospolticosdedestinarunporcentajemnimode25%
delsubsidiopostelectoralalacapacitacindesusmiembrosengeneral,yque10%dedicho
porcentajedebenecesariamentedestinarseparalacapacitacindemujeres.
En Paraguay, con la cada del rgimen de Stroessner en 1989, se dan las primeras
reivindicaciones de las mujeres, sobre todo en el interior de las estructuras partidarias. Para
1991,laAsociacinNacionalRepublicana(PartidoColorado)sehabaconstituidoenelprimer
partido poltico en introducir cuotas partidarias a favor de las mujeres, y en 1996 el actual
Cdigo Electoral dispuso la promocin de la mujer a cargos electivos en un porcentaje no
inferior a 20% y el nombramiento de una proporcin significativa de ellas en los cargos
pblicosdedecisin.
EnPer,lasiniciativasdeinclusindecuotasdemujerseiniciaronen1994,cuandoelForo
Mujerpropusoformalmenteelestablecimientodeunacuotafemeninade30%;sinembargo,
la propuesta no fructific. No fue sino hasta 1997 cuando en la nueva Ley de Elecciones se
estipul que mujeres y hombres deberan, cada uno, ocupar al menos 25% en las listas
partidarias; esta normativa se aplic por primera vez en las elecciones municipales de 1998.
Sinembargo,lareformade2000elevesteporcentajea30%paralaseleccioneslegislativas,
regionalesymunicipales,proporcinquesemantienealafecha.
EnRepblicaDominicanalaleydecuotasfueintroducidaenlaLey275de1997.Dirigentes
perredestas como Jos Francisco Pea Gmez y Milagros Ortiz Bosch promovieron antes
iniciativasintroducidaspreviamenteenelPRDparasuscandidaturaspartidariasaunmnimo
de25%.Lainsatisfaccinconelestablecimientodelacuotaa slo25%yelresultadodelas
elecciones de 1998 llevaron a otra reforma electoral en 2000, que aument la cuota de
mujeresparalaCmaradeDiputadosyenlasmunicipalidadesaunmnimode33porciento.
131
EnUruguaysereformsloparalaseleccionesde2014y2015,sinexplicitarporcentaje.
Seindicaquelaslistasdebernincluirensuintegracinpersonasdeambossexoseneltotal
delalistapresentada,oenlosprimerosquincelugaresdelamisma.
De esta forma, a partir de la primera mitad de la dcada de los 90, los cambios
experimentadosenestospasesmarcaronunantesyundespus,ysignificaronunacelerador
importante para la mejora de los niveles de representacin poltica femenina. Antes de la
aplicacindelacuota,elporcentajederepresentacindemujeresenlosparlamentosdeestos
pases apenas alcanzaba 9%. Tras la adopcin de las cuotas, Argentina, Bolivia, Brasil, Costa
Rica, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana vieron como ese
porcentaje promedio se duplic, llegando a 18%. Honduras, pas que las adopt tiempo
despus, tuvo un incremento de 6 a 23%. Se observan resultados notables en Argentina, el
primerpasenadoptarelsistemadecuotas;sepasde6%derepresentacinparlamentaria
en 1990 a 38,5% en el ao 2009. En las elecciones de 2010 Costa Rica eligi una bancada
femeninaequivalentea38,6%,ocupandoelprimerlugardeAmricaLatinayeldcimoenel
ranking mundial de la Unin Interparlamentaria Mundial (http://www.ipu.org/wmn
e/classif.htm).Ecuadoresotropasquedioungransaltoypasdetener4%derepresentacin
parlamentariaen1996a32,3%en2009.
Comoproductodetodaestatendenciadereformasparafavorecerlaparticipacindelamujer
enlavidapoltica,lasituacinactualenlareginsereflejaenelsiguientecuadro.
132
CuadroB.4.9
Normassobreelenfoquedegneroenlalegislacin
Exigenciadecuotasenlas Sancinporincumplimientodecuotasenlas
Pas
candidaturas(%) candidaturas
Argentina 30 Noinscripcindelalistasiseincumpleel
sistemadecuotas
Bolivia 50 Noinscripcindelalistasiseincumpleel
sistemadecuotas
Brasil Cadapartidoocoalicindebe Sinosecumpleelnmerorequeridode
reservarunmnimode30%y candidaturasfemeninas,lasplazasquedan
mximode70%delas abiertasynopuedensersustituidascon
candidaturasdecadasexo hombres
Chile N/R N/R
Colombia N/R N/R
CostaRica 50 Noinscripcindelalistasiseincumpleel
sistemadecuotasylistatrenzada
Ecuador 50 Noinscripcindelalistasiseincumpleel
sistemadecuotas
ElSalvador N/R N/R
Guatemala N/R N/R
Honduras 30 N/R
Mxico Nomenosde40%deun Amonestacinpblicaynoinscripcinde
mismognero,procurando candidaturas
llegaralaparidad.
Nicaragua N/R N/R
Panam 30 N/R
Paraguay Unacandidatamujerporcada Sernsancionadosconlanoinscripcindesus
cincolugares. listasenlostribunaleselectoralesrespectivos.
Per Listasdecandidatosdeben Noinscripcindelalistasiseincumpleel
estarconformadasporno sistemadecuotas
menosdetreintaporciento
(30%)dehombresomujeres.
RepblicaDominicana 33 Noinscripcindelalistasiseincumpleel
sistemadecuotas
Uruguay Sloparaelecciones2014y Noinscripcindelalistasiincumpleconestas
2015.Noexplicitaporcentaje. caractersticas
Cadalistadeberincluirensu
integracinpersonasde
ambossexoseneltotal
presentadooenlosprimeros
quincelugares
Venezuela N/R N/R
Fuente: D. Zovatto G., Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina, UNAMIDEA,
Mxico,2006(actualizacina2011),pp.86/87.
133
Al analizar las caractersticas de las legislaciones se observa que la corriente predominante

asignacuotasespecficasporcentualesderepresentacinfemeninaenlaslistasdecandidatos
a cargos de eleccin popular. En general, estas cuotas se ubican en rangos que van de 30 a
40%delarepresentacin.
Tambinexistenotrasconsideracioneslegalesqueprocurandaralamujerunaposibilidadreal
deaccesoaloscargosenconcurso.Enesesentido,algunaslegislacionesserefierenaquela
incorporacin de candidaturas femeninas se realice en puestos con posibilidades de resultar
electas(Argentina).Otraslegislacionesestipulanquelaubicacinenloslistadosdecandidatos
debedarsedeformaalternada(hombremujer,mujerhombre),comoenCostaRicayEcuador.
Otra modalidad, utilizada en Paraguay, consiste en colocar las candidaturas femeninas con
baseenuncriterionumrico,quesealequedebehaberporlomenosunacandidatamujer
porcadacincolugaresenlaslistas.
Resultainteresantemencionar,porsuspeculiaridades,loscasosdelalegislacinmexicana y
peruana, que se adaptan a estas tendencias de inclusin reconociendo la calidad genrica
tanto en hombres como en mujeres. La relevancia de este tratamiento legal reside en que
equiparaaambosgnerosenlaoportunidaddecandidaturasynodaaningunountratode
minora. Por ltimo, debe destacarse que pese al enfoque que se da a este tema en varios
pasesdelaregin,anquedannacionesquecarecendeleyesqueregulenenfuncindela
equidad de gnero, vaco que en los estatutos de algunos partidos polticos se llena con
disposicionesdeusointerno.
Unaspectopordestacareselrelacionadoconlasmedidasestablecidasenlanormativaanteel
incumplimiento de las disposiciones en la materia. Hay que tomar en cuenta que, sin un
precepto coercitivo, las normas quedan como meros enunciados y no se cumplen. As, en la
mayora de las legislaciones las sanciones establecidas se vinculan directamente con la no
aceptacindelainscripcindelalistarespectiva,locualobligaalospartidosaajustarsealo
normadoanteelriesgodequedarsesinparticipacin.CasoespecialeseldeBrasil,dondese
sealaqueeljuezelectoralsolicitaralpartidoquecompletelacuotay,sinohubieremujeres
ennmerosuficienteparacumplirlas,susplazaspermanecernabiertasyquedarprohibida
la sustitucin por hombres. El cuadro B.4.9 muestra los pases de Amrica Latina que han
incorporadoasussistemaselectoralesunsistemadesancionesquegaranticeelcumplimiento
deestadisposicin.
Elsistemaelectoralnoserelnicofactorrelevanteparalaconsecucindeunsistemapoltico
paritario. Otros factores, entre ellos la hostilidad, suponen una influencia sumamente
importante y constituyen trabas que las mujeres encontrarn particularmente difciles de
vencer al ingresar en la vida poltica. Hostilidad, principalmente en los tres escenarios
siguientes:
B.4.m.Cuotasencontexto
Los partidos son instituciones fundamentales de la democracia representativa como enlace
entre la sociedad civil y el Estado en la representacin de intereses, tendencias y opciones
polticas. Como tales, juegan un rol vital pues se constituyen en una suerte de filtro para la
seleccindecandidatosacargosdeautoridad.
134
Enestesentido,esnotorioeldominiomasculinoenlaarenapoltica,enlasdirigenciasdelos
partidosy,porende,eldominiodeunmodeloquepuedeconsiderarsecomomasculinoenla
formadehacerpoltica.Alhabersereconocidodemaneratardaelderechodelasmujeresal
sufragio activo y pasivo, muchas veces son vistas como invasoras en un campo (los partidos
polticos)compuestoconanterioridadsolamenteporvarones.
La centralizacin de los mandos partidarios constituye tambin un obstculo para lograr un
modelo equitativo. Lo deseable, por ello, ser descentralizar los procesos de nominacin y
postulacinparaaspoderidentificarycapacitaralasmujeresconpotencialdeliderazgoque
aspirenacargosdedireccinpartidariaydeeleccinpopular.Ladescentralizacineseneste
sentido fundamental, porque permitir buscar talentos en el nivel local, regional y nacional,
integrandoalabsquedaaaquellossectorestradicionalmenteexcluidos,comoelrural.
Porotrolado,sedebeponerunespecialnfasisenlarelevanciadelosocioeconmicoparalos
pases en vas de desarrollo. No es una noticia nueva que la pobreza ataca de manera ms
grave a las mujeres, y ello se evidencia en su mayor tasa de analfabetismo y de ausentismo
escolar, sobre todo en las zonas rurales en las que se antepone el deber de cumplir tareas
domsticas en lugar de priorizar la propia instruccin. La falta de independencia econmica,
jurdicaysocial,sumadaalafaltadeinstruccin,devieneenunpretextoparanosercalificada
comounpotencialmandopartidario.Esteproblemasolamentepodrsolucionarsecuandose
proporcioneunaccesoigualitarioalasmujeresalaeducacin,capacitacinyparticipacinen
la dinmica partidaria, adems de motivar el desarrollo de una carrera poltica desde la
juventud.
Losfactorespsicolgicososocioculturales208seencuentranestrechamenterelacionadosalos
roles sociales que tradicionalmente se atribuye a las mujeres de manera predeterminada,
vindoseles de una manera equivocada, como madres o amas de casa en un estado de
subordinacin. La subordinacin psicolgica es, en este sentido, tanto un factor como un
resultadoquesetraduce enlafaltadeconfianzaquelasmujerestendrnensmismasysu
potencialdeliderazgoydegestindelavidapblica.Eventualmente,ellopuedeconstituirun
verdaderodesincentivoparatomarladecisindeparticiparenlavidapoltica.
Sibienlosgobiernosesgrimendiscursossobredemocraciaparticipativayhandemostradouna
gran voluntad para adoptar medidas en pro de sistemas polticos ms inclusivos, las fallas
estructurales mencionadas hacen que a pesar de los esfuerzos realizados se siga
percibiendoenmuchossectoresalescenariopolticocomounespacioreservadoparavarones.
La evidencia latinoamericana indica entonces que, si bien las cuotas pueden establecerse en
forma de legislacin, el verdadero reto consiste en garantizar su implementacin en la
prctica.Lascuotasrendirnfrutosenlamedidaenqueestosmecanismosseacompaende
procesos de cambio capaces de generar un tejido social ms equilibrado entre gneros. El
acceso al financiamiento poltico y la democratizacin interna de los partidos, as como
cambiosculturales,soncondicionesesencialesparalograresaequidad.
208
J.Ballingtonetal.(eds.),MujeresenelParlamento.Msalldelosnmeros,InternationalIDEA,Estocolmo,2005,p.33,en:
http://www.idea.int/publications/wip/upload/WiP_Spanish_hiresfinal.pdf
135
Elestablecimientodecuotashatenidounimportanteefectosimblico.Peschard209sealaque
suusohasensibilizadoalapoblacinsobreelproblemadeladesigualdad,yqueeldebateen
tornoalaadopcindecuotashapermitidoquese piense que lasmujeressonprofesionaly
polticamentecapacesdeocuparcargospblicos.
Pese a los avances registrados en la materia, los especialistas coinciden en que estas
regulaciones atacanelproblemadela subrepresentacindelasmujeresperonosuscausas;
deahquedebenentendersecomoinstrumentostemporales,comopuntodepartidaparael
desarrollo de nuevos mecanismos que impulsen y fortalezcan la participacin poltica
femenina.
B.4.n.Estadoactualdelareginenmateriadeparticipacinpolticadela
mujer
Segn cifras delaUninInterparlamentariaMundial,almesdeabrilde2011existen43,652
curules en el mundo, de las cuales slo 8,406 (19,2%) son ocupadas por mujeres
(http://www.ipu.org/wmne/world.htm), por lo que lamentablemente an no se puede
concluirquelosintentosporvolverlaparidadunhechoconcretoenelmbitopolticohayan
resultadoexitosos.EnelcuadroB.4.10seaprecialasituacinderepresentacinpolticadelas
mujeresenlosparlamentos,desagregadaporregionesentodomundo.
CuadroB.4.10
Representacinfemeninaparlamentariadesagregadaporregin
Regin Cmarabajaonica CmaraaltaoSenado AmbasCmaras
Pasesnrdicos 42.1%
Amrica 22.7% 23.7% 22.9%
Europa(excluidoslos
20.1% 19.7% 20.0%
pasesnrdicos)
Europa(incluidoslos
22.0% 19.7% 21.6%
pasesnrdicos)
fricasubsahariana 18.3% 20.4% 18.6%
Asia 18.6% 16.4% 18.4%
Pacfico 13.2% 32.6% 15.3%
Pasesrabes 9.2% 7.6% 8.8%
Fuente:IPU,2010.
209
J.Peschard,Jacqueline,ElSistemadecuotasenAmricaLatina.Panoramageneral,enJ.BallingtonyM.MndezMontalvo
(eds.), Mujeres en el Parlamento. Ms all de los nmeros, Estocolmo, International IDEA, 2002, pp. 173186, en:
http://www.idea.int/publications/wip/upload/chapter_04aCSLatinAmerica.pdf
136
Se puede apreciar que Amrica se encuentra en el segundo lugar con respecto a los logros
obtenidosenlasdemsregionesencuantoalarepresentacinfemeninaenlosparlamentos.
Sin embargo, es alarmante la diferencia de ms de 20% con respecto al primer lugar y el
tiempoquehallevadoobtenerlaconrespectoalospasesnrdicos.
EncuantoalPoderEjecutivo,destacanloscasosmsrecientesdeChile,Argentina,CostaRica
yBrasil,conpresidentaselegidasdemocrticamenteen2006,2007y2010,respectivamente.
Antes, Violeta Barrios de Chamorro en Nicaragua y Mireya Elisa Moscoso en Panam
alcanzaronlacspidedelpoderpolticoporlavadelasurnas.210

CuadroB.4.11
Comparativodemujeresencongresosunicameralesocmarasbajas19972010
Pas 1997 2010

Argentina 25,3% 38.5%
Bolivia 6,9% 25.4%
Brasil 6,6% 8.8%
Colombia 11,7% 8.4%
CostaRica 15,8% 36,8%
Chile 7,5% 14.2%
Ecuador 3,7% 32.3%
ElSalvador 10,7% 19%
Guatemala 12,5% 12%
Honduras 7,8% 18%
Mxico 14,2% 26.2%
Nicaragua 10,8% 20.7%
Panam 9,7% 8.5%
Paraguay 2,5% 12.5%
Per 10,8% 27.5%
RepblicaDominicana 11,7% 19.7%
Uruguay 7,1% 15.2%
Venezuela 5,9% 17.%%
Promedio 10,8% 18,5%
Fuente:CifrasdeObservatoriodeigualdaddegnerodeAmricaLatinayelCaribe,CEPALIDEA,2007
(actualizadasa2010).Disponibleen:http://www.eclac.org/oig/adecisiones/

210
Sibienelpresenteestudiocorrespondea1978a2009,esimportantesealarqueen2010enCostaRicaseeligiporprimera
vezaunamujercomoPresidentadelaRepblica,LauraChinchilla,yenBrasil,DilmaRousseffresultelectapresidenta,ambas
paraunperiododegobiernodecuatroaos.
137
Comosedesprendedelcuadro,lasmedidaslegislativasadoptadasnohanlogrado,msqueen
los casos de Costa Rica, Argentina y Ecuador, superar una masa crtica de 30%, proporcin
mnimaconsideradainternacionalmentecomoaquellaquepermiteunaportesignificativode
lasmujeresygarantizaqueeldominiodelaescenapolticanoseaexclusivamentemasculino.
Este30%es,ciertamente,elpuntodepartidahaciaunrepartodepoderequitativo.Resultados
obtenidosenpasescomoBrasil,PanamyColombia,conpocomsde8%derepresentacin
femeninaenelparlamento,ponenenevidenciaquequedamuchocaminoporrecorrerhacia
la paridad. Esta diferencia tiene como uno de sus motivos principales, adems de las
peculiaridades de cada contexto poltico, el hecho de que son precisamente Argentina,
Ecuador y Costa Rica los pases donde la cuota va acompaada de la exigencia de una
ubicacinequivalenteenelordendelaslistas,bienseatrenzadas(cuandolacuotaesde50%),
o de modo que cada X porcentaje de la lista sea ocupado por una mujer. Adicionalmente,
contribuyeconelfuncionamientodelacuotaelqueenArgentinayCostaRicaelordendelas
listas no puede ser alterado por los electores. Pero el caso del Ecuador, donde las listas son
abiertas, sugiere que an en estos casos el garantizar una ubicacin en el orden de la lista
correspondientealacuotatiendeaelevarsignificativamentelarepresentacinfemenina
Si bien hay que continuar avanzando en materia legal, el objetivo debe ir ms all del
reconocimiento de una condicin o situacin jurdica presupuesta y objetivamente existente
sino ms bien dirigirse hacia la inclusin efectiva en un sistema poltico que contina
manifestndosehostilparalasmujeres.Esindispensable,portanto,reforzarlosmecanismose
instrumentoselectoralesparaunaprofundizacindelademocraciamsinclusivayequitativa.
El creciente reconocimiento de las mujeres latinoamericanas como sujetos polticos, sobre
todo durante las ltimas tres dcadas, ha estado asociado tambin a procesos de apertura
democrtica y de cambios institucionales producto de la modernizacin de las sociedades y
por la emergencia de nuevas fuerzas polticas y sociales. El aumento de la presencia de las
mujeres latinoamericanas en los poderes ejecutivos y legislativos, si bien a ritmos dispares,
expresa principalmente un cambio cultural respecto de la valorizacin de las capacidades de
lasmujeresydacuentadeunmayoraccesoalosrecursosmaterialesyalprestigio,loquese
traduceenlaconformacindeunamasacrticaaniveldelasautoridadesylosrepresentantes
polticosmsproclivesalaincorporacindelasmujeresalavidapolticaenpiedeigualdad.
Lademandadelaparidadenlarepresentacinpolticayloscargosdedecisineslaexpresin
mxima de construccin de sociedades ms inclusivas, en las que hombres y mujeres de
diversas procedencias puedan acceder a los recursos necesarios y sean reconocidos como
igualesalmomentodedecidirlosdestinosdesussociedades.Elloimplicacambiosprofundosa
niveldelasinstitucionespblicasydelaesferaprivada,porcuantoimplicairalosorgenesde
laexclusindelasmujeresdelgocedesusderechos.
Nocabedudaquelosavancesenlarepresentacinpolticafemeninahansidopotenciadosen
granmedidaporlasalianzaspolticasquelasmujereshanrealizadoparaqueseestablezcan
acciones afirmativas. En general, las cuotas han sido exitosas all donde el tringulo del
empoderamientohaestadoatentoalcumplimientocabaldelaley.
Eltrnsitodelascuotasalaparidadsignificanosloavanzarenunaincorporacinplenadelas
mujeresalavidapoltica,tambinabreelhorizonteparaincorporaraotrossectoresexcluidos
yaotrasdemandas.Laparidadsuponeunreplanteamientodelcampopolticorespectodesus
138
formastradicionales,dinmicas,estructuras,jerarquasyorganizacin.Asimismo,lasmedidas
propuestas desde el campo poltico son mltiples e integrales, en el entendido de que la
igualdaddegnerorequiere,parasuefectividadypermanencia,decambiosprofundostanto
enloshombrescomoenlasmujeresynosloaniveldelarepresentacinestadstica.Deesta
forma promueve el liderazgo femenino, el fomento a la creacin de redes interpartidarias y
conlasociedadcivilyelimpulsoalaasociatividadfemenina.
B.4..Reflexinfinal
Existe consenso en la doctrina y en la prctica de que la seleccin de un sistema electoral
constituye una de las decisiones ms importantes para cualquier democracia por sus
consecuencias polticas, especialmente por su impacto sobre el nmero de partidos, el
incentivoolainhibicinalpluralismoylacomposicindelasasambleasylosgobiernos.Pero
debemos recordar que la eleccin de los sistemas electorales la hacen los partidos polticos
existentespreviamente.
Enotraspalabras,lossistemaselectoralescomootrasinstitucionespolticassontambin
creacionesdelospartidos,lasasambleasylosgobiernospreviamenteactuantes,cadaunode
loscualestiendeapreferiraquellasfrmulasyprocedimientosinstitucionalesqueconsoliden,
refuercenoaumentensupoderrelativo.Demodoqueresultamuypocoproductivoespecular
sobre el sistema electoral ideal, el mejor, el ms democrtico, cuando lo que debe tenerse
presentesonlasoportunidadesdecambioqueofrecelarealidad,losproblemasaatendery
losactoresinvolucradosenlacoyunturahistrica.
Duranteestastresdcadas,lossistemaselectoraleshansidoobjetodeunaprofusareforma,
entrecuyastendenciasprincipalesdestacanlassiguientes:
En el nivel legislativo predomina la frmula electoral de representacin proporcional (en
14 de los 18 pases ) con listas cerradas y bloqueadas. Asimismo, la mayora de los pases
cuentanconelecciones(presidencialesylegislativas)simultneasoparcialmentesimultneas.
En cuanto al tipo de frmula electoral proporcional, en diez pases se utiliza la frmula
DHondt, la menos proporcional y que favorece de manera sistemtica a los partidos ms
grandes.211
Para la eleccin presidencial predomina la eleccin por mayora absoluta o especial

(umbral reducido) con previsin de dos vueltas. Existe en varios pases de la regin, sin
embargo,undebateacercadesielbalotajehaestadoalaalturadelasexpectativas,osiporel
contrariohaagravadolosproblemasdegobernabilidad.
Pero Latinoamrica, en tan slo quince aos, pas de ser una regin claramente
antirreeleccionista a una favorable a la reeleccin. Slo 4 pases prohben actualmente la
reeleccin.
Enmateriadeparticipacinpolticadelasmujeres,elobjetivoprincipaldebeserirmsalldel
reconocimientodeunacondicinosituacinjurdicapresupuestayobjetivamenteexistente;
esdecir,lametadebeserlograrlainclusinefectivadelasmujeresenunsistemapolticoque
211
Astospuedensumarseotrosdospasesconsistemasmixtos,quecombinanlafrmulaelectoralDHondtconlademayora
relativa:Bolivia(mixtoproporcional)yVenezuela(mixtomayoritario).
139
todava es hostil para ellas. Es indispensable, por tanto, reforzar los mecanismos e
instrumentoselectoralesparaunaprofundizacindelademocraciamsinclusivayequitativa.
Encuantoalosresultadosmsimportantesdelascitadasreformas,apuntamoslossiguientes:
En la mayora de los casos, las reformas han tendido a favorecer la representatividad en

detrimento de la efectividad. Por lo tanto, si bien a comienzos del periodo estudiado los
sistemas de partidos de Amrica Latina estaban bastante fragmentados, las reformas a los
sistemas electorales agravaron dicha fragmentacin, trayendo como consecuencia, en varios
pases, problemas de gobernabilidad. Por consiguiente, la tendencia mayoritaria de las
reformas no ha coincidido con la opinin generalizada de los estudios acadmicos sobre la
necesidaddeunsistemadepartidosmsconcentradoparaquelademocraciapresidencialista
funcionedemaneramseficaz.
Las reformas destinadas a aumentar el poder de decisin del elector para votar a sus
representantestuvieronefectosmodestosdebido,entreotrosvariosfactores,algrannmero
de partidos y candidatos por circunscripcin que disputan cargos electivos y al nivel de
informacin que ello exige a los ciudadanos, todo lo cual vuelve difcil que stos (los
ciudadanos) puedan ejercer una eleccin informada. Adems, el debilitamiento de los
partidos, un fenmeno quiz acentuado en los sistemas de voto preferencial, socava la
capacidaddelelectoradoparaindicaralasautoridades,medianteelvoto,suspreferenciascon
respectoaasuntospolticosfundamentalesy,sobreesabase,responsabilizaraloslegisladores
porsudesempeo.
Enresumen,sibiensehanadoptadomuchasreformasenlossistemaselectoralesdeAmrica
Latina durante estas tres dcadas, la mayora de ellas, aparentemente, no han aliviado de
manera sustancial los problemas de gobernabilidad, ni han reforzado la credibilidad en las
institucionesrepresentativasdelaregin.
140

SeccinB

Captulo5
Lareformadelospartidospolticos

B.5.a.Lospartidospolticosenlatransicinlatinoamericana
Democratizar, democratizacin, transicin a la democracia, no significan lo mismo en todas
partesnientodotiempo,nisiquieracuandoelprocesoocurreenelmismoperiodohistrico.
Como bien advierte Becerra, en algunos pases, la democratizacin ha requerido la
transformacinntegradesuConstitucinydesurgimenpoltico(porejemplo,Espaa).En
otros, ha necesitado cambio completo en el Estado (redefinicin del territorio y de las
nacionalidadesquelointegran,otrosistemajurdicoydepropiedad),almismotiempoquese
desmantelanlosinstrumentosdelaplanificacincentral.Esdecir,democratizacinimplicaba
desdeelprincipiouncambioradicaldesueconomaysupoltica(laRusiapostsoviticaylas
RepblicasdelEsteeuropeo,porejemplo).212
Otras naciones han visto nacer su democracia mediante la vasta y decisiva ampliacin de su
comunidad poltica (la conquista del voto por los negros, en el caso de Sudfrica); mientras
que, en latitudes ms cercanas, el proceso transicional refiere ms bien a un retorno, a la
restauracindeunademocraciaqueyaestabaah,viva,antesdelosgolpesmilitaresquela
violaron y suspendieron en las llamadas dcadas infames (por ejemplo, Argentina Chile o
Uruguay); en otros pases, sin embargo, construir la democracia ha significado otra cosa:
establecerreglaselectoraleslimpiasyconfiablesporunladoy,paralelamente,irmsalldel
partidonicoparaconstruirautnticos partidospolticosnacionales,enplural (Mxico,esel
casotpico).213
En efecto, en Amrica Latina, el libreto de la transicin a la democracia y su ritmo ha sido
diverso,comovariadofuesupuntodepartida.Unodelosrasgosmscaractersticosdeesta
diversidad de puntos de partida fue, precisamente, sobre la posicin y el grado de arraigo e
institucionalizacin inicial de los partidos polticos en cada uno de los pases de la regin,
durantelosaos70y80delsiglopasado:eltrnsitodesdesuprohibicinlegal,pasandoporel
de su persecucin sistemtica y virtual aniquilacin, seguido de cierta tolerancia controlada
desde los poderes autoritarios del Estado hasta su pleno reconocimiento como los actores
centralesdeljuegopolticodemocrtico.
Puede decirse incluso que el destino de los partidos polticos, durante la noche militarista o
autoritaria, defini buena parte de las agendas de la transicin latinoamericana pues su
rehabilitacin, su presencia pblica y su capacidad para atraer apoyo de la opinin pblica y
212
R.Becerra,Laurgenciadelospartidosdelaposttransicin,ocmosegobiernalapluralidad?,Configuraciones,nm.1011
(InstitutodeEstudiosparalaTransicinDemocrtica,Mxico,2003),pp.2527.
213
dem.
141
durante las elecciones, result ser el verdadero motor de la democratizacin. En efecto, a

medida que los partidos adquiran arraigo, presencia y poder, y que se instalaban en los
Congresos,impulsabanreformasalasleyeselectoralesydepartidospolticosenbuscadems
derechos, ms instrumentos de proteccin, ms prerrogativas y mayor capacidad de
intervencinenlasdecisionesdegobierno.Deesemodo,puededecirsequeelfortalecimiento
de los partidos polticos, en plural, constituye un tema central en la historia de la
democratizacinlatinoamericana.
B.5.b.ElEstadodepartidos
Hasta los aos 70 y 80 del siglo pasado la vida partidista en nuestro subcontinente estaba
(salvo contadas excepciones) prcticamente congelada o recluida dentro de mrgenes
estrechos. En algunos casos excepcionales las organizaciones polticas eran comparsa del
poder instituido, mientras que en otros aparecan como organismos testimoniales, apenas
visiblesporsuirrelevancia.Noobstante,fueapartirdelosprimerosaosdelastransiciones
quelospartidospolticosempezaronacobrarorecobrar,segnelpasencuestin,vitalidady
centralidadenelquehacerpolticodemocrtico.
Desdelosaos70ydurantelos80,conlallegadadelaTerceraOlaalaregin,laselecciones
libres y limpias se multiplicaron y demostraron ser la llave de trnsito entre el rgimen
autoritarioylademocracia.
Apartirdeesasdcadas,yporolassucesivas,empezaconfigurarseunescenariototalmente
nuevo, la prdida creciente de hegemona de los viejos regmenes autoritarios y de sus
organismosdeapoyoy,paralelamente,elprogresivofortalecimientodelospartidospolticos.
Poco a poco, antes testimoniales u obligados a permanecer en la penumbra, esos partidos
fueronocupandoyensanchandosulugarenelcuartodemquinasdelosEstadosnacionales.
As, la pluralidad poltica se inyect en el Estado modificando la naturaleza, los procesos
internosyelfuncionamientogubernamental,dandopasoaunEstadodepartidos,esdecir,a
unaformadedemocracia,representacinygobiernoabsolutamentemediadayoperadaporla
existenciadepartidospolticos.
Este Estado de partidos se define, al decir de Blanco Valds, por la pluralidad de
organizacionesquerepresentaninteresesyvisionesparcialesexistentesenlasociedad,yque
confluyen en los rganos del Estado para elaborar las decisiones colectivas. Entre los
principales mecanismos institucionales que han contribuido a cambiar la posicin e
incrementarelpoderpartidistahastagenerarelllamadoEstadodepartidos,cabesealar:214
1) Surangoconstitucional,quelosdibujaylosprotegejurdicamente:
a. Demododescriptivo(losdefinecomoexpresindelpluralismopoltico);
b. Demaneraprogramtica(muchasConstitucioneslesasignanladobletareadeconcurrir
alaformacinymanifestacindelavoluntadpopularydeserinstrumentosesencialesdela
participacinpoltica);
c. Ensentidoprescriptivo(alobligarlosarespetarlaConstitucinylaley);
214
R.L.BlancoValds,Lospartidospolticos(temasclavedelaConstitucinespaola),Tecnos,Madrid,1997.
142
d. De forma tutelar (al garantizarles financiamiento y otras prerrogativas para su

funcionamiento),y
2) Larepresentacin;esdecir,lospartidospolticossonlosvehculosfundamentalesaveces
nicos que estn permitidos a presentar candidatos en las elecciones, incluidos los que
ocuparncargosenelpoderEjecutivo;
B.5.c.Origenyevolucindelospartidospolticos
EnpalabrasdeSartori,partidoesunnombrenuevodealgonuevo.215En1850,casiningn
pas del mundo (con excepcin de Colombia, Estados Unidos y Uruguay, entre otros pocos)
conocalospartidospolticosenelsentidomodernodelapalabra.216Hoy,tanslounsigloy
mediodespus,stosfuncionanenlagranmayoradelospases.Hasta1900,sunacimiento
estuvoligadoalosgruposparlamentarios,aloscomitselectoralesyalainterrelacinentre
ambos. Posteriormente, los partidos polticos fueron creados en su mayora por organismos
exteriores, llmense sociedades de pensamiento, clubes populares, peridicos, sindicatos,
Iglesias,etctera.
Eltrminopartidopolticocomenzautilizarsemediantelasustitucingradualdefaccin,
enunatransicindetrminoslentaytortuosatantoenlaesferadelasideascomoenladelos
hechos. El trmino faccin, del latn facere (hacer, actuar), se refiere a un grupo poltico
dedicadoaunhacer(facere)perturbadorynocivo,aactossiniestros.Asuvez,partido,del
latnpartire(dividir),queincursionenelvocabulariopolticoenelsigloXVII,expresabaensus
inicios la idea de parte, evolucionando luego hacia la idea de participar. Su predecesor
terminolgicodelargadataeraeltrminosecta(separar,cortar,dividir),perostatermin
siendoutilizadaenelmbitoreligioso.
El debate en torno a la diferenciacin entre partido y faccin se remonta a 1730, cuando
Voltaire, en su Enciclopedia, expres que aunque el trmino partido no es, en s mismo,
odioso;eltrminofaccinsiempreloes.217
Bolingbroke, en Inglaterra, fue el primero en escribir extensamente sobre los partidos
polticos, afirmando que los partidos son un mal poltico y las facciones son las peores de
todos los partidos. Pero indudablemente fue Burke, otro autor ingls, quien (en 1770)
diferenci claramente por primera vez el trmino partido del de faccin. Segn l, los
partidossuperanalasfacciones porquenosebasansloeninteresessino tambin,ysobre
todo,enprincipioscomunes.218
Para Burke, los fines requieren medios, y los partidos son los medios adecuados para
permitir a los hombres poner en ejecucin sus planes comunes, con todo el poder y toda la
autoridaddelEstado.Lagenerosaambicindepoder(delpartido)sedistingueclaramente
delaluchamezquinaparaobtenerpuestosyemolumentosqueesloquecaracterizaalas
215
G.Sartori,Partidosysistemasdepartidos,AlianzaEditorial,Madrid,2000,p.55[PartiesandPartySystems.AFrameworkfor
Analysis,CambridgeUniversityPress,NuevaYork,1976].
216
D. Zovatto G., Regulacin de los partidos polticos en Amrica Latina, (comp.), Fundacin Preciado, Mxico, 2006, en:
http://www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc186/Daniel_Zovatto.pdf
217
dem.
218
dem.
143
facciones.Ensuma,fueBurkeelprimeroenentenderquelospartidospolticostienenunuso
positivo.
Noobstante,alolargodetodoelsigloXVIIIsesiguiviendoconreceloalospartidospolticos.
NilaRevolucinfrancesanilaRevolucinestadounidensefueronfavorablesaellos.Rosseau,
Montesquieu, Condorcet, Danton, Robespierre, Jefferson, Madison, e incluso el propio
Washington,seoponanalospartidospolticos.
HuboqueesperarlallegadadelsigloXIXparaquelospartidospolticosfuerandiferenciados
claramente de las facciones y aceptados como instrumentos legtimos y necesarios del
gobierno libre. Pero, como bien apunta Sartori, lo cierto es que se acept a los partidos no
porqueBurkeaslodijese,sinoalcomprendersequeladiversidadyeldisentimientonoson
necesariamente incompatibles con el orden poltico ni perturbadores del mismo. Nos
encontramospues,diceSartori,anteunfenmenonuevoquetieneapenaspocomasde150
aos,advirtindonosalavezque,duranteesteltimosigloymedio,lospartidoshanactuado
ysehandesarrolladomscomocuestinprcticaquecomocuestinterica.219
B.5.d.Laimportanciadelospartidospolticos
Comohemosvisto,resultaimposiblehablardedemocraciasinpartidospolticos,yaquesehan
constituido en los principales articuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad.
Despusdehabersidosatanizadosdesdesusorgenes,orelativizadasuimportanciadurante
siglos,lospartidospolticoshanocupadounlugarcentralenlossistemaspolticosmodernos
de todo el mundo. Como bien expresa Kelsen: La democracia moderna descansa sobre los
partidos polticos. Y agrega: Slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que la
democraciaesposiblesinpartidospolticos.220
Dahl,221 por su parte, les otorga un lugar absolutamente privilegiado cuando indica que a
travs de ellos se expresa la funcin de la participacin, representacin, debate pblico,
oposicinyrivalidadpacficaquehacenfuncionaraunrgimendemocrtico.Porello,sehabla
delademocraciadepartidos.
Ms cercanos a nosotros, Morodo y Murillo de la Cueva sealan que la democracia
representativa liberal queda, de esta manera, definida como democracia de partidos. De
considerar a los partidos como definidores negativos del buen gobierno, se pasa a la
conviccin, basada en la prctica, de que no hay democracia pluralista si no hay partidos
polticos.222
Adems de las funciones que hemos reseado, los partidos se revelan como instituciones
indispensablesparaelreclutamientoyseleccindelosaspirantesaloscargospolticos;sonlos
vigilantes insustituibles de la organizacin de los procesos electorales; estructuran el debate
pblico en torno a determinados temas de inters general, expresan ciertos intereses
socioeconmicos;sonportadoresdevaloresvivoseneltejidosocial;representanlasinstancias
219
dem.
220
H.Kelsen,Esenciayvalordelademocracia,2ed.,Guadarrama,Barcelona,1977,p.36.
221
R.Dahl,Lapoliarqua,EditorialRei,Mxico,1997.
222
R.MorodoyP.L.MurillodelaCueva,Elordenamientoconstitucionaldelospartidospolticos,UNAM,Mxico,2001,p.17.
144
que incluyen intereses y preferencias en el proceso de formulacin de leyes y polticas

pblicas,ademsdequeconstituyenlaspiezasesencialesparaformargobiernoyestablecer
acuerdosenlaarenalegislativa.
Como se observa, sus facultades son numerosas y centrales para la vida democrtica. Sin
embargo, casi todas las encuestas de opinin muestran que, aunque los partidos son
consideradosimprescindibles,laevaluacindelamayoradelapoblacinenAmricaLatinaes
negativa, por debajo de casi cualquier otra institucin poltica. Como observamos en el
captulo 2, existe un sentimiento encontrado y generalizado de la ciudadana hacia el
desempeo de los partidos polticos. Si bien han sido los protagonistas del trnsito
democrtico, hoy atraviesan una fuerte crisis de legitimidad y de credibilidad en la gran
mayora de los pases que, de no resolverse de forma adecuada y oportuna, podra llegar a
comprometerlacalidadysostenibilidaddelademocraciaenlaregin.
ElLatinobarmetro2009eselocuentesobreestepunto,alsealar:
[]vemosquelaconfianzaenellos(lospartidos)disminuyea medidaque pasanlos

aos,independientementedequelagentelosconsiderecrecientementevlidoscomo
instituciones de la democracia. Esto es particularmente interesante porque muestra
unafuertecrticaalospartidosreales,mientrasexpresanalmismotiempounapoyo
alainstitucindelospartidoscomotal.223
El deterioro progresivo de la imagen y percepcin hacia los partidos polticos no se explica

solamente en el marco de los procesos globales de transformacin de las modalidades de la
representacinpoltica(Manin),224sinoqueobedecealasparticularidadesqueasumilacrisis
de los modelos de articulacin poltica centrados en el Estado. Como bien han sealado
CavarozziyAbalMedina,225elderrumbedelasmatricesestadocntricasexperimentadoenla
dcadadelos80nofueseguidoporlaarticulacindeunanuevamatrizquegiraraalrededor
delmercado,comosevaticinabaamediadosdelos90,sinoquelamayoradelospasesde
AmricaLatinafueincapazdeestablecermodalidadessustentablesdecrecimientoeconmico
e inclusin social. Como se ha repetido, el crecimiento ha sido insuficiente, la pobreza
aument y la desigualdad social creci, y son precisamente stos dficits, estas promesas
incumplidas, esta falta de efectividad lo que explica en gran medida el deterioro de las
capacidadesdearticulacinyderepresentacindelospartidos,yconsecuentementesubaja
legitimidadycredibilidadsocial.
Sinembargo,noobstanteloevidenteyprofundodeestacrisis,lospartidossiguenarticulando
la poltica latinoamericana en la mayora de los pases de la regin. Asimismo, y como
muestran los datos del citado LB 2009, los electores los reconocen como instituciones
indisociablesdesusdemocracias,yestapreeminenciasehareflejadoduranteelltimocuarto
223
SegndatosdeesteInforme,76%delosentrevistadosdeclarabanotenerconfianzaenlospartidospolticos.LB2009,en:
Latinobarmetro2009,op.cit.
224
B.Manin,op.cit.,1998.
225
J.AbalMedinayM.Cavarozzi(comps.),op.cit.
145
desiglodemuchasformas,peroespecialmenteensuprogresivaconstitucionalizacinyenuna
frondosalegislacinqueloscobijaylesconfiereunpapelcentral.226
Porlotanto,lospartidospolticos,gusteono,formanpartenucleardelpaisajedemocrticoen
el subcontinente. Aun as, se alzan voces importantes que son mucho menos indulgentes
respecto a su presente y su futuro. Fernando Henrique Cardoso, ex presidente brasileo
seala:
Sueledarseporsentadoquelospartidossoncrucialesparalavidapolticamoderna.
ConstituyenlabasedelsistemademocrticorepresentativodesdefinalesdelsigloXIX.
Sinembargo,susperspectivasenlasgrandesdemocraciasdehoynosonhalageas.
Esms,esposiblequeesaspoderosasmquinaspolticasdesaparezcanpronto[].
Yconcluye:
Se encuentran en una coyuntura crtica: tienen que transformarse o se volvern

irrelevantes.Parasobrevivir,debenelaboraragendasflexiblesquenodependandelas
tradicionales divisiones ideolgicas y de clase. Necesitarn volver a capturar la
imaginacindelpblico.Ytendrnqueaceptarqueotrostambinmerecenunsitioen
lamesapoltica.227
B.5.e.Niveldeinstitucionalizacin,fragmentacinypolarizacindelsistema
departidospolticosenAmricaLatina
Al menos tres caractersticas distintas de los sistemas de partidos definen su impacto en la
gobernabilidad democrtica: nivel de institucionalizacin; grado de fragmentacin y nivel de
polarizacin.Unadelasgrandesaportacionesenlaltimadcadaalestudiodelossistemasde
partidoslatinoamericanosgiraprecisamenteentornoasuinstitucionalizacin(Mainwaringy
Scully) 228 que,asuvez,recogeelimportantelegadodelostrabajosmsrecientesenelseno
delateoradeJanda(1970),Sartori(1976)yPanebianco(1982).
Segn esos autores, el sistema de partidos est institucionalizado cuando las pautas de
competencia interpartidaria son relativamente estables, los partidos cuentan con bases de
apoyo social slidas y profundas, tanto los partidos como las elecciones son percibidos
legtimos y como instrumentos nicos para determinar quin gobierna y cuando las
organizacionespartidistascuentanconreglasyestructurasrazonablementeestables.Elgrado
defragmentacinhacereferenciaalnmerodeagrupacionesquehabitualmenteobtienenuna
proporcin significativa de los votos y de los escaos. El nivel de polarizacin indica la
226
Ademsdegenerarunadelaslneasdeinvestigacinmsimportantesyabundantesdelacienciapolticalatinoamericanaen
losltimos30aos.
227
F.H.Cardoso,Lospartidospolticos,ForeignPolicyenEspaol,Madrid,octubrenoviembre2005.
228
S. Mainwaring y T. R. Scully, Introduction: Party Systems in Latin America, en S. Mainwaring y T. R. Scully (eds.), Building
DemocraticInstitutions:PartySystemsinLatinAmerica,StanfordUniversityPress,PaloAlto(CA),1995,pp.134.
146
magnituddelasdiferenciasentrelosdistintospartidosrespectodesuideologapolticaydesu
basesocial.
Un anlisis comparado latinoamericano de estas ltimas tres dcadas evidencia que la
naturalezaylaevolucindelossistemasdepartidosvaranampliamentedeacuerdoconlas
diferenciasenlahistoriapolticadelospasesdelareginy,enparticular,conlaprofundidad
de sus experiencias previas con la democracia. En efecto, la evolucin de los sistemas
partidariosduranteladcadadelos90fuemuydispar.Enalgunospases,steseencuentra
razonablementeinstitucionalizado,mientrasqueenotroslospartidoscapacesdemantenerel
apoyo popular son pocos, las organizaciones partidarias son dbiles y los representantes
polticosmuestranpocalealtadhacialospartidosquelosllevanaocuparpuestosdepoder.Es
as que la evolucin del sistema de partidos no marcha en todos los pases en una sola
direccin. Pases que entraron a la Tercera Ola con un sistema de partidos bastante
institucionalizadoexperimentaronsudebilitamiento(VenezuelayColombia);otros,quetenan
sistemas de partidos dbiles (Brasil, Mxico), han visto un fortalecimiento progresivo. En
algunospases(Bolivia,Ecuador,GuatemalayPer),lossistemasdepartidosmuestranclaras
sealesdedeterioroyagotamiento.229
Desdeelpuntodevistadelafragmentacin,lamayoradelossistemasdelareginsufriun
proceso de diversificacin de la oferta partidaria. Varios sistemas bipartidistas se fueron
transformandogradualmenteensistemadedospartidosymedioo,deplano,multipartidistas.
Elaumentodelnmerodepartidoshaprovocadoqueenlamayoradelospasesdelaregin
haya actualmente gobiernos divididos, en los cuales el presidente no cuenta con mayora
propia en el Parlamento. Como se analiz en el captulo 3, mientras algunos pases han
conseguido instaurar un presidencialismo de coalicin como mecanismo para asegurar la
gobernabilidad,enotrosencambiolaparlisislegislativayelconflictoentrepoderesson,en
esteescenariodealtafragmentacin,monedacorriente,constituyendounnuevoretoparael
funcionamientodelademocracia.230
Encuantoalgradodepolarizacincabesealarque,debidoaquelamayoradelossistemas
de partidos est menos polarizada que en las dcadas de 1960 y 1970, el impacto de los
distintos grados de polarizacin en el desempeo de los regmenes democrticos es menos
visible. Por otro lado, como bien advierte Payne, en un contexto de niveles elevados de
pobreza,subdesarrolloydesigualdadesextremas,lasbaseslatentesdesituacionesdeconflicto
poltico pueden ser tan importantes como el nivel visible de polarizacin entre las elites
polticas.231
Aslascosas,podemosdecirquelospartidospolticoslatinoamericanosseenfrentanaretos
mltiples, viejos y nuevos, y de intensidad diferente al iniciarse el siglo XXI. Un diagnstico
preciso de los problemas que encaran muestra la existencia de, al menos, seis grupos de
problemasqueseligandirectamenteconlaimagennegativaquedeellostienelasociedad,a
saber:elprimeroserefierealafinanciacindelapoltica;elsegundoalademocraciainterna;
el tercero a la profesionalizacin de la poltica; el cuarto a la relacin entre el partido, el
grupo parlamentario y, en su caso, el gobierno; el quinto a la relacin de los partidos
229
J.M.Payne,Sistemasdepartidosygobernabilidaddemocrtica,enJ.M.Payneetal.,op.cit.,2005,p.193.
230 230
Ibdem,p.193194.
231
Ibdem,p.194.
147
polticosconlosmediosdecomunicacinmasiva,y,elsextoalarelacindelospartidoscon
lasociedadcivil.232
B.5.f.Laconstitucionalizacindelospartidospolticos
I)Unvistazoalmundo
Enlagranmayoradelospasesdelmundolospartidospolticoshansidoobjetodeunintenso
yprofundoprocesoderegulacinjurdicaalolargodelsigloXXyloquevadelXXI,proceso
que ha incluido su incorporacin al rgimen constitucional. El trnsito fue precedido por un
debateencarnizado,lentoysinuoso,quepartiinclusodelanegativatajanteareconoceren
los partidos entes aceptables para la vida poltica y social. Un estudio clsico de Triepel, ya
advertacongrandesaznsobrelascuatrofasesconstitutivasdelprocesoderegulacin
de los partidos en las sociedades democrticas: oposicin, ignorancia, legalizacin e
incorporacin.233
Laprimeraetapasecaracterizaporunafrancahostilidadhacialospartidospolticosque
sonproscritosjuntoconotrotipodeagrupacionescomolossindicatosobreros.
Lasegundasecaracterizaporunaposicinagnstica,deindiferenciahacialospartidos.
En una tercera etapa los partidos son regulados en su forma jurdica por medio de
reglamentosdeloscongresosytambindelasleyeselectorales,peroenamboscasossinser
mencionadosdemaneradirecta.
Lacuartaetapacorrespondeasuplenaincorporacinconstitucional
UnseguimientocontemporneodeTriepelefectuadoporDeAndreaSnchez234indicaque,si
bien las grandes etapas estn bien trazadas, es importante determinar tambin ciertas
subfasesenelprocesoderegulacinjurdica,porloqueproponelasiguienteclasificacin:
Prohibicin. Derivadelaopinindealgunospensadores(RousseauyMontesquieu,entre
otros)queconsiderabanquelospartidospolticosinterferanconlaproyeccindelavoluntad
general,yquelosinteresesparticularesdequienesconformabanelpartidoseanteponanal
inters de la colectividad. Como se observ en el apartado anterior, en la primera etapa del
gobiernorepresentativolospartidospolticoseranvistosconrecelo.
Tolerancia.EtapaquecoincideconelEstadoliberaldelsigloXIX.Enellanacenlospartidos
demasas.
Reconocimientoindirectoenelplanodeleyordinaria.Aparecenlentamentelasprimeras
referencias a los partidos polticos con la regulacin de los comits electorales y el
funcionamientodelosgruposparlamentarios.
232
D.ZovattoG.,RegulacinjurdicadelospartidospolticosenAmricaLatina,UNAMIDEA,2006.J.R.Montero,R.GuntheryJ.
J.Linz,Partidospolticos:viejosconceptosynuevosretos,EditorialTrottayFundacinAlfonsoM.Escudero,Madrid,2007.
233
T.Heinrich,DerechoConstitucionalyRealidadConstitucional,enK.LenkyF.Neumann(eds.),Teoraysociologacrticasde
lospartidospolticos,Anagrama,Barcelona,1980,p.187.
234
F.deAndreaSnchez,Lospartidospolticos.Sumarcotericojurdicoylasfinanzasdelapoltica,UNAM,Mxico,2002,p.310.
148
Constitucionalizacin.
a)Indirecta:atravsdelderechodeasociacin.
b)Directa:(i)racionalizacindelpoder(PrimeraGuerraMundial);(ii)incorporacindelPartido
ComunistaenlaConstitucindelaUninSoviticaen1936;
c)Genrica:(i)SegundaPosguerra,y
d)Integral:(i)Constitucinportuguesade1976.
LeyreglamentariadelaConstitucinsobrepartidospolticos.
Comoseaprecia,slodespusdelaSegundaGuerraMundial,yluegodegrandesdebates,fue
posiblelaconstitucionalizacindelospartidospolticosenlamayoradelospases.Dentrode
este proceso destacan varios textos fundamentales: la Constitucin de Weimar (1919), que
reconoci a los partidos polticos por la va del sistema electoral. Posteriormente, la
Constitucin de Baden, de 1947, que en sus artculos 118 a 121 consagr el sistema de
partidosenelnivelconstitucional.235Despus,laConstitucinitalianade1948queestableci
en su artculo 49 el derecho inherente a todos los ciudadanos a asociarse libremente en
partidos para concurrir democrticamente a determinar la poltica nacional. Poco tiempo
despus,laConstitucinalemanade1949consignprincipiosmuyparecidosyproscribiasu
vez a los partidos antidemocrticos.236 Por ltimo, en Francia, al dictarse la Constitucin de
1958, se incluy en el artculo 40 el reconocimiento de los partidos y su concurrencia a la
expresin del sufragio al tiempo que consignaba la libertad de formacin y accin,
sujetndolosalrespetodelosprincipiosdemocrticos.
Sin embargo, y pese a su importancia, estas primeras apariciones constitucionales fueron
limitadas, pues se restringan a reconocer una realidad en tanto actores electorales que
aceptabaelderechodeasociaciny,enalgunoscasos,prohibiendociertotipodepartidos.No
fuesinohastaladcadade1970cuandoseamplielconceptodeconstitucionalizacindelos
partidosenelsentidomoderno.EsteprocesoseiniciconlaConstitucingriegade1975,que
dispone que la organizacin y actividad de los partidos estn al servicio del libre
funcionamiento del rgimen democrtico. Contina con la Constitucin portuguesa de 1976,
quededic22artculosdeuntotalde332altemadelospartidos,ylaespaolade1978que
en su artculo 6 defini a los partidos como expresin del pluralismo democrtico e
instrumentos fundamentales de la participacin poltica. Despus de estas leyes
fundamentales,lafasedeconstitucionalizacinseacelerentodoelmundo,detalformaque,
235
Elartculo118deestetextoseala:Lospartidospolticospuedenformarselibrementeencuantoreconozcanensuprograma
ysucomportamientolosprincipiosfundamentalesdelEstadodemocrtico.Nocabelaprohibicindeunpartidomientrassteno
incumpla esta obligacin. Los casos de duda sern dirimidos por el Staatsgerichtshof a instancia del gobierno del Land o del
partido. Citado en Francisco de Andrea Snchez, op. cit., p. 319. [Staatsgerichtshof es, literalmente, Tribunal de Justicia de la
Nacin.]
236
J.M.GarcaLaguardia,Constitucionalizacindelospartidospolticos,enDiccionarioelectoral,IIDHCAPEL,SanJos(Costa
Rica),2003,p.255.
149
en la actualidad, la mayora de los pases democrticos reconoce a los partidos polticos, de

unouotromodo,ensusordenamientosconstitucionales.237
Entrminosgenerales,puedeafirmarsequeesteprocesodeincorporacinconstitucionalde
lospartidosaescalamundialhasignificadovariascosas:
[] la primera de ellas es una repulsa a los Estados autoritarios y totalitarios, y la

afirmacindequelademocraciapluralistasloesrealizableconelconcursodevarios
partidos.Peroalmismotiempo,comolospartidosseencuentranenlabasemismade
todo el sistema democrtico, algunos sostienen la necesidad de frmulas de
constitucionalidadenelsentidodesistemasdecontrol,paraquelospartidosajusten
suactividadalosprincipiosdemocrticos.238
Enformacomplementaria,FranciscoCumplidoexpresaque:
[] dada la importancia de la funcin pblica de los partidos polticos en una

democracia, se justifica una legislacin de rango constitucional que los regule,
armonizandolosinteresesdelasociedaddemocrticaconelejerciciodelderechode
asociacin voluntario, y que garantice tambin a los ciudadanos la independencia de
supartidodelgobierno.239
Esporelloquelaconstitucionalizacindelospartidospolticosformapartedeunatendencia
caractersticayfundamentaldelderechoconstitucionalcontemporneo.
B.5.g.LaConstitucionalizacindelospartidospolticos
I)ConelfocoenAmricaLatina
Los partidos polticos, presentes en varios pases de Amrica Latina desde los albores de la
independencia, han evolucionado a lo largo de ya casi dos siglos de activa vida pblica,
siguiendo diferentes patrones y ajustndose al contexto poltico en que se han visto
insertos.240
237
En Estados Unidos y en Inglaterra no hay constitucionalizacin de los partidos polticos. Al respecto vase Kenneth Janda,
Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives: Adopting Party Law, National Democratic Institutefor
InternationalAffairs,Washington,D.C.,2005,pp.56.
238
N. Milln Gonzlez, Partidos polticos y democracia, Revista Iniciativa, nm. 16, (Instituto de Estudios Legislativos, Mxico,
2002),pp.912.
239
F.Cumplido,ElEstatutojurdicodelospartidospolticos,EstudiosPblicos,nm.14(CentrodeEstudiosPblicos,Santiagode
Chile,1984),p.2.
240
M.Alcntara,Institucionesomquinasideolgicas?Origen,programayorganizacindelospartidoslatinoamericanos,ICPS,
Barcelona,cap.3,pp.73123.
150
Enrelacin conelprocesodeconstitucionalizacin,AmricaLatinahaobservadolasmismas
etapasquelosEstadoseuropeos.Unanlisisdesagregadoydecarcterregionalcomparado,
permiteidentificarycalendarizarlassiguientesetapas:
1. La primera (que podramos denominar de regulacin temprana) desde la segunda mitad
delsigloXIXhastamediadosdelsigloXX,dondelaregulacinjurdicaocurreenelmbitode
leyes electorales, con dos excepciones de vanguardia: Uruguay en 1934 y Repblica
Dominicanaen1942,pasesque,enesastempranasfechas,constitucionalizaronalospartidos
polticos.
2. Lasegundaetapasecaracterizaporelprocesodeincorporacinoingresoconstitucional
de los partidos polticos en Amrica Latina. Abarca desde la Segunda Guerra Mundial hasta
1978,conlallegadadelaTerceraOla.Enestafaseseproducelaincorporacinconstitucional
en12pases.
3. La tercera etapa se inicia a partir de 1978 y corre hasta nuestros das. En ella se da un
procesoprofusoyricodereformasconstitucionales,promulgacindeleyeselectoralesy,en
algunospases,laadopcindeleyesdepartidospolticos,quetienencomoconsecuenciauna
regulacinmsdetalladadetalesinstituciones.Enesteperiodo,encuatropasesseproducela
incorporacin constitucional de los partidos polticos, y en otros seis la adopcin de leyes
especficas.
Cabe sealar, asimismo, que el proceso evolucion con diferente ritmo e intensidad en los
pases de la regin. En algunos se empez con alusiones breves, en otros fue motivo de un
tratamiento ms detallado, pero en ambos casos estas agrupaciones adquirieron rango
constitucional. Se trata de una evolucin progresiva que reconoce la importancia de la
presencia de los partidos en la vida de cada Estado y, como onda expansiva, stos se van
haciendopresentescadavezenmayornmeroyconmayordetalleenlasconstituciones.
151
CuadroB.5.1
IngresoconstitucionaldelospartidospolticosenAmricaLatina
Pas AodeinclusinenlaConstitucinPoltica
Uruguay 1934
Ecuador 1945
Guatemala 1945
Brasil 1946
Panam 1946
CostaRica 1949
ElSalvador 1950
Honduras 1957
Bolivia 1961
1
Venezuela 1961
Paraguay 1967
Chile 1970
Mxico 1977
Per 1979
Nicaragua2 1979
Colombia 1991
Argentina 1994
Mxico,2006,p.32.
1
DeacuerdoconAllanBrewerCaras,sibienesciertoqueenlaConstitucinde1961seestablecipor
primera vez el derecho poltico de los ciudadanos de asociarse en partidos polticos (art. 114)
disponindoselosprincipiosbsicosparaasegurarsucarcterdemocrtico,debeindicarsequefueenla
Constitucinde1947enlacual,porprimeravez,sehizoreferenciaalospartidospolticos,alregularen
suartculo83,quelaleyreglamentarelprincipiodelarepresentacinproporcionaldelasminorasy
propenderaqueenlosorganismoselectoralesnopredomineningnpartidooagrupacinpoltica.En
esesentido,puedeafirmarsequeenVenezuelaseinicialareferenciaconstitucionalalospartidosenla
dcadadelos40.
2
Ensentidoestricto,en1979nohabaConstitucinPoltica,sinounEstatutodeDerechosyGarantasde
los Nicaragenses que funcionaba como tal, y cuyo artculo 25 consagraba el derecho a organizar
partidosoagrupacionespolticasoaformarpartedeellas.Formalmentehablando,laConstitucinque
plasmaexpresamentetalderechoeslaConstitucinPolticade1987,ensuartculo55.
Como se observa en el cuadro B.5.1, antes de la Tercera Ola la mayora de los pases
latinoamericanosyahabaconstitucionalizadoalospartidospolticos,conexcepcindePery
Nicaragua(quelohicieron1979),Colombia(en1991)yArgentina(en1994).
152
El primer pas en regular los partidos polticos en el mbito constitucional fue Uruguay en
1934;Brasil,Ecuador,CostaRica,Guatemala,PanamyRepblicaDominicana,enladcadade
los40;ElSalvadoryHondurasenladelos50;Bolivia,ParaguayyVenezuelaenladelos60,y
ChileyMxicoenladelos70,antesde1978.
Sinembargo,elreconocimientojurdicodelospartidosseacelerapartirde1978,cuandose
inicielprocesodeabandonoderegmenesautoritariosylatransicinhacialademocracia.La
mayorpartedeestastransicionestuvocomopuntodepartidalacelebracindelasllamadas
eleccionesdeaperturaqueengeneralfueroncatalogadascomolibresylimpiasoalmenos
aceptadas por los contendientes, pero que tambin pusieron en evidencia la necesidad de
realizar profundos cambios institucionales y polticos dirigidos a superar la exclusin poltica
queimperabahastaesaetapa.
Estas necesidades generadas por la transicin dieron origen a una serie de reformas
constitucionales que pretendieron abrir la competencia partidista, ampliar la participacin y
asegurar el pluralismo y la representacin. As, la constitucionalizacin de los partidos en la
regin cobr nuevo impulso, consolidndose en los pases en donde ya se haba iniciado y
regularizndose en aquellos otros donde an no se haba avanzado hacia ese estadio de la
regulacin,tantoenelnivelconstitucionalcomoeneldeleyeselectorales,yenciertospases,
enleyesdepartidospolticos.Comoresultadodeesteprocesodeconstitucionalizacin,hoyla
totalidaddelospasesdelareginregulan,enmenoromayorgrado,elfuncionamientodelos
partidospolticos.
B.5.h.LaregulacindelospartidospolticosenAmricaLatina
Laregulacinlegaldelospartidospolticosdeterminalosmarcosjurdicosdentrodeloscuales
stossedesenvuelven,lasnormasquerigensuformacin,organizacinyfinanciamiento,sus
facultades y lmites, sus derechos y deberes, lo mismo que su estructura y principios de
organizacin.Ensuma,fijayestablecelosmbitosdeaccin,prerrogativasylimitacionesque
rodeanelaccionardeestasagrupaciones.241
Enelmundoengeneral,yenAmricaLatinaenparticular,laregulacinjurdicadelospartidos
es un tema de reciente aparicin en el mbito de los estudios jurdicos, debido a mltiples
razonestericas,einclusoderechazoprofesionaldelosconstitucionalistasdeantaohaciala
figuradelospartidospolticos.242Estaaversininicialdelosjuristasyloslegisladoreshacialos
partidosfuejustamenteunadelasrazonesquepropiciquestefueseuntemaestudiadoen
241
SegnFranciscodeAndreaSnchez,lareglamentacinlegaldelospartidosdebeabarcarunmnimodetemasgenerales,como
son:elconceptojurdicodeloqueesunpartidopoltico,susfuncionescomogrupoelectoralycomogrupoparlamentario,su
naturaleza jurdica, su constitucin, registro, organizacin interna, sus derechos y obligaciones, su rgimen patrimonial, su
financiamiento,sufuncionamientodeacuerdoconelsistemaelectoralyelaccesoyadministracindelajusticiaelectoral.F.de
Andrea Snchez, op. cit., 2002, p. 324. Por su parte, Katz define a la ley de partidos polticos: as the body of statebased
regulations that determines the legal status of political parties and that often specify what constitutes party membership, how
partiesmustbeorganized,howtheyshouldcampaign,howtheymusthandlepartyfunds,andsoon.R.S.Katz,Democracy
and the Legal Regulation of Political Parties, en USAID Conference on Changes in Political Parties, United States Agency for
InternationalDevelopment,Washington,D.C.,1deoctubrede2004,p.2.
242
F.deAndreaSnchez,op.cit.,2002,pp.2526.
153
un principio slo por la sociologa poltica y ms tarde por la ciencia poltica.243 Como bien
expresaPedrodeVega:
Constituyendolospartidosunodelosdatosmssobresalientesdelavidapolticaen
toda Europa, desde por lo menos la segunda mitad del siglo XIX, lo cierto es que su
existenciafueignoradademanerasistemticaporelderecho.244
Sobreeltemadelaregulacinjurdicahayposturasdivergentes.Existen,fundamentalmente,
dos grandes corrientes antagnicas. Una considera que el derecho no debe intentar regular
detalladamentelavidadelospartidospolticos,pueseltemarebasaelcampodelojurdico.
Paraestesectordeladoctrina,lalegislacinnodebeextralimitarse,esdecirnodebeirms
all de asentar o sealar normas de carcter general que permitan a los partidos polticos
adquirirunaestructurauniforme.245
Encabezan la otra corriente quienes opinan que esas disposiciones deben rebasar lo
meramente estructural y, antes bien, deben entrar al detalle. El argumento que valida esta
posicin es que resulta tcnicamente ms adecuado regularlos en el mximo nivel jurdico,
comogarantaeficazparaelasentamientoybuenfuncionamientodelsistemademocrtico.246
Encontramos las mismas posiciones cuando se discute sobre las normas que aparecen en la
Constitucin: la tesis maximalista se refiere a la necesidad de una normativa detallada e
integral en el mbito constitucional, y la minimalista aboga por disposiciones generales que
dejenalalegislacinsecundarialatareaderegularaspectosespecficos.
Existen, asimismo, otras dos cuestiones sobre las cuales existe un importante debate y que
trasciendenlasimpleextensindelalegislacin.LaprimerarefierealoslmitesqueelEstado
debeobservarconrespectoalaregulacinjurdicadelospartidospolticos,yplanteaelreto
de racionalizar efectivamente esta parcela de la realidad poltica, introduciendo en ella los
parmetrosdelEstadode derecho,yrespetarlalibertaddeactuacindelos partidos.247La
segunda versa sobre la necesidad de coherencia que debe existir entre la ideologa
democrticaquesesustentaennuestrassociedades(yqueestplasmadaenlaConstitucin)
ylaorganizacinyfuncionamientodelospartidos.
243
LosprimerostrabajosseriosyprofundosfueronlosdeMoiseiOstrogorski,VilfredoPareto,GaetanoMoscayRobertoMichels,
que aparecieron a principios del siglo XX y que se ocuparon, principalmente, de las tendencias oligrquicas de los partidos
polticos. A estos estudios pioneros, luego se le unieron, en la dcada de los 40, los trabajos de Schumpeter, Schattschneider,
Duverger, La Palombara, Sartori, Lijphart y Taagepera, entre otros. Ms recientemente cabe citar los estudios de Diamond,
Gunther,Morlinoy,enrelacinconAmricaLatina,lostrabajosdeAlcntara,Alexander,Coopedge,MainwaringyScully,Ramos,
Perelli,PicadoyZovatto,NohlenyFernndez,Artiga,CavarozziyAbalMedina,DiTella,FreidenbergySnchez,Carretn,entre
muchosotros.
244
P.deVega,Teorayprcticadelospartidospolticos,CuadernosparaelDilogo,Madrid,1977,p.21,citadoenF.deAndrea
Snchez,op.cit.,p.187.
245
J. M. Garca Laguardia, Rgimen constitucional de los partidos polticos en Centroamrica, Sistemas electorales y
representacinpolticaenAmricaLatina,FundacinFriedrichEbertInstitutodeCooperacinIberoamericana,Madrid,1986,yD.
Sabsay,Statusconstitucionalylegaldelospartidospolticos;procesoelectoralyregmenespolticos,enMemoriadelIICurso
anualinteramericanodeelecciones,IIDHCAPEL,SanJos(CostaRica)1989,citadosenP.Bendel,op.cit.,p.386.
246
R.MorodoyP.MurillodelaCueva,op.cit.,p.35.
247
Ibdem,p.58.
154
B.5.i.ConceptodepartidopolticoenlaConstitucin,enlaleyyenla
jurisprudencia
Mltiples han sido los intentos acadmicos por definir a los partidos polticos. La dificultad
paraelaborarunadefinicinsurge,entreotrasrazones,de
lafaltadeprecisinlingsticayetimolgicaquecaracterizaalvocablopartido;porla
aversin hacia los partidos durante el siglo XVIII; por la variedad de entidades
existentesentodoelmundoqueseautodenominanpartidos,yporlorecientedesu
aparicinenlaescenapolticoconstitucional.248
Enlaactualidadlospartidossedefinenfundamentalmentedentrodelfuncionamientodelos
sistemaspolticos.ComohasealadoFernndezBaeza,prcticamentenoexistendefiniciones
globales de ellos, sino conceptualizaciones referidas a problemas acotados (representacin,
articulacindeintereses,legitimidad,ideologas,etctera).249
Como marco de referencia, en el cuadro B.5.2 exponemos algunas definiciones
contemporneas. Si bien no exhaustivas, ofrecen una idea clara de las principales funciones
queautoresdestacadoshanadjudicadoalospartidospolticosenlasdemocraciasactuales.
CuadroB.5.2
Algunasdefinicionesacadmicasdepartidopoltico
Autor Definicin
CarlJ.Friedrich Un partido poltico es un grupo de seres humanos que tiene una

organizacinestableconelobjetodeconseguiromantenerparasuslderes
elcontroldeungobiernoyconelobjetoulteriordedaralosmiembrosdel
partido,pormediodetalcontrol,beneficiosyventajasidealesymateriales.
MaxWeber Un partido es la forma de socializacin que, descansando en un

reclutamiento libre, tiene como fin proporcionar poder a su dirigente
dentrodeunaasociaciny,poresemedio,otorgarasusmiembrosactivos
determinadasprobabilidadesidealesomateriales.
HansKelsen Formaciones que agrupan a los hombres de la misma opinin para

asegurarlesunainfluenciaverdaderaenlosasuntospblicos.
PaoloBiscarettidiRuffia Los partidos polticos son organizaciones sociales espontneas

caracterizadasporunacomunidaddeinteresesoconcepcionespolticasen
suspropiosadheridos,yaseainscritososimpatizantes,queintenteninfluir
enladeterminacindelosprincipiosgeneralesdelgobierno.
248
F.deAndreaSnchez,op.cit.,p.59.
249
M.FernndezBaeza,Partidospolticos,enDiccionarioelectoral,IIDHCAPEL,SanJos(CostaRica),2003,p.976.
155
H.JosephLaPalombara Organizacinformalquetienecomometaprimordialyconscientecolocary
mantenerenuncargopblicoapersonasquecontrolarn,individualmente
oencoalicin,lamaquinariagubernamental.
Fuente:F.deAndreaSnchez,op.cit.,2002.
En este trabajo, utilizamos la definicin de Sartori, para quien un partido es cualquier grupo
polticoidentificablemedianteunmembreteoficialquesepresentaenlaselecciones,yquees
capazdecolocaratravsdeelecciones(libresono)acandidatosparaloscargospblicos.250
Enelconstitucionalismolatinoamericanocomparadotampocoexisteunconceptounvocode
partidopoltico,sinomltiplesdefiniciones.Enlamayoradeloscasosladefinicinserefierea
sunaturalezajurdica(Bolivia,Brasil,Chile,Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam,
ParaguayyPer).Enotros,encambio,staguardarelacinconlasfuncionesdelospartidos
(representacin, participacin poltica, formacin de la voluntad popular, entre otros). En un
tercergrupodepasesseobservalacombinacindeamboscriterios.
250
G.Sartori,op.cit.,2000,p.89.
156
CuadroB.5.3
Definicindepartidopolticoenlalegislacinlatinoamericana
Pas Definicinenlalegislacin
ConstitucinPoltica.Artculo38.Lospartidospolticossoninstitucionesfundamentalesdel
sistemademocrtico.
Argentina
LeyOrgnicadelosPartidosPolticos.Artculo2.Lospartidossoninstrumentosnecesarios
paralaformulacinyrealizacindelapolticanacional.
Constitucin Poltica. Artculo 209. Las candidatas y los candidatos a los cargos pblicos
electos,conexcepcindeloscargoselegiblesdelrganoJudicialydelTribunalConstitucional
Plurinacional sern postuladas y postulados a travs de las organizaciones de las naciones y
Bolivia pueblosindgenaoriginariocampesinos,lasagrupacionesciudadanasylospartidospolticos,en
igualdaddecondicionesydeacuerdoconlaley.
LeydePartidos.Artculo3.(Partidospolticos)Lospartidospolticossonpersonasjurdicasde
derechopblicoysinfinesdelucro.
LeydePartidosPolticos.Artculo1.Lospartidospolticossonpersonasjurdicasdederecho
Brasil privado, destinados a asegurar los intereses del rgimen democrtico, a legitimar el sistema
representativoyadefenderlosderechosfundamentalesdefinidosenlaConstitucinFederal.
Ley de Partidos Polticos. Artculo 1. Los partidos polticos son asociaciones voluntarias,
Chile dotadasdepersonalidadjurdica,formadasporciudadanosquecompartenunamismadoctrina
polticadegobierno.
EstatutoBsicodelosPartidosyMovimientosPolticos.Artculo2.Definicin.Lospartidos
son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo poltico, promueven y encauzan la
participacin de los ciudadanos y contribuyen a la formacin y manifestacin de la voluntad
popular,conelobjetodeaccederalpoder,aloscargosdeeleccinpopularydeinfluirenlas
decisionespolticasydemocrticasdelaNacin.
Colombia
Losmovimientospolticossonasociacionesdeciudadanosconstituidaslibrementeparainfluir
enlaformacindelavoluntadpolticaoparaparticiparenlaselecciones.
Lospartidosymovimientospolticosconstituidosquehayancumplidotodoslosrequisitos
constitucionalesylegalestendrnpersonerajurdica.
ConstitucinPoltica.Artculo98.Lospartidospolticosexpresarnelpluralismopoltico,
concurrirnalaformacinymanifestacindelavoluntadpopularyserninstrumentos
fundamentalesparalaparticipacinpoltica.
CostaRica CdigoElectoral.Artculo49.Lospartidospolticossonasociacionesvoluntariasdeciudadanos
yciudadanas,sinfinesdelucro,creadasconelobjetodeparticiparactivamenteenlapoltica
nacional, provincial o cantonal segn estn inscritos, y cumplen una funcin de relevante
interspblico.
Constitucin Poltica. Artculo 108. Los partidos y movimientos polticos son organizaciones
pblicas no estatales, que constituyen expresiones de la pluralidad poltica del pueblo y
Ecuador sustentarnconcepcionesfilosficas,polticas,ideolgicas,incluyentesynodiscriminatorias.
CdigodelaDemocracia.Artculo308.Lospartidosymovimientospolticossonorganizaciones
pblicasnoestatales,queconstituyenexpresionesdelapluralidadpolticadelpueblo.
ElSalvador ConstitucinPoltica.Artculo.85.ElGobiernoesrepublicano,democrticoyrepresentativo.
Elsistemapolticoespluralistayseexpresapormediodelospartidospolticos,quesonel
157
nicoinstrumentoparaelejerciciodelarepresentacindelpueblodentrodelGobierno.
LeyElectoralydePartidosPolticos.Artculo18.Lospartidospolticoslegalmente
constituidoseinscritosenelRegistrodeCiudadanossoninstitucionesdederechopblico,con
Guatemala
personalidadjurdicaydeduracinindefinida,salvoloscasosestablecidosenlapresenteley,y
configuranelcarcterdemocrticodelrgimenpolticodelEstado.
ConstitucinPoltica.Artculo47.Lospartidospolticoslegalmenteinscritossoninstituciones
dederechopblico,cuyaexistenciaylibrefuncionamientogarantizaestaConstitucinylaLey,
Honduras paralograrlaefectivaparticipacinpolticadelosciudadanos.
LeyElectoralydeOrganizacionesPolticas.Artculo62.Lospartidospolticossoninstituciones
dederechopblico.
ConstitucinPoltica.Artculo41.I.Lospartidospolticossonentidadesdeinterspblico;la
leydeterminarlasformasespecficasdesuintervencinenelprocesoelectoral.
Mxico Tienencomofinpromoverlaparticipacindelpuebloenlavidademocrtica,contribuirala
integracindelarepresentacinnacionalyhacerposibleelaccesodelosciudadanosal
ejerciciodelpoderpblico.
LeyElectoral.Artculo61.Lospartidospolticossonpersonasjurdicasdederechopblico
Nicaragua
constituidosporciudadanosnicaragenses.
Constitucin Poltica. Artculo 138. Los partidos polticos expresan el pluralismo poltico,
concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumentos
fundamentalesparalaparticipacinpoltica.
Panam
CdigoElectoral.Artculo38.PartidoPolticoeslaasociacindeciudadanosengocedesus
derechospolticos,conprincipios,objetivosyprogramasdefinidos,queseorganicedeacuerdo
conesteCdigo.
ConstitucinPoltica.Artculo124.Lospartidospolticossonpersonasjurdicasdederecho
pblico.Debenexpresarelpluralismoyconcurriralaformacindelasautoridadeselectivas,a
laorientacindelapolticanacional,departamentalomunicipalyalaformacincvicadelos
Paraguay ciudadanos.
CdigoElectoral.Artculo10.Lospartidosymovimientospolticossonpersonasjurdicasde
derechopblicointerno.
LeydePartidosPolticos.Artculo1.Lospartidospolticosexpresanelpluralismo
democrtico.Concurrenalaformacinymanifestacindelavoluntadpopular,yalosprocesos
electorales.Soninstitucionesfundamentalesparalaparticipacinpolticadelaciudadanay
Per basedelsistemademocrtico.
Lospartidospolticossonasociacionesdeciudadanosqueconstituyenpersonasjurdicasde
derechoprivado.Ladenominacinpartidosereservaalosreconocidoscomotalesporel
RegistrodeOrganizacionesPolticas.
Constitucin poltica. Artculo 216. (Partidos polticos).La organizacin de partidos,
agrupacionesymovimientospolticoseslibre,consujecinalosprincipiosestablecidosenesta
Constitucin. La conformacin y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la
democraciainternayalatransparencia,deconformidadconlaley.Susfinesesencialesson:1)
Garantizar la participacin de ciudadanos y ciudadanas en los procesos polticos que
Repblica contribuyanalfortalecimientodelademocracia;2)Contribuir,enigualdaddecondiciones,ala
formacin y manifestacin de la voluntad ciudadana, respetando el pluralismo poltico
Dominicana mediante la propuesta de candidaturas a los cargos de eleccin popular; 3) Servir al inters
nacional,albienestarcolectivoyaldesarrollointegraldelasociedaddominicana.
LeyElectoral.Artculo41.Podrserreconocidacomopartidopolticotodaagrupacinde
ciudadanosqueseorganicedeconformidadconlasdisposicionesdelaConstitucinylasleyes,
conelfinprimordialdeparticiparenlaeleccindeciudadanosaptosparaloscargospblicosy
depropenderalarealizacindeprogramastrazadosconformeasuideologaparticular,conel
158
objetivodealcanzarlospuestoselectivosdelEstado
Ley9524dePersoneraJurdicadelosPartidosPolticos:LosPartidosPolticos,quede
Uruguay acuerdoconlaleydemayo5de1934,tenganlapropiedaddellemapartidarioycuyosfines
noseanopuestosalaConstitucinnialasleyesdelaRepblicasonpersonasjurdicas.
LeydePartidosPolticos,ReunionesPblicasyManifestaciones.Artculo2.Lospartidos
polticossonagrupacionesdecarcterpermanentecuyosmiembrosconvienenenasociarse
Venezuela
paraparticipar,pormedioslcitos,enlavidapolticadelpas,deacuerdoconprogramasy
estatutoslibrementeacordadosporellos.
Fuente: Elaboracin propia, a partir de D. Zovatto G., Regulacin jurdica de los partidos polticos en
AmricaLatina,UNAMIDEA,Mxico,2006,pp.2223.
B.5.j.Naturalezajurdicayfuncionesdelospartidospolticos
Desde el punto de vista de su naturaleza jurdica, y a la luz de su regulacin en el
constitucionalismo comparado latinoamericano, la legislacin, la jurisprudencia y la
interpretacindoctrinaria,podemosubicaralospartidospolticosentresgrandesgrupos:
1. Personasjurdicasdederechoprivado:Brasil,PeryVenezuela(porjurisprudencia).
2. Asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdica: Bolivia, Chile, Costa Rica
Colombia,ElSalvador,PanamyRepblicaDominicana.
3. Instituciones de derecho pblico, organizaciones de derecho pblico no estatales, entes
pblicosnoestatalesoentidadesdeinterspblico:Argentina(porjurisprudencia),Ecuador,
Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,ParaguayyUruguay(pordoctrina).
En cuanto a las funciones de los partidos polticos, existen en la doctrina numerosas
clasificaciones.251EnestainvestigacinutilizamoslaelaboradaporBendel,quiendistinguelas
siguientesfunciones:
representacin;
participacin;
competenciaporcargospblicos;
formulacindepolticas;
formacinysocializacin,y
vigilanciadelprocesoelectoral.252
251
Diferentes autores han sealado las funciones asignadas a los partidos polticos. De acuerdo con Diamond y Gunther, las
funcionesprincipalesquelospartidosdesarrollanusualmenteenlademocraciasonsiete:1)reclutarynominarcandidatospara
puestos electivos; 2) movilizar el apoyo electoral hacia esos candidatos y alentar la participacin electoral; 3) estructurar las
opcionesentrelosgruposdecandidatoscompetidores;4)representaralosdiferentesgrupossocialesysusintereses;5)agregar
losinteresesespecficosenampliascoalicionesydegobierno;6)formarymantenerelgobierno,y7)integraralosciudadanosen
el proceso poltico de nacinEstado. L. J. Diamond y R. Gunther, Political Parties and Democracy, The John Hopkins University
Press,Baltimore,2001,p.14.
252
P.Bendel,op.cit.,1998,p.390.
159
CuadroB.5.4
Funcionesdelospartidospolticosenlalegislacinlatinoamericana1
Funcionesatribuidasalospartidospolticos
Competencia Vigilancia
Pas Formulacin Formaciny
Representacin Participacin cargos delproceso
depolticas socializacin
pblicos electoral
Argentina X X X
Bolivia X X X X X
Brasil X X
Chile X X X
Colombia X X X X
CostaRica X X X
Ecuador X X X X X X
ElSalvador X X
Guatemala X X X X
Honduras X X X
Mxico X X X X
Nicaragua X X
Panam X X
Paraguay X X X X X
Per X X X X X
Repblica
X X X
Dominicana
Uruguay2
Venezuela X X X
TOTAL 9 13 14 8 10 5
1
Setomanencuentaloscasosdondelalegislacinhacereferenciaexpresaaquelospartidospolticos
tienenestasfunciones.Sinembargo,cabeanotarque,enlaprctica,entodosellossedalafuncinde
representacin, as como la vigilancia de los procesos electorales mediante personeros de los partidos
polticosdebidamenteacreditados.
2
DebidoaqueenUruguaynoexisteunalegislacindedicadaexclusivamentealospartidospolticos,no
esposibleencontrarfuncionesexpresascomolashayenlosdemspases.Sinembargo,ellonosignifica
quenoselesotorguendichasfunciones.stasseencuentranalolargodelalegislacin,enartculosque
se relacionan con los partidos polticos. Cabe sealar, a manera de ejemplo, los artculos 77, 88, 271,
272, entre otros, de la Constitucin Poltica de Uruguay que hacen referencia a las funciones de
representacinycompetenciaparaloscargospblicos.

Como se observa en el cuadro B.5.4, la funcin que se alude con ms frecuencia es la de
competenciaporcargospblicos(14pases).SloElSalvador,Panam,UruguayyVenezuela
no hacen mencin expresa a esta funcin. Por su parte, la funcin de participacin se
160

mencionaen13delos18pases,yladeformacinysocializacinen10.Enmenormedida,se
indican las funciones de representacin (9 pases), formacin de polticas (8 pases) y
vigilanciadelprocesoelectoral,encincopases.
B.5.k.Ubicacindelospartidospolticosdentrodelalegislacin
I)EnlaConstitucin
TodaslasConstitucionespolticaslatinoamericanascuentanconunaregulacinexpresasobre
lospartidospolticos.Sibienalgunasnolosmencionanespecficamente,shacenreferenciaa
la formacin y funcionamiento de las organizaciones polticas, como la Constitucin de
Guatemala.Demanerasimilar,enVenezuelaexisteunreconocimientoconstitucionalimplcito
delospartidosalestablecerelderechodeasociacinconfinespolticos.

CuadroB.5.5
Regulacindelospartidospolticosenlasconstitucioneslatinoamericanas
Fechadela Artculos
Pas
Constitucin Constitucionales1
Argentina 1994 37,38.
Bolivia 2008 209,210
1988 14,17.
Brasil
enmienda2010
Chile 1980 18,19inciso15.
Colombia 1991 40inciso3,107,108,109,110,111,112.
CostaRica 1949 96,98.
61inciso8,65,108,109,110,111,112,
Ecuador 2008
duodcimadisposicintransitoria.
ElSalvador 1983 72inciso2,77,85.
Guatemala 1985 223y17Transitorio.
Honduras 1982 47,48,49,50.
41I,IIyIII,116prrafo2,fraccinIV,incisosf,
gyh.
Mxico 1917
122,prrafo6,apartadoC,BasePrimera,
fraccinV,incisof.
Nicaragua 1987 49,55.
138,139,140,141,143numeral8),146,147,
Panam 1972
151.
Paraguay 1992 124,125,126.
Per 1993 35.
RepblicaDominicana 2010 81inciso2,201prrafoII,216.
161
77,inciso9y11,88,151,271.
Uruguay 1967 DisposicionestransitoriasyespecialesletrasW
b,Y.
1999 67.
Venezuela
enmienda2009
AmricaLatina,UNAMIDEA,Mxico,2006,p.32.
1
Se hace referencia a los artculos constitucionales que regulan directamente la creacin, existencia y
funcionamientodelospartidospolticos.Nosetomanencuentamencionesindirectasaotrosaspectos
tangenciales
Como se muestra en el cuadro B.5.5 las Constituciones polticas de Ecuador, Colombia y

Panamsonlasquemencionanconmayorfrecuenciaenformadirectaeltemadelospartidos
(entre7y8 artculos),conlaparticularidaddequeenlaCartaFundamentaldeColombiase
destina dentro del ttulo cuarto, el captulo tercero a lo que se denomina el Estatuto de la
Oposicin, donde se consagran derechos de los partidos que no estn en el gobierno.253 La
nueva Constitucin de Ecuador tambin asegura este derecho en el artculo 111, y en el
captulo sexto del Cdigo Electoral se desarrolla con mayor detalle dicha regulacin. El
articuladodelaConstitucindeUruguaycontieneseismencionessobrelospartidos.
EnmenorescalaseencuentranreferenciasenlasConstitucionesdeArgentina,Bolivia,Brasil,
Chile,CostaRica,ElSalvador,Guatemala,Honduras,Mxico,Nicaragua,ParaguayyRepblica
Dominicanatextosquededicanentredosycincoartculosalospartidospolticos.EnPer
yVenezuelaslounartculoconstitucionalserefiereaellos.
Cabe indicar, sin embargo, que las Constituciones polticas aplican procedimientos dismiles
para tratar el tema de los partidos. Con frecuencia, las disposiciones sobre los partidos se
hallanalolargodevarioscaptulos,porejemplocuandosetratanlosderechosfundamentales,
los derechos polticos, el sufragio, el proceso electoral, el rgano encargado del control,
organizacin y vigilancia de los partidos y de las elecciones, los rganos de gobierno, entre
otros.Porelcontrario,espocofrecuentequelostextosconcentrenenuncaptuloespeciallo
relativo a los partidos u organizaciones polticas, como en las Constituciones de Brasil,
Colombia,Ecuador,HondurasyRepblicaDominicana.
En trminos generales, los temas tratados en los textos constitucionales con respecto a los
partidos son los relacionados con la libertad ciudadana de asociarse con fines polticos, las
condicionesderespetoalordenconstitucionalquedebencumplirlospartidos,sudefiniciny
naturaleza jurdica, las funciones de representacin que ellos asumen y, en algunos casos,
253
ConstitucindeColombia.TtuloIV.CaptuloIII.Delestatutodelaoposicin,artculo112:Lospartidosymovimientospolticos
quenoparticipenenelGobiernopodrnejercerlibrementelafuncincrticafrenteasteyplantearydesarrollaralternativas
polticas.Paraestosefectos,salvolasrestriccioneslegales,selesgarantizanlossiguientesderechos:deaccesoalainformacinya
ladocumentacinoficiales;deusodelosmediosdecomunicacinsocialdelEstadodeacuerdoconlarepresentacinobtenidaen
las elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; de rplica en los medios de comunicacin del Estado frente a
tergiversaciones graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por altos funcionarios oficiales, y de participacin en los
organismos electorales. Los partidos y movimientos minoritarios tendrn derecho a participar en las mesas directivas de los
cuerposcolegiados,segnsurepresentacinenellos.Unaleyestatutariaregularntegramentelamateria.
162
temasrelativosasuorganizacin,democraciainterna,financiamiento254yaccesoalosmedios
de comunicacin, si bien, en su mayora, estos aspectos son regulados por legislacin
secundaria.
II)Enleyesdepartidospolticosyleyesocdigoselectorales
Enmateriaelectoral,existeunatendenciaadistinguirelcontenidodelasleyeselectorales,los
cdigos electorales y las leyes de partidos polticos. Originalmente, las legislaciones
denominaban indistintamente ley electoral o cdigo electoral al conjunto de normas
destinadas a regular tanto la constitucin, organizacin, funcionamiento y disolucin o
cancelacindeunpartidopoltico,comolasreglasrelativasalprocesoelectoral,comoson:el
carcter de elector, el proceso de empadronamiento, las circunscripciones electorales, el
procesodevotacinydeescrutinio,entreotras.
Sin embargo, el proceso regulador ha evolucionado hacia una especializacin de las normas,
generandolegislacinespecficasobreeltemaelectoralylaqueabarcalatemticaconcreta
de los partidos. Esto ha significado que en muchos pases existan dos cuerpos normativos
especializados:unopararegularelsistemayelprocesoelectoral(cdigooleyelectoral),yotro
pararegularlavidayelfuncionamientodelospartidospolticos(leydepartidos).
A ambos cuerpos normativos se suman, en algunos casos, normas complementarias que
buscan regular ms detalladamente aspectos especficos del proceso electoral, o bien del
funcionamientodelospartidos,talescomoleyesdecontroldelgastoencampaas,elusode
los medios de comunicacin, el tratamiento de la perspectiva de gnero, o el control de los
aportesdelEstado,entreotras.
EnAmricaLatina,todoslospasescuentanconuncdigoounaleyelectoral,masnotodos
tienenunaleydepartidospolticos.
ComoseobservaenelcuadroB.5.6,sloensietepaseslalegislacincontemplalaexistencia
de ambos cuerpos normativos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per, y Venezuela.
En Guatemala y en Ecuador existe un solo texto legal que recupera ambas temticas: en el
primero se denomina Ley Electoral y de Partidos Polticos, mientras que en el segundo, Ley
OrgnicaElectoralydeOrganizacionesPolticasCdigodelaDemocracia.255Asimismo,cabe
indicar que en el resto de los pases con excepcin de Venezuela, cuya ley data
originalmente de 1965 toda la legislacin destinada a regular especficamente los partidos
polticosfuesancionadadespusde1985.256
CuadroB.5.6
NormasreguladorasdelospartidospolticosenAmricaLatina
LeyElectoralo LeydePartidosPolticos
Pas CdigoElectoral
Existe Existe Nmeroyfecha
254
PorlarelevanciadelareformaquesobreestaimportantemateriahatenidolugarenAmricaLatina,estetemaseanalizade
maneraseparadaenelCaptulo6deestainvestigacin.
255
DichaLegislacinfuepublicadaporelRegistroOficial,suplemento578del27deabrilde2009.
256
EnelcasodeUruguay,sibiennoexisteunanormaquereguleelfuncionamientointernodelospartidospolticos,cabesealar
quehaydisposicionesderangolegalquedatande1934,1935y1939,conocidascomoLeydeLemas.
163
LeypublicadaenlaGacetaNm.27725de30de
Venezuela S S abrilde1965,modificadaenGacetaOficialNm.
6013extraordinariade23dediciembrede2010.
LeyOrgnicaElectoralyAgrupacionesPolticas
Ecuador S S CdigodelaDemocracia.RegistroOficial,
suplemento578del27deabrildel2009
Nm.23298.Sancionada:30deseptiembrede1985
Argentina S S
ysusmodificatorias.
Ley Electoral y de Partidos Polticos, N 185, del 3

Guatemala S S
dediciembrede1985.
Ley18603.PublicadaenelDiarioOficial,nm.
Chile S S 32729de23demarzode1987,ysusmodificatorias
(Leyes18799,18825,18905,18,963,etc.)
Ley130de23demarzode1994.DiarioOficial,nm.
Colombia S S 41280de23marzode1994,ysusmodificatoria(Ley
616de2000)
Brasil S S Ley9096,de19deseptiembrede1995.
Bolivia S S Nm.1983,de25dejuniode1999.
Per S S Nm.28094de1denoviembrede2003.
CostaRica S No
ElSalvador S No
Honduras S No
Mxico S No
Nicaragua S No
Panam S No
Paraguay S No
RepblicaDominicana S No
Uruguay S No
Enlospasesdondenosehanpromulgadoleyesdepartidospolticos,lasregulacionessobre
estas instituciones se encuentran contenidas en la legislacin electoral. Los casos de las
normativas guatemalteca y ecuatoriana tienen la particularidad de que contemplan la ley
electoralyladepartidosenunsolocuerponormativo,talcomosemencionanteriormente.
Ensuma,laevolucindelalegislacinmuestraquelaimportanciadelaregulacinjurdicade
lospartidoshaidoenaumento,yquehademandadountratomsdetalladoyexhaustivode
lostemasquelesafectan,loquehageneradolapromulgacindeleyesmsespecializadas.
164
III)Enleyesespeciales
DemaneracomplementariaalasnormascontenidasenlaConstitucindelEstadoylasleyes
electorales, los cdigos sobre materia electoral y las leyes de partidos polticos, en varios
pasesexistenleyesque,auncuandonoserefierenespecficamentealospartidos,sguardan
relacininmediataconellos.Estoseda,sobrediversostemas,ennuevepasesdelaregin:
Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,Ecuador,Mxico,UruguayyVenezuela.
Comoejemplosimportantes,cabesubrayarqueenArgentinasehandictadoleyesespecficas
sobrefinanciamientodelospartidospolticosydemocraciainterna.EnBrasilexistenleyescon
relacinatransporteyalimentacingratuitadeelectoresresidentesenzonasrurales,sobreel
derechodereunionesysobrecondicionesdeinelegibilidad.
Chile cuenta con leyes especiales que regulan el rgano electoral (Servicio Electoral) y el
padrn electoral. En materia de financiamiento de los partidos polticos tambin se ha
legisladoconlaLeyOrgnicasobreTransparencia,LmiteyControldelGastoElectoral.
Encontramos otros ejemplos: en Mxico, con la Ley General del Sistema de Medios de
ImpugnacinenMateriaElectoral;enUruguay,conlaLeydeEleccionesInternasylaLeysobre
PublicidadElectoral.YVenezuela,dondeseemitieronlaLeyOrgnicadelPoderElectoralyla
LeyOrgnicadeProcesosElectorales.

CuadroB.5.7
Leyesespecialesrelacionadasconlospartidospolticos
Pas Leyesespeciales
Ley26.215deenerodel2007deFinanciamientodelosPartidosPolticos.
Leydeconvocatoriaelectoral,N25.684referidaalprocesoelectoraldel2003.
Decreto1378/1999dediciembrede1999.PorcentajedelFondopartidario
Argentina permanentequedeberserutilizadoparacapacitacineinvestigacindesus
dirigentes.
Ley26.191dediciembrede2006DerogacindelaLey25.611deEleccionesInternas
delosPartidosPolticosyelrestablecimientodelaLey23.298.
LeyN2771del7dejuniodel2004.LeydeAgrupacionesciudadanasypueblos
Bolivia indgenas.
LeyN026del30deJuniode2010.LeydelRgimenElectoral.
LILeydeinelegibilidades.LeyComplementariaN64de18demayode1990.
LTELeysobretransporteyalimentacingratuitadeelectoresresidentesenzonas
rurales.LeyN6091de15deagostode1974.
Brasil LDRLeysobrederechodereuniones.LeyN1207de25deoctubrede1950.
LeyComplementariaN135de4deJuniode2010.CambiosalaLeyComplementaria
N94de1990,paraincluirhiptesisdeinelegibilidadquetienenporobjetoproteger
laprobidadadministrativaylamoralenelejerciciodesumandato.
Ley18.460,1985.
Chile Ley18.556,1986.RegulaalServicioElectoralyelpadrnelectoral.
LeyOrgnicasobreTransparencia,lmiteycontroldelgastoelectoral,N19884/03.
Ley18.700LeyOrgnicaConstitucionalsobreVotacionesPopularesyEscrutinios.
165
Ley19.885IncentivayNormaelBuenUsodeDonacionesdePersonasJurdicasque
danOrigenaBeneficiosTributariosylosExtiendeaOtrosFinesSocialesyPblicos.
Decreto01de1984(CdigoContenciosoAdministrativo).Regula,entreotras
materiasdeprocedimientojudicial,laaccinpblicadenulidadelectoral.
Colombia Ley996del24denoviembredel2005,quereglamentalaeleccindePresidentede
laRepblicadeconformidadconelartculo152literalf)delaConstitucinPoltica,y
deacuerdoconloestablecidoenelActoLegislativo02de2004.
ReglamentoparalaInscripcindePartidos,MovimientosPolticosyRegistrode
Ecuador
Directivas.NotificacinN000359del24demarzode2010.
EnlaLeyGeneraldelSistemadeMediosdeImpugnacinenMateriaElectoral
Mxico
(LGSMIME)del22denoviembrede1996.
LeydePersoneraJurdicadelosPartidosPolticos,estreguladaporlaLey9.524del
9dediciembrede1935.
LeydeEleccionesInternas:estreguladaporlaLeyN17.063del24dediciembrede
1998.
LeysobrePublicidadElectoral:reguladaporlaLey17.045del14dediciembrede
Uruguay 1998.
LeydePlazosparalaPublicidadElectoralenMediosdeComunicacinMasiva:est
reguladaLey17.818del6desetiembredel2004.
LeydeParticipacinEquitativadeAmbossexosenlaintegracindelosrganos
electivosnacionalesydepartamentalesydeDireccindelosPartidosPolticos,est
reguladaporlaLey18.476del3deabrilde2009.
LeyOrgnicadelPoderElectoralenGacetaOficialN37.573del19denoviembrede
2002.
Venezuela
LeyOrgnicadeProcesosElectorales,enGacetaOficial,N5.928del12deagostode
2009.
Es importante subrayar que en algunos pases la legislacin otorga al rgano electoral la

potestad de la emisin de reglamentos referidos al tema de los partidos, en general con
diferente alcance de contenido segn el pas. Esta potestad reglamentaria se convierte, por
tanto,enotraformaderegulacinalospartidospolticos.Hayejemplosdereglamentaciones
relacionadas con diferentes temas, entre los cuales destaca el del financiamiento de los
partidos.SemencionalaexistenciadereglamentosenColombia,CostaRica,Ecuador,Mxico
yNicaragua.EnMxicosedaatravsdeacuerdosdictadosporelInstitutoFederalElectoral,
quetienenelcarcterdedisposicionesreglamentarias.
166
B.5.l.PoderesurganosdelEstadoqueintervienenenlaactividaddelos
partidospolticos
I)Organismoselectorales
Como se ha analizado, existe una gran diversidad de trato y profundidad en cuanto a la
regulacin de los partidos polticos en las legislaciones de Amrica Latina. Sin embargo, es
importantedestacarqueunodelosaspectosquehaadquiridovisosdeuniformidadencuanto
a su presencia normativa es la existencia de un organismo electoral rector, llmese Instituto
Electoral, Tribunal Electoral, Tribunal Supremo Electoral, Corte Nacional Electoral, Justicia
ElectoraloServicioElectoral,entreotrasdenominaciones.
Hoy en da todos los pases de la regin cuentan con un rgano encargado de las funciones
electoralesydelcontroldelospartidospolticos.Enlamayoradeloscasos,estainstitucinse
encuentraalmargendelostrespoderespblicostradicionales,raznporlacualenalgunos
pases se tiende a calificarlas como el cuarto poder del Estado. Estos rganos se han
consolidado paulatinamente, adquiriendo carcter permanente y asumiendo mayores
responsabilidadesyfunciones.EntrescasosArgentina,BrasilyParaguayformanpartedel
PoderJudicial.257
Encuantoalospartidospolticos,seobservaqueenlosltimosaoslatendenciaenAmrica
Latinaes darcompetenciaalosorganismoselectoralessobremltiplesreas,destacndose,
entreellas:elreconocimientoylacancelacin,elfinanciamiento,lafiscalizacindecuentasy,
en ciertos casos, la intervencin en los conflictos internos. Algunos temas se encuentran
menos desarrollados, como los relacionados con la estructura organizativa y la democracia
interna,yporlogenerallaregulacindeesasreassedejaalosestatutospartidarios.
LociertoesquelasConstitucionesyleyeselectoraleslesasignan,sibiencondiferenciasentre
pases,grannmerodeatribuciones,locualnohaestadoexentodecontroversia,sobretodo
cuando la integracin de los cuerpos electorales se hace con criterio de representacin
partidaria,comosucedeenalgunospasesdelaregin.258EnelcuadroB.5.8presentamoslos
rganoselectoralesencargadosdelcontroldelospartidosenAmricaLatina.
CuadroB.5.8
rganosdecontroldelospartidospolticosenAmricaLatina
Pas rganoelectoral
Argentina CmaraNacionalElectoral1
Bolivia TribunalSupremoElectoral
Brasil TribunalSuperiorElectoral
ServicioElectoral
Chile
TribunalCalificadordeElecciones2
257
J.Jaramillo,Losrganoselectoralessupremos,enD.Nohlenetal.(comps.),op.cit.,2007,p.206.
258
Sesostienequeelhechodequelacomposicindelosorganismoselectoralesdependadelospartidospolticoslesofrecea
stoslosmediosparaintentarejercersucontrolyafectarsuautonoma.VasealrespectoJ.Jaramillo,op.cit.,p.245.
167
Colombia ConsejoNacionalElectoral
CostaRica TribunalSupremodeElecciones
ConsejoNacionalElectoral
Ecuador
TribunalContenciosoElectoral
ElSalvador TribunalSupremoElectoral
Guatemala TribunalSupremoElectoral
Honduras TribunalSupremoElectoral
InstitutoFederalElectoral
Mxico
TribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin
Nicaragua ConsejoSupremoElectoral
Panam TribunalElectoral
Paraguay TribunalSuperiordeJusticiaElectoral
JuradoNacionaldeElecciones
Per
OficinaNacionaldeProcesosElectorales
JuntaCentralElectoral
RepblicaDominicana
TribunalSuperiorElectoral
Uruguay CorteElectoral
Venezuela
SalaElectoraldelTribunalSupremodeJusticia3
1
Los Juzgados Federales con competencia electoral ejercen tambin el control de la actuacin de los
partidospolticos.
2
Este rgano opera como segunda instancia del director del Servicio Electoral en las resoluciones que
adopteenreferenciaalaexistenciaodisolucindepartidospolticos.Sinembargo,paraefectosdeeste
estudio se considerar el Servicio Electoral como rgano funcional en consideracin con los partidos
polticos.
3
LaSalaElectoraltieneatribucionesenlocontenciosoelectoral.
II)CortedeConstitucionalidad
DeacuerdoconBidartCampos,elprincipiodelasupremacallegaalaconclusindequelas
normas y los actos infractorios de la Constitucin no valen, o lo que es lo mismo, que son
inconstitucionales o anticonstitucionales. Por eso, la doctrina de la supremaca pasa de
inmediatoaforjarelcontrololarevisinconstitucional,comomecanismoque,confrontando
normasyactosconlaconstitucin,verificasiestnonodeacuerdoconella,yencasodeno
estarlo,losdeclarainconstitucionales,enervandosueficaciaporfaltadevalidez.259
En atencin a este principio, la legislacin y la accin de los partidos polticos caen, en la
mayora de los pases, bajo la jurisdiccin de la Corte Suprema de Justicia o de las cortes de
259
G.BidartCampos,Tratadoelementaldederechoconstitucionalargentino,vol.1A,Ediar,BuenosAires,2000,p.79.
168
constitucionalidad.260 En 11 pases de Amrica Latina, el conocimiento de las

inconstitucionalidadesqueafectenlamateriaelectoralydepartidospolticosseencuentraen
el mbito de la Corte Suprema de Justicia o sus Salas: Argentina, Brasil, Costa Rica,261 El
Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y
Venezuela.EnBolivia,Colombia,EcuadoryPer,estosrecursossoncompetenciadelaCorte
deConstitucionalidad.
Enalgunospases,lacompetenciaconstitucionalsereparteentrelaCorteSupremaylasSalas
concapacidadenlamateria,obienentrelaCorteSupremaylaCortedeConstitucionalidad.
Esto es as en Guatemala, pas donde, segn sea el caso, las acciones extraordinarias de
amparorecaenenlacompetenciadelaCorteSupremadeJusticia;correspondealaCortede
Constitucionalidad conocer las sentencias y autos apelables y, en algunas situaciones, el
recursorecaeenlacompetenciadelasSalasdelaCortedeApelaciones.
Uruguay es un caso especial, donde la legislacin define que la Corte Electoral tiene
competenciaexclusivayexcluyentedecualquierotropoderpblicoenmateriaelectoral,ysus
resolucionesnopuedenserrecurridassinoantelapropiaCorteElectoral.262
En palabras de Gros Espiell: Sus actos no pueden ser objeto de revisin, revocacin o
anulacinporningnotropoderdelGobierno,nisiquieraporelPoderJudicial.263Algosimilar
ocurreenChile,dondeelTribunalCalificadordeEleccioneseslaltimainstanciaenmateria
electoralydepartidospolticos.EnestepaselTribunalConstitucionalsolamenteefectaun
controlpreviodeconstitucionalidaddelasleyeselectoralesydepartidospolticos,antesdesu
promulgacin.
B.5.m.Constitucinoformacindepartidospolticos
En la actualidad, en Amrica Latina existe amplia libertad para la constitucin y el
funcionamientodelospartidospolticos.ComopodemosapreciarenelcuadroB.5.9,todoslos
textos legales sealan, de una u otra forma, el derecho de los ciudadanos para reunirse y
constituirpartidospolticos.

CuadroB.5.9
Regulacionessobrelibertaddeconstitucindepartidospolticos
Pas Regulacin
260
DentrodelaestructuradelPoderJudicialdecadanacinseencuentralaCorteSupremadeJusticiacomorganosuperior.Para
losefectosdeesteestudio,sehacereferencianicamentealasSalasqueintegranlaCorteconcompetenciaconstitucional,yala
CorteConstitucionalodeConstitucionalidad.stapuedeformarpartedelPoderJudicial,serunrganoadscritoadichoPoder,o
biensertotalmenteindependiente.Segnladistribucindecompetencias,elconocimientodelasinfraccionesalaConstitucin
estatribuidoalaCorteSuprema,aunadelasSalasdeaquellaCorteoalaCortedeConstitucionalidadoCorteConstitucional,
segncadalegislacin.
261
En Costa Rica no existe an una definicin clara de los lmites entre lo que es la jurisdiccin constitucional y la jurisdiccin
electoral. En casos especficos de aplicacin de las normas generales ha quedado en evidencia que no existe una delimitacin
precisasobrelacompetenciadelaSalaConstitucionalydelTribunalSupremodeEleccionesenmateriaelectoral.
262
ConstitucinPolticadelaRepblicaOrientaldelUruguay,artculos322y328.
263
H.GrosEspiell,Uruguay,enD.ZovattoG.,op.cit.,2004,p.863.
169
Artculo38,ConstitucinNacional.Lacreacinyejerciciodelasactividadesdelos
partidossonlibres,dentrodelrespetoalaConstitucin,lacualgarantizasu
organizacinyfuncionamientodemocrticoylarepresentacindelasminoras.
Argentina
Artculo1delaLeyOrgnicadePartidosPolticos,establecelagarantaalos
ciudadanoselderechodeasociacinpolticaparaagruparseenpartidospolticos
democrticos.
Artculo2,LeydePartidosPolticos.Disponequetodociudadano(a)gozadel
Bolivia derechodeasociarseenpartidossinmslimitacionesquelasestablecidasenlaley
ylosdocumentosconstitutivosdelospartidos.
Brasil Noregulado.
LaConstitucinensuartculo19,15,estableceelderechodeasociarsesin
Chile permisoprevio,porloquesepuededecirqueexisteunalibertadamplia,en
general,paralaformacinoconstitucindepartidospolticos.
Por disposicin constitucional todo ciudadano tiene el derecho de constituir
partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna, a formar
Colombia
partedeelloslibrementeydifundirsusideasyprogramas.Artculos40,numeral3,
y107delaConstitucin.
El Cdigo Electoral establece el derecho de agruparse en partidos polticos, as
como el derecho que tienen las personas a elegir y ser elegidas, ambas
CostaRica
disposiciones, deben realizarse al tenor de lo que dispone el artculo 98 de la
ConstitucinPoltica.Artculo48CdigoElectoral.
Se garantiza el derecho a conformar partidos y movimientos polticos, afiliarse y

Ecuador desafiliarse libremente de ellos y participar en todas la decisiones que stos
adopten.Artculo61.8.
Elartculo150delCdigoElectoralindicaquelosciudadanosquesoncapacespara
ejercer el sufragio, podrn asociarse para constituir nuevos Partidos Polticos de
ElSalvador
acuerdo con la ley o ingresar a los ya constituidos. Este artculo tiene
correspondenciaconelartculo72.2delaConstitucinPoltica.
Existe libertad de organizacin para la constitucin de organizaciones polticas.

Guatemala Artculos 223 de la Constitucin Poltica y 17 de la Ley Electoral y de Partidos
Polticos.
El artculo 47 de la Constitucin Poltica garantiza la existencia y libre

Honduras funcionamiento de los partidos polticos. De igual forma, el artculo 63 de la Ley
Electoralsealaqueeslibrelaconstitucindepartidospolticos.
No se puede coartar el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con

cualquier objeto lcito; pero solamente los ciudadanos de la Repblica pueden
Mxico
hacerlo para tomar parte en los asuntos polticos del pas. Artculos 9, prrafo
primero,y35,fraccinIII,ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos.
Todos los ciudadanos nicaragenses tienen derecho a constituir o afiliarse a

Nicaragua
partidospolticos.Artculo55,ConstitucinNacional.
Nohayningntipoderestriccionesparalaconstitucindepartidospolticos,con
Panam
excepcindelasestablecidasenelartculo139delaConstitucin.
Elartculo125delaConstitucinestablecequetodoslosciudadanostienenel
Paraguay derechoaasociarselibrementeenpartidosoenmovimientospolticospara
concurrir,pormtodosdemocrticos,alaeleccindelasautoridades.Laley
deberreglamentarlosparaasegurarelcarcterdemocrticodelospartidosy
170
movimientospolticos.
Se reconoce el derecho de toda persona a participar, en forma individual o
Per asociada, en la vida poltica de la nacin. Artculo 2, nm. 17 de la Constitucin
Poltica.
LaConstitucindominicanadisponequelaorganizacindepartidos,agrupaciones
ymovimientospolticoseslibre,consujecinalosprincipiosestablecidosenesta
RepblicaDominicana Constitucin.Suconformacinyfuncionamientodebensustentarseenelrespetoa
lademocraciainternayalatransparencia,deconformidadconlaley.Artculo216
ConstitucinPoltica.
Lalibertaddeconstitucinoformacindepartidospolticosestconsagradaenel
Uruguay Artculo77,nm.11,cuandodicequeelEstadovelarporaseguraralospartidos
polticoslamsamplialibertad.
El artculo 67 de la Constitucin estipula que todos los ciudadanos y ciudadanas

Venezuela tienen derecho de asociarse con fines polticos mediante mtodos democrticos
deorganizacin,funcionamientoydireccin.
Desde luego, la libertad de formacin de partidos no implica que no haya requisitos para su
establecimientocomoorganizaciones.
I)Requisitosparaelreconocimientolegaldelospartidospolticosaescalanacional
Un anlisis de la legislacin latinoamericana muestra que las Constituciones garantizan el
derecho a fundar y formar partidos polticos, establecindose en la legislacin una serie de
requisitosparasuconstitucinyreconocimientolegal.Elprocesodeformacindepartidosno
es homogneo en la regin, en algunos pases se observan regulaciones que definen varias
etapaspreviasalainscripcinyenotroselprocesosesubsumeenlaetapadereconocimiento
legal. En este anlisis nos limitaremos al estudio de los requisitos exigidos para el
reconocimiento de los partidos polticos, en virtud de que a partir de ese momento los
partidosestnfacultadosparacompetirporcargospblicos.264
Aligualquemuchosdelosaspectosregulados,laexigenciaderequisitosparalaconstituciny
reconocimientolegaldelospartidosnohaestadoexentadepolmica.Dossonlosargumentos
en pugna: se ha sealado, en un sentido, que las regulaciones muy permisivas traen como
consecuenciaunaproliferacindepartidosque,alapostre,terminadificultandolaformacin
demayorasparlamentariasylagobernabilidad.Ensentidoinverso,seargumentaquecuando
lasprohibicionesylimitacionessonmuchas,serestringelaformacindepartidos,afectando
deestamaneralalibertadparalacompetenciademocrticaylarepresentacin.Deacuerdo
conBendel,estoformapartedelprocesodecontrolquenecesariamentedebeejercerseenel
campodelospartidos.Laautoraseala:
264
Entendemosporrequisitosenestamateria,lascondicionesestablecidasporlaleyparapermitirlainscripcindeunpartido
poltico.
171
Otraintencindelcontroldelospartidoshoydaconsisteenlimitarlaproliferacinde
partidoso,porelcontrario,enposibilitarlaparticipacindeunespectropartidariolo
ms amplio y pluralista posible. Se busca evitar dos riesgos inherentes a un rgimen
democrtico representativo basado en los partidos polticos: la partiditis (es decir la
extremaproliferacinyelfraccionamientopartidario)ylapartidocracia(elenlaceyla
penetracindetodalavidapblicaporlospartidos).265
Para caracterizar el control que ejerce el Estado sobre los partidos polticos, Vanossi ha
distinguidoentreelcontrolcuantitativoyelcualitativo:
[...]elprimerolimitalosrecaudoslegalesparaelreconocimientodeunpartidopoltico
al cumplimiento de exigencias formales (carta orgnica, declaracin de principios,
plataformaelectoral),yalareunindeciertacantidaddeafiliadosomiembros,cuyo
nmero se establece en una proporcin fija sobre el total del cuerpo electoral del
distritoodelpas(enlosEstadosfederalesyenlosEstadosunitariosrespectivamente).
El segundo, en cambio, avanza sobre otras exigencias, sumando a las anteriores la
necesidaddelaconformidadideolgicadelaspostulacionesdelpartidoconlosfines
delEstadoconstitucionalquelohadereconocercomotal.266
Porlogeneral,lasexigenciascuantitativasserefierenaciertotipodeorganizacinyasea
de rango nacional o regional, cierta cantidad de afiliados, celebracin de asambleas, entre
otros.Entrelosrequisitoscualitativosmscomunesseencuentran:laexigenciadefidelidadal
orden democrtico y la prohibicin de discriminar por sexo, raza, condicin social o
econmica.
Un anlisis de la legislacin latinoamericana muestra un predominio de los requisitos de

tipocuantitativoparaelreconocimientolegaldelospartidospolticos.Entrelosmscomunes
seencuentran:
1) determinado porcentaje de adherentes con base en los votos vlidos de elecciones
recientes;
2) determinado porcentaje de adherentes con base en los electores inscritos en el registro
electoraloenelpadrnelectoral;
3)celebracindeasambleasprevias;
4)funcionamientoencircunscripcionesterritoriales,enalgunoscasos,y
5) documentos que acrediten la constitucin del partido, tales como: actas de fundacin,
declaracindeprincipios,estatutosocartaorgnica,programas,libroscontables,nminade
directivas.
265
P.Bendel,op.cit.,p.397.
266
J.Vanossi,Teoraconstitucional,Depalma,BuenosAires,2000,p.258.
172
CuadroB.5.10
Requisitoscuantitativosparaelreconocimientolegaldelospartidospolticosenelmbito
nacional
Porcentaje
de Celebracin Funcionamiento
adhesiones Porcentaje de en
Pas Otrosrequisitos
conrespecto deinscritos asambleas circunscripciones
alasltimas previas territoriales
elecciones
a)Actadefundaciny
constitucin;
b)Nombreadoptadoy
domiciliopartidario;
c)Declaracinde
principiosyprogramao
Argentina N/A S(4) S S basesdeaccinpoltica.
d)Cartaorgnica;acta
dedesignacindelas
autoridadesnacionalesy
dedistrito,y
e)Librosderegistro
contable.
Asambleaconstitutiva
dondesedefine:
a)Datosdelos
fundadores,nombre,
smbolosycoloresque
adoptan;
b)Aprobacindela
declaracinde
principios;
Bolivia S(2%) N/A S N/R c)Aprobacindel
estatutoorgnico;
d)Programade
gobierno;
e)Declaracin
patrimonial,ydeno
militanciaenotros
partidos,y
f)Eleccindesus
miembrosdirectivos
nacionales.
a)Actadereuninde
fundacindelpartido
suscritaporalmenos
S(0.5%),en cientoyunfundadores
Brasil eleccionesde N/A S S condomicilioelectoral
diputados. comomnimo,enun
terciodelosEstados
quetenga;
b)Copiaautnticadela
asambleadefundacin
173
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
delpartido,y
c)Programayestatuto.
Escriturapblicaque
contendrlassiguientes
menciones:
a)Individualizacin
completadelos
comparecientes;
b)Declaracindela
voluntaddeconstituir
unpartidopoltico;
S(0.5%), c)Nombredelpartidoy,
Chile enelecciones N/A N/R S silostuviere,sigla,lema
dediputados. ydescripcinliteraldel
smbolo;
d)Declaracinde
principiosdelpartido;
e)Estatutodelmismo,y
f)Nombresyapellidos
delaspersonasque
integranlaDirectiva
CentralyelTribunal
SupremoProvisionales.
a) Solicitudpresentada
porsusdirectivas;
N/A b)Copiadelos
Colombia N/R N/R1 Opcional Laorganizacin estatutos,y
enlasregioneses c)Plataformapoltica,
libre filosofa,principios,
programasy
aspiraciones.
a)Certificacindelacta
notarialdeconstitucin
delpartido;
b)Protocolizacindel
actadelaasamblea
correspondiente,yasea
distrital,cantonal,
Nmerofijo provincialonacional,
CostaRica N/A deinscritos S S segnlaescalaenque
(3.000) seinscribirelpartido,
dondeseconsignarn
losnombresdetodos
losdelegadoselectosen
cadacaso;
c)Estatutos,y
d)Listadelosmiembros
delComitEjecutivo
174
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
Superior.
a)Actadefundacindel
partidopoltico;
b)Declaracinde
principiosfilosficos,
polticoseideolgicos;
c)Programade
gobierno;
d)Estatutos;
Ecuador S(1.5%) N/A N/R S
e)Smbolos,siglas,
emblemasydistintivos;
f)Losrganosdirectivos
ylanminadesus
integrantes,y
g)Elregistrodeafiliados
oadherentes
permanentes.
Aprobacindelasfirmas
deafiliados;
a)Certificacindelacta
delasesindelmximo
organismoendondese
aprobladeclaracinde
principiosyobjetivos,
50.000 estatutosdelpartido,
ElSalvador N/A ciudadanos S N/R nombre,coloresy
afiliados
emblemasadoptados;
b)Tresejemplaresde
susestatutos;
c)Nminadelos
integrantesdesu
mximoorganismo,y
d)LibrosdeRegistrosde
Afiliados.
Escritura pblica, en la
queconsten:
a)Integrantesdela
juntadirectiva
Guatemala N/A S(0.30%) S S provisional;
b)Ratificacindela
declaracinde
principios;
c)Declaracinjuradade
queelpartidocuenta
conelnmerode
175
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
afiliadosyconla
organizacinpartidaria
establecidaenlaley
(0.30%deltotalde
ciudadanosinscritosen
elpadrnelectoral),y
quealmenoslamitad
sepaleeryescribir;
d)Nombre,emblema,
estatutos;
e)Integracindel
ComitEjecutivo
Nacional,y
f)Lugarsededel
partido.
a)TestimoniodelActa
Notarialdeconstitucin;
b)Declaracinde
principios;
c)Emblemaynombre
delPartidoPoltico;
d)Programadeaccin
poltica;
e)Estatutos,y
Honduras S(2%) N/A N/R S
f)Acreditarqueel
PartidoPolticocuenta
conlaorganizacinde
susautoridades
municipalesy
departamentalesenms
delamitaddeltotalde
losmunicipiosy
departamentosdelpas.
Nmerofijo a) Declaracinde
deinscritos principios,programade
accinyestatutos,y
3,000
b)Unaasamblea
afiliadosen
nacionalconstitutivay
porlomenos
certificarquelas
20entidades
Mxico N/A S S asambleasse
federativas,o
celebraron;quefue
bientener
aprobadaladeclaracin
300afiliados,
deprincipios,programa
enporlo
deaccinyestatutos,y
menos200
queseformaronlistas
distritos
deafiliados.
electorales
176
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
uninominales
.
Eltotalno
podrser
inferiora
0.26%del
Padrn
Electoral
Federal.
a)EscrituraPblica
dondeseconstituyela
agrupacinpoltica;
b)Nombreyemblema
delpartido;
c)Principiospolticos,
programasyestatutos
delmismo;
d)Patrimonio;
e)Nombredesu
Representantelegalysu
suplente;
f)DirectivasNacionales
conunnmerono
Nicaragua N/A2 N/R S S
menordenueve
miembros;
g)Directivas
Departamentalesyde
lasRegionesAutnomas
conunnmerono
menordesiete
miembros,y
h)Directivas
Municipales,conun
nmeronomenorde
cincomiembros,en
todoslosmunicipiosdel
pas.
Previocumplimientode
losrequisitosde
inscripcinde
adherentesse
Panam S(4%) N/A S S procederalosiguiente:
a)Celebrarla
convencinocongreso
constitutivodelpartido,
enlacualdebern
aprobarseenforma
177
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
definitivasunombre,
distintivo,estatutos,
declaracinde
principiosyprogramas.
Adems,silotuvieren,
bandera,escudo,himno
yemblema,yse
designarnlosprimeros
directivosydignatarios
nacionalesdelpartido,y
b)SolicitaralTribunal
Electoral,unavez
celebradalaconvencin
ocongreso,quedeclare
legalmenteconstituido
elpartido.
a)Actadefundacindel
partidopoltico,por
escriturapblica;
b)Declaracinde
principios;
c)Estatutos;
d)Nombres,siglas,
lemas,colores,
S(0.50%),en emblemas,distintivos,
Paraguay eleccionesde N/A N/R S smbolospartidarios;
senadores e)Nminadela
directiva,y
f)Pruebadeque
cuentancon
organizacionesenla
capitaldelaRepblicay
enporlomenoscuatro
ciudadescapitales
departamentalesdel
pas.
a)ActadeFundacin;
b)ActasdeConstitucin
decomitspartidarios;
c)Estatutodelpartido;
d)Designacindelos
Per S(3%)3 N/A N/R S personeroslegales,
titularesyalternos,
acreditadosanteel
organismoelectoral,y
e)Designacindeunoo
msrepresentantes
legalesdelpartido
178
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
poltico.
a)Principios,propsitos
ytendenciasque
sustentarelpartido;
b)Nminadesus
rganosdirectivos
provisionales;
c)Denominacinolema
delpartido;
d)Dibujoscontentivos
delsmbolo,emblemao
banderaconlaformay
loscolores;
Repblica e)Organismosde
S(2%) N/A S S
Dominicana direccinprovisionalesy
localesabiertos
funcionandoencada
unodelosmunicipios
cabecerasdeprovincias
delpasydelDistrito
Nacional,y
f)Presupuestode
ingresosygastosdel
partidoduranteel
procesodeorganizacin
yhastalasprximas
eleccionesgenerales.
Porjurisprudenciala
CorteElectoralrequiere:
a)Actaconstitutivadel
partidopoltico;
b)Firma(expresinde
voluntad)ynombrede
loscomparecientes;
c)Acordarunmandato
opoderde
Uruguay N/R4 N/A S N/R representacina
quienessernlos
gestionantesdedicha
personeraelectoral;
d)Declaracino
programadeprincipios;
e)Estatutoocarta
orgnicadelpartido,y
f)Presentarenelacto
decomparecenciaante
laCorteElectoral,un
nmeroocantidadde
179
Porcentaje
Pas Otrosrequisitos
elecciones
afiliadossuficientes
comoparapoder
integrartodoslos
rganosdelpartido
poltico,enforma
provisional,hastaquese
integredemanera
definitiva.
a)Actaconstitutiva:de
sudeclaracinde
principios,desu
programadeaccin
polticaydesus
estatutos;
b)Constanciadequeha
Venezuela N/A N/A5 S S sidoconstituidoenal
menosdocedelas
EntidadesRegionales;
c)Descripcinydibujo
delossmbolosy
emblemasdelpartido, y
d)Indicacindelos
organismosnacionales
dedireccin.
N/A:Noaplica.
N/R:Noregulado.
1
EnColombia,esnecesario2%delosvotosemitidosvlidamenteenelterritorionacionalenelecciones
deCmaradeRepresentantesoSenado,nicamenteparaelcasoenqueunpartidoaspireala
personerajurdica,yporende,alosbeneficiosquestaotorgaencuantoaaccesogratuitoamediosde
comunicacindelEstadoyfinanciacinestatal.
2
Aunque la legislacin establece un porcentaje de 3% del padrn utilizado en las ltimas elecciones
nacionales,estanormanorigeporhabersidodeclaradainaplicableporsentenciadelaCorteSuprema
deJusticia.
3
EnPer,estadisposicinentrarenvigenciaunavezconcluidoslosprocesoselectoralesdelao2011.
SegnladisposicintransitorianicadelaLeyN29490,publicadael25dediciembrede2009.
4
Sibiennohayregulacinexpresa,debepresentarunnmerosuficientedeafiliadosparapoderintegrar
todoslosrganosdelpartido.
5
La ley no establece expresamente el requisito de un porcentaje de inscritos a nivel nacional, sin
embargo requiere constancia autntica de que el partido ha sido constituido en por lo menos 12
entidadesregionales.Parainscribirseanivelregionalserequiereunanminadeintegrantesdelpartido
ennmeronoinferioral0,5%delapoblacininscritaenelRegistroElectoraldelarespectivaentidad.
Como se muestra en el cuadro B.5.10, en cuanto a los requisitos cuantitativos, nueve pases
requierenlapresentacindeunporcentajedeterminadodeafiliaciones,adhesionesofirmas
relacionadoconelnmerodesufragantesenlasltimaseleccionescelebradas:Bolivia,Brasil,
Chile, Ecuador, Honduras, Panam, Paraguay, Per y Repblica Dominicana. Este porcentaje
180
oscila,engeneral,entre0.5y4%.Cabemencionar,queenelcasodePer,unavezfinalizados
losprocesoselectoralesde2011,elporcentajedeterminadode1%pasaraser3porciento.
Otrodelosrequisitosmsfrecuentestienequeverconlacelebracindeasambleasprevias,
enlascualeslospartidosregistranasusafiliadosysedefinenaspectosrelacionadosconsus
estatutos, su bandera, smbolos, acta de fundacin, organizacin y nombramiento de
autoridades. En la regin, 12 de los 18 pases requiere la celebracin de estas asambleas
(Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Panam,
RepblicaDominicana,UruguayyVenezuela).
Cabesealarqueenlospasesdondelacelebracindeasambleaspreviasnoesunrequisito,
seexigealospartidospolticoslapresentacindedocumentosquerespaldenlaconstitucin
delpartido(estatutos,programa,etc.).
Conrespectoalosrequisitoscualitativos,elcuadroB.5.11muestraqueestetipodecontroles
se observan en la mayora de los pases latinoamericanos, aunque en diverso grado. Por lo
general,estecontrolserefierealaobligacindelospartidosdeajustarsufuncionamientoal
sistemademocrticodegobiernoyconapegoalaConstitucinPoltica.
CuadroB.5.11
Controlcualitativosobrelaformacindelospartidospolticos
Pas Controlcualitativo
La creacin y el ejercicio de los partidos son libres dentro del respeto de la

Argentina
Constitucin.
Cumplir la Constitucin Poltica del Estado, las leyes de la Repblica, el estatuto

orgnico del partido, los documentos constitutivos y resoluciones que aprobaran
Bolivia
de acuerdo con ellos ypreservar, desarrollar yconsolidar el sistema democrtico
degobiernoenelpas.
Los partidos polticos deben resguardar la soberana, el rgimen democrtico, el

Brasil pluripartidismo, los derechos fundamentales. Estn prohibidos los partidos
paramilitares.
Los partidos debern siempre propender a la defensa de la soberana,

independenciayunidaddelaNacinycontribuirapreservarlaseguridadnacional,
Chile losvaloresesencialesdelatradicinchilenaylapazsocial.Nopodrnsubordinar
su accin a organizaciones polticas forneas o internacionales, ni a gobiernos o
interesesextranjeros.(Art.2LOCPP.)
Colombia N/R
Los partidos polticos deben respetar el orden constitucional; se exige la expresa

CostaRica manifestacindenosubordinarsuaccinalasdisposicionesdeorganizacioneso
Estadosextranjeros.
Los partidos estn sometidos a la Constitucin y a las leyes vigentes; es su

Ecuador obligacin observar las garantas constitucionales de paridad, inclusin y no
discriminacin.
ElSalvador El Acta Constitutiva de los partidos polticos debe incluir una protesta solemne
181
hecha por ellos de desarrollar sus actividades conforme a la Constitucin de la

Repblicaydemsleyesaplicables.(Art.151.3Cdigodelademocracia)
Guatemala N/R
No se permiten los partidos que atenten contra el sistema republicano,

democrtico y representativo de gobierno. Tienen la obligacin de lograr sus
Honduras objetivos por medios democrticos y representativos, evitar la violencia y no
subordinar su actuacin a directrices extranjeras o que menoscaben o atenten
contralasoberanaeindependenciadelEstado.
Conducirsusactividadesdentrodeloscauceslegalesyajustarsuconductaylade
sus militantes a los principios del Estado democrtico, respetando la libre
Mxico
participacin poltica de los dems partidos polticos y los derechos de los
ciudadanos.
Los partidos polticos no tienen restricciones ideolgicas, excepto los que

Nicaragua pretendanelreestablecimientodetodotipodedictadurasodecualquiersistema
antidemocrtico.
Seprohbeladiscriminacinporsexo,raza,religin,culturaycondicinsocial,yla
Panam
destruccindelaformademocrticadegobierno.
Seprohbenlospartidosomovimientosqueauspicienelusodelaviolenciapara
modificarelordenjurdicodelanacinuobtenerelpoder,ascomoaquellosque
Paraguay
subordinen su accin poltica a directivos, instrucciones o alianzas con
organizacionesextranjeras.
LospartidospolticosdebenajustarsufuncionamientoalmarcodelaConstitucin
Per
PolticadelEstadoydelaley.
Seprohbetodaactividadquetiendaa,vulnerarsistemticamentelaslibertadesy
los derechos fundamentales, promoviendo, justificando o exculpando los
Repblica atentados contra la vida o la integridad de las personas o la exclusin o
Dominicana persecucin de personas por cualquier razn, o legitimando la violencia como
mtodo para la consecucin de objetivos polticos. O bien, apoyar la accin de
organizacionesquepracticanelterrorismoy/oelnarcotrfico.
Uruguay N/R
Se exige a los partidos el compromiso de perseguir sus objetivos a travs de

mtodosdemocrticos,acatarlamanifestacindelasoberanapopular,respetarel
Venezuela
carcterinstitucionalyapolticodelasFuerzasArmadasynodiscriminarporraza,
credoycondicinsocial.
Tres conclusiones fundamentales (exigencias de requisitos cualitativos y cuantitativos), se

desprendendeloanterior:
1. La gran mayora de las legislaciones establece los lineamientos y condiciones requeridas
paralaformacineinscripcindelospartidos;
182
2. Los ciudadanos deben cumplir las mismas si su objetivo es organizarse con el fin de
participarenlavidapolticadecadapas,y
3. Enrelacinconlafacilidadodificultadparaconstituirpartidospolticos,nohayunmodelo
nicosinounagranvariedaddesituaciones.
B.5.n.Estructurainternadelospartidospolticos
Porestructurainternaseentiendelaformaquestosadoptanparaorganizarseyfuncionar.En
general, en la mayora de los pases de Amrica Latina los partidos gozan de amplia libertad
para definir su organizacin interna. Ello contribuye, en no pocos casos, a reforzar el papel
hegemnicodelosorganizadores,fundadoresodirigentesprimarios,medianteprerrogativas
importantes o imponiendo limitaciones u obstculos a los afiliados para el ingreso a los
rganosdedireccin,comobienpuedeserlaedadoelnmerodeaosdemilitancia.267
Unmapeocomparadodeloqueestablecelalegislacinenestamateriapermiteobservarlo
siguiente:
1. Un primer grupo de pases contiene disposiciones relativas a la necesidad de contar, al
menos,conunaestructurabsicaenlospartidos.Estaestructuraconsiste,porlogeneral,en
los rganos de direccin, las asambleas y la organizacin territorial. Asimismo, en algunos
casossecontemplalaformadeintegracindelos rganosdirectivosyasambleas,temasde
ordenydisciplina,entreotros.
2. En un segundo grupo de pases, los estatutos de los partidos son los que concentran lo
referenteasuorganizacininterna,conlocualelestatuto,ocartaorgnica,seconvierteenla
verdaderaconstitucindelavidainternadecadapartido.
3. Existe, asimismo, un tercer grupo de pases con legislaciones muy liberales que omiten
hacersealamientosespecficos.
CuadroB.5.12
Normasreguladorasdelaestructurainternadelospartidospolticos
Pas Regulacionessobrelaestructurainternadelospartidos Intensidad
Argentina LaCartaOrgnicaconstituyelaleyfundamentaldelpartidoencuyo Refiere a los

carcterrigenlospoderes,losderechosyobligacionespartidariasy estatutos
a la cual sus autoridades y afiliados debern ajustar
obligatoriamente su actuacin. Artculo 21, Ley Orgnica de
267
J.I.NavarroMndez,Partidospolticosydemocraciainterna,CentrodeEstudiosPolticosyConstitucionales,Madrid,1999,p.
76. El autor se refiere a la clsica ley de hierro de la oligarqua, formulada a principios del siglo XX por el socilogo alemn
RobertMichelsensuobraPoliticalParties:ASociologicalStudyoftheOligarchicalTendenciesofModernDemocracies.FreePress,
Washington, 1966 [Los Partidos polticos: un estudio sociolgico de las tendencias oligrquicas de la democracia moderna,
Amorrortu Editores, Buenos Aires, 2008]. Navarro explica que la tendencia natural de todo partido poltico a articular formas
internasdeorganizacindepoder,decarcteresencialmenteoligrquicas,hasidoasumidacomounaverdadincuestionable;de
ah los intentos necesarios de buscar medidas para contrarrestar esas tendencias, contrarias a la democracia interna. De
acuerdoconelautor,estastesisdeMichelsfueronrecogidasposteriormenteporM.Duverger,Lospartidospolticos,FCE,Mxico,
1987.
183
PartidosPolticos(LOPP.).
Bolivia En cuanto a la estructura interna, todo partido poltico, al Muy

constituirse, adoptar un Estatuto Orgnico con el siguiente regulado
contenidobsico:
La estructura orgnica, que deber tener como organismo

mximo un Congreso, Asamblea, Convencin Nacional o
equivalente; el o los organismos mximos entre congreso y
congreso;unaDireccinNacional,yorganismosdedireccinanivel
territorialy/osectorialofuncional.
Las funciones y atribuciones de cada uno de estos rganos, el
periododesumandatoylosprocedimientosdesustitucin,encaso
deimpedimentolegal.
Larealizacindecongresosoconvencionesordinariasdentrode
unperiodomximodecincoaos.
Elolosrganosyprocedimientosparaimponersancionesasus
militantesydirigentes,ascomoelrecursodequejacomoinstancia
partidariaparadirimirlosconflictosquepudieranpresentarseentre
militantes del partido, entre los militantes y los dirigentes y entre
estosltimos.
Los rganos y procedimientos de administracin y fiscalizacin
internadesupatrimonio.
El rgano y procedimientos para resolver las controversias que
sesuscitaransobrederechosdelosmilitantesconelpartido.
Artculo15,LeydePartidosPolticos(LPP.).
Brasil Los partidos polticos tienen autonoma para definir su estructura Refiere a los
interna, organizacin y funcionamiento, y sus estatutos deben estatutos
contenernormasdefidelidadydisciplinapartidarias.Const.,artculo
17,1;LeydePartidosPolticos(LPP.),artculos1215.
Chile El artculo 22 de la Ley Orgnica de Partidos Polticos (LOPP.) Poco

establecequecadapartidoseregirporsuspropiosestatutosensu regulado
estructurainterna.
Entrelosrganosdelospartidospolticosdebernestablecerse,al
menos, una Directiva Central, un Consejo General, Consejos
Regionales y un Tribunal Supremo. Artculo 22 y 23 de la Ley
OrgnicadePartidosPolticos(LOPP.).
Colombia El artculo 107 de la Constitucin se limita a declarar que Los Refiere a los
partidos y movimientos polticos se organizarn estatutos
democrticamente.
Elartculo6delaley130de1994,sobrePrincipiosdeorganizacin
yfuncionamiento,precepta:Lospartidosymovimientospolticos
podrn organizarse libremente, y seala la sujecin a la
Constitucinyaprincipiosfundamentalesqueenuncia.
El artculo 7 de la Ley 130 se establece la obligatoriedad de los

estatutos,pararegirtantolaorganizacin,comoelfuncionamiento
delospartidos.
184
CostaRica La Constitucin Poltica se refiere a la estructura democrtica que Muy

debentenerlospartidospolticos(artculo98). Regulado
El Cdigo Electoral dispone en el artculo 67, que los partidos

polticos en su organizacin comprendern: a) Una Asamblea de
Distritoencadadistritoadministrativo;b)UnaAsambleadeCantn
encadacantn;c)UnaAsambleadeProvinciaencadaprovincia,d)
La Asamblea Nacional, y un Comit Ejecutivo designado por cada
asamblea.
En el artculo 70 se establece que la direccin poltica de los
partidosestaracargodelaAsambleademayorrango.Laejecucin
de los acuerdos de cada Asamblea corresponder a su Comit
Ejecutivo Superior, que estar formado, como mnimo, por su
Presidente,suSecretarioGeneralysuTesorero.Paracadamiembro
del Comit Ejecutivo Superior, la Asamblea Nacional designar un
suplente,quienactuarenlasausenciastemporalesdelpropietario
respectivo. Si el partido no fuere de carcter nacional, la direccin
polticaestaracargodesuAsambleasuperior.
Ecuador El artculo 310, establece que los partidos polticos deben regirse Refiere a los
porsusprincipiosysusestatutos. estatutos
Por su parte, el artculo 321 define que el Estatuto es el mximo

instrumento normativo del partido poltico, el cual es de pblico y
decarcterobligatorioparasusafiliadosyafiliadas.
ElSalvador Artculo 168 del Cdigo Electoral. Los Partidos Polticos estn Refiere a los
obligadosacumplirlosestatutosquerigenlasactividadesinternas estatutos
detodossusorganismos.
Guatemala Seestablecequetodopartidopolticodebecontarporlomenoscon Muy

los rganos siguientes: a) rganos nacionales: Asamblea Nacional, Regulado
Comit Ejecutivo Nacional, rgano de fiscalizacin financiera,
Tribunal de Honor; b) rganos departamentales: Asamblea
Departamental y Comit Ejecutivo Departamental, y c) rganos
municipales: Asamblea Municipal y Comit Ejecutivo Municipal.
Artculo24,LeyElectoralydePartidosPolticos(LEPP.).
Adems, en dicha ley, en 29 artculos (del 24 al 53) se regula en

detalle todo lo relativo a estructura organizativa, rganos,
asambleas, comits, tanto a nivel nacional como departamental y
provincial. El detalle de la integracin de las asambleas, las
atribuciones,laregulacininterna,convocatoria,qurum,recursos,
entreotros.
Honduras Los partidos polticos establecen en sus estatutos sus propias Muy
modalidades e instancias, pero deben cumplir un mnimo de regulado
requisitos, tales como: a) Una Convencin Nacional o su
equivalente; b) Un Consejo Nacional, Comit Nacional o su
equivalente; c) Consejos, Comits o su equivalente a nivel
departamental y municipal; d) Un rgano responsable de la
administracin de su patrimonio y recursos financieros y de la
presentacin de los informes de ingresos y egresos anuales
185
ordinariosydecampaa;e)Unrganoresponsabledelaformacin
poltica e ideolgica, y f) Un Tribunal de Honor o su equivalente.
Artculo69,LeyElectoralydeOrganizacionesPolticas(LEOP).
Mxico Segn el artculo 27, prrafo 1, inciso c), del Cdigo Federal de Muy
InstitucionesyProcedimientosElectorales(Cofipe),seestableceque Regulado
entre los rganos con los que debe contar un partido poltico
nacional, y que deben estar previstos en sus estatutos, cuando
menos, se encuentran una asamblea nacional o equivalente; un
comit nacional o equivalente, que sea el representante nacional
del partido; comits o equivalentes en las entidades federativas, y
un rgano responsable de la administracin de su patrimonio y
recursos financieros, y de la presentacin de los informes de
ingresos yegresos anualesy de campaa.De tal forma,al tratarse
de un mnimo, los partidos polticos se encuentran en libertad de
elaborarlaestructuraqueestimenpertinente.
Nicaragua Los artculos 63 inciso 6), 65, numerales 6, 7, 8 y 71 de la Ley Poco

Electoral sealan la obligacin de presentar y constituir ante el regulado
ConsejoSupremoElectorallaintegracindelosrganosnacionales,
departamentales y municipales, con la excepcin de los partidos
regionales, a los cuales se les respeta su propia forma natural de
organizacinyparticipacin.
Panam El Cdigo Electoral dispone en su artculo 89 que los partidos Poco

polticos son autnomos e independientes y no podrn ser regulado
intervenidos, ni fiscalizados en su rgimen interno por ningn
rganoydependenciadelEstado,exceptoporelTribunalElectoral
enelmanejodelosfondosqueproveaelEstadoparasusgastosen
losprocesoselectorales
El Cdigo Electoral establece la necesidad de contar con una

Convencin, Congreso o Asamblea Nacional, la cual es el mximo
organismodelospartidos.Porotraparte,elartculo103establece
que:losdirectoriosdelpartidoenuncorregimientodeberntener
un mnimo de tres miembros y los directorios provinciales y
comarcales un mnimo de cinco. Los directorios nacionales,
distritoriales o en otras circunscripciones tendrn el nmero de
miembros que sealen los estatutos. Los miembros de los
directoriosylosdemsdirectivosydignatariosdebernpertenecer
alpartido,serresidentesenlacircunscripcindequesetrateyse
designarn mediante convenciones nacionales, provinciales,
comarcales, de circuito electoral, distritoriales, comunales o segn
sea el nivel del directorio u organismo directivo. Cada directorio
tendr el nmero de suplentes que determinen los estatutos del
partido.
Paraguay Se dispone que la carta orgnica o estatuto del partido poltico Refiere a los
establezca las normas a las cuales cada partido deber ajustar su estatutos
organizacin y funcionamiento. Adems, se determina que el
Poco
estatuto es la ley fundamental del partido y, a su vez, fija el
Regulado
contenido mnimo que deber contemplar esa carta orgnica, que
186
incluye: la determinacin de los cargos y rganos ejecutivos,

deliberativos y disciplinarios que ejercern el gobierno y
administracin del partido, y sus respectivas competencias; la
declaracin expresa de que la Asamblea General, Convencin o
Congreso es el rgano supremo de la asociacin poltica. Artculo
32delCdigoElectoral.
Per Se establecen requisitos concretos que deben cumplir los partidos Poco
en sus estatutos, como la descripcin de la estructura organizativa regulado
interna. El partido poltico debe tener por lo menos un rgano
deliberativo en el que estn representados todos sus afiliados. La
forma de eleccin, la duracin, los plazos y las facultades de este
rgano deben estar determinados en el Estatuto. Los derechos y
deberesdelosafiliados.Elrganomximoestarconstituidoporla
Asamblea General del conjunto de sus miembros. Artculo 9,
literalesbye,delaLeydePartidosPolticos.
Repblica Para obtener el reconocimiento de los partidos polticos, ste Poco

debersolicitarseporlosorganizadoresalaJuntaCentralElectoral, regulado
Dominicana
cumpliendoentreotrascosasconlapresentacindeunanminade
sus rganos directivos provisionales, incluyendo un directorio,
comitojuntadirectivanacionalprovisional,consedeenlacapital
de la Repblica, cuyo presidente ser el representante legal del
partido en formacin ante la Junta Central Electoral. Artculo 42
literalbdelaLeyElectoral.
Uruguay N/R Noregulado
Venezuela LaConstitucin(artculo67)ylaLeydePartidosPolticos(artculos Noregulado

2, 4 y 5) establecen que la organizacin interna de los partidos
polticos debe ser democrtica. No hay regulaciones adicionales
sobre la estructura interna de los partidos, la cual puede ser
ampliadaoadaptadaacualquierformadeorganizacin.
N/R:Noregulado.
Como se desprende del cuadro B.5.12, son pocos los pases donde se regula de manera
detallada la estructura interna de los partidos polticos, y tambin pocos donde no existe
regulacindeltodo.Engeneral,suorganizacinyfuncionamientoseajustaenlaprcticaalas
disposiciones legales y estatutarias, que son el marco dentro del cual se deben mover las
estructuras del partido y sus integrantes. Este tema, de importancia creciente en la regin,
est ntimamente relacionado con el de la democracia interna, materia que se revisa a
continuacin.
187
B.5..Democraciainternadelospartidospolticos
I)Debateyconcepto
El tema de la democracia interna de los partidos es uno de los que en los ltimos aos ha
cobradomayorrelevanciaenAmricaLatina.ConlapremisadequelospartidosylosEstados
deben buscar mecanismos que contribuyan a mejorar el funcionamiento del Estado
democrtico y representativo, la legislacin y la prctica poltica en la regin han ido
incorporandomecanismosdedemocraciainternaenesasorganizaciones.
Se parte de una idea recientemente vigorizada, segn la cual la democracia de partidos
requiere a su vez la democracia en lospartidos. Esun debate que viene de lejos, desde los
escritosdeMichelsquienpusoenteladejuiciolademocraciainternadelospartidosmediante
suleydehierrodelaoligarqua,pasandoporlossagacesdesarrollosdeJuanLinz(1966),en
cuantoalascondicionesdelgobiernodemocrticointeriordelospartidos,yluego,Vargas
MachucayCarlesBoix,quieneshanobservadolatendenciacadavezmsincisivaavotarde
modo directo a las dirigencias de los partidos (1998) en sustitucin de los Congresos y las
Convencionesinternas.268
El tema ya cumple un siglo y sin embargo sigue movindose en territorios de mucha
ambigedad. Cundo es democrtico un partido en su dimensin interna? Cmo saber si
una organizacin cumple con requisitos mnimos de democracia interna? En un texto que
intenta poner cierto orden al debate, Freidenberg269 seala que la democracia interna,
estudiada a partir de diferentes procesos intrapartidistas, se asocia con los siguientes
aspectos:1)losmecanismosdeseleccindecandidatos;2)laproteccin delosderechosde
losafiliados;3)laparticipacindelosmilitantesenlaformulacindelavoluntadpartidista;4)
la eleccin de autoridades; 5) la distribucin del poder dentro de la organizacin; 6) las
responsabilidadesenlosrganospartidistasyelperfilsocialdelaselitesquecomponenesos
rganos; 7) la disciplina de los miembros en el Legislativo; 8) los mtodos de rendicin de
cuentasdentrodelaorganizacin,y9)lapenetracindelosgruposdeintersenelpartido,
entreotros.
En ese sentido se puede decir que un partido goza de democracia interna cuando sus
dirigentes y candidatos son elegidos a travs de mecanismos participativos, con decisiones
inclusivasytomadasconlaparticipacinvoluntariadesusmiembros;cuandolosrganosde
gobiernonodiscriminanlaintegracindelosdiferentesgrupos(inclusoaquellosminoritarios),
ycuandoserespetaunaseriedederechosyresponsabilidadesquegarantizanlaigualdadde
losmiembrosencualquierprocesodetomadedecisiones.
Estas premisas, fcilmente identificables desde la perspectiva acadmica, no resultan tan
clarasdesdeelpuntodevistajurdico.Sinembargo,diversosautoreshanprocuradollegara
una definicin de mnimos que permita avanzar en la concrecin del alcance de las
exigenciasconstitucionalesylegalessobreestetema.
268
R.Michels,op.cit.,2008.Laprimeraversindeestastesisdatande1911,J.J.Linz,Michelseilsuocontributoallasociologia
politica,IlMulino,Bolonia, 1966;C.Boix,Laseleccionesprimariasen elPSOE, ClavesdeRaznPrctica, nm.83 (Promotora
General de Revistas, Madrid, 1998), y Ramn Vargas Machuca, A vueltas con las primarias del PSOE: Por qu cambian los
partidos?,ClavesdeRaznPrctica,nm.86(PromotoraGeneraldeRevistas,Madrid,1998).
269
F.Freidenberg,Democraciainternaenlospartidospolticos,enDieterNohlenetal.(comps.),op.cit.,2007,n.95ypp.627
678.
188
NavarroMndez270indicaqueelconceptodedemocraciainternaenlospartidosnopuedeser
absoluto,nilograrseunadefinicinuniversalvlidaparatodomomentoylugar.Sinembargo,
quedaclaroquecuandosehabladedemocraciainternadelospartidossehacereferenciaa
quinejerceelpoderdentrodeellos,cmosetuvoaccesoaesepoderylaformaenqueste
seejerceantesusafiliados.Enpocaspalabras,serefierefundamentalmenteaqueconstituyen
lasreglasdeljuegodentrodelpartidopoltico.271
II)Reformas,tendenciasyestadoactual
EnAmricaLatina,traslosprocesosdedemocratizacin,lapresenciadepartidosoligrquicos
no impidi la institucionalizacin de las elecciones y la puesta en prctica de patrones de
polticademocrtica.Freidenbergsealaque,sibienlamayoradepartidoslatinoamericanos
llevaron al mximo sus esfuerzos para competir en la arena electoral, no hicieron intentos
significativosparamejorarlatransparenciadesusprocedimientosinternosniparagarantizar
laparticipacindesusmilitantesenlatomadedecisiones.
Traslosfracasosquemuchospartidossufrieronalllegaralgobiernoyladesconfianzaquelos
ciudadanos manifestaron hacia la clase poltica y sus organizaciones, el foco de atencin se
centr en su funcionamiento interno. Desde diversos sectores nacionales e internacionales
comenzaron a darse fuertes presiones para el cambio de los partidos y el surgimiento de
formasalternativasderepresentacin,ascomoparaqueelEstadoregularasuvidainternay,
conello,losobligaraasermsincluyentesyparticipativos.272
Enconsecuencia,paraladcadadelos90,numerosospartidoslatinoamericanosempezarona
reformarsusprcticasinternasconelpropsitodegenerarmayoresnivelesdetransparenciay
participacin. De igual forma, muchos Estados buscaron someter a los partidos a exigencias
legalesenestamateria.
En un nmero considerable de pases de Amrica Latina, una mirada al periodo 19782009
permiteidentificarunaclaratendenciaenfavordemayoresnivelesdetransparencia,apertura
ydemocratizacininterna,tantoenmateriadeseleccinde candidatosacargosdeeleccin
popularcomodelasautoridadespartidistas,aunqueestasltimasenungradomenor.273
Unbalancedelaincorporacindeprcticasdedemocraciainternaenlospartidospolticosde
la regin arroja resultados mixtos. Entre los efectos positivos debe destacarse que la
introduccin de elecciones internas competitivas ha refrescado las tradicionales estructuras
oligrquicas, disminuido el grado de centralizacin del proceso de eleccin de candidatos y
facilitadolainclusindeotrosactoresenlatomadedecisionesdentrodelpartido.Alrespecto,
Freidenbergsealaquesibienesciertoquesiguenexistiendomecanismos,procedimientosy
reglas no escritas que condicionan la seleccin de los candidatos y la definicin de las
270
J.I.NavarroMndez,op.cit.,p.527
271
dem.
272
F. Freidenberg, La democratizacin de los partidos polticos: entre la ilusin y el desencanto, en Fernando Snchez y Jos
Thompson (eds.), Fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: Institucionalizacin, democratizacin y
transparencia,IIDHCAPEL,SanJos(CostaRica),2006,p.92.(Col.CuadernosCAPEL,nm.50.)
273
D.ZovattoG.,op.cit.,2006,p.72.
189
autoridades, no puede negarse que la realizacin de elecciones internas ha sido una medida
positivaparaenfrentardirectamentelaseleccininformalydiscrecionaldeloscandidatos.274
Losefectosnegativosdeestaaperturaenlavidadelospartidossemanifiestansobretodoen
trminos de su cohesin y armona interna. Ciertamente, la adopcin interna de prcticas
democrticas ha significado, en muchos casos, la coagulacin de corrientes internas, el
surgimiento de enfrentamientos entre ellas, la fragmentacin del partido, el surgimiento de
conflictosirresolublesensuinterioreinclusosudivisinirremisible.Adems,enrelacincon
losresultadoselectorales,Colomer275haindicadoquelainclusindelaseleccionesinternasno
ha significado necesariamente un xito electoral para los partidos latinoamericanos. En
algunoscasos,loscandidatosseleccionadossobrelabasedeeleccionesprimariastiendenaser
relativamentepocopopularesoperdedoresenlaseleccionescorrespondientes.Unavezms,
laambivalenciavuelveainstalarse,pueselproblemacentralesqueeldemosdelpartidoyel
demos de los ciudadanos que eligen a los integrantes del Parlamento son dos demos bien
diferentes, uno es ms bien pequeo y a menudo intensamente politizado (o incluso
ideologizado)yelotroincluyeamillonesdevotantes,msbienlevementepolitizados.276No
obstante,JohnCarey277,conbaseenunanlisisestadsticode101eleccionespresidencialesde
18pasesdeAmricaLatinaentre1978y2007,llegalaconclusindequenohayindiciosde
que las primarias perjudiquen, y que por el contrario los candidatos presidenciales
seleccionados mediante primarias tienden a tener un bono de cerca del 5% de los votos
sobre quienes son seleccionados por otros mtodos. Obtuvo un resultado similar analizando
laseleccionesprimariasparalasparlamentariasdeMxicoentre1998y2003.
Sinembargo,pesealasdificultadesyalainevitabletendenciaoligrquicaquesedaenelseno
decualquierpartido,lasdirigenciaspartidistashanintroducidoprocedimientosdedemocracia
internacomounavaparafortalecerlalegitimidaddelospartidos.ComohasealadoNavarro
Mndez:
El papel imprescindible que los partidos tienen hoy en da para el correcto

funcionamientodelEstadodemocrticoeselque,anuestrojuicio,permitesostenerla
necesidaddeproyectarelprincipiodemocrticotambinenelinteriordelospartidos.
Delocontrario,elsistemademocrticoseresentira,pueslossujetosquedebenponer
en marcha el engranaje del proceso democrtico estaran viciados por dficits de
democraciay,apartirdeah,setransmitiranlosresultadosdetalesdficitsatodoel
sistemaensuconjunto.278
Alhacerunanlisissobrelosmecanismosdedemocraciainternaintroducidosenlalegislacin
latinoamericana durante el periodo de estudio, se observa que en 14 pases la democracia
interna de los partidos se regula para la seleccin de candidatos, en su mayora, mediante
274
F.Freidenberg,op.cit.,n.120,p.659.
275
J.Colomer,op.cit.,2002,p.119.
276
J..J.Linz,J.R.MonteroyR.Gunther,op.cit.,2007,p.298.
277
J.Carey,ElBonodelasPrimariasenAmricaLatina,enA.Fontaineetal.(coords.),ReformadelospartidospolticosenChile.
SantiagodeChile:PNUD,CEP,LibertadyDesarrollo,ProyectamricayCIEPLAN,2008,pp.429448.
278
J.I.NavarroMndez,op.cit.,n.121yp.38.
190
regulacinenlalegislacinelectoral.Porotraparte,en10pasesdelareginexisteregulacin
para la seleccin de autoridades internas279. Sin perjuicio de esta normativa, en la gran
mayoradelospaseslalegislacindelegaalosestatutosdelospartidoslafacultaddedarse
suspropiasnormasenmateriadeseleccindeautoridadesycandidatos.
279
Cabeadvertirque,enloquerespectaalasautoridadespartidarias,latendencianoesmuyfuerteenelplanodelalegislacin,
ya que, como ha indicado Orozco, aunque los ordenamientos constitucionales y legales sienten determinadas bases y pautas
generales o exigencias democrticas a seguir por los partidos polticos, igualmente delegan en los rganos competentes de los
propios partidos su facultad de auto organizarse y establecer en sus estatutos o cartas orgnicas las normas atinentes a su
estructurayfuncionamientodemocrticointerno.
191

CuadroB.5.13
Regulacindelademocraciainternadelospartidospolticos
Mecanismode
Mecanismosdeseleccindecandidatosa Intervencindel Financiamiento
Pas seleccinde
cargosdeeleccinpopular rganoElectoral pblico
autoridades
Constitucin Ley Eleccionesinternas? Reguladaspor

ConstitucinoLey
Argentina No S S,abiertas No S No
S,
Bolivia No S S1 S No
legislacinelectoral
S,
Brasil No No No No No
cerradas/convenciones2
S,cerradas.Plebiscito
Chile No S pararatificacinde No S No
candidatos
S,abiertasy/o S,
Colombia No S S3 S
convenciones legislacinelectoral
S,cerradas/
CostaRica No S No S No
convenciones4
S,abiertas/cerradas/ S,
Ecuador No S S No
representativas legislacinelectoral
ElSalvador No No No S No
S, S,
Guatemala No S S No
cerradas/convenciones legislacinelectoral
S,
Honduras No S S,abiertas S S
legislacinelectoral
S,cerradas/
Mxico No No No S6 S7
convenciones5
Nicaragua No No No S No
Panam No S S,cerradas No S S
S,
Paraguay No S S,cerradas S No
legislacinelectoral
S,
Per No S S,cerradas/abiertas S No
legislacinelectoral
Repblica S,cerradas, S,
No S S No
Dominicana convenciones legislacinelectoral
S,
Uruguay S S S,abiertas S No
legislacinelectoral
S, S
S,cerradas/
Venezuela S S Constitucin (opcionalparalos No
convenciones
Poltica partidos)
1
Laleydepartidospolticosdefineelprincipioelectivodelademocraciainterna.Cadapartidodefineel
mecanismodeeleccin.
192

2
Aunquelaleydelegaalosestatutospartidariosladefinicindelosmarcosdeaccinenelcampodela
democraciainterna,adviertequelaparticipacinenstosserefierealosafiliadosdecadapartido.
3
Opcional.
4
Sibienlaseleccionesinternasserealizanconelpadrnnacional,seentiendencomocerradasporquese
pidealvotantedarsuadhesinalpartidoenelmomentodepresentarseaemitirsuvoto.
5
Porjurisprudencia,elTribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin(TEPJF)yelInstitutoFederal
Electoral (IFE), mediante una serie de resoluciones emitidas entre los aos 2002 y 2004, dictaron
jurisprudencia de carcter obligatorio en donde definen claramente la existencia de una asamblea u
rganoequivalentecomoprincipalcentrodedecisindelpartido,conformadacontodoslosafiliadoso
almenos,conungrannmerodedelegadosorepresentantes,yquedebefuncionarperidicamente.De
igualformaserequierelaexistenciadeprocedimientosdeeleccinmedianteelvotodirectooindirecto
de los afiliados, en los que se garantice la igualdad y la libertad respecto de su derecho a elegir
dirigentesycandidatos.
6
Siexisteirregularidadenlosprocedimientosinternosysidespusdeacudiralasinstanciasinternasdel
propio partido poltico la situacin prevalece, se puede promover un medio de impugnacin ante el
TribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin.
7
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin determin que tanto la
eleccindedirigentespartidarioscomoladesignacindesuscandidatosquedancomprendidosdentro
de las actividades que ordinariamente efectan los partidos polticos, de tal forma que su realizacin
resulta susceptible de ser cubierta con los recursos provenientes del financiamiento pblico para el
sostenimientodesusactividadesordinariaspermanentes.
Encuantoalsistemadeeleccindecandidatos,seconstataunatendenciacadavezmayora
pasar de procedimientos tradicionalmente en manos de las dirigencias partidarias, o de las
convencionesinternas,aldeeleccionesprimarias,abiertasocerradas.280Elanlisiscomparado
ponedemanifiestolosiguiente:
En ocho pases de la regin se utiliza el sistema de eleccin cerrada, en internas o

convenciones: Chile,281 Costa Rica, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica
Dominicana282 y Venezuela. Este sistema permite la participacin directa nicamente de los
afiliados,militantes,adherentesodelegados(enelcasodelasconvenciones).
Entrespasesseutilizaelsistemadeeleccinabierta:Argentina,HondurasyUruguay.Este
sistemaabrelaposibilidaddequeparticipenciudadanosnomilitantesdelpartidoencuestin.
EnPer,laleyestablecequecadapartidopuededefinirensusestatutosquelaeleccinsea
abiertaocerrada.AlgosimilarsedaenColombia,283dondeelartculo107Constitucionalyel
artculo 10 del Estatuto Bsico de los Partidos Polticos indican que las consultas internas
constituyenunaalternativaparalaeleccindeloscandidatospartidarios,peroquedalalibre
280
D.ZovattoG.,LademocraciainternadelospartidospolticosenAmricaLatina,RevistaDebatesdeActualidad,nm.188
RevistaDebatesdeActualidad,nm.188(AsociacinArgentinadeDerechoConstitucional,BuenosAires,2002),p.59.
281
En Chile la legislacin sobre partidos requiere que la dirigencia someta a su candidato presidencial a la ratificacin de los
militantesdelpartido.Paraellosecelebraunplebiscitodenivelnacionalenelqueparticipantodoslosafiliados.
282
SibienenRepblicaDominicanaelPoderEjecutivopromulgenagostode2004laLey82604,estableciendoparalospartidos
polticoselsistemadeeleccionesprimariasobligatoriasmediantevotouniversal,directoysecreto,conparticipacindetodoslos
electoresinscritosenelpadrnelectoral,stafuedeclaradainconstitucionalporlaCorteSupremadeJusticiamediantesentencia
dictadael16demarzode2005.Lasituacinactualvaraporpartidoyprocesoselectorales.Enlasltimasprimarias,celebradasen
2007, el PRD y el PRSC utilizaron un sistema abierto a toda la poblacin electoral que no fuera militante de los otros partidos,
mientraselPLDcelebrprimariascerradassloconsusmiembros.
283
Con respecto al mecanismo democrtico de las consultas populares o internas para adoptar decisiones y seleccionar a sus
candidatos,elartculo107constitucionalsolamenteloproponecomounaposibilidadyquedaalalibreopcindelospartidosel
usarlaono.Nosiempresehanaplicadoenlaprctica,porloquelasdecisionesseadoptanporlasdirectivasdelospartidosyse
legitimanporlaratificacindeconvencionesocongresos.
193
opcindelospartidosdeutilizarlaono.EnBolivia,elartculo15delaLeydePartidosPolticos
sealaquetodopartido,alconstituirse,adoptarunEstatutoOrgnicodondeseestablezcan
las normas y procedimientos que garanticen el pleno ejercicio de la democracia interna,
medianteeleccioneslibresyvotodirectoysecreto.EnEcuador,elCdigodelaDemocracia,en
su artculo 348, dispone que el partido poltico debe definir y reglamentar en su estatuto la
modalidaddeeleccinydesignacinutilizadaparalaescogenciadesuscandidaturas,paralo
cual establece tres modalidades: primarias abiertas, primarias cerradas y elecciones
representativasatravsdesusrganos.
En tres pases no existe regulacin alguna sobre el sistema que se ha de utilizar para la
eleccin de sus candidatos: Brasil,284 El Salvador, y Nicaragua. Sin embargo, no obstante que
sus legislaciones electorales o de partidos no establezcan compromisos formales en tal
sentido, debe indicarse que en ciertos pases algunos partidos han registrado prcticas de
democracia interna. Tales han sido los casos de Nicaragua (FSLN) y El Salvador (FMLN, PDC).
Este hecho es de especial importancia, pues pone de relieve el inters de las propias
organizaciones partidistas sobre la necesidad de incluir prcticas democrticas en su
funcionamientointerno.
Un anlisis comparado de las prcticas de democracia interna en los partidos polticos de la

reginmuestralosiguiente:
1. Losavancesmsnotablessehanregistradofundamentalmenteenelcampodelaeleccin
de los candidatos a cargos de eleccin popular, no as para la eleccin de las autoridades
internasdelospartidospolticos.Estasituacinpareceencontrarsuasideroenlareticenciade
las dirigencias tradicionales y en la controversia sobre la naturaleza jurdica de los partidos
polticos. Como bien seala Orozco,285 el legislador slo prescribe excepcionalmente cmo
deben integrarse los rganos directivos de un partido u otros aspectos referidos a su
funcionamiento,comoelperiododemandatos,loslmitesdereeleccin,etctera.
2. Debetenerseencuentaqueexistenpartidosqueutilizanmsdeunmecanismodeeleccin
yescogenelmsfuncionalsegncadacircunstancia,loquemuestralapersistenciadefuertes
tendencias a la centralizacin en el proceso de toma de decisiones ms que a una
normalizacindereglasconstantesypredeterminadas.
3. Pesealusocrecientedeprcticasdemocrticasalinteriordelasorganizacionespartidistas,
en algunos partidos todava es importante el papel que desempean las dirigencias,
organismoscupularesyrganoscolegiados.
Ensntesis,pesealprogresoregistradohastalafechaenlasprcticasdedemocraciainterna
en los partidos polticos, el breve tiempo transcurrido no permite extraer conclusiones
284
Aunquelaleydelegaenlosestatutospartidariosladefinicindelosmarcosdeaccinenelcampodelademocraciainterna,
adviertequelaparticipacinenstosserefierealosafiliadosdecadapartido.
285
J. J. Orozco Henrquez, La democracia interna de los partidos polticos en Iberoamrica y su garanta jurisdiccional, VIII
CongresoIberoamericanodeDerechoConstitucional,Sevilla,diciembrede2003,p.12.
194
definitivas acerca de los efectos de este proceso, en trminos del fortalecimiento de los
partidos,larepresentacinpolticaylagobernabilidaddemocrtica.
B.5.o.Candidaturasindependientes
I)Debateyconcepto
En una democracia, los partidos polticos deben desempear las funciones bsicas
relacionadas con la representacin y la participacin. Deben convertirse en canalizadores de
demandas e intereses; en constructores de propuestas para la sociedad; en administradores
degobierno;enagregadoresdeinteresesysujetosderepresentacinsocial.Sinembargo,en
elcumplimientodeestasfuncionesmuchospartidospolticosnohanestadoalaalturadelos
desafos econmicos y sociales y no han logrado cumplir eficazmente su papel de
intermediarios.EnpalabrasdeAbalMedinaySurezCao:
[] los dficit en la funcin gubernativa son los que ms claramente explican la

decepcin colectiva con el desempeo de los partidos mismos. En el nuevo siglo, la
percepcin del fracaso se torna evidente, los distintos partidos que ocuparon los
gobiernosnofueronfinalmentecapacesdemejorarelniveldevidadelosciudadanos
[] Es este fracaso el que explica en gran medida el deterioro de las capacidades
articulatorias y representativas de los partidos. El profundo hiato entre las grandes
promesas electorales y los ms que mediocres logros de gestin acentu, en la
mayora de los casos, la sensacin de que la poltica acta como mera arena
autorreferencialenlaquelosdistintosactorespeleanporaccederalosbeneficiosdel
aparatoestataldespreocupndoseporlasuertedelaspoblaciones,queseconvertan
paraellosenmerosmercadoselectorales.286
Lasituacindescritahaincididoenunaseveracrisisdecredibilidadenlospartidospolticosy,
en consecuencia, en la bsqueda por parte de los ciudadanos de otras alternativas para
canalizar sus intereses; ello ha motivado el surgimiento de candidaturas y movimientos
polticosindependientes.
Ral Ferreyra sostiene que la candidatura independiente es la nominacin para ocupar un
cargoelectivo,cuyorasgopeculiarysobresalienteconsisteenquetalofertapolticaserealiza
sinelconcursoniprincipalnicomplementariodeunpartidopoltico,287yagrega:
[]estederechoapresentarcandidaturasindependientes,claramentediferenciadode
lacompetenciapartidaria,tieneeneldenominadodficitdelarepresentacindelos
286
J.AbalMedinayJ.SurezCao,PostScriptum.Recorriendolossenderospartidarioslatinoamericanosenlaltimadcada,en
J.AbalMedinayM.Cavarozzi(comps.),op.cit.,2002,p.424.
287
R.Ferreyra,Sobrelascandidaturaselectoralesindependientesdelospartidospolticos,enJornadassobreReformaPolticay
Constitucional,ComisindeAsuntosConstitucionales,LegislaturadelaCiudaddeBuenosAires,BuenosAires,agostode2002,p.
7.
195
partidospolticossuprincipalanclaje.Sinqueseadeltodociertoniexacto,elprincipio
de igualdad en el curso y decurso del proceso electoral estatal, donde se trata de
ponerpiedeigualdaddeoportunidadesalosindividuosqueconcurrenpersonalmente
y los individuos que concurren nominados por un partido poltico, es esgrimido en
formafrecuentecomobasamentomsslidodeestetipodecandidaturas.288
Las legislaciones tambin han debido adaptarse para regular su participacin en la vida
poltica.ComosealaDelaPeza289alreferirsealaexistenciademovimientosyagrupaciones
noinstitucionalizadas:
[]esnecesario,enestesentido,eldiseodenormasquetransformenestarealidad
prctica en tipos jurdicamente relevantes, con eficacia operativa, sobre todo
tratndosedecuestionespolticas,enlasquesepresuponelaactuacinconjuntadela
sociedadcivil,loquesetraduceenlaexigenciaderegularlascondicionesenlascuales
los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por lospartidos pueden presentarse como
candidatosaloscargoselectivos.
Desde una perspectiva histrica, cabe advertir que la tendencia a incorporar agrupaciones y
candidatos independientes al desarrollo poltico latinoamericano se inici en el mbito
municipal,yhaidoavanzandohastaserreconocidoscomosujetosderepresentacinpopular
enlosniveleslegislativoypresidencial.
En el mbito nacional, la historia reciente de Amrica Latina muestra que las reformas han
avanzadohacialaincorporacindeotrasformasdeparticipacinpolticafueradelospartidos.
Entreellassecuentanmovimientospolticos,agrupacionesycandidatosindependientes.
En efecto, tal como se observa en el cuadro B.5.14, en el nivel presidencial, ocho pases
(Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, Repblica Dominicana y Venezuela)
aprobaron reformas para permitir las candidaturas independientes en el rgimen poltico
electoral.Porelcontrario,10pasesdelareginmantienenelmonopoliodelarepresentacin
polticaenlospartidos,sibienenalgunoscasossedasolamenteenelniveldecandidaturas
presidencialesydediputados.
CuatroB.5.14
Candidaturasindependientes
Candidaturasindependientes Monopoliodelos
Pas
Presidente Diputados/ Municipios partidospolticos
288
dem.
289
J.L.delaPeza,Candidaturasindependientes,enD.Nohlenetal.(comps.),Candidaturasindependientes,enD.Nohlenet
al.(comps.),op.cit.,2007,n.65yp.618.
196
Senadores
Bolivia S S S No
Chile S S S No
Colombia S S S No
Ecuador S S S No
Honduras S S S No
Paraguay S S S No
Rep.Dominicana S1 S1 S1 No
Venezuela S S S No
Panam No S S S2
Per No No S S3
Guatemala No No S S3
Argentina No No No S
Brasil No No No S
CostaRica No No No S
ElSalvador No No No S
Mxico No No No S
Nicaragua No No No S
Uruguay No No No S
1
Ntese que en Repblica Dominicana existe la figura de las agrupaciones polticas que pueden
presentar candidaturas para cargos de eleccin popular; sin embargo, estas agrupaciones deben
cumplirconlosmismosrequisitosqueunpartidopoltico.
2
Semantieneelmonopoliodelospartidospolticosparalascandidaturasdepresidentedela
Repblica.
3
Elmonopoliodelospartidospolticosesaplicableparalaseleccionesdepresidenteycongresistas.
Cabe sealar, empero, que este tema es objeto de un amplio debate. Los defensores de las
candidaturasindependientessealanquecercenaralosindividuossuderechoaparticiparen
la gestacin y direccin de la poltica estatal contradice la igualdad de oportunidades
garantizadaenlasConstituciones.Alrespecto,Ferreyramanifiesta:
[] una sociedad abierta y democrtica no debera confinar a nadie. Cuanto ms

generoso y receptivo sea el rgimen jurdico para permitir la postulacin de
candidatos, ms amplio ser el derecho de libertad poltica del que se goce en esa
comunidad. Puede pensarse que uno de los rasgos fundamentales de una sociedad
bien ordenada es aquel donde cada persona tenga un derecho igual al sistema ms
ampliodelibertadesbsicas,compatibleconunsistemasimilarparatodos.Dentrode
197
este esquema la limitacin del derecho de participacin poltica de los candidatos

independientesnoaparececomonecesariamentejustificada.290
Ensentidosimilar,JorgeCastaeda,quienintent postularsecomocandidatoindependiente
enMxicoparaloscomiciosde2006,291hasealadolosiguiente:
[...]laideadedemocraciaimplicanoslolaposibilidaddeelegirsinoladepoderser
electo sin la condicin de aceptar un programa, una ideologa y una estructura
predeterminada como la de los partidos. El principio democrtico implica que todo
ciudadanopuedeserelectosobrelabasedesupropioprograma,supropiaideologay
conlaestructuradecampaaelectoralqueseacapazdecrear,mientrasquerespetela
legislacinycumplaconlascondicionesrazonablesqueimponelaley.292
Porsuparte,losopositoresalascandidaturasindependientespiensanquestasdebilitanel
sistemadepartidosyque,cuandolleganalpoder,notienenelamarrenecesarioparaasegurar
lagobernabilidad.Enesesentido,Valenzuelaexpresalosiguiente:
El dbil enraizamiento de los partidos polticos contribuye al fenmeno de las

candidaturasindependientesimpulsadasporlosmedios,candidaturasquealnoestar
ancladasenestructuraspartidariastiendenaimpulsaralderesquealllegaralpoder
tienen pocas bases organizativas para gobernar, apelando a discursos populistas o
plebiscitariosquehancontribuidoalascrisisinstitucionalesdepasescomoHait,Per,
GuatemalayEcuador.293
Sean cuales sean los argumentos de aceptacin o rechazo hacia formas diferentes de
participacin a los partidos polticos, la realidad latinoamericana muestra que en muchos
pasesdelareginsedespojalospartidosdelmonopoliodelarepresentacinpolticaque
haban mantenido durante varias dcadas y que estas nuevas formas de representacin
polticacuentanconlaaceptacindegrandessectoresdelaciudadana.
290
R.Ferreyra,op.cit.,n.156,p.20.
291
Jorge Castaeda, ex secretario de Relaciones Exteriores de Mxico, acudi a la Corte Interamericana de Derechos Humanos
para presentar una queja contra las autoridades electorales mexicanas que rechazaron su candidatura independiente a las
eleccionespresidencialesde2006.
292
J.Castaeda,Candidaturasindependientes,DiarioReforma,Mxico,15dejuniode2005.
293
A.Valenzuela,PartidospolticosyeldesafodelademocraciaenAmricaLatina,IVReuninPlenaria:CirculodeMontevideo,
Madrid,13y14deoctubre,1998,p.145,en:http://www.circulodemontevideo.com/files/Cuarta_Reunion_Plenaria.pdf
198
B.5.p.Transfuguismopoltico
I)Debateyconcepto
El transfuguismo es uno de los problemas que ms afectan a los partidos polticos y a los
principiosderepresentacinygobernabilidaddelsistemademocrtico.steseentiendecomo
aquellaformadecomportamientoenlaqueunindividuo,caracterizadocomorepresentante
popular democrticamente elegido, abandona la formacin poltica en la que se encontraba
parapasaraengrosarlasfilasdeotra.294Setratadeunaconductaque,paraalgunos,atenta
contra la voluntad popular y constituye incluso un ejemplo de corrupcin personal. Sin
embargo,algunosopinan que nose tratade unproblemagrave,pues en todoslospasesla
naturalezadeljuegodemocrticoimplicacambiosdeorientacinencoyunturasespecficas.
Por sus efectos en la representacin poltica, el transfuguismo ha sido objeto de amplios
debates. En el centro de la discusin se encuentra el tema de la titularidad personal del
escao.Paraalgunosjuristas,latitularidaddeuncargopblicorepresentativoconstituyeuna
habilitacin normativa para la expresin de la representatividad conferida por los electores,
conloquelosrepresentantesnosonlosdueosdeesarepresentatividadsino,msbien,un
instrumentoalserviciodesurealizacin.Envirtuddeello,lapretensindeaseguraralmximo
lafidelidadpartidariaesunaexigenciaconsustancialalsistemarepresentativodemocrtico.295
Ensuma,quienesseoponenaltransfuguismosealanqueestecomportamientoocasionauna
modificacinenlalegitimidadotorgadaporloselectores.
Ensentidoinverso,otrainterpretacinjurdicahasealadoque,unavezelecto,unindividuo
es dueo de su escao y, por consiguiente, puede marcharse libremente a otro partido
diferente del que lo present a las elecciones, sin que ello signifique un falseamiento del
proceso de expresin real de la voluntad popular. Si bien esta interpretacin provee de
cobertura jurdica al transfuguismo, por lo que este comportamiento aparece como
jurdicamenteinatacable,noloexime,sinembargo,deunaconnotacinmoralnegativa.
Desdeelpuntodevistapoltico,ymsalldesujustificacinjurdica,sehasealadoqueenla
prctica el comportamiento del trnsfuga debilita el sistema de partidos, favorece la
inestabilidadpolticapartidaria,afectalacredibilidadnoslodeltrnsfugaencuestinsinodel
conjunto de la clase poltica, deteriora la cultura democrtica y distorsiona efectivamente la
representatividad surgida de las elecciones. En ese sentido, para Reniu y Vilamala del
transfuguismo se desprenden varias consecuencias negativas:296 1) un falseamiento de la
representacin: constituye una especie de estafa poltica al ciudadano que ve modificada la
expresindesuvoluntadpoltica;2)eldebilitamientodelsistemadepartidos,puestoquela
correlacin de fuerzas resultantes de las elecciones sufre modificaciones que afectan a los
dems elementos del sistema, y 3) la posibilidad de una generalizacin de la corrupcin,
favoreciendoalmismotiempoeldebilitamientodelaelitepolticaantelaciudadana.
294
J. M. Reniu i Vilamala, Transfuguismo, Diccionario Crtico de Ciencias Sociales, Plaza y Valds, Madrid y Mxico, 2008, y
UniversidadComplutensedeMadrid,en:www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario/T/transfuguismo.htm
295
M..Presno,Lasuperacindeltransfuguismopolticoenlascorporacioneslocalescomoexigenciadeunarepresentatividad
democrtica, Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, nm. 277 (Ministerio de la PresidenciaInstituto
NacionaldelaAdministracinPblica,Madrid,mayoagostode1998),pp.117136.
296
J.M.ReniuyVilamala,op.cit.,n.163.
199
EnAmricaLatina,sibienelimpactodeltransfuguismohageneradoaccionesparatratarde
evitar este tipo de prcticas polticas, el fenmeno no se ha visto reflejado en un proceso
importante y generalizado de reformas. Aunque en algunos pases como Argentina, Brasil,
Mxico y Per, entre otros, el incremento del transfuguismo ha generado preocupacin y
propuestas para atacarlo, lo cierto es que no han prosperado las iniciativas para regularlo
expresamente.
En Brasil, ante la severidad del problema (de 513 diputados elegidos en 2002, 175 haban
cambiadodepartidoen2005),seintrodujounareformaconstitucionalquepretendaacabar
con los trnsfugas y ordenar el juego poltico, pero fue postergada por un acuerdo entre el
gobierno y la oposicin. Dentro de sus principales puntos, la reforma pretenda introducir el
conceptodefidelidadpartidistaparaobligaralospolticosamantenerseenunsolopartidoal
menos durante una misma legislatura. Si bien este tema no ha sido aprobado mediante
reforma constitucional, el Tribunal Superior Electoral lo incorpor por jurisprudencia. En su
sentenciade2007,elTribunalSuperiorElectoralrespalddeformaunnimelapropuestadel
magistrado Carlos Ayres Britto de revocar el mandato a quien cambie de formacin poltica
una vez electo. Con este fallo, dicho Tribunal instaur el concepto de fidelidad partidaria y
establecilaobligacinatodoslosrepresentantesdeeleccinpopularamantenersefielesa
lospartidosquelospostularon.
En Per se han presentado iniciativas parlamentarias para proponer una reforma
constitucional que incorpore la figura del transfuguismo poltico como una falta merecedora
de sancin. Entre estas iniciativas se encuentran: la revocatoria de mandato de los
congresistas;tipificarlaconductadeltrnsfugaenelCdigoPenal,yestablecersancionesenel
reglamentodelCongresodelaRepblica.
EnArgentina,elexsenadorEduardoMenempresentunproyectodereformaalaleydetica
Pblicaquepretendaqueloslegisladoresnacionales,electosoenfunciones,seabstuvieran
deafiliarse,adherirointegrarunbloquepolticodeunpartidodistintoaldesucandidatura.
AdemspretendaincluirenelCdigoPenalunamultade5.000a50.000pesosargentinosyla
inhabilitacindecuatroa10aosaquienessecambiarandepartido.297
En Venezuela, mediante modificacin de la Ley de Partidos Polticos Reuniones Pblicas y
Manifestacionesdel23deDiciembrede2010(GacetaOficialnmero6.013extraordinario)se
estableci que los diputados estn obligados a cumplir con el programa de gestin electoral
que avalaron al momento de su postulacin. Un 0,1 % de los electores de la circunscripcin
correspondiente puede pedir que un diputado sea suspendido o inhabilitado parcial o
totalmentedesucargo,sielparlamentariovotcontralospostuladosdeeseprograma,hizo
causa con fuerzas contrarias a aquellas por las que fue electo, o se separ del grupo
parlamentariocorrespondientealaorganizacinpolticaquelopostul.LaAsambleaNacional,
con el voto de la mayora de los diputados presentes puede acordar la suspensin o
inhabilitacin del diputado. Como se ve, se trata de una garanta slo para la mayora
parlamentaria,porcuantoesstalaquedecidesiconsideraqueundiputadoenparticularha
297
ExpedienteS3751/05,SenadodelaNacin,Argentina.
200
incurrido en transfuguismo; no parece probable que atienda las solicitudes de la minora

cuandounparlamentarioabandonesusfilasparaunirsealamayora.
Ensuma,unanlisisdelasituacinlatinoamericanamuestraquelareformaenestembitoha
sido prcticamente inexistente, salvo en un nmero reducido de pases. Por otro lado, la
realidadregionalevidenciaunaumentocrecientedeltransfuguismopoltico,fenmenoanteel
cual los sistemas electorales an no han adoptado mecanismos de control eficientes para
fortalecer la institucionalidad de los partidos. ste es uno de los temas pendientes en el
procesodereformaelectorallatinoamericano.
B.5.q.Coaliciones,alianzasyfusiones
I)Coalicionesoalianzas
Antesdeanalizareltemadelascoalicionesyalianzaselectorales,esnecesariosealarqueen
la legislacin latinoamericana no existe una clara distincin conceptual entre una alianza y
una coalicin electoral, lo que ha conducido a que ambos trminos se utilicen
indistintamenteenmuchospasesdelaregin.
Segn el Diccionario Electoral, la alianza se define como la unin temporaria de dos o ms
partidos polticos, con el fin de concurrir unidos a la competencia electoral, presentando la
mismacandidaturaentodosoalgunosdelosnivelesdegobiernoyentodasoalgunasdelas
categoras de cargos a elegir.298 La alianza tiene una finalidad esencialmente electoral, y en
general su formacin y registro se vinculan a un proceso electoral determinado. Su fin es
maximizar las posibilidades de xito de los partidos que la integran en una determinada
eleccin.299Enalgunasocasiones,serealizanconelobjetivodesalvaraunpartidopolticode
su cancelacin o caducidad. Su formacin implica la unificacin de candidaturas, y ello en
generalconcarctertemporal.
Encambio,eltrminocoalicinsegnlaliteraturapolticasehareservadoparaelacuerdo
de varios partidos para la formacin de gobiernos en los sistemas parlamentarios. Sin
embargo, tambin se le ha definido como la unin, a efectos electorales aunque luego
puede perpetuarse dentro del Parlamento, [] de varios partidos polticos o asociaciones
polticas,cuyafinalidadpuedeservariada.Enlamayoradeloscasossueleconcretarseenla
presentacindecandidaturascomunes.300
Por su parte, Duverger afirma que la clasificacin de las alianzas es delicada y que hay que
distinguirentrecoalicionesocasionalesyefmerasdelasalianzaspropiamentedichas,queson
msdurables.Esteautorsealaquemuchasalianzas,rodeadasdepropagandayesperanza,se
difuminan tan rpidamente como las coaliciones y que muchas coaliciones se reforman sin
cesaryseconviertenenverdaderasalianzas.301
298
D.FerreiraRubio,Alianzaselectorales,enDiccionarioelectoral,t.I,IIDHCAPEL,SanJos(CostaRica),2000,p.23.
299
dem.
300
J.M.GilRoblesyN.PrezSerrano,Diccionariodetrminoselectoralesyparlamentarios,Taurus,Madrid,1977.
301
M.Duverger,op.cit.,1987,p.356.
201
Enestainvestigacin,ysinperjuiciodereconocerqueambostrminostienenunadefinicin
propia, se utilizan indistintamente los trminos coalicin y alianza, entendiendo por tal los
acuerdos ocasionales entre partidos polticos, con el objetivo de unir sus fuerzas para
participarenlosprocesoselectoralesyteneraccesoalospuestosdeeleccinpopular.
As, las coaliciones electorales suelen conformarse en torno a un programa electoral comn
para lograr un resultado ms favorable, para enfrentar a una coalicin constituida por
adversarios o para crear una fuerza unida con base en grupos polticos ms pequeos. Las
normas legales pueden permitir su establecimiento formal, o simplemente ignorarlas o no
permitirlas.302 En general, las coaliciones electorales suelen ser poco estables ya que, por lo
regular,seconcentranenconseguireltriunfoenunprocesodeterminado.
ComosedesprendedelcuadroB.5.15,casilatotalidaddelospasesenAmricaLatina,regula
lasalianzasolascoalicionesdelospartidospolticos.
302
J.Rial,Coalicindepartidos,enDiccionarioelectoral,IIDHCAPEL,SanJos(CostaRica),2000,pp.191203.
202

CuadroB.5.15
Existenciaderegulacionesparalaformacindealianzas,coalicionesyfusionesdepartidos
enAmricaLatina
Pas Alianzas Coaliciones Fusiones
Argentina1 S S
Bolivia S S
Brasil S S
Chile2 S S
Colombia S S
CostaRica S S
Ecuador S S
ElSalvador S S
Guatemala S S
Honduras S S
Mxico S S
Nicaragua S S
Panam S S
Paraguay S S
Per S S
Repblica
S S S
Dominicana
Uruguay N/R N/R N/R
Venezuela S N/R S3
1
EnArgentinaexisteotrafiguraqueseasemejaalaalianzadenominadaConfederacin.
2
EnChile,seentiendeporcoalicin,lafigurallamadapactoelectoral.
3
EnVenezuela,lospartidosregionalespuedenfusionarseparaconstituirunodecarcternacional.
N/R:Noregulado.
II)Fusiones
Una figura diferente de las coaliciones y las alianzas es la fusin de partidos. El carcter
temporal de la alianza o coalicin lo distingue de las uniones o fusiones de carcter
permanente que implican la fundacin de un nuevo partido y la extincin de los partidos
participantesenlafusin.Enalgunoscasos,lanormapermitequepersistaunodelospartidos
fusionados,elcualserelquemantienesuscondicionesjurdicas.
203
ComoseapreciaenelcuadroB.5.15,enlacasitotalidaddelospasessepermitelafusinde
partidospolticos.Demanerasimilaralcasodelasalianzas,lamayoradelospasesestablecen
como requisito fundamental para la fusin de los partidos la aprobacin por parte de los
mximosrganospartidistas.
Enalgunoscasos,lalegislacinsealaquelafusindelospartidosdaorigenaunonuevoyala
disolucindelosanteriores(Bolivia,Panam,Paraguay).Enotrospases,comoMxicoyPer,
lafusinpuededarseafavordeunpartido,loqueimplicaqueseconservalainscripcindel
partidobeneficiadoporlafusin(querecibealosotrosgrupos)ysecancelalainscripcindel
resto de los partidos fusionados. En ese orden, cabe destacar el caso mexicano, donde la
legislacinestablecequelavigenciadelregistrodelnuevopartidocorrespondealdelpartido
ms antiguo de los que se fusionan. Por su parte, en Per y Ecuador se da a los partidos la
potestaddedecidirculdeellosmantienesuvigenciayasume,portanto,lasobligacionesy
losderechosdelosotrospartidosfusionados.Finalmente,CostaRicayHonduras,sepueden
darlosdostiposdefusiones:laplenaquedaorigenaunnuevopartido,obienlafusinpor
absorcin.
B.5.r.Extincinycaducidaddelospartidospolticos
Lascausasquepuedendarorigenalacancelacinocaducidaddelapersoneraopersonalidad
jurdicadelospartidospolticossondiversas:desdeelincumplimientodemnimosdevotacin
establecidosenlaley,hastalapropiavoluntaddesusafiliados.
EnAmricaLatina,lamayoradelospasesestablecencomocausaldecancelacinlavoluntad
del partido por medio de sus afiliados, expresada de acuerdo con los estatutos o la carta
orgnica. En 14 pases sa es la forma comn de cancelacin voluntaria (Argentina, Bolivia,
Chile,Ecuador,ElSalvador,Honduras,Mxico,Nicaragua,Panam,Paraguay,Per,Repblica
Dominicana,UruguayyVenezuela).EnBrasilyColombiasehaceremisinalasdisposiciones
delosestatutos,yenCostaRicayGuatemalaseomitecualquieralusinespecfica.
Para no perder su vigencia, 16 pases exigen como requisito la obtencin de un porcentaje
mnimodevotacinounnmeromnimodevotos.Dichoporcentajepuedereferirse,segnla
legislacin,alnmerodevotosvlidosrecibidoso,excepcionalmente,alossufragiosemitidos.
Ensietecasossehacelasalvedaddeque,deobtenersepuestosenelCongreso,seomiteel
requisito de porcentajes mnimos de votacin (Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala,
Honduras,PeryRepblicaDominicana).
Otramodalidad,vigenteenEcuadoryParaguay,dalaposibilidadalospartidosdeobtenerel
porcentaje establecido despus de dos elecciones sucesivas. En Paraguay, este porcentaje
correspondea1%deltotaldevotosvlidosemitidosencadaunadelasdosltimaselecciones
pluripersonales.EnEcuadordichoporcentajeseestablecien4porciento.
204
CuadroB.5.16
Mnimodevotacinrequeridoparaevitarlacancelacindelospartidospolticos
Pas Mnimorequerido
Argentina Almenos2%delpadrnelectoraldecualquierdistritoendoseleccionessucesivas.
Bolivia 3%devotosvlidos.
Brasil N/R
5%devotosvlidos,amenosqueelijacuatroparlamentariosencadaunadelas
Chile
dosltimaseleccionespluripersonales.
Colombia Porlomenos50.000votos,salvoquemantenganrepresentacinenelCongreso
Obtener un nmero de votos vlidos igual o superior al nmero de adhesiones

CostaRica exigidas para la inscripcin del partido (3.000 en el caso de las elecciones
nacionales).
Obtener4%delosvotosvlidosendoseleccionespluripersonalesconsecutivasa
nivelnacional;o,almenostresrepresentantesalaAsambleaNacional;o,almenos
Ecuador
elochoporcientodealcaldas;o,porlomenosunconcejaloconcejalaencadauno
de,almenos,eldiezporcientodeloscantonesdelpas.
ElSalvador 350.000votoseselmnimoparalanocancelacindelpartido.
Guatemala 5%devotosvlidos,salvoqueobtengarepresentacinenelCongreso.
Honduras 2%devotosvlidos,amenosquehayaobtenidoundiputado.
Mxico 2%devotosvlidos.
Nicaragua 4%devotosvlidos.
4%devotosvlidosdecualquieradelascuatroelecciones(Presidente,Diputados,
Panam
AlcaldesyRepresentantesdeCorregimiento).
Almenos1%devotosvlidosemitidosencadaunadelasdosltimaselecciones
Paraguay
pluripersonales.
5% del total de los votos, a menos que haya obtenido 5% de la representacin

Per
parlamentaria,esdecir,seisrepresentantesdelCongreso.
RepblicaDominicana 2%devotosvlidos,salvoqueobtengarepresentacinenelCongreso.
Uruguay Almenosllegaralcocientederepresentacin(500votos).
Venezuela Lospartidosdebenrenovarlainscripcinsinoobtienen1%delosvotosemitidos.
N/R:Noregulado.
Como se puede apreciar en el cuadro B.5.16, existe gran variedad en cuanto al mnimo
requeridoparaevitarlacancelacindelpartido.Enprincipio,porcentajesmuyaltosfavorecen
apartidosmayoritarios,alavezquedificultanlapermanenciadepartidospequeos.
205
Otrosmotivosporloscualeslospartidospolticospuedensersujetosdeextincinson:a)no
haberparticipadoenunaeleccin,ob)nohaberparticipadoenmsdeuna,sucesivamente.
Los 11 pases que han regulado en este sentido son Argentina (tres elecciones), Bolivia (dos
elecciones), Costa Rica (una eleccin), El Salvador (dos elecciones), Honduras (una eleccin),
Mxico(unaeleccin),Nicaragua(unaeleccin),Panam(msdeunaeleccin),Paraguay(dos
elecciones pluripersonales), Repblica Dominicana (dos elecciones) y Venezuela (dos
elecciones).
Asimismo, debe indicarse que otras causales de extincin, estipuladas en la legislacin
electoral, son: participar en golpes de Estado; mantener o impartir instruccin militar a los
afiliados;recibirfondosdelextranjeroodeextranjeros,ypropiciarelfraudeohaberobtenido
su inscripcin en forma fraudulenta. stas son las ms comunes, adems de las ya
mencionadasfusionesvoluntariasconotrospartidos.
B.5.s.Tendenciasdelaregulacindelospartidospolticosenlaregin
Elanlisiscomparadoquehemosrealizadosobrelaregulacinjurdicadelospartidospolticos
enAmricaLatinapermiteidentificarlassiguientestendenciasprincipales,asaber:303
1. Los partidos polticos tienen actualmente rango constitucional en todos los pases de la
regin. Si bien hay diversos grados de regulacin, en todos los casos se les ha conferido el
papeldesujetosdelarepresentacinpolticaydelaparticipacinpopular.
2. En el nivel de la legislacin secundaria, todos los pases cuentan con una ley o un cdigo
electoralquenormaelfuncionamientodelospartidospolticos.
3. Asimismo,enlamitaddelospases,ademsdelaleyelectoral,sehanpromulgadoleyesde
partidos polticos. A lo anterior se suma una amplia potestad reglamentaria otorgada a los
organismosrectoresencargadosdelcontroldelospartidos.
4. En cuanto al concepto o definicin de los partidos polticos, as como en relacin con su
naturaleza jurdica, no existe una corriente dominante en el constitucionalismo
latinoamericano.Lamayoradelospaseslosconcibencomoinstitucionesdederechopblico
ocomoasociacionesvoluntariasconpersonalidadjurdica.nicamentetrespaseslosdefinen
comopersonasjurdicasdederechoprivado.
5. En la regin existe una amplia libertad para la constitucin o formacin de partidos
polticos,ascomoparasufuncionamiento.Asimismo,msrecientemente,hancomenzadoa
reconocerse otras formas de organizacin que pueden participar en la competencia por el
poder y que gozan tambin de libertades de constitucin y funcionamiento: las llamadas
candidaturas independientes. El surgimiento y la regulacin de candidaturas independientes
enelnivelpresidencialhasignificadoelrompimientodelmonopoliodelospartidosenlavida
polticaenvariospaseslatinoamericanos.Sinembargo,susresultadoshansidocasisiempre
decepcionantes.Sinembargo,cabeadvertirquelalegislacinenestamateria(sobretodoen
loquerefierealascandidaturasindependientesanivelpresidencial)esanincipiente,yque
en algunos casos se ha optado por aplicar de modo supletorio las leyes que regulan el
303
ExpedienteS3751/05,SenadodelaNacin,Argentina.
206
funcionamiento y el financiamiento de los partidos polticos a las agrupaciones

independientes.
6. Otrodelosproblemasqueafectanalospartidospolticosdelaregin,sobreelquenohay
regulacinsalvoenunnmeroreducidodepases,eseltemadeltransfuguismo,cuyoestudio
yregulacinjurdicaesunadelastareasprioritariaspendientes.
7. Laestructurainternadelospartidospolticosdelareginestreguladaprincipalmenteen
elniveldesusestatutos;estasagrupacionesgozan,engeneral,deamplialibertadyautonoma
para definir su organizacin. Son pocos los pases que norman aspectos de la estructura
internadelospartidos,ylosquelohacenserefierenfundamentalmentealaobligatoriedadde
contarconalgunosrganoscomolasasambleasnacionalesylasdepartamentales.
8. Existe una clara tendencia a implantar el uso de mecanismos de seleccin democrtica
dentrodelospartidospolticos,enparticularenladesignacindesuscandidatosacargosde
eleccinpopular.Laexperienciatambinesambiguaenesterubro.Lautilizacindeelecciones
internas (abiertas o cerradas) es un tema que se encuentra regulado en 14 de los 18 pases
estudiadosyseerigeyacomotodouncaptulodelavidademocrticalatinoamericana.Esto
ocurreenmenormedidaenrelacinconlaeleccindeautoridadesinternasdelospartidos.
9. La legislacin latinoamericana es permisiva en cuanto a las coaliciones o alianzas de
partidos,aligualqueconlasfusiones.Entodosloscasosexisteunrganoespecializadoquese
encargadelasupervisinyelcontroldelalegalidaddelosactosdelospartidospolticos.ste
eselrganoelectoral(ensudoblecarcter,administrativoy/ojurisdiccional)cuyombitode
accin incluye todos los aspectos del funcionamiento de los partidos, desde su inscripcin
hastasucancelacin.
B.5.t.Reflexinfinal
Como surge de mi anlisis comparado, durante los ltimos aos, y sobre todo a partir de la
TerceraOla,sehanlogradoavancesimportantesenrelacinconlaregulacindelospartidos
polticos en la regin, al normarse prcticamente todos los aspectos principales de la vida
jurdicadeestasorganizaciones.
Si bien hay diferencias en el grado de regulacin entre los distintos pases de la regin
(carcterminimalistaomaximalistadelaslegislaciones),esevidenteelaugeylaimportancia
quevaadquiriendolorelacionadoconestasorganizaciones,tantoenlavidapolticacomoen
la vida jurdica de los Estados. Se trata, en efecto, de un asunto fundamental para el
ordenamientodelospartidospolticos,sudemocraciainterna,sufinanciamiento,papelenla
sociedady,porende,paralacalidadyelbuenfuncionamientodelademocracia.
Elprocesoderegulacin jurdicayconstitucionalizacindelospartidosenAmricaLatinase
dio,aligualqueenelrestodelmundo,demanerapaulatina.Lasprimerasconstitucionesslo
recogieronelderechopolticodeelegiryserelectoparalosciudadanos.Posteriormente,enel
sigloXIX,ysobretodoenelXX,tuvolugarunmovimientocontinuadoquelegalizlaactividad
partidaria,incluidasuregulacinconstitucional.Apartirdeesemomentoseinicienlaregin
unfrondosoprocesoderegulacindelospartidos,queseintensificapartirdelallegadadela
TerceraOlaDemocrticaen1978.
207
Como hemos visto, esta evolucin entraa, empero, una paradoja: si bien el inicio de la
TerceraOlallegacompaadodeunresurgimientodelospartidospolticos,unincrementode
la regulacin y la consolidacin del proceso de su constitucionalizacin, curiosamente y al
mismo tiempo fue decreciendo su legitimidad y credibilidad. En efecto, la prdida del
monopolio y de la legitimidad de los partidos polticos ha coincidido con el aumento de
regulaciny,enalgunospases,conunaclaraintervencindelEstadoensuvidainterna.
Por otra parte, no obstante los avances registradoshasta la fecha, an quedan aspectos por
mejoraryvacosquellenar.Seobservafcilmentequemientrasciertostemassehantratado
adecuadamente (financiamiento, rganos de control), otros cuentan con una regulacin
escasa, o carecen de ella (estructura interna de los partidos, candidaturas independientes,
participacin de pueblos indgenas y sectores juveniles, afiliacin a organizaciones
internacionales,transfuguismo,entreotros).
Laregulacinjurdicadelospartidospolticosesuntemacomplejoyencontinuaevolucin,
cuyoperfeccionamientosealcanzaporaproximacionessucesivasmsqueporampliasymuy
ambiciosas iniciativas de reforma. Por ello, la regulacin de los partidos polticos debe verse
como parte integral de la reforma polticoelectoral, debido a la estrecha relacin e
interdependencia que esta materia guarda con el sistema electoral y con el rgimen de
gobierno.
Esto quiere decir, a su vez, que toda reforma en materia de regulacin jurdica de partidos
polticosnodeberealizarsedemanerageneralsinoenfuncindeunpas,unmomentoyuna
situacin determinada (institucionalismo contextualizado). El objetivo principal de toda
regulacinjurdicadelospartidospolticos(sinperjuiciodelosespecficosquepuedanexistir
para cada pas determinado), debe ser el mejoramiento de la representacin y la
gobernabilidad, as como el fortalecimiento del rgimen democrtico; todo lo cual supone,
como requisito sine qua non, la existencia de un sistema de partidos debidamente
institucionalizado.
Por ltimo, un buen marco jurdico no es una bala de plata, pero sin lugar a dudas ayuda y,
viceversa, su ausencia o su mal diseo complica. Sin embargo, es necesario resaltar la
importanciadequeexistaplenacoincidenciaentrelasnormasylasbuenasprcticas(vigencia
realynomeramenteformal),yenestetemalaselitespolticastienenunaimportantecuota
deresponsabilidad.
208

SeccinC

Captulo6
Reformaenmateriadefinanciamientodelospartidospolticos
enAmricaLatina

C.6.a.Introduccin
Larelacinentreeldineroylapolticasehaconvertidoenunodelosgrandesproblemasdel
gobiernodemocrtico.ConesafraseabriJamesKerrPollocksuvolumenpionerosobrelas
prcticasdefinanciamientopolticoenGranBretaa,AlemaniayFrancia,publicadoen1932.
Tal aseveracin, as como su llamado a la opinin pblica a entender que una vida poltica
saludablenoesposibleentantoelusodeldineropermanezcasincontroles,sonmsveraces
enlaactualidadqueenelpropiotiempodePollock.304
La expansin de la democracia, la creciente complejidad de los procesos electorales y la
conciencia de los riesgos que la corrupcin supone para la viabilidad de los sistemas
democrticoshansituadoalfinanciamientodelaactividadpolticaenelcentrodeladiscusin
pblicaentodoelmundo.Eltemahaadquiridounperfilglobalyurgente.
En la base de ese inters hay un hecho ineludible: el uso de recursos econmicos es un
elemento necesario para la competencia democrtica. Ms que una patologa de la
democraciacomofrecuentementeselepresentaenladiscusinpblicaelfinanciamiento
polticoespartedesunormalidadysusalud.
Es innegable, sin embargo, que el dinero introduce distorsiones importantes en el proceso
democrtico. Su desigual distribucin incide, en primer lugar, sobre las posibilidades reales
disfrutadasporlospartidosyloscandidatosparallevarsumensajealosvotantes.Ensegundo
lugar,suposesinconfierealosindividuosyalosgrupossocialesunaposibilidaddiferenciada
de participar en las elecciones y ejercer su influencia sobre los candidatos y los partidos, a
travs de sus contribuciones. Esta eventualidad resulta de importancia crtica para la
democracia. Cuando el poder poltico simplemente es un espejo del poder econmico, el
principio de una persona, un voto pierde su significado y la democracia deja de ser, en las
palabrasdeElmerSchattschneider305unsistemadepoderalternativo,capazdecompensarel
podereconmico.
304
J.KPollock,MoneyandPoliticsAbroad,AlfredA.Knopf,NuevaYork,1932,p.328.
305
E.E.Schattschneider,TheSemiSovereignPeople:ARealistsViewofDemocracyinamerica,HarcourtBraceJovanovichCollege
Publishers,FortWorth(TX),1975,p.119[Holt,RinehartandWinston,NuevaYork,1960].
209
Entercerlugar,losprocesosderecaudacindefondosofrecenobviasoportunidadesparala
articulacin de intercambios entre los donantes privados y los tomadores de decisiones
pblicas,o,cuandomenos,paralacontinuaaparicindeconflictosdeintereses.
As pues, si su utilizacin no es regulada o es mal regulada, el dinero puede amenazar la
legitimidad de los procesos y las prcticas democrticas, la percepcin de los ciudadanos de
que las elecciones y los gobiernos democrticos reflejan aproximadamente sus demandas e
intereses.
La lapidaria frase del poltico estadounidense Jesse Big Daddy Unruh, que alguna vez
sentenciqueeldineroeslalechematernadelapoltica,cuenta,as,slounapartedela
verdad. Esa leche contiene componentes de toxicidad que hace falta eliminar o al menos
controlar;delocontrariodestruyenelorganismodemocrtico.
Y estas preocupaciones son particularmente pertinentes en Amrica Latina, una regin que
presenta asombrosas desigualdades en la distribucin de recursos econmicos, inequidades
que inevitablemente crean sesgos en los procesos democrticos, y donde la presencia del
crimenorganizadoenparticularelnarcotrficoquemovilizamilesdemillonesdedlares
alaoyes,porello,capazdecorromperysubvertirlasinstitucionesdemocrticas.
Regular el financiamiento poltico en Amrica Latina resulta de vital importancia para la
preservacin de la democracia. Los sistemas polticos de la regin, en general, lo han
entendidoas,comolosugierelaprofusindeiniciativasregulatoriasintentadasenlasltimas
dcadas. Por ms que sus resultados hayan sido frecuentemente decepcionantes, esa
proliferacin de esfuerzos constituye un signo de desarrollo democrtico: mucho ms
consolidado que en los sistemas democrticos de otras regiones. Sin duda, las democracias
latinoamericanasseencuentranencondicionesdeabordartemasdealtacomplejidadcomola
regulacin del financiamiento poltico, un asunto irresuelto an en las democracias ms
desarrolladas.
C.6.b.Porquyparaquregular?
EnlosprocesosdereformapolticayelectoralquesehandesarrolladoenAmricaLatinaen
lasltimasdcadas,destacanlasreformasreferidasalossistemasdefinanciamientopoltico.
Como sostiene convincentemente Adam Przeworski: Calidad democrtica es evitar que el
dinero controle a la poltica.306 En las sociedades contemporneas, los partidos y las
contiendas por el poder exigen cantidades considerables de recursos para mantenerse,
desarrollarse y afianzarse. Como cualquier otra organizacin, los partidos requieren recursos
parafinanciarsuvidapermanente,costearsuoperaciny,muyparticularmente,paraingresar
ycompetirenlacontiendaelectoral.
Sin embargo, los esquemas de financiamiento varan considerablemente en el tiempo y el
espacio, y sus caractersticas especficas tienen repercusiones distintas. Se trata de un tema
medulardelapolticadeunpas,cuyosefectossereflejanypropaganamltiplesmbitosde
lavidademocrtica.
306
A.Przeworski,Democraciaymercado,CambridgeUniversityPress,Madrid,1995,
210
Lavariacinenlasreglasqueregulanelfinanciamientoylaimportanciaqueselesconcedeen
losdebatesypropuestasdereformapolticanoescasual:setratadecomponentesesenciales
para garantizar la consolidacin y existencia misma de los partidos y preservar condiciones
razonables para la competencia electoral. Ms an, la forma en que se proveen recursos
puedeinfluirenlanaturalezadelosvnculosqueseconstruyenentrelosrepresentantesyla
sociedad. La historia y la experiencia comparada muestran que la relacin entre dinero y
polticaconstituyeunacuestinclaveparalacalidadyestabilidaddelademocracia.Giovanni
Sartori subraya que ms que ningn otro factor [] es la competencia entre partidos con
recursosequilibrados(polticos,humanos,econmicos)loquegenerademocracia.307
En este captulo se ofrece un anlisis comparado de los sistemas de financiamiento de los
partidospolticosylascampaaselectoralesen18pasesdeAmricaLatina.Elfinanciamiento
se entiende como la poltica de ingresos y egresos de estos organismos, tanto para sus
actividadeselectoralescomopermanentes;lostemasrelevantesentornoalempleodedinero
enlapolticaqueaquseabordannoseagotanenlasvasparainyectarrecursosalospartidos,
sino que abarcan el espectro de los mecanismos de fiscalizacin del gasto y una gama de
blindajesyprohibicionesaltipoderecursosquepuedenaccederalsistemapoltico.
El anlisis se construye a partir de una evaluacin de las tendencias predominantes en la
reginytomandocomoprincipiosrectoreselfortalecimientodesistemaspluralesdepartidos
y de condiciones equitativas de competencia electoral. Sobre esta base, se exponen los
distintos regmenes de financiamiento vigentes, se consideran sus principales ventajas y
desventajas y se formula un conjunto de objetivos generales y recomendaciones no
prescriptivasquepodransertilesentodoprocesodereformaenlamateria.Setrata,cabe
decirlo,deuntemadeplenaactualidadyderelevanciamedularenlainstitucionalizacinde
lossistemaspartidariosy,portanto,delasdemocraciasenlaregin.
Msalldeunasuntoestrictamentemonetario,elrgimendefinanciamientoofreceunpoder
estructuradorsobrelascaractersticasquedefinenalsistemademocrtico.Enprimerlugar,se
relaciona con el mantenimiento de la pluralidad poltica representada en las instituciones
democrticas y con el grado de apertura del sistema poltico a nuevas opciones. El
sostenimiento e institucionalizacin de los partidos existentes, as como el ingreso y
consolidacin de nuevos partidos al escenario poltico, estn atados a la existencia de
mecanismos de abastecimiento de recursos que les permitan desarrollar sus actividades
ordinarias, impulsar sus campaas electorales, diseminar informacin, estimular la
participacinciudadanaypersuadiraloselectores.
Adems de esa funcin primordial, los esquemas de financiamiento juegan un rol
preponderanteenelestablecimientodeuncampodejuegoequilibradoparalacompetencia.
Sin duda, un principio rector del marco jurdico de financiamiento debe residir en la
salvaguarda y fortalecimiento de la equidad en las contiendas, de modo que el dinero no
proporcioneventajasilegtimasaningunodelosactores.Ynomenosimportante,laregulacin
sobreelorigendelosrecursosdelospartidosalteralosvnculosqueestablecenlospolticosy
los partidos con los grupos econmicos. La influencia de los grupos de inters y los sectores
acaudaladosenlaseleccionespuedevariarbajodistintasregulaciones,porloqueeltemadel
307
G.Sartori,op.cit.,2000.
211
financiamiento ocupa un lugar central en la autonoma del poder poltico frente al poder
econmico.
El tema de las finanzas de los partidos en la poltica latinoamericana adquiere an mayor
relevanciaporsuntimaconexinconlacrisisdecredibilidaddelosmismosyeldesencanto
con el sistema democrtico por el que atraviesan, en distintos grados, buena parte de los
pases de la regin. Los recurrentes escndalos de corrupcin, la intervencin de fuentes
ilegalesenelfinanciamientoyelusodevastosrecursosparaelmantenimientodelossistemas
de competencia forman parte de las causas que explican la situacin actual de los partidos
polticosenlasdemocraciasdeAmricaLatinaydelmundo.Porestasrazones,otroaspecto
importanteaconsiderarenlaevaluacindemecanismosalternativosdefinanciamientoesel
de asegurar un mnimo de razonabilidad en el uso de los recursos pblicos destinados a
costearactividadespolticoelectorales.Estoesparticularmenterelevantedadalaseveracrisis
fiscal que afecta a la mayora de los pases de la regin y las necesidades presupuestales en
otrasreasprioritarias.
Un recuento de las principales manifestaciones vinculadas a la relacin entre financiamiento
polticoycorrupcinenAmricaLatina,permiteidentificarlassiguientes:
recepcindecontribucionesquecontravienenlasregulacionesexistentes;
usoparafinespartidariosoelectoralesdedineroderivadodeactividadescorruptas;
uso indebido de recursos del Estado con fines polticopartidarios o proselitismo,

incluyendoeldesvodeserviciosytiempodelosfuncionariospblicos;
cohecho anticipado: la aceptacin de dinero de personas o empresas a cambio de

promesasy/ofavoresilcitosencasodeaccederapuestospblicos;
cohecho: pagos a funcionarios por parte de contratistas del Estado en retribucin por
favoresrecibidos;
aceptacindecontribucionesdefuentescuestionables;
participacin y favorecimiento de negocios ilcitos (narcotrfico, armas, juego,

prostitucin,etc.),y
utilizacindedineroconfinesprohibidos,porejemplolacompradevotos.
Los efectos negativos de la corrupcin poltica para el sistema democrtico han sido bien
sealados por Jorge Malem.308 Segn este autor, la corrupcin socava la regla de la mayora
propia de la democracia, corroe los fundamentos de la moderna teora de la representacin
que se sita en la base del ideal democrtico, afecta al principio de publicidad y de
transparencia,empobrecelacalidaddelademocracia,yprovocaademsunaseriedeilcitos
encascada.
Cabe insistir, sin embargo, en que estos males no son exclusivos de nuestra regin ni de los
pasesenvasdedesarrollo.Setrata,porelcontrario,deunfenmenodecarcterglobal,pero
queadquiereunarelevanciamayorenlasdemocraciaslatinoamericanas,anenproceso de
308
YM.DoubletyJ.Malem,Financiamiento,corrupcinygobierno,enM.Carrilloetal.,Dineroycontiendapolticoelectoral.
Retosparalademocracia,FCEIFE,Mxico,2003.
212
consolidacin y en las que la falta de transparencia y rendicin de cuentas abre un ancho

margenaladiscrecionalidadylaviolacindelaley.
En Amrica Latina los casos de financiamiento pblico ilcito, a travs de cuentas
confidenciales o partidasencubiertas, han generado numerosas crisis polticas y colocado en
situaciones lmite a varios presidentes, entre otros a Fernando Collor de Mello en Brasil, a
Carlos Andrs Prez en Venezuela, a Jamil Mahuad en Ecuador, a Arnoldo Alemn en
NicaraguayaAlfonsoPortilloenGuatemala.
Paralelamente,elmayorpeligroenlaregineslaposibilidaddequeelnarcotrficopenetrelas
instanciaspolticasparacomprarimpunidadmedianteelfinanciamientodecampaas.Noes
sta, en absoluto, una posibilidad terica. Los casos de las campaas de los ex presidentes
Jaime Paz Zamora en Bolivia, Ernesto Samper en Colombia y Ernesto Prez Balladares en
Panam,todosduranteladcadaanterior,sontansloalgunosdelosmsnotablesejemplos
queregistralaregindepenetracindelnarcotrficoenlascampaaspolticas,309lapartems
visible de un fenmeno mucho ms extendido, que presenta particulares riesgos en pases
como, Brasil, Colombia y Mxico, en los que las grandes campaas nacionales son
complementadasporunavigorosaactividadelectoralanivelsubnacional.310Cabesealar,en
elmismosentido,elriesgodequelosprocesosdedescentralizacinpolticaemprendidosen
casi toda la regin faciliten la captura de las instituciones por parte del crimen organizado,
habidacuentadelcostogeneralmentelimitadodelascampaaslocales.
El narcotrfico plantea riesgos de particular intensidad para los procesos polticos, pero no
representaelnicopeligro.Lafinanciacindecampaasdealcaldesydiputadosporpartede
organizaciones paramilitares en Colombia en la ltima dcada, la vasta operacin de
financiamientoilegalpuestaenmovimientoporelexpresidenteFernandoCollordeMelloen
Brasil,ladesviacinilegaldefondosdelaempresapetroleraestatalPEMEXalacampaadel
Partido Revolucionario Institucional en el ao 2000 en Mxico y el envo secreto de 800.000
dlares en una maleta proveniente de Venezuela a la campaa de la presidenta Cristina
FernndezenArgentina,configuranotrostantosejemplosdelaenormegamademodalidades
quehaasumidolautilizacindefuentesdefinanciamientocuestionablesenlascampaasdel
subcontinente.311
309
Cfr.R.A.Mayorga,ElfinanciamientodelospartidospolticosenBolivia,enP.delCastilloyD.ZovattoG.,LaFinanciacinde
la poltica en Iberoamrica, IIDHCAPEL, San Jos (Costa Rica), 1998, p. 35. D. C. Jordan, Drug Politics: Dirty Money and
Democracies,UniversityofOklahomaPress,Norman(OK),1999,pp.158162.M.Vargas,J.LesmesyE.Tllez,ElPresidenteque
seibaacaer,Planeta,Bogot,1996.K.CasasZamora,FinanciamientodecampaasenCentroamricayPanam,Cuadernosde
CAPEL,nm.48(IIDHCAPEL,SanJos[CostaRica],2003),p.46.TheEconomist:DrugsareBack(25demayode1996a)yWell
INever,SaysthePresident(29dejuniode1996b).
310
Porejemplo,enlosmesespreviosalaseleccioneslegislativasde2009,enMxicohuboalmenosdoscasosdeprecandidatos
legislativos(unoenelestadodeChihuahuayotroenelEstadodeMxico)quefueronligadosalcrimenorganizadoporreportes
deprensa.Cfr.HctorMurgua:losnarcosencasa,ElUniversal,Mxico,27demarzode2009;RegistranCandidaturadeHctor
Murgua,ElDiario,CiudadJurez(Mxico),23deabrilde2009.
311
Cfr. B. Geddes y A. RibeiroNeto, Institutional Sources of Corruption in Brazil, Third World Quarterly, vol. 13, nm. 4
(Routledge, Londres, 1992), pp. 6466; M. Kinzo, Funding Parties and Elections in Brazil, en P. Burnell y A. Ware, Funding
Democratization, Manchester University Press, Manchester (Estados Unidos), 1998, p. 135; L. Crdova Vianello y C. Murayama,
Elecciones,dineroycorrupcin:PemexgateyamigosdeFox,CalyArena,Mxico,2006;A.Jquez,ElPemexgate,unanovelade
noficcin, Proceso, Mxico, 13 de octubre de 2002; Caso maletn: cuatro detenidos en EE.UU., BBC Mundo.com 13 de
diciembrede2007;Maletn:apuntanalgobiernovenezolano,BBCMundo.com17deoctubrede2008,yConvictioninSpyCase
OverCashFilledSuitcase,TheNewYorkTimes,3denoviembrede2008.
213
Portodoello,ningnrgimendefinanciamientosehallacompletosinunaregulacinefectiva
que permita vigilar el apego a las normas establecidas, y transparente la actividad de los
partidos. Como bien advierte Doublet,312 la sola existencia de una reglamentacin del
financiamientodelavidapolticaodelfinanciamientopbliconuncahaprotegidoalospases
delosescndalospolticosfinancieros,dadaladebilidaddelosmecanismosdecontrolquelas
propiaslegislacionesestablecensobreestamateria.
Los mecanismos de fiscalizacin y control constituyen el complemento indispensable del
marco jurdico que regula el financiamiento de los partidos y las contiendas electorales. Sin
unabaterarobustadeinstrumentosdevigilanciaysancin,esasreglaspierdensuefectoysu
eficacia. El control estricto sobre las cuentas de los partidos es, pues, la piedra angular que
sostiene, en la prctica, el rgimen de financiamiento a la poltica. La construccin de esos
mecanismos de control es sin duda uno de los retos principales en las democracias
contemporneas, pues su correcta aplicacin enfrenta no slo resistencias de los propios
actorespolticossinoquesevinculaconlaautonomaypoderdelEstadofrentealosintereses
econmicos.
C.6.c.Instrumentosderegulacinyexperienciacomparada
Elpapeldeldineroenlaactividadpolticademocrticapuederegularsemedianteunaamplia
gama de instrumentos legales, cuya presencia y combinacin dan forma al sistema de
financiamiento poltico (SFP). El SFP es el conjunto de normas que regulan el indispensable
flujoderecursoseconmicoshaciaydesdeelsistemapoltico;constituyeelmarconormativo
dentrodelcuallospartidosyloscandidatospuedenactuarlegalmenteparaobtenerygastar
recursoseconmicosparasusactividades,ydentrodelcuallaspersonasfsicasyjurdicas
tantopblicascomoprivadaspuedenfinanciaresasactividades.Asimismo,elSFPdefinelos
instrumentos legales para supervisar y respaldar coercitivamente la aplicacin de ese marco
normativo.
La diversidad de instrumentos disponibles para regular el financiamiento poltico y las
numerossimas combinaciones posibles plantean problemas para los reformadores y para
quienes estudian esta materia, toda vez que identificar ntidamente los efectos de cada
instrumentoderegulacinyelaborarprescripcionesapartirdeesosefectossuponeunaardua
tarea.
Contodo,aestasalturas,trasmsdeunsiglodeintentosderegularelfinanciamientopoltico
enlademocracia,noespocoloquesabemos.Valelapenadetenerse,pues,enelexamende
ladiversidaddeinstrumentosregulatoriosyalgunasdelasprincipalesleccionesarrojadaspor
suaplicacinendiversoscontextos,particularmenteenellatinoamericano.
Contrariamente a la percepcin habitual, los pases de Amrica Latina muestran una larga
tradicin de regulacin del financiamiento poltico. En particular, han sido pioneros en la
adopcin de subsidios directos para partidos y candidatos, como lo atestiguan los casos de
Uruguay(1928),CostaRica(1956)yArgentina(1957y1961).
312
YM.Doublet,Financiamiento,corrupcinygobierno,enM.Carrilloetal.,op.cit.,2003,pp.477478.
214

CuadroC.6.1
Aodeintroduccindelfinanciamientopblicodelospartidospolticos
ylascampaaselectoralesenAmricaLatina
Pas Ao
Argentina 1957(Indirecto)y1961(Directo)
Bolivia Incorporadoen1997,suprimidoen2008
Brasil 1971
Colombia 1985
CostaRica 1956
Chile 1988(Indirecto),2003(Directo)
Ecuador 1978
ElSalvador 1983
Guatemala 1985
Honduras 1981
Mxico 1977
Nicaragua 1974
Panam 1997
Paraguay 1990
Per 1966(PblicoIndirecto),2003(Directo)
Rep.Dominicana 1997
Uruguay 1928
Venezuela Incorporadoen1973yeliminadoen1999
Elretornodelademocraciaalareginhagenerado,predeciblemente,uncrecienteintersen
estamateria,quesehavertidoennumerososesfuerzosregulatorios,especialmente,comose
desprendedelcuadroC.6.1,enlosltimos20aos.
Sehaavanzadoenlaadopcindenormasy,ayudadoenparteporunaprensacadavezms
incisiva, el tema del financiamiento poltico se ha instalado definitivamente en la discusin
pblica. Esto ltimo es, en s mismo, un progreso considerable. Sin embargo, como se ha
sealado,persistenabundantesygravesriesgosparalasdemocraciasdelaregin,derivados
215
de la inadecuada regulacin de la materia y, en particular, de la pobre ejecucin de los

controlesexistentes.313
Analizaremos a continuacin los regmenes de financiamiento poltico existentes en Amrica
Latina,susprincipalescaractersticasytendenciasdelareformaenlamateria.
C.6.d.Elrgimendefinanciamientopoltico
Los sistemas de financiamiento vigentes en la mayora de los pases de Amrica Latina se
caracterizanpreponderantementeporlaexistenciadeunaregulacinabundante,bajosniveles
de transparencia, rganos de control dbiles, rgimen de sanciones bastante ineficaz y una
culturaproclivealincumplimiento.Sinembargo,existendiferenciassustantivasalrespectoen
las legislaciones y en los objetivos que persiguen. Una tipologa de los esquemas de
financiamientoincluyelassiguientescategoras:
1. Financiamiento pblico: se refiere al empleo de recursos pblicos en beneficio de los
partidosylascampaas.Puedehacersedemaneradirecta,transfiriendoalospartidosdinero
del presupuesto nacional, o de manera indirecta, mediante la concesin de ventajas,
prerrogativas, aportes en especie o subvenciones a favor de los partidos o de las campaas
electorales.
2. Financiamiento privado: proviene, en dinero o en especie, del patrimonio de los
particulares.Incluyelosaportesdemilitantesysimpatizantesdelospartidos.
3.Financiamientomixto:cuandoconcurrendemanerasimultneafondospblicosyprivados
paralospartidosysuscampaas.
I)Financiamientopblico
Laimportanciadelospartidosparalarepresentacindelapluralidadpolticaylanecesidadde
consolidarlos y afianzarlos en los sistemas polticos especialmente en aquellos que
atravesaron largos periodos de autoritarismo han sido fundamento de leyes y
procedimientosparaotorgarlesaccesoarecursospblicosyotrasprerrogativas.
Dado que juegan un papel fundamental en los sistemas democrticos representativos, los
defensoresdelfinanciamientopblicoconsideranqueformapartedelinterspblicoasegurar
quedispongandelapoyoycondicionesparasuexistenciaeinstitucionalizacin,porloqueel
Estadodebeproveerlos.
Elreconocimientoanteriorcoincide,adems,conelestatusjurdicoquelospartidospolticos
tienen hoy en la mayora de las legislaciones de la regin. En efecto, en Amrica Latina la
doctrinamayoritariaseinclinaenfavordelatesisqueconsideraalospartidospolticoscomo
313
ExtensosanlisiscomparadosdelasreglasdefinanciamientopolticoenAmricaLatinapuedenencontrarseenP.delCastilloy
D.ZovattoG.,LaFinanciacindelapolticaenIberoamrica,IIDHCAPELSanJos(CostaRica),1998;M.Carrilloetal.(coords.),op.
cit., 2003; S. Griner y D. Zovatto G. (coords.), De las normas a las buenas prcticas. El desafo del financiamiento poltico en
AmricaLatina,OEAIDEA,SanJos(CostaRica),2004;D.ZovattoG.,ElFinanciamientoelectoral:subvencionesygastos,enD.
Nohlenetal.(comps.),op.cit.,2007.
216
asociaciones privadas que cumplen funciones pblicas o de inters general, atribuyndoles,

porlotanto,laatribucindesersujetosdefinanciacinpblica.
Este tipo de financiamiento goza de una larga tradicin en los pases latinoamericanos. En
forma similar a muchos regmenes polticos de Europa Occidental, se opt por l como una
forma de evitar o acotar la incidencia de intereses particulares y poderes fcticos en el
desempeodelasfuncionespartidarias.sees,sinduda,unodelosobjetivoscentralesdelas
legislaciones que contemplan el financiamiento pblico: garantizar la independencia de los
partidos de los grupos de inters que persiguen fines meramente particulares y evitar la
influencia desmesurada de determinados individuos o corporaciones sobre los partidos y los
poderes pblicos. La preocupacin principal es que la dependencia de los fondos privados
altereelcomportamiento delosrepresentantes,antesydespusdelas eleccionesy,de ese
modo,distorsioneelsistemaderepresentacinpoltica.
Silascontribucionesydonacionesprivadasseotorgancomomonedadecambiodebeneficios,
favores y decisiones especiales, los compromisos adquiridos a cambio del financiamiento
pueden reducir considerablemente el margen de accin de los polticos una vez que han
llegado al poder. En el otro extremo, la dependencia del financiamiento privado podra
conducir a la captura de las decisiones del poder poltico por los grupos de inters, en
detrimentodelarepresentacindelosdemsciudadanos.
Especialmenteensociedadescondistribucionesdeingresomuyasimtricasyconagentesde
mercado muy poderosos y poco regulados, el ingreso del dinero de grupos de poder
econmico a la poltica puede erosionar los vnculos de representacin y provocar
desviaciones significativas en el proceso de formulacin de polticas pblicas. Ms an, el
financiamiento pblico se ha visto como un remedio frente a la penetracin de dinero de
fuentesilegalesalapoltica.Envirtuddelaextendidapresenciadelnarcotrfico,esteaspecto
adquiere peculiar trascendencia para algunos pases de Amrica Latina. Si los partidos y
candidatosdisponenderecursossuficientesparamantenerseycompetirenlaselecciones,los
esquemasdefinanciamientopblicopuedenfuncionarcomounareddeproteccin,uncoto
contralaspresionesdegruposdeinterseconmicoysocial,einclusocontrafuentesilegales.
Existen adems otros argumentos en favor del financiamiento pblico. Adems de acotar la
influenciadelosgruposdeinterseneldiseoeimplementacindelaspolticaspblicas,los
subsidios pblicos a los partidos se han visto como una forma de transparentar el origen y
gasto del dinero involucrado en la competencia poltica, ejercer mayor control sobre las
finanzas partidarias y someterlas a la vigilancia de los rganos de fiscalizacin y control del
erariopblico.Desdeestengulo,silospartidosdependendelosrecursosprivadossedificulta
la fiscalizacin de sus operaciones financieras, la proveniencia de los recursos se vuelve ms
inciertayseamplaelmargenparalacorrupcin.
Otraraznvertebralporlaquesehaimpulsadoelfinanciamientopblicodelospartidosessu
importanciaparagenerarequidadenlascontiendaselectoraleseimpulsarlaampliacindela
representacin poltica a nuevas fuerzas. Especialmente en sistemas donde la competencia
polticaabiertaseadvierteincipienteounacaractersticarecientedelrgimen,lainyeccinde
recursospblicospuedeutilizarsecomouncatalizadordelpluralismoyunaherramientapara
nivelar el terreno de la competencia. El financiamiento con recursos de los contribuyentes
acta, en esos escenarios, como garante y promotor de condiciones equitativas en la
217
competencia democrtica, sin las cuales sta se asemeja a una simulacin en la que las
asimetrassonlasquedeterminan,primordialmente,losresultadoselectorales.
Setrata,quiz,delargumentomspoderosoparafavorecerlainyeccindedineropblicoy
otrasprerrogativasenelsistemadepartidos:neutralizarlasventajasquelariquezayelacceso
a recursos desiguales proporcionaran en los procesos electorales, convirtindose en las
autnticas pesas para inclinar la balanza en la integracin de los espacios de representacin
poltica. Aunado a ello, la distribucin apropiada de este tipo de financiamiento fortalece la
competencia interpartidista y, dependiendo de la forma en que se regule, puede utilizarse
tambincomounmecanismoparaabrirelsistemapartidarioanuevoscompetidores.
Dadoquelospartidosrequierenunagrancapacidadorganizativayarraigopararecaudarsus
propiosingresos,sinfinanciamientopblicopuedeinhibirseelsurgimientodefuerzaspolticas
yprovocarseunhermetismopocosaludableenelsistemapartidario.
Debesealarsequeelfinanciamientopbliconoslocorrespondealotorgamientodedinero
del erario sino que incluye diversos mtodos de subsidios y exenciones. Esto incluye, por
ejemplo,elaccesogratuitoalosmediosdecomunicacin,locualaadelaventajaadicionalde
significarunahorroenelgastoelectoraldelospartidosycandidatos.
II)Financiamientoprivado
No obstante las ventajas y argumentos mencionados, el financiamiento pblico tambin es
sujeto de crticas. La estatizacin, burocratizacin y osificacin de los partidos (es decir su
dependencia econmica crnica de los recursos estatales y la consiguiente prdida de
contactoconlasociedad)sehansealadocomoconsecuenciasperniciosasdelesquema.Otro
tipo de riesgos que podran generarse por un financiamiento estatal excesivo es que la
dependenciacasiexclusivadelosfondospblicosprovoqueelalejamientodelaparatocentral
del partido respecto de sus bases y reduzca su necesidad de acrecentar el volumen de
afiliacin partidaria. Incluso, el acceso a vastos recursos estatales puede incentivar la
formacin de partidos que, sin un sustrato social amplio y sin mejorar sustantivamente la
representacin democrtica, encuentran en el rgimen una llave abierta que, al menos
temporalmente,signifiqueasuselitesunjugosonegocio.
En contraposicin, el financiamiento privado puede generar un crculo virtuoso entre los
partidosylosciudadanos.Lanecesidadderecurrirasuscontribucionesparadesempearsus
actividadesacercaaloscandidatoshaciasuselectores,lossensibilizasobresusnecesidadesy
demandas y vincula su xito electoral y profesional con los aportes que aqullos realicen.
Adems, constituye un poderoso incentivo a que los partidos recluten nuevos miembros y
extiendansupresenciasocial.Nosloeso,sinoquelaposibilidadderealizardonacionesabre
un nuevo canal para la participacin poltica, una va legtima de expresin y apoyo en un
rgimendemocrtico.Losciudadanosdebentenerlaposibilidaddeapoyareconmicamentea
uncandidatoopartidoconelquesimpatizan,seargumenta.
En este punto, se advierte ya la importancia no slo del origen del financiamiento sino del
marcoregulatorioqueloacompaayque,enbuenamedida,condicionalasatisfaccindelos
objetivos que se persiguen. Si bien estos argumentos favorecen un modelo que incluya
recursos privados en la financiacin poltica, es evidente la relevancia de los lmites a las
contribuciones, la diferenciacin entre contribuciones personales y contribuciones de
218
organizaciones o corporaciones, y la transparencia y apertura con que ocurran. Una medida

comn, por ejemplo, es establecer que los nombres de los donantes y los montos se hagan
pblicos,altiempoqueselimitasucuanta.Deesaforma,lainformacindelosdonantesde
un candidato es pblica y se establecen lmites para evitar el trfico de influencias y la
dependenciadeunnmeroreducidodegrandescontribuyentes.Ensuma,conmecanismosde
control efectivos y otra serie de garantas, el financiamiento privado puede verse como una
prueba y a la vez como un motor del sano arraigo de los partidos en las sociedades en que
operan.
III).Financiamientomixto
Losregmenesdefinanciamientomixtohanbuscadoconciliarlasventajasquecomprendenlos
esquemasdeorigenpblicoyprivadodelosrecursos.Laprincipaldecisinenestepuntoes,
porsupuesto,determinarlosporcentajesyelpesoquecorresponderacadatipodefuente,
de acuerdo con las prioridades y objetivos que cada sistema busca satisfacer. En algunos
pases,porejemplo,seestablecequeelfinanciamientoprivadodebersermenoralmontode
fondospblicosotorgadospara,sinrenunciarasusventajas,evitarquetermineportrastocar
las condiciones de competencia y obstaculice el desarrollo y consolidacin de pequeos
partidos.
El gran atractivo de este esquema reside en que la combinacin de recursos pblicos y
privados puede, en efecto, fortalecer y mantener las condiciones para la competencia
equitativa,protegerlaindependenciadelospartidosy,alavez,compensarlosposiblesriesgos
burocratizadores del financiamiento pblico puro y promover una vinculacin directa entre
ciudadanosypartidos,especialmentecuandolosfondosprivadosprovienendenumerosasy
pequeascontribuciones,enlugardepocasygrandessumasdedinero.
Una vez ms, la consecucin de estos objetivos depende tambin, centralmente, de la
regulacin complementaria que redondee y tutele estos principios. En este sentido, los
regmenesdefinanciamientocontemplantambinunagamade prohibicionesymecanismos
devigilanciayfiscalizacin.Elloincluye,porejemplo,laprohibicinalascontribucionesdelos
gobiernosencualquiernivelydelasdonacionesdesdeelextranjero,elestablecimientodela
facultaddefiscalizacindesdeunaautoridadautnomaylasobligacionesdelospartidosde
transparentarsuscuentasyrendirinformessobreellas.
C.6.e.LarealidaddelfinanciamientodelapolticaenAmricaLatina:
regulacinytendencias
Unexamencomparadodelalegislacinelectoraldelospaseslatinoamericanosmuestraque
todoslosordenamientoselectoralesregulaneltemadelfinanciamientodelospartidos,sibien
entrminos,modalidadesygradosdeintensidadvariados.Amaneradeejemplo,pasescomo
ChileyPer,antescaracterizadosporsuexiguaregulacin,hanaprobadoleyesqueprocuran
regir ms detalladamente la financiacin poltica. Existe pues, una tendencia creciente en la
reginaampliarlaregulacinalrespecto,entodossusvrtices:elorigendelosrecursos,las
modalidades de entrega, los campos de utilizacin, los lmites aplicables en los ingresos y
gastos, los rganos y mecanismos de vigilancia y fiscalizacin y las sanciones por
incumplimientosyviolaciones.Noobstante,debemencionarsequelasdiferenciasentrepases
219
son an sustanciales. A continuacin se traza un panorama general del estado en que se

encuentranlaslegislacioneslatinoamericanasenestembito.
I)Origenydestinodelosrecursos
Enrelacinconelorigendelosrecursos,predominaenlareginconexcepcindeBoliviay
Venezuela el financiamiento mixto, en el que los partidos polticos reciben, en diferentes
proporciones,tantofondospblicoscomoprivadosparafinanciarsuscampaaselectoralesy
sufragarsusgastosdefuncionamientoordinario.Sibienenalgunoscasos,comoeldeMxico,
prevalecen los fondos pblicos sobre los privados, en la mayora de los pases el
financiamientoprivadoaparecemayoritario.
Sobre Venezuela cabe destacar que en diciembre de 2007 se rechaz en referndum un
paquete de reformas constitucionales que, entre otros aspectos, eliminaba la prohibicin
incluidaenlaConstitucinde1999,queimpedaelfinanciamientodelascampaaselectorales
con fondos estatales. En Bolivia, las reformas de 2008 eliminaron el financiamiento pblico
directo, permitindose nicamente el financiamiento indirecto; en este caso, el acceso
gratuitoalosmediosdecomunicacin.
En los 16 pases restantes existen sistemas de financiamiento estatal compuesto. Esta
modalidad combina las subvenciones directas (en dinero, bonos o prstamos) e indirectas
(servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunicacin, capacitacin,
exoneraciones,entreotros).
En lo que respecta al financiamiento pblico directo, las legislaciones suelen destinar los
recursos explcitamente para ciertas actividades; existe una tendencia a favor del destino de
recursosparaelfortalecimientoydesarrolloinstitucionaldelospartidos,incluidasactividades
comolainvestigacin,laformacinylacapacitacindecuadrospartidarios.EnelcuadroC.6.2
sedesglosalaasignacindelosrecursosporpas:

CuadroC.6.2
ActividadesobjetodefinanciamientopblicodirectoenAmricaLatina
Electoral Investigaciny
Pas Sloelectoral Slopartidario
ypartidario fortalecimiento
Argentina S No No S
Bolivia No No No No
Brasil S No No S
Colombia S No No S
CostaRica S No No S
Chile No S No No
Ecuador S No No No
ElSalvador No S No No
1
Guatemala SI No No No1
220
Honduras No S No No
Mxico S No No S
Nicaragua S No No No
Panam S No No S
Paraguay S No No No
Per No No S S
Rep.Dominicana S No No No
Uruguay S No No No
2
Venezuela No S No No
Fuente:Elaboracinpropia,conbaseenlalegislacinlatinoamericana.
1.
Lalegislacinnoesexplcitasobreeldestinodelosfondos,porloquehayusodiscrecionaldeellos.No
obstante permite contribuciones extranjeras de entidades acadmicas o fundaciones para fines de
formacin(Art.21incisoa).
2.
Hastaahorasloeneleccionesrefrendarias,ademsrestringidoafranjasdepublicidadenTV.
II)Distribucindelfinanciamientopblico
Losmtodosdedistribucindelfinanciamientopblicodirectosonfundamentalmentedetres
tipos: mtodo proporcional a la fuerza electoral; mtodo combinado en el que una parte se
distribuye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza
electoral;yuntercermtodoenelqueunapartesedistribuyeproporcionalmentealafuerza
electoralyotradeacuerdoconlarepresentacinparlamentaria.
En relacin con la distribucin a partir de la fuerza electoral, resulta razonable considerar el
gradodearraigosocialdecadapartidoysucaudalelectoralparadotardeciertaestabilidadal
sistemadepartidosypermitirsuconsolidacinconmayorpresenciaelectoral.
Sin embargo, hay que considerar tambin que este criterio tiende a prolongar las
desigualdades entre los llamados partidos grandes y los pequeos, as como con los de
reciente incorporacin en la contienda poltico electoral. Los propulsores de la igualdad
sealan que estos requisitos bloquean el acceso de nuevas opciones y pueden crear una
suerte de pugna entre insiders y outsiders de la arena electoral.314 Para atemperar este
efecto, algunos pases emplean una combinacin entre criterios de proporcionalidad y de
equidad.Argentina,Brasil,Colombia,Ecuador,Mxico,Panam,PeryRepblicaDominicana
han establecido frmulas hbridas en ese sentido. En Paraguay, el criterio de distribucin es
proporcionalidad y representacin parlamentaria. Los pases que distribuyen los fondos a
partir del criterio de fuerza electoral son ocho: Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala,
Honduras,NicaraguayUruguay.
III)Momentodelotorgamientodelosrecursos
Respectodelmomentoenqueseotorganlosrecursospblicosalospartidos,predominanen
lareginlasfrmulasquedistribuyenunaparteantesdelaseleccionesyotradespus(en11
314
J.Woldenberg,Relevanciayactualidaddelacontiendapolticoelectoral,enM.Carrilloetal.,op.cit.,2003,p.23.
221
pases61%),seguidoporelmecanismodereembolsoqueserealizadespusdelaselecciones
(en2pases11%),yentercerlugarporelqueseentregaantesdelaselecciones(en1pas
6%).
Setratadeunelementoimportante,puessevinculaconlasfacilidadesyoportunidadesdelos
nuevospartidosparaformarseymantenerse.Porejemplo,silaentregadelsubsidioserealiza
conposterioridadalaseleccionessedesfavoreceapartidosderecientecreacin,conmenores
recursosfinancierosoconmenorcapacidadcrediticia.
Noobstante,elsubsidioposterior,queadquierelacalidaddereembolso,puedetenerefectos
positivosenlorelativoalcontroldelosgastoselectorales.Enciertaforma,esteltimosistema
contribuyeaejercerunamayorpresinsobrelasorganizacionespolticasparaqueregistreny
reporten, en forma detallada y transparente, sus ingresos de origen privado y sus gastos
reales.
ElcuadroC.6.3desglosaelmomentoenqueseotorganlosrecursosalospartidospolticosen
cadaunodelospasesanalizados:

CuadroC.6.3
MomentodeldesembolsodelaportepblicodirectoconfineselectoralesenAmricaLatina
Otros
PrevioY FacilidadesPara
Pas Previo Posterior (Financiamiento
Posterior NuevosPartidos
Permanente)
Argentina S No No S S
Bolivia No No No No No
Brasil No No S No S
Colombia No No S1 S2 S
CostaRica No No S3 No S4
Chile No No S S No
Ecuador No No S S S
ElSalvador No No S No No
Guatemala No No No No S5
Honduras No No S S No
Mxico No No S S S
Nicaragua No S No No S
Panam No No S S S
Paraguay No S No No S
Per No No No No S6
Rep.Dominicana No No S No S
222
Uruguay No No S No No
Venezuela No No No No No
1.
Sloeneleccionespresidenciales.Paralasotraseleccioneseldesembolsosehaceposterior.
2.
A partir del Acto Legislativo N. 01 de 2009, se establecieron los requisitos para la obtencin de
personera jurdica, al indicarse que solo se les podr otorgar a los partidos, movimientos polticos o
grupossignificativosdeciudadanosqueobtenganalmenosel3%deltotaldevotosvlidosdepositados
entodoelterritorionacionaleneleccionesdeCmaraoSenado.PerotambinseindicaqueelEstado
concurrir a la financiacin poltica y electoral de los partidos y movimientos polticos con personera
jurdica,deconformidadconlaley.
3.
nicamenteeneleccionesnacionales.Enelcasodelaseleccionesmunicipalessoloesposterior.
4.
Lasagrupacionespolticasdebenpredeterminarensusestatutosloquedestinarndelacontribucin
estatalparacubrirsusgastosdecapacitacinyorganizacinpolticaenelperiodonoelectoral.Unavez
concluidalaeleccindePresidentedelaRepblicaydiputadosalaAsambleaLegislativa,yestablecido
alaluzdesusresultadoselmontoglobaldecontribucinestatalquecorrespondeacadapartido,la
sumacorrespondienteacapacitacinyorganizacinpolticasegnresultedeaplicarlapredefinicin
estatutaria constituir una reserva para cubrir sus gastos futuros por esos conceptos, a liquidar
sucesivaytrimestralmente.
5.
Desembolso de cuatro cuotas anuales en el mes de julio, mientras dura el periodo presidencial (art.
21).
6.
Latransferenciadelosfondosacadapartidopolticoserealizaarazndeunquintoporao,dichos
fondosseotorganconcargoalPresupuestoGeneraldelaRepblica.

IV)Barreraslegalesalfinanciamientopblico
Como se muestra en el cuadro C.6.4, en 14 de los 16 pases que otorgan en la regin el
financiamientopblicoexistealgntipodebarreralegalparaaccederalmismo.Estasbarreras
refierenespecficamenteaqueloselegiblesparaelsubsidiomencionadoobtenganunmnimo
derespaldoelectoralocuentenconrepresentacinparlamentaria.
Este tipo de disposiciones son necesarias para garantizar el uso eficiente de los recursos y
evitar el dispendio. Por ejemplo, cuando el financiamiento es posterior a los comicios y el
reembolso de recursos se condiciona a la obtencin de un porcentaje mnimo de votos, se
puedecombatirmedianteestavalaformacindepartidosmeramenteritualesque,sinuna
basesocialconsistente,encuentranredituableentraralapoltica.Porsupuesto,lasbarrerasy
condicionantesdebenencontrarunequilibrioconlasfacilidadesyoportunidadesparanuevas
fuerzas,demodoquenoasfixienyconstrianlarepresentacinpoltica.

CuadroC.6.4
FinanciamientopblicodirectoenAmricaLatina:
condicionesparaaccederalfinanciamientoybarreralegal
Condicionesdeaccesoalfinanciamiento
Pases Criteriodedistribucin
ybarreralegal

Actividades permanentes: 80% de los recursos disponibles Mixto (fuerza electoral/

Argentina paraelaporteanualdirigidoaldesenvolvimientoinstitucional equidad)
debe distribuirse en forma proporcional a la cantidad de
223

ybarreralegal

votos que el partido hubiera obtenido en la ltima eleccin

dediputadosnacionales.Esrequisitoparaparticiparenesta
distribucin acreditar haber obtenido al menos 1% de
sufragioscalculadosobreelpadrnelectoral.20%restantese
distribuye de manera igualitaria entre todos los partidos
reconocidos.
Aportes para la campaa electoral en elecciones

presidenciales:50%delmontototaladistribuirasignadopor
elPresupuestoGeneralsedividedemaneraigualitariaentre
laslistaspresentadasy50%restantesereparteentrelos24
distritos,enproporcinaltotaldeelectorescorrespondiente
a cada uno. Efectuada tal operacin, se distribuye a cada
agrupacin poltica en forma proporcional a la cantidad de
votosquehayaobtenidoenlaeleccingeneralanteriorpara
lamismacategora.
Paraloscomicioslegislativos ytratndosedelaeleccinde
diputados nacionales, el total de los aportes se distribuye
entre los veinticuatro distritos en proporcin al total de
electores correspondiente a cada uno. Efectuada dicha
operacin, 50% del monto resultante para cada distrito, se
distribuir en forma igualitaria entre las listas presentadas y
el restante 50% se distribuye a cada agrupacin en forma
proporcionalalacantidaddevotosobtenidosenlaeleccin
generalanteriorparalamismacategora.
En el caso de los senadores nacionales, el total de los
aportessedistribuyeentrelos8distritosquerenuevanesos
cargosenproporcinaltotaldeelectorescorrespondientea
cada uno. Efectuada dicha operacin, 50% del monto
resultante para cada distrito se distribuye en forma
igualitaria entre las listas presentadas y el restante 50% a
cada agrupacin en forma proporcional a la cantidad de
votos obtenidos en la eleccin general anterior para la
mismacategora.
Bolivia
Art. 41A. 5% (cinco por ciento) del total del Fondo

Partidariosedestinarenpartesigualesatodoslospartidos
que hayan registrado sus estatutos ante el Tribunal
Supremo Electoral, y 95% (noventa y cinco por ciento) del
Mixto(fuerzaelectoral/
Brasil total del Fondo Partidario se distribuir entre los partidos
equidad)
que tengan representacin en el Congreso Federal y de
forma proporcional a los votos que hayan obtenido en la
ltima eleccin deDiputados (Art.41A. de la ley 9096/95,
contenidoenlaLeyN11.459de2007).
224

ybarreralegal

Los partidos y movimientos polticos que tengan personera

jurdicatienenderechoalafinanciacinestatalpermanente,
que se distribuye conforme a los criterios establecidos en el
artculo 12 de la Ley 130 de 1994, teniendo en cuenta los
criteriosdeequidadyfuerzaelectoral.
Paralafinanciacindelascampaaselectoralesatravsdel
sistema de reposicin por votos vlidos, se requiere el
cumplimientodelossiguientesrequisitoslegales:
1.Paraalcaldasygobernacionestienenderechoareposicin
de votos los candidatos que hubieren obtenido el 5% de los
votosvlidosdepositadosenesaeleccin.
2. Para listas a corporaciones pblicas, haber obtenido la
tercera parte de los votos depositados por la lista que haya
alcanzadocurulconelmenorresiduo.
3. En la eleccin de presidente de la Repblica se le
reconocer reposicin a los candidatos que hayan obtenido
Mixto (fuerza electoral/
Colombia una votacin igual o superior al 4% de los votos vlidos
equidad)
depositados.
En las elecciones presidenciales la financiacin es

preponderantementeestatalyloscandidatostienenderecho
a financiacin estatal previa, siempre y cuando cumplan los
siguientesrequisitos:1)Habersidoinscritoporunpartidoo
movimiento poltico con personera jurdica o alianza, que
haya obtenido 4% de los votos de Senado o un porcentaje
igual de los votos de la Cmara sumados nacionalmente en
eleccin de parlamentarios realizada con anterioridad a la
fecha de inscripcin de candidatos a la Presidencia de la
Repblica; 2) Si el candidato es inscrito por un movimiento
social o Grupo Significativo de Ciudadanos debe estar
respaldadoporunnmerodefirmasequivalentesalnmero
total de votos depositados en las anteriores elecciones a la
PresidenciadelaRepblica.Lafinanciacindeloscandidatos
presidenciales que no renan stos requisitos se realizar
nicamenteporelsistemadereposicindevotos.
Partidos que obtengan al menos 4% de los sufragios vlidosFuerzaelectoral

paralaeleccindepresidentedelaRepblicaodiputadosa
laAsambleaLegislativa,anivelnacionaloenalgunaprovincia
CostaRica enparticular,oelijanporlomenosundiputado.Tratndose
de elecciones municipales, que se celebran en un momento
distinto, reciben contribucin los partidos que obtengan 4%
enelcantnrespectivooqueelijanalmenosunregidor.
Chile Existe financiamiento para todos los partidos y candidatosFuerzaelectoral
225

ybarreralegal

inscriptosenelServicioElectoral.
Partidosqueobtenganunodelossiguientesrequisitos:a)alMixto (fuerza electoral/
menos el 4% de los votos vlidos en dos eleccionesequidad)
pluripersonales consecutivas a nivel nacional; b) al menos
Ecuador
tres representantes a la Asamblea Nacional; c) 8 % de las
alcaldas; d) por lo menos un concejal en cada uno de al
menos10%delosmunicipiosdelpas.
Tenerlacalidaddecontendiente,paralocualserequiereel
ElSalvador Fuerzaelectoral
registroypersonalidadjurdicavigente.Nosefijaumbral.
Partidosqueobtenganalmenos5%deltotaldevotosvlidos
emitidos en las elecciones generales. El clculo se hace con
Guatemala base en el escrutinio realizado en la primera eleccin deFuerzaelectoral
presidente y vicepresidente de la Repblica. O partidos que
obtenganalmenosundiputadoalCongresodelaRepblica.
Haberobtenidounmnimode10.000votosenlaplanillams
Honduras votada(Presidente,CongresoNacional,Corporaciones Fuerzaelectoral
Municipales)enlaeleccinanterior.
2%deltotaldevotosvlidosemitidosenalgunadelas Mixto(fuerzaelectoral/
eleccionesordinariasparadiputados,senadoresopresidente equidad)
Mxico
delaRepblica.Paralospartidosnuevos,constituidos
despusdeunaeleccin,tenerelregistrolegal.
Parapartidosnacionales(excluyealospartidosregionales): Fuerzaelectoral
Obteneralmenos4%delosvotosvlidosenlas
Nicaragua eleccionesnacionales.
Obteneralmenoselnmerodediputadosmnimos
necesarios(4)paraintegrarunabancadaparlamentaria.
Financiamientopreelectoral:
2) Para los partidos polticos: tienen que comunicar su

decisin de participar en las elecciones y haber hecho
postulacinpresidencial.
3) Para los candidatos de libre postulacin: deben haber
sido reconocido como tales por el Tribunal Electoral, luego
del cumplimiento de los requisitos personales y de laMixto(fuerza
Panam recaudacin de firmas de respaldo en un nmero igual oelectoral/equidad)
mayor al 4% de los votos vlidos emitidos en la ltima

eleccin para el cargo de que se trate. Si hay ms de tres
candidatos que califican, slo pueden participar en las
eleccioneslostresquemsfirmashayanrecaudado.
Financiamientopostelectoral:
4. Para los partidos polticos: deben haber subsistido como

tales,abasedehaberobtenidounnmerodevotosigualo
mayor al 4% del total de los votos vlidos emitidos en
226

ybarreralegal

cualquiera de las cuatro elecciones que se celebran:

presidente, diputados, alcaldes o representantes de
Corregimiento,laquelefueramsfavorable.
5. Para los candidatos de libre postulacin: deben haber
ganadoelcargoalcualaspiraban.
Estardebidamenteconstituidos,organizadosyfuncionando, Mixto (fuerza electoral/
Paraguay y estar al da en la presentacin de cuentas ante la justicia representacin
electoral.Nosefijaumbral.1 parlamentaria)
Mixto (fuerza
electoral/equidad): 40% en
formaigualitariaentretodos
los partidos polticos con
representacin en el
Per ObtenerrepresentacinenelCongreso.
Congreso y 60% en forma
proporcional a los votos
obtenidos por cada partido
poltico en la eleccin de
representantesalCongreso.
Estarlegalmentereconocidosymantenereste Mixto(fuerzaelectoral/
Repblica reconocimientomediantelaobtencindeunmnimode2% equidad)
Dominicana delosvotosvlidosenlasltimaseleccionespresidencialeso
tenerrepresentacinenelCongresoolaSalacapitular.
Obtener votos en la eleccin nacional o en la municipal, y

haberpresentadoladeclaracinjuradadegastosdecampaa
Uruguay en tiempo y forma de acuerdo a la Ley N 18.485. ParaFuerzaelectoral
obtener financiamiento permanente se requiere tener
representacinparlamentaria.
Venezuela N/A
N/A:Noaplica
1.
Aunque explcitamente no se fija umbral, la Ley 834/1996, Artculo 78 establece: Son causas de
extincindelospartidosymovimientospolticos:c)lanoobtencindealmenosel1%(unoporciento)
del total de los votos vlidos emitidos en cada una de las dos ltimas elecciones generales
pluripersonales.Esdecir,quesinoobtienenesacantidadtampocorecibensubsidio,puesseextinguen.
V)Accesoalosmediosdecomunicacin
Una particularidad de las campaas polticas actuales es la importancia que se atribuye al
desarrollo de las contiendas en los medios de comunicacin masiva. Sin duda, la radio y la
televisin son vas primarias para la difusin de informacin poltica y la persuasin de los
votantes:enellasseconstruyepartefundamentaldelaimagendeloscandidatosypartidosy
227

se establece contacto con los ciudadanos. Incluso, las estrategias partidarias y las campaas
electoralessediseaneimplementan,enbuenamedida,alrededordelapropagandaenestos
medios. Los medios electrnicos se han convertido as en factor determinante en la
vinculacin y comunicacin de los candidatos con el electorado. Estos aspectos son
desarrolladoscondetalleenelcaptulofinaldeesteestudio.
Porestasrazones,elapoyosustancialasealardentrodelfinanciamientopblicoindirectoen
lareginloconstituyeelaccesogratuitodelospartidospolticosalosmediosdecomunicacin
estatalesoprivados.En15pases(83%)seotorgaalospartidospolticosaccesogratuitoalos
mediosdecomunicacinestatales,privados,oaambos,predominandoelaccesogratuitoalos
mediosdecomunicacindelEstadodurantelavigenciadelacampaaelectoral.Laregulacin,
noobstante,muestravariasdiferencias.Algunoscontemplan,porejemplo,espaciosgratuitos
paraladifusindemensajesysimultneamentepermitenlacompradeespacios.Encambio,
pasescomoBrasil,Chile,MxicoyArgentina(desdelareformaelectoralde2009),315cuentan
conunafranjaelectoralgratuitacombinadaconlaprohibicindecomprarespaciospolticos
enlosmedios.
CuadroC.6.5
AccesoalosmediosdecomunicacinenAmricaLatina
Frmuladedistribucin
Prohibicinde
Accesogratuitoalos
Pas propagandapagadaen detiempos
medios
losmedios
yespacios
Lacantidaddelosespaciossedistribuyen
paralaseleccionesprimariasyparalas
generalesasignando50%,porigual,
entretodaslasagrupacionespolticasque
oficialicenprecandidatos,yel50%
restanteenformaproporcionalala
cantidaddevotosobtenidosenla
eleccingeneralanteriorparalacategora
diputadosnacionales.Ladistribucinde
Argentina S S
loshorariosylosmediosenquese
transmitirlapublicidadelectoralse
realizaporsorteopblico,debiendo
asegurarseatodaslasagrupaciones
polticasqueoficialicenlistasde
candidatoslarotacinentodoslos
horariosy,almenos,dosvecespor
semanaenhorariocentral.Enmedios
pblicosyprivados.
315
En2009,porreformaalaley26.571seincorporlaprohibicindecontratarespaciosdepublicidadprivadaenmediosmasivos
decomunicacin,debiendoutilizarseexclusivamentelosespaciospblicosotorgadosporelEstado.
228
Frmuladedistribucin
Prohibicinde
Accesogratuitoalos
medios
losmedios
yespacios
Porigualentrepartidosocoalicionesysus
Bolivia No S
candidatos.Sloenmediospblicos.
Untercioporigualentretodoslos
partidosconcandidatoslegalmente
S inscritos,2/3divididoproporcionalmente
Brasil S alnmeroderepresentantesdecada
(RadioyTelevisin)
partidoantelaCmaradeDiputados.
Enmediospblicosyprivados.
Unaparteporigual(40%)yotra
proporcionalalnmerodeescaosenel
Colombia No S Congreso(60%).
Mediospblicosyprivados.
CostaRica No No
Eleccionespresidenciales:porigualentre
candidatos.Eleccionesparlamentarias:
proporcionalalnmerodevotosenlas
Chile No1 S2 eleccionesanteriores.
Entelevisindesealabiertapblicay
privada.
Ecuador No S
Equitativoenlatarifadelosmedios
privados.Losespaciosytiemposse
distribuyensegncapacidaddepago.
ElSalvador No S
Accesogratuitoyequitativosloenlos
mediosestatales,aunqueusualmenteno
seaplica.
Porigualentrepartidos.Sloenlaradioy
televisindelEstado,paradaraconocer
elprogramapoltico(eltechoquese
Guatemala No S
establezcanopuedesermenora30
minutossemanalesdurantelosprocesos
electorales).
Honduras No No
Enperiodoelectoral,incluidas
precampaas,70%sedistribuiralos
Mxico S S partidosconosinrepresentacinpero
conregistrovigente,enproporcinasu
fuerzaelectoralconformeconlaltima
eleccinparadiputadosfederales,yel
229
Frmuladedistribucin
Prohibicinde
Accesogratuitoalos
medios
losmedios
yespacios
30%enformaigualitaria.Eneste30%se
consideraralospartidosdenuevo
registro.
ParalaseleccionesnacionaleselConsejo
SupremoElectoralgarantizaporiguala
todoslospartidospolticosoalianzasel
accesoalosmediosestatalesyprivados
radialesytelevisivos,estableciendo
lmitesmximosdetiempooespacio
permitidoparacadapartidooalianza.
Dentrodeesoslmites,elusoefectivo
quedardeterminadoporelprincipiode
Nicaragua No No librecontratacin.
Paralaseleccionesmunicipalesy
regionaleselConsejoSupremoElectoral
garantizaporigualalospartidospolticos
oalianzaselaccesoalosmediosestatales
radialesytelevisivos,estableciendo
lmitesmnimos(paramediosradiales)y
mximos.Dentrodeesoslmiteseluso
efectivoquedardeterminadoporel
principiodelibrecontratacin.
Porigualentrepartidos,perosloen
mediosdecomunicacinqueadministre
elEstado.
Eltiempoquenoseautilizadoporlos
partidospodrserutilizadoporel
Panam No S
TribunalElectoralparapromocionar
educacincvicayelectoral.
ActualmenteelTEestporemitiruna
reglamentacinreconociendounafranja
paraloscandidatosdelibrepostulacin.
Porigualentrepartidos.
Paraguay No S
Lamitadsedistribuyeporigualentre
partidosylamitadproporcionalmentea
Per No S larepresentacinparlamentaria.Las
nuevasfuerzaspartidariasdisponendeun
tiempoequivalentealdelpartidopoltico
quetengamenoradjudicacinde
230
Frmuladedistribucin
Prohibicinde
Accesogratuitoalos
medios
losmedios
yespacios
minutos.Enmediospblicosyprivados.
Porigualentrepartidos.Sloenmedios
RepblicaDominicana No S
decomunicacindelEstado.
Porigualentrecandidatospresidenciales
delospartidospolticoscon
representacinparlamentaria,aligualque
Uruguay No S aquellospartidosqueenlaselecciones
internashayanalcanzadounporcentaje
iguala3%deloshabilitadosparavotar.
Sloenmediospblicos.
Comosetratadeunreferndum,se
Venezuela No S3 estableceuntiempoporigualparacada
opcinencompetencia.
1
Esfactiblecontratarpropagandaenradioemisoras,TVporcableyprensaescrita.SeprohbesloenTV
consealabierta.
2
SloesgratuitoenTVconsealabiertapblicayprivada.
3
Sloenelcasodeeleccionesrefrendarias.
VI)Barreraslegalesalfinanciamientoprivado
Entendemos por barreras legales al financiamiento privado todos aquellos instrumentos que
regulan el flujo de recursos econmicos hacia las actividades polticas, tanto controlando o
prohibiendoelusodeciertasfuentesdefinanciamiento(regulacionesnegativasopasivas),
comoestimulandoelusodeotrasfuentes(regulacionespositivasoactivas).
Los controles ms extendidos pesan, como es de esperar, sobre las donaciones polticas
privadas. Casi todas las democracias restringen el uso de, al menos, algunos tipos de
donacionesprivadas,aunqueconnivelesdeintensidadmuydispares.Mientrasalgunospases
(Grecia,porejemplo)simplementeimponenunlmitealosmontosdelascontribuciones,enla
mayora de los casos las democracias modernas prohben absolutamente el uso de algunas
fuentes de financiamiento. Los lmites a las contribuciones individuales oscilan entre 350
dlaresporeleccinenIsraelamsde250.000dlaresporaoenJapn.
Las prohibiciones, por su parte, pesan generalmente sobre las donaciones forneas y sobre
ciertos tipos de donaciones corporativas, tpicamente de empresas estatales o de firmas
beneficiariasdecontratosolicenciasotorgadasporelEstado.
La situacin normativa en Amrica Latina es consistente con esa descripcin. Ante las
preocupacionesdelapenetracindedineroilegalenlapolticayelriesgodecapturadelos
partidosporlosgruposdeinters,todoslospases,conexcepcindelElSalvador,establecen
restricciones en cuanto al origen de las contribuciones privadas, como se observa en el
siguientecuadro.
231

CuadroC.6.6
ProhibicionesencuantoalorigendelascontribucionesprivadasenAmricaLatina
Organizaciones Personas Contratistasdel

Pas Extranjeras Annimas
polticasysociales jurdicas estado
Argentina S S S1 S S
Bolivia S2 S No S S3
Brasil S S S S S
Colombia S No SI4 No No5
CostaRica S6 S S S S
Chile S S No7 S No8
Ecuador S No No S S
ElSalvador No No No No No
Guatemala S No No9 No SI9
Honduras S No S S S
Mxico S S10 S11 SI12 S
Nicaragua No13 No No No S
Panam S14 No S15 No S16
Paraguay S S S17 S No18
Per S No No S19 No20
Rep. Dominicana S No No No No
21
Uruguay S S S S S
Venezuela S No No S S
F
1.
Personas jurdicas que exploten juegos de azar y personas jurdicas o de existencia ideal, para la
campaa.
2.
Solamenteseaceptancontribucionesdepersonasjurdicasextranjerassiesparaasistenciatcnicay
capacitacin.
3.
Salvoquesetratedecolectaspblicas.
4.
Seprohbenlasdonacionesdepersonasjurdicasextranjeras.
5.
Nohayprohibicinexpresa;sinembargo,lanormativaobligaalospartidosymovimientospolticosa
justificarelorigendelosfondosrecibidos.Enlaprctica,porlotanto,operaunaprohibicin.
6.
Estn prohibidas, excepto cuando se tratede organizaciones internacionales dedicadas al desarrollo
delacultura,laparticipacinpolticayladefensadelosvaloresdemocrticos,previamenteacreditadas
ante el TSE, las cuales estn legalmente autorizadas a colaborar en el proceso de capacitacin de los
partidospolticos.
232

7.
Seprohbendonacionesdepersonasjurdicassinfinesdelucro.Personasjurdicasconfinesdelucro
puedenrealizardonaciones.
8.
Existenlmites,fijadosenunidadesdefomento,paralasdonacionesannimas,paralasreservadasy
laspblicas.
9.
La ley prohbe donaciones annimas as como recibir ms del 10% de financiamiento de una sola
persona individual o jurdica. No obstante el Derecho Mercantil permite la existencia de Sociedades
Annimasconaccionesalportador,locualdificultacumplirestasdisposicionesdelaLeyelectoral.
10.
Enelcasodelasorganizacionespolticasysociales,spuedenrealizaraportacionessiempreycuando
seanreportadasanteelIFEcomoorganizacionesadherentesalospartidospolticos.
11.
En el caso de las personas jurdicas, s pueden aportar dentro de los lmites legales; solamente las
empresasdecarctermercantiltienenprohibicinabsolutaparaaportar.
12.
LomismoocurreconloscontratistasdelEstado,puedenaportar,siempreycuandonoseanempresas
decarctermercantil.
13.
Noseprohben,peroseindicaquelasdonacionesprovenientesdelextranjerodebenserparafinesde
capacitacinyasistenciatcnica
14.
SeprohbensalvoqueeldonanteejerzaactividadeseconmicasenPanam.
15.
La prohibicin es nicamente para las personas jurdicas que no ejerzan actividad econmica en
PanamyparaaquellasenlascualeselEstadoesaccionista.
16.
Losaportesannimossonprohibidos,exceptoqueseoriginenencolectaspopulares,lascualessern
reglamentadasporelTribunalElectoral.
17.
Elartculo282delaLey834/1996,permiterecibiraportesindividualeshasta5.000jornalesdepersonas
fsicas y empresas (estas ltimas son personas jurdicas). Un ex fiscal electoral entrevistado para esta
investigacin reiter que las personas jurdicas pueden contribuir hasta el monto permitido para
personasfsicas(vasecuadroC.6.9).
18.
Nohayprohibicinexpresa;sinembargo,lanormativaobligaalospartidosymovimientospolticosa
justificarelorigendelosfondosrecibidos.Enlaprctica,porlotanto,operaunaprohibicin.
19.
Los partidos polticos no pueden recibir contribuciones de cualquier entidad de derecho pblico o
empresadepropiedaddelEstadooconparticipacindeste.
20.
No regulado expresamente. Sin embargo se permiten los aportes provenientes de actividades
proselitistasenlasquenosepuedadeterminareldonantehastaunlmitede30UITanuales.
21.
Lospartidosnopodrnaceptardirectaoindirectamentecontribucionesannimas,conexcepcinde
aquellas que no superen los 4000 UI (300 dlares). En ningn caso la suma de donaciones annimas
podraccederel15%deltotaldeingresosdeclaradosenlarendicindecuentasanual.
Como se muestra en el cuadro C.6.6, las prohibiciones ms comnmente adoptadas son

aquellas que pesan sobre las donaciones provenientes del extranjero, vigentes en todos los
pasesexceptoenElSalvadoryNicaraguaaunque,enalgunos,concondicionesquefavorecen
surecepcin.TambindestacanlasprohibicionesdecontratistasdelEstado,presentesenms
delamitaddelospases,ylasdefuentesannimas,vigentesen12pases.
Tales restricciones sobre las fuentes privadas de financiamiento buscan responder a los
primeros dos riesgos descritos anteriormente, esto es, intentan minimizar las oportunidades
decompradeinfluenciaporpartededonantespoderososocontroversiales.Comosucedecon
otras medidas regulatorias de tipo restrictivo, los lmites a las contribuciones suponen
significativos problemas de aplicacin, demandando, como mnimo, la presencia de un
extendido sistema de reporte y auditora de los recursos utilizados por los partidos y los
candidatos, requisito que ha probado ser difcil de satisfacer an en las democracias ms
desarrolladas.316
316
SobrelosobstculosenfrentadosporlaComisinFederalElectoraldelosEstadosUnidos(FEC,porsussiglaseningls)para
aplicar los topes a las contribuciones introducidos por la Federal Election Commission Act de 1974, vase K. A. Gross, The
Enforcement of Campaign Finance Rules: A System in Search of Reform, en A. Corrado et al., Campaign Finance Reform: A
233
Asimismo, varios pases han impuesto tambin lmites en relacin con los montos de las
donaciones:Argentina,Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,Ecuador,Guatemala,Mxico,Paraguay,
Per y Uruguay. Sin embargo, cabe indicar que los lmites a las contribuciones
particularmente cuandosonexcesivamentebajospueden conduciraresultadosperversos.
As, medidas draconianas de completa prohibicin de las contribuciones privadas, como las
empleadas en Francia antes de 1988 y en India en el periodo 19691985, terminaron por
incentivar prcticas de financiamiento singularmente opacas.317 Por ello, no es sorprendente
que muchas democracias, particularmente en Europa Occidental, sean reacias a establecer
controles amplios sobre las contribuciones, optando en cambio por restringir el peso
financiero de los donantes privados por otros medios, tales como generosos sistemas de
financiamientopblico,cortascampaaselectoralesyrestriccionesseverassobrelapublicidad
electoral.
La experiencia latinoamericana demuestra la dificultad de asegurar el cumplimiento de las
restricciones legales, ms an cuando la legislacin no establece los mecanismos y recursos
necesariosparagarantizarsueficaciaolasancinencasodetrasgresin.Enesesentido,una
alternativaalasprohibicionesylimitacionesesutilizarmecanismosderendicindecuentasy
dedivulgacinampliadirigidosaaumentarlatransparenciadelfinanciamientopoltico.
Como bien expresa De la Calle,318 aunque en cierto grado el financiamiento pblico ha
cumplido en Amrica Latina sus metas de fomentar la equidad, la autonoma y la
transparencia, ste convive en algunos pases con un alto nivel de financiamiento privado
rodeado de incertidumbre y sospechas. No debe olvidarse que se trata de una regin con
tradicionespolticasyculturalesquefavorecenelclientelismoylaimpunidad.
VII)Topesylmitesalgastoelectoral
La inyeccin de cantidades generosas de recursos a la vida electoral en varios pases de la
reginfueconcebidaeimplementadacomounmotorparaimpulsarlacompetenciapoltica,
robustecerlapresenciadelospartidosentrelaciudadanaygenerarcondicionesequitativas
en el desarrollo de las contiendas. Si bien esta estrategia ha permitido crear regmenes de
verdadera competencia por los cargos pblicos y ha aumentado la informacin poltica que
poseenloselectoresparatomarsusdecisiones,tambinesciertoqueelgastoelectoralseha
convertidoenunafuentedeinsatisfaccinciudadanaconelrgimenpolticoyuncauceporel
quefluyenrecursosquepodranasignarseaotrasprioridades.
Por ello, en general los pases de la regin han buscado controlar los disparadores del gasto
electoral, estableciendo topes y acortando campaas, o enfocando sus restricciones hacia
rubros significativamente visibles y onerosos, como la publicidad electoral, con resultados
dismiles.Incluso,enciertoscasoslaregulacinsehaextendidoaloslmitesdelgastoenlos
procesos internos de seleccin de candidatos. La reforma constitucional y legal en materia
electoral ocurrida en Mxico entre 2007 y 2008, por ejemplo, dio origen a la figura de las
Sourcebook, Brookings Institution Press, Washington, D.C., 1997; FEC, Annual Report, 1998, pp. 3134, y F. J. Sorauf, Inside
CampaignFinance:MythsandRealities,YaleUniversityPress,NewHaven,1992,p.185.
317
R.Levush(coord.),CampaignFinancingofNationalElectionsinForeignCountries,preparadoporelpersonaldeLawLibraryof
Congress,Washington,D.C.,1991,pp.9091.P.Avril,RegulationofpoliticalfinanceinFrance,enH.AlexanderyR.Shiratori
(eds.),ComparativePoliticalFinanceAmongtheDemocracies,WestviewPress,Boulder(CO),1994,pp.8589.
318
H.delaCalleLombana,Financiamientopoltico:pblico,privado,mixto,enS.GrineryD.ZovattoG.,op.cit.,2004.
234
precampaas,queserefiereprecisamentealosprocesosdecompetenciaalinteriordelos
partidospolticos.Sefijunlmiteparasuduracinyparaelgasto,ysecontemplaronmedidas
defiscalizacin.
Los topes generales de gasto son poco comunes entre las democracias, lo que refleja sus
significativos problemas normativos y prcticos; la experiencia acumulada con los topes
generaleses,enelmejordeloscasos,entreverada.Aunlosexperimentosmsexitosos,como
losdeGranBretaayCanad,dondeloslmiteshansidorigurosamentepuestosenprcticay
generalmente reconocidos como algo positivo, muestran algunos de los complejos dilemas
inherentesasuaplicacin.319
VIII)rganosdecontrolyrgimendesanciones
Seharesaltadoyalaimportanciadelosrganosdefiscalizacinysancinparadarviabilidad
prcticaalareglamentacinenmateriadefinanciamientopoltico.Contarconunaautoridad
independiente y profesional capaz de controlar el uso del dinero en la poltica y con un
rgimen de sanciones eficaz fortalece, sin duda, la rendicin de cuentas en materia de
financiacin. En efecto, el cumplimiento de la ley exige una autoridad fuerte, investida con
suficientes atribuciones legales para supervisar, verificar, investigar y, de ser necesario,
instaurarprocedimientoslegales.
En este punto los avances en los pases latinoamericanos son asimtricos, si bien en todos
existealgnrganoencargadodelcontrolylafiscalizacindelfinanciamiento.Enlamayora
de los casos se trata de los propios organismos electorales, como se muestra en el cuadro
C.6.7.
319
EnGranBretaa,lostopesdegastopordistritoelectoralperdierongradualmentesurelevanciaconelcrecimientoseculardel
gasto realizado por los partidos a escala nacional, slo recientemente controlado por la legislacin (un tope nacional de gastos
operporvezprimeraenlaeleccingeneralde2001).Entretanto,enCanadlaregulacindelosgastosrealizadosporterceros
ajenosalprocesoelectoralconelfindeincidirensuresultadohademostradoserprcticamenteimposiblepesealvisiblepapel
queesosdesembolsoshanjugadoenalgunoscomiciosEncasitodoslosotroscasos,lostopesgeneraleshansidoineficacespor
distintosmotivosquevandesdelainadecuadadefinicindeloquehadecontarcomogastoelectoralhastalaintroduccin de
topesexcesivamentebajos,pasandoporladebilidaddelosmecanismosdesupervisinylapresenciadefuertesincentivoshacia
elaumentodelgastoderivadosdeotrascaractersticasinstitucionales.
235
CuadroC.6.7
rganosdecontroldelfinanciamientodelapolticaenAmricaLatina
Pas Entesdecontrol
JuecesFederalesconcompetenciaelectoral(unoporcadadistrito)yCmaraNacional
Argentina
Electoralconcompetenciaentodoelpas1
Bolivia rganoElectoral
Brasil rganoElectoral
Colombia rganoElectoral
CostaRica rganoElectoral
Chile rganoElectoral/Contralora
Ecuador rganoElectoral
ElSalvador CortedeCuentasdelaRepblica2
Guatemala rganoElectoral
Honduras rganoElectoral
Mxico rganoElectoral
Nicaragua ContraloraGeneral,rganoElectoral,MinisteriodeHaciendayCrditoPblico3
Panam rganoElectoral/Contralora4
Paraguay rganoElectoral
Per rganoElectoral(GerenciadeSupervisindeFondosPartidariosdelaONPE)
Rep.Dominicana rganoElectoral/Contralora
Uruguay rganoElectoral
Venezuela rganoElectoral
1. ConintervencindelMinisterioPblicoFiscalydelCuerpodeAuditoresContadores.
2. Enlaprcticanoejerceesecontrol.
3. CoadyuvaenlalabordecontrollaFiscalaEspecficaElectoral,quedependedelMinisterioPblicoyes
creadaseismesesantesdelaselecciones.Cesaenfuncionesunavezconcluidasulabor.
4. LaContraloraintervieneenlorelativoalaporteestatal.
Correlativamente,lamayoradelospasesprevunrgimendesancionesdirigidoacastigarla
inobservancia de la legislacin sobre el financiamiento de los partidos y las campaas
electorales.Entreestassancionesprevalecen,porunlado,laspenaspecuniarias(16pases)y,
por el otro, aunque en menor medida, las sanciones administrativas (10 pases) o de otra
ndolequeconllevanlaeliminacindelregistropartidarioolareduccinosuspensindelos
fondosestatalesparalospartidosquehanvioladolaley.
ElcuadroC.6.8trazaelpanoramageneralenmateriadesancionesporincumplimientoalas
reglasdefinanciamiento.
236

CuadroC.6.8
RgimendesancionesenmateriadefinanciamientodelapolticaenAmricaLatina
Sancionespecuniarias Sancionespenales
Sanciones Otras
Pas Por Por Por Por
Porpartido administrativas sanciones
candidato donante candidato donante
Argentina S No S No S No S
Bolivia S No No No No S No
Brasil S S S No No S S
Colombia S S No S No S SI1
CostaRica S S No S2 S No SI3
Chile S S No No No SI4 No
Ecuador S S S S S S No
ElSalvador No No No No No No No
Guatemala SI5 No No No5 No5 S5 No
Honduras S No No No No No No
Mxico S S S S S6 S S
Nicaragua S S S S S S S
Panam S S No No No S No
Paraguay S No S No No S No7
Per S No No No No No No
Rep.
No No No No No No No
Dominicana
Uruguay S No No No No No No
Venezuela S S No S No No No

La violacin de topes se sancionar con la prdida del cargo o de la investidura. En las elecciones
presidencialessecontemplatambinlacongelacindegirosyladevolucintotaloparcialdelosaportes
entregados.
Sepenalizan,adems,diversasconductasdelasautoridadespartidarias,especialmentedeltesorero.
Sesancionaconmulta:a)aldirectoroencargadodelmediodecomunicacinqueautoriceopermita
la difusin de propaganda o la divulgacin de sondeos de opinin o encuestas en los supuestos y
momentosenqueestvedado;b)acualquieraquecontrateoseatambinresponsabledeesadifusino
divulgacinprohibidas;c)alasentidadesqueelaboranesossondeosoencuestasyquenomantengan
encustodiayadisposicindelTSElosdocumentosquelosrespaldanoquenolosremitanastecuando
lorequiera;yd)alosbancosquepermitanacreditarcontribucionesannimas.
SancionesadministrativasseaplicanafuncionariosdelaadministracindelEstadoporlaContralora
GeneraldelaRepblica.
237

Laltimareformaalaley(2004)contemplalaaplicacindesancionesadministrativasypenales,pero
sindefinicinclaradentrodelmismomarcolegal.Estohalimitadolassancionesdelrganoelectoral;no
obstante, en tanto la ley lo faculta para ello, podra apoyarse en el andamiaje legalpenal, pero no lo
hace.
Slosieldonanteesservidorpblicofederal.
Noseencontrdisposicinqueestablezcaunasancinpenalalcandidatooaldonante.Unexfiscal
electoralentrevistadoparaestainvestigacinnosaclarqueexistanslofaltas,nohechospunibles.Los
quesipodransersancionadospenalmentesonlosadministradores(verLey834/1996,Artculo279).
Ms all de las caractersticas formales de la regulacin, hay que considerar el nivel de

aplicacin de las sanciones en la regin, pues persisten serios vacos y problemas que han
provocado que frecuentemente las normas se conviertan en letra muerta. En trminos
generales,podemosafirmarquelossistemasdecontrolenlareginsecaracterizanpor:
i) La falta de leyes en algunos pases y, a la inversa, en otros un conjunto de normas
excesivamentecomplejoydifcildeaplicar;
ii) Ladebilidadinstitucionalytcnicadelosorganismosdefiscalizacinycontrol;
iii) Lafaltaderecursosydeautonomadelasagenciasurganosencargadosrespectodelos
partidospolticosylosgobiernos.Muchosdeellossonintegradosconcriteriospartidarios,por
loquedifcilmentecuentanconlaindependenciadecriterionecesariaparaejercerlalaborde
control;
iv) Labajacapacidadodisposicindelospartidospolticosysuscandidatosparacumplirlas
leyesyreglamentos;
v) La ausencia de cdigos de conducta e insuficientes recursos para el registro y el control
contabledelasfinanzaspartidarias;
vi) La existencia de reglas que privilegian las sanciones ms que los incentivos al
cumplimiento;
vii) Reducidonmerodeorganizacionesdemonitoreodelasociedadcivil;
viii)Sociedades permisivas en las que existen escasos incentivos para denunciar malas
actuaciones.
SibienestadescripcindacuentadelascaractersticasgeneralesqueprevalecenenAmrica
Latina,enalgunospaseslosavancessonmssignificativosqueenotros.Varioshanimpulsado
reformas que endurecieron las sanciones y fortalecido a los rganos responsables de su
aplicacin. Puede constatarse tambin la introduccin de medidas ms rigurosas contra los
transgresores, como privacin de la libertad en diversos grados. Siete pases establecen
sanciones penales, en algunos casos dirigidas a candidatos y en otros a los donantes. Por el
contrario, dos pases no prevn sancin alguna en caso de trasgresin a las disposiciones
legales:ElSalvadoryRepblicaDominicana.EnGuatemala,yapesardequeenlareformade
2004seincluyeronsancionesadministrativasypenalesenlaley,noexisteunadefinicinclara
dentrodelmismomarcolegal.
El diagnstico trazado muestra la necesidad y trascendencia de fortalecer los rganos de
control y definir claramente sus atribuciones y procedimientos. Con base en las principales
238
debilidades identificadas, aqu se formulan algunas recomendaciones dirigidas a mejorar el

funcionamientoyafortalecerlaeficaciadelosrganosdecontrol:
i) Simplificarlasleyesyprocedimientosaplicables.
ii) Buscarunequilibrioentrelasobrerregulacinylacriminalizacin.ComoplanteaDela
Calle, dada la debilidad institucional prevaleciente en la regin, la ambicin de penalizar
puede provocar un proceso de degradacin de la norma, y en este sentido la prudencia
siempredebeacompaarcualquierintentodereformaenestecampo.320
iii) Establecer un rgimen de sanciones riguroso y combinarlo con una estructura que
incentiveelcumplimiento.
iv) Fortalecer la independencia de los rganos de control y dotarlos de suficientes recursos
financieros,humanosytcnicosparahacercumplirlasleyes.
v) La autoridad de los rganos de control debe abarcar el monitoreo, la investigacin y la
persecucindelasinfracciones.
vi) Dotaralosorganismoscorrespondientesdeinstrumentosadecuadosyefectivos,comoel
poderdecitacin,laproteccinparainformantesyelaccesoacuentasbancarias.
vii) Hacer de la fiscalizacin de los partidos polticos una actividad permanente y no
coyuntural.
viii)Regularlaobligacindepartidosycandidatosdepresentarinformesdesusingresoscomo
desusgastos.
ix) Conducir auditoras aleatorias y peridicas en materia de verificacin y control de los
recursosfinancieros.
x) Transparentarydifundirampliamentelosresultadosdelasauditorasylosinformesdelos
partidospolticos.
xi) Establecerlineamientosyprocedimientosclarosenrelacinconlosregistrosdedonantes
yestableceralinteriordelospartidoslosconsejosdecontrolticoylafiguradelmandatario
nicofinancierocomoresponsableexclusivodelmanejodelosdinerosdelpartido.
xii) Eliminar las transacciones en efectivo y conducir todas las operaciones de los partidos a
travsdelsistemabancario.
Finalmente,serecomiendareforzarlaestructuradelatransparenciaylarendicindecuentas.
Las carencias de los pases latinoamericanos, caracterizados por la impunidad ante el
escndalo y la falta de mecanismos y controles frente al ejercicio del poder, se reflejan
inevitablemente en el tema del financiamiento a la poltica, del que se ocupa el siguiente
apartado.
320
H.delaCalleLombana,Lacrisisdelospartidospolticos:Profundizacinoreforma?Haciaunaagendainteramericanaparala
reforma y modernizacin de los partidos polticos, Foro Interamericano sobre Partidos Polticos de la OEA, Washington, D.C.,
2003, pp. 610, en:
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/normas/El_desafio_del_Financiamiento/dream%20weaverr/OTROS%20DOCUMENT
OS/Informe_FIAPP_Cartagena.pdf
239
IX)Financiamientopolticoyrendicindecuentas
Lasregulacionestendientesalatransparenciafinancierabuscanquelospartidos,candidatosy
otrosactorespolticosreportenalasautoridadespblicaslasfuentesdesusrecursosyeluso
dadoalosmismos.Tambinincluyelasreglasquedefinensiesainformacinesonoauditada
ypublicada.
Estasregulacionespresentanconsiderablesvariacionesentrepases.Porlogeneral,imponen
la obligacin de elaborar reportes financieros a los partidos msque a los candidatos, sobre
actividadestantoregularescomoelectorales,condivulgacindelasfuentesdefinanciamiento
ascomodelosgastos,yconlarealizacindeauditorasdelainformacinporpartedealguna
autoridadcompetente.
Elanlisisdelascaractersticasdelareginquecompetenaestetemaevidenciaquelamayor
parte de los pases latinoamericanos ha incorporado en sus legislaciones obligaciones de
transparencia, con excepcin de El Salvador. Un mapeo comparado de los 18 pases
latinoamericanossobreestoselementospermitesealarlosiguiente:
i) Si bien la rendicin de cuentas se encuentra, en algunos pases, dirigida
fundamentalmentearesponderporelbuenmanejoydestinodelosfondosprovenientesdel
Estado, en Amrica Latina existe una tendencia al establecimiento de procedimientos que
contemplan la rendicin de cuentas relativa a los ingresos de carcter privado y a los
movimientos financieros de los partidos. Guatemala es el nico pas en que la rendicin de
cuentas est ligada estrictamente a la financiacin pblica. En los pases restantes, deben
hacerse pblicos o someterse a consideracin del rgano de control los movimientos
financierosrealizadostantoconfondospblicoscomoprivados.
ii) Aunquelaobligacinderendircuentasdebealcanzaratodoslosactoresimportantesenel
proceso de financiamiento, en casi todos los casos la tarea de la rendicin recae
fundamentalmenteenlospartidospolticos,siendopocoslospasesenlosquelalegislacin
electoralinvolucraaloscandidatosuotrosactoresenesteprocedimiento.
iii) No es comn en la regin que los funcionarios electos sean removidos de sus puestos
cuandosedemuestranviolaciones.
iv) Enprcticamentetodoslospasesdelareginlosprocedimientosinvestigativossellevana
cabo despus de las elecciones, lo que vuelve imposible que la deteccin de operaciones
irregularessesancionetambinatravsdelvotopopular.
Sibienelanlisiscomparadoponeenevidencialaexistenciadeunatendenciaregionalhaciala
aperturadelainformacinalosciudadanosatravs,porejemplo,delapublicacindelos
balancesdelospartidos,staesanincipienteyserefiereprincipalmentealapublicacin
en gacetas y diarios oficiales, normalmente de poca circulacin. Sin duda, uno de los
principalesretosqueenfrentanlospaseslatinoamericanosenmateriadefinanciamientodela
polticaeseldeestablecernuevoscaucesparaladifusindeinformacinysimplificarlasrutas
existentes.
240
CuadroC.6.9
Rendicindecuentasydivulgacinenmateriadefinanciamientodelapoltica
enAmricaLatina
Pas Porpartido Porcandidato Pordonante Publicidad Entesdecontrol
Jueces Federales con

competencia electoral
(unoporcadadistrito)y
Argentina S No No S
Cmara Nacional
Electoral con
competencianacional.
Bolivia S No No No1 rganoElectoral
Brasil S S S S rganoElectoral
2
Colombia S S No S rganoElectoral
CostaRica S No No S rganoElectoral
rgano Electoral/
Chile S S S3 No4
Contralora
Ecuador S No No S rganoElectoral
Corte de Cuentas de la
ElSalvador No No No No
Repblica5
Guatemala S No No S6 rganoElectoral
Honduras S No No No rganoElectoral
Mxico S No No S rganoElectoral
Contralora
General/rgano
Nicaragua S No No S Electoral/Ministeriode
HaciendayCrdito
Pblico
S
7 7 rgano Electoral/
Panam S S No (Aporte ContraloraGeneral8
Pblico)
Paraguay S No9 No No rganoElectoral

rganoElectoral
Per S No No S10 (GerenciadeSupervisin

deFondosPartidariosde
laONPE)
rganoElectoral/
Rep.Dominicana S No No No
ContraloraGeneral
Uruguay S S No S rganoElectoral
Venezuela S S No No rganoElectoral
241

1.
Loquesehacepblicosonlasresolucionesaprobatoriasdelasrendicionesdecuentas.Sinembargo,
noexisteunaprohibicinexpresaparalapublicidaddelosinformespresentadosporlospartidos.
2.
En el informe de ingresos y gastos, los partidos y movimientos polticos tienen que aportar una
relacindedonantes,indicandosuimporteencadacasoyelnombredelapersonaysudireccin.
3.
Siempreycuandosetratededonacionesprivadasdecarcterpblico.
4.
EnChilenoexistennormasparadivulgacindeinformacinsobregastosdecampaas;sinembargo,
algunainformacinsedifundeatravsdegacetasopublicacionesenperidicoslocalesyboletines.El
servicioelectoralpublicainformacindespusdeverificadoprocesoelectoral.
5.
Enlaprcticanoejerceesecontrol.
6.
LosmediosdepublicacinsonacriteriodelrganoElectoral.Alafechaslosehanpublicadoalgunos
datos generales en la pgina del TSE y se hace difcil el acceso a cualquier otro dato (art. 25 del
reglamentodeFiscalizacin).
7.
La informacin se entrega solamente al TE, quien no puede divulgarla pero queda obligado a
entregarlaalasautoridadescompetentes.
8.
ContraloraGeneralejercecontrolenloreferidoalaportepblico.
9.
Larendicindecuentasnoesporcandidato,sinosloporpartido(aunquepuedeinterpretarsepartido
comocandidatura).Ley834/1996,Artculo64.
10.
Toda la informacin relacionada con el financiamiento de los partidos polticos y con la labor que
realizalaGerenciadeSupervisindeFondosPartidarios(GSFP),ascomolacontabilidaddetalladaylos
informestcnicosfinancierosqueemitenlospartidosparasuposteriorcontrol,puedeserconsultadaen
lapginawebinstitucionaldelaONPE.LasresolucionesporsancinsonpublicadaseneldiariooficialEl
Peruano.
Esnecesariorecalcarqueunadelasrazonesmsimportantespararegularlafinanciacinde
los partidos y las campaas y transparentar todas las actividades al respecto es el
empoderamiento de los votantes. Al poner a disposicin de la ciudadana la informacin
necesariasobrelosmovimientosfinancierosdelospartidossedalaposibilidadalelectorde
tomarunadecisinmsinformadayejerceruncontrolsobreelcomportamientodepartidosy
candidatos.ComobienapuntaGeneWard,321ladivulgacinesalapolticaloquelosinformes
financierossonalosnegocios.Ladivulgacincumplecondosfuncionesclaves:contabilidady
rendicindecuentas,quesirvencomomedidaspreventivasycomoherramientasdecontrol
paracombatirlacorrupcinpoltica.
Como en todos los temas que cruzan la relacin entre los ciudadanos y el poder pblico, la
divulgacindeinformacinsobrelosrecursosqueingresanalospartidosylaformaenquese
gastan es un requisito indispensable para fortalecer el apego a las normas y establecer
consecuenciasefectivasporsuincumplimiento.
No hay rendicin de cuentas sin informacin til y de fcil acceso que permita conocer el
desempeo de los candidatos y los partidos. De ah la importancia de que los movimientos
financierosdelospartidospolticosycandidatosseansometidosnosloalavigilanciarigurosa
delosorganismosdefiscalizacinsinoalainspeccinyelescrutiniopblico.Enlamedidaen
que los medios de comunicacin, las organizaciones civiles y los ciudadanos en general
disponen de informacin sistemtica y fidedigna sobre las actividades financieras de los
partidosylaprovenienciadesusrecursos,esposiblecontrolarlosexcesosyviolacionesenlos
ingresosygastosdelosmismos.
321
G.Ward,DisclosureRequirementsinPoliticalPartyandCampaignFinancing,documentopresentadoenlaIIReunindelForo
InteramericanodePartidosPolticos,Vancouver,2002.
242
Como lo seala Ferreira,322 el desafo pasa por crear los medios para que la relacin entre
dinero y poltica sea cada vez ms transparente, posibilite al ciudadano el ejercicio del voto
informadoyestimulealospartidosaejerceruncontrolrecprocoparaajustarsuconductaa
lasnormasexistentesyalasexpectativasdelaciudadana.
Quiz,losretosmssustancialesenestepuntoseencuentranenlaaperturadeinformacin
sobredonantesparticulares.Existeactualmenteundebatealrespecto.Latransparencia,como
unfinsocialycolectivo,seenfrentaconelintersprivadodelosdonantesalospartidos.As,
se ha argumentado que la bsqueda de la transparencia lesiona el derecho individual a la
intimidad y la libertad de contribuir a un partido o candidato sin que se divulguen los datos
personales.Sinembargo,elconflictoentrelaprevalenciadelinterscolectivosobreelinters
individualdebeserresueltosegnelcontextojurdico,socialyculturalenqueseinserte.
Ensuma,lasreglasdetransparenciabuscanarrojarluzsobrelasfuentesdeapoyodepartidos
y candidatos, as como sobre el cumplimiento por parte de stos de la legislacin de
financiamientopoltico.Revelaresainformacinposeeunvalorintrnsecoparalademocracia,
pero las reglas de transparencia tambin tienen una decisiva importancia instrumental para
posibilitarelxitodeotrasmedidasderegulacindelfinanciamientopoltico,comoloslmites
a las contribuciones y al gasto. La eficacia de los topes depende casi enteramente de la
presencia de un slido sistema de reporte y divulgacin de las finanzas de partidos y
candidatos.
B.6.f.Lossistemasdefinanciamientodelapolticaylaperspectivadegnero
EnAmricaLatina,comoenlamayorpartedelmundo,histricamentelasmujereshanestado
subrepresentadas en los cargos de eleccin popular; por ello se han apoyado medidas para
incrementarlapresenciafemeninaenlasesferasdepoder.As,duranteladcadadelos90,11
pases latinoamericanos adoptaron leyes para el establecimiento de cuotas de gnero que
garantizan a las mujeres niveles mnimos de participacin poltica como candidatas en las
eleccionesnacionales.
Los resultados de esta medida saltan a la vista. La representacin femenina en las Cmaras
Bajasseincrementdeunamediade9%en1990,a15%en2002y21%a2010;yde5a12%y
luegoa21%enelSenadoenelmismolapso(mediasregionalesparaAmricaLatina).Asuvez,
algunospartidoshanmodificadosusestatutosparavincularalasmujeresencargosdirectivos,
otorgndolesentre30y50%derepresentacinenArgentina,Brasil,Bolivia,Chile,CostaRica,
Ecuador,ElSalvador,Mxico,Nicaragua,Per,VenezuelayParaguay.
Argentina,Brasil,Chile,CostaRica,NicaraguayPanamsonlospasesdelaregindondeseha
elegido a una mujer para ocupar la presidencia; Bolivia y Ecuador tambin han contado con
presidentas de la Repblica (aunque no elegidas directamente). En Brasil, Colombia, Per y
Venezuela, mujeres se han postulado para la presidencia con posibilidades reales de ganar.
Otras naciones han contado con vicepresidentas, y dos pases en particular han escogido a
mujeres para gobernar las dos ciudades ms populosas de la regin y del mundo: So
322
D.FerreiraRubio,Rendicindecuentasydivulgacin,enS.GrineryD.ZovattoG.(coords.),op.cit.,2004,p.78.
243
Paulo y Ciudad de Mxico. Adems, durante los aos 90 en Mxico, fueron mujeres quienes
dirigierondosdelostrespartidospolticosmsimportantesdelpas.
No obstante estos avances, quedan por delante retos significativos, y no basta con el
establecimientodesistemasdecuotasparaasegurarlaequidadylaincorporacindelamujer
en la contienda poltica. Algunos estudios han afirmado que la cuestin del financiamiento
tieneimplicacionesenlaparticipacindelasmujeres,porquestascuentanconmenorpoder
econmico,menorformacininternaenlospartidosyconocimientolimitadodelamaquinaria
electoral,porloqueenfrentanmayoresdificultadesparacompetir.Porlotanto,seargumenta
que cuanto ms democrtico sea un sistema en trminos de financiamiento, ms se
aproximaralaequidaddegnero.DentrodeestalneadepensamientoVelsquez323seala
que:
[...]escollorealymsinhabilitantequeenfrentalamujerenlapolticaeslafaltade
accesoalosrecursosfinancierosdelpartidopolticoalquepertenece,puesaunquelos
partidos poseen recursos para realizar campaas electorales, las mujeres no se
beneficiandeellos.As,noobstantelosavancesquesehandadoenlaincorporacin
de la mujer en la poltica, la perspectiva de gnero no ha llegado a atravesar y
extender a las mujeres el crucial tema del financiamiento. Financiar campaas
electoralesy,msgeneralmente,financiarcualquieractividadpoltica,setornaasen
untemamscrticoparalasmujeresqueparaloshombres.
Diversas razones estn en la base de esta problemtica. Ballington324 indica que aunque la
obtencin de recursos para financiar las campaas polticas es un reto para los lderes de
ambos gneros, hay algunas razones por las cuales su obtencin se torna especialmente
problemticaparalasmujeres.Entreellasseencuentranlasbarrerassicolgicas,derivadasde
laesferadomsticaenquetradicionalmenteselasubica;lasredesdenegociosyprofesionales
quesehanestructuradoprincipalmentealrededordelgneromasculino;losaltoscostosdela
competencia, y las dificultades para contar con los fondos iniciales que den proyeccin a las
candidaturasfemeninas.
Estoscondicionamientos,quepesansignificativamentesobrelasposibilidadesdeparticipacin
polticayelectoraldelamujer,sonlosquehanmotivadoquealgunossectorespromuevanla
equidaddegneroapartirdelaregulacindelafinanciacindelospartidos.
Ana Isabel Garca325 ha mostrado que los debates actuales sobre el papel del dinero en la
polticararavezconsideranelenfoquedegneroysusimplicacionesparalaparticipacinde
lasmujeresenlapoltica.Suinvestigacinrevela,asimismo,queenAmricaLatinanoexiste
ningunatendenciadefinidaaregularlaasignacinderecursosfinancierosparalapromocin
delaparticipacindelas mujeres,niparafacilitarsuaccesoalosfondospartidariosqueles
323
S.GrineryD.ZovattoG.(coords.),op.cit.,2004,p.327.
324
J.Ballington,GenderEqualityinPoliticalPartyFunding,enHandbookonFundingofPoliticalPartiesandElectionCampaigns,
InternationalIDEA,Estocolmo,2003,pp.158161.
325
A.I.GarcaQuesada,Financiamientopolticoyperspectivadegnero,enS.GrineryD.Zovatto(coords.),op.cit.,2004,pp.
143183.
244
permitacompetirelectoralmenteencondicionesdeequidad,tantoalinteriordelospartidos
comoenelmbitonacional.Unrecuentodelosprincipaleshallazgosdesuestudioincluyelo
siguiente:
i) La legislacin que regula los sistemas de financiamiento de partidos y campaas
electorales de la mayora de los pases de la regin no ha hecho explcita la dimensin de
gneroenlanormativaespecfica.
ii) Slo en Costa Rica y Panam se identifican normativas referidas a los sistemas de
financiacinenlosque,siguiendocriteriosdegnero,seincorporanprevisionesenmateriade
formacinpolticademujeres.
iii) Existen en la regin casos de partidos polticos cuyos estatutos de funcionamiento
consideran la asignacin de recursos para mujeres candidatas, como, entre otros, el Partido
ArnulfistadePanam,lospartidosLiberacinNacionalyMovimientoLibertario,deCostaRica,
yelFrenteFarabundoMartparalaLiberacinNacional(FMLN)deElSalvador.
Envirtuddelacarenciageneralizadaderegulacinyexperienciaenestamateria,seexponen
aqualgunaslasprincipalesrecomendacionesformuladasenelmarcodelIIIFIAPP(Cartagena
deIndias2003)delaOEA,ascomoduranteelseminarioEselfinanciamientounobstculo
para la participacin poltica de la mujer?, organizado por la OEA e IDEA Internacional
(Washington,D.C.,2003):
El financiamiento poltico y la equidad de gnero no son variables independientes. Su

anlisisdebeestarestrechamentevinculadoalfuncionamientodelossistemaselectorales,de
partidosydegobiernoquerijanenunpasdeterminado.
Elapoyoalasmujeresdebesuministrarseentodaslasetapasdelprocesopoltico,tanto
ensucondicindeaspirantescomocuandofungendecandidatasygobernantes.Tambines
importanteelapoyoqueselesprestaanivellocalycomunitario.
Elfinanciamientodebeentendersecomounanlisisdecostosmsalldeloestrictamente
monetario.
Aumentar el nmero de mujeres en las esferas pblicas y privadas, a travs de

mecanismos de accin afirmativa como las cuotas, representa una solucin incompleta. Es
imperativo garantizar la calidad y sostenibilidad en el tiempo de dicha participacin. La
educacin ha demostrado ser la base sobre la que se construye el acceso de las mujeres a
mejoresoportunidades.Noobstante,accionesconcretascomolaprovisindefinanciamiento
tempranoparalascampaaselectorales,laayudaenlaslaboresdomsticas,lacapacitaciny
el fortalecimiento de redes de apoyo, se han convertido en incentivos definitivos de las
mujeresparatomarladecisinfinaldeconquistarnuevasposicionesenlapoltica.
Lospartidospolticosjueganunpapelfundamentalenlaformacindeliderazgo,seleccin
decandidatosacargosdeeleccinpopularylaconformacindelosGabinetesdegobierno.La
experienciarevelaquesilascpulasdelospartidosensumayoraocupadasporhombres
no tienen la voluntad de emprender procesos de reforma de sus estructuras internas, la
participacinpolticadelamujerseguirsiendolimitada.
245
Finalmente,dadalapocaexperienciaenlamateria,seconsideraimportantecoordinarlos
esfuerzos que distintas organizaciones realizan en materia de equidad de gnero y
financiamientodelapoltica.
Ensuma,enloreferidoalarelacinentrefinanciamientodelapoltica,perspectivadegnero
y participacin poltica, debe resaltarse el hecho de que la reflexin y la investigacin sobre
gnero y financiamiento de partidos y campaas es un tema insuficientemente explorado,
tanto por quienes estudian la temtica de gnero como por quienes analizan los problemas
asociados al financiamiento de la poltica. Si la bsqueda de mayores espacios para la
participacinpolticadelamujerpasanecesariamenteporsusposibilidadesrealesdeacceder
a la competencia poltica, pareciera entonces revestir especial inters el profundizar la
reflexinsobreestetema,eincorporarelanlisisconperspectivadegneroenlosprocesos
dereformasobrefinanciamientopoltico.
C.6.g.Consideracionesfinales
Todo lo hasta aqu analizado arroja dos conclusiones principales. La primera, que el
financiamiento de los partidos polticos y de las campaas electorales es un tema complejo,
controvertido, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas mgicas y cuyo
perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas ms que por amplias y muy
ambiciosas iniciativas de reforma. En efecto, estamos ante un asunto no solamente tcnico
sinoesencialmentepoltico,claveparalacalidadybuenfuncionamientodelademocracia.
Lasegunda,quedurantelastresltimasdcadassehanlogradoavancessignificativosenesta
materiaenlareginlatinoamericana,aunqueconsustancialesvariacionesentrelosdistintos
pases.
Despusdeestarprcticamenteausenteenlaagendapolticaregional,elfinanciamientopara
la actividad poltica recibe continua atencin no slo a escala nacional, donde se registra un
intenso proceso de reformas, sino tambin en el marco de conferencias especializadas de
expertos en la materia (Mxico 2001 y Atlanta 2003), as como por los jefes de Estado del
hemisferio(CumbredeQubecyCartaDemocrticaInteramericana,2001),losjefesdeEstado
del Grupo de Ro (Reunin en Cuzco , Per, 2003), al igual que por parte de los partidos
polticosenelmarcodelasreunionesdelFIAPP(Miami2001,Vancouver2002yCartagenade
Indias2003).
Laimportanciacreciente deltemasehavistoreflejadaasimismoenlacantidadycalidadde
investigacionescomparadasyestudiosnacionales,sobretodoenlaltimadcada.
A modo de recapitulacin, el diagnstico comparado en los 18 pases analizados arroja las
siguientestendencias:
1. En lo formal, predominan los sistemas de financiamiento mixto, con una importancia
creciente del financiamiento pblico directo e indirecto, aunque an con predominio del
financiamientoprivado.
246
2. Elotorgamientoderecursospblicosconviveconelafndeimponerlmiteslegalesalas
contribuciones privadas. Estos rasgos formales contrastan, empero, con la percepcin
generalizadadequeestasltimassuperanampliamentealosfondospblicosencasitotalidad
de los pases de la regin. La presuncin se ve reforzada por los frecuentes escndalos de
corrupcin,financiamientoilegal,dineroprovenientedelnarcotrfico,etctera.
3. Debido a la combinacin de factores como la regulacin inadecuada, la ineficacia de los
rganosdecontrolydelrgimendesancionesydeprcticaspolticashastaahorafavorablesa
la trasgresin de las normas, el financiamiento pblico, ms que un sustituto parcial del
privado,hafuncionado,enmuchoscasos,comoaditamentodelmismo.
4. Existe una tendencia a favor de controlar los disparadores del gasto electoral,
estableciendotopesyacortandocampaas,conresultadosdismilesenlosdiferentespases.
Estatendenciaseveacompaadadeunareorientacinenelusodelosrecursospblicoshacia
actividadesdeinvestigacinycapacitacin.
5. Mientrasciertostemashansidoadecuadamentetratados,otroscuentan,encambio,con
una regulacin precaria o inexistente; un ejemplo claro es el acceso gratuito a los medios
electrnicos de comunicacin. Sobre este mtodo de financiamiento pblico indirecto la
regulacin presenta uno de los mayores vacos a escala regional, con la excepcin de
Argentina,Brasil,ChileyMxico.
6. Losnivelesdetransparenciasiguensiendobajos,sibienseobservaunmayornmerode
reformasdirigidasafortalecerlarendicindecuentasyamejorarladivulgacin.Seconstata
asimismoenestembitounpapelcrecienteypositivodelosmediosdecomunicacinydela
sociedadcivil.
7. Sinperjuiciodereconocerciertosavances,lagranmayoradelasreformasalosregmenes
partidariosnohansidoacompaadasdelnecesariofortalecimientodelosrganosdecontroly
delrgimendesanciones.stesiguesiendounodelospuntosmsdbilesdelossistemasde
financiamientoenlaregin.
8. Eltemadelfinanciamientoylaperspectivadegneroesunaspectopocodesarrolladoen
AmricaLatina.Sibienselehaprestadocadavezmayoratencin,ellonosehatraducidoan
enregulacionesespecficas.
C.6.h.Principiosyconsideracionesparaunareforma
La financiacin a la poltica, lejos de un tema aislado, recorre la columna vertebral de los
sistemas democrticos contemporneos. Ms all de la evidente dimensin econmica
involucrada que obliga a mantener lmites razonables al gasto electoral y a hacer un uso
racionaldelosrecursos,susconsecuenciaseimplicacionesseextiendenaotrosmbitosde
lacompetenciademocrticaydelejerciciodelpoder:laautonomadelpoderpolticorespecto
delpodereconmicoylosgruposdeinters,laentradadeinteresesadineradosalapoltica,la
equidadenlascondicionesdecompetencia,lasoportunidadesparanuevospartidosyfuerzas
polticas,elgradoenqueladiversidadpolticaencuentrauncauceenelsistemapartidario,la
cercana entre partidos y candidatos y los electores. Todos ellos se encuentran en conexin
247
directa con la forma en que se financia a los partidos y se mantiene en funcionamiento el

sistemaelectoral.
Cadaunadelasdimensionesmencionadasdebetomarseencuentaencualquierprocesode
reforma. La interdependencia del financiamiento poltico con otros aspectos cardinales del
funcionamiento democrtico exige una visin integral y congruente, que vincule cualquier
modificacin al respecto con el tema, ms amplio, de la reforma poltico electoral en su
conjunto.Acontinuacinserealizaunrecuentodelosobjetivosgeneralesquedebenguiarel
diseoyreformadelosesquemasdefinanciamientopoltico.
1. Garantizar una efectiva competencia electoral y promover la equidad poltica. Los
partidos y candidatos deben competir en condiciones de equidad. Una adecuada regulacin
del financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales resulta esencial para
equilibrarlascondicionesdelacompetenciaelectoral.Elaccesodelospartidosalosmedios
de comunicacin (particularmente a la televisin) en condiciones de equidad es tambin
fundamental.
2. Garantizar la independencia de los partidos polticos. En virtud de los costos que
inevitablementeimplicaparalospartidosdesarrollarsuscampaasyactividadesordinarias,es
importante que cuenten con fuentes de financiamiento pblico, de modo que se evite la
dependenciadelfuncionamientoprivadoylainfluenciaexcesiva,poresava,delosgruposde
inters. En el mismo sentido, es fundamental mantener una vigilancia estricta sobre el
financiamiento privado e implementar lmites a las contribuciones. El financiamiento pblico
que se otorgue a los partidos debe guardar un equilibrio razonable con las contribuciones
privadas, que no someta al rgimen poltico a la influencia desmedida de los grupos
econmicos e, incluso, al de fuentes ilegales pero que, a la vez, mantenga una sana
conexinentreciudadanosypartidos.
3. Incrementar la transparencia mediante el fortalecimiento de los mecanismos de
rendicindecuentasydedivulgacin.Latransparenciadelasfinanzasdelospartidosnoslo
permite a los electores decidir su voto con base en informacin adecuada y suficiente, sino
queconstituyeunmecanismoeficazparaasegurarelapegodelospartidosycandidatosalas
normas establecidas. El acceso a la informacin de las finanzas partidistas es una condicin
indispensableparalarendicindecuentas.
4. Reducir el gasto electoral y asegurar el uso razonable de los recursos. Medidas
importantes para el logro de este objetivo son, entre otras, acortar la duracin de las
campaas electorales, establecer topes a los gastos de los partidos, prohibir o restringir la
compradepublicidadpolticayotorgarfinanciacinpblica.
5. Mejorar el uso de los fondos pblicos invirtiendo en el fortalecimiento de partidos
democrticos.Lospartidosylacompetenciapolticaabiertaylibreentreellossonesenciales
para la existencia, el funcionamiento y la sostenibilidad democrtica, lo cual demanda que
stos tengan acceso, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para financiar sus
actividadesordinariasyelectorales.Esaconsejable,asimismo,quepartedelosfondospblicos
seinviertaenactividadesdeinvestigacin,formacinycapacitacin,yenelfortalecimientoy
lainstitucionalizacindepartidosysistemapartidariosdemocrticos.
248
6. Fortalecer la independencia de los rganos de control y dotarlos de instrumentos

eficaces.Elcumplimientoesesencialencualquiersistemaregulatorio.Deahlaimportancia,
como he insistido a lo largo de este anlisis, de contar con rganos de control fuertes y
autnomos, as como con un rgimen de sanciones eficaz, que combine adecuadamente
incentivosconcastigos.Cadareglaodisposicindebeacompaarsedeunprocedimientoclaro
paragarantizarsuaplicacin.
7. Incorporar el enfoque de gnero en las discusiones y regulaciones sobre el
financiamientodelospartidospolticos.Eltemadelaparticipacindelamujerenlapoltica
hatomadomayorrelevanciaenlospartidospolticosylasorganizacionesdelasociedadcivil.
Sinembargo,esteintersannosehatraducidoenmecanismosquegaranticenelaccesode
las mujeres al financiamiento poltico en condiciones de equidad. Por ello, es necesario
profundizareldebateeincorporarlaperspectivadegneroenlosprocesosdereforma.
Laexperienciacomparadademuestraqueelxitoenlapersecucindeestasmetasresidede
formasignificativaenlainstauracindereglasclaras,congruentesentresyacompaadaspor
rganos,procesosymecanismosqueasegurensucumplimiento.
Unbuensistemadefinanciamientodeberagarantizarunacompetenciapolticaabierta,librey
equitativa, y contribuir a fortalecer la confianza pblica en los partidos, la poltica y la
democracia.Enestesentido,unsistemamixto(pblicoyprivado),condivulgacinplenayun
rganodecontrolverdaderamenteautnomorespaldadoporuneficazrgimendesanciones,
son requisitos esenciales para el xito de una reforma en esta materia. La construccin de
esquemas de financiamiento que satisfagan plenamente estas condiciones es todava un
caminoporelquelospaseslatinoamericanosseencuentranentrnsito.
249
SeccinC

Captulo7
Lasinstitucionesdelademocraciadirecta

Lacrisisderepresentacindelsistemapartidarioexaminadacondetalleenelcaptulo5yel
descontentocrecienteconlapolticageneraroncambiosennumerosospasesdelaregina
travs de una doble va: reformas constitucionales e incorporacin de mecanismos de
democraciadirectacomounamaneradecomplementarlaoincluso,enalgunospases,conel
propsitodequererlasuplantar.
Losobjetivoscentralesdeestecaptuloson:
determinar hasta qu punto las instituciones de democracia directa han llegado para
quedarse;
culessonsusprincipalesmodalidadesycaractersticas,y
culeshansidosusefectosenrelacinconlosproblemasalosqueintentanresponder.
Ni en la academia ni en el derecho constitucional comparado existe consenso sobre cmo

definir la democracia directa (o semidirecta, como se le suele denominar en la literatura
estadounidense). En este trabajo se considera que los institutos de democracia directa
incluyenlasdiversasformasdeparticipacinpolticaenlasque,atravsdelejerciciodelvoto
directo y universal, es decir, las consultas populares (en sus diversas formas jurdicas:
plebiscito,referndumyrevocatoriademandato),losciudadanosvotanafavoroencontrade
una propuesta. Asimismo, se incluye la iniciativa legislativa como otro mecanismo de
democracia directa, por considerarla un procedimiento poltico de participacin ciudadana
directa que puede afectar al conjunto de la poblacin e impactar al sistema poltico. Esta
definicindejaafueraaotrosmecanismoscomolaparticipacinciudadanaenlasdecisiones
sobre el uso de los recursos fiscales (presupuesto participativo) y en el control de la poltica
(como la defensora del pueblo y la auditora ciudadana), pues ellas estn acotadas por el
mbito territorial o por el tema en cuestin, y constituyen mecanismos de democracia
participativa.326
Puede ser deseable lo poco posible? Una primera reaccin sera decir que esta pregunta
resultairrelevanteyaque,silademocraciadirectaespocoposible,entoncesnotienesentido
preguntarsesiesdeseable.Lahistoriaindicaquelaexperienciadelademocraciagriega,ms
326
A.Lissidini,DemocraciadirectaenLatinoamrica.Entreladelegacinylaparticipacin,ConsejoLatinoamericanodeCiencias
Sociales,CLACSO,BuenosAires,2011c,pp.1118:http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/becas/lisidini/lisidini.pdf
250
precisamente la ateniense, as como la de algunas de las comunas urbanas medievales, fue

cortayquelosgradosdedemocraciapuraquealcanzaronsonbastantediscutibles.
Las experiencias de Liechtenstein, de Italia, de algunos estados de la Unin Americana, pero
sobre todo de Suiza (el ejemplo ms citado y estudiado), evidencian la importancia de las
prcticas de democracia directa en el proceso de formacin de la voluntad poltica. Sin
embargo, si bien interesantes desde el punto de vista comparado, estas experiencias no
permitenentenderacabalidadelfuncionamientodelosmecanismosdedemocraciadirectaen
nuestraregin.
En tiempos como los actuales, en los que los parlamentos y los partidos gozan de una
confianza muy baja ante la opinin pblica, los mecanismos de participacin ciudadana son
vistos por ciertos sectores como una opcin vlida para mejorar la representacin,
incrementarlaparticipacinymantenerlaestabilidaddelossistemaspolticos.
Sehainstaladoas,enlaagendapolticalatinoamericana,undebateentornoalospotenciales
beneficiosyriesgosdeestasinstituciones.Paraunsectorexisteunacontraposicinpeligrosa
entre la democracia representativa y la directa, as como el riesgo de un posible uso
demaggico de estas instituciones. Para otro, en cambio, esta supuesta contradiccin forma
partedelpasadoyaque,comolaexperienciacomparadalodemostrara,lasinstitucionesde
democracia directa, ms que una alternativa per se, deben verse como complemento de la
democraciarepresentativa.
C.7.a.PrincipalesmodalidadesdedemocraciadirectaenAmricaLatina
Anivelcomparado,enAmricaLatinaconvergeunavariedaddeinstitucionesdedemocracia
directayunapluralidadconceptualyterminolgicaquepodragenerarconfusin.Dadoquela
mayora de las Constituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con trminos
diferentes iniciativa legislativa popular, plebiscito, referndum, consulta popular,
revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan slo algunas de las expresiones ms
usuales, la bsqueda de una unidad de acepciones y conceptos que trasciendan el mbito
nacional resulta, aunque difcil, imprescindible para entender mejor cuando tratamos este
tema.
Siguiendoladefinicinarribamencionada,enestainvestigacinheclasificadolosmecanismos
dedemocraciadirectaentresgrupos:
1. consultapopular(plebiscito/referndum),pormuchoelmecanismomsusado;
2. iniciativalegislativapopular,y
3. revocatoriademandato.
Consciente de que toda clasificacin presupone grados diversos de subjetividad y

arbitrariedad,elpropsitoquemeanimaespresentarunasuntocomplejodelamanerams
claraposible.
Deestaforma,uncriteriodeclasificacinbasadoenelmbitodeaplicacin,distingueentre
mecanismos de democracia directa de tipo personal (referidos auna persona o autoridad) o
251
sustantivos(referidosauntema).Asimismo,existenmecanismoscatalogadosporelorigende
lainiciativa,esdecir,desdeabajoopopular,odesdearribaoinstitucional.Alrespecto,en
elsiguientegrfico(C.7.1)seobservaladiversidaddemecanismos.
GrficoC.7.1
M E C A N ISM O S D E D EM O C R A C IA D IR E C T A
R ev ocatoria de
m bito P ers onal: Sie mpre "de sde abajo"
m andato
de
a plica ci n
Sus tantiv o: Constit ucio na l

Sie m pre "de sde abajo" iniciativ a
L eg islativ a Le gislativa
popular
Te mas
Cons ulta constituc io nale s
popular
Te mas le gales
Te mas de
inte rs nacio nal
O blig ato ria "des de arriba" F aculta tiv a "des de abajo"
A uto m tica C asos Vinculante o no Siem p re

P redeterm inados
F aculta tiv a
Siem p re V incu lan te Vinculante o no
E jecutiv o C ongreso Am bos
Fuente: D. Zovatto G., "Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en Amrica Latina.
Balancecomparado:19782007",enA.Lissidinietal.(coords.),DemocraciadirectaenAmricaLatina,
2008,p.256.
Consultapopular,plebiscitooreferndumsontrminosqueseutilizanindistintamenteenlos
diferentespasesdeAmricaLatinaparareferirsealmscomnyutilizadodelosmecanismos
de democracia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta vinculada a los
poderes personales de un gobernante) y referndum (consulta popular que versa sobre la
aprobacin de tratados internacionales, textos legales o constitucionales),327 en este trabajo
empleoeltrminoconsultapopularparareferirmeindistintamenteaellos.
Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultativa. A su vez, la
obligatoriapuededividirseen:a)obligatoriaautomtica,enuncasoprevistoespecficamente
por la constitucin, y b) obligatoria acotada a determinados procedimientos, slo iniciados
327
M.Duverger,InstitucionesPolticasyDerechoConstitucional,6ed.,EditorialAriel,Barcelona,1980,p.81.
252
cuando surge una situacin predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecutivo y el
Congresonosolucionableenelmarcodelsistemarepresentativo).
Encontramos ejemplos de consulta obligatoria automtica en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per y Venezuela, donde
determinadasdecisionesqueafectanalasoberananacionalquedansujetasalavoluntadde
losciudadanos.Enestesentido,envariospasessedebeconsultarelcriteriodelapoblacin
cuandosepromueveniniciativasparamodificarladivisinpolticaadministrativadelterritorio
olosdistritoselectorales.Elloincluye,segnlaConstitucinPolticadecadapas,lacreacin
denuevasprovincias,departamentosy/odistritoselectorales;laautonomaregionalolocal;la
aprobacin de estatutos orgnicos regionales o locales, y los casos de unin de dos o ms
unidades territoriales o distritos electorales. Consultas populares automticas en alguna de
estas situaciones son posibles en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Per y
Venezuela.
En Bolivia, adems, se realiza consulta popular de manera automtica cuando se trata de
aprobar tratados internacionales que refieran a aspectos especficamente definidos en la
Constitucin Poltica. Procede de igual forma cuando se quiere convocar a una Asamblea
Constituyente, situacin que tambin es de consulta automtica en Colombia y Ecuador. En
Panam,demanerasimilar,laConstitucinaprobadaporlaAsambleaConstituyentedebeser
ratificadaenreferndumparaservlida.
En ElSalvadorseconvoca aconsultapopularantelaposibilidad deconformarunarepblica
unida de los pases del istmo centroamericano. En Guatemala, ante las regulaciones del
diferendoterritorialentreesepasyBelice,yenPanamenloscasosvinculadosaldestinodel
CanaldePanam.
Conrespectoalasconsultasobligatoriasdecarcteracotado,stasseencuentranpresentes
en Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Uruguay y Venezuela. En Chile se consultan
las reformas constitucionales slo si hay divergencia entre el Ejecutivo y el Parlamento. En
Bolivia,Ecuador,Paraguay,UruguayyVenezuela,deacuerdoconlaConstitucin,todareforma
constitucional (enmienda para el caso paraguayo) debe ser ratificada en ltima instancia
mediante referndum. En Guatemala las reformas constitucionales que realice el Congreso
slo necesitan ratificacin popular. Por otra parte, las consultas facultativas (opcionales)
tambinpuedenclasificarseendosgrupos:
a) Cuando la iniciativa proviene desde arriba, es decir, cuando los rganos estatales tienen
demaneraexclusivaelderechodeponerenmarchaelmecanismo.staspuedenprovenirdel
Ejecutivo,delCongresoodeambosdemaneracoordinada.
b) Cuando la iniciativa proviene desde abajo, es decir de la propia ciudadana, hace falta
precisar cul es la barrera a sortear (porcentaje o nmero mnimo de firmas de ciudadanos)
paraponerenmarchaelmecanismo.
253
Delos17pasesqueregulanlasconsultaspopularesenlaregin,en13existelaposibilidadde
realizar consultas facultativas,328 que se pueden dividir con base en la legislacin, segn el
origendelainiciativa.
Ejecutivo,LegislativooelPueblo:Bolivia,CostaRica,Honduras,NicaraguayVenezuela.
EjecutivooLegislativo:Argentina,GuatemalayParaguay.
EjecutivooelPueblo:Colombia,Ecuador329yPer.330
Legislativo:Brasil.
ElPueblo:Uruguay.
Porsucarcter,losresultadosdelasconsultaspopularespuedenonoservinculantes;encaso
de serlo, requieren o no un qurum determinado. En el constitucionalismo comparado
latinoamericanoobservamosquelosprocedimientosvinculantesseestablecenparatodaslas
consultas de carcter obligatorio y para las que suponen ratificar reformas constitucionales.
Sinembargo,lamayoradelospasesdelareginnoasocianlavalidezdeunaconsultaconun
qurumdeterminadodelavotacin.
En Uruguay y Venezuela, las consultas contra leyes tienen carcter vinculante. En Ecuador,
todas las consultas son vinculantes y de cumplimiento inmediato. En Paraguay, el Congreso
puede determinar que una consulta sea o no vinculante. En Argentina, a iniciativa de la
CmaradeDiputados,elCongresodelaNacinpodrsometeraconsultapopularvinculante
todoproyectodeleyconexcepcindeaquelloscuyoprocedimientodesancinseencuentre
especialmente reglado por la Constitucin Nacional. La consulta no tiene carcter vinculante
cuandolaconvocaexclusivamenteelPoderEjecutivo.
En Colombia tienen carcter vinculante las cuestiones propuestas por el presidente con el
acuerdo del Parlamento, o bien cuando participa una cuarta parte de los ciudadanos que
componenelcensoelectoralenreferndumparaladerogatoria deunaley. EnHonduras,la
consulta es de cumplimiento obligatorio si concurre por lo menos 51% del total de la
participacin en la ltima eleccin general, y si el voto afirmativo logra la mayora de votos
vlidos;si,porelcontrario,elresultadonoesafirmativo,laconsultasobrelosmismostemas
nopodrrealizarseenelmismoperiododegobiernonienelsiguiente.EnBolivia,laleydel
referndumestableciquelosresultadosdelaconsultapopularserandevigenciainmediatay
obligatoria, establecindose as su carcter vinculante. Por su parte, en Nicaragua existe un
vaco,yaquelaLeyElectoralnodiceexpresamentequelaconsultaseavinculante.
EnCostaRica,porltimo,losresultadossernvinculantesparaelEstadosilaparticipacinde
ciudadanosinscritosenelpadrnelectoralparalalegislacinordinariaesde,almenos,30%.
328
LostrespasesquenotienenconsultasfacultativasdecarcternacionalsonChile,ElSalvadoryPanam.Comoseindica,en
estostrespasessloesposiblerealizarconsultaspopularesdecarcterobligatorio.EnChile,sinembargo,laConstitucinpermite
la consulta facultativa en el plano subnacional para aprobar la ley orgnica municipal. En Panam, la Constitucin otorga a la
ciudadanaelderechoareferndumsloenasuntosatribuidosalosConcejos.
329
De acuerdo con la nueva Constitucin Poltica de Ecuador, aprobada en referndum en agosto de 2008, los gobiernos
autnomosdescentralizados,einclusolaciudadanaecuatorianaenelextranjero,puedenconvocaraconsultaspopulares.
330
Demaneragenrica,laLeyOrgnicadeElecciones,enelartculo6,indicaqueelreferndumpuedeserrequeridoporelEstado
olaciudadana.
254
Para las reformas parciales de la Constitucin y los asuntos que demanden aprobacin
legislativapormayoracalificada,serequiereunmnimode40porciento.
Otro aspecto a destacar es que, en gran parte de la regin, el campo de aplicacin de las
consultaspopularesserestringemediantelaexclusindedeterminadasmateriasoconbasea
disposicionespositivasmsomenosprecisas,comoenBolivia,GuatemalayColombia.Porel
contrario,enArgentina,Ecuador,BrasilyNicaragua,entreotros,noexistenlmitesexpresosal
posiblecampodeaplicacindeunaconsultapopular.
Por ltimo, slo algunos pases entre ellos, Ecuador,331 Colombia, Costa Rica, Uruguay y
Venezuelacuentanconlainstitucindelreferndumabrogativoosancionatorio,queotorga
a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas del sistema representativo. Sin
embargo, en algunos pases determinadas materias por ejemplo las polticas fiscal,
monetaria y crediticia, o en el caso especfico de Uruguay, aquellas privativas del Estado
quedanexcluidasdelcampodeaplicacindelreferndumabrogativo.
Por ltimo, slo algunos pases entre ellos, Ecuador,332 Colombia, Costa Rica, Uruguay y
Venezuelacuentanconlainstitucindelreferndumabrogativoosancionatorio,queotorga
alosciudadanoslaposibilidadderevocarleyessurgidasdelsistemarepresentativo.Envarios
pases, sin embargo, determinadas materias por ejemplo las polticas fiscal, monetaria y
crediticia, o en el caso especfico de Uruguay, aquellas privativas del Estado quedan
excluidasdelcampodeaplicacindelreferndumabrogativo.
Elsegundomecanismodedemocraciadirectaeslainiciativapopular,entendindoseportal
elderechodelaciudadanaaproponerproyectosdeleyyreformaslegalesoconstitucionales
totalesoparciales.Puedeestarformuladaonoformulada.Laprimeravaacompaadadeun
proyecto de ley; la segunda, consiste en simples peticiones al Congreso a fin de que legisle
sobredeterminadosasuntos.SibienmsdelamitaddelospasesdeAmricaLatinaregulan
estosmecanismosensusdiferentesmodalidades,suusolimitado,salvoUruguayyColombia.
Por regla general, se trata de iniciativas legislativas populares ad parlamentum, ya que los
proyectosdeleyoreformaconstitucionalpresentadossonestudiadosporelParlamento,que
tomaladecisinalrespectosinconsultaralelectorado.
Sin embargo, unos cuantos pases cuentan con una autntica actividad legislativa de origen
popular. As, en Uruguay las iniciativas de reforma constitucional que provengan de la
ciudadanayquetenganelapoyodealmenos10%deloselectoreshbiles,debensometerse
directamente a consulta popular. En Colombia, un proyecto de ley de iniciativa popular
rechazado en el Parlamento debe someterse a referndum aprobatorio si 10% de los
electoresinscritosenelcensoelectoralaslosolicita.
Esimportantedestacar,asimismo,elcasodePer,dondelalegislacinprevlaposibilidadde
someterareferndumunainiciativalegislativarechazadaomodificadasustancialmenteporel
Parlamento.Msrecientemente,enEcuadorlanuevaConstitucindisponequesidespusde
180dasdeanlisisdelapropuestaciudadanaenelrganocorrespondientenohubieseuna
decisin, dicha iniciativa entrar en vigencia. Cuando se trate de reforma constitucional si la
331
EnEcuadorestaopcinquedaabiertamediantereferndumconvocadoporlaciudadanaparaconocercualquierasunto,de
acuerdoconlaConstitucinPoltica.
332
dem.
255
funcinlegislativanotratalapropuestaenelplazodeunao,sepodrsolicitarunaconsulta
popular sin necesidad de cumplir con 8% del respaldo electoral requerido para reformas
constitucionales.
En Repblica Dominicana, la reforma constitucional de 2010 incorpor este mecanismo,
indicandoquenomenosde2%delosciudadanosinscritosenelregistrodeelectorespuede
someter proyectos de ley al Congreso Nacional.333 Lo mismo sucedi en Honduras con la
reforma constitucional de enero de 2011, que incorpor en el artculo 213 la posibilidad de
quelaciudadana,enunnmerodealmenos3.000ciudadanos,puedaejercerelmecanismo
deiniciativadeleyciudadana.334
Finalmente,larevocatoriademandatoconsisteenlafacultaddedejarsinefectoelmandato
del titular de un cargo de eleccin popular, resultado de un proceso de consulta del mismo
tipo.Porlogeneral,enAmricaLatinaestaposibilidadquedalimitadaalmbitosubnacional
salvo para Bolivia, Ecuador, Panam y Venezuela, que lo contemplan a nivel nacional. En
Bolivia,todocargodeeleccinpopularpodrserrevocadosiempreycuandolaconvocatoria
serealicedespusdelamitaddelperiodoporelcualfueelecto,ynoduranteelltimoaode
gestin. En Ecuador, los ciudadanos pueden revocar el mandato a todas las autoridades de
eleccinpopulardespusdelprimeraoyantesdelltimoaodelperiodoparaelquefueron
elegidas. En Panam, los partidos polticos pueden ejercer la revocatoria para invalidar el
mandato de los diputados que hayan postulado, y los ciudadanos de un circuito electoral
puedenhacerlopararevocarelmandatodelosdiputadosdelibrepostulacin(loquenohace
unarevocatoriademandatopura).335EnVenezuela,larevocatoriaseestableceparatodoslos
cargosdeeleccinpopular,incluidoeldepresidentedelaRepblica.
Hastalafecha,larevocatoriademandatoslosehaempleadoanivelnacionalenVenezuelay
en Bolivia. En el primer pas, en agosto de 2004, cuando se someti a consulta ciudadana la
continuidadosuspensindelmandatodelpresidenteHugoChvez;enelsegundo,enagosto
de2008,cuandotambinsesometiareferndumrevocatorioelmandatodelpresidenteEvo
Morales, del vicepresidente y de los ocho prefectos departamentales. Sin embargo, este
mecanismotambinestreguladoenvariospasesenelmbitosubnacionalysehautilizado
enalgunasoportunidadesenPer,BoliviayColombia,entreotros.
El cuadro C.7.1 sistematiza de manera resumida, en tres categoras de pases, la situacin
actual en materia de regulacin y el uso de los mecanismos de democracia directa a nivel
nacional. De la informacin se deriva que existe un primer grupo de pases (12) en los que
existe al menos uno de los tres mecanismos anteriormente citados, y ste o stos han sido
utilizados.Elsegundogrupodepases(5)loconstituyenaquellosquenohanutilizadoninguno
de los mecanismos pese a que disponen de regulacin. El tercer grupo est compuesto por
Mxico,elnicopasquenoregulaensulegislacinnacionalningunodeestosmecanismosde
democraciadirecta.
333
Cabeindicarqueelartculo97delaConstitucinPolticatambinsealaqueunaleyespecialestablecerelprocedimientoy
lasrestriccionesparaelejerciciodelainiciativapopularlegislativa.
334
Reformadadaalos13dasdeenerode2011,ypublicadaenlaGacetaOficial,No.32.425,del25deenerode2011.
335
EnPanamtambinexistelarevocatoriaparalosRepresentantesdeCorregimiento,ypuedecomenzarseporiniciativapopular
yporlospartidospolticoscuandohansidopostuladosporstos.
256
CuadroC.7.1
MecanismosdedemocraciadirectaenAmricaLatinaanivelnacional
Iniciativa
legislativa Consultapopular
Pas Revocatoriademandato
popular (plebiscito/referndum)
Argentina S No
S
Bolivia S S S,paratodosloscargos
Brasil S No
S
S,sloparareforma
constitucionalcuandohay
Chile No
No desacuerdoentreejecutivoy
congreso
Colombia S No
S
CostaRica S S No
Ecuador S S S,paratodosloscargos
Guatemala S S No
Panam S S1
S
Per S No2
S
Repblica S S
No
Dominicana Nosehautilizado
Nosehautilizado
Uruguay S S No
Venezuela S S S,paratodosloscargos
S
ElSalvador No No
Nosehautilizado
S S
Honduras No
Nosehautilizado Nosehautilizado
S S
Nicaragua No
S S
Paraguay No
Mxico No No No
257

1
De acuerdo con el artculo 151 de la Constitucin Poltica de Panam, los partidos polticos pueden
ejercerlarevocatoriademandatoparadestituiralosdiputadosquehayanpostulado,ylosciudadanos
deuncircuitoelectoralpararevocarelmandatodelosdiputadosdelibrepostulacin.
2
De acuerdo al artculo 2, literal a), de la Ley 26300 y artculo 20 de la misma norma, existe la
revocatoriadelcargodeautoridadesregionalesymunicipales.
Enresumen,aprincipiosdelos90enAmricaLatinacobrfuerzalatendenciadeexpandirlos
mecanismos de democracia directa en busca de mayores niveles de participacin ciudadana
paracorregirlacrisisderepresentacinyhacerfrentealosproblemasdegobernabilidad.
Hastamarzode2010,comoresultadodeesteproceso,17pasesdelareginregulananivel
nacional diferentes mecanismos de democracia directa en sus respectivas Constituciones.
CabeadvertirquelagranmayoradelasConstitucionesreformadasdurantelasdcadasdelos
80y90incluyeronelusodemecanismosdedemocraciadirecta.Lasrazonesparasuadopcin
fuerondiferentesencadapas,peroenvarioscasossedestacarondoscondicionesdemanera
significativa: en la primera, la creciente influencia de intereses de polticos alternativos
(outsiders), entre ellos presidentes neopopulistas o partidos anteriormente excluidos que
llegaronadominarlasAsambleasConstituyentes;enlasegunda,circunstanciasenlasquelos
intereses polticos tradicionales sufrieron importantes presiones para democratizar las
instituciones polticas. Uruguay constituye la excepcin, ya que estos mecanismos datan de
1934.336 Los pases que han incorporado ms recientemente estas figuras en sus
Constituciones son Costa Rica (mayo de 2002), Honduras (enero de 2004),337 Repblica
Dominicana(enerode2010)338yEcuadoryBoliviaconlasnuevasconstitucionesaprobadasen
ambospases(2008y2009,respectivamente).
Delos18pasesdeAmricaLatina,sloMxiconocontemplaestosmecanismosensustextos
constitucionales,sibienlosinstrumentosdedemocraciadirectaestnreguladosenalgunosde
losestadosmexicanosoanivellocal.Finalmente,ElSalvador,Honduras,Nicaragua,Paraguayy
Repblica Dominicana que, aunque los incluyen, no los han empleado hasta el presente. No
obstanteelampliomendemecanismosdedemocraciadirectareguladosensuConstitucin
de1991,Colombialoshautilizadoescasamenteenelmbitonacional.
336
Sin embargo, ya la ley constitucional de 1912 estableci que toda reforma constitucional debera ser sometida a consulta
popular para su ratificacin. El 25 de noviembre de 1917 se realiz la primera consulta nacional en la cual se aprob la
constitucin de 1919 que dio inicio a la efectiva la democratizacin del pas. En esta Constitucin se incluyeron institutos de
democracia directa a nivel local, y a partir de 1934 (Artculo 284) los ciudadanos pudieron presentar un proyecto de reforma
constitucional(20%delafirmasdelosciudadanos).A.Lissidini,LahistoriadelosplebiscitosenelUruguay:nitandemocrticosni
tan autoritarios (19171971), en Cuadernos del CLAEH, nm. 8182 (Revista Uruguaya de Ciencias Sociales. Editada por Centro
LatinoamericanodeEconomaHumana(CLAEH,)2a.serie,ao23,1998/12),pp.195217.
337
ElCongresoacordreformarporadicinelartculo5delDecretoLegislativoNo.131del11deenerode1982,enelcualse
instituyencomomecanismosdeconsultaalosciudadanoselreferndumyelplebiscitoparaasuntosdeimportanciafundamental
de la vida nacional. Una ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los diputados del Congreso Nacional
determinalosprocedimientos,requisitosydemsaspectosnecesariosparaelejerciciodelasconsultaspopulares(20deenerode
2004).Posteriormente,enenerode2011,serealizunanuevareformaalartculo5enmencin,porlacualseamplaelusode
estos instrumentos. As, se establece que el referndum se convocar sobre una ley ordinaria o una norma constitucional o su
reformaaprobadas,parasuratificacinoaprobacinporlaciudadana.Porsuparte,elplebiscitoseconvocarsolicitandoalos
ciudadanos un pronunciamiento sobre aspectos constitucionales, legislativos o administrativos, sobre los cuales los Poderes
Constituidosnohantomadoningunadecisinprevia.Estareformafueaprobadael13deenerode2011.
338
Vase artculos 97 y 210 de la Constitucin Poltica. Cabe sealar que el artculo 210 indica que las consultas populares
mediantereferndumestarnreguladasporunaleyquedeterminartodolorelativoasucelebracin.Alafechaestaleynoha
sidopromulgada.
258
C.7.b.Evolucinyanlisisdelaexperiencialatinoamericana
enelusodelosmecanismosdedemocraciadirecta
El cuadro C.7.2 presenta una visin sistematizada de la aplicacin de consultas populares a
nivelnacionalenlospasesdelareginduranteelperiodo1978marzo2010.
CuadroC.7.2
AmricaLatina:Consultaspopularesrealizadasanivelnacionalentre1978ymarzode
2010339
Pas Fecha Mecanismo Tema Resultado Efecto
Legitimador,no
vinculante.Apoyoala
gestindelPresidente
Argentina Nov.84 Consulta LaudoBeagle Aprobada
Alfonsn,iniciadordela
propuesta.Ganala
posicindegobierno.
Legitimadordela
Consultasobrela polticadelgobiernode
Bolivia Jul.04 Referndum polticaenergtica Aprobado CarlosMesa.
delpas. Vinculante.Ganala
posicindegobierno.
Elresultadoes
vinculanteparala
Aprobadala Asamblea
autonomaen4 Constituyente,enel
departamentos: sentidodequeestar
Referndumnacional Tarija,SantaCruz,
obligadaaincorporar
vinculanteala BeniyPando. constitucionalmentela
Asamblea
Bolivia Jul.06 Referndum Rechazadaen5 autonomaparalos
Constituyentepara
departamentos: departamentosdonde
lasautonomas
Chuquisaca, seaprobestaopcin
departamentales.
Cochabamba,La pormayorasimple.
Paz,Oruroy Ganalaposicinde
Potos. gobiernoen5
departamentosy
pierdeen4.
Referndum Legitimadordel
Revocatoriodel Aprobadala PresidenteMoralesy
PresidenteMorales, continuidaddel suproyectodeNueva
Bolivia Ago.08 Referndum
elVicepresidentey8 Presidente ConstitucinPoltica
prefectos Morales. paraBolivia.Anas
departamentales tambinfueaprobada

339
En el cuadro se muestran todos los casos en que se utilizaron mecanismos de consulta popular a nivel nacional en Amrica
Latinaentre1978ymarzode2010.Encincodeesoscasos,losmecanismosfueronempleadosporgobiernosautoritariosantesde
concretarselatransicinalademocracia:Chile(1980,1988y1989),Panam(1983)yUruguay(1980).
259

lacontinuidaddelos4
Prefectosque
mantienenlaposicin
porlaautonoma.
Ganalaposicinde
gobierno.
Legitimacindel
mandatodel
Aprobadalanueva PresidenteMorales,
Referndumpara
Constitucin queademsconla
Bolivia Ene.09 Referndum aprobarlaNueva
Poltica,quetiene nuevaConstitucin
ConstitucinPoltica.
vigenciainmediata. puedeoptarporla
reeleccin.Ganala
posicindegobierno.
Legitimadordel
Monarquao rgimenvigente.
Rechazadoel
repblica, Repblicay
Brasil Abr.93 Plebiscito cambiode
parlamentarismoo presidencialismo.
rgimen.
presidencialismo. Vinculante.Ganala
posicindegobierno
Semantieneel
Prohibicindel comerciodearmas,a
comerciodearmas pesardelainiciativa
Brasil Oct.05 Referndum Rechazado
defuegoy delgobiernopor
municiones. prohibirlo.Pierdela
posicindegobierno.
NuevaConstituciny
NuevaConstitucin
nuevosistema
Chile Sep.80 Plebiscito fundantedelnuevo Aprobado
electoral.Ganala
rgimen.
posicindegobierno.
Rechazodela
propuestamilitarpor
Deacuerdoconla
vadelaconsulta
Constitucinde
popular,previstayaen
1980,prolongacino
Chile Oct.88 Plebiscito Rechazado 1980.Permiti,a
nodelmandatodel
continuacin,acelerar
GeneralAugusto
laapertura
Pinochet.
democrtica.Pierdela
posicindegobierno.
Confirmatoriodelas
Reforma negociacionesde
Chile Jul.89 Plebiscito Aprobado
constitucional. transicinala
democracia.Pierdela
260

posicindegobierno.
Conbaseenesta
Posibilidadde
consultainformalse
reformarla
realizlaconvocatoria
Constitucinpor
ylaeleccindeuna
Consulta medios
Colombia Mar.90 Aprobada Asamblea
informal extraparlamentarios.
Constituyenteen
Consultapromovida
diciembrede1990.
porestudiantes[7
Ganalaposicinde
papeleta].
gobierno.
Ninguno.Intentode
legitimacindel
Apoyoala procesodepazpor
Colombia Oct.97 Consulta Aprobada
pacificacin. partedelaPresidencia.
Ganalaposicinde
gobierno.
Dieciochoconsultas
quebuscabanla
aceptacindela
ciudadanadeuna
seriedepropuestas
delPresidente
relativosavarios
temas.Entreellos
destacabala
reduccindel
congreso,el
endurecimientode Noaceptacindelas
causalesdeprdida propuestasdel
deinvestidura,la PresidenteUribe,quien
eliminacinde pretendainvolucraral
Colombia Oct.03 Referndum Rechazado
auxilioscondineros puebloenlatomade
pblicos,nuevos diversasdecisiones.
recursospara Pierdelaposicinde
educaciny gobierno.
saneamientobsico,
elendurecimientode
requisitosparala
obtencinde
personerajurdica
delospartidosy
movimientos
polticos,la
eliminacinde
contralorasdelos
departamentosy
261

municipiosdelpas.
Referndumpara Aprobacindefinitiva
quelaciudadana delTratadodeLibre
apruebeoimpruebe ComercioRepblica
elTratadodeLibre Dominicana,Amrica
CostaRica Oct.07 Referndum Aprobado CentralEstados
ComercioRepblica
Dominicana,Amrica Unidos(TLC).
CentralEstados Ganalaposicinde
Unidos(TLC). gobierno.
Aprobacindela
Constitucinde1978
Ecuador Ene.78 Plebiscito Constitucin Aprobado enlugardelade1945.
Ganalaposicinde
gobierno.
Novinculante.
Convocadoporel
Presidente.Seconvirti
Candidaturas
enunplebiscitodesu
Ecuador Jun.86 Consulta independientesde Rechazada
gestinqueleresult
lospartidos
negativo.
Pierdelaposicinde
gobierno.
Candidaturas
independientes,
reduccinenla
asignacinde Vinculante.
partidas
Aprobadaslasreformas
presupuestariasde
yselegitimalaaccin
Consultade losdiputados,
gubernamentaldel
Ecuador Ago.94 siete reeleccindecargos Aprobada
PresidenteSixtoDurn,
preguntas. exceptoPresidente.
iniciadordelproceso.
Engeneral
apuntabanadar Ganalaposicinde
legitimidadal gobierno.
Presidente(reformas
decorte
constitucional).
Oncepreguntas. Novinculante.
Consultade Entrelasprincipales
estabalaposibilidad Rechazadain Setradujoenun
Ecuador Nov.95 once
dequeelPresidente totum. plebiscitocontrala
preguntas
pudiesedisolverel gestindelPresidente
parlamento.Adems, SixtoDurn,iniciador
262

reformasala delproceso.
seguridadsocial,
Pierdelaposicinde
manejo
gobierno.
presupuestario,
descentralizaciny
reformaa
organismos
judiciales.
Novinculante.
Convocadaporel
presidenteinterino
FabinAlarcn,se
legitimlacadadel
anteriorpresidente
Bucaramyla
Catorcepreguntas.
confirmacinde
Puntosprincipales:
Consultade Alarcnenla
apoyardestitucin
Ecuador May.97 catorce Aprobada presidencia.Como
deBucaramyla
preguntas resultadodelaconsulta
presidenciade
seconvocauna
Alarcn.
Constituyenteque
aprobunanueva
Constitucin,dondese
recogeunapartedelas
medidassometidasa
consulta.Ganala
posicindegobierno.
Novinculante.
Lastrespreguntas
Trespreguntassobre
propuestasporel
lapolticade
PresidentePalacios
educacin,saludy
fueronaprobadas.
Consultade asignacindelos
Ecuador Nov.06 Aprobada Ganalaposicinde
trespreguntas excedentesdelos
gobierno.
recursospetroleros
paraacciones Elpresupuestodel
sociales. Estadoincluyms
recursosparaelsector
educacin.
Laconvocatoriaa
Constituyenterealizada
Convocatoriaa porelPresidente
Ecuador Abr.07 Referndum Asamblea Aprobado Correafueaprobada.
Constituyente. Conelloseconformala
Asamblea
Constituyentepara
263

transformarelmarco
institucionaldelEstado
yelaborarunanueva
Constitucin.
Ganalaposicinde
gobierno.
Ratificacindel
proyectopolticodel
PresidenteCorreaque
Aprobacindela adems,seleabrela
Ecuador Sep.08 Referndum nuevaConstitucin Aprobada posibilidadde
Poltica. reeleccinconsecutiva
conlanueva
Constitucin.Ganala
posicindegobierno.
Aprobacinde
reformas
constitucionales
resultadodelosajustes
Consulta
Reforma delainstitucionalidad
Guatemala Ene.94 popular Aprobada
constitucional traselfracasado
(Referndum)
autogolpedel
PresidenteJorge
Serrano.Ganala
posicindegobierno.
Setradujoenplebiscito
Reformas
Consulta encontradelgobierno
constitucionalespara
popular ynosobreeltema
Guatemala May.99 implementar Rechazada
constitucionalen
(Referndum) acuerdosdepazy
debate.Pierdela
otrasreformas.
posicindegobierno.
Selograacuerdoentre
elgobiernoyla
oposicin.Seiniciala
democratizacindela
Reforma estructuradegobierno.
Panam Abr.83 Referndum Aprobado
constitucional Seestablecenlasbases
paraelbalanceentreel
ejecutivoyel
legislativo.Ganala
posicindegobierno.
Reforma Intentodelegitimarlas
Panam Nov.92 Referndum constitucionalde58 Rechazado reformasintroducidas
puntos. porelrgimen
264

democrtico.Pierdela
posicindegobierno.
Sevotcontrala
Reforma gestindelPresidente
constitucional. PrezBalladaresyno
Panam Ago.98 Referndum Reeleccininmediata Rechazado encontradetodoel
delpresidentey paqueteconstitucional.
otrospuntos. Pierdelaposicinde
gobierno.
Propuestadela
AutoridaddelCanal Seapruebala
dePanam,sobrela ampliacindelCanalde
Panam Oct.06 Referndum Aprobado
construccindel Panam.Ganala
tercerjuegode posicindegobierno.
esclusasenelCanal.
Legitimacindelnuevo
Ratificacindela rgimendelPresidente
Per Oct.93 Referndum Aprobado
Constitucin. Fujimori.Ganala
posicindegobierno.
Elrechazogener
presinparaquelos
militaresiniciaranel
procesode
NuevaConstitucin liberalizacindel
Uruguay Nov.80 Plebiscito propuestaporel Rechazado rgimen.
rgimenmilitar.
Elgobiernoestabaa
favordelanueva
Constitucin.Pierdela
posicindegobierno.
LaLeysemantuvo
confiriendorespaldo
Dejarsinefectola popularaunadecisin
LeydeCaducidad, muycontrovertida.
queeralaleyde
Uruguay Abr.89 Referndum Rechazado Elgobiernoestabaa
amnistageneralpara
losmilitaresyla favordemantenerla
polica. LeydeCaducidad.
Ganalaposicinde
gobierno.
Reforma Promovidaporla
constitucionalpara ComisinNacionalde
Uruguay Nov.89 Plebiscito fijarprocedimientos Aprobado Jubilados.
ycriteriosquese Comenzaregirun
deberanemplear nuevosistemade
265

paraincrementar reajustesde
peridicamentelas jubilacionesy
jubilacionesy pensionesestablecido
pensiones. enlapropia
Constitucin.
Elgobiernoestabaen
contra.Pierdela
posicindegobierno.
Expresindeque
Propuestapara prevalecanlos
derogarunaleyque sentimientosestatistas
privatizara delelectorado.
Uruguay Dic.92 Referndum Aprobado
parcialmentela Elgobiernoestabaen
empresaestatalde contradeladerogacin
telfonos. delaley.Pierdela
posicindegobierno.
Tantoelgobiernoyla
Reforma
oposicinestabana
constitucionalpara
favordelasreformas,
separarenla
Uruguay Ago.94 Plebiscito Rechazado perofuerechazadapor
papeletalas
losciudadanos.Pierde
eleccionesnacionales
laposicinde
ylasmunicipales
gobierno.
Constitucinreformada
Reforma paraagregar
constitucionalpara proteccionesparaeste
establecer grupodeciudadanos.
Uruguay Nov.94 Plebiscito regulacionesque Aprobado
protegieranalos Elgobiernoestabaen
jubiladosy contradelareforma.
pensionados. Pierdelaposicinde
gobierno.
Reforma
Elgobiernoestabaen
constitucionalque
contradelareforma
Uruguay Nov.94 Plebiscito buscabaasignar27% Rechazado
constitucional.Ganala
delpresupuestoal
posicindegobierno.
sectoreducativo.
Importantesreformas
alsistemaelectoral,al
Reforma
eliminarelvotodoble
constitucional
Uruguay Dic.96 Plebiscito Aprobado simultneoysustituirlo
orientadaamodificar
porelecciones
elsistemaelectoral.
primariasyelecciones
generales.
266

Elgobiernoestabaa
favordelareforma.
Ganalaposicinde
gobierno.
Reforma
constitucionalpara Elgobiernoestabaen
prohibirpresentarse contradelareforma.
Uruguay Oct.99 Plebiscito Rechazado
comocandidatosa Ganalaposicinde
losfuncionariosde gobierno.
empresasestatales.
Reforma
constitucionalpara Elgobiernoestabaen
establecerun contradelareforma
Uruguay Oct.99 Plebiscito Rechazado
porcentajefijodel constitucional.Ganala
presupuestoparael posicindegobierno.
poderjudicial.
Imposibilidaddela
ANCAPdeasociarse
RecursocontralaLey
conotrasempresas
No.17.448de2002,
paralosfinesprevistos
queautorizabaala
enlaley.
ANCAPaasociarse
conempresas Vinculante.
Uruguay Dic.03 Referndum privadasyque Aprobado
Elgobiernoestabaen
eliminabael
contradela
monopolioparala
derogacin;sin
importacinde
embargo,fuederogada
combustiblesapartir
porlaciudadana.
de2006.
Pierdelaposicinde
gobierno.
Losrecursoshdricos
nopodrnestaren
manosdeparticulares
niempresasprivadas,y
Reforma todoslosserviciosde
constitucionalpara suministrodeagua
incluirunaseriede potabledeben
Uruguay Oct.04 Plebiscito normassobreel Aprobado permanecerenmanos
derechoyutilizacin deempresasestatales.
delosrecursos
hdricos. Elgobiernoestabaen
contradelareforma
constitucional.Pierde
laposicinde
gobierno.
267

SemantienelaLeyde
Caducidadquetambin
fueobjetodeplebiscito
enelao1989.Se
mantienenimpuneslos
crmenesdeEstado
AnularlaLeyde
Uruguay Oct.09 Plebiscito Rechazado cometidosporla
Caducidad
dictadurauruguaya.El
gobiernodel
PresidenteVsquez
apoyabalaanulacin
delaLey.Pierdela
posicindegobierno.
Nosepermiteelvoto
delasylosuruguayos
enelextranjero.
Votoepistolar:
Estafueunainiciativa
Uruguay Oct.09 Plebiscito permitirelvotoenel Rechazado
delabancadaoficialista
extranjero.
enelParlamento.
Pierdelaposicinde
gobierno.
Pronunciamientode
lapoblacinsobrela Eleccindelos
realizacindeuna miembrosdela
AsambleaNacional AsambleaNacional
Venezuela Abr.99 Referndum Aprobado
Constituyente,as Constituyenteel25de
comolasreglasdel juliode1999.Ganala
juegoaplicablesa posicindegobierno.
dichoscomicios.
Respaldoalareforma
promulgadaporla
Reforma
Venezuela Dic.99 Referndum Aprobado Asamblea
constitucional
Constituyente.Ganala
posicindegobierno.
Generunacorrelacin
defuerzasfavorableal
Renovacin
Venezuela Dic.2000 Referndum Aprobado oficialismo.Vinculante.
dirigenciasindical.
Ganalaposicinde
gobierno.
Revocatoriade ElPresidenteChvez
Venezuela Ago.04 Referndum mandatodel Rechazado continasuejercicio
PresidenteChvez. comoPresidentedela
Repblica.Ganala
268

posicindegobierno.
Ratificacindelas
reformas
constitucionales
impulsadasporel Nofructificla
PresidenteChvez iniciativadelPresidente
queincluanentre Chvezdeincrementar
otrosaspectos,el suspoderes
Venezuela Dic.07 Referndum establecimientode Rechazado presidencialesy
unEstadoSocialista, transformarla
lareeleccin estructuradelestado.
presidencial Pierdelaposicinde
indefinidayel gobierno.
incrementodel
mandatopresidencial
a7aos.
Reforma Selegitimaalgobierno
Constitucionalpara yconellolaposibilidad
aprobarlareeleccin dereeleccinilimitada
Venezuela Feb.09 Referndum Aprobado
inmediatailimitada paraelPresidente
detodosloscargos HugoChvez.Ganala
deeleccinpopular posicindegobierno.
Fuente:J.M.Payneetal.(coords.),Lapolticaimporta.DemocraciaydesarrolloenAmricaLatina,BID,
Washington,D.C.,2006.,pp.249253(informacinactualizadaa2010).

Como claramente se desprende del cuadro C.7.2, en 12 pases de la regin se llev a cabo
entre1978ymarzode2010untotalde49consultaspopulares340.En30ocasiones(61%),la
posicindelgobiernosalivencedoraenelresultadodelasconsultasyenlas19restantesla
posicindelgobiernofuederrotada.Elpasdondemsvecessederrotlatesisoficialistaes
Uruguay,con9delas14consultascelebradas(64%).
Si analizamos los resultados de las 19 consultas celebradas desde el ao 2000 a la fecha,
observamosqueen12ocasionestriunflatesisdelgobierno(63%),4enBolivia(2004,2006,
2008 y 2009); 3 en Ecuador (2006, 2007 y 2008); 3 en Venezuela (2000, 2004 y 2009), 1 en
CostaRica(2007);yunaenPanam(2006).
Asuvez,de2000alafechalatesisdelgobiernofuederrotadaensieteocasiones(37%):en
Uruguay4en2003,2004y2en2009;enColombia1en2003;enBrasil1en2005,enlacualel
gobierno de Lula trat de jugar de manera ambivalente para despegarse de la derrota que

340
Elnmerodeconsultasesmuysuperiora49sisecontabilizanlaspreguntasespecficasqueintegrancadaconsultacomouna
consultaperse.Cabedestacar,asimismo,queenBrasilsehanrealizadodosreferndumsmsquenosetomanencuenta,puesto
que no fueron oficiales: el referndum de septiembre de 2000 sobre las reformas del Fondo Monetario Internacional, y el de
septiembrede2002sobreelreadeLibreComerciodelasAmricas.Asimismo,en2008enBoliviaserealizaronlosreferndums
paralaautonomadecuatroDepartamentos,sinembargonoseincluyenpornoserreconocidosporlaCorteNacionalElectoral.
269

sufrilapropuestaqueenunprincipioapoysugobierno;yenVenezuela1en2007,cuando
serechazaronlasreformasconstitucionalesimpulsadasporelpresidenteChvez.
El hecho de que 5 de las 49 consultas hayan tenido lugar durante regmenes autoritarios
resultasignificativo:Uruguayen1980;Chileen1980,1988y1989,yPanamen1983.Eneste
ltimo, el referndum aprobado en 1983 fue producto del consenso entre el gobierno y la
oposicin, y las reformas constitucionales aprobadas, cuya mayora contina vigente,
configuraronelpuntodepartidaparareequilibraralEjecutivoyLegislativoydemocratizarla
estructura del gobierno. En Uruguay, los resultados del plebiscito celebrado en 1980 no
favorecieron a los militares y allanaron el camino a cuatro aos de negociaciones que
culminaron con la reinstauracin de la democracia. Por el contrario, el rgimen del general
Augusto Pinochet se impuso en Chile en el plebiscito de 1980 e introdujo su propia
Constitucin.Sinembargo,laconsultapopularcelebradaen1988,previstaenlaConstitucin
de 1980, como instrumento para validar la continuidad de Pinochet, obtuvo un resultado
desfavorable. Posteriormente, la consulta popular de 1989, cuyo propsito fue modificar la
Constitucin para promover el retiro de Pinochet del poder y facilitar la transicin a la
democracia,consiguiunresultadopositivo.
Un anlisis desde la perspectiva del carcter vinculante o no de las consultas populares
muestra que las realizadas en Argentina (1984), Colombia (1990 y 1997), y Ecuador (1986,
1995, 1997 y 2006) no tuvieron carcter vinculante. En el ltimo pas, la consulta de 1997
condujoalaconvocatoriadeunaAsambleaConstituyente,queincorporensupropuestade
reforma constitucional buena parte de lo que se haba aprobado previamente mediante la
consultapopular.Enlosrestantes42casoselresultadodelaconsultafuevinculante.
Se observa, asimismo, una variada gama de contenidos y resultados en la temtica de las
consultas. As, por ejemplo, 23 de las consultas populares se realizaron para aprobar o
rechazar reformas constitucionales (47%): 9 en Uruguay, 5 rechazadas y 4 aprobadas; 3 en
Panam, de las cuales 2 se rechazaron y 1 se aprob; 3 en Venezuela, 2 aprobadas y 1
rechazada;2enChile,ambasaprobadas;2enEcuador,ambasaprobadas;2enGuatemala,1
aprobaday1rechazada;1enBrasil,rechazada;y1enPerquefueaprobada.Asimismo,se
han celebrado dos consultas expresamente para aprobar y poner en vigencia nuevas
constitucionespolticas:Ecuadoren2008yBoliviaen2009.
Las restantes 24 consultas trataron sobre diversos temas. La de Argentina de 1984 sobre el
conflictodelCanaldeBeagle;enBolivia,laconsultarealizadaen2004aproblapolticadel
gobiernoenmateriaenergtica,elreferndumautonmicode2006sometiaconsideracin
delaciudadanalaautonomadelosdepartamentosdelpas,yen2008elpresidenteMorales
asegur su continuidad despus del referndum revocatorio al que se someti. La consulta
efectuada en Brasil en octubre de 2005 para prohibir el comercio de armas de fuego y
municiones fue rechazada; la de Colombia de 1990 legitim y conform una Asamblea
Constituyenteelmismodadesurealizacin;en1997,unasegundaconsultabuscelapoyoa
los esfuerzos de paz por parte de la Presidencia, y el referndum de 2003 someti a
consideracin de la ciudadana una serie de propuestas del presidente Uribe referidas a
diversos temas, entre ellos la reduccin del Congreso, el endurecimiento de las causales de
prdidadeinvestidura,laeliminacindeauxilioscondinerospblicosyladotacindenuevos
270
recursosparalaeducacin,entreotros.Laspropuestasdelpresidentefueronrechazadaspor
laciudadana.
Como seal, en Chile en 1988 se someti a plebiscito la continuidad del general Augusto
Pinochet, cuyo resultado fue negativo y propici el aceleramiento del proceso de apertura
democrtica. En Costa Rica, el referndum de octubre de 2007 aprob el Tratado de Libre
Comercio con Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos. En Ecuador se
realizaron cinco consultas: la de 1986 rechaz la posibilidad de las candidaturas
independientes; en 1995 otra consulta neg, entre otras cosas, la autoridad del presidente
paradisolverelParlamentoylaampliacindedosacuatroaosdelperiodoaloslegisladores
provinciales. La tercera consulta se celebr en 1997, cuando se legitim la destitucin del
presidente Abdal Bucaram y la confirmacin de su sucesor, Fabin Alarcn. La cuarta se
efectuennoviembrede2006yseaprobarontrespreguntassobrelapolticadeeducacin,
saludyasignacindelosexcedentesdelosrecursospetrolerosparaaccionessociales.Enla
quintayltima,enabrilde2007,seaproblaconvocatoriaaunaAsambleaConstituyente.
En2006,enPanamsellevacaboelreferndumconelobjetivodeautorizarlaconstruccin
del tercer juego de esclusas en el Canal. En Uruguay, cinco consultas celebradas en 1989,
1992, 2003 y dos en 2009 buscaban anular determinada legislacin; la primera y las dos
ltimas fueron rechazadas y se mantuvo la ley. En los otros dos casos (1992 y 2003) se
derogaron las leyes en cuestin. En Venezuela, la consulta de abril de 1999 aprob la
conformacin de una Asamblea Constituyente; asimismo, en diciembre de 2000 el gobierno
del presidente Hugo Chvez convoc a otro referndum para sondear el apoyo a la
convocatoria a nuevas elecciones sindicales en un lapso de 180 das. Como la convocatoria
para resolver un asunto de esta materia entraba en conflicto con las disposiciones de la
OrganizacinInternacionaldelTrabajo,laciudadanarespondialapeticindelossindicatos
denoparticipar;sinembargo,lainiciativafueaprobadaconlaafluenciaalasurnasdeslo
23,5% del electorado. Finalmente, el resultado de la consulta convocada en 2004 con el
objetivoderevocarelmandatodelpresidenteChvezratificsucontinuacinenelEjecutivo.
En cuanto al origen de las consultas populares, cabe destacar que la amplia mayora de las
realizadasduranteelperiodo1978marzo2010resultdeiniciativassurgidasdesdearriba.
Enefecto,elPoderEjecutivopromovilasconsultasdeArgentinaen1984,Boliviaen2004y
2008,Brasilen2005,341Colombiaen1997y2003,CostaRicaen2007,Venezuelaen2000,y
lassieterealizadasenEcuador.Entotal,15casos.
LasaprobacionesdereformasconstitucionalesonuevasConstituciones,sibienformalmente
iniciadas por los rganos legislativos y/o constituyentes, tambin fueron promovidas por el
Ejecutivoen11casos:Bolivia2009;Ecuador2008;Guatemalaen1994;Panamen1998;Per
en 1993; Venezuela en 1999, 2007 y 2009; Chile y Uruguay en 1980 durante los regmenes
militares,ymsrecientementelainiciativadevotoepistolaren2009enUruguay.Ensntesis,
el Ejecutivo en conjunto con el Legislativo inici 26 de las 49 consultas realizadas. Otras 10
nacieron de acuerdos de la clase poltica plasmados en Constituciones aprobadas o
rechazadas, o resultaron de previsiones constitucionales previamente pactadas, como la ya
341
ValelapenaaclararquelaconsultapopulardeBrasilen2005fueconvocadaporelPoderLegislativo,ypromovidaporelPoder
Ejecutivo.
271
citadaconsultabrasileade1993,lachilenade1988ylosreferndumsenPanamde1983y
2006.Entotal,36delasconsultassellevaronacaboconbaseeniniciativasdesdearriba.
Los 13 casos restantes partieron de iniciativas desde abajo. Diez en Uruguay: 3 reformas
constitucionales aprobadas (1989, 1994 y 2004), 3 rechazadas (1 en 1994 y 2 en 1999) y 4
plebiscitosconvocadospararevocarleyes.Ladcimoprimera,comoyaseseal,tuvolugar
enColombiaen1990,concarcterinformalydioorigenalanuevaconstitucinde1991;la
dcimosegundaenVenezuela(agostode2004),impulsadaporsectoresdelaoposicinque
promovieronelprocesoderecoleccindefirmasrequeridoparasolicitarqueseconvocaraa
la revocatoria de mandato. Por ltimo, la dcimo tercera, en Bolivia en 2006, cuando las
organizaciones ms importantes de Santa Cruz de la Sierra reunieron las firmas necesarias
paracelebrarelreferndumsobrelasautonomasdepartamentalesdelpas.
C.7.c.Usoyfrecuenciadelaaplicacindelasconsultaspopulares
El buen diseo y uso de los instrumentos de democracia directa puede generar una sana
renovacin de un orden sociopoltico, capacitar al ciudadano para participar en los asuntos
pblicos y ejercer controles eficaces sobre los funcionarios electos, y complementar
adecuadamente la democracia representativa con frmulas eficaces de participacin
directa.342Sinembargo,siestosmecanismosdedemocraciadirectasonutilizadosdemanera
patolgica o desvirtuada, pueden tambin constituirse en un instrumento peligroso para la
puestaenmarchadeunademocraciaplebiscitaria.
En este sentido, el anlisis de la experiencia latinoamericana comparada en materia de
mecanismos de democracia directa de los ltimos 32 aos evidencia, en mi opinin, que el
uso de estos instrumentos a escala nacional ha sido ms bien modesto y altamente
concentrado en un nmero reducido de pases. En efecto, estas instituciones han sido
utilizadassloen12delos17pasesqueregulanestosmecanismostodosendemocraciaa
excepcindeChile,Uruguayenuncaso(1980),yPanam,tambinenuncaso(1983),pero
de manera frecuente slo en dos de ellos Uruguay y Ecuador.343 En Venezuela, por su
parte,sehanutilizadoconmuchamayorfrecuenciadesdelallegadaalpoderdelpresidente
Chvez;situacinsimilarocurreenBoliviadesdelallegadade EvoMoralesalapresidencia.
Por su parte, en Panam, con el referndum de 2006, las experiencias de esta prctica han
sido cuatro. As, 36 de los 49 procesos (73%) han tenido lugar slo en cinco pases: 14 en
Uruguay, 8 en Ecuador, 6 en Venezuela, 4 en Bolivia y otros 4 en Panam. En trminos
cuantitativos,28%delos18pasesdelaregin,concentra73%delasconsultasoprocesosde
democraciadirectaquehantenidolugarentre1978ymarzode2010,yunsolopas,Uruguay,
concentra29%deltotaldeestasconsultas.
Unamiradaretrospectivadesdeeliniciodelatransicinalademocracia(finalesde1970)ala
fechamuestraunatendenciacrecientealempleodelasinstitucionesdedemocraciadirecta.
342
M.Kornblith,DemocraciadirectayrevocatoriademandatoenVenezuela,enConferenciaInternacional:DemocraciaDirecta
enAmricaLatina,BuenosAires,14y15demarzode2007,p.8,en:http://www.ddla.ch/download/Kornblith_Miriam.pdf
343
Aqu se toman en cuenta las siete consultas realizadas a nivel nacional. Sin embargo, en Ecuador se han dado otras cinco
consultas de carcter provincial, todas ellas en el ao 2000, sobre la instauracin de un rgimen autonmico. En todas las
consultasvencilaopcindelaautonomaconmrgenessuperioresa80%.(S.Pachano,DemocraciadirectaenEcuador,2007,
p.8,en:http://www.gobernabilidadandina.org/descarga/1196224055.pdf).
272
Enefecto,mientrasenladcadade1980serealizaron9consultaspopulares(18%),enlade
1990 el nmero salt a 20 (41%), en su mayora para legitimar o rechazar reformas
constitucionales. A partir de 2000 se han realizado 19 consultas (39%): 4 en Bolivia; 4 en
Uruguay; 4 en Venezuela; 3 en Ecuador; 1 en Brasil; 1 en Colombia; 1 en Costa Rica, y 1 en
Panam.344
Importa sealar, asimismo, que durante los ltimos aos, y sobre todo a partir de 2000, se
constataunusocadavezmayordelosmecanismosdedemocraciadirectaenlospasesdela
reginAndina.Delos19procesosdedemocraciadirectaquehantenidolugarentre2000y
marzo de 2010, 12 de ellos (63%), tuvieron lugar en pases andinos: 4 en Bolivia; 4 en
Venezuela;3enEcuadory1enColombia.
Ensntesis,aescalanacionalnoesposibleestablecerunareglageneralqueexpliqueporqu
algunos pases han empleado ms que otros estos mecanismos. Pareciera que la respuesta
depende del contexto partidario y de la cultura poltica dominante de cada pas. As, por
ejemplo, en Uruguay estos instrumentos preexistieron al proceso de restauracin
democrtica.Despusdelretornoalademocraciasloseregistrcomonovedadeluso,hasta
entonces desconocido, del recurso de derogacin de leyes por medio de referndum. Sin
embargo,Uruguaysiguesiendounodelospasesdelmundoquecuentaconunalargayrica
tradicinenelusodelosinstitutosdedemocraciadirecta,yquedesdelaprimeramitaddel
siglo XX ha sabido combinar y articular adecuadamente los poderes representativos con la
democraciadirecta.345
Por el contrario, en Ecuador (el segundo pas, como he observado, que ms ha recurrido a
estos mecanismos en la regin latinoamericana), diversos presidentes en situacin de
constante asedio o de dudosa legitimidad, ante un sistema poltico partidario dbil y
fragmentado apelaron a la opinin ciudadana para tratar de zanjar sus respectivas crisis
polticas, con efectos no siempre positivos para el fortalecimiento de la gobernabilidad y la
consolidacindelademocraciaenesepas.
Porsuparte,enlostrespasesmsgrandesdelareginArgentina,BrasilyMxico,estos
mecanismos han sido poco utilizados o no se han utilizado del todo. En Argentina, como
vimos, a escala nacional registra nicamente una consulta popular (sin efecto vinculante)
sobre el tema del laudo limtrofe sobre el Canal de Beagle. En Brasil han tenido lugar dos
experiencias: la primera fue la consulta obligatoria llevada a cabo en 1993 respecto a la
posibilidaddeimplantar elparlamentarismoylamonarqua,quearrojresultadosadversos
para ambas propuestas; la segunda experiencia, realizada en octubre de 2005, rechaz la
iniciativadeprohibirelcomerciodearmasdefuegoymuniciones.Finalmente,enelcasode
Mxico,estosmecanismosnoseutilizarondeltodoaescalanacionalpornoestarregulados
ensuordenamientoconstitucional.
La acotada utilizacin de los mecanismos de democracia directa en pases como Argentina,
Brasil y Chile lleva a analizar la importancia del diseo legal de la democracia directa. En
Argentina, la consulta popular no puede ser promovida por la ciudadana y, si bien puede
344
Laotraconsultapopularincluidaenesteanlisiseselplebiscitode1978enEcuador.
345
R.GonzlezRissotto,Democraciadirecta:elcasodeUruguay,enA.Lissidinietal.(coords.),DemocraciadirectaenAmrica
Latina,PrometeoEditorial,BuenosAires,2009.
273
iniciarlaelEjecutivooelCongreso,notienecarctervinculante.Porsuparte,laConstitucin
deBrasildepositaenelCongresolapotestaddepromoverunaconsultapopularconcarcter
vinculante; es decir, ni el presidente ni los ciudadanos pueden hacerlo. La Constitucin
chilena, a diferencia del resto de Amrica Latina, no introdujo modificaciones durante el
proceso de democratizacin, los ciudadanos no tienen la posibilidad de presentar una ley o
una consulta popular. En ninguno de los tres pases es posible promover la revocatoria del
mandatodeloscargoselectosanivelnacional.
Algomuydiferentesucedeenlostrespasesandinos(Bolivia,EcuadoryVenezuela),puesto
que, como ya se analiz, en ellos la democracia directa adquiri rango constitucional. La
Constitucin de Venezuela de 1999 expandi considerablemente los mecanismos de
democracia directa con el objetivo explcito de promover una mayor participacin de los
ciudadanosenlosasuntospblicos,yenelmismosentidolohicieronBolivia(2004y2009)y
Ecuador (2008). En estas dos Constituciones, adems, los pueblos indgenas deben ser
consultadoscuandosustierrasosuculturapuedanverseafectadas.
C.7.d.OrigendelaconvocatoriadelasconsultaspopularesenAmricaLatina
Comohemosvisto,36delas49consultaspopulares(73%)seoriginarondesdearribayslo
13 fueron iniciadas desde abajo (27%), de las cuales 10 se llevaron a cabo en un solo pas:
Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de que, si bien algunos pases prevn la
intervencindelaciudadanaparainiciarunaconsultapopular,enlamayoraestapotestadse
reservaalEjecutivooalCongreso.
Cabe destacar que varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos mecanismos de
democracia directa con distinta suerte durante el periodo en estudio. En Panam, el ex
presidentePrezBalladaresfracasensuintentodemodificarlaConstitucinparaautorizar
la reeleccin. En Ecuador, el ex presidente Sixto Durn logr respuestas favorables en una
primera consulta, pero negativas en la segunda, lo que debilit su gestin de gobierno. En
Uruguay, la clase poltica registr una derrota en 1994 al no haber logrado imponer una
reforma constitucional que separaba las listas de votacin municipal de las nacionales,
reforma que haba sido aprobada por dos tercios de los integrantes del Parlamento; ms
tarde, esa misma norma se incluy en la reforma aprobada en 1996. En Per (1993), el ex
presidenteFujimoriy,enVenezuela(1999),elpresidenteChvezutilizaronestosmecanismos
demaneraexitosaparaconsolidarsusrespectivosproyectospolticos,sibienelprimerodebi
renunciar a su tercer mandato presidencial como resultado del fraude cometido durante la
eleccinde2000ylaconsiguientecrisisdesatada.En2007,elpresidenteChvezfracasensu
intentoderatificarlasreformasconstitucionalesqueaumentabansuspoderespresidenciales
yreformabalaestructuradelEstadovenezolanoenunodecarctersocialista.Sinembargo,
msrecientemente,en2009,Chvezlogrqueseaprobaralaenmiendaconstitucionalquele
abrelareeleccinilimitadayquetambinaplicaparalosdemscargosdeeleccinpopular.
EnColombia,elpresidentelvaroUribe,amparadoenunasignificativaaprobacinpopulara
sugestin,intentinvolucraralapoblacinenlatomadevariasdecisionesdedistintandole,
presentando 18 preguntas que abarcaban temas diversos, desde la instauracin del voto
nominal y pblico en las corporaciones pblicas de origen popular, hasta la reduccin del
274
tamao del Congreso y la aprobacin de nuevos recursos para educacin y saneamiento

bsico. Los resultados de este esfuerzo fueron negativos en razn de que slo una de las
preguntaslogrlosvotosnecesariosparasuaprobacin.
EnBolivia,elreferndumconvocadoporelexpresidenteCarlosMesainvolucralapoblacin
en la toma de decisiones en materia de polticas pblicas, relacionadas en esa oportunidad
con la poltica energtica. El resultado positivo del referndum permiti afianzar el estilo
poltico de Mesa, basado en una relacin directa con los ciudadanos, si bien poco tiempo
despusunanuevaoladeprotestasprovoclarenunciadelpresidenteMesa.Porsuparte,en
Ecuador, el presidente Correa dio un paso decisivo al contar con el apoyo ciudadano para
aprobarlaconvocatoriaaAsambleaConstituyenteenlaconsultadeabrilde2007.Sinduda
alguna, el apoyo a la propuesta del presidente (que no tiene representacin legislativa) fue
una victoria poltica que le abri un escenario propicio para desarrollar las reformas
econmicas y polticas que haba tratado de impulsar infructuosamente. Esta victoria fue
seguida por la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica en el referndum de 2008,
consolidndoseaselproyectopolticodelpresidenteCorrea.
EnCostaRica,elpresidenteAriasconvocareferndumenoctubrede2007paraaprobarel
TratadodeLibreComercioconRepblicaDominicana,CentroamricayEstadosUnidos.Esto
se dio tras un intenso debate nacional, y adelantndose a la opcin de convocatoria por
medio de la ciudadana, situacin que habra retrasado significativamente la fecha de la
consulta,locualmuyposiblementehubierasignificadolaimposibilidadderatificarelTratado
atiempoparasupuestaenmarchaantesdemarzode2008.
Porltimo,destacaelcasodeEvoMoralesenBoliviaqueen2008promulgmedianteleyla
convocatoria a referndum revocatorio para su mandato, junto con el del vicepresidente y
ochoprefectosdepartamentales.Enestecaso,elpresidenteMoralesasegursucontinuidad,
ymsrecientementeseadjudicotravictoriacuandoenenerode2009logrqueseaprobara
enconsultapopularlanuevaConstitucinPoltica.
C.7.e.Elpapeldesempeadoporlasociedadcivil
Losordenamientosconstitucionalesdevariospaseslatinoamericanosprevnlainiciativade
laciudadanaparareformarlaConstitucin,loqueenprincipiosuponeunamayorcapacidad
dedecisindesuparte.Sinembargo,debeadvertirsequealafechanicamenteUruguayha
utilizadoestemecanismo.Lainiciativadelasociedadcivil,atravsdemovimientosadhoc,se
diosloenloscasosdelasreformasconstitucionalesplanteadasenUruguayen1989,1994y
1999,paradefenderalsectordejubiladosypensionistas,asectoresligadosalaenseanzay
alPoderJudicial,habiendotriunfadonicamentelaspropuestasquepresentaronlosjubilados
en1989y1994.
Tambin fueron de iniciativa popular los plebiscitos derogatorios planteados en Uruguay en
1989 y 2009, referidos a los abusos de los derechos humanos (Ley de Caducidad sobre el
Tema de Derechos Humanos y Amnista a los Militares) y promovidos por una coalicin de
partidos de izquierda y un movimiento ad hoc de la sociedad civil, que en ambas
oportunidadesfracas.Elde1992,querechazabalaposibilidaddeprivatizarparcialmentela
compaatelefnica,fuepromovidotambinporfuerzaspartidariasdeizquierdajuntoconel
275
sindicato de trabajadores de la empresa y se aprob; el de 2003, que rechaz la eventual

asociacin de la Administracin Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) con
otrasempresaspblicasoprivadas,fueiniciadoconunacampaaderecoleccindefirmasen
oposicin a la propuesta. Como puede verse, en Uruguay la participacin de las
organizaciones de la sociedad civil ha sido limitada, dado que en los dos primeros casos se
registrlaalianzadeesosmovimientossocialesadhocconfuerzaspartidarias.346
EnColombia,elMovimientoestudiantildela7papeletapromoviloscambiosquellevarona
lareformaconstitucionalde1991.EnVenezuela,diversasagrupacionesopositorasrecogieron
lasfirmasnecesariasparaconvocaralreferndumrevocatoriodelpresidenteChvezy,ms
recientemente en Bolivia, en 2006, el Comit Pro Santa Cruz reuni unas 300.000 firmas
vlidasquedieronpasoalprimerreferndumporiniciativapopulardelahistoriadelpas.En
el resto de los casos registrados en la regin, la iniciativa correspondi principalmente al
presidente o al Parlamento, por lo general de acuerdo con las normas constitucionales que
obliganalaconsultaciudadana.
En Argentina, la iniciativa popular legislativa, por ejemplo, ha sido utilizada desde 2001,
principalmente para propuestas de ley. Como producto de ello se aprob la ley Contra el
hambremsurgente.Otrasiniciativasesperansuconsideracinenelparlamento.347
Cabe destacar la existencia de la iniciativa popular en Costa Rica a travs de la Oficina de
Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa. sta es una opcin (no regulada
constitucionalmente) que el Directorio de la Asamblea Legislativa cre en 1999 para que
personas, sin ningn tipo de requisito, tengan la posibilidad de presentar anteproyectos de
ley, sugerencias y aportes varios ante el Congreso. Estas iniciativas pueden ser acogidas de
maneravoluntariaporlosdiputadosparapresentarlasenlacorrientelegislativa.348
OtrocasosimilareslaComisindeLegislacinParticipativadeBrasil,creadaenmayode2001
como una Comisin dentro de la Cmara de los Diputados; por medio de ella, cualquier
entidad civilorganizadapuedepresentarpropuestasdelegislacin.Laspropuestasrecibidas
sonanalizadaspor18diputadosy,encasodeaprobarse,setransformanenproyectodeleyy
seiniciaelprocesodetramitacinlegalenlaCmara.349
Encuantoalosefectosquehantenidoestosmecanismos,puedeafirmarsequeengeneralsu
uso en el mbito nacional no ha dado mayor protagonismo a la sociedad civil, que ha
346
En 2004, vecinos y organizaciones ambientalistas, conjuntamente con el sindicato de trabajadores de la empresa estatal del
agua impulsaron un referendo para evitar la privatizacin del servicio y declarar que el acceso al agua potable y el acceso al
saneamiento,constituyenderechoshumanosfundamentales,ylograronlaadhesinalareformade63%delosciudadanos.En
Uruguay, todas las iniciativas contra las privatizaciones fueron promovidas por los sindicatos de las empresas en cuestin. La
totalidaddelasconsultasquellegaronalainstanciadevotacinfueronaprobadas,aunquevaleaclararquealgunaspropuestasno
se concretaron, por ejemplo la de los trabajadores de la compaa del gas, por no contar con el apoyo polticopartidario
suficiente. A. Lissidini, 2011b, Democracia directa en Uruguay y Venezuela. Formas diferentes de participacin ciudadana [en
prensa].
347
A.Lissidini,op.cit.,2007.
348
Desdeabrilde1999yhastafebrerode2010,laOficinadeIniciativaPopulardelaAsambleaLegislativadeCostaRicaharecibido
942 propuestas de legislacin, de las cuales 10 ya son ley y otras 45 son proyectos que figuran dentro del orden del da delas
Comisiones Legislativas. Asamblea Legislativa, marzo de 2010, en:
http://www.asamblea.go.cr/Iniciativa_Popular/Lists/IniciativasRecibidas/AllItems.aspx
349
L.BarretoyD.Fleischer,ReformaspolticasydemocraciaenBrasil,enD.ZovattoG.yJ.J.OrozcoHenrquez,op.,cit.,2007,p.
342.
276
desempeadohastalafecha,ysloenalgunospocoscasos,msunpapeldecontrolyfreno
quedecreacineinnovacin.350
Por su parte, el fortalecimiento de los niveles de control ciudadano sobre el gobierno o
respectodelosotrosrganosdelsistemarepresentativoslohaoperadoenformalimitada.
En este sentido se pueden citar dos ejemplos. El primero, el referndum abrogatorio en
Uruguay, cuyo resultado es todava objeto de debate.351 El segundo, como ya se advirti, el
referndum de Venezuela (2007), en el que se rechazaron las reformas constitucionales
impulsadasporelpresidenteChvezquepretendanaumentarsignificativamentelospoderes
presidencialesymodificarlaestructuradelEstadodemocrticoaunodetiposocialista.
C.7.f.Participacinelectoral
En lo que refiere al nivel de participacin electoral en las consultas populares, podemos
observarque,engeneral,elporcentajedevotantesvarasegnelpasyeltemaendiscusin.
Sin embargo, no slo existen diferencias importantes entre los pases sino dentro de un
mismopasdependiendodeltemaydelresultado.Tambinesimportanteconsiderarqueen
algunosdeelloselvotoesobligatorio,loqueincideenlosresultadoselectorales.352
Especialmente notorios, por su reducida participacin, resultan los casos de Guatemala y
Colombia, lo que coincide con el alto abstencionismo en elecciones presidenciales que los
caracteriza.Haycasosenquelasconsultas,traducidasaporcentajesobreelpadrnelectoral,
resultaron aprobadas o rechazadas por menos de 50% de los ciudadanos inscritos. Sin
embargo, en la mayora de las situaciones en que ocurri, los resultados no fueron
impugnadosnicuestionadassulegalidadolegitimidadporquienesresultaronderrotados.
ElcuadroC.7.3muestraelnivelderespaldoelectoralobtenidodesde1978hasta2009enlos
12 pases que pusieron en prctica consultas populares establecidas en las Constituciones
Nacionales. Asimismo, se presentan los promedios por pas y, de manera comparada, la
participacinelectoraldeestosmecanismosdedemocraciadirectasepromediapordcadas.
350
B.Thibautsealaquedifcilmente sepuedeconcluir queestosmecanismosrefuercena lasociedadcivil,puesnoparecen
disminuir el desencanto sino que, ms bien, constituyen canales de articulacin fuera de las elecciones normales. B. Thibaut,
Institucionesdedemocraciadirecta,enD.Nohlenetal.(comps.),op.cit.,2007,pp.6588.
351
En el caso de la ley de caducidad de la pretensin punitiva del Estado, que constituy una suerte de amnista general de
posiblesabusoscometidospormilitaresypolicasduranteelperiododictatorial,seaceptelresultadojurdico,perocontinala
disputaporlamemoriaylahistoria,ascomoporreparaciones.Enelcasodelaleyquepermitaprivatizacionesparcialesen1992,
yquefuerechazadaporlaciudadana,eltemasigueendebate,especialmenteenelreadelatelefona.Mstarde,seotorgaron
porconcesinaoperadoresprivadosformasdetransmisindedatosytelefonacelular.
352
El voto es obligatorio en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay, sin embargo, no en todos ellos se aplican sanciones por el
incumplimientodelaobligacindevotar,loquegeneraqueenlaprcticalavotacinnosearealmenteobligatoria,quesonlos
casos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Panam y Repblica Dominicana. En Venezuela, Colombia y Nicaragua el
ejerciciodelvotonoesobligatorio.Cfr.J.M.Payne,D.ZovattoG.yM.Mateos,op.cit.,2006,p.270.
277
CuadroC.7.3
ConsultaspopularesenAmricaLatina.Participacinelectoral19782009
Electores Votos %de Promedio

Pas Fecha Mecanismo
Inscritos Emitidos participacin porpas
Argentina Nov.1984 Consulta 17.824.795 12.902.637 72,39 72,39
Abr.1993 Plebiscito 90.256.552 67.010.409 74,24

Brasil 76,195
Oct.2005 Referndum 122.042.615 95.375.824 78,15
Jul.2004 Referndum 4.458.293 2.678.518 60,06
Jul.2006 Referndum 3.713.376 3.138.324 84,51

Bolivia 79,52
Ago.2008 Referndum 4.047.706 3.370.980 83,28
Ene.2009 Referndumrevocatorio 3.891.316 3.511.699 90,24
Mar.1990 Consultainformal 14.237.110 5.426.886 38,11
Colombia Oct.1997 Consulta 20.446.366 N/D N/D 32,36
Oct.2003 Referndum 25.069.773 6.673.050 26,61
Sep.1980 Plebiscito1 N/D 6.271.368 N/D
Chile Oct.1988 Plebiscito 7.435.913 7.251.943 97,53 95,63
Jun.1989 Plebiscito 7.556.613 7.082.084 93,72
CostaRica Oct.2007 Referndum 2654629 1572684 59,24 59,24
Ene.1978 Plebiscito 2.088.874 1.811.640 86,73
Jun.1986 Consulta 4.255.568 3.130.361 73,56
Ago.1994 Consultaencuesta 6.214.358 3.977.374 64
Nov.1995 Consultaencuesta 6.577.974 3.857.590 58,64

Ecuador 68,33
May.1997 Consultaencuesta 6.890.832 4.083.106 59,25
Nov.2006 Consultaencuesta 9.021.773 6.813.421 75,5
Abril2007 Referndum 9.188.787 6.578.224 71,58
Sep.2008 Referndum 9.754.883 7.395.360 75,81
Ene.1994 Referndum 3.439.331 545.894 15,87

Guatemala 17,22
May.1999 Referndum 4.080.398 757.940 18,57
Abr.1983 Referndum 834.409 556.969 66,75
Nov.1992 Referndum 1.397.003 559.651 40,06

Panam 53,38
Ago.1998 Plebiscito 1.718.870 1.123.901 63,39
Oct.2006 Referndum 2.132.842 924,029 43,32
Per Oct.1993 Plebiscito 11.620.820 8.178.742 70,38 70,38
278

Nov.1980 Plebiscito 1.977.951 1.689.424 85,41
Abr.1989 Referndum 2.283.597 1.934.715 84,72
Nov.1989 Plebiscito 2.302.771 2.056.355 89,3
Dic.1992 Referndum 2.345.077 1.941.829 82,8
Ago.1994 Plebiscito 2.278.375 1.964.771 86,24
Nov.1994 Plebiscito(Pensiones) 2.328.478 2.130.618 91,5
Nov.1994 Plebiscito(Educacin) 2.328.478 2.130.618 91,5*

Uruguay 80,97
Dic.1996 Plebiscito 2.343.920 2.019.843 86,17
Oct.1999 Plebiscito(Candidaturas) 2.402.160 2.147.149 89,38*
Oct.1999 Plebiscito(Presupuesto) 2.402.160 2.147.149 89,38*
Dic.2003 Referndum 2.466.682 1.929.042 83,25
Oct.2004 Plebiscito 2.477.190 2.228.360 89,69*
Oct.2009 Plebiscito(LeyCaducidad) 2.562.589 1.090.859 47,36*
Oct.2009 Plebiscito(VotoEpistolar) 2.562.589 850.691 36,93*
Abr.1999 Referndum 11.022.031 4.129.547 37,47
Dic.1999 Referndum 10.940.596 4.819.056 44,05
Dic.2000 Referndum 11.202.214 2.632.523 23,5

Venezuela 50,23
Ag.2004 Referndumrevocatorio 14.037.900 9.815.631 69,92
Dic.2007 Referndum 16.109.664 9.045.344 56,1
Feb.2009 Referndum 16.652.179 11.710.740 70,32
Promedio197820092 67,58
Promediodcada19803 82,92
4
Promediodcada1990 63,21
Promedio20005 64,49
Fuente:Elaboracinpropia,conbaseenlainformacinproporcionadaporlosorganismoselectorales.
N/D:Nodisponible
*En estas instancias, la ciudadana solo poda adherir a la reforma (es decir, formalmente no se
contabilizanlosvotosencontraolasabstenciones)
1
ElPlebiscitodeChileen1980serealizbajounaformaespecialdelegislacinadhoc,establecidapor
DecretosLeyesN3464y3465,del11y12deagostorespectivamente,enlosquesedispusoqueenel
plebiscito votaran todos los chilenos mayores de 18 aos. Incluso podan votar los analfabetos, no
videntes y los extranjeros mayores de edad con residencia legal en Chile, sin necesidad de previa
inscripcin.EnesemomentonofuncionabaelRegistroElectoral,porlocualslosesolicitlacdulade
identidad. Por lo tanto, no existen datos sobre la cantidad de personas que estaban en capacidad de
votarynoesposibledeterminarelniveldeparticipacinelectoral.
2
Tomaencuenta47procesos.NohaydatosparaChile1980yColombia1997.
3
Tomaencuenta8procesos.NohaydatosparaChile1980.
4
Tomaencuenta19procesos.NohaydatosparaColombia1997.
5
Tomaencuenta19procesos.

279

El promedio general de participacin electoral para la regin en materia de mecanismos de

democraciadirectahasidode67,58%.Asimismo,seobservaqueenelcomportamientopor
pasexistendiferenciassignificativas.Alconsiderarelpromediodeparticipacin,apreciamos
queChile353yUruguayregistranlospromediosmsaltos(95,63y80,97%,respectivamente).
Vale aclarar que en el caso uruguayo a partir de 1994, cuando se trata de una iniciativa
populardereformaconstitucional,enlainstanciaelectoralslosecontabilizanlasadhesiones
afavor(esdecir,seasumedehechoqueaquellosquenointroducenlapapeletaporelS,
estnencontradelareforma).Porlotanto,sieliminamosestasinstanciasdelpromedio,el
porcentajedeparticipacinesanmayor.Unsegundogrupodepasesseubicaenunnivel
intermedioconpromediosdeparticipacindeentre50%ymenosde80%:Argentina,Brasil,
Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Panam, Per y Venezuela. Por ltimo, un tercer grupo se
muestra con una afluencia electoral muy dbil, registrando promedios inferiores a 50%:
Colombia(32,36%)yGuatemala(17,22%).
Otroaspectoqueimportaresaltareslareduccinenlospromediosdeparticipacinelectoral
entrelasdcadasdelos80y90,yelleverepunteconlasrealizadasdespusdelao2000,
aunquesiempremuypordebajodelpromedioinicialregistradodurantelosaos80.Eneste
sentido, durante esa ltima dcada las nueve consultas populares celebradas promediaron
82,92%departicipacinelectoral,enlas20consultasefectuadasdurantelos90elpromedio
baja63,21%,yenlas19consultasrealizadasdespusde2000elpromediosubilevemente
hasta64,49porciento.
Ensuma,destacandostendenciasduranteelperiodoenestudio.Laprimera,quelareginha
vividounincrementoimportanteenelusodelosmecanismosdedemocraciadirecta(sobre
todo entre los aos 80 y 90) y, la segunda, que refleja que el comportamiento electoral se
movi de manera ambivalente, bajando radicalmente de los 80 a los 90, pero con una leve
tendenciaalalzaenlasconsultasquesehanllevadoacabodespusdelao2000.
C.7.g.Consecuenciassobreelsistemapoltico
No hay elementos de juicio para afirmar que el uso de los mecanismos de participacin
ciudadana mejora o empeora el funcionamiento de un sistema poltico determinado. La
mayora de las democracias europeas recurren muy ocasionalmente a la consulta popular a
escalanacional,ysobretodoenrelacincontemasdepolticaexterior,mientrasqueEstados
Unidosslolacontemplaenelmbitoestatalylocal.
Hastahoy,enAmricaLatinalaexperienciatampocopareceraindicarquelosmecanismosde
democraciadirectahayantenido,enlamayoradeloscasos,elimpactodeseadoencuantoa
mejorar la representacin o la participacin, ni que hayan contribuido a disminuir el
descontentoconlapolticaylospartidos,actuandomsbiencomocanalesdeexpresinde
estedesencantofueradelaseleccionesregulares.
353
CabedestacarqueenChileslopuedenvotarquienessehanregistradoparatalefecto.Debidoaqueelregistroelectorales
voluntario,existeunnmeroimportantedechilenosquenoseinscribey,porlotanto,novota.Sinembargo,estasituacinnose
reflejaenlosdatosdeparticipacinelectoral.Valelapenarecordarasimismo,quelastresconsultaspopularesenChilesedieron
bajoelrgimenautoritariodePinochet.
280
Tampoco puede afirmarse que los mecanismos de democracia directa, tal como se han
utilizado hasta ahora, hayan mejorado o complicado de manera sustancial la estabilidad
poltica. Como todo instrumento de ingeniera electoral, stos deben formar parte de una
arquitecturamayory,enesemarco,debeanalizarsesufuncionamiento.
En general, estos mecanismos no se han utilizado para resolver controversias entre el
ParlamentoyelEjecutivo,salvodeformaindirectaenEcuador,dondeelexpresidenteSixto
Durn recurri a ellos sin xito para tratar de mejorar los niveles de legitimidad de su
debilitada gestin. En el caso de Venezuela, donde sectores de oposicin procuraron la
revocatoria del mandato del presidente Hugo Chvez por medio de un referndum, los
resultados mostraron la existencia de una ciudadana polarizada y no abonaron nada a la
estabilidadpolticadelpas.Msrecientemente,en2006,elreferndumsobrelasautonomas
departamentales en Bolivia mostr las diferencias polticas internas entre la derecha y la
izquierda,porunlado,yentreoccidenteyoriente,porotro.
Enalgunospases,yendeterminadosmomentos,elusodeestosmecanismospuedeincluso
considerarsenegativoparalaestabilidadpoltica.Denuevo,Ecuadoresunbuenejemplode
ello. Las sucesivas consultas no vinculantes sin instrumentacin posterior condujeron a
acentuar la ingobernabilidad del pas. Si bien no puede atriburseles responsabilidad directa
enlaprdidadeestabilidadpolticaquellevalacadadetrespresidentesconstitucionales,
tampocopuededecirsequehayancontribuidopositivamenteenfavordelaestabilidad.
Encuantoalareformapoltica,losmecanismosdedemocraciadirectaparecerancarecerde
una tendencia clara aunque en los ltimos aos, como se explica ms adelante, han sido
centrales para aprobar reformas significativas. En algunos casos favorecieron soluciones
conservadorascomo,en1993,elrechazoalcambiodergimendegobiernoysistemapoltico
enBrasil.Enotroshansidomsbienrevolucionariosysuobjetivohasidodesestructurarel
rgimen establecido, como el Movimiento estudiantil de la 7 papeleta en Colombia, y la
iniciativaderevocatoriademandatoenVenezuela.
En otros casos ms, los resultados se muestran contradictorios. La separacin de elecciones
municipales de las nacionales, rechazada por la ciudadana uruguaya en 1994, se aproben
1996.Asimismo,enjuliode1986laciudadanaecuatorianarechazlaposibilidaddeaceptar
candidaturas independientes de los partidos, y luego las acept en 1994. Por ltimo, en
diciembre2007lasreformasconstitucionalesimpulsadasporelpresidenteChvezque,como
yaanalizamos,buscabanestablecerunEstadosocialistaylareeleccinpresidencialindefinida
fueron rechazadas por la ciudadana. No obstante, en febrero de 2009 se ratificaron en
referndumlasreformasconstitucionalesquepermitenlareeleccinindefinidaparatodoslos
puestosdeeleccinpopular,revirtiendoenparteelrechazoefectuadoen2007conrespecto
aestetema.
Sinembargo,llamalaatencinelusodedeconsultasparalaaprobacinpopularypuestaen
vigenciadenuevasConstitucionesPolticas:ladeEcuadoren2008yBoliviaen2009.Estosdos
ejemplosresultanreveladoresdecmoelusodeestosmecanismospuedegenerarcambios
polticossignificativos.
La complejidad de los temas econmicofinancieros determina un alto grado de dificultad
para intentar resolverlos mediante la participacin ciudadana a travs de mecanismos de
democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayora de los pases han excluido
281
expresamente estas materias como objeto de eventuales consultas populares. Empero, en

algunos pases, entre ellos Uruguay, a iniciativa de la sociedad civil y por lo general con la
adhesin de partidos de centroizquierda, se intent utilizar los mecanismos para imponer
lmites a las reformas econmicas. El caso paradigmtico es la derogacin de la ley que
permitalaprivatizacinparcialdelaempresatelefnicauruguayaen1992.354
En Ecuador, el intento de grupos de la sociedad civil de convocar a una consulta popular
contra el plan econmico del gobierno del presidente Gustavo Noboa y la dolarizacin,
fracas al no haberse reunido el nmero suficiente de firmas, segn inform la autoridad
electoral.
EnColombia,en2003,elpresidenteUribetratdelograrlaaprobacindelaciudadanaen
temasdiversos,comolaobtencindenuevosrecursosparaeducacinysaneamientobsico,
elsaneamientodelasfinanzaspblicas,laeliminacindepensionesysalariosmayoresa25
salariosmnimosmensualesquesepaganconcargoalEstado,entreotros.Larespuestadela
ciudadana impidi que se aprobaran las reformas propuestas, al no alcanzar el umbral
necesario para su convalidacin. En Bolivia, por el contrario, la ciudadana dio luz verde, en
julio de 2004, a la propuesta del presidente Carlos Mesa para la abrogacin de la Ley de
Hidrocarburosde1989promulgadaporGonzaloSnchezdeLozada,yalarecuperacindela
propiedadestataldetodosloshidrocarburos.
Finalmente, en Costa Rica en 2007, y de manera poco usual en la regin, se ratific en
referndumelTratadodeLibreComercioconRepblicaDominicana,CentroamricayEstados
Unidos.Enestesentido,cabeadvertirque,porsunaturaleza,enAmricaLatinalaratificacin
detratadoscomercialesestradicionalmentecompetenciadelPoderLegislativo,raznporla
cual la experiencia de Costa Rica abre una nueva opcin de participacin ciudadana sobre
nuevostemaseconmicos.
C.7.h.Consideracionesfinales
Unbalancedetodolohastaaquanalizadoarroja10consideracionesfinalesprincipales:
1. La diversidad terminolgica existente sobre los diferentes mecanismos de democracia
directa en los textos constitucionales de los pases latinoamericanos genera confusin. Es
necesario,porlotanto,avanzarrumboaunamayorprecisinsobreestetemapara,deeste
354
ComosealaA.Lissidini:Lademocraciadirectahasidoutilizadaenelcasouruguayocomoherramientaparaladefensade
intereses sectoriales o corporativos. El plebiscito que dio origen a este tipo de iniciativas fue el de 1989, en el cual las
organizaciones de jubilados se movilizaron con xito para que las asignaciones y pensiones se ajustaran en funcin del ndice
MediodelosSalarios.Estosmismosactores,propusieronen1994otroplebiscitotambinexitoso,paraderogarlasreformasala
seguridad que haba introducido elgobierno de Luis Alberto Lacalle y prohibir cualquier modificacin al sistema de jubilacin a
travsdelaRendicindeCuentas.Tambinsepuedenagrupardentrodeestacategoraelplebiscitoquepromovieronen1994los
sindicatos de enseanza para que se estableciera para la educacin pblica 27% del Presupuesto Nacional y el plebiscito que
llevaron adelante en 1999 las distintas asociaciones para dar autonoma financiera al Poder Judicial (la propuesta quitaba
injerencia al Poder Ejecutivo en la elaboracin del presupuesto del Poder Judicial y le resta poder de veto sobre la estimacin
presentada por la Suprema Corte de Justicia). Ninguna de estas dos propuestas de reforma constitucional fueron aprobadas,
aunquefueronrespaldadasporunnmeromuysimilaralacantidaddevotosqueobtuvoelFrenteAmplioenesamismainstancia
electoral (1994 y 1999 respectivamente). A. Lissidini, Democracia directa, en I. Renfer, .Democracia directa en Argentina,
UruguayyVenezuela,PrometeoEditorial,BuenosAires,2011b,pp.8183.
282
modo,entendermejordequestamoshablandocuandoanalizamoslosdiversosmecanismos
dedemocraciadirecta.
2.Noobstantelageneralizadaincorporacindelosmecanismosdedemocraciadirectaenlos
textosconstitucionales,lamayoradelossistemaspolticoslatinoamericanosmantienen,enla
prctica,unbajocomponentededemocraciadirectaenlaescalanacional,conexcepcinde
Uruguay y en menor medida Ecuador, Venezuela, Bolivia y Panam, en ese orden. Hay una
riquezamuchomayor,conunavariedaddemecanismosymodalidades,enelmbitoestataly
local/municipal latinoamericano, cuyo estudio comparado sigue inexplorado y abierto a una
necesariainvestigacin.
3.Apesardeladiversidaddemecanismosdedemocraciadirecta,hastalafechalasconsultas
populares (referndums o plebiscitos) son las de mayor uso en la regin. La experiencia
tambin permite comprobar que la aplicacin de estas consultas se ha gestado
primordialmente desde arriba, pues en 36 de las 49 realizadas, los poderes Ejecutivo o
Legislativo han ocupado un papel predominante, con todo y que en 9 de los 17 pases con
regulacin sobre estos mecanismos los ciudadanos tienen la posibilidad de convocar a
consultapopular,bajodiversasmodalidadesyrespectoadiferentestemas.
4. El anlisis comparado latinoamericano de la aplicacin prctica de estos mecanismos
evidencia que su uso est muy condicionado por las fuerzas y las debilidades del sistema
poltico dentro del que operan (rgimen poltico, sistema de partidos, comportamiento
electoral, cultura poltica). En otras palabras, los mecanismos de democracia directa no
constituyenunsubsistemablindadoaestascaractersticassinoque,porelcontrario,seven
altamenteinfluenciadosporstas.
5. En cuanto a los resultados en la aplicacin de estos mecanismos, cabe destacar que en
nuestra regin han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de manipulacin
neopopulistas y posiciones conservadoras o tradicionalistas. En dos casos extremos, en los
queregmenesautoritariosrecurrieronaesosinstrumentosparamantenerseenelpoder,la
estrategiaprodujoelefectoopuesto(Uruguayen1980yChileen1988).
6.Esimportanteconsiderarvariosaspectosadicionalesalahoradeevaluarelimpactodelos
mecanismosdelademocraciadirecta.Enprimerlugar,quelaadopcinyaplicacindeestos
mecanismosesbastantereciente(salvoenelcasodeUruguayquedatade1934),yquenos
encontramosanteunfenmenobastantenuevodelasdemocraciasdelaregin,porloque
sera recomendable dejar transcurrir un poco ms de tiempo antes de intentar extraer
conclusionesdefinitivassobresurangodeaplicacinysusefectos.Y,ensegundolugar,hay
queponeratencinalusocrecientequeseestdandoaestosmecanismosenvariospases
delareginandina,sobretodoenlosltimosaos,encontextosdealtapolarizacinpoltica,
elevada fragmentacin partidista y asociados a procesos de reformas constitucionales
refundacionales(Bolivia,EcuadoryVenezuela).
7.Conrespectoalaparticipacinelectoralseadviertequeelpromediogeneralparalaregin
(entre1978y2009)esde67,58%.Asimismo,lospromediosregionalesporaomuestranque
laparticipacinelectoralsehavenidoreduciendo,sobretodoalcompararladcadadelos80
conladelos90.Asimismo,elcomportamientoporpas(einclusodentrodeunmismopas),
registra diferencias importantes. Se destacan en particular los altos niveles de participacin
electoralenpasescomoUruguayyChile(sibienesteesuncasoadhoc),ylospreocupantes
283
niveles de abstencin que han presentado en el uso de estos mecanismos en pases como
ColombiayGuatemala.
8.Ensociedadescomolaslatinoamericanas,dondepersistenelevadosnivelesdepobreza(por
arribade34%deacuerdoconlaCEPALpara2009)ydesigualdad,elusodelosmecanismosde
democracia directa puede, en algunos casos, ayudar a revertir la tendencia a la
deslegitimacin del sistema poltico porque constituyen un medio adicional de expresin
poltica que permite a la poblacin manifestar su frustracin con las autoridades. Sin
embargo, en este tipo de contextos resulta tambin esencial considerar el riesgo de su
utilizacinpatolgicaodesvirtuadaconfinesdemaggicosyantidemocrticos.
En efecto, los mecanismos de democracia directa deben ser vistos como instrumentos para
consolidar el sistema democrtico, que complementan, pero no sustituyen, las instituciones
de la democracia representativa. Si bien es cierto que los primeros pueden fortalecer la
legitimidadpolticayabrircanalesdeparticipacinquefaciliten unareconciliacinentrelos
ciudadanos y sus representantes, los partidos polticos y el Poder Legislativo deben
mantenerse como instituciones centrales donde se articulan y combinan las preferencias
ciudadanas, y deben fortalecerse en aras de mejorar la calidad y legitimidad de la
representacindemocrtica.
Aunqueenunprincipioalgunospensaronquelademocraciaparticipativaibaencontravade
la democracia representativa, ahora se acepta, en general, que son frmulas
complementarias. En ocasiones, sin embargo, se asigna a los mecanismos de democracia
directa funciones y expectativas sobredimensionadas, por encima de sus capacidades. Pero
incluso, ms all de la valoracin que pueda hacerse en relacin con su empleo, hay que
aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse y que en algunos pases (como
ocurreenlaactualidadenlaReginAndina)tendrnunarelevanciacreciente.Deahqueel
temacentraldependadecmoutilizarlosadecuadamentey,msan,cundoyenqucasos.
9. Consecuentemente es importante definir un marco legal apropiado a fin de mejorar su
funcionamiento,puesenalgunospasesanexistenvacossignificativosenlareglamentacin
de estos institutos para su aplicacin en la prctica. Resulta adems fundamental que la
normativa especifique claramente los temas que se pueden abordar mediante los distintos
mecanismos de democracia directa. De esta forma, la democracia se ver fortalecida en la
medidaenqueelusodeestosmecanismosseconsolideycontribuya,alavez,afortalecerala
ciudadana.As,elesfuerzorealizadoporampliarlosespaciosdedemocraciadirectadebeir
acompaadoporprogramasdefortalecimientodeeducacincvica,paralocualesnecesario
desarrollar valores asociados con el ejercicio de una participacin poltica que trascienda la
meraparticipacinelectoral.
10.Elempleoadecuadodeestosmecanismosexige,comopremisalgica,laexistenciadeun
Estadodemocrticodotadodederechosfundamentalesplenamentegarantizadosydondeel
pluralismo poltico goce de total efectividad. Demanda, adems, la plena vigencia de la
libertad de expresin e informacin y la no manipulacin de la opinin pblica, as como
284
condicionesdeequidaddelproceso.Nohayqueolvidarque,enmsdeunaocasin,hansido
losenemigosdelalibertadydelademocracialosquehanrecurridoasuuso.355
Por ello, como lo demuestra la prctica latinoamericana, soy de la opinin de que los
mecanismos de democracia directa significan un elemento distorsionador en ausencia de
instituciones democrticas representativas eficientes, fundadas en un sistema de partidos
polticosestableycorrectamentearraigadoenlasociedad.Esnecesario,porlotanto,llevara
cabo un proceso de reforma en materia de democracia directa dirigido a democratizar el
empleodeestosinstitutos,esdecir,hacerlosmsaccesiblesalaciudadana.
En sntesis, en sociedades como las latinoamericanas, con altos niveles de pobreza, con la
peor desigualdad del mundo, con instituciones dbiles y, sobre todo, donde la poltica vive
bajosospecha,silosmecanismosdedemocraciadirectasondebidamenteutilizadospueden
ayudaracontrarrestarlatendenciaaladeslegitimacindelsistemapoltico.Delocontrario,
lejosdeconstituiruninstrumentoparalaparticipacindirectadelpuebloenlaadopcinde
decisiones concretas, pueden convertirse en un medio de manifestacin del descontento
social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas para la
gobernabilidaddemocrtica.
Sin instituciones polticas fuertes y arraigadas, es posible que el uso de estas instituciones
maximice el conflicto y, como bien seala Sartori, llegar a representar la encarnacin de la
tirana de las mayoras.356 Por lo tanto, y de cara al actual contexto econmico, social y
polticoregional,resultaesencialevitarelpeligrodeunusopatolgicodeestosmecanismos.
En mi opinin, es aconsejable un empleo prudente y no desvirtuado de estos mecanismos,
sobretodoenloqueserefiereasuusoenelmbitonacional.Porello,ymsalldelvalor
agregado que pueda derivarse de su aplicacin, sobre todo a escala local (espacio que
consideramos idneo para su ejercicio), la coyuntura latinoamericana demanda prestar
atencinurgenteyprioritariaalfortalecimientodelEstadodemocrticoyalmejoramientode
la eficacia de los mecanismos y rganos centrales de la democracia representativa, en
particular a la institucionalizacin y el fortalecimiento de un sistema de partidos polticos
estable,eficazydemocrtico.
355
M.AragnyJ.L.Lpez,Plebiscito,enDiccionarioelectoral,IIDH,SanJos(CostaRica),2000,p.981.
356
G.Sartori,op.cit.,2000,p.15.
285

SeccinC

Captulo8
Centralidaddelosorganismoselectoralesenlasdemocracias
latinoamericanas

Comoquieraquesevea,siempreyentodaspartes,lademocratizacinlatinoamericanaexigi
un rbitro, un basamento de reglas, instituciones y personalidades capaces de organizar los
comiciosydedarunveredictocrebleentornoalvencedorqueemergedelaarenaelectoral.
staesunadelasclavesparaentenderlos30aosqueaquserelatanyloquedistinguecon
mejor nfasis y claridad el tipo de democracia en Amrica Latina, o mejor, el tipo de
problemas que tuvieron que resolver las transiciones en el subcontinente para escapar a los
autoritarismos.
EnAmricaLatina,Comosealhace15aoselhistoriadorCouffingal,357enlosactosmismos
de su gnesis poltica como naciones independientes, las elecciones se realizaron bajo la
lgica patricia, es decir, aspirando a construir el principio representativo de gobierno pero
limitando la intervencin del pueblo en el acto electoral. De esa suerte, las votaciones se
concibieron, a veces de forma explcita,358 de una forma limitada, tutelada, modulada,
evitando cuidadosamente el tumulto de las clases bajas ciudadanas y, si era preciso (casi
siempreloera),recurriendoalaintervencin,ladistorsin,odeplanoelfraudeelectoral.El
libertadorSimnBolvarexpres:
Elintroducirrestriccionesjustasyprudentesenlasasambleasprimariasyelectorales,
pone un primer freno al desorden popular, evitando la participacin de la multitud
tumultuosa,quesiempreintrodujoelerrorenlaselecciones,enladesignacindelos
magistradosyensuposterioraccindegobierno.359
As las cosas, la lgica patricia que quera evitar a toda costa la anarqua y las rupturas
provocadas por la plebe en movimiento extendi su impronta a travs de los siglos y
legitimentrelamayorpartedelaselitesdeAmricaLatinalaideadeeleccionestuteladasy
sistemas de participacin prudenciales fuertemente intervenidos o influidos por las
corporaciones,losestamentosylosgobiernos.NofuesinohastalaltimapartedelsigloXX,
queesainerciahistricapudoremontarseanivelcontinental.
357
G.Couffignal(comp.),Democraciasposibles,FCE,Mxico,1993,pp.5051.
358
LaConstitucindelCcutade1812deca,consusletras:Elpueblonoejercerporsmismootrasatribucionesdelasoberana
queladelaseleccionesprimarias(art.10delaConstitucindeColombia,1812).
359
DiscursoanteelCongresodeAngostura,15defebrerode1819,citadoenG.Couffignal,op.cit.,p.56.
286
Deesadimensinfueyeslatarea:garantizarplenalibertadylamayorparticipacinelectoral
de todas las capas sociales, sin restricciones ni distorsiones artificiosas. Esta tarea
fundamental, al mismo tiempo poltica, tcnica y cultural, se desarroll en Amrica Latina
construyendo, reanimando y reformando sus instituciones electorales. Tal es el sentido del
presentecaptulo.
C.8.a.Conceptoyfuncionesdelosorganismoselectorales
La ola democratizadora construy su propia institucionalidad, lo cual propici el
establecimiento en la casi totalidad de los pases latinoamericanos (salvo Cuba) de rganos
estatales encargados del control y el cumplimiento de la regulacin jurdica de los partidos
polticos, a los cuales se les reconoce independencia funcional y administrativa. Su
fortalecimiento institucional progresivo es muy notable, y en virtud de ese proceso se han
convertido en parte integrante de la regulacin constitucional con carcter permanente. En
ese sentido, Jaramillo360 seala que estos rganos han asumido cada vez ms funciones: la
calificacindelaselecciones,laelaboracindelregistroelectoralyenvariospases,adems,
ladelosregistrosfundamentales,comosonelcivilyelciudadano,lareglamentacindela
ley electoral, el reconocimiento y cancelacin de la personera de los partidos, la
administracindelosfondospblicosparaelfinanciamientotantodelospartidoscomodelas
campaas electorales, el resguardo de las finanzas partidistas, la observancia de todo lo
relacionadoconlapropagandaelectoralendichascampaas,laadministracindelosespacios
en radio y televisin e, incluso, el control de la vida interna de los partidos, entre otras
materias.
Elgradoderegulacindeltemaesvariado,peroengrannmerodepasesseobservaqueel
tratamientoquelaConstitucindedicaalasuntodelaorganizacinelectoralesmuyrelevante
y pormenorizado, con la excepcin de Guatemala y Repblica Dominicana, donde los textos
constitucionalesseocupanbrevementedeltema.
En trminos generales, los aspectos que desarrollan las Constituciones se refieren a la
definicin del organismo encargado de la materia electoral, sus caractersticas y funciones,
sistemadeeleccin,cualidadesdesusmiembrosyperiododesunombramiento.
C.8.b.Laposicindelrganosupremoelectoraldentrodelaparatoestatal
El subcontinente ha resultado una regin paradigmtica del modelo independiente, as
llamadoporsubsquedaexplcita,desdelostextosconstitucionales,deunaclaraseparacin
del gobierno. A propsito, y siguiendo una tipologa comparada elaborada por IDEA
Internacional,361podemosdecirquelasatribucionesclsicasdelosorganismosencargadosde
organizarlaseleccionesson:
360
J.Jaramillo,Losrganoselectoralessupremos,enD.Nohlenetal.(comps.),op.cit.,2007,p.372.
361
IDEA,ElectoralManagementDesign.TheInternationalIDEAHandbook,Estocolmo,2006.
287
a. Determinarquinespuedenvotarenlaeleccin;
b. Recibiryvalidarlasnominacionesdeloscandidatoselectorales;
c. Facilitarlainfraestructuraparaelejerciciodelsufragio;
d. Contarlosvotosyemitirlosresultadoselectorales,y
e. Calificarlavotacinemitiendolavalidezdeloscargoselectos.
Noobstante,eldesarrolloelectoraldelospaseshaidoexpandiendofacultadesyobligaciones:
la emisin del documento de identificacin de los electores; la delimitacin geogrfica
(distritos,delegaciones,etc.);laeducacineinformacinparalosvotantes;laregulacindelas
finanzas y otras prerrogativas de los candidatos y partidos, as como la resolucin de
controversiaselectorales.
Los organismos electorales se caracterizan por la concentracin/desconcentracin de
atribuciones:sisetratadeunasolainstitucinodemsdeuna;poreltipodeeleccinque
administra (locales o nacionales), etc. En este apartado centraremos la atencin en las
caractersticasinstitucionalesyfuncionalesquedefinenaestosorganismos:
1. Modeloindependiente.Laorganizacinyadministracindelaseleccionesestacargode
un organismo autnomo del Poder Ejecutivo y que administra su propio presupuesto. Casi
todos los pases de la regin encajan en este supuesto, ya que son democracias emergentes
quehanoptadoporestemodelodeadministracinelectoral.
2. Modelo gubernamental. La organizacin y administracin de las elecciones y temas
relacionados estn a cargo de una rama del Poder Ejecutivo, sea a travs de un
ministerio/departamento federal o bien de departamentos estatales. Su presupuesto emana
delasignadoacualquieraquesetratedeestosltimos.
3. Modelo mixto. Los pases con este modelo cuentan con una estructura doble: una
instancia independiente del Poder Ejecutivo y otra dentro de esa rama del gobierno. La
primera se encarga de la organizacin de las elecciones; la segunda, supervisa y verifica
jurisdiccionalmente la implementacin de los comicios realizados por la primera y puede
revisarjudicialmenteciertasdecisionesdelainstanciaquepertenecealPoderEjecutivo.Cada
instanciacuentaconsupropiopresupuesto.
288
CuadroC.8.1
Modelosdeadministracinelectoralenelmundo
Rasgos Modeloindependiente Modelogubernamental Modelomixto
esencialesdel (casitodaAmrica
Independiente Gubernamental
modelo Latina)
Arreglo Elrganoelectorales Elrganoelectoralse Elrganoelectorales Elrganoelectoralse

institucional legalmente localizaoesdirigidopor autnomodel localizaoesdirigido
independientedel undepartamentodel ejecutivo. porundepartamento
ejecutivo. gobiernoestatalo delgobiernoestatalo
federal. federal.
Organizacinde Escompletamente Esdirigidaporel Tieneatribuciones Laimplementacinde

elecciones responsabledela gobierno. paramonitorear, eleccionesesdirigida
organizacindelas supervisaryaveces porelgobierno.
elecciones. determinarpolticas
paralaorganizacin.
Rendicin Norindecuentasal Rendicindecuentas Norindecuentasal Rendicindecuentas

formalde ejecutivo.Enalgunos completaalarama ejecutivo.Enalgunos completaalarama
cuentas casos,lohaceal ejecutivadelgobierno. casos,lohaceal ejecutivadelgobierno.
legislativo,aljudicialo legislativo,aljudicialo
alacabezadelEstado. alacabezadelEstado.
Atribuciones Atribucionespara Atribucioneslimitadasa Enocasionescuenta Atribucioneslimitadas

definirelmarco laimplementacinde conatribucionespara alaimplementacinde
regulatoriobajolaley. elecciones. definirelmarco elecciones.
regulatoriobajolaley.
Vigilaosupervisaalos
queimplementan
elecciones.
Integracin Miembrosqueno Sedirigeporun Miembrosqueno Sedirigeporun

pertenecenalPoder funcionariopblico. pertenecenalPoder funcionariopblico.No
Ejecutivo. Salvoalgunas Ejecutivo. tienemiembros,slo
excepciones,notiene unsecretariado.
miembros,sinoun
secretariado.
Periodo/ Ofrecepermanenciaen Comonotiene Ofrecepermanenciaen Elperiodonoeslegalni

Permanencia elcargo,peronoen miembros,noaplica. elcargo,peronoen fijo.
todosloscasosun Elstaffdelsecretariado todosloscasosun
periodolegal. seconformapor periodolegal.
funcionariospblicos
civiles,removibles.
Presupuesto Tieneyadministrasu Elpresupuestoforma Tieneunpresupuesto Elpresupuestoforma

propiopresupuesto partedelpresupuesto separado. partedelpresupuesto
independientemente delgobiernofederalo delgobiernofederalo
delcontrol local,segnsetrate. local,segnsetrate.
gubernamental.
289

En Amrica Latina, la norma general es que los rganos electorales sean organismos
autnomoseindependientesdelostrespoderesestatalestradicionales.EnArgentina,362Brasil
yParaguay,stossonpartedelPoderJudicialdelaNacin(vasecuadroC.8.2).
EnBolivia,Nicaragua,VenezuelayEcuadorseconsagraenlaConstitucin,demaneraexpresa,
la existencia del Poder Electoral en el caso venezolano y ecuatoriano, tambin del Poder
Ciudadano, al lado de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, aclarndose que en
EcuadornoselosdenominaPoderessinoFunciones.363
Ensuartculo12,laConstitucinbolivianaindicaqueelEstadoorganizayestructurasupoder
pblico a travs de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. Esta tendencia a
elevarlacalidaddelPoderElectoralesrelativamentenueva(primeradcadadelsigloXXI)yse
lahaacompaadodeunareconceptualizacinprofundadelaConstitucinmisma.
Noobstanteestoscasossingulares,latendenciapredominanteenestos30aoshasidolade
agregaralosorganismoselectoraleseneltextodelasleyesfundamentales,conlafinalidadde
dotarlos de fortaleza e independencia ante el resto de poderes y de partidos polticos, de lo
cualcarecanenelpasado.
La peculiaridad de los organismos electorales de la regin no slo reside en su carcter
independiente del Ejecutivo. En general, tambin desempean funciones jurisdiccionales, de
ah su denominacin ms habitual como tribunales y su naturaleza autnoma de los tres
poderes o, incluso, su pertenencia al Poder Judicial. Ms an, a varios tribunales electorales
latinoamericanos se les confieren atribuciones para resolver enltima instancia, es decir, de
manera final y definitiva, la validez de las elecciones. Esto no ocurre, por lo general, con
organismos de otras regiones que tambin pertenecen al modelo independiente, como las
comisioneselectorales,puessibiencuentanconautonomatcnicayfuncionalescomnque
selasubiqueformalmentedentrodelPoderLegislativoycasiningunatienecompetenciapara
decidir en ltima instancia acerca de la validez de las elecciones, pues contra sus decisiones
procedeconfrecuenciaalgunaimpugnacinantelajurisdiccinordinariay/oconstitucional.364
Otrapeculiaridadmerecesubrayarse:laexistencianodeunasinodevariasinstitucionesque
organizan y encauzan las elecciones nacionales. En este caso se encuentran, entre otros,
Mxico,EcuadoryPer,dondesedestacalaexistenciadedosorganismosconcompetencias
relacionadas con la materia electoral y los partidos polticos. En Mxico, el Instituto Federal
Electoral (IFE), es el rgano encargado de la totalidad de la organizacin electoral y de la
regulacindelospartidospolticos,yelTribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin
(TEPJF),eslamximaautoridadjurisdiccionalcuyafuncinesencialescontenciosayresolutiva
de diferendos sobre los mismos asuntos. Per cuenta con la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).365 La Ley de Partidos Polticos
otorgaalaONPElasfuncionesdeadministracinelectoraly,alJurado,lasdeimparticinde
362
CabeindicarqueenArgentinatambinejercenelcontroldelaactuacindelospartidospolticoslosJuzgadosFederalescon
competenciaelectoral.
363
En Ecuador, los dos rganos electorales (Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral) forman parte de la
FuncinElectoral,establecidaenelartculo217delaConstitucinPoltica.
364
J. J. Orozco Henrquez, Los sistemas de justicia electoral en el derecho comparado, en Sistemas de justicia electoral:
evaluacinyperspectivas,TEPJF,Mxico,2001,pp.4558.
365
La reforma constitucional de 1993 tambin estableci al Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil como institucin
autnoma,queseencarga,entreotrasatribucionesdeactualizarelpadrnelectoral,ascomodeproporcionaralJuradoNacional
deEleccionesyalaOficinaNacionaldeProcesosElectoralestodalainformacinnecesariaparaeldesempeodesusfunciones.
290
justicia electoral, todo ello dentro del marco constitucional. En Ecuador se ha instituido la
FuncinElectoral,compuestapordosrganos:elConsejoNacionalElectoral,encargadodelos
procesos electorales y el control de las organizaciones polticas, y el Tribunal Contencioso
Electoral, responsable de lo jurisdiccional. En estos tres pases, los rganos administrativos y
judicialestienenindependenciaadministrativayfuncional.

CuadroC.8.2
CalidadesdelosrganossupremoselectoralesdeAmricaLatina
Regulado Independencia
Ubicacindentro
Pas Organismoelectoral constitucionalmente administrativay
delEstado
? funcional
Argentina CmaraNacionalElectoral No PoderJudicial S
Bolivia TribunalSupremoElectoral S PoderElectoral S
Brasil TribunalSuperiorElectoral S PoderJudicial S
S

ServicioElectoral

rgano
No
independiente

Chile

TribunalCalificadorde
S
Elecciones Tribunalespecial

S

rgano S
Colombia ConsejoNacionalElectoral S
independiente
TribunalSupremode rgano S
CostaRica S
Elecciones independiente
S
ConsejoNacionalElectoral S
Ecuador TribunalContencioso FuncinElectoral
Electoral S S

rgano S
ElSalvador TribunalSupremoElectoral S
independiente
Constitucinremitea rgano S
Guatemala TribunalSupremoElectoral
ley independiente
rgano S
Honduras TribunalSupremoElectoral S
independiente
S
InstitutoFederalElectoral rgano
S
independiente
Mxico
TribunalElectoraldelPoder
S S
JudicialdelaFederacin PoderJudicial
Nicaragua ConsejoSupremoElectoral S PoderElectoral S
Panam TribunalElectoral S
rgano S1
independiente
TribunalSuperiordeJusticia S
Paraguay S PoderJudicial
Electoral
Per OficinaNacionaldeProcesos S rgano S
291
Electorales independiente
JuradoNacionalde S rgano
Elecciones independiente
S
rgano
Repblica JuntaCentralElectoral S independiente
Dominicana TribunalSuperiorElectoral S ConsejoNacional
delaMagistratura
S
rgano S
Uruguay CorteElectoral S
independiente
Venezuela ConsejoNacionalElectoral S PoderElectoral S
Mxico,2006,pp.153154(actualizadoa2010).
1
En virtud de la reforma constitucional de 2004, la Contralora General de la Repblica aplicar al
TribunalElectoralelcontrolposteriorenocasindelaseleccionesydesdeunaoantes.
C.8.c.Mecanismosdeseleccindesusmiembros
En cuanto al nombramiento de las autoridades que conforman los rganos electorales, la
regin presenta una variedad de formas y condiciones de eleccin, as como un crisol de
frmulasydeinstitucionesinvolucradas.Enlagranmayoradeloscasos,ladesignacindelos
funcionarios corresponde a organismos polticos, fundamentalmente al Congreso de la
Repblica.Sinembargo,cabeprecisarqueendistintospasessehanfijadoalgunoslmitesal
propioCongresoparaefectuarlosnombramientosyque,envariosdeellos,sepresentauna
interaccinentrediversasinstanciasdelEstado,comoelEjecutivoyelLegislativo,oentrelos
tres poderes tradicionales. En Costa Rica y Per, la facultad del nombramiento ha sido
otorgada a rganos judiciales. Otro sistema se utiliza en Ecuador, donde se seleccionan por
concursodeoposicinymritos,conderechodelibrepostulacineimpugnacinciudadana,y
sonadjudicadosporlaAsambleaNacional.
Esevidenteque,desdesupropiagnesis,lacomposicindeestosrganosesdecisivaparael
xitodesumisin.Enesesentido,hahabidounaclarademandaparaqueelmximorgano
decontrolelectoralcumplacabalmenteconsusatribucionesenlibertadeindependenciayno
sesometaapresionesdepartidospolticos,decandidatos,derganosdelEstadoointereses
de ninguna especie. Por lo tanto, el nombramiento de funcionarios independientes que
generenconfianzaenelpblico,yentrelosmismosactorespolticos,constituyeunagaranta
paralaidoneidadyprofesionalismoquerequieresufuncionamiento.
En consecuencia, en los pases latinoamericanos la tendencia ha sido legislar a favor de una
composicin nopartidista delosrganoselectorales.Enlaactualidad,sloenColombiayEl
Salvadorseregulalaconformacindelosorganismoselectoralesconcriteriosdeadjudicacin
partidista. En Uruguay, una parte de los miembros es postulada por los partidos polticos. El
origendelnombramientodelosorganismoselectoralesseobservaenelcuadroC.8.3.
292
CuadroC.8.3
Origendelnombramientodelosmiembrosdelosrganossupremoselectorales
Pas Origen
LosmagistradosqueintegranlaJusticiaElectoralsonmiembrosdelPoderJudicialdelaNacin.
Argentina Son nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado de la Nacin, segn estipula el
artculo99,inciso4delaConstitucindelaNacin.
LaleyN.18del16dejuniode2010(artculos12y13),sealaquelamximaautoridadelectoral
eselTribunalSupremoElectoral,quesecomponeporsietevocales,deloscualesalmenosdos
sern de origen indgena originario campesino. Del total de miembros del TSE al menos tres
debensermujeres.Desempearnsusfuncionesporunperiododeseisaos.Ladesignacinde
losvocalesdelTSEserealizadelasiguienteforma:
Bolivia
ElPresidenteoPresidentadelEstadoPlurinacionaldesignaaunmiembro.
La Asamblea Legislativa Plurinacional elige a seis vocales, por dos tercios de votos de sus
miembros presentes en la sesin de designacin, garantizando la equivalencia de gnero y la
plurinacionalidad.
La convocatoria pblica y la calificacin de capacidad y mritos constituyen las bases de la
designacinporpartedelaAsambleaLegislativaPlurinacional.
LaConstitucinFederativadeBrasilensuArt.119,sealaqueElTribunalSuperiorElectoralse
compondr,mnimamente,deochomiembros,escogidos:
Uno,medianteeleccin,porvotosecreto:
Brasil DosjuecesdeentrelosMinistrosdelSupremoTribunalFederal;
DosjuecesdeentrelosMinistrosdelTribunalSuperiordeJusticia;
Dosjueces,pornominacindelPresidentedelaRepblica,deentreseisabogadosdenotable
saberjurdicoeidoneidadmoral,propuestosporelSupremoTribunalFederal.
El artculo 91de la Ley Orgnica Constitucional Nm. 18556 estableceque el Servicio Electoral
estdirigidoporundirectorqueesnombradoporelPresidentedelaRepblicaconacuerdodel
Senado,requirindoseparaelloelvotoafavordelamayoradesusmiembrosenejercicio.Su
remocinseharenigualforma.
Chile El artculo 95 de la Constitucin Poltica seala que el Tribunal Calificador de Elecciones se
compone de cuatro ministros de la Corte Suprema de Justicia, designados por sta mediante
sorteo, y un ciudadano que hubiere ejercido el cargo de Presidente o Vicepresidente de la
Cmara de Diputados o delSenadopor un periodo no inferior a los365 das, designadopor la
CorteSupremaenlaformaanterior.
LaConstitucinPolticaenelartculo264establecelacomposicindelConsejoNacionalElectoral
integrado por nueve miembros elegidos por el Congreso de la Repblica en pleno, previa
Colombia
postulacin de los partidos o movimientos polticos con personera jurdica o por coaliciones
entreellos.
LaConstitucinPolticaensuartculo100establecequeelTribunalSupremodeElecciones
CostaRica estarintegradoportresmagistradospropietariosyseissuplentesdenombramientodelaCorte
SupremadeJusticiaporelvotodedosterciosdeltotaldesusmiembros.Desdeunaoantesy
hastaseismesesdespusdelacelebracindelaseleccionesgeneralesparaPresidentedela
293
Pas Origen
RepblicaoDiputadosalaAsambleaLegislativa,elTribunalSupremodeEleccionesdeber
ampliarsecondosdesusMagistradossuplentesparaformar,eneselapso,untribunaldecinco
miembros.
Segnlodisponeelartculo218,delaConstitucinPoltica,EIConsejoNacionalElectoralse
integrarporcincoconsejerasoconsejerosprincipales,queejercernsusfuncionesporseis
aos,yserenovarparcialmentecadatresaos,dosmiembrosenlaprimeraocasin,tresenla
segunda,yassucesivamente.Existirncincoconsejerasoconsejerossuplentesqueserenovarn
deigualformaquelosprincipales.LaPresidentaoPresidenteylaVicepresidentao
Vicepresidenteseelegirndeentresusmiembrosprincipales,yejercernsuscargosportres
aos.LaPresidentaoPresidentedelConsejoNacionalElectoralserrepresentantedelaFuncin
Electoral.
ElTribunalContenciosoElectoraldeacuerdoalartculo220seconformarporcincomiembros
principales,queejercernsusfuncionesporseisaos.ElTribunalContenciosoElectoralse
renovarparcialmentecadatresaos,dosmiembrosenlaprimeraocasin,tresenlasegunda,y
Ecuador assucesivamente.Existirncincomiembrossuplentesqueserenovarndeigualformaquelos
principales.LaPresidentaoPresidenteylaVicepresidentaoVicepresidenteseelegirndeentre
susmiembrosprincipales,yejercernsuscargosportresaos.
TantolosintegrantesdelConsejoNacionalElectoralcomolosdelTribunalContenciosoElectoral
sonelegidosporconcursopblicodeoposicinymritos,conpostulacineimpugnacindela
ciudadana,ygarantadeequidadyparidadentrehombresymujeres.Elconcursoestacargo
deunacomisindeseleccinconformadapordiezintegrantes,cincodelegadosdelasFunciones
delEstado(unoporcadaunadeellas),ycincociudadanosyciudadanasquetambinson
elegidos(as)porconcursopblico,enestecasoacargodelConsejodeParticipacinCiudadanay
ControlSocial.Esesteorganismoelencargadodedesignaralosintegrantesdelasinstancias
electoralesenordendeprelacinaquieneshayanobtenidolasmejorespuntuacionesdel
concurso.
La Constitucin Poltica establece en su artculo 208 que la Asamblea Legislativa nombra a los
cincomagistradosdelTribunalSupremoElectoral;tresdeternaspropuestas,cadauna,porlos
trespartidospolticosocoalicionesquehayanobtenidolamayorcantidaddevotosenlaltima
ElSalvador eleccin presidencial realizada, y para su eleccin se requiere nicamente mayora simple; los
dosrestantesseeligendeternaspropuestasporlaCorteSupremadeJusticia,yparasueleccin
seexigeunamayoracalificadanoinferioralasdosterceraspartesdelnmerodediputadosde
laAsambleaLegislativa.
El Tribunal Supremo Electoral se integra con cinco magistrados titulares y cinco magistrados
suplentes, elegidos por el Congreso de la Repblica, con el voto favorable de las dos terceras
Guatemala
partesdeltotaldesusmiembros,delanminade40candidatos,propuestaporlaComisinde
Postulacin.Durarnensusfuncionesseisaos.
Deacuerdoconelartculo52delaConstitucin,ElTribunalSupremoElectoralestarintegrado
portresMagistradosPropietariosyunSuplente,electosporelvotoafirmativodelosdostercios
Honduras
devotosdelatotalidaddelosmiembrosdelCongresoNacionalporunperiododecincoaos,
pudiendoserreelectos.
Mxico Segnlodispuestoporelartculo41,prrafoquinto,captuloIdelaConstitucinPoltica,yporel
artculo110delCdigoFederaldeInstitucionesyProcedimientosElectorales(Cofipe),elConsejo
294
Pas Origen
General del Instituto Federal Electoral se integraporunconsejeropresidente, ocho consejeros

electorales, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos polticos y el
secretarioejecutivo.
El consejero presidente del Consejo General es elegido por las dos terceras partes de los
miembros presentes de la Cmara de Diputados, de entre las propuestas que formulen los
gruposparlamentariosyduraensucargoseisaos.
Los consejeros del Poder Legislativo son propuestos en la Cmara de Diputados por los grupos
parlamentariosconafiliacindepartidoenalgunadelasCmaras,yslohabrunconsejeropor
cadagrupoparlamentarioyhastadossuplentes.
Los consejeros electorales son elegidos por el voto de las dos terceraspartes de los miembros
presentes de la Cmara de Diputados, de entre las propuestas que formulen los grupos
parlamentarios,previarealizacindeunaampliaconsultaalasociedad.
LosconsejerosdelPoderLegislativosernpropuestosenlaCmaradeDiputadosporlosgrupos
parlamentariosconafiliacindepartidoenalgunadelasCmaras.Concurrirnalassesionesdel
ConsejoGeneralconvoz,perosinvoto.
Cada partido poltico nacional designar un representante propietario y un suplente con voz,
perosinvoto.
Segnelartculo99delaConstitucinPoltica,losMagistradosElectoralesqueintegrenlaSala
SuperiordelTribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin,ylasregionalessernelegidos
porelvotodelasdosterceraspartesdelosmiembrospresentesdelaCmaradeSenadores,o
ensusrecesosporlaComisinPermanente,apropuestadelaSupremaCortedeJusticiadela
Nacin.
El artculo 138 numeral 8 de la Constitucin seala que la Asamblea Nacional elige a los
Nicaragua miembrosdelConsejoSupremoElectoraldepropuestasdelpresidentedelaRepblicaydelos
diputados,enconsultaconlasasociacionescivilespertinentes.
Elartculo142delaConstitucinPolticaindicaqueelTribunalElectoralestformadoportres
magistrados,loscualessonnombradosporcadaunodelosrganosdelEstado,esdecir,unopor
Panam
el Ejecutivo, uno por el Legislativo y otro por el Judicial, para un periodo de 10 aos. No hay
impedimentoparalareeleccin.
Porelartculo275delaConstitucinPoltica,lostresmiembrosdelTribunalSuperiordeJusticia
ElectoralsonelegidosyremovidosdelamismaformaquelosministrosdelaCorteSupremade
Paraguay Justicia.Paraello,segnelartculo264,sepresentanloscandidatosycandidatasalConsejodela
Magistratura,queeselrganoencargadodeelevarlasternasalSenadoparasudesignacinyel
PoderEjecutivodebeprestarsuacuerdo.
Deacuerdoconelartculo179delaConstitucin,elJuradoNacionaldeElecciones(JNE)esun
rganocolegiadoformadoporcincomiembros:
Per
Uno elegido en votacin secreta por la Corte Suprema entre sus magistrados jubilados o en
ctividad.ElrepresentantedelaCorteSupremapresideelJNE.
Uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos entre los fiscales supremos jubilados o en
ctividad.
295
Pas Origen
UnoelegidoenvotacinsecretaporelColegiodeAbogadosdeLima,entresusmiembros.
Uno elegido en votacin secreta por los decanos de las facultades de derecho de las
niversidadespblicas,entresusexdecanos.
Uno elegido en votacin secreta por los decanos de las facultades de Derecho de las
niversidadesprivadas,entresusexdecanos.

OficinaNacionaldeProcesosElectorales
Elartculo182delaConstitucinindicaqueeljefeeslaautoridadmximadelaOficinaNacional
deProcesosElectorales.EsnombradoporelConsejoNacionaldelaMagistraturaporunperiodo
renovabledecuatroaosymedianteconcursopblico.
Elartculo212delaConstitucinindicaquelaJuntaCentralElectoralestarintegradaporun
presidenteycuatromiembrosysussuplentes,elegidosporunperiododecuatroaosporel
Repblica SenadodelaRepblica,conelvotodedosterceraspartesdelossenadorespresentes.
Dominicana ElTribunalSuperiorElectoralestarintegradopornomenosdetresynomsdecincojueces
electoralesysussuplentes,designadosporunperiododecuatroaosporelConsejoNacionalde
laMagistratura,quienindicarculdeentreellosocuparlapresidencia(art.215CP).
Elartculo85delaConstitucindelaRepblicaindicaquecompetealaAsambleaGeneralelegir
enreunindeambasCmarasalosmiembrosdelaCorteElectoral,yelartculo324indicaque
LaCorteElectoralsecompondrdenuevetitularesquetendrndoblenmerodesuplentes.
CincotitularesysussuplentesserndesignadosporlaAsambleaGeneralenreunindeambas
Uruguay
Cmaraspordosterciosdevotosdeltotaldesuscomponentes,debiendoserciudadanosque,
porsuposicinenlaescenapoltica,seangarantadeimparcialidad.
Loscuatrotitularesrestantes,representantesdelosPartidos,sernelegidosporlaAsamblea
General,pordoblevotosimultneodeacuerdoaunsistemaderepresentacinproporcional.
Conforme al artculo296de la Constitucin,El ConsejoNacional Electoral estar integrado por

cinco personas no vinculadas a organizaciones con fines polticos; tres de ellos o ellas sern
postuladosopostuladasporlasociedadcivil,unoounaporlasfacultadesdecienciasjurdicasy
polticasdelasuniversidadesnacionalesyunoounaporelPoderCiudadano.
Losolastresintegrantespostuladosopostuladasporlasociedadciviltendrnseissuplentesen
secuencia ordinal y cada designado o designada por las universidades y el Poder Ciudadano
tendrdossuplentes,respectivamente.LaJuntaNacionalElectoral,laComisindeRegistroCivil
yElectoralylaComisindeParticipacinPolticayFinanciamiento,sernpresididascadaunapor
Venezuela
unounaintegrantepostuladoopostuladaporlasociedadcivil.LosolasintegrantesdelConsejo
NacionalElectoraldurarnsieteaosensusfuncionesysernelegidosoelegidasporseparado:
los tres postulados o postuladas por la sociedad civil al inicio de cada periodo de la Asamblea
Nacional,ylosotrosdosalamitaddelmismo.
Los o las integrantes del Consejo Nacional Electoral sern designados o designadas por la
AsambleaNacionalconelvotodelasdosterceraspartesdesusintegrantes.Losolasintegrantes
del Consejo Nacional Electoral escogern de su seno a su Presidente o Presidenta, de
conformidadconlaley.
Fuente:Elaboracinpropia,apartirdeD.ZovattoG.,op.cit.,2006,pp.156159(actualizacina2010).
296
C.8.d.mbitosdeintervencindelosrganoselectorales
enrelacinconlospartidospolticos
Enloquerespectaalasfuncionesdelorganismoencargadodelaadministracinelectoralyde
laregulacindelospartidos,puedendestacarsecincoreasimportantes:
1) Funciones de calificacin de inscripcin. Todos los rganos electorales de la regin
cuentanconellas,conexcepcindeVenezuela,endondenoexisteregulacinexpresa.
2) Funcionesdeinscripcin.Competenalamayoradeestosorganismos.Enalgunospases
esta funcin se atribuye a rganos dependientes del electoral, como en Costa Rica y
Guatemala,endondelarealizanlosrganosderegistrocivilodeciudadanos.EnArgentinala
inscripcinseefectaantelosjueceselectorales.
3) Funcionesdecontroldelegalidad.Entodoslospasesdelareginelcontroldelegalidad
delasactuacionesdelospartidoscompetealosrganoselectorales.Estecontrolserefierea
todaslasreasdeaccinydefuncionamientolegaldelospartidos,yexistesinperjuiciodel
controldeconstitucionalidadqueejercenlostribunalesconstitucionalesdelospases.
4) Funcin de control de las finanzas.366 En la mayora de los pases, el rgano supremo
electoraltienelaautorizacinexpresaparafiscalizarelpatrimonio,elorigenyelmanejodelos
recursos.LaexcepcinlaconstituyeUruguay.367EnCostaRica,Ecuador,Nicaragua,Panamy
Repblica Dominicana, la ley estipula que, para el control sobre las finanzas, los rganos
electoralestendrnlacolaboracindelaContraloraGeneraldelaRepblica,oelorganismo
equivalente.EnElSalvador,lafuncincorrespondealaCortedeCuentas.
5) Intervencin en los conflictos internos de los partidos. Adems de las cuatro categoras
sealadas, una vez agotadas las vas estatutarias en 16 pases la legislacin otorga a los
organismos electorales potestades para intervenir en los conflictos internos de los partidos.
Las dos legislaciones ms amplias en cuanto a la actuacin del rgano electoral en la
resolucin de conflictos partidarios son la ecuatoriana y la hondurea. En ellas se establece,
explcitamente,quepuedeactuarenprcticamentecualquiermateriarelativaalosconflictos
internos.EnRepblicaDominicana,sibienanelTribunalSuperiorElectoralnohaentradoen
funciones,elartculo13desuLeyOrgnicasealaexpresamentequeessuatribucinconocer
losconflictosinternosqueseprodujerenenlospartidosyorganizacionespolticasreconocidos
oentrestos,sobrelabasedeapoderamientoporunaomspartesinvolucradasysiempre
circunscribiendo su intervencin a los casos en los que se violen disposiciones de la
Constitucin,laley,losreglamentosolosestatutospartidarios.SolamenteenBrasilyPerla
legislacinnoesexplcitaeneltema.
366
Aunque con variaciones importantes entre los distintos pases, es posible afirmar que esta funcin incluye el control de los
siguientes aspectos: origen y monto de las contribuciones econmicas de particulares; distribucin y uso de la contribucin
econmica estatal; gastos en propaganda electoral y utilizacin de los medios de comunicacin; obligacin de los partidos y
candidatosdeinformaralosorganismoselectoralessobrelascuentasenlasquevanamanejarsusdineros;integracindelos
comitsfinancierospartidariosurganosencargadosdelmanejodelosfondos,yrendicindecuentasyaprobacindegastos.
Adems,losorganismoselectorales cuentanconfacultadesparalaexpedicindereglamentoseinstructivosparaelmanejode
cuentasylibroscontables,yenalgunoscasosparaaplicarelrgimendesancionesparalospartidosycandidatosqueviolenlas
normassobrecontribucionesalascampaas,gastoselectoralesyrendicindecuentas.
367
S.GrineryD.ZovattoG.,op.cit.,2004,p.323.
297
Losrganoselectoralestambinasumenfacultadesenotrosmbitos,talescomolaescisinde
lospartidos,temasiemprecrticoycrispado;enParaguaysecontemplanreglasdedivorcio
en organizacin escindidas, donde la Justicia Electoral determina qu grupo conserva el
nombreylossmbolosdelpartidoencasodeescisin.
Otro campo en el que los rganos electorales tienen atribuciones es el relacionado con la
convocatoriaocelebracindeasambleasdelospartidos.EnPanam,porejemplo,elTribunal
Electoralpuededecidirsobrelaprocedenciaonodelaconvocatoriaapeticindelosafiliados.
EnGuatemala,elrganoelectoralpuedepreveniralComitEjecutivoNacionalqueefectela
convocatoriacorrespondientebajoelapercibimientodelaaplicacindesancionesencasode
incumplimiento. Adems, Guatemala tambin le otorga facultades de intervencin en la
validacin de los acuerdos o resoluciones tomadas por la Asamblea. En este mismo sentido,
CostaRicatambintienelegisladaunaregulacinaplicableporelrganoelectoral.
En Ecuador, el Cdigo de la Democracia otorga al Consejo Nacional Electoral la facultad de
brindar asistencia tcnica y supervisar los procesos electorales internos de los partidos
(artculo 345) o de nombrar veedores o auditar aquellos procesos en los que no particip,
siempre y cuando exista solicitud expresa del mximo rgano de direccin, del rgano
electoral o de al menos 10% de los afiliados o adherentes permanentes de la organizacin
poltica.
El cuadro C.8.4 muestra la existencia de diversas funciones de los organismos electorales en
losdiferentespasesdelaregin,enrelacinconlospartidos.

CuadroC.8.4
Funcionesdelosorganismoselectoralessobrelospartidospolticos
rganodecontrol Funciones
Calificacin Controlde Controlde Resolucin
Pas Organismo para Inscripcin legalidadde legalidaddel de
inscripcin actuaciones financiamiento Conflictos
Cmara
Argentina Nacional S N/A S S S
Electoral
Tribunal
Bolivia Supremo S S S Si368 S
Electoral
Tribunal
Brasil Superior S S S S No
Electoral
Chile Servicio S S S S S
Electoral
Consejo
Colombia Nacional S S S S S
Electoral

368
Elinciso6delartculo29delaLey018delrganoElectoralPlurinacionalotorgaalTribunalSupremoElectorallafacultadde
fiscalizarelpatrimonio,origeny manejodelosrecursoseconmicosdelasorganizacionespolticasdealcancenacional, yalos
Tribunales Departamentales igual competencia en relacin con las organizaciones de carcter departamental, regional y
municipal.
298

Tribunal
CostaRica Supremode S S S S1 S
Elecciones

Tribunal
Contencioso S S S S S
Electoral

Ecuador
Consejo
Nacional
S S S S S
Electoral

Tribunal
ElSalvador Supremo S S S S S
Electoral
Tribunal
Guatemala Supremo S S S S S
Electoral
Tribunal
Honduras Supremo S S S S S
Electoral
Instituto
Federal S S S S S
Electoral
Mxico Tribunal
Electoraldel
Poder
Judicialdela S S S S S
2
Federacin
Consejo
Nicaragua Supremo S S S S1 S
Electoral
Tribunal
Panam S S S S1 S
Electoral
Tribunal
Superiorde
Paraguay S S S S S
Justicia
Electoral
Oficina
Nacionalde
Procesos No No No S No
Electorales
Per

Jurado S S S No No
Nacionalde
Elecciones
299
Repblica
JuntaCentral
Dominicana S S S S1 No
Electoral
3

Corte
Uruguay S S S N/A S
Electoral
Consejo
Venezuela Nacional N/R S S S S
Electoral
Fuente:D.ZovattoG.,op.cit.,2006,pp.161163(actualizadoa2010).
N/R:Noregulado.
N/A:Noaplica.
1
ConjuntamenteoconasistenciadelaContraloraGeneraldelaRepblica.
2
ElTEPJFconoceyresuelvelasimpugnacionesquesepresentenencontradelasresolucionesdelIFEa
travsdelrecursodeapelacin.
3
A la fecha (junio 2011) el Presidente de la Repblica no ha convocado al Consejo Nacional de la
MagistraturaparaelegiralosMagistradosdelTribunalSupremoElectoral.,porloquesolamenteesten
funcioneslaJCE.Enelcasodelaresolucindeconflictos,elrganoquetieneestafuncineselcitado
Tribunal.
En suma, el examen comparado latinoamericano muestra que las Constituciones y las leyes,
tienden a asignar cada vez ms funciones a sus rganos electorales y a expandir las
atribucionesyfacultadesdedecisinsobreelfuncionamientodelospartidospolticos(ysobre
otras materias, ms all de sus obligaciones clsicas, como veremos en el siguiente
apartado).Noobstante,yparaconcluir,debedecirsequelaamplituddelaregulacinesmuy
variadaentrelospases,perolatendenciaesconvertiralospartidosensujetosfuertemente
regulados por el arbitraje de las autoridades electorales, lo cual no hace sino reforzar su
centralidadenelfuncionamientodelasdemocraciaslatinoamericanas.
C.8.e.Trayectoriadelasreformasalosrganoselectorales:
administrativo/jurisdiccional
Larevisindelosregmeneselectoralesenlos18pasesdeAmricaLatinapuederesumirsede
lasiguienteforma.Entodosycadaunodelospasesqueintegranlareginsehanconstruido
instituciones y reglas, organismos electorales especializados, previstos generalmente en el
nivel constitucional, con funciones administrativas y/o jurisdiccionales.369 En ciertos casos se
cuenta con dos organismos electorales, uno con atribuciones administrativas y otro con
facultades jurisdiccionales (los llamados tribunales electorales). Dichos organismos son, con
369
Estosorganismostambinsedenominan,porejemplo,CorteElectoral(Uruguay),JuradoNacionaldeElecciones(Per),Cmara
Nacional Electoral (Argentina), Tribunal Supremo de Elecciones (Costa Rica), Consejo Supremo Electoral (Nicaragua) o Instituto
FederalElectoral(porloqueserefierealencargadodeorganizarlaseleccionesenMxico).
300
frecuencia, de naturaleza autnoma respecto de los tradicionales poderes pblicos

(Legislativo, Ejecutivo y Judicial), si bien en ocasiones constituyen una rama especializada
dentrodelcorrespondientePoderJudicial,enelentendidodequetodossonindependientes
delEjecutivoylagranmayora,enlaactualidad,poseencarcterpermanente.370
Auncuandolaexistenciaderganoselectoralesenlaregin,encargadosdelaorganizacinde
loscomicios,datadelsigloXIX(elprimerantecedentedejueceselectoralesespecializadosse
encuentra en la Constitucin de Colombia de 1886),371 no fue sino a partir de la dcada de
1920 cuando surgieron organismos electorales permanentes de carcter autnomo,
independientesdelEjecutivo.
As, en 1924, en la Repblica Oriental del Uruguay, el legislativo cre la Corte Electoral,
encomendadaalconocimientodetodoslosactoselectoralespreviosalaeleccin,aunquela
propiaConstitucinreservabaalasCmaraseljuzgamientodelaeleccindesusmiembros,y
alSenadoeldelaeleccindepresidentedelaRepblica.LaConstitucinde1934asignala
Corte Electoral la calidad de juez de las elecciones de todos los cargos electivos, salvo la de
presidente y vicepresidente de la Repblica, que segua siendo competencia de la Asamblea
General. Por ltimo, a partir de la Constitucin de 1952 se confiere a la Corte Electoral la
calidaddejuezdelaseleccionesdetodosloscargoselectivos,sinexcepcinalguna,ascomo
delosactosdeplebiscitoyreferndum,372cuyacompetenciaseampliporreformade1996
para organizar las elecciones internas de los partidos para la seleccin de ciertos rganos y
candidatosalapresidenciayvicepresidenciadelaRepblica.
Cabe destacar, adems, el establecimiento del Tribunal Calificador de Elecciones en la
Constitucin de Chile de 1925, al cual se le asign la competencia de conocer y resolver en
formadefinitivalacalificacindelaseleccionesparapresidentedelaRepblica,ascomode
los miembros de la Cmara de Diputados y del Senado, adems de las reclamaciones de
nulidad que se interpusieren respecto de ellas. En la Constitucin de 1980 se confieren al
referido tribunal las mismas atribuciones, junto con las relativas a las impugnaciones con
motivodelaorganizacinycalificacindelosplebiscitos.Laleytambinprevlaexistenciadel
ServicioElectoral,encargadodelaorganizacindeloscomicios,cuyanaturalezaesigualmente
autnoma.373
Enlasiguientedcadasefueroncreandoorganismossimilares.As,en1931,enPersecreel
Jurado Nacional de Elecciones, encomendndole atribuciones tanto administrativas como
jurisdiccionales.Porsuparte,laConstitucinde1993,envigor,conservaalJuradoNacionalde
Elecciones como organismo autnomo, confirindole la competencia para resolver en ltima
instanciaacercadelavalidezdetodaslaselecciones;noobstante,almismotiempo,leexime
dealgunasfuncionesylasencomiendaaotrosdosorganismosdenaturalezaautnoma.As,
seinstaurlaOficinaNacionaldeProcesosElectorales,encargadadeorganizarloscomicios,y
elRegistroNacionaldeIdentificacinyEstadoCivil,entrecuyasatribucionesseencuentrala
370
J.J.OrozcoHenrquez,Elcontenciosoelectoral,lacalificacinelectoral,enD.Nohlen,etal.(comps.),op.cit.,2007,p.1152.
371
Aunqueladecisinfinalsobrelavalidezdelaseleccionesdesusrespectivosmiembroscorrespondaeneseentoncesacada
CmaradelCongreso.
372
H.GrosEspiell,LacorteelectoraldelUruguay,IIDH/CAPEL,SanJos(CostaRica),1990,pp.6190.CarlosA.Urruty,Lajusticia
electoralenlaRepblicaOrientaldelUruguay,JusticiaElectoral,nm.1(TribunalFederalElectoral,Mxico,1992),pp.3142.
373
J.I.GarcaRodrguez,Procesoyjusticiaelectoral,enTendenciascontemporneasdelderechoelectoralenelmundo.Memoria
delIICongresoInternacionaldeDerechoElectoral,CmaradeDiputadosIFETFEUNAM,Mxico,1993,pp.729731.
301
deactualizarelpadrnelectoral,ascomoladeproporcionaralJuradoNacionaldeElecciones
y a la Oficina Nacional de Procesos Electorales toda la informacin necesaria para el
desempeodesusfunciones.
Es importante traer a colacin la Constitucin de Brasil de 1934, que organiz la justicia
electoral dentro del Poder Judicial, previendo como rgano supremo al Tribunal Superior
Electoral (cuyo antecedente fue el Cdigo Electoral de 1932, bajo la inspiracin de Getulio
Vargas), suprimido por la Constitucin de 1937, restablecido por la Constitucin de 1946 y
ratificadoporlade1988.374Esimportantesealarque,alreferidotribunal,selehanconferido
habitualmentenosloatribucionesjurisdiccionalessinotambinadministrativas.
Porsuparte,laConstitucindeNicaraguade1939creunConsejoNacionaldeElecciones,al
cualseasignlacompetenciadecalificarloscomicioslegislativosydecidirenltimainstancia
sobre todos los reclamos y recursos que se interpusieran, mismo que se encuentra previsto
tambin en la Constitucin de 1987 como Consejo Supremo Electoral, confirindosele
igualmente competencia respecto de elecciones presidenciales y considerndosele
expresamente, junto con los dems organismos electorales subordinados, como integrantes
delllamadoPoderElectoral.
DeespecialimportanciaresultalacreacindelTribunalSupremodeEleccionesdeCostaRica,
conforme a la Constitucin de 1949, dotado de plena autonoma y con funciones amplias,
significativasyexclusivasenmateriaelectoral,loqueloconstituydemodotempranoenun
paradigmaparalaregin.375
Conesosantecedentes,desplegadosycombinadosconlaspeculiaridadesdecadaunodelos
pases, en Amrica Latina prolifer la creacin de instituciones electorales autnomas de los
poderes constitucionales, encargadas de la organizacin de los propios comicios y de la
resolucin final de las controversias derivadas de las elecciones. En muy pocos casos se las
ubica dentro del Poder Judicial y en otros, de plano, se les coloc como un poder nuevo,
distintoalateoraconstitucionalyrepublicanaclsica.Decualquiermanera,esposiblehablar
de una singularidad latinoamericana ya que, como ninguna otra regin, su construccin
democrtica puso nfasis en los rganos encargados de la administracin electoral,
otorgndoles una atencin constitucional y confirindoles, progresivamente, ms y ms
funciones dentro del sistema de competencia democrtica. Esa amplitud y extensin de
atribuciones y tareas puede ser considerada una de las aportaciones ms importantes de
AmricaLatinaalosestudiospolticosyalderechoelectoral.
Entrminosgenerales,esposibledefinirlatrayectoriahistricaenlospasesquenosocupan,
deestamanera:
374
J. A. da Silva, Curso di direito costitucional positivo (9 ed.), Malheiros Edirtores, So Paulo, 1993, pp. 6970. T. Jardim,
Processoejustiaelectoral(Introduaoaosistemaelectoralbrasileiro),Tendenciascontemporneasdelderechoelectoralenel
mundo.MemoriadelIICongresoInternacionaldeDerechoElectoral,CmaradeDiputadosIFETFEUNAM,Mxico,1993,n.98y
pp.761787.
375
R.VillegasAntilln,ElTribunalSupremoenlaConstitucindeCostaRica,JusticiaElectoral,nm.1(TribunalFederalElectoral,
1992),pp.4351.En1946secreunTribunalElectoralindependiente(elanteriordependadelaSecretaradeGobernacin),pero
cuyo veredicto tena que ser ratificado por el Congreso. En 1948, el Congreso dominado por el partido gobernante anul las
eleccionesyllamalcandidatooficialista,quienhabaperdido,aasumirconelttulodeDesignadoalaPresidencia;sinembargo,
el pueblo se levant en armas y despus de 18 meses depuso al gobierno de facto, se instal en la presidencia al candidato
originalmenteganadoryseexpidiunanuevaConstitucinanenvigor.
302
Creacinlegislativadeunrganoadministrativoy/ojurisdiccionalespecializadoenmateria
electoral.
Su posterior elevacin al nivel constitucional con garantas para su autonoma e

imparcialidad.
Transformacin de rganos temporales (reunidos poco antes de los comicios y

desaparecidos una vez concluida la eleccin), en rganos permanentes (donde, al menos el
rganodemayorjerarquaguardaesecarcter).
La mayora de las veces se otorgan a los organismos electorales latinoamericanos tanto

funciones administrativas (relacionadas con la organizacin de los comicios), como
jurisdiccionales,consistentesenlaresolucindelosconflictossurgidosdurantesudesarrollo.
No obstante, se ha manifestado tambin una tendencia dual para separar las funciones en
instanciasorgnicamentedistintas.
Enelperiodoqueabarcaesteestudio,prcticamenteentodosycadaunodelospasesdela
reginserealizaronreformasparafortalecera losorganismoselectoralesentrminosdesu
autonoma funcional y tcnica, garantizar su imparcialidad y ampliar sus atribuciones.
Asimismo, se han establecido medidas para asegurar la independencia de los organismos
electorales, en especial respecto del Ejecutivo, dotndolos expresamente de autonoma y
confirindoles personalidad jurdica y patrimonio propio, adems de atribuciones para
manejar su presupuesto, elaborar el proyecto respectivo y emitir algunas normas
reglamentarias.Adems,juntoaloscasosdeArgentinayBrasilprevistoshacetiempo,tresde
los ejemplos ms recientes han ubicado al tribunal electoral respectivo dentro del Poder
Judicial,comohaocurridoconelTribunalSuperiordeJusticiaElectoraldeParaguayen1995
(que tambin realiza funciones administrativas de organizacin de los comicios), el Tribunal
ElectoraldelPoderJudicialdelaFederacindeMxicoen1996ylaSalaElectoraldelTribunal
SupremodeJusticiadeVenezuelaapartirde1999.Estosdosltimosejercenslofunciones
jurisdiccionales, en tanto que la organizacin de las elecciones es competencia de un
organismoautnomodiferente.
Valelapenasubrayarunaltimatendencia.Enaquellosorganismosalosque,cadavezms,
se les asignan funciones jurisdiccionales, un nmero mayor cuenta con competencia para
resolverenltimainstancialavalidezdeloscomicios,suprimiendolaintervencinquetodava
sereservabaalosrganoslegislativosparaemitirladecisinfinal.
Encuantoalasgarantasdeimparcialidaddeestosorganismosysusmiembros,latendencia
general ha sido la de intentar despartidizar su conformacin,376 sofisticar el sistema de
designacin de los miembros del mximo rgano electoral377 y conferirles garantas
equivalentes a las que disfrutan los integrantes del Poder Judicial (estabilidad en el cargo,
dedicacinexclusivaalafuncin,rgimenderesponsabilidadesyaltaremuneracin).
376
Excluyendoo,almenos,dejandoenminoraalosrepresentantesdepartidospolticos,comoenHondurasapartirde2002,con
elTribunalSupremoElectoral,obienpermitindolesnicamentederechodevozperonodevoto.
377
Involucrando a un rgano jurisdiccional de carcter tcnico al efecto, como en Per, desde 1993, con el jefe de la Oficina
NacionaldeProcesosElectorales,o enlaspostulaciones(comoocurreenMxicoconlosmagistradosdelTribunalElectoraldel
PoderJudicialdelaFederacindesde1996).Asimismo,mediantelarenovacinescalonadadelrgano,comoenPanamdesdela
reformade2004yenMxicoapartirde2007.
303
Pero lo que resulta tal vez ms decisivo y sintomtico es el aumento de funciones y

atribuciones de los rganos electorales. Los organismos administrativos encargados de la
organizacincomicial,ademsdelasfuncionesclsicasquehabitualmentedespliegan(como
elregistrodecandidaturas,elescrutiniodevotosylaproclamacindecandidatoselectos),se
les ha conferido, en muchos pases, atribuciones como la delimitacin de los distritos
electorales, la supervisin de las campaas, el registro y financiamiento de los partidos
polticosy,sobretodo,laderegistroelectoral,incluidanoslolaelaboracindelpadrnsino
la emisin misma del documento para votar o, incluso, el documento nico de identidad
nacional.
Ms recientemente, se les ha conferido atribuciones relacionadas con la fiscalizacin de los
recursos de los partidos, la supervisin de los procedimientos internos de las organizaciones
polticas para la seleccin de sus dirigentes y candidatos a cargos de eleccin popular,378 as
como,laobservacinelectoral,larealizacindelosinstrumentosdedemocraciaparticipativa
osemidirectaylareglamentacindelamultituddenormaslegales.
Como se adelant, variosde los organismos electorales referidos tambin realizan funciones
jurisdiccionalesconelobjetoderesolverlasimpugnacionesinterpuestasencontradediversas
decisiones relacionadas con el desarrollo de los comicios. Incluso, en tres casos (Tribunal
Supremo de Elecciones de Costa Rica, Consejo Supremo Electoral de Nicaragua y la Corte
Electoral del Uruguay), las resoluciones del organismo electoral respectivo son definitivas e
inatacables,porloquenopuedenserobjetoderevisinporrganoalguno.Porlotanto,en
los 15 restantes, las decisiones del organismo electoral encargado de organizar los comicios
(con independencia de que tambin disponga de competencia para resolver algunos medios
de impugnacin de naturaleza propiamente administrativa) son susceptibles de impugnacin
antelajusticiaconstitucional,lajusticiaadministrativaolajusticiaelectoralespecializada.
As, mientras Colombia es el nico pas donde las impugnaciones contra las decisiones del
organismo electoral administrativo (el Consejo Nacional Electoral o la Registradura Nacional
del Estado Civil) se practican ante la justicia administrativa (el Consejo de Estado, cuyas
resoluciones son definitivas e inatacables), en nueve pases las decisiones del respectivo
organismo electoral administrativo y/o jurisdiccional son impugnables ante la justicia
constitucional,queenlareginseencomiendageneralmentealaCorteSupremadeJusticia
respectivay,sloenalgunoscasos,aalgnTribunalConstitucional.
LospasesenqueprocedelaimpugnacindedecisioneselectoralesantelaCorteSupremade
Justiciaporpresuntainconstitucionalidadsonseis:Argentina,379Brasil,ElSalvador,Honduras,
Panam y Paraguay. A los anteriores cabe agregar Guatemala, donde las decisiones del
Tribunal SupremoElectoralsonimpugnablesantelaCorteSupremade Justiciaylasdesta,
ulteriormente, ante la Corte Constitucional. En Bolivia las decisiones del Tribunal Supremo
Electoralsondecumplimientoobligatorio,inapelableseirrevisables,exceptolosasuntosque
378
Incluso, en el caso de Uruguay desde 1996, corresponde a la Corte Electoral la organizacin de las elecciones internas
partidarias.
379
PorloqueserefierealasdecisionesdelaCmaraNacionalElectoral,puestoquelasdelasjuntaselectoralesrelacionadascon
elescrutiniodelosresultadoselectoralessejuzgan,finalmente,porcadaunadelasCmarasrespectodelaseleccionesdesus
miembrosyporlaAsambleaGeneral(reunindelaCmaradeDiputadosyelSenado)enrelacinconlaeleccinpresidencial;por
tanto,cabeclasificaralrgimencontenciosoelectoraldeArgentinacomodecarctermixtopolticojurisdiccional,atendiendoala
naturalezadelosrganosinvolucrados.
304
correspondan al mbito de la jurisdiccin y competencia del Tribunal Constitucional

Plurinacional. Caso similar es el de Repblica Dominicana, donde las decisiones del Tribunal
Superior Electoral (mxima autoridad en materia contenciosa electoral) no son objeto de
recursoalguno,pudiendoserrevisadassloporelTribunalConstitucionalcuandostassean
manifiestamentecontrariasalaConstitucin.
En los cinco pases restantes (Chile, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela), las decisiones del
organismo electoral administrativo son impugnables ante la justicia electoral especializada,
concarcterautnomocasodeChile,EcuadoryPeropartedelrespectivoPoderJudicial,
como sucede en Mxico y Venezuela. En estos pases, las resoluciones del correspondiente
tribunalelectoralsondefinitivaseinatacables,porloqueconstituyenlaltimainstanciapara
declararlavalidezdedeterminadaeleccin.As,enestegrupodecincopaseslosorganismos
electoralesespecializadosypermanentestienendoscaracteresdistintos:unoadministrativoy
otrojurisdiccional.380
Cabedestacarelsistemabrasileo,enelquelostribunaleselectorales(tantoelsuperiorcomo
los regionales) no se integran con personal especializado y permanente sino con jueces de
otras jurisdicciones que durante periodos de dos aos desempean la funcin jurisdiccional
electoral. De manera similar, en Argentina, adems de la Cmara Nacional Electoral, que es
especializada,seprevnjueceselectorales,cuyafuncinesejercidaporlosjuecesfederales,
todos ellos pertenecientes al Poder Judicial. Este carcter temporal ha sido objeto de
controversia,puesmientrasalgunosloconsideranunadesventajaenvirtuddequeimpidela
especializacin y va en detrimento de la calidad por adolecer de inexperiencia en el mbito
electoral,otrosloestimanpreferibleentantoque,afirman,evitalaexcesivapolitizacindelos
juzgadoreselectorales.381
Entrelosorganismoselectoralespropiamenteadministrativos(enespecial,elrganodemayor
jerarqua en determinado pas) es posible distinguir aquellos en cuya integracin no existe
participacin alguna de partidos polticos Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica,
Honduras,Guatemala,Mxico(sloconvoz),Panam,Paraguay,Per,RepblicaDominicana
yVenezueladeaquellosdondesexisterepresentacinNicaraguayUruguay,ascomo
los que contemplan una representacin o participacin mayoritaria de esas agrupaciones:
ColombiayElSalvador.
Enalgunospasessesubrayaquelosmiembrosquenoseanpostuladosporpartidospolticos
debenconstituirseengarantadeimparcialidad,comosucedeenUruguay,dondeseexigela
aprobacin de dos tercios del total de ambas Cmaras. O, en Mxico, donde la Cmara de
Diputadosdesignapormayoracalificadaalosintegrantesconvozyvotodelrganoelectoral
federal (Consejeros Electorales). Cabe advertir, sin embargo, que aun cuando algunos pases
no prevean formalmente la representacin de partidos polticos en la integracin de los
rganos electorales, en la prctica y con frecuencia la misma est determinada por ciertas
cuotas de los respectivos partidos polticos (as ha ocurrido, por ejemplo, en Repblica
Dominicana).
380
Cabesealarque,mientraslosorganismoselectoralesdeChileprovienende1925,losdePer,MxicoyVenezuelasecrearon
enelperiodoqueabarcaesteestudio:1993,1996y1999,respectivamente.
381
Cfr.J.Jaramillo,op.cit.,pp.377378.
305
Es importante sealar que, tratndose de sistemas que prevn alguna participacin de los
partidos polticos, debe diferenciarse entre la mera propuesta y el equivalente a la
designacin.EntrelosprimerospodemossealarelcasodeMxico,cuandosetratadelograr
consenso entre las fuerzas polticas en relacin con el nombramiento de los Consejeros
ElectoralesdelIFE.EnelsegundotipoencontramosloscasosdeElSalvadoryUruguay.
No obstante, pervive la prctica jurdica y poltica de participacin directa de los partidos
polticos en la designacin de los integrantes del rgano electoral. En Colombia, los nueve
integrantes del rgano electoral administrativo son nombrados por el Congreso de la
Repblicaapropuestadelospartidospolticosyatravsdelsistemadecifrarepartidora.Al
respecto, aun cuando hay quien considera que la presencia de diversos representantes de
partidos polticos en el rgano electoral puede generar un control recproco de frenos y
contrapesos, se trata de una frmula que a lo largo de estos aos, y con frecuencia, ha
provocado conflictos y entrampamientos irresolubles (sobre todo cuando los miembros
partidistas integran la mayora del rgano), al ostentar sus integrantes la doble calidad de
miembrosdeunrganocolegiadoconresponsabilidadpblicaquedebenresolverconformea
derecho y, al mismo tiempo, de representantes de un partido poltico que en momentos de
conflictodifcilmentepuedenevadirlapresindesurespectivopartido.382
Algunos ensayos dan cuenta de este dilema presente y/o latente en muchos pases de la
regin, pero no hay duda de que se trata de un sntoma provocado por un doble problema
generalizadoenelrea.Porunlado,ladebilidaddelEstadodederechoydelasestructurasde
la rendicin de cuentas; por otro, la cultura poltica, patrimonialista, a falta de sanciones
efectivas tras la comisin de conductas facciosas o ilegales, y la costumbre del sinecura, de
llegaralcargoparaservirinteresespartidistasantesquealintersgeneralyasusobligaciones
constitucionalesylegales.Laexperienciasealaunaparadojaenestepunto.Esunhechoque
lasumadeparcialidadesnoconducealaimparcialidady,sinembargo,laparticipacindelos
partidos en el nombramiento de su rbitro parece indispensable en el contexto
latinoamericano, precisamente para expresar jurdicamente su confianza fundacional en la
labor del rgano electoral. Lo anterior parece imponer la necesidad de ensayar frmulas
complejas y sofisticadas de designacin que otorguen garantas mltiples a todos los
contendientes,tantodelegalidad,independenciaeimparcialidad.
En todo caso, el recurrente debate sobre la pertinencia de que los rganos electorales se
encuentrenonointegradosconrepresentantesdelospartidospolticossedesarrollaendos
reas cruciales: cuando se trata de rganos encargados exclusivamente de la preparacin y
administracin del proceso electoral, o cuando se trata de rganos que deben resolver
jurisdiccionalmentelasimpugnacionesalasdecisioneselectoralesadministrativas.
Al respecto, cabra sostener que la dualidad de funciones y de rganos que caracteriza a
algunosregmenesharesultadoviable.Estoesas,porejemplo,enelcasomexicano,dondeal
distinguirentrelosrganosadministrativosqueconformanalInstitutoFederalElectoraly,por
otro lado, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se reserva a ste la
resolucin estricta, jurisdiccional, de las controversias electorales sin la presencia de los
partidospolticosensudecisinnideliberacin.AlosrganosdelInstitutoFederalElectoralse
382
Cfr.J.M.GarcaLaguardia,Nuevasinstitucionesdederechoelectoralcentroamericano,JusticiaElectoral,nm.1(Tribunal
FederalElectoral,Mxico,1992),p.9.
306
leconfierendecisionesdecarcteradministrativo,dondelapresenciayopinindelospartidos
polticos es relevante, si bien cuidando que ninguna fuerza poltica pueda inclinar
tendenciosamentelasdecisionesrespectivas(deahquesehayaoptadoen1996porretirarles
elderechodevoto),porloquesevuelvedeterminantelafuncindelosconsejeroselectorales
ensurganosuperiordedireccin.
Finalmente, si bien deben ponderarse otras cuestiones como el gasto electoral esta
dualidadderganosproporciona,sinduda,uncontrolinterorgnicoadicionalenunrgimen
electoral,quepropicialaprevencindeconflictosolaeventualreparacindeviolacionespor
va administrativa o jurisdiccional, con la aspiracin de que esta ltima se utilice slo
excepcionalmente, dando carcter definitivo a las distintas fases del proceso electoral en
beneficio de la seguridad jurdica, estableciendo garantas adicionales a los actos y
resolucionesdelasautoridadeselectoralesadministrativas.

CuadroC.8.5
Organismoselectorales.Naturalezajurdica,aodelasreformaseintegracinydesignacin
Organismo(s)electoral(es). Aodeestablecimiento
Pas Integracinydesignacin
Naturalezajurdicayfunciones yreforma(s)vigente(s)
CmaraNacionalElectoral
PoderJudicial;administrativo/
jurisdiccional;susresolucionesson Tresmiembros,nombrados
Secreen1972ydesde
impugnablespor enformavitaliciaporel
entoncesnoserealizaron
Argentina inconstitucionalidadantelaCorte presidenteenacuerdoconel
modificaciones
Suprema,enelentendidodeque Senado(segnlistadel
sustanciales
dichacmaranotiene ConsejodelaMagistratura)
competenciasobreresultados
electorales.
Sietevocales,deloscualesal
menosdosserndeorigen
indgenaoriginario
TribunalSupremoElectoral campesino.Deltotalde
Autnomo;administrativo/ miembrosdelTSEalmenos
jurisdiccional.Conjerarqua tresdebensermujeres.La
constitucionaligualaladelos designacindelosvocalesdel
rganoslegislativo,ejecutivoy TSEserealizadelasiguiente
ReformaapartirdelaLey
judicial.Susdecisionessonde forma:
Bolivia N.O18del16dejunio
cumplimientoobligatorio, 2010 ElPresidenteoPresidenta
inapelableseirrevisables,excepto delEstadoPlurinacional
losasuntosquecorrespondanal designaaunmiembro.
mbitodelajurisdicciny LaAsambleaLegislativa
competenciadelTribunal Plurinacionaleligeaseis
ConstitucionalPlurinacional. vocales,pordosterciosde
votosdesusmiembros
presentesenlasesinde
designacin,garantizandola
equivalenciadegneroyla
307
plurinacionalidad.
Laconvocatoriapblicayla
calificacindecapacidady
mritosconstituyenlasbases
deladesignacinporpartede
laAsambleaLegislativa
Plurinacional.
TribunalSuperiorElectoral Sietemiembrosdesignados
(ademsde27tribunales pordosaos(3porelTribunal
regionales,1porestado) FederalSupremoentresus
PoderJudicial;administrativo/ miembros,2porelTribunal
Brasil 1934/1988
jurisdiccional.Susdecisionesson SuperiordeJusticiaentresus
impugnablespor miembrosy2porel
inconstitucionalidadanteel presidenteentrelos
TribunalFederalSupremo). abogados)
TribunalCalificadordeElecciones Cincomiembros(4juecesoex
1925/1980 juecesdelaCorteSupremay
Autnomo;jurisdiccional.Sus
unpresidenteo
resolucionessondefinitivase
vicepresidentedealguna
inimpugnables.
CmaradelCongreso,elegido
porlaCorteSuprema
Chile
mediantesorteo)

Sutitularesnombradoporel
ServicioElectoral
1986(anivellegal) presidenteconacuerdodel
Autnomo;administrativo. Senado.
Nueveconsejeroselegidos
por4aosporelCongresode
1991
Autnomo;administrativo;sus laRepblicaapropuestade
resolucionessonimpugnables lospartidosymovimientos
anteelConsejodeEstado. polticos(enforma

proporcionalalacomposicin
delCongreso).
Colombia

Sutitularesseleccionadopor
concursodemritosporlos

RegistraduraNacionaldelEstado presidentesdelaCorte
1991/ActoLegislativo
Civil Constitucional,laCorte
N.1de2003
SupremayelConsejode
Autnomo;administrativo.
Estado

Tresmagistradospropietarios
TribunalSupremodeElecciones
1949(conreformas (y6suplentes)nombrados
CostaRica
Autnomo;administrativo/ legalesde1996,2001y por6aospor2/3delaCorte
Jurisdiccional.Susresoluciones 2002) SupremadeJusticia.
sondefinitivaseinimpugnables.
308
Cincointegrantesprincipalesy
ConsejoNacionalElectoral cincosuplentesparael
ConsejoNacionalElectoral,y
Autnomo;administrativo.
cincointegrantesprincipalesy
cincosuplentesparael
Ecuador 2008
TribunalContencioso

Electoral,nombradosporun
TribunalContenciosoElectoral periododeseisaos,con
Autnomo.Jurisdiccional.Sus renovacinparcialcadatres
decisionessoninimpugnables. aos.

TribunalSupremoElectoral
Cincomagistradosnombrados
Autnomo;administrativo/ porlaAsambleaLegislativa(3
ElSalvador jurisdiccional.Susdecisionesson 1994 apropuestadelos3partidos
impugnablespor conmayorfuerzaelectoraly2
inconstitucionalidadantelaSala delaCorteSuprema).
ConstitucionaldelaCorte
Suprema.
Cincomagistrados
Autnomo;administrativo/ propietarios(y5suplentes)
jurisdiccional.Susdecisionesson elegidospor2/3delCongreso,
Guatemala impugnablespor 1983y2004(anivellegal)
deunanminade30
inconstitucionalidadantelaCorte candidatosdelaComisinde
Suprema,ylasdestaantela Postulacin
CorteConstitucional.
Autnomo;administrativo/ Tresmagistradospropietarios
jurisdiccional.Susdecisionesson (y1suplente)elegidospor5
Honduras 2002
impugnablespor aospor2/3Congreso
inconstitucionalidadantelaCorte Nacional
Suprema.1
SuSalaSuperiorseintegra
TribunalElectoraldelPoder 1987/1990/1993/ con7magistrados(ysus5
JudicialdelaFederacin
1996y2007 salasregionalescon3c/u)
PoderJudicial elegidosescalonadamente
por9aospor2/3delSenado
Jurisdiccional.Susresoluciones
deternaspropuestasporla
sondefinitivaseinimpugnables.
SupremaCorte
Mxico
SuConsejoGeneralseintegra

con9miembroselegidos
escalonadamentepor9aos
1990,1994,1996y (salvosupresidentequedura
InstitutoFederalElectoral
6)por2/3delaCmarade
Autnomo;administrativo. 2007 Diputadosapropuestadelos
gruposparlamentariosprevia
309
consultaalasociedad
ConsejoSupremoElectoral Sietemagistradospropietarios
(3suplentes)elegidospor5
Nicaragua PoderElectoral;administrativo/ 1939/1987,2000y2005 aospor60%delaAsamblea
jurisdiccional.Susresolucionesson Nacional,delistaspropuestas
definitivaseinimpugnables porelPresidenteydiputados
TribunalElectoral
Tresmiembrosdesignados
Autnomo;administrativo/ escalonadamentepor10
jurisdiccional.Sus aos:1nombradoporla
Panam 1956/1992y2004
CorteSuprema,1porla
decisionessonimpugnablespor
AsambleaNacionaly1porel
inconstitucionalidadanteCorte
presidente
Suprema
TribunalSuperiordeJusticia Tresmiembrosdesignados
Electoral porelSenado,enacuerdocon
Paraguay PoderJudicial;administrativo/ 1992/1995 elEjecutivo,deternas
jurisdiccional.Susdecisionesson propuestasporelConsejode
recurriblesantelaCorteSuprema laMagistratura
Autnomo;administrativo/ Cincomiembroselegidospor
jurisdiccional.Susdecisionesson 4aosrenovables(1porla
1931/1993 CorteSuprema,1porlaJunta
definitivaseinimpugnables
deFiscalesSupremos,1porel
ColegiodeAbogadosdeLima

entresusmiembros,1porlos
decanosdefacultadesde

derechopblicasentresusex
Per
decanosy1porlosdelas
privadasentresusexdecanos

Sujefeesnombradopor4

aosrenovablesporel
OficinaNacionaldeProcesos ConsejoNacionaldela
Electorales Magistratura
Autnomo;administrativo.2 1993
JuntaCentralElectoral JuntaCentralElectoral:Cinco
1923
magistrados:Unpresidentey
Autonomaeindependencia cuatromiembros,cadauno
tcnica,administrativa,
conunsuplenteelegidospor
presupuestariayfinanciera.
Repblica elSenadoporunperiodode4
aos.
Dominicana

TribunalSuperiorElectoral:Se
integraconnomenosde3y

nomsde5jueceselectorales
310
ysussuplentes,designados
porunperiododecuatroaos
TribunalSuperiorElectoral 2010
porelConsejodela
rganocontencioso. Magistratura.
Nuevemiembroselegidospor
laAsambleaGeneralpor
CorteElectoral tiempoindefinido(5
neutralesnombradospor
Uruguay Autnomo;administrativo/ 1924/1952/1996 dosterciosdelapropia
jurisdiccional.Susdecisionesson AsambleaGeneraly4
definitivaseinimpugnables. representantesdepartidos
polticosconmayorfuerza
electoral
SalaElectoraldelTribunal Cincomiembrosnombrados
SupremodeJusticia 1999 por12aosporlaAsamblea
PoderJudicial/jurisdiccional.Sus Nacionalapropuestadel
decisionessonimpugnablespor PoderCiudadanoprevia

inconstitucionalidadantelaSala propuestadelComitde
ConstitucionaldelTribunal PostulacionesJudiciales.
Venezuela
SupremodeJusticia. Cincomiembrosnombrados
por7aosenforma

escalonadapor2/3dela
AsambleaNacionala
ConsejoNacionalElectoral 1999 propuestadediversos
PoderElectoral;administrativo. sectores.3
Fuente:D.ZovattoG.yJ.J.Orozco,ReformapolticayelectoralenAmricaLatina19782007,UNAM,
Mxico,pp.128135,2008.
1
Adems,lareformaconstitucionalde2002tambinestablecicomoinstitucinautnomaalRegistro
Nacional de las Personas (cuyo director y dos subdirectores son nombrados por 2/3 del Congreso
Nacional),queseencarga,entreotrasatribuciones,deextenderlatarjetadeidentidadnicaconlacual
se vota, as como de proporcionar al Tribunal Supremo Electoral toda la informacin necesaria para
elaborarelcensonacionalelectoral.
2
Asimismo,lareformaconstitucionalde1993tambinestablecicomoinstitucinautnomaalRegistro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (cuyo jefe es nombrado por 4 aos renovables por el Consejo
NacionaldelaMagistratura),queseencarga,entreotrasatribuciones,deactualizarelpadrnelectoral,
as como de proporcionar al Jurado Nacional de Elecciones y a la Oficina Nacional de Procesos
Electoralestodalainformacinnecesariaparaeldesempeodesusfunciones.
3
ElactualConsejoNacionalElectoralfuenombradoporlaSalaConstitucionaldelTribunalSupremode
JusticiaantelaomisindelaAsambleaNacional.
C.8.f.Balancedelperiodo
Estos 30 aos han sido un tiempo de invencin institucional. Amrica Latina deba edificar
los mecanismos para contar con un rbitro confiable en sus elecciones y, a partir de las
historiasparticulares,ensayfrmulasvariadasqueacabaronconfluyendoenunatipologay
enunatradicinpropia.
311
Setratabaderesolverunodelosproblemasmsviejosdelaconvivenciasocialypoltica:el
fraude electoral, la ilegalidad recurrente y catastrfica, la ilegitimidad e impugnacin en los
comicios que arrastraba la situacin social y poltica a un agujero de conflictos que no
permitan el desarrollo de nuestras sociedades. No obstante, en estos 30 aos, esta
conflictividadpudodisminuirseoencauzarse,precisamentemediantelasleyeseinstituciones
queadministranlaselecciones.
Latrayectoriadeestastresdcadasesreconocible:aquyallseconstruyeronorehabilitaron
organismos especializados en materia electoral; se reforz su presencia y capacidad,
erigindolosenorganismosconstitucionales;sevolvieronpermanentesy,porltimo,antela
complejidad e intensidad de la competencia partidista, sus funciones se expandieron y
multiplicaron, desarrollando un vasto corpus jurdico e institucional original, singular de
AmricaLatina.
Las funciones clsicas se ampliaron hacia otras nuevas, inimaginables en el comienzo de las
transicionesdemocrticas.Porejemplo:emitirlosdocumentosdeidentificacinparavotara
todos los ciudadanos; fiscalizar las finanzas; intervenir en las decisiones internas de los
partidoseinclusoregularlosespaciosenradioytelevisinparalascampaaselectorales.
Deesamanera,podemosafirmarqueunadelasnovedadesqueaportlaTerceraOlaeshaber
naturalizado a los rganos electorales del subcontinente en el concierto democrtico, en las
constitucionesyenlavidapolticaysocial.Estareddeinstitucionesnoexista...significauna
completa novedad histrica que constituye, por derecho propio, una de las principales
garantasdeconsolidacinyduracindenuestrasdemocracias.
312

SeccinD

Captulo9
Conclusiones

Hemos llegado al final de este anlisis y la conclusin ms importante, la de mayor plazo y
horizonte,esqueporprimeravezensuhistoriaAmricaLatinapuedereclamarunatradicin
democrtica propia, una experiencia continua de tres dcadas construyendo, reformando,
practicandoycindoseallibretobsicodelademocracia.
Noespocacosa.Desdesufundacincomoentidadesindependientesapartirde1810,el
ideal democrtico ha gravitado en las cabezas de los luchadores y los redactores
constitucionales, desde Argentina hasta Mxico, marcadamente influenciados en el
pensamiento y en la prctica poltica por el halo de la Ilustracin europea y el de la
Revolucinestadounidense.Sinembargo,estabsquedaincesantedelademocracianocont,
enlaprctica,conunacontrapartidafcil,comolotestimonian(cualSsifo)lademocraciauna
yotravezencontradayperdidaduranteelsigloXIXygranpartedelXX.
Lasperspectivasdemocrticasseensombrecieronmsandurantelasdcadasdelosaos60
y 70 del siglo pasado (en plena Guerra Fra), como consecuencia del grave surgimiento y
consolidacindelosregmenesmilitaresylageneralizacindelaideologaydelaprcticade
la Doctrina de la Seguridad Nacional. El golpe militar en Brasil, en marzo de 1964, anul las
condicionesdemocrticasycolocenelpoderalmariscalCasteloBranco.lysussucesores
acabaron imponiendo la doctrina y la prctica totalitaria en nombre del combate a la
subversin y el comunismo. En Argentina, los militares Ongana (1966) y Levingston (1970)
fueron los que establecieron esas mismas condiciones, retomadas y recrudecidas hasta sus
ltimasconsecuenciasporelgeneralVidelaylaJuntaMilitarapartirdelgolpedeEstadode
1976. En Bolivia (1971) el instaurador de la doctrina de la Seguridad Nacional fue el general
HugoBnzer.EnChilelohizoPinochet,traselviolentoderrocamientodelpresidenteAllende
en1973,ycomosmboloydecanodetodosellos,elgeneralStroessner,enParaguay,desdeel
golpedeEstadode1954hastasucadaen1989.383
Debido a esta etapa trgica de nuestra historia, precisamente, lo ocurrido en el cruce de los
siglosXXyXXItienetantarelevancia:laenrgicaydecididabsquedadelademocraciapara
escapardelautoritarismo.Acontrapelodetodoslospronsticosqueleaugurabancortavida,
losprocesosdedemocratizacin,consuslucesysombras,resistieronysobrevivierondurante
estas tres dcadas, demostrando que las sociedades latinoamericanas eran ya lo bastante
modernascomoparanocaber(niquerercaber)bajoelmantodeunsoloformatoideolgico,
enunesquemadeorganizacin,cooptacinodesubordinacinanteelautoritarismomilitar.
383
A.Rouqui,Alasombradelasdictaduras:LademocraciaenAmricaLatina,FCE,Mxico,2011,pp.1750.
313
Comoseindicenelcaptulo2deestainvestigacin(ysinperjuiciodelaimportanciadelos
antecedentesdelastransicionesque tuvieronlugarenRepblicaDominicanaen1978,enel
Ecuadorentre1977y1978,enPerentre1978y1979,yenBoliviaentre1978y1982,conlos
cuales dio inicio la Tercera Ola democrtica en Amrica Latina), se rompi un eslabn muy
importanteyemblemticotraselreferndumcelebradoenUruguay,el30denoviembrede
1980, cuando los militares uruguayos vieron fracasar su intento de legitimar y perpetuar el
rgimen autoritario instaurado en 1973 (momento en que el presidente Juan Mara
BordaberryseasocialosdeseosdelosmilitaresydisolvielCongreso).Eralaprimeravezen
Amrica Latina que las Fuerzas Armadas aceptaban ir a una consulta popular sin tratar de
manipularelresultadoadversoquedebieronacatar.
Estaderrotapolticoelectoralabrielcaminoaotrastantastransformacionesesperanzadoras
que, en olas sucesivas, configuraron un escenario latinoamericano completamente nuevo,
claramentedistintoalesculpidodurantelaGuerraFra,enelquelospartidos,yelpluralismo
polticoqueellosexpresaban,tendrannoobstantesusdificultadesunlugarlegtimoycentral
enlacompetenciaelectoralyeneldebatepblico.Apartirdeesemomento(noviembrede
1980),AmricaLatinaentrporderechopropio,alamarejadadelaTerceraOla,dandoinicioa
unperiodotansingularencuantoasusrasgospolticos,tanamplioensucoberturageogrfica
(todos los pases de la regin, salvo Cuba) y tan extenso en el tiempo (tres dcadas) que
podemosconsiderarcomounperiodohistricodemocrticofundacional.
Fue precisamente dentro de ese periodo que tuvo lugar el proceso de reforma poltico
electoralmsintensoyprofundodelahistoriadeAmricaLatina.Correspondeahora,alaluz
delanlisisqueheefectuadoenloscaptulosprevios,extraerlasconclusionesprincipalesque
surgendeambosprocesos.
RespectodelaTerceraOladeseodestacarlosrasgoscentrales,lascaractersticasquedefinen
el rostro de estos 30 aos de democracia ininterrumpida; y, en relacin con el proceso de
reforma polticoelectoral (objetivo central y principal de mi investigacin), me interesa
evaluar las tendencias y los resultados de dichas reformas en relacin con las cuestiones
temticas identificadas como prioritarias en este estudio, a saber: rgimen poltico, sistema
electoral, partidos polticos, financiamiento de los partidos, instrumentos de democracia
directayorganismoselectorales.
D.9.a.EnrelacinconlaTerceraOla
I)Experienciainditadeestabilidadinstitucional
Afirmar que Amrica Latina es una regin de aguda inestabilidad poltica an constituye un
tpicodelapolitologa.Sindudalofueenlosaospreviosalastransiciones.Tambinescierto
que surgieron varios sntomas y episodios de inestabilidad durante parte de la Tercera Ola,
sobretodoaprincipiosdelaprimeradcadadelsigloXXIyenlosaos90.Sinembargo,no
cabe duda de que la estadstica global de estos ltimos 30 aos es claramente favorable en
trminos de estabilidad poltica pese a que, durante ese lapso, 15 presidentes no pudieron
cumplirntegramenteelperiodoparaelquefueronelegidos.Elinventariodeesainestabilidad
institucionaleselsiguiente:
314
HernnSilesZuazo(Bolivia,1985)
RalAlfonsn(Argentina,1989)
FernandoCollordeMello(Brasil,1992)
JorgeSerrano(Guatemala,1993)
CarlosAndrsPrez(Venezuela,1993)
JoaqunBalaguer(RepblicaDominicana,1996)
AbdalBucaramOrtiz(Ecuador,1997)
RalCubasGrau(Paraguay,1999)
JamilMahuad(Ecuador,2000)
AlbertoFujimori(Per,2000)
FernandodelaRa(Argentina,2001)
GonzaloSnchezdeLozada(Bolivia,2003)
CarlosMesa(Bolivia,2005)
LucioGutirrez(Ecuador,2005)
ManuelZelaya(Honduras,2009)
EntreestaspresidenciasinterrumpidasencontramostresvecesaEcuador(1997,2000y2005);
tresvecesaBolivia(1985,2003y2005),dosvecesaArgentina(1989y2001)yunavezaotros
siete pases: Brasil, Guatemala, Honduras, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y
Venezuela.384 Es decir, en tres pases (Argentina, Bolivia y Ecuador) tuvieron lugar ms de la
mitad(8de15)delasinterrupcionesdelosmandatosconstitucionales.Porotraparte,durante
el ltimo lustro, a excepcin del golpe de Estado en Honduras, ningn presidente se vio
obligadoadejarelpoderdemaneraanticipada.
Si comparamos estas 15 interrupciones con la finalizacin a trmino de los presidentes que
han sido electos o reelectos democrticamente en las ms de 120 elecciones presidenciales
que han tenido lugar durante estos 30 aos en la regin (menos de 15%), podemos afirmar
que desde hace un cuarto de siglo, las elecciones son fuente constante de legalidad y
legitimidaddelpoderpolticoenlospaseslatinoamericanos.Aellodebemossumarqueenlos
18pasesdelareginhahabidoalternancia,enlamayoradeloscasosvariasveces,yenotros
almenosenunaoportunidad.
Este nivel de estabilidad institucional, as como el funcionamiento de los dispositivos de
arregloconstitucionalantelassalidasanticipadasdelosmandatariosconstitucionales,resulta
anmsimportantesitomamosencuenta,porunlado,elrecordtrgicodegolpesdeEstado
de nuestra regin385 y, por el otro, el contexto de los ltimos 30 aos, es decir, el campo
384
A. P. Lin, Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad poltica. Perspectivas tericas sobre las crisis presidenciales,
AmricaLatinaHoy,nm.49(EdicionesUniversidaddeSalamanca,Salamanca[Espaa],2008),pp.105126.
385
UnestudiodeDavidScottPalmer,citadoporA.Valenzuela,encuentraqueentre1930y1980,en37pasesdeAmricaLatinay
elCaribehubo277cambiosdegobierno,yqueen104casos(37,5%)estecambiosedioatravsdeungolpemilitar.Otroestudio
similar,deWaldinoCletoSurez,sealaqueen20pasesdelareginlatinoamericana(los18quecubreestainvestigacinms
315
minado de dificultades en todos los rdenes, especialmente el econmico y social, sobre el

quesehaerigidolavidademocrticadelaregin.
En sntesis, gracias a esta indita estabilidad institucional, Amrica Latina puede extraer
lecciones de su propia experiencia democrtica, ya no importadas de otras regiones. Es
precisamenteporestaestabilidadquelareginhasidocapazdeiniciarunprocesoautnomo
deaprendizajedemocrticoycomenzaraextraerdelenseanzastericasyprcticasnoslo
paralademocracialatinoamericanasinotambinparalademocraciaanivelglobal.
II)Desarrollodemocrticoacontrapelodelpesimismopredominante
SegnlosestudiososyexpertosdelasvariablesinstitucionalesdeAmricaLatina,laTercera
Ola arrancaba desde las peores basesposibles y con un marcado pesimismosobre su futuro
inmediato.ParaHirschman:
[...] el pesimismo tiene que estar en el inicio de cualquier reflexin seria sobre la
probabilidaddequelademocraciasefortalezcaenAmricaLatina.Laraznprincipal
es sencilla: la experiencia histrica es muy poco tranquilizadora. A este respecto, la
reciente desintegracin de regmenes autoritarios supuestamente slidos en
Argentina,BrasilyUruguay,yelaparentevigordelasnuevascorrientesdemocrticas
en estos pases no son por fuerza alentadores. Al parecer, lo que permea a los
regmenes polticos de los pases latinoamericanos ms desarrollados es la
inestabilidad,queinfluyehastaenlasformaspolticasautoritarias.386
ParaLinzyValenzuela,porsuparte(entreotrosmuchosexpertos,comoyatuvimosocasinde
analizar en el captulo 3), las noticias eran notablemente adversas para el desenvolvimiento
democrtico de Amrica Latina. Sus presidencialismos eran especialmente rgidos y
refractarios para la realidad caleidoscpica de los pases de la regin. Linz afirmaba: La
evidencia acumulada del pasado en los sistemas presidenciales, especialmente en Amrica
Latina,yelxitoevidentedelasdemocraciasparlamentariasenEuropa,muestranunaseriede
tantosquefavorecenalsistemaparlamentario,sealandoque:Lasquiebrasalademocracia
sonnotablementemsfrecuentesenelpresidencialismoporlastensionesquegenerayluego
nosaberesolver.387
Lijphart tampoco era demasiado optimista respecto de las germinales poliarquas
latinoamericanas.388Delasvariascombinacionesposibles,AmricaLatinatena,asujuicio,la
peor de todas: sistemas presidenciales, con sistemas de representacin proporcional y
multipartidismo.Paraelcitadoautor,lasdebilidadesinherentesdelgobiernopresidencialson
CubayHait)duranteelmismoperiododetiempo(1930a1980)seprodujeron36,4%delosnombramientospresidencialesde
formairregular.PNUD,InformeNuestrademocracia,op.cit.,p.65.
386
A.Hirschman,op.cit.,p.9.
387
J.J.LinzyA.Valenzuela,op.cit.,1997,p.137.
388
A.Lijphart,ConstitutionalDesignforDividesSocieties,JournalofDemocracy,vol.15,nm.2(TheJohnsHopkinsUniversity
Press,Baltimore,2004,pp.96109),p.46.
316
su marcada tendencia hacia la democracia mayoritaria en los numerosos pases donde, a

causadelafaltadeconsensonatural,esnecesariaunaformadedemocraciaconsensual.389
Por otro lado, a mediados de los 70 surgi otra tesis pesimista en contra de las demandas
enormemente infladas que los agentes sociales hacan al Estado, lo que a su vez provoca su
expansin e intervencin bajo la lgica de la concertacin que involucraba a gobiernos,
partidos,sindicatosyengeneralorganizacionessociales.Estarelacinqueprevisiblementese
extendera en las democracias (participacinrepresentacintoma de decisiones) recibi
fuertescrticasenuntexto(Lacrisisdelademocracia)alqueyamerefer(captulo3),escrito
en1975porHuntington,CrozieryWatanukibajoelpatrociniodelaComisinTrilateral.Desde
el campo de la economa poltica, los citados autores planteaban serias dudas acerca de la
democratizacindeAmricaLatina:
En el curso de los ltimos aos el funcionamiento de la democracia parece haber

provocadounadeslegitimacindelaautoridadpolticayunasobrecargadeexigencias
a los gobiernos. De igual modo que existen lmites potencialmente deseables de
crecimientoeconmico,tambinhaylmitesdeseablesdeextensindemocrtica[...].
Eselteoremadelaingobernabilidad,queveaunanetadiscrepanciaentrereivindicacionesy
problemas(lainflacindepoder)ylassolucionesfactibles(gobiernodbil)estableciendouna
intensaydifusacrisisderacionalidadpolticadefinidacomoingobernabilidad.390
Sin embargo, esta hiptesis sombra, siempre amenazadora en pases con tantos rezagos y
exiguosrecursosfiscalescomolosonlamayoradeloslatinoamericanos,tampocoocurri.La
democraciaenlareginmostrunainsospechadacapacidadparaaceptarlaincertidumbre
comodeseabaHirschman391y,portanto,paraencararlasoportunidades,lascoyunturas
favorables, las rendijas que pueden ser aprovechadas para sortear las situaciones y los
acontecimientosadversos.LaTrilateralacertenlatesisdelainflacindedemandas,pero
errenlacapacidadpolticayestatalparaasimilarlas,darlesrespuestay,sobretodo,erren
un elemento clave: aunque las soluciones a los problemas lleguen tortuosamente tarde, los
ciudadanos las prefieren si las comparan con la experiencia autoritaria y vertical de los aos
anteriores. La memoria y la reflexividad social, fueron palancas de naturalizacin de la
experienciademocrticaenAmricaLatina.
Enresumen,sibienimportantesestudiosconceptualesnoaugurabanbuenasnoticiasparala
sostenibilidad de la democracia en la regin, lo cierto es que, a 30 aos del inicio de la
transicindemocrticaya20aosdelascrticasmsimportantesypesimistas,losregmenes
democrticos presidencialistas de Amrica Latina muestran dos rasgos fundamentales: 1)
indita estabilidad y resistencia institucional, y 2) progresiva ampliacin de derechos,
389
Ibdem,Presidencialismoydemocraciamayoritaria:observacionestericas,enJ.J.LinzyA.Valenzuela,op.cit.,1997,p.148.
390
M.Crozieretal.,op.cit..
391
SegnHirschman,paraqueunrgimendemocrticopuedasobrevivir,losciudadanosdebernaceptarlaincertidumbresobre
losresultadosquesealaPrzeworsi,yserademspacientes.Parafortalecerse,elrgimennecesitalaincertidumbredequehabla
Manin:losciudadanosdebenestarconscientesdequelassolucionesqueproponganparalosproblemasmscomunesnopodrn
aplicarseantesdequesesometanaladiscusindemocrtica,op.cit.,pp.1724.
317
libertades, elecciones, competencia y pluralismo. Todo ello, muy alejado de lo que los
pesimistastericosvaticinabanaliniciodelaTerceraOla.
III)Democraciapesealaadversidadeconmica,lapersistentedesigualdad
ylacrecienteviolenciaeinseguridad
Como se analiz en el captulo 2, las democracias latinoamericanas se han instalado a
contrapelo,acontracorrientedelastendenciashistricascomparadasdelaEuropaposteriora
la Segunda Guerra Mundial. Han tenido que hacerlo, en efecto, en medio de uno de los
periodos ms difciles, inestables e inseguros de sus economas. A ttulo de ejemplo baste
sealar que el inicio de la Tercera Ola tuvo lugar a finales de los aos 70 y durante los 80,
dcada ganada en trminos de democracia, libertad y derechos humanos, pero perdida (as
catalogada)entrminoseconmicos.
Comorecordabaungrupodeintelectualesmexicanosenuntextoreciente:
TodalaexperienciadelastransicionesdemocrticaseuropeasdespusdelaSegunda
Guerra Mundial, o la japonesa, o la de los pasesdel sur europeo en los 70, consiste
precisamente en haber resuelto, en el mismo tiempo histrico, dos grandes tareas:
condicionesdemocrticasyEstadodebienestar,conloquelaciudadananoslotena
lacertezadehaberescapadodelaoscuranoche deltotalitarismosinoque,adems,
asociabaalademocraciaenmarchaconsuseguridadeconmicayconunavastared
institucionaldeproteccin,osea,conquistaronelhorizontedeunavidamslibre,ms
igualitariaymejor.392
Sinembargo,latransicinlatinoamericananocorriconesasuerte.Suscondicionesdevida
democrtica,porelcontrario,sehanconstruidoenunodelosperiodosdemayorinestabilidad
y precariedad econmica de todo el siglo XX. Ningn anlisis comparativo puede omitir este
dato esencial, y toda propuesta poltica reformadora debe comenzar por sealar que las
transiciones del fin de siglo en el subcontinente (econmica y poltica) tuvieron desenlaces
muydistintosyfrecuentementecontradictorios.Latransicinyconsolidacindelademocracia
tiene lugar, asimismo, en una regin que cuenta con la tasa ms alta de desigualdad del
mundo y con uno de los niveles ms elevados de violencia y homicidios del planeta, aun y
sobretodoentiemposdepaz.
Porltimo,estaexperienciainditadetransicinyconsolidacindemocrticaenuncontexto
de marcada pobreza, desigualdad y violencia, explica muchos de los rasgos y problemas
centralesdelademocratizacinenAmricaLatinadurantelosltimos30aos.Porello,como
bienaconsejabaHirschman:
[es] mucho ms constructivo imaginar cmo puede sobrevivir y fortalecerse la

democracia frente a una serie ininterrumpida de situaciones y acontecimientos
adversos [que] enumerar las condiciones estrictas que han de satisfacerse para que
392
IETD,Equidadsocialyparlamentarismo,InstitutodeEstudiosparalaTransicinDemocrtica,Mxico,2010.
318
unademocraciaexista[...]Enlugardebuscarlascondicionesnecesariasysuficientes
para el cambio (democrtico), debemos estar al acecho de los acontecimientos
histricos inusitados, de las raras concatenaciones de sucesos favorables, de los
pequeossenderos,delosavancesparcialesqueimaginemosqueotrospuedenimitar,
etc.Debemospensarenloposibleantesqueenloprobable.393
IV)Importanciadelasvariablespolticasydelacalidaddelademocracia
Comosesealenelcaptulo2,laperdurabilidadyresistenciadelademocraciaenAmrica
Latina, cuya especificad le es propia, est ms asociada a las variables polticas que a las
econmicas o al nivel de desarrollo. A la memoria histrica, es decir, a la conciencia de no
repetir nunca ms el pasado autoritario o dictatorial, Mainwaring394 suma otras variables
polticas claves, tales como la disminucin de los niveles de polarizacin poltica, el
compromisofuerteaunqueoscilantedepartedelaselitesydelaciudadanaenfavorde
lademocracia,juntoconpolticasymecanismosregionalesenapoyodelamisma.Todosestos
factores,segnelcitadoautorycomoanalizamosenelcaptulocitado,handesempeado
unpapelimportanteenlaperdurabilidadyresistenciadelademocraciaenAmricaLatina,sin
perjuiciodereconocerlasdiferenciassignificativasqueactualmenteexistenentrelospasesde
lareginencuantoalacalidaddelademocracia. Sinlugaradudas,lasvariablespolticasson
esencialesparaentenderlapervivenciadelsistemademocrticoenAmricaLatina.Lacalidad
de las instituciones, los valores y actitudes hacia la democracia y la relacin entre sociedad
civil,ciudadanosypartidospolticos,sonfactoresfundamentalesparacomprendernoslola
perdurabilidad sino tambin la calidad de la democracia. Igualmente importan, y mucho, el
compromiso genuino de los actores principales (de las elites gobernantes, empresariales y
culturales) con la democracia y, por supuesto, el contexto internacional y sobre todo el
contextoregionalenfavordesuvigencia.
En sntesis, durante estos 30 aos no slo se ha logrado recuperar la democracia y hacerla
durar sino tambin haberle generado un importante piso de apoyo ciudadano, tal como
evidencianlossucesivosinformesdeLatinobarmetro.
Por ello, en nuestros das el debate no es como en el pasado entre democracia o
autoritarismo, entre democracia formal o democracia real sino, por el contrario, sobre la
calidaddelademocracia,decmoconstruirmsymejorciudadana,decmopasardeuna
democracia electoral a una de ciudadanos y de instituciones, de cmo conciliar democracia
con desarrollo en el marco de sociedades con mayores niveles de cohesin social y mayor
equidad de gnero, de cmo buscar una relacin ms estratgica entre mercado y Estado y
unamsfuncionalentreEstadoysociedad,decmolograrquelademocraciadrespuestasa
nuevos tipos de demandas provenientes de sociedades ms complejas, ms modernas, ms
393
A.Hirschman,op.cit.,p.34.Enefecto,AmricaLatinaenseaquelateoradelosrendimientossocialesdelademocracianoes
unabsolutomaterial.Esdecir,nosonlosbeneficiossocialesdelademocraciaexpresinautomticadelasgananciasencalidadde
vida y crecimiento econmico. Los rendimientos sociales de la democracia son tambin intangibles, asociados al plano de la
culturapoltica.TreintaaosdespusdeliniciodelaTerceraOla,lasociedadlatinoamericanaadscribeavaloresdemocrticospor
su importancia constitutiva para las relaciones sociales y no solamente por su utilidad instrumental, para utilizar la apropiada
distincindeAmartyaSen.
394
F.HagopianyS.P.Mainwaring(eds.),TheThirdWaveofDemocratizationinLatinAmerica.AdvancesandSetbacks,Cambridge
319
urbanas, de cmo hacer funcionar la democracia de manera eficaz en un contexto

internacional globalizado. Como se observa, todos estos temas constituyen problemas de la
democraciaquedebendiscutirseendemocraciaycuyasolucindebeencontrarsedemanera
democrtica.
Este balance moderadamente optimista del gran y significativo avance democrtico logrado
durante estas tres dcadas no debe permitirnos soslayar los serios dficits que an nos
aquejannilosenormesdesafosquetenemospordelante.Enotraspalabras,eltriunfodela
democracia sobre el autoritarismo no debe impedirnos ver esos importantes, complejos y
numerosos dficits y desafos que an quedan por mejorar, como analic en detalle en el
captulo2,yrespectodeloscualesmegustararetomar,porsuimportancia,unodeellos:la
tendenciahaciaelautoritarismoelectoral.
Si bien los mandatarios de determinados pases de la regin han llegado al poder con plena
legitimidad de origen, ejercen el poder (legitimidad de ejercicio) con marcado desdn
institucional,sinrespetarladivisindepoderes,interviniendodemanerainconstitucionalen
lospoderesLegislativo,Judicial,einclusoenlafuncinelectoral,utilizandodeformaindebida
los mecanismos de democracia directa no para fortalecer la democracia representativa sino
paraintentarsuplantarla,yllevandoadelantereformasconstitucionalestendentesareforzar
en exceso los poderes del Ejecutivo (hiperpresidencialismo), incluida la introduccin de la
reeleccin en beneficio propio, todo lo cual genera una compleja y difcil relacin entre
democraciayEstadodederecho.
D.9.b.Enrelacinconelprocesodereformapolticoelectoral
I)Periodointensamentereformista
EnAmricaLatina,laTerceraOlavinoacompaadadeunaintensaagendadereformasquese
caracteriz, entre otros temas importantes, por: el fortalecimiento de la institucionalidad
democrtica;labsquedadeunreequilibrioentreelEjecutivoyelCongreso;larevisindelos
sistemas electorales para lograr un mejor balance entre representacin y eficacia;
transformaciones al sistema de partidos polticos, tanto en materia de democracia interna
como en relacin con el financiamiento; fortalecimiento de los organismos electorales y la
ampliacindelosnivelesdeparticipacinpolticadelaciudadanamediantelaincorporacin
demecanismosdedemocraciadirecta.
Sin duda alguna, las caractersticas, tendencias e impacto de todas estas reformas han sido
influidas,comoeradeesperar,porelcontexto,laculturapoltica,elniveldelosliderazgosyla
tradicindemocrticadecadapas.ComobiensealaNegretto:
Unargumentomuydifundidoenlacienciapolticaesqueelcambiodeinstitucioneses
pocofrecuenteeincremental.Entantoloscambiosdereglassoncostososygeneran
incertidumbre,losactorespolticosprefierenmantenerlasinstitucionesexistenteso,
de reformarlas, realizar cambios menores y de detalle. Este razonamiento es
particularmente apropiado cuando se trata de reglas constitucionales, cuya reforma
requiereporlogenerallaformacindeampliascoalicionesylosefectosdelasnuevas
320
reglassonmuchasvecesimpredecibles.Sinembargo,estahiptesisnoseverificaen
contextos polticos y sociales cambiantes. De 1978 a 2008, casi todos los pases de
Amrica Latina han reemplazado o reformado, muchas veces en forma drstica, sus
Constituciones. Lo mismo ha ocurrido con leyes secundarias que regulan aspectos
fundamentalesdelrgimenpoltico,comoeselsistemaelectoral.395
Esta caracterstica singular de la democracia latinoamericana durante las primeras tres

dcadasdelaTerceraOlacontraraelsupuestodelaestabilidaddelossistemaselectorales.396
No cabe duda de que estos 30 aos de transicin y consolidacin democrtica sern
recordados como el periodo en el que se registr el mayor nmero de cambios poltico
institucionalesdelahistoriadeAmricaLatina.Desde1978yhasta2009,sehabanadoptado
17nuevasConstituciones.ConexcepcindeCostaRica,MxicoyPanam,lasdemsnaciones
delareginadoptaronalmenosunanuevaConstitucinollevaronacaboreformasprofundas
duranteeltrnsitodemocratizador,comoconsecuenciadetrescausasprincipales:1)cambios
aniveldelrgimenpoltico;2)crisispolticas,y3)cambiosenlaspreferenciasodistribucinde
poderentrelosprincipalesactorespolticos.397
Laolademocratizadorahasidopues,unperiodofecundodecambio,decreacineinnovacin
constitucionaleinstitucional.Paralelamente,esteintensoprocesodereformasupusonuevas
leyesdepartidos,cdigoselectoralesinauguradosymuchasvecesreformados,surgimientode
nuevos organismos puestos a ordenar la competencia poltica, a revisar las finanzas de los
partidos o a ampliar las garantas de los ciudadanos, nuevos procedimientos generales de
eleccin(comolasegundavuelta),modificacinenlanaturalezaytamaodelosCongresosy
laintroduccindenuevasmodalidadesderelacinentrepoderes.
En palabras de Morlino, Democratizacin significa reforma, un continuo de cambios en las
reglas y en las instituciones [] que ajustan y aaden nueva calidad a los procesos de la
democraciamisma.398Noeselcasoanglosajn,peroesoesjustamenteloquehaocurridoen
Amrica Latina: un trayecto reformista que an no cesa y que, por el contrario, muestra un
notablevigorycambioenlanaturalezadesuagendaaldarprioridadyanotantoalasreglas
electorales sino a las reglas de la gobernabilidad e incluso a la concepcin misma del orden
estatal tradicional. La naturaleza reformista del proceso se refleja con toda fuerza en los
sucesivoscambiosointentosdecambioenlasConstituciones delsubcontinente,sobretodo
en las que buscaron reformar el rgimen de gobierno hacia el parlamentarismo (Argentina,
Bolivia y Brasil) y en las que ellas mismas se consideraron fundadoras de toda una nueva
concepcindederechossocialesydeunavisindelEstadoydesurelacinconelmercadoy
con la sociedad (Bolivia, Ecuador y Venezuela). En medio de este proceso, un caudal de
cambios de distinto orden y profundidad desde Chile, Colombia y Paraguay, pasando por
RepblicaDominicana,MxicoyelPerhantradocomoresultado,unaggiornamento,es
395
G. L. Negretto, Paradojas de la reforma constitucional en Amrica Latina, Journal of Democracy en Espaol, vol. 1, nm. 1
(PontificiaUniversidadCatlicadeChile,SantiagodeChile,2009),pp.3854.
396
D.Buquet,op.cit.B.Geddes,InitiationofNewDemocraticInstitutions.EasternEuropeandLatinAmerica,A.Lijphart,C.H.
Waisman,InstitutionalDesigninNewDemocracies:EasternEuropeandLatinAmerica,WestviewPress,Oxford(Inglaterra),1996,
pp.1452.
397
G.L.Negretto,op.cit.,2009,p.39.
398
L. Morlino, Democracias y democratizaciones, Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 2009. (Coleccin Monografas,
nm.267.)
321
decir,unapuestaaldadeinstituciones,reglas,mecanismosyprocedimientosrespetuososde
laprcticademocrtica.
Si bien este frenes reformador ha provocado cierto nivel de estrs institucional (cambios
demasiados frecuentes, en tiempos relativamente breves, a los cuales no se les permite
madurar ni se les da tiempo a los actores polticos ni a los ciudadanos de adaptarse a su
comportamiento),nocabedudadequeapartirdeestaricaexperienciadeensayoyerror,la
regin cuenta hoy, por primera vez, con un importante arsenal conceptual y emprico, as
como con una valiosa experiencia acumulada de la cual extraer lecciones tiles, tericas y
prcticas sobre los procesos de reforma polticoelectorales de y para la democracia
latinoamericana.
II)Transicionesdentrodelpresidencialismo
Comoobservenelcaptulo3,AmricaLatinallevaya30aosdevidademocrticadentrodel
presidencialismo.Enlaprctica,elparlamentarismonologronohalogradoanobtener
apoyo suficiente para que se adopte como sistema de gobierno alternativo. No obstante la
simpataqueeltrnsitodeunsistemapresidencialaunoparlamentariosuscitentreamplios
sectores acadmicos, en estas tres dcadas slo unos pocos pases consideraron seriamente
las propuestas para modificar el diseo del rgimen poltico: Argentina, Brasil y, hasta cierto
punto,Bolivia.
No obstante la nutrida agenda de reformas constitucionales que tuvieron lugar en Amrica
Latina, ningn pas fue tan lejos como para modificar la estructura bsica de su rgimen
presidencial.Encontradeunaimportantelneadelpensamientoacadmico,segnlacualel
presidencialismonoesrecomendable,menosansiselocombinaconsistemaselectoralesde
representacin proporcional y, peor an, en el contexto de sistemas multipartidistas que
caracterizan a la regin, ningn pas abandon el presidencialismo en favor del
parlamentarismoosemipresidencialismo.399Porelcontrario,enelmarcodelaadministracin
delacrisiseconmicaylaadopcindepolticasdeajusteestructural,propiosdelosaos80y
principios de los 90, el presidencialismo en Amrica Latina se caracteriz por contar con un
Poder Ejecutivo dotado de mucho poder que, en gran medida, predominaba sobre el
Legislativoenelprocesodeformulacindepolticas.Sinembargo,apesardesupersistenciay
tradicin, de su arraigo poltico y su funcionamiento ininterrumpido incluso en duras
condiciones,seraincorrectohablardepresidencialismolatinoamericano.
EnpalabrasdeNohlen,Elpresidencialismodeunicidadregionallatinoamericanonoexiste,ni
como modelo ni como fenmeno real.400 En estas tres dcadas de transiciones,
399
ComosealaNohlen:EnAmricaLatina,elpresidencialismoestradicionalmenteeltipodesistemapolticopreferido.[]Enel
transcursodelaredemocratizacindelossistemaspolticosdeAmricaLatinaenlosaos1980,sevolvieronareactivarentodos
ladossistemaspresidenciales,aunqueenalgunospasessehanmostradodebilidadesfuncionalesdelpresidencialismoenlapoca
preautoritaria,ysehandiscutidovivamentealternativasdereforma.Sehasostenidoinclusoqueelderrumbedelasdemocracias
en los aos 1960 y 1970 tuvo su principal causa en el presidencialismo. Por lo tanto se han recomendado urgentemente a los
pases latinoamericanos tras la democratizacin sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo (vase la versin ms
acabada de esta cadena de argumentos en Linz, 1994). En contraste con esta postura, se ha negado que el presidencialismo
hubieratenidotantaimportanciaenelsurgimientoderegmenesautoritarios(D.NohlenyM.Fernndez,op.cit.,1991).Adems,
sedestacelpapeldelpresidencialismoensudimensinhistricaysociolgica,apartirdelocualseexplicaelarraigodeeste
sistemadegobiernoenAmricaLatina.SegnJorgeLazarte(2005,pp.33yss.),estaotralneadedesarrolloen(la)materia
ms atenta a la contextualidad del presidencialismo, a rastros histricos, a las pautas de cultura poltica y a ecuaciones a las
polticasnacionaleshasidoencabezadaporDieterNohlen.D.Nohlen,op.cit.,2011,p.2.
400
Ibdem,p.6.
322
democratizacin y consolidacin pluralista, en realidad han surgido los presidencialismos, es

decir, distintas combinaciones y frmulas que los 18 pases en estudio han ensayado, con
distintoxito,parahacerquesusdemocraciasseangobernablesysustentables.
En relacin con este tema, tal vez sea posible que la historia poltica de Amrica Latina se
describa como un esfuerzo reformador del presidencialismo, un intento por modular la
contradiccin fundamental del rgimen: la eleccin unipersonal del mandatario,
independiente de la eleccin de los legisladores, la creacin en dos poderes democrticos,
divididosyconstituidosendospistasseparadas.401
Ensntesis.Enmateriadergimendegobierno,enlareginnohahabidocambiosformales
significativos, ya que todos los pases siguen siendo presidenciales, si bien con diferencias
marcadas entre ellos. Ha habido, eso s, modificaciones importantes en relacin con el
funcionamientodehechodelospresidencialismos,comoocurreconlospresidencialismosde
coalicin, o lo que otros expertos denominan estilo parlamentarista de ejercer el
presidencialismo.
ComobienhadichoChasquetti,losregmenesdegobiernoproblemticosnosonactualmente
los presidencialismos a secas sino los presidencialismos multipartidistas extremos (ms de
cuatro partidos) sin capacidad de formar coaliciones de gobierno. La experiencia comparada
latinoamericanadelosltimosaosdemuestraque:
i) lacombinacindepresidencialismoymultipartidismoesunamezclapolticoinstitucional
apta para la democracia, siempre y cuando los presidentes sean capaces de conformar
coalicionesdegobiernodecarctermayoritario;
ii) los multipartidismos extremos y con alta polarizacin presentan mayores problemas de
gobernabilidad,y
iii) lospresidencialismossonaptosparalaformacindecoaliciones,sibien,estaspresentan
rasgosycaractersticasdiferentesalasquetienenlugarenregmenesparlamentarios.402
Comoseadvierte,enelterrenoconceptualyprcticohasidoysiguesiendodifcildemostrar
que el presidencialismo supone mayor riesgo para una poltica democrtica estable que el
parlamentarismo contemporneo. Pero ello no implica que, de cara a la realidad
latinoamericana, no se reconozca la necesidad de mejorar el dficit que aqueja, con distinta
intensidadyporcausasdiversas,alossistemaspresidencialesenunbuennmerodepasesen
la regin. Sin embargo, la respuesta a estas carencias no depende necesariamente de un
cambio de rgimen ya que, como la experiencia lo demuestra, los cambios radicales son
difciles de llevar a cabo debido a los consensos que se requieren. Demanda, en cambio, un
debaterenovadoentornoalaefectividaddelrgimenpoltico,conelobjetivoderesponder
adecuadamentealasnuevasrealidades.
401
Uno de los mejores balances de esta tensin histrica ha sido elaborado por J. Colomer y G. Negretto, Gobernanza con
poderesdivididosenAmricaLatina,PolticayGobierno,nm.1(CIDE,Mxico,2003).
402
D.Chasquetti,Democracia,multipartidismoycoalicionesenAmricaLatina:evaluandoladifcilcombinacin,enJ.Lanzaro
(ed.),TiposdepresidencialismoycoalicionespolticasenAmricaLatina,CLACSO,BuenosAires,2003.
323
La reflexin en torno a esta cuestin se ha vuelto ms compleja y sofisticada en estas tres

ltimasdcadas,alejndosedelostrminosenqueestuvoplanteadaladiscusinenlos80.En
este sentido, existe un abanico de opciones que van desde un presidencialismo renovado
(Nohlen, mediante ajustes funcionales graduales y progresivos), pasando por la
parlamentarizacin del presidencialismo (Colomer), por frmulas semipresidenciales, por el
GobiernodeGabinete(DiegoValads)hastaelestablecimientodeunrgimenparlamentario
(ValenzuelayLinz).
Finalmente, cabe apuntar que uno de los retos ms importantes es el de encuadrar o
conceptualizarelsistemadegobiernopresidencialdemaneratalqueseevitecaerenunviejo
mallatinoamericano,eldelautoritarismoconstitucional,queconducealejerciciodelpoderen
formaunipersonal,sinpartidospolticosquesirvandeintermediariosentrelasociedadcivily
elpoder,sincontrolesnicontrapesosefectivosyconunpodermilitarautnomo.Heahuno
de los retos ms importantes a la hora de encarar una reforma constitucional en nuestros
pases: disear el sistema presidencial, vacunndolo contra el autoritarismo constitucional,
para lo cual, entre otros factores, resulta indispensable establecer un verdadero control
parlamentario(quegaranticeelbalanceentrelospoderesdelEstadoynotengaporobjetivo
principal la obstruccin gubernamental) y, conjuntamente, el control judicial de los actos
administrativosydemsactosdelPoderEjecutivo.
En este sentido, lo que se requiere son controles polticos de origen parlamentario que, en
palabrasdeValads,suponenlapresenciadeunsistemadepartidosresponsableyporende
tambincontrolado,condisciplinainternaquepropicieconductascooperativasyfortalezcaal
sistema representativo. Para alcanzar estos objetivos se hace necesario contemplar los
mecanismosquefavorezcanlatransparenciaencuantoalaestructurayelfuncionamientode
los partidos, inhiban alianzas circunstanciales y contradictorias que desconciertan a los
ciudadanos,ademsderegularfenmenostanllamativoscomoeltransfuguismo.403
Resumiendo: Despus de tres dcadas de vida poltica seguimos viviendo bajo la sombra de
Linz, pues ningn pas ha encontrado un diseo que resuelva de modo satisfactorio la difcil
ecuacin de la gobernabilidad democrtica. No obstante, al mismo tiempo, durante este
periodo ningn pas de la regin ha retrocedido en sus condiciones democrticas por efecto
del rgimen presidencial. La heterognea variedad del presidencialismo ha sido la nave
constitucional que resisti las adversidades en todos los rdenes y en la que nuestra
democratizacin pudo viajar y ser cultivada. Sin duda alguna, ste es uno de los acertijos
fundamentalesdelfuturoinmediatodelademocracialatinoamericana.
III)Laatenuacin,amedias,delhiperpresidencialismo
Comosehaanalizadoenesteestudio,pesealosnumerososprocesosdereformapolticaque
se desarrollaron durante los ltimos 30 aos, ningn pas modific la matriz bsica de su
rgimenpoltico.Esonosignifica,sinembargo,comoyahesealadoenelpuntoanterior,que
elpresidencialismoseaniconielmismoconelquearrancaronlastransiciones.
Alcontrario,variossistemaspresidencialistashanrecibidodosisdiversasdeparlamentarismo
odesemipresidencialismo,fundamentalmenteatravsdecincotiposdereformas:
403
D.Valads,op.cit.,2007,p.184.
324
1. buscarnuevasatribucionesdelPoderLegislativo(mocindeconfianza;censura;informes;
preguntaparlamentaria;interpelacioneseinvestigaciones);
2. buscar,correlativamente,nuevoequilibriooacotamientodelasfacultadesdelpresidente
(legislativas,definicindelpresupuestopblico,poderdeveto;atribucionesenemergencias;
expedicindedecretos;losmecanismosparaemitirdecretosley);
3. crear el cargo de jefe de Gabinete o alguna frmula parecida, parcialmente responsable
anteelPoderLegislativo;
4. permitirqueelCongresocensureydestituyaalosministrosdelgabinete,y
5. facultaralpresidenteparaqueencircunstanciasexcepcionalesdisuelvaelCongreso.
Las diversas combinaciones de estas y otras medidas, hacen posible clasificar los sistemas
presidenciales latinoamericanos contemporneos, siguiendo a Carpizo404 en este punto, en
cuatrotipos:
1. presidencialismopuro;
2. presidencialismopredominante;
3. presidencialismoconmaticesparlamentarios,y
4. presidencialismoparlamentarizado.
Asimismo, es importante tener en cuenta la tendencia mayoritaria a la reduccin de la

duracin del mandato presidencial en estas tres dcadas. La duracin del mandato
presidencialvaraentrecuatroyseisaosparaunpromedioregionalde4,6aos.
En resumen, las transiciones democrticas han transformado moderadamente el
presidencialismo histrico latinoamericano inyectndole, en dosis diversas, mecanismos y
procedimientosdecontrolparlamentario.Elpresidencialismoeselqueahoramismomudapor
efectodelaluchapoltica,ysumutacinsehamultiplicadoenvariasdireccionescomoseha
analizadoenelcaptulo3.
El nuevo protagonismo de los Parlamentos es, por su parte, un sntoma de ese cambio
correlativo:mientrasmsimportanciacobralaactividadenelPoderLegislativoymientrasse
hacedemsfacultadesycapacidades,elviejopresidencialismomuypoderosoporvasde
hecho o de derecho se ha visto atenuado (si bien no en todos los pases), dando paso a
institucionalidadeshbridasyalanecesidaddeCongresosmejordotados,mscompetentesy
capaces,sujetosauncontextoderendicindecuentasmuchomsriguroso.Sinlugaradudas,
y en todos los pases de la regin, ste es uno de los temas ms importantes de la agenda
democrtica.405
404
J.Carpizo,ConceptodedemocraciaysistemadegobiernoenAmricaLatina,UNAMIIJ,Mxico,2007.
405
ComosostieneenunadesusprincipalesconclusionesJ.M.Payneetal.,op.cit.,2006.
325
IV)LatensinirresueltaentreelpresidenteyelCongreso
Desde el punto de vista poltico e institucional, uno de los principales problemas de los
presidencialismoslatinoamericanosresideenlatensaycomplejarelacinentreelpresidentey
el Congreso. La tensin se aloja en el corazn del sistema presidencial: por un lado, la
necesidaddeunpresidentefuerteperoacotado,capazdetomardecisionesperocontrolado;
y, por el otro, un Congreso que canaliza las demandas y necesidades de la ciudadana, pero
que sabe trascender los intereses de una clientela o de un sector; un Congreso que debate,
evala,fiscaliza,peroquenoentorpeceelgobierno.
staeslaecuacinpolticairresueltadenuestrademocratizacin.Unatendenciaimportante
dirigidaareequilibrarestacompleja,difcilyalmismotiempovitalrelacinentreelEjecutivoy
elCongreso,fueladeimponercontrolesorestringirelpoderpresidencialdeemitirdecretos,
ademsdefortalecerlascapacidadesdelPoderLegislativomediantelamodernizacindesus
sistemas de informacin y la profesionalizacin del personal de apoyo con que cuentan los
Congresosylascomisioneslegislativas.
Sinembargo,peseaestasreformas,yentrminosdesuspoderesconstitucionales,lafigura
presidencial se mantiene relativamente poderosa en un nmero importante de pases de la
regin.PerohayquetenerpresentequelaConstitucinsloequilibraparcialmenteelpoder
del Ejecutivo y del Legislativo. Por un parte, la ley fundamental a menudo est sujeta a
distintasinterpretacionesypuedeinclinarseafavordelEjecutivosistetieneinfluenciasobre
elCongreso,laCorteSupremaolaAsambleaConstituyente.Porotraparte,existeotraseriede
factoresentreelloslafragmentacindelsistema departidos,elgradodeapoyopartidista
conquecuentaelpresidenteenelCongresoylascondicionessocioeconmicasqueinciden
enestarelacin.
La fragmentacin del sistema de partidos puede privar al mandatario de mayoras que le
permitantrabajarenelCongresolocual,asuvez,debilitalacapacidaddeaccincolectivade
los representantes legislativos. Los sistemas de partido concentrados aumentan las
probabilidades de conformar gobiernos unipartidistas de mayora absoluta y, en principio,
fortalecen al presidente en su relacin con el Legislativo. Las crisis econmicas o sociales
tambinpuedenserutilizadasparalegitimarlausurpacindelpoderporpartedelmandatario,
oladelegacindepoderesporpartedelCongreso(cadavezmscomnenvariospasesdela
regin),paradarmayorpoderdedecisinalEjecutivo.
Ensntesis,comolaexperienciacomparadalodemuestra,nosoninfrecuenteslosepisodiosen
losquelasrelacionesentreEjecutivoyLegislativosecomplicanatalgradoqueelsistemase
obstruye o simplemente se vuelve inoperante.406 Evitar estos escenarios, es una de las
principalespreocupacionesdelapolticaylacienciapolticalatinoamericanacontempornea.
Ylasolucinclsicaapuntaadosfrmulas:1)revisarlaconfiguracindelsistemaelectorala
findereducirelmultipartidismoextremo,obien,2)modificarlaestructurafundamentaldel
rgimen poltico para pasar del sistema presidencialista a uno parlamentario o
semipresidencialista(lasegundavuelta,tampocoharesueltoestegranproblema).407
406
UnodelostextosquemejorsintetizanlasfrmulasusadasenAmricaLatinaparapromoverunabuenagobernanzaenlos
regmenesdeseparacindepoderesesdecirpresidencialistas,eseldeJ.ColomeryG.Negretto,op.cit.,2003.
407
Por ejemplo, en Mxico, actualmente se ventilan tres vas de solucin totalmente diferentes: regreso a las clusulas de
gobernabilidad para otorgar mayoras congresuales con 35% de la votacin (propuesta hecha por el gobernador del Estado de
326
V)Lasegundavueltaenversinlatinoamericana
Enrelacinconelsistemaelectoralparalaeleccindelpresidenteseregistraunatendencia
clara y predominante como hemos estudiado en el captulo 4 a transitar del sistema de
mayorasimplealdemayoraadosvueltasoaldesegundavueltaconumbralreducido.Trece
de los 18 pases de la regin regulan la segunda vuelta, en diversas modalidades y
combinaciones electorales. nicamente Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y Venezuela,
hanmantenidoelsistemadeunavueltaconmayorasimple.
El objetivo principal de la introduccin de la segunda vuelta ha sido el de fortalecer la
legitimidaddeorigendelcandidatoganadoro,enalgunoscasos,reducirlasposibilidadesde
queuntercerpartidoalcanzaralapresidencia.Sibienesdifcilemitirunjuiciodefinitivosobre
losefectosdeestasmodificaciones,laexperienciacomparadalatinoamericanaevidenciaque,
envarioscasos,lametadefortalecerelmandatopresidencialnosealcanz.Porelcontrario,
en algunos pases la gobernabilidad se debilit cuando el candidato ganador de la segunda
vueltanofueelmismoquetriunfenlaprimera.Adems,elpasohaciaelsistemamayoritario
adosvueltasparecehabercontribuido,envarioscasos,aunaumentodelafragmentacindel
sistemadepartidos,reduciendolacantidaddevotosqueelcandidatoganadorobtieneenla
primeraronda,ascomoelnmerodeescaosquesupartidoobtieneenelLegislativo.
Porlotanto,lasegundavueltaesunodelosrecursosmsusadosenlaregin,yseubicaentre
la tpica reforma electoral y la reforma al rgimen de gobierno. Es algo ms que una mera
reforma electoral porque exige una concentracin de energas (la posibilidad de tener que
competirdosveces)yunaconfiguracindealianzasdefuerzaseinteresesmuyamplia,mucho
ms amplia que las clsicas alianzas o coaliciones electorales del pasado; pero, al mismo
tiempo,noalcanzaamodificaroatocarlalgicadelpresidencialismoynohalogradoalterar,
sinoresidualmente,lasrelacionesentreelPoderLegislativoyelPoderPresidencial.
VI)Lareeleccindejdesertab
Enlosltimos15aos,AmricaLatinapasdeserunareginatodotranceantirreeleccionista
aserunaclaramenteprorreeleccionista.Lareeleccinestpermitidaactualmenteen14de18
pases, y slo cuatro la prohben: Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay. La normativa
presenta, sin embargo, variaciones importantes. En Venezuela se autoriza la reeleccin
indefinida. En cinco pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, y Colombia) la reeleccin
consecutivaestpermitida,noasdemaneraindefinida.Enotrosochocasossloesposible
despus de haber transcurrido al menos un mandato presidencial (Costa Rica, Chile, El
Salvador, Nicaragua,408 Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay). Como vemos, la
reeleccindejdeseruntabpolticoenlaregin.
Enlneaconelcrecientefenmenodelapersonalizacindelapoltica,lasreformasenfavor
de la reeleccin, sobre todo en su modalidad consecutiva, tuvieron nombre y apellido; se
llevaronacabodurantelapresidenciadelos mandatariosquequeranreelegirsey,salvoen
Mxico,PeaNieto,pertenecientealPRI);laincorporacindeunasegundavueltaelectoralconeleccincongresualconcurrentea
la presidencial (propuesta por el Presidente de la Repblica) o el cambio de rgimen constitucional, hacia el parlamentarismo,
propuestadeungrupoimportantedeintelectualesypolitlogos.
408
UnapolmicasentenciadelaCorteSupremadeNicaragua,deoctubrede2010,habilitalpresidenteOrtegaapresentarseala
reeleccinconsecutivaenlaseleccionesdenoviembrede2011.
327
RepblicaDominicanaconelpresidenteHiplitoMeja,lograronsuobjetivo.409Unamiradaal
mapapolticolatinoamericanomuestraunaolareeleccionistayunaobsesinpersonalistapor
el poder que resultan malas noticias para una regin caracterizada por la debilidad
institucional,lacrecientepersonalizacindelapolticayelhiperpresidencialismo.
EnHondurasyacostungolpedeEstadomilitar,cuandosedabaporsentadalaimposibilidad
de un retroceso poltico de tal envergadura en la regin. En Colombia, la extraordinaria
popularidad del ex presidente Uribe deslumbr a algunos de sus seguidores, quienes
pretendieron obtener respaldo para la segunda reeleccin (tercer periodo consecutivo) en
virtuddeunreferndumydelexpedientediscutibledeloquellamaronestadodeopinin.
Sin embargo, la Corte Constitucional puso punto final a esta iniciativa mediante su fallo de
febrerode2010.
Es cierto que en muchos pases de la regin la ciudadana respalda, en las urnas, esta ola
reeleccionista,peroellosedebemsalainestabilidadpolticadelasreformasdemocrticasy
alalimitadacapacidaddeformacindeopciones(enunescenariopartidariocaracterizadopor
ladebilidadprogramtica)queaunavaloracindelacalidaddeldesempeogubernamental.
Todoloanteriortomafuerzaconelaumentodelprestigiodelosgobernantes,queobtienen
cadadamsaprobacindesusciudadanos,robusteciendolaPresidenciaendesmedrodelas
otras instituciones de la democracia, que no avanzan en igual medida en su consolidacin.
Estudios recientes muestran cmo circunstancias tan perturbadoras la crisis financiera,
lejosdedisminuirestatendencia,terminaron,porelcontrario,reforzndola.
Por ltimo, el fortalecimiento y la consolidacin de las democracias en Amrica Latina no se
obtendrn a travs de lderes carismticos y providenciales sino por la calidad de las
instituciones,lamadurezdelosciudadanosyunaslidaculturacvica.Quizestosargumentos
y la reflexin del ex presidente Lula sobre este fenmeno fueron los que pesaron en
mandatariosque,aungozandodealtosnivelesdepopularidad(TabarVsquezenUruguay,
Lula en Brasil, Lagos y Bachelett en Chile), decidieron no cambiar las reglas del juego en su
propiobeneficio.
VII)Importanciayparadojadelospartidospolticos
EnAmricaLatinalospartidoshanasumidounrangoconstitucionalquelosdefine,protegey
fortalece en diversas formas y medidas. La gran mayora de los pases de la regin han
instauradolegislacionesquepuedencatalogarsedealtaintensidad,esdecir,abarcadorasy
desarrolladasenlosmbitosmsdiversos.Entodosloscasos,sehaconferidoalospartidosel
papel de sujetos privilegiados de la representacin poltica y de la participacin popular,
adems de ser depositarios bajo frmulas diversas de financiamiento y prerrogativas
estatales.410
Enestesentido,lapropiarealidadhasuperadounadiscusinpolticaeintelectualqueseinici
conlaTerceraOla,asaber:sielderechodebaonoregulardemaneradetalladaalospartidos
409
ComobiensealaBuquet,todaslasreformasqueintrodujeronla reeleccinpresidencialinmediatafueronpromovidas por
coaliciones ascendentes construidas en torno de un lder carismtico (Fujimori, Cardoso, Menem, Chvez, Uribe) que result
reelectoentodosloscasos.D.Buquet,op.cit.,2007,p.47.
410
D.ZovattoG.,op.cit.,2006,pp.819.
328
polticos.411 En efecto, durante estas tres ltimas dcadas, la regulacin jurdica de las
organizacionespolticasnohahechosinoampliarseymultiplicarsehastagenerarunadelas
estructuras legales ms frondosas para los partidos polticos en las democracias del mundo
occidental.412 De esa manera, la regin ha encarado el reto de racionalizar efectivamente
esta parcela de la realidad poltica, introduciendo en ella los parmetros del Estado de
derecho,413 dotando de coherencia a cuatro factores claves para la existencia y el
funcionamientodelospartidos:
1. lareafirmacindelademocraciarepresentativa;
2. laideologademocrtica;
3. laorganizacinydemocraciainterna,y
4. elfinanciamientodelospartidos.
Y, al amparo de ese edificio normativo se consolid uno de los hechos claves de la

democratizacin:lacentralidaddelospartidosparaarticularlavidapoltica.
Esta evolucin entraa, empero, una doble paradoja: si bien el inicio de la Tercera Ola vino
acompaado de un resurgimiento y un protagonismo casi absoluto de los partidos polticos,
curiosamente, y al mismo tiempo, ha ido mermando su legitimidad y credibilidad. Las
mediciones sistemticas hechas por Latinobarmetro arrojan una evidencia confirmada y
continuada por ms de una dcada: mientras se fortalece la confianza pblica en los
presidentes y se validan las elecciones como el mecanismo de conformacin de gobierno y
representacin, al mismo tiempo se debilita la confianza en los partidos y en los Congresos
habitados por ellos, lo que constituye el verdadero Taln de Aquiles de la democracia en
AmricaLatina.414
A esta primera paradoja se suma una segunda, que parece dar cuenta de la maduracin
democrtica de la regin: no obstante toda esa carga crtica y la elevada desconfianza que
existe en relacin con los partidos, los mismos datos de Latinobarmetro confirman que los
partidospolticossonpercibidoscomopalancaimprescindibleparaelfuncionamientopoltico
denuestrassociedades.Sesentaporcientodeloslatinoamericanosopinaquenopuedehaber
democraciasinpartidospolticosysinoperacindesusCongresos.Casientodoslospases,a
pesar de la crisis, se consolida una tendencia (de varios aos) que proyecta la imagen de un
tpico ciudadano latinoamericano desconfiado y crtico de los partidos, pero consciente del
papelinsustituiblequejueganenelequilibriosocial.Atodasluces,estefenmenoinformade
laexistencia deunaconcienciacvicaydemocrticamssofisticada;otrofrutomadurode
razculturaldelaTerceraOla.
De ah la importancia y urgencia de pasar, como aconseja Mustapic, del malestar con los
partidos a la renovacin de los partidos415 ya que, para lograr la consolidacin de la
411
P.deVega,op.cit.,1977,pp.2123.
412
Ibdem,p.35.
413
R.MorodoyP.L.MurillodelaCueva,op.cit.,p.58.
414
Latinobarmetro2008.SantiagodeChile,en:http://www.latinobarometro.org/docs/INFORME_LATINOBAROMETRO_2008.pdf
415
Segn Mustapic, los resultados de las numerosas reformas polticas dirigidas a fortalecer los lazos entre los partidos y los
ciudadanos,seaampliandolosespaciosdelademocraciaelectiva,seacreandonuevosmbitosdeparticipacin,noprodujeronlos
329
democracia, el crecimiento econmico y el desarrollo, importa, y mucho, la calidad de las

institucionesydelapoltica.Ynoesposibletenerinstitucionesypolticademejorcalidadsino
fortalecemos, democratizamos, profesionalizamos e institucionalizamos a los partidos. Este
fortalecimiento, democratizacin, profesionalizacin e institucionalizacin de los partidos es,
asimismo, de vital importancia para lograr que stos se constituyan en remedios efectivos
contraelpopulismoyelpersonalismo.
Enefecto,nadacontribuyetantoalacredibilidadyalaconsolidacindelademocraciacomo
el prestigio y la institucionalizacin de un sistema de partidos; y a la inversa, nada erosiona
ms la vida democrtica como el desprestigio y la parlisis de los partidos y su incapacidad
paraofrecerrespuestaseficacesalasdemandasdelaciudadana.Porello,comobienadvierte
Paramio,[]unareformaprioritariadeberaserlareformadelospartidos,parahacerlosms
responsablesymenostentadosdesacrificarlotodoalarentabilidadelectoralinmediata.
Ciertamente,comosesealaenLademocraciaenAmricaLatina,lospartidosnoatraviesan
su mejor momento en ningn lugar del mundo por razones ms complejas que las que se
han enumerado pero, por mucho que se potencie la participacin ciudadana y la
movilizacindelasociedad,sinpartidosseriosyconfiablesesdifcilimaginarquesepuedan
formar gobiernos eficientes. En particular, no tiene demasiado sentido tratar de erradicar la
corrupcindelosgobiernossinosebuscanmecanismosquedesincentivenlasformasilegales
definanciacinelectoral.Desgraciadamente,nosepuedeesperarcontarconunanuevaclase
poltica y con partidos responsables y honestos para intentar plantear una nueva agenda
democrtica.Tampocoesposiblepostergarlarespuestaademandassocialesoareformasde
Estadohastaelmomentoenquesegaranticelafinanciacindelosgobiernosylaestabilidad
financieradelospases.Hayquereconstruirelbarcoenaltamar.416
Ensntesis,losproblemasquehoyendapadecelareginenmuchosedebenalfracasodelos
partidos en su papel poltico dentro del sistema. Poco se puede avanzar si no se cuenta con
partidoscuyaorganizacin,programasyhbitosnoseanadecuadosalasnecesidadesdelas
nuevasdemocraciasydeunanuevaciudadanaquecuentacongraninformacinasualcance
para tomar sus decisiones. El rezago que existe en torno a los partidos polticos y el
consiguientedescontentodelapoblacinconsudesempeo,constituyeunaspectomedular
enelprocesodereformaquedebeemprenderlaregin.
VIII)Loslmitesdelaingenierapolticaparareformaralospartidospolticos
La nocin de la importancia de las instituciones polticas y la necesidad de contar con
liderazgosresponsablesparamejorarlacalidaddelademocraciaesampliamentecompartida
porlospropioslderespolticos,comoconstaenelInformedelPNUDsobrelaDemocraciaen
AmricaLatina.Existeunafuerteautocrticadepartedelaclasepolticalatinoamericanasobre
la crisis que atraviesan los partidos, as como un consenso bastante generalizado de que las
solucionesalosproblemasdelademocraciahayqueencontrarlosdentrodelademocraciay
dentrodelapoltica.
resultados esperados. La proliferacin de instancias electivas, ya sea porque se crearon nuevas geografas polticas con los
procesosdedescentralizacin,yaseaporqueseamplilaofertadecandidatos,oporquelospartidosmismosabrieronsuspuertas
alosciudadanos,hicieronmsdifcileimpredeciblelaactividaddelospartidos.A.M.Mustapic,op.cit.,pp.2324.
416
L.Paramio,ReformadelEstadoyreformapoltica,PonenciaintroductoriadelaVIConferenciaIberoamericanadeMinistros
deAdministracinPblicayReformadelEstado,SanJos(CostaRica),8y9dejuliode2004,pp.1920.
330
Sinembargo,enladoctrinanohayconsensorespectodelacapacidaddelaingenierapoltica
para reformar a los partidos. Existen opiniones para todos los gustos. Desde los escpticos
hasta los optimistas, que consideran que mediante reingeniera poltica, reformas jurdicas y
cambioenelcomportamientodelaselitesesposiblemejorarsudesempeoyfortalecersus
nivelesdelegitimidad.
Linz(quiendescribealospartidoscomonecesariosperonocrebles,particularistaseidnticos
a la vez, interesados en opiniones o en votos, representativos de intereses o de intereses
especialesycorruptos),dudaacercadelaposibilidaddequelaimagendelospolticosydelos
partidospuedasermejoradasustancialmentemediantereformaspolticas,yaquealgunosde
susprincipalesproblemassoninherentesasunaturalezay,porlotanto,difcil,sinoimposible,
decorregirmedianteingenierainstitucional.Janda,porsuparte,sealaquedebemostener
presente las limitaciones de la teora emprica a la hora de predecir la manera en que la
regulacindelospartidospolticosafectarsufuncionamientoyeldesussistemas.417
Porltimo,unarevisindelosprocesosllevadosacaboenelterrenodelaingenierapoltica
de los sistemas de partidos evidencia que no se trata de instituciones fcilmente maleables
que puedan ser modificadas de manera similar a otras partes del sistema poltico. Sin
embargo, existen normas relativas a los partidos que, si se incorporan en la legislacin
electoral, pueden elevar el contexto de exigencia hacia estas organizaciones, entre esas
normas cabe mencionar: la rendicin de cuentas, la transparencia y frmulas de eleccin a
candidatos y dirigentes. En consecuencia, si bien no deben abandonarse los intentos de
promoverlademocraciaatravsdelareformaalospartidos,exigenunabordajecuidadoso.
IX)Laprdidadelmonopoliodelospartidosvacandidaturasindependientes
Lacrisisqueafectaalospartidosy,enconsecuencia,labsquedaporpartedelosciudadanos
deotrasalternativasparacanalizarsusintereses,hamotivadoelsurgimientodecandidaturas
y movimientos polticos independientes. Ya son ocho los pases que las regulan en el nivel
presidencial.Laaparicindeestasnuevasinstanciasderepresentacinhatenidosusefectos
en la vida jurdica de los Estados y de los partidos, por lo que las legislaciones han debido
adaptarsepararegularsuparticipacinenlavidapoltica.
Comoseanalizenelcaptulo5,estetemaesobjetoactualmentedeunampliodebatedebido
a que el monopolio de los partidos est siendo socavado por la presencia creciente de este
tipo de organizaciones, muchas veces carentes de la estructura necesaria para articular y
poner en prctica un buen programa de gobierno. Sin embargo, la experiencia comparada
evidenciaqueestasnuevasformasderepresentacinpolticacuentan,envariospasesdela
regin, con el apoyo de importantes sectores de la ciudadana. De todos modos, las escasas
experiencias que han tenido lugar en el nivel presidencial durante estos 30 aos arrojan
resultados mayoritariamente negativos desde el punto de vista del fortalecimiento de la
institucionalidaddemocrtica.
X)Elaumentodeltransfuguismo
El transfuguismo constituye uno de los problemas ms graves que afecta actualmente a los
partidospolticosylosprincipiosderepresentacinygobernabilidaddelsistemademocrtico.
417
K.Janda,op.cit.
331
Enelcentrodeladiscusinseencuentraeltemadelatitularidadpersonalonodelescao.En
AmricaLatina,sibienelfenmenohageneradoiniciativasdirigidasatratardeevitarestetipo
deprcticaspolticas,lociertoesqueannohancristalizadoenreformasexitosas.Enefecto,
un anlisis de la situacin latinoamericana muestra que, salvo contadas excepciones, las
reformas destinadas a tratar de evitar este fenmeno han sido inexistentes o ineficaces.
Constituye, por lo tanto, uno de los temas pendientes y prioritarios del proceso de reforma
electorallatinoamericanodelfuturoinmediato.
XI)Dineroypoltica
Comoheanalizadoenelcaptulo6,larelacinentreeldineroylapolticasehaconvertidoen
uno de los grandes problemas del gobierno democrtico, por lo que no es posible una vida
polticasaludableentantoelusodeldinerocarezcadecontrolesefectivos.Duranteestastres
dcadas,laexpansindelademocracia,lacrecientecomplejidaddelosprocesoselectoralesy
laconcienciadelosriesgosquelacorrupcinylapenetracindeldinerodelnarcoydelcrimen
organizado suponen para la viabilidad de los sistemas democrticos, han situado al
financiamientodelaactividadpolticaenelcentrodeladiscusinpblicaenAmricaLatina.
Lejosdeseruntemaaislado,lafinanciacindelapolticarecorrelacolumnavertebraldelos
sistemasdemocrticosdelaregin.Msalldelaevidentedimensineconmicainvolucrada
queobligaamantenerlmitesrazonablesalgastoelectoralyahacerunusoracionaldelos
recursos,susconsecuenciaseimplicacionesseextiendenaotrosmbitosdelacompetencia
democrtica y del ejercicio del poder: la autonoma del poder poltico respecto del poder
econmicoylosgruposdeinters;laentradadeinteresesadineradosalapoltica;laequidad
en las condiciones de competencia (incluido el acceso a los medios de comunicacin, sobre
todo a la televisin); las oportunidades para nuevos partidos y fuerzas polticas; el grado en
que la diversidad poltica encuentra un cauce en el sistema partidario, y la cercana entre
partidos y candidatos y los electores. Todos ellos se encuentran en conexin directa con la
formaenquesefinanciaalospartidosysemantieneenfuncionamientoelsistemaelectoral.
Enefecto,aunquelademocracianotienepreciostieneuncostodefinanciamientoquehay
que solventar. En otras palabras, el uso de recursos econmicos es un elemento
imprescindibleparalacompetenciademocrtica.Msqueunapatologadelademocracia
como frecuentemente se la presenta en la discusin pblica, el financiamiento poltico es
partedelanormalidadylasaluddelademocracia.Esinnegable,sinembargo,queeldineroes
capazdeintroducirdistorsionessignificativasenelprocesodemocrtico.Deahlaimportancia
deque,envezdedemonizaraldinero(lalechematernadelapoltica),418seestablezcaun
marco regulatorio, acompaado de rganos de control y un rgimen de sanciones que
permitanalsistemademocrticocontrolareldinero,ynoalainversa.
En resumen, el financiamiento de los partidos polticos y de las campaas electorales es un
tema complejo, controvertido, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas
mgicas,ycuyoperfeccionamientosealcanzaporaproximacionesgradualesysucesivasms
queporampliasymuyambiciosasiniciativasdereforma.Durantelasltimastresdcadasse
han logrado avances importantes en esta materia, si bien con importantes variaciones entre
418
K.CasasyD.Zovatto,Parallegaratiempo.ApuntessobrelaregulacindelfinanciamientopolticoenAmricaLatina,Nueva
Sociedad,nm.225(FundacinFriedrichEbert,NuevaYork,2010),pp.4967.
332
los distintos pases. Despus de haber estado prcticamente ausente en la agenda poltica
regional (durante los primeros aos de la Tercera Ola), el financiamiento de la poltica ha
venidoocupandounlugarcadavezmscentralenlaagendapolticalatinoamericana,dando
lugar a numerosas e importantes reformas, constituyndose de este modo en un asunto no
solamente tcnico sino esencialmente poltico, que es fundamental para la calidad y buen
funcionamientodelademocracia.
XII)Sindemocraciarepresentativaslidanohaydemocraciadirectagenuina
UnodelosdesenlacesinevitablesdeldesarrollodemocrticoenAmricaLatinayentodoel
Occidente,eslaconstitucindepartidospolticosy,conellos,laeleccindelegisladoresyel
funcionamiento del Congreso representativo. En la misma medida que esos mecanismos se
normalizan y se vuelven rutina estable, se abre una brecha, una desconfianza vaga y amplia
queacusaalosoperadorespolticosdeencerrarseprogresivamenteensusesferasdedecisin
yvolversecadavezmsindiferentesalavoluntaddelagente.
ParadecirloenpalabrasdeRosanvallon:
Desde su gnesis, el ideal democrtico ha crecido sobre una paradjica dualidad:

libertades, voto del pueblo, representacin efectiva, al lado de la suspicacia, de la
dolorosaexperienciadelacorrupcin,delriesgoquesuponedelegarlasfuncionesen
un representante, al que siempre se le pueden imponer intereses particulares por
sobrelosdelamayora.419
Esta desconfianza a la representacin, que habita en el alma convulsa de la democracia,

pervive hasta nuestros das y conforma un abanico de alegatos y dispositivos de control, de
intervencin y de implicacin en el gobierno y las decisiones pblicas, paralelamente a los
mecanismos constitucionales clsicos. Y la regulacin creciente de los mecanismos de
democracia directa, como tuve ocasin de analizar en el captulo 7, ha sido una de las
respuestasmstrascendentesparahacerfrentealadesconfianzademocrticayalacrisisde
lademocraciarepresentativa.420
Enefecto,entre1978ymarzode2010sellevacabountotalde49consultaspopulares421en
12pasesdelaregin.Laexperiencialatinoamericanacomparadaenmateriademecanismos
de democracia directa de los ltimos 30 aos evidencia que el uso de estos instrumentos a
escalanacionalhasidomsbienmodestoyaltamenteconcentradoenunnmeroreducidode
pases.
419
Dudasyparadojasquefueronplasmadasdesde1649,enelAcuerdodelPueblo,enLondres,quecomosesabeesunodelos
documentosprogramticoscentralesdelarevolucininglesa.Vase,PierreRosanvallon,Lacontrademocracia:lapolticaenlaera
deladesconfianza,Manantial,BuenosAires,2007.
420
Para Nohlen, [] en Amrica Latina elpropsitode fortalecerlademocraciaatravsdelaintroduccin demecanismos de
democraciadirectasurgiconmayorfuerzaenlamedidaenqueloscanalesderepresentacinentrabanoeranconsideradosn
crisis.D.Nohlen,op.cit.,2010,p.25
421
EnBrasilsehanrealizadodosreferndumsmsquenosetomanencuenta,puesnofueronoficiales.Setratadelreferndum
deseptiembrede2000sobrelasreformasdelFondoMonetarioInternacional,yelsegundoensetiembrede2002sobreelreade
libre Comercio de las Amricas. Asimismo, en 2008 en Bolivia se realizaron los referndum para la autonoma de cuatro
departamentos;sinembargo,noseincluyenpornoserreconocidosporlaCorteNacionalElectoral.
333
Enefecto,estasinstitucioneshansidoutilizadassloen12delos16pasesqueregulanestos
mecanismos, pero de manera frecuente slo en dos de ellos: Uruguay y Ecuador.422 En
Venezuela se han utilizado con mucha mayor frecuencia desde la llegada al poder del
presidenteHugoChvez;situacinsimilarocurreconBoliviadesdelallegadadeEvoMorales.
EnPanam,porsuparte,conelreferndumde2006,lasexperienciasdeestaprcticahansido
cuatro.Deestemodo,36delos49procesos(osea73%)hantenidolugarsloencincopases:
14enUruguay,8enEcuador,6enVenezuela,4enBoliviayotros4enPanam.Paradecirloen
trminos cuantitativos, 27% de los 18 pases de la regin concentra 73% de las consultas o
procesos de democracia directa celebrados entre 1978 y marzo de 2010, y un solo pas,
Uruguay,concentra29%deltotaldeestasconsultas.
Ensntesis,laexperienciadelejerciciodelosmecanismosdedemocraciadirectaenAmrica
Latina arroja resultados mixtos: desde constituir un vehculo genuino para la inauguracin
democrticaysuprofundizacin;pasandoporseruninstrumentoutilizadoporlosgobiernos
paraaprobarreformasconstitucionalesyleyes,parasortearlosvetosparlamentariosyevadir
los controles de las instituciones republicanas; hasta el constituir un mecanismo de los
ciudadanosparaexpresarsudisconformidadconelgobiernoenturnooconciertaspolticas.
ComobienadvierteLissidini,423elejerciciodelademocraciadirectaentraaoportunidadesy
peligros.424Entrelasprimerascabesealar:incentivarlaparticipacin,promoverlaculturade
involucramientodelaciudadanaenlosasuntosdeinterspblico,controlarytransparentar
la poltica y, en particular, dinamizar a los partidos a travs de una mayor participacin
ciudadana.Respectodelossegundos,elpeligroquepresentamayorgravedadeslapotencial
utilizacindeestosmecanismosdepartedelosEjecutivosy,sobretodo,encontextosdebaja
institucionalidad, lo cual puede acarrear un aumento de la delegacin y del verticalismo
presidencialyelconsiguientedebilitamientodelademocracia.
Enotraspalabras,lademocraciadirectapuedecontribuiratransformarlademocracia,como
proponenCain,DaltonyScarrow(2003),democratizandolaagendapolticaypromoviendola
participacin ciudadana, pero tambin puede fomentar un aumento del poder y de la
discrecionalidad del Ejecutivo, en detrimento de otros mecanismos de intermediacin y
representacin,yporlotantopromoverunademocraciadetipodelegativa(enelsentidoque
ledaODonnell).425Paraevaluarsusefectosdebeentoncesconsiderarse:eldiseolegaldelos
mecanismos,lascaractersticasdelosactoresqueloejercenyelcontextosocialypoltico.Por
eso, la conclusin ms importante que se desprende de nuestro anlisis es que, lejos de
422
Aquseconsideranlassieteconsultasrealizadasanivelnacional.Sinembargo,enEcuadorsehandadootrascincoconsultasde
carcterprovincial,todasellasenelao2000,sobrelainstauracindeunrgimenautonmico.Entodasellasvencilaopcinde
laautonomaconmrgenessuperioresa80%.(S.Pachano,op.cit.,p.8.)
423
A. Lissidini, op. cit., 2011c, p. 87. Segn Lissidini, las recientes reformas constitucionales en Ecuador (2008) y Bolivia (2009)
ampliaron tanto la democracia directa como la democracia participativa, lo cual confirma la tendencia y plantea nuevas
interrogantes sobre el rol que tendrn estos mecanismos tanto en la estabilidad como en la profundidad de la democracia en
ambospases.Ydentrodeestalneadepensamiento,sepregunta:contribuirnalapacificacinoexacerbarnlasdiferencias?
promover la participacin y el involucramiento de los ciudadanos o aumentar el poder de los presidentes a costa de los
mecanismosderepresentacin?lograrnmejorarlacalidaddelademocracia?
424
Numerososautoreshaobservadocondesconfianzaalosmecanismosdedemocraciadirecta.As,porejemplo,paraGeorges
Burdeauatravsdelaconsultapopularsepidealpuebloquedigaququiere,peroenrealidadloqueseesperayloqueresulta
eslaconfirmacindelapropiavoluntaddellder.ParaMaxWeber,elplebiscitoeselinstrumentoespecficamentecesarista,
calificandoalademocraciaplebiscitariacomolaideologadeladictaduracontempornea.VaseD.Nohlen,op.cit.,2010,pp.
2527.
425
G. ODonnell, Delegative Democracy, Journal of Democracy, vol. 5 nm. 1 (The Johns Hopkins University Press, Baltimore,
1994),pp.5569.
334
contraponrsele, la democracia directa tiene como precondicin una democracia

representativafuerte,porquesuspremisaslgicassonlaexistenciadeunEstadodemocrtico
garantedederechospolticosydepartidosinstitucionalizadosqueexpresenunpluralismoreal
yefectivo.426
Nomenosimportante,lademocraciadirectarequiere,adems,laplenavigenciadelalibertad
de expresin e informacin as como condiciones de equidad del proceso deliberativo y
electoral.Sindemocraciarepresentativaslida,nohaydemocraciadirectaautntica.
XIII)Invencininstitucional:lasautoridadeselectorales
Nuestra democratizacin exigi un rbitro con credibilidad, un basamento de reglas,
instituciones y personalidades capaces de organizar los comicios y de dictar un veredicto
creble en torno al vencedor de las recurrentes elecciones. Nada podra comprenderse del
periodoqueaqusereseasinosedistingueestaasignaturaquetuvounpesomuchomayor
enlatransicinlatinoamericanacuandolacomparamosconotrastransiciones.
EltipodeproblemasquelademocratizacintuvoqueresolverenAmricaLatina,empezall,
desdelobsico,fortificandoinstitucionesocreandonuevas.Setratabaderesolverunodelos
dficits ms viejos de la convivencia social y poltica: el fraude electoral, la recurrente y
catastrficailegalidad,ilegitimidadeimpugnacinenloscomiciosquearrastrabalasituacin
social y poltica a una permanente conflictividad incapaz de hacer madurar la vida
democrtica,yanodigamoslaestabilidadpolticaoeldesarrolloeconmico.
Estos30aoshansignificadoeltiempodeunainvencininstitucionalespecial.AmricaLatina
deba crear rganos y mecanismos para contar con arbitrajes confiables en sus elecciones, y
desde las historias particulares ensay variadas frmulas que acabaron confluyendo en una
tradicinpropia.Enefecto,latendenciaunnimeenlos18paseshasidoladeenclavar
los organismos electorales en el texto de las leyes fundamentales para dotarlos de una
fortalezaeindependenciaquenuncatuvieronenelpasado.Pornormageneral,encasitodos
lospaseslosrganoselectoralesfueronorganismosautnomoseindependientesdelostres
poderes estatales tradicionales. Slo en Argentina, Brasil y Paraguay los rganos electorales
sonpartedelPoderJudicialdelaNacin,mientrasqueenotrospases(entreellosEcuador,
Nicaragua y Venezuela) se los regula de manera expresa en la Constitucin como Funcin
Electoral, Poder Electoral, al lado de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial en el caso
venezolano, tambin del Poder Ciudadano. Una tendencia importante en relacin con los
organismoselectoraleshasidolaqueadoptaronaquellospasesquehanescindidolaslabores
de organizacin y las tareas jurisdiccionales, por lo cual han creado dos rganos electorales
(Mxico, Per, Chile, Repblica Dominicana entre otros), mientras otros mantienen ambas
funciones (organizacin y jurisdiccional) en una misma estructura (Costa Rica, Uruguay,
Panam,Honduras,entreotros).
426
ParaNohlen[sibien]enlagranmayoradelasdemocraciasmodernassehanintroducidomecanismosdedemocraciadirecta,
osea,ambasformasdeparticipacin,laelectoralylaplebiscitaraconvivenpacficamente[]lamsimportantecondicindeque
estaconvivenciaserealiceeslafuerteinstitucionalizacinyestabilidaddeunsistemadepartidospolticos.Enotraspalabras,que
laparticipacinpolticatengasuprincipalcauceenlaseleccionesyatravsdelospartidospolticos.Elreferendooplebiscitoes
solounrecursoadicionalparadarmayorlegitimidadaunadecisinpoltica,sobretodosiestaestrascendental,comoporejemplo
eselcasodeunreferendoparalegitimarunanuevaconstitucin.D.Nohlen,op.cit.,2011,p.24.
335
Por lo tanto, en los 18 pases de la regin, segn el caso, se organizaron desde cero o se
rehabilitaron organismos especializados en materia electoral; se reforz su presencia y
capacidad, erigindolos en organismos constitucionales; se volvieron permanentes y al final,
antelacomplejidadeintensidaddelacompetenciapartidista,susfuncionesseexpandierony
multiplicaron, desarrollando un vasto corpus jurdico e institucional original, singular de
AmricaLatina.Lasfuncionesclsicasfueronampliadashaciaotrasnuevas,inimaginablesenel
comienzodelastransicionesdemocrticas:emitirlosdocumentosdeidentificacinparavotar
a todos los ciudadanos; fiscalizar las finanzas de los partidos; intervenir en las decisiones
internasdelospartidos,einclusoregularlosespaciosenradioytelevisinparalascampaas
electorales.Puededecirsequelaexistenciadelosorganismoselectorales,sureconocimiento
enelmbitoconstitucional,suautonoma,sufortalecimientoylegitimidadinstitucional,y la
expansindesusfuncionesrepresentanunodelosrasgosmsdistintivosdelainnovacin
institucionalquetuvolugardurantelaTerceraOlaenAmricaLatina,alavezqueconstituye
unadelasprincipalesgarantasdelaconsolidacindelasdemocraciasenlaregin.
XIV)Condenadosaseguirreformando,ahora,desdelaslecciones
ylaexperienciapropias
Si como seala Morlino, la democracia en Amrica Latina implica un cambio continuo, una
construccinsocialampliaes,entonces,unacosaessegura:lareginvivirtodavaunperiodo
intensamente reformista en el futuro inmediato. O podemos decirlo de otro modo. La
dinmica de las transiciones adquiri vida propia y las leyes y las instituciones (incluso las
Constituciones) han sido y seguirn siendo modificadas, bajo el empuje de las tensiones
irresueltasdelapropiademocratizacin:
1.lafriccinconstanteentrelosPoderesLegislativoyEjecutivo;
2.las nuevas demandas sociales que reclaman mayor participacin e involucramiento de los
ciudadanos;
3.la necesidad de renovar, fortalecer, democratizar y transparentar a los partidos, los
Parlamentosylapolticamisma,y
4.elnuevoacomodoquereclamanlospoderesdehechoenelecosistemademocrtico.
Lavisincomparadaqueofrecelapresenteinvestigacinreconoceenestoscuatrofactoresel
origen de las fuertes pulsiones de cambio que todava presionan en la regin y que van
determinandoelcontenidodelaprximaagendadereformas.Enesteinterregnoreformador,
destacauncambiosustantivo:lasreglas,lasinstitucionesylossistemaselectoralesdejande
tenerelpesodeterminantequetuvierondurantelaprimerageneracindereformasy,ensu
lugar,vienenganandoimportanciacrecientelostemasrelacionadosconelfortalecimientode
lasinstituciones,laexpansindeciudadana,lagobernabilidadylacalidaddelademocracia.
Yenlapuestaenmarchadeestanuevaagenda,existeunaventajaadicional:AmricaLatina
yapuedeaprenderdesusaciertosydesuserrores,deloquefuncionaydeloquenofunciona
en el contexto latinoamericano. Y esta experiencia comparada en materia de reformas
polticoelectorales constituye un valioso acervo, conceptual y prctico, un rico proceso de
aprendizajedemocrticodelcualsederivanleccionestilesportenerencuentadecaraalos
procesosdereformadelfuturoinmediato.
336
XV)Tendenciasyresultadosdelasreformas
Comosealaliniciodeestebalance,contrarioalsupuestodelaestabilidaddelossistemas
electorales, las reformas no slo han sido frecuentes sino que tambin han abarcado una
elevada cantidad de dimensiones o mbitos temticos, aunque en un buen nmero de
ocasiones,lamentablemente,sinbrjula.
Particularmente preocupante ha sido la tendencia a ignorar la recomendacin bsica del
cambiopolticoinstitucional:siempreyentodaspartes,tomarencuentaelcontextoyevaluar
lasreformascontemplandolosngulosdelatrilogasistemadegobierno,sistemaelectoraly
sistema de partidos polticos. Como se trata de dimensiones ntimamente vinculadas, de
realidadesqueamenudoseentrecruzanyyuxtaponen,laalteracinenunadeellasafectade
distintas maneras a las otras y viceversa. Ello conduce a una sinergia compleja entre valores
encontrados:mayorasestablesorepresentacin;pluralidadogobernabilidad;negociacin o
eficaciainmediata;sistemaspurosomixtos.Enelfondo,setratadeunadelasobviedadesms
esencialesdelinstitutionalengineering,pero,precisamentedebidoasunivelabsolutamente
bsico, suele ser desdeado o no tomado en cuenta lo suficiente por los reformadores,
generandosiempreconsecuenciasinesperadasynodeseadas.
Otro buen nmero de reformas no han cristalizado o bien no han alcanzado los objetivos
buscados, ya que adolecieron de serios defectos o limitaciones entre los que, por su
importancia, destacan: 1) el carcter coyuntural de las reformas; 2) una marcada ignorancia
sobrelascuestionestcnicas,y,quizlamsgravedetodas,3)lafaltadecompromisodelos
partidospolticoscondichasreformas.Analicemosunaporuna.
Un primer grupo de reformas se ha hecho de manera cortoplacista, coyuntural, con un
enfoquemstcticoqueestratgico,paraobtenerbeneficiosconcretosafavordeunafuerza
ofuerzaspolticasenelcortoplazo.ComobiensealanColomeryNegretto,427enelmundo
real, la eleccin de instituciones comporta una interaccin estratgica en la que diversos
actores con preferencias diferenciadas deciden de acuerdo a su propio inters. En otras
palabras,losactorespolticoseligenporlogeneralinstitucionesnoparaaumentarlaeficiencia
social sino para maximizar su probabilidad de ganar cargos y ejercer influencia sobre las
polticaspblicasunavezelegidos.Porejemplo,losindividuosylospartidosquecontrolano
esperancontrolarelEjecutivosuelenfavorecerunafuerteconcentracindepodereseneste
mbito,mientrasqueloslegisladoresylospartidosqueanticipanperderlapresidenciaenla
siguienteeleccintiendenaapoyarreglasqueincrementanelpoderdelCongreso.
Unsegundogrupodereformassecaracterizaporlaignoranciaydesconocimientodepartede
los actores que las llevaron a cabo. En efecto, muchas reformas bajo esta modalidad se
hicieronsinresponderpreguntasclave,comolassiguientes:
Culeselproblemaquesepretendesolucionar?
Qusolucionesalternativashay?
Culesopcionesseranlasmsadecuadasparaelcasoconcreto?
Qufactorescondicionanaquvariables?
427
J.ColomeryG.Negretto,op.cit.,pp.4549.
337
Culessonlosefectosdeseadosylosnodeseadosdecadaunadelasopciones?
Cul es el grado de viabilidad que las diferentes opciones tienen en relacin con el
contextodentrodelcualdebenoperar?
Qutanviablessonpolticamentehablandolasdiferentesopciones?y
Qu experiencias comparadas pueden analizarse para aprovechar el estado actual de
conocimientosobreeltema?
Finalmente,enuntercergrupodereformasseconstatalafaltadeunverdaderocompromiso
delosactorespolticoshaciaellas.ComosealaHurtado:
Frecuentemente,elprincipalymsgrandeobstculoquedebeenfrentarunareforma
poltica se encuentra entre quienes deben aprobarla y ejecutarla. Los partidos y sus
lderes,siestdepormediolaposibilidaddequepudieranserafectadossusintereses,
omermadasuinfluencia,suelenpostergarsudiscusinycuandosevenenfrentadosa
considerarla interponen toda clase de obstculos para que siga su curso legal. En el
caso de que, debido a circunstancias singulares llegara a aprobarse, manipulan su
puestaenprcticaosimplementenocumplenlasnuevasdisposiciones,conspiracin
que les resulta fcil de armar en razn de que controlan los rganos encargados de
plasmarla. Enfrentados los partidos a decidir entre el inters de la democracia y el
suyo, con frecuencia se pronuncian por el segundo. Una muestra de su conducta
utilitaria es el hecho de que los partidos que se opusieron a determinadas reformas
cuandofueronminoritarioslasapoyaronalconvertirseenmayoritarios,yviceversa.428
Pero no todas las reformas fueron ineficientes en el sentido arriba expuesto. Tambin hubo
reformas muy bien estudiadas, secuenciales, progresivas, que calcularon desde su diseo
iniciallosresultadosprevisiblesascomolosefectosnodeseados,yquetuvieronencuentael
contexto.
Enpocaspalabras:losresultadosdelasreformasduranteestastresdcadashansidomixtos.
Mientras en algunos temas se lograron avances importantes (fortalecimiento de los
organismoselectorales,regulacindelfinanciamientodelospartidos,utilizacindelascuotas
paramejorarlosnivelesdeparticipacinyrepresentacindelasmujeresenlapoltica,etc.)en
otros,encambio(sobretodoenmateriaderepresentacin,rendicindecuentasyeficacia),
hasidomsbienmodestodebidoaladificultadqueentraalaconstruccindeinstituciones.
En numerosos casos las reformas constitucionales, polticas y electorales no produjeron los
resultados virtuosos que esperaban obtener quienes las modelaron tericamente y las
disearonjurdicamente,debidoalimitacionesinterpuestasporlasrealidadesnacionalesypor
la forma en que asumieron sus responsabilidades los diversos integrantes de la sociedad
poltica.Estosedebeaquelasinstituciones,porsmismas,noproducennecesariamentelos
428
O.Hurtado,ElementosparaunareformapolticaenAmricaLatina,SeriedeinformestcnicosdelDepartamentodeDesarrollo
Sostenible(SGC104),BID,Washington,D.C.,2005,pp.412.
338
efectosqueseesperadeellas,pues,aldecirdeHuntington,lasorganizacionespolticasnose
creandelanochealamaanayaqueeldesarrollopolticoeslento,enespecialcuandoselo
comparaconelritmo,enapariencia,msrpidodeldesarrolloeconmico.429
Por otro lado, la tendencia en Amrica Latina a fortalecer los partidos e incentivar la
participacindelosciudadanos,intensificandoalmismotiempoelpluralismoylacompetencia
porelpoderpoltico,enmuchoscasoshadeparadoproblemascomplejosdegobernabilidad,
gobiernosdeminoras,relacionestensasentreelEjecutivoLegislativoyCongresosestancados
porlaimposibilidaddeencontrarconsensosymnimosdevotacin.Nocabedudadequela
participacin, la competencia autntica y la presencia de fuerzas polticas plurales son
elementos de gran importancia. Sin embargo, resulta fundamental conseguir un balance
adecuadoentreparticipacincompetenciayefectividaddelsistema,y,precisamenteeneste
tema,esdondelaagendadelaregintieneelcampoabiertoymsprometedor.
ComobienhadichoNohlen:
En Amrica Latina, se observa una tendencia a favorecer reformas que amplan los
canales de participacin. Sin lugar a dudas, la participacin constituye un objetivo
relevante,inclusounvalorensmismo.Sinembargo,resultaimperiosoparalasalud
de la democracia balancear adecuadamente la participacin con la efectividad del
sistemapoltico.[...]Porsupuesto,lagobernabilidad,vinculadaconeldesempeode
losgobiernosenelcampodelaspolticaspblicas,esunobjetivocrucialparaelfuturo
delademocraciaenAmricaLatina.430
D.9.c.Lecciones,criteriosyreflexionesfinales
paralanuevaagendadereformas
Tres dcadas despus del inicio de la Tercera Ola, la reforma poltica y electoral sigue
ocupandounlugarrelevanteenlaagendapolticadeAmricaLatina.Estaobservacinnoslo
reflejalasnumerosasreformasqueseprogramanysellevanacabo,sedesprendetambinde
lasencuestasentrepolticosypolitlogos,queenbuennmeromanifiestanlaideadequelo
ms apremiante en Amrica Latina son reformas institucionales. Segn un estudio del PNUD
sobreeltema,lareformapolticaesvistapor45%delosentrevistados(primerlugar)comoel
principalinstrumentoparadarrespuestaalosproblemasqueaquejanalademocracia.431La
nueva agenda de reforma que la regin necesita en materia poltica y electoral debe dar
respuesta,entreotras,alassiguientesinterrogantes:
429
S.P.Huntington,op.cit.,pp.6774.
430
Para Nohlen existe cierto trade off entre la participacin y la efectividad. Distingue tambin entre input legitimacy
(legitimidaddeentrada)youtputlegitimacy(legitimidaddesalida),sealandoqueenAmricaLatina,eneldiscursopolticoy
en numerosas reformas se ha dado prioridad a la legitimidad de entrada; se impone, sin embargo, aumentar la legitimidad de
salida. Ya es hora de pensar en la gobernabilidad, en su aumento a travs de reformas institucionales, sin perder de vista la
incidencia en el funcionamiento del sistema poltico de factores no institucionales. De entre ellos destaca la cultura poltica,
factorquetienemayorincidenciaeneldesempeodelasinstitucionesqueensentidoinverso,esdecirdelasinstitucionesenel
desarrollodelaculturapoltica.VaseD.Nohlen,Prlogo,enD.ZovattoG.yJ.J.OrozcoHenrquez,Reformapolticayelectoral
enAmricaLatina19782007,IIJ/UNAMIDEA,Mxico,2008,p.17.
431
PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y de ciudadanos, Nueva York. 2004, en:
http://www2.ohchr.org/spanish/issues/democracy/costarica/docs/PNUDseminario.pdf
339
Cmo logramos, mediante diseo institucional, fortalecer y democratizar los sistemas

polticos para que stos puedan resistir, democrticamente, los mltiples desafos que
enfrentan?
Cmo creamos las condiciones de estabilidad poltica y de eficacia que aseguren la

gobernabilidad?
Cmoconciliamoslosobjetivosderepresentacin,departicipacinydegobernabilidad
demaneraequilibradayeficaz?
Cmodiseamosyponemosenmarchaunsistemapoltico capazde darrespuesta,va

polticaspblicas,alosproblemasdelapobreza,deladesigualdadydelainseguridad?
Cmodamosrespuestasinstitucionaleseficacesalosproblemasdelapersonalizacindel
poder y al hiperpresidencialismo, a la crisis de legitimidad de los partidos, a la captura del
Estadoporpartedeinteresesprivados?
Comoloheafirmadoalolargodeestainvestigacin,estclaroquenosedarrespuestaalos
graves problemas de gobernabilidad y de representacin nicamente mediante la reforma
constitucional o la ingeniera institucional. Amrica Latina est llena de ejemplos de cmo,
intentos de esta naturaleza, han fracasado. Los problemas actuales de la democracia
latinoamericana no se resolvern si se apuesta todo a la ingeniera constitucional. sta
importa,ymucho,yaquepermitecrearlosincentivosadecuadosparamejorareldesempeo
delasinstitucionesdelsistemapoltico,perolaprioridaddeberesidirenlainstitucionalizacin
de un sistema de partidos democrtico y el fortalecimiento de un liderazgo poltico
responsable. Tampoco debe ignorarse la importancia de la cultura jurdica y poltica, la cual
comoyasehasealadodesempeaunpapelmuyimportante.
Por todo ello, en el previsible siguiente ciclo de cambio institucional sera deseable que
predominen las reformas basadas en una discusin cuidadosa, en la evidencia emprica y,
sobretodo,alejadasdelasprescripcionestericaspurasparasustentarlasdecisionesenuna
metodologa histrica que comprenda la imbricacin inevitable entre los tres sistemas: el de
gobierno,elelectoralyeldelospartidospolticos.
Nohlen432 seala que el anlisis y estudio detallado de las tres grandes variables polticas
(sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos) que estn en constante
interaccin, debe constituir el aspecto central de todo proceso de reforma. Por todo ello,
debemos insistir en la necesidad fundamental de diferenciar cuidadosamente y de tener
siempre presente la ntima relacin entre el sistema de gobierno, el sistema electoral y el
sistemadepartidospolticos,cuandosepiensanysediseanlasreformas:
[...] entre los factores institucionales y los no institucionales y, dentro del primer
grupo,entrefactoresindividualescomoelsistemadegobierno,elsistemaelectoraly
el sistema de partidos polticos. El estudio de la famosa triloga de factores, por lo
dems, no debe restringirse a cada uno de ellos, sino que debe enfocar su
432
D.NohlenyM.Fernndez,op.cit.,1998.
340
interrelacin.Qusepuedesaberrealmentesobreelfuncionamientodeunsistema
presidencialsinconsiderarlaestructurayelgradodeinstitucionalizacindelsistema
de partidos polticos como factores intervinientes? En el fondo muy poco, como lo
demuestraprecisamenteelfuncionamientodiferentedelossistemaspresidencialesen
AmricaLatina.
Portodoello,cualquiercambioquesequieradesarrollarenalgunodelostreselementosdebe
ser analizado y cuantificado cuidadosamente para prever, en la medida de lo posible, los
efectos sobre los dems componentes de la triloga. El anlisis serio y responsable, que
reflexionepermanentementesobrelasinteraccionesrealesdelasvariables,elpodermiraral
sistemapolticocomountodo,constituyeelrequisitosinequanonparalosfuturosprocesos
dereformapolticayelectoralenlaregin.
I)Lecciones
Unbalancecomparadoenmateriadereformaspolticoelectoralesduranteestastresdcadas
evidencialassiguienteslecciones:
i) Lasreformaspolticoelectoralesposiblessontantascomolaimaginacinpolticaadmita.
Las restricciones dependen, por un lado, de los objetivos trazados y, por el otro, de los
interesesdelosactorespolticosquetienenasucargodichatarea.433
ii) Lasinstitucionescuentan,perosupesoesrelativoyvaraenfuncindelcontextoenque
operan.
iii) No existe ningn sistema ideal o best system. Como bien seala Sartori,434 el mejor
sistemaesaquelquemejorseadaptaalcontextoencuestin.Porellonohayningunasolucin
institucionalgeneralotiposideales.
iv) Por el contrario, toda solucin tiene que ser diseada conforme a las caractersticas del
contextoydelacoyunturaenquedebeoperar(institucionalismocontextualizado).Porello,
al decir de Nohlen, las migraciones institucionales tienen sus lmites. Es decir, hay que
suponerinclusoqueelcontextodiferentevaaproducirefectosdistintosynodeseadosdelas
mismasinstitucionesformales.435
v) No hay sistema poltico ni arreglo institucional que no pueda mejorarse ni que deje
completamentesatisfechasatodaslasfuerzaspolticas.
vi) La eficiencia de un sistema polticoelectoral no depende nicamente de su armado
institucional. El comportamiento de los actores polticos y de la ciudadana es tambin una
variabledeterminante.
vii) Hay que evitar caer en el simplismo monocausal de responsabilizar demasiado a las
instituciones o esperar mucho de ellas. De ah la importancia de poner atencin a otros dos
factores: la calidad de los liderazgos y la cultura poltica,436 los cuales no slo cuentan en el
433
M.A.Casar,ParaentenderlareformapolticadelEstado,NostraEdiciones,Mxico,2007.
434
G.Sartori,op.cit.,pp.7885.
435
D.Nohlen,op.cit.,2010,p.11.
436
ComosealaNorris:Althoughtherearemanyreasonstodoubtwhetherculturalattitudesmatter,infactitturnsoutthatthey
do. [] Societies with strong democratic aspirations provide the most favorable conditions for democratization. Culture
341
momentodedisearlasinstitucionessinotambinensumanejoyfuncionamiento.Enotras
palabras,hayqueestablecerunbalanceentrelderespolticosefectivos,prcticassocialespro
democraciaeinstitucionesfuertes,capacesdedarrespuestasalasdemandasdelasociedad.
viii) Nohaysistemaconstitucionalnilegalqueresistaelcomportamientoantisistemadeparte
delaclasepolticaosuresistenciaacooperar,obiendepartedeactoresclavesdelproceso
econmicoysocial.
II)Criterios
Con base en las lecciones que resultan de la experiencia comparada latinoamericana en
materiadereformaspolticoelectorales,podemosidentificarlossiguientescriteriosgenerales
paraeldiseodeunprocesodereformaexitosoysostenibleeneltiempo,asaber:
Ladireccindelprocesodereformas.Elcursobsicodelprocesodereformas,encuanto
al destino (lo que se quiere como resultado) y al camino (entre los cursos alternativos, la
seleccindelqueseconsideraptimo),debeestarclaramenteestablecidoyconsensuado.Es
difcilunprocesodereformaseficientessinunavisinuorientacingeneralcoherente.Deah
laimportanciadeponerlebrjulaalprocesoreformadorparanoperderelnorte:incrementar
la efectividad del rgimen poltico y mejorar al mismo tiempo las condiciones de
representacinydegobernabilidaddemocrtica.Yenlaconsecucindeesteobjetivo,como
sehavenidoinsistiendo,noexistensolucionesinstitucionalesgenerales,aplicablesatodoslos
pases por igual. Estamos a favor de reformas contextualizadas y de carcter especfico, no
referidasaAmricaLatinaengeneral,sinoapasesconcretos.
Enefecto,reformarporreformarsinunaprofundareflexin,sinunconocimientoampliodela
realidadjurdica,poltica,socialyeconmicadeunpasconstituyeunverdaderodesaguisado,
porquenoexistenrecetasnicasparaloscambiospolticojurdicos.Ensuma,eldesafopasa
por incrementar la efectividad de los regmenes polticos mediante reformas viables y
adecuadas al contexto poltico y cultural especfico del pas en cuestin, sin perder en el
camino demasiada representatividad y participacin ni comprometer el necesario e
indispensablesistemadefrenosycontrapesosentreelEjecutivoyelLegislativo.
La progresin de las reformas. Una vez indicada la direccin que se ha de seguir, es

necesario avanzar con pasos no demasiado ambiciosos pero consistentes de tal forma que
aunqueestostenganunalcancelimitadoseanlosuficientementefirmesparaevitarelriesgo
depotencialesretrocesos.Debenidentificarselospuntoscrticosendondeiniciaelprocesode
reformas. Se entiende por puntos crticos aquellos en los cuales una vez consolidadas las
reformaspuedengenerarseprocesosautosostenidosdecambioydesarrolloinstitucional.En
lugar de cambios radicales, la experiencia comparada aconseja reformas progresivas,
graduales, que vayan mejorando la capacidad de funcionamiento de estas instituciones ms
que remplazarlas de un momento a otro. Sin embargo, tampoco debemos permitir que la
cautela y el conservadurismo limiten nuestra capacidad de reformas creativas y novedosas
therefore cannot simply be reduced to patterns of societal modernization; instead, prior hopes for democracy play an
independent role in helping to strengthen and sustain democratic regimes. P. Norris, Democratic Deficit. Critical Citizens
Revisited,Cambridge.UniversityPress,2011,pp.234235.Vasetambin:M.L.SeymouryJ.Lakin,TheDemocraticCentury,The
UniversityofOklahomaPress,Oklahoma, 2004. Vase,asimismo,Nohlen,quienseala:[]Deah,laimportanciadeque las
institucionesportrasladarseanadaptablesalasculturasdomsticas,puesensufuncionamientoelcontextohaceladiferencia.
D.Nohlen,op.cit.,2011,p.12.
342
simplementeporeltemoralcambio.Elapegoalatradicinyalinmovilismodelstatuquoes
tandainocomoelcambioexcesivo.
Lasimultaneidaddelasmedidascomplementarias.Lasreformasdebeninscribirsedentro
de un contexto institucional ms amplio, en el que se conciban acciones paralelas y
complementarias que ayuden en su conjunto a los fines generales definidos en el punto
primero.Enestesentidoresultainteresanteconcebirlasreformasinstitucionalesentrminos
de los incentivos concretos que se ofrecen a los actores polticos, para que stos tengan el
incentivo de modificar su comportamiento y de ajustarse a las nuevas finalidades que la
reformatraeconsigo.
Lacontextualizacindelasreformas.Lasreformasinstitucionalesdecarcterpolticono
puedenserconsideradasfueradesucontextopoltico,socioeconmico,histricoycultural.En
otras palabras, una misma institucin funcionar de forma diferente segn el contexto en el
queseencuentre.Lasevidenciasempricasenmateriadereformapolticadelosltimosaos
asloconfirman.Unabuenaingenierainstitucionalqueseparesponderalasnecesidadesde
cadaestructurasocialescondicinnecesariaperonosuficienteparaasegurarlapermanencia
de la democracia. Las condiciones polticas, socioeconmicas y culturales en las que las
instituciones operan son fundamentales para entender por qu ciertas reglas formales
funcionanenundeterminadocontextoyfracasanenotro.Deahlaimportancia,comobien
recomiendaNohlen,dedejardeladoundebatebasadoentiposidealesnocontextualizados
queaportanpocoonada.
Ladurabilidadyestabilidaddeciertaslneasprincipalesdeaccinenloqueserefierea
las reformas polticas e institucionales. Las reformas que correspondan a correlaciones
polticasobalancesdepodercoyunturalesynoseasientenenunamplioconsensosocialestn
condenadasalfracaso,alnoresponderaesterequisitogeneraldedurabilidadyestabilidad.En
trminosdedesarrollo,losactoresrequierenunhorizontedegranestabilidadencuantoalas
reglasdeljuego.
III)Reflexionesfinales
Alcierredeestainvestigacindestacan,porsuimportancia,dosreflexionesfinales.
La primera, las instituciones funcionan de forma diversa con base en el contexto
socioeconmico y cultural en el que se desempean. Esto ha llevado a algunos a una visin
pesimista y bastante determinista de los procesos de reforma: estn abocados al fracaso
cuando el contexto no rene condiciones mnimas o una masa crtica necesaria para
producircambiossustanciales.
Sinembargo,nuestraopininesdiferente,sincaerenelextremodeunexcesivooptimismo.
Instituciones ms democrticas y eficientes deberan inducir comportamientos ms
democrticosenlaspoblacionesporellasgobernadas.Unamayoreficaciainstitucionaldebera
versereflejadaenunamayorsatisfaccinpblicay,portanto,enunmayorreconocimientode
la ciudadana hacia las elites e instituciones que los representan; en otras palabras, en un
aumentodelalegitimidaddelsistemaydesusinstituciones.Seiniciaraasuncrculovirtuoso
en el que instituciones ms democrticas produciran comportamientos ms democrticos,
queasuveztendrancomoresultadounfortalecimientodelasprimeras.
343
La segunda, la vida democrtica es un caldo de cultivo vital y dinmico que suele propiciar
cambios importantes en la cultura poltica y en lo que, hasta hace muy poco tiempo, las
sociedades no podan admitir o siquiera imaginar. Estas tres dcadas de reformismo
sistemtico validan la tesis de Hirschman:437 la democratizacin latinoamericana fue viable y
ser posible si somos capaces de trascender el fatalismo y nos colocamos al acecho de los
acontecimientoshistricosinusitados,delasrarasynuevasconcatenaciones,delospequeos
senderos que nos permiten construir un cambio que nos conduzca hacia delante. Estas
lecciones han sido corroboradas a lo largo de los ltimos 30 aos, y en un sentido muy
profundoestablecenelcarctercambiantequepornecesidadnoporvirtudhaasumidola
democraciaenlaregin.
437
A.Hirschman,op.cit.,p.9.
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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE CIENCIAS POLTICAS

REFORMA POLTICO-ELECTORAL E INNOVACIN

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR

Bajo la direccin de la doctora

Esther del Campo Garca

Daniel Zovatto G., 2012

Captulo2LaTerceraOlaDemocrticaenAmricaLatina(19782009) ......................... 166

Captulo5Lareformadelospartidospolticos ................................................................ 141

I)Debateyconcepto .............................................................................................................. 188

Captulo7Lasinstitucionesdelademocraciadirecta ..................................................... 250

C.7.g.Consecuenciassobreelsistemapoltico .......................................................................... 280

Captulo 8 Centralidad de los organismos electorales en las democracias

Bibliografa ......................................................................................................................... 345

Adicionalmente, se debe tomar en consideracin que el trnsito hacia la democracia en

Pas Aodela Aosdevida Presidenciales Legislativas

Argentina 1983 26 1983,1989,1995, 1983,1985,1987,

Bolivia(d) 1982 27 1980,1985,1989, 1980,1985,1989,

Brasil 1985 24 1989,1994,1998, 1986,1990,1994,

Chile 1990 19 1989,1993,1997, 1989,1993,1997,

Colombia(a) 1978 31 1978,1982,1986, 1978,1982,1986,

CostaRica(a) 1978 31 1978,1982,1986, 1978,1982,1986,

Ecuador 1979 30 1978,1984,1988, 1979,1984,1986,

ElSalvador 1984 25 1984,1989,1994, 1985,1988,1991,

Guatemala 1985 24 1985,1990,1995, 1985,1990,1994,

Honduras 1982 27 1981,1985,1989, 1981,1985,1989,

Mxico(b) 2000 9 2000,2006 2000,2003,2006,

Nicaragua 1990 19 1990,1996,2001, 1990,1996,2001,

Panam 1989 20 1989,1994,1999, 1994,1999,2004,

Paraguay 1989 20 1989,1993,1998, 1989,1993,1998,

Per 1980 29 1980,1985,1990, 1980,1985,1990,

Repblica 1978 31 1978,1982,1988, 1978,1982,1986,

Uruguay 1985 24 1984,1989,1994, 1984,1989,1994,

Venezuela(a) 1978 31 1978,1983,1988, 1978,1983,1988,

La Ciencia Poltica es una disciplina social de convergencia, por naturaleza y vocacin es

La dificultad de encontrar datos primarios, datos secundarios y bases de datos

La escogencia de las dimensiones de espacio y tiempo que son cubiertas en la

un conjunto de hechos para poder "recordarlos". Esto es especialmente cierto cuando lo

1. La democracia es el mtodo de organizacin de la poltica en estos pases, de

sobresaltos durante el ltimo cuarto de siglo, aspectos inslitos en la historia de la

2. La democracia pone el acento en cuestiones fundamentalmente procedimentales

Pas 2008 2009 Diferencia

Chile 9.670 10.000 0,330

CostaRica 10.000 9.696 0,304

Uruguay 8.717 9.262 0,545

Panam 6.503 7.191 0,688

Mxico 6.135 6.490 0,355

Argentina 5.731 5.852 0,121

Per 5.020 5.587 0,567

Brasil 4.520 4.514 0,006

Colombia 4.660 4.053 0,607

Paraguay 3.861 3.860 0,001

Honduras 4.408 3.859 0,549

Nicaragua 3.860 3.795 0,065

RepblicaDominicana 3.577 3.677 0,100

Venezuela 3.258 3.591 0,333

ElSalvador 4.184 3.490 0,694

Ecuador 2.521 3.484 0,963

Guatemala 3.444 3.284 0,160

Bolivia 2.843 2.593 0,250

Promedio 5.162 5.238 0,076

variables de Latinobarmetro (apoyo y satisfaccin con la democracia, importancia de votar,

nacionales celebradas durante el periodo 19902004.46 Un anlisis comparado de la