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3.3. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica


en Brasil: marco institucional y reformas recientes (1995-2011)

Lucio R. Renn

El Poder Ejecutivo es considerado fundamental para el funcionamiento de los


sistemas polticos en Amrica Latina (Close 1994; Shugart y Carey 1992; Cox
y Morgenstern 2001). Adems de ejercer sus funciones bsicas de imple-
mentacin de polticas pblicas y de gerenciamiento cotidiano de la maquina-
ria estatal, el Poder Ejecutivo tambin tiene una gran influencia sobre las
cuestiones legislativas, presupuestarias y de formulacin de polticas pblicas.
Asimismo, hay indicios de que tambin ejerce tales funciones de manera cada
vez ms acentuada en otras regiones del mundo (Poguntke y Webb 2006).

A pesar de que el Poder Ejecutivo en Amrica Latina tiene una posicin de pri-
vilegio en el gerenciamiento poltico, se sabe poco sobre su funcionamiento
interno, su estructura organizacional y sus mecanismos de coordinacin insti-
tucional. O sea, sabemos poco sobre la arquitectura institucional del Poder Eje-
cutivo. Para que podamos investigar esas cuestiones, es importante prestar
atencin a un rgano especfico en la estructura jerrquica de ese poder: la
presidencia de la repblica. Sabemos todava menos sobre qu papel ejerce
la presidencia de la repblica dentro de la estructura general del Poder Ejecu-
tivo, a pesar de ser la organizacin ms prxima al lder electo, el presidente1. Ales-
sandro (2010) presenta un argumento similar en su anlisis del caso argentino,
con un planteo parecido al que ser presentado en este artculo.

Se entiende como presidencia de la repblica a la organizacin pblica que


le da apoyo institucional al presidente. En Brasil, tal y como puede verse
en su pgina de Internet, http://www.presidencia.gov.br/, se compone de
diversas secretaras que atienden los temas ms variados, consejos y co-
mits, la Advocacia Geral da Unio [Abogado General de la Unin], la
Controladoria Geral da Unio [Contralora General de la Unin] y la Casa
Civil [Jefatura de Gabinete]. Una bsqueda ms amplia y que tambin in-
tente ser comparativa debe concentrarse en esa estructura, su evolucin,
el funcionamiento, y su articulacin con otras instituciones del Poder Eje-
cutivo, como ministerios y agencias burocrticas, y, fuera del mismo, con
el Legislativo, el Judicial y la sociedad civil.

1Para encontrar una excepcin al respecto, ver el estudio de Aninat y Rivera (2009) sobre el caso chileno y el
de Incio (2006) sobre Brasil.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

En el caso especfico de este artculo el enfoque es ms modesto: se analizar


la organizacin actual de la Presidencia de la Repblica en Brasil y sus reformas
recientes. As, se describirn los mecanismos y los procesos legales a travs de
los cuales se constituye y modifica la organizacin institucional de la Presiden-
cia, y se analizarn las caractersticas de su actual configuracin organizacional,
y su evolucin durante el perodo posterior a 1995. De esta manera, se compa-
rarn los cambios institucionales en la Presidencia y en el Poder Ejecutivo du-
rante los dos perodos presidenciales de Fernando Henrique Cardoso y de Luis
Incio Lula da Silva y en el inicio del actual gobierno de Dilma Rousseff.

Este artculo aborda un aspecto de la reforma institucional brasilea que ra-


ramente ha sido estudiado como tal pero que tiene un impacto indiscutible
en el sistema poltico brasileo, ya que altera los estndares de funciona-
miento de la que quiz sea la institucin poltica ms importante del pas. De
esta forma, los cambios institucionales en la estructura organizacional de la
Presidencia de la Repblica se suman a una serie de reformas polticas que
se han realizado en Brasil en los ltimos aos y que tienden a no ser vistas
como tales2.

Si el presidente es el actor principal en el seno del poder ms influyente de las


repblicas latinoamericanas, entonces claramente existe una laguna en nues-
tra comprensin sobre el funcionamiento de la poltica democrtica en la re-
gin si no sabemos de qu manera el presidente y sus asistentes ms
prximos se relacionan y coordinan acciones con los dems miembros del
Poder Ejecutivo, con otros poderes constituidos y con la sociedad civil organi-
zada. Esta constatacin exige, por lo tanto, la creacin de un programa de in-
vestigacin regional y comparativo en lo concerniente a estudios sobre la
presidencia de la repblica en Amrica Latina.

Esto no significa que no sepamos nada sobre el Poder Ejecutivo o sobre cmo
acta. En gran medida, lo que sabemos sobre el Ejecutivo se circunscribe a su
relacin con el Poder Legislativo. El estudio de la relacin Ejecutivo-Legislativo
ha tenido logros significativos en la regin. Por ejemplo, sabemos que la asig-
nacin de ministerios refleja las estrategias de coordinacin de la coalicin que
apoya al presidente en el Congreso (Amorim Neto 2006). Tambin sabemos
que el Poder Ejecutivo utiliza medidas legislativas extraordinarias, como los
decretos y las llamadas medidas provisorias, as como pedidos urgentes, para
hacer avanzar su agenda de gobierno (Power 1998; Figueiredo y Limongi 1999;
Amorim Neto y Tafner 2002; Reich 2002; Amorim Neto, Cox y McCubbins

2 Para encontrar una exposicin sobre las reformas realizadas pero ignoradas como tales, ver Renn (2008).

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2003; Negretto 2004; Pereira et al. 2005; 2008; Almeida y Santos 2008; Pachn
2008; Palanza 2009).

Finalmente, tambin sabemos que el Poder Ejecutivo tiene una gran capacidad
de control sobre la agenda legislativa en diversos pases y que tiene un elevado
control sobre el presupuesto nacional, lo que le da aun ms dispositivos de go-
bernabilidad (Figueiredo y Limongi 1999; Tsebelis y Aleman 2005; Pereira y
Mueller 2002; Alston et al. 2009). Con la combinacin de todos los factores
mencionados, control de cargos burocrticos, prerrogativas legislativas y gran
capacidad de influencia en la asignacin del presupuesto, el Poder Ejecutivo,
y dentro suyo la presidencia de la repblica, se convierten en actores con po-
deres enormes en los sistemas polticos latinoamericanos.

Sin embargo, en todos esos estudios se analiza al presidente a la luz de cmo


se dirime la disputa poltica dentro del Congreso. Quirase o no, el foco est
ms en el Poder Legislativo que en la presidencia de la repblica. El presente
trabajo redirecciona esa mirada hacia dentro del rgano pblico ms influyente
en Amrica Latina.

Luego de la creciente ola de estudios sobre el Poder Legislativo que recorri


Amrica Latina durante la ltima dcada y media (Renn e Incio 2009;
Morgenstern y Negri 2009) y el fuerte y creciente inters por el Poder Judicial
(Taylor 2005; 2007; Carvalho 2004; 2007; Kapiszewski y Taylor 2008; Taylor y
Da Ros 2008), queda todava por develarse la que tal vez sera una de las lti-
mas incgnitas en el estudio sobre el andamiaje poltico-institucional de Am-
rica Latina, la presidencia de la repblica y su papel como articuladora y
coordinadora interna del Poder Ejecutivo, con los dems poderes constituidos
y con la sociedad civil.

Para adentrarse en este nuevo campo de estudio, las hiptesis de trabajo ini-
ciales -el primer esbozo de la ruta a seguir- se derivarn de planteos tericos
ms consolidados que se enfocan en la Office of the President de los Estados
Unidos. Proponemos un paralelo terico con los llamados presidency studies
en los EE. UU. Hay varios estudios sobre el caso norteamericano que pueden
inspirar un anlisis comparativo en Amrica Latina. Sin embargo, estos estudios
son insuficientes porque se debe evaluar su adecuacin a las posibles particu-
laridades de los casos latinoamericanos. Entre estas, debemos tomar en cuenta
la diversidad de trayectorias histricas contemporneas, la variacin en el diseo
institucional de sus sistemas polticos y la configuracin de sus disputas polti-
cas, basadas en los cuadros partidarios y en las diferentes visiones sobre el
papel del Estado que marcan el conflicto poltico en la regin.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

Este artculo ha sido organizado para que intentemos alcanzar los objetivos
especficos antes delineados. De esta manera, comenzamos con una revisin
de la literatura especializada sobre la presidencia (principalmente el caso nor-
teamericano), como as tambin incluiremos algunos estudios pioneros en
Amrica Latina. Seguidamente, dirigiremos nuestra atencin al caso brasileo
actual, explorando la legislacin que organiza la Presidencia, la manera por la
cual esta organizacin puede reformarse, cmo ha cambiado en el pasado re-
ciente y cul es la configuracin actual del Poder Ejecutivo brasileo y de la Pre-
sidencia en particular.

Quedar claro al finalizar este artculo que la Presidencia de la Repblica en Bra-


sil pas por procesos constantes de reforma institucional desde el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso hasta nuestros das, y que los cambios se pro-
fundizaron con la transferencia del gobierno a la administracin del PT (Partido
de los Trabajadores) en 2003. Tal vez, esos cambios institucionales (que inclu-
yeron la creacin y eliminacin de organismos, transferencia de atribuciones
y cambios de poderes) sean los ms relevantes del perodo del PT en el go-
bierno federal. Sin embargo, corresponde antes revisar lo que podemos apren-
der de la literatura norteamericana en materia de estudios sobre la presidencia
y su aplicacin al caso latinoamericano.

El estudio de la presidencia de la repblica: perspectivas tericas

En los Estados Unidos se ha realizado un gran esfuerzo de construccin terica


sobre la estructura y el funcionamiento de la presidencia de la repblica. Esa
lnea de investigacin est bastante consolidada en ese pas, donde existen in-
cluso peridicos exclusivamente dedicados al tema -de los cuales el principal es
Presidential Studies Quarterly- en los que se ha afianzado un bagaje de conoci-
mientos basados en debates que se desarrollan desde hace dcadas.

Al igual que ocurre en otras reas de estudio en los Estados Unidos, el debate
fundador de esta lnea investigativa coloca por un lado planteos ms conduc-
tistas y por otro visiones ms institucionalistas. De este modo, sera funda-
mental rescatar los estudios de Richard Neustadt (2008) y la crtica de Terry
Moe sobre los estudios iniciales de Neustadt, siendo ambos divisores de
aguas en esa literatura (Moe 1993; 1994; Moe y Wilson 1994). Estos estudios
son los que moldean las lneas actuales de investigacin en el rea y podrn
arrojar luz sobre posibles hiptesis a testear de forma comparada.

Es clara la diferencia entre los planteos de Neustadt y Moe. Para el primero,


el estudio sobre la presidencia se confunde obligatoriamente con el estudio

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sobre el estilo de gobierno, los rasgos de personalidad, el sentido de propsito


y la misin del presidente de la repblica. De esta manera, la unidad de anli-
sis es el presidente de la repblica y no la presidencia3. Los datos a estudiar
son sus atributos personales. El supuesto bsico de este planteo es que dife-
rentes estilos de gobierno llevan aparejados resultados polticos distintos en
lo concerniente al xito que puede tener el presidente en hacer valer su vo-
luntad, influenciar la agenda de polticas pblicas y dejar un legado positivo de
su mandato. Para Neustadt, por lo tanto, un factor decisivo para el xito pre-
sidencial es el conjunto de atributos personales, mentales y valorativos del
presidente, lo cual est en sintona con los estudios sobre otras reas de la
ciencia poltica de la poca4.

Segn Neustadt, la presidencia de la repblica depende enteramente de los atri-


butos del presidente. As, siguiendo ese planteo, es necesario estudiar las de-
cisiones individuales que toma el presidente. Como mximo, hay que investigar
a sus consejeros ms prximos, nada ms. En el planteo neustadtiano sobre la
presidencia, lo predominante son los factores informales que condicionan el
poder del presidente y su capacidad de influencia en el sistema poltico.

La tradicin neustadtiana fue continuada por diversos autores, entre los cua-
les Fred Greenstein ha sido tal vez el ms destacado. Este desarroll una me-
todologa de anlisis de las caractersticas personales de los ocupantes de la
Oval Office (Oficina Oval, despacho oficial del presidente de los Estados Uni-
dos) con base en ciertas categoras analticas bsicas: capacidad de comuni-
cacin pblica, estilo cognitivo e inteligencia emocional (Greenstein 2009). En
su libro ms reciente, aplica este modelo de evaluacin del desempeo de los
presidentes norteamericanos desde Franklin Delano Roosevelt hasta Barack
Obama (Greenstein 2009).

Terry Moe rompe drsticamente con esta lnea de argumentacin al presen-


tar una propuesta institucionalista para el anlisis de la presidencia. Para Moe,
la presidencia de la repblica est formada por diversos actores con atribu-
ciones institucionales definidas, responsabilidades y poderes limitados por ley,
y estructuras fsicas y de recursos predeterminadas e insertas en un cuadro je-
rrquico que regula la actuacin de la institucin como un todo (Moe 1993;
1994; Moe y Wilson 1994). Se ve a la presidencia de la repblica como una or-

3
En los Estados Unidos, la presidencia de la repblica es denominada institutional presidency, o tambin
Office of the President. En portugus se utiliza el concepto presidncia da repblica para referirse a la es-
tructura institucional que apoya diariamente al presidente. Este trmino ha sido traducido al espaol como
oficina del presidente o presidencia de la repblica.
4
Se trata de un planteo conductista que domin los estudios sobre el comportamiento electoral, la cultura
poltica, el Poder Legislativo y el Poder Judicial en los Estados Unidos durante los aos 50, 60 y 70. Ver Peres
(2008) para encontrar un tratamiento sobre los paradigmas en la ciencia poltica.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

ganizacin que tiene acceso a recursos variados de poder y que est com-
puesta por diversos actores que cooperan, compiten y se encuentran en con-
flicto. Segn la visin de Moe, se trata de cientos de individuos que ocupan
cargos diferenciados en una red organizacional compleja, cuya estructura ha
venido ganando estabilidad y uniformidad con el paso de los aos (Moe 1993;
1994; Moe y Wilson 1994). Esto es, la presidencia de la repblica es una or-
ganizacin compleja que se institucionaliza, adapta y transforma con el correr
del tiempo, que busca ampliar su capacidad de coordinacin y de influencia en
el escenario poltico y que disputa espacios de poder con otras agencias y po-
deres constituidos. En el planteo de Moe prima el anlisis de los aspectos for-
males de la organizacin y coordinacin de la presidencia, y no el de la
personalidad, los valores y los estilos de gobernar de quienes la ocupan.

La presidencia moderna en los Estados Unidos no se basa en un nico indivi-


duo, sino en varios que toman decisiones relevantes a nivel nacional y que
asumen cargos de gran responsabilidad. Por lo tanto, los asistentes y espe-
cialistas que se desenvuelven dentro de la Casa Blanca ejercen un papel de-
cisivo en el accionar del Poder Ejecutivo. La propia organizacin interna de la
Casa Blanca, compuesta por la Office of Management and Budget, el Council
of Economic Advisors, el Chief of Staff, etc., demuestra su grado de comple-
jidad institucional (Moe 1994; Moe y Wilson 1994). El presidente no hace lobby
directamente sobre el Congreso todo el tiempo, lo hace la Congressional
Liaison Office [Oficina de Relaciones con el Congreso]. Tambin existen auxi-
liares que gerencian las designaciones y nombramientos que realiza el presi-
dente. Hay una clara divisin de tareas.

Este proceso de profesionalizacin de la presidencia de la repblica, de hecho,


comenz en los Estados Unidos con Theodore Roosevelt, despus se acentu
con Woodrow Wilson y se desarroll plenamente con Franklin D. Roosevelt
(Moe 1994; Moe y Wilson 1994). La presidencia sufri durante ese proceso un
cambio profundo hacia una mayor centralizacin en la formulacin de polticas
pblicas y una mayor politizacin de la burocracia, que pas a ser permeada por
personas confiables para el presidente que ocupan cargos en forma temporal.

Para Moe queda claro que la presidencia de la repblica atraves un proceso


incesante de institucionalizacin y que la discusin terica de Neustadt perdi
de vista esos aspectos al enfocarse en la personalidad y el estilo del presi-
dente. Por lo tanto, la ruta de investigacin propuesta por Moe centraliza el
estudio sobre la presidencia en la evaluacin de las condiciones que afectan
la viabilidad de los acuerdos cooperativos (como los costos de transaccin y
la informacin asimtrica) y en la influencia que ejercen las instituciones y las
estructuras sobre esas condiciones.

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

Es importante dejar en claro que la disputa central entre los poderes Ejecutivo
y Legislativo no se produce solamente por la formulacin de polticas pbli-
cas. Estas dependen de las estructuras de las agencias pblicas y de su or-
ganizacin interna, como as tambin de la propia organizacin interna de
ambos poderes. Por lo tanto, dicha disputa se centra en ganar terreno en las
agencias burocrticas (Moe 1994). Lo que se plantea es cmo obtener acceso
a la burocracia y a la informacin sobre su funcionamiento.

Es importante sealar tambin que el Poder Legislativo norteamericano, de-


bido a su mayor permanencia en el tiempo e ndice de reeleccin, as como a
la cantidad de mandatos de los diputados y senadores en relacin con los del
presidente, tiene ms informacin y conocimiento sobre el funcionamiento de
la burocracia. El Ejecutivo se transforma en rehn de un Legislativo que tiene
amplios y variados contactos con la burocracia (Moe 1993; 1994; Moe y Wil-
son 1994; Krause 2009).

Por lo tanto, el objetivo del presidente es ampliar su influencia sobre el sis-


tema poltico en el corto lapso que est en el mandato. Su poder aumenta
cuando logra amoldar las estructuras administrativas del Estado. As, para Moe
y Wilson (1994, 15), presidents have struggled to provide themselves with a
structural capacity for leadership by building institutions of their own 5.

Las estrategias utilizadas para alcanzar esos objetivos incluyen: a) designacio-


nes de aliados en posiciones clave, i.e., ubicacin de funcionarios leales al pre-
sidente en cargos importantes dentro de la burocracia, y b) cambios en las
instituciones y creacin de otras nuevas a travs de la imposicin de reglas in-
ternas de administracin del aparato pblico. De esta manera, son objetivos
claros de la presidencia centralizar poderes, disminuir la discrecionalidad de
las agencias burocrticas y reducir la delegacin de poderes a estas. La con-
trapartida, sin embargo, es un aumento de los problemas de coordinacin den-
tro del Poder Ejecutivo.

Este aumento de la complejidad organizacional, que proviene de una mayor es-


pecializacin e institucionalizacin de la presidencia de la repblica en los Es-
tados Unidos, es uno de los temas actuales ms relevantes para este planteo
de investigacin. Dicho crecimiento aumenta la dificultad de coordinacin y
genera una mayor especializacin y divisin de tareas, en un ciclo continuo
que se retroalimenta. Los costos de coordinacin tambin aumentan a me-
dida que la institucin crece, en tanto se produce una mayor propensin a la

5Los presidentes lucharon por obtener para s capacidad estructural de liderazgo mediante la construccin

de instituciones diseadas por ellos (Nota del T.).

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heterogeneidad en las preferencias de las agencias y se generan disputas in-


ternas en el seno de la presidencia (Krause 2009). De este modo, puede haber
mayor volatilidad interna dentro de la presidencia, ya que existe la posibilidad
de embates internos y comportamientos oportunistas, de traiciones y errores
por parte de los polticos designados para los cargos de confianza. Como ya se
mencion, la rotacin sera mayor que en el Poder Legislativo, donde los par-
lamentarios son reelectos con mayor frecuencia, por ms mandatos, y tienen
relaciones estables con la burocracia federal (Krause 2009).

Sin embargo, este problema se atena cuando la burocracia es menos inde-


pendiente del presidente, esto es, cuando est integrada por ms personas de
su confianza. Cuando la estructura burocrtica est permeada por individuos
directamente designados por aliados del Poder Ejecutivo y no por burcratas
de carrera, la capacidad de accin unilateral de la burocracia disminuye.

Frente a estos desafos crecientes que surgen con una mayor institucionaliza-
cin de la presidencia, algunos temas pasan a ser centrales en la agenda de
investigacin sobre el tema. George Krause (2009) menciona tres: 1) verificar
las preferencias de los actores en el Poder Ejecutivo a travs de encuestas
efectuadas a burcratas o especialistas, o de discursos de polticos, a fin de
medir la heterogeneidad de esas preferencias; 2) evaluar la similitud de prefe-
rencias a travs del recuento de los individuos de su confianza en los cuadros
presidenciales, a fin de evaluar cuntos funcionarios leales al presidente ejer-
cen funciones importantes en la estructura presidencial, lo cual generara
mayor capacidad de pensamiento homogneo y una coordinacin interna ms
simple en su seno; 3) valorar qu grado de delegacin o concentracin de
poder ejerce la presidencia, a travs de la evaluacin del grado de detalle de
las directivas presidenciales en sus diversos mecanismos de creacin de agen-
cias y de toma de decisin formal, como decretos administrativos, medidas
provisorias, etc. Este punto remonta al estudio de Epstein y OHalloran (1999)
sobre la delegacin, basado en el anlisis del grado de detalle de la legislacin
aprobada por el Poder Legislativo.

En suma, la cuestin central que se plantea en la literatura especializada es


cmo se adapta la presidencia de la repblica en los Estados Unidos a sus de-
safos de mayor complejidad y de bsqueda de una mayor influencia en el es-
cenario poltico de ese pas. All, a diferencia de lo que ocurre en la mayora de
los pases latinoamericanos, el Poder Legislativo es un actor central en la for-
mulacin de polticas pblicas y detenta poderes exclusivos para promulgar
leyes. Adems, tiene una ventaja que atae a la estabilidad de sus cuadros: de-
bido a las altas tasas de reeleccin de los parlamentarios y a la profesionali-
zacin de la burocracia en el Congreso norteamericano, los diputados y

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senadores de ese pas tienen mayor conocimiento y relaciones ms estables


con la burocracia de carrera, lo que les da mayor acceso a informacin privile-
giada. El Poder Ejecutivo, por su parte, tiene menos poderes. De esta forma,
el Legislativo tiene importantes ventajas frente a la presidencia de la repblica
en la conduccin de la poltica norteamericana.

En este caso, el factor distintivo ms favorable a la presidencia es su mayor ca-


pacidad de coordinacin interna, al involucrar menos personas y con intere-
ses ms homogneos que los del Congreso. Sin embargo, como bien seala
Krause (2009), este factor tambin puede tornarse problemtico debido a que
la creciente complejidad organizacional e institucional de la presidencia pre-
senta ms obstculos a la coordinacin.

La cuestin que se plantea es: cmo naturalizar este debate en Amrica Latina?

La presidencia de la repblica en Amrica Latina: algunas hiptesis preliminares

En Latinoamrica, la estructura institucional de la presidencia vara enor-


memente en cada pas, a pesar de que todos tienen regmenes presiden-
cialistas. Las diferencias de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo y las
formas de relacin entre estos dos poderes tambin estn bastante di-
versificadas. Por ejemplo, no podemos afirmar que en Brasil el Legislativo
sea ms influyente que el Ejecutivo, como s lo puede argumentar la lite-
ratura sobre el tema norteamericano.

A decir verdad, en algunos casos de Latinoamrica el Poder Ejecutivo tiene


prerrogativas legislativas y presupuestarias que el Congreso no tiene. Ade-
ms, el grado de estabilidad interna del Legislativo es menor que en los Es-
tados Unidos, ya que los ndices de reeleccin de los diputados nacionales
de la regin son ms bajos. Por ltimo, hay una gran variacin en el grado
de profesionalizacin del Poder Legislativo en los diferentes pases. Estos
dos factores, bajas tasas de reeleccin y baja profesionalizacin, contribu-
yen a la disminucin de la influencia del Poder Legislativo en las decisiones
sobre polticas pblicas, reduciendo as su capacidad de obtener informa-
cin privilegiada y de establecer relaciones duraderas con las agencias bu-
rocrticas nacionales.

No menos importante -y muy diferente al caso norteamericano- es el hecho de


que los congresos latinoamericanos no controlan el presupuesto nacional. Le
cabe al Poder Ejecutivo la potestad de formular el presupuesto anual, y al Le-
gislativo, como mucho, proponer modificaciones puntuales que no alteren su

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

estructura general (Hallerberg, Scartascini y Stein 2009; Pereira y Mueller


2002; Figueiredo y Limongi 1999). Adems, en algunos casos el Ejecutivo tiene
creciente discrecionalidad durante el transcurso del ao para gastar sumas
abultadas previstas o no en el presupuesto anual. En Brasil, esto adopta la
forma de pedidos de crditos presupuestarios extraordinarios, que hasta hace
poco se realizaban por medio de decretos presupuestarios que ganaban fuerza
de ley en el momento de su publicacin, haciendo difcil, si no imposible, que
el Congreso los pudiera revertir con posterioridad.

Por ltimo, debido al carcter multipartidario y a la baja institucionalizacin del


sistema partidario en la mayora de los pases (Mainwaring y Scully 1995), los
congresos nacionales tienen aun mayores dificultades de coordinacin interna
que en el caso norteamericano. Si estos problemas ya se vislumbran en los Es-
tados Unidos, la fragmentacin partidaria y la reproduccin de diversos puntos
de veto en Amrica Latina hacen que la formacin de mayoras en el Congreso
sea aun ms compleja (Ames 2001).

Como bien sealan Figueiredo y Limongi (1999), es fundamental observar de


qu manera las reglas internas del Congreso afectan la centralizacin de poder
y su capacidad para influenciar las polticas pblicas. Sin embargo, cuando
comparamos los congresos latinoamericanos, vemos una gran variacin en
esos poderes (Garca Montero 2009).

De esta manera se evidencia que hay diferencias marcadas en la relacin entre


los poderes Ejecutivo y Legislativo en Amrica Latina y los Estados Unidos. En
Latinoamrica, el Ejecutivo tiene instrumentos de accin unilateral y el Con-
greso est muy fragmentado, con serios problemas para instrumentar accio-
nes colectivas y con menos poder y recursos para influir en las polticas, con
lo que aquel tiene una ventaja considerable en su capacidad de adecuacin
estructural para aumentar aun ms su autoridad e influencia sobre el sistema
poltico. Esto nos lleva a pensar entonces que la institucionalizacin de la pre-
sidencia de la repblica, al contrario que en el caso norteamericano, no es una
reaccin a un Congreso activo y fuerte. Pero ser as realmente?

Es importante mencionar que en Amrica Latina existe una creciente influen-


cia del Poder Legislativo en los procesos decisorios internos de cada pas
(Johnson y Crisp 2003). Quiz el Congreso no sea el iniciador de las propues-
tas legislativas que se aprueban con mayor frecuencia, pero pas a ser el cen-
tro de debates polticos y de decisiones importantes de manera cada vez ms
habitual. Dejaron de ser meras instancias de confirmacin de decisiones to-
madas por el Poder Ejecutivo para transformarse en lugares donde se debaten
los grandes temas, se modifican las propuestas de otros rganos y se toman

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

decisiones. Aunque an prevalezcan las propuestas del Ejecutivo, estas no


salen inclumes de las negociaciones con el Legislativo cuando se aprueban
(Ames 2001; Diniz 2005).

Adems, la sociedad civil, organizada en forma de grupos de presin que abo-


gan por demandas especficas, y la organizacin cada vez mayor de sectores
con intereses diversos, insertan otra fuente de dilogo con la presidencia. En
Brasil, por ejemplo, hay una creciente apertura del Ejecutivo a la participacin
directa de la sociedad civil mediante consejos o la realizacin de conferencias
nacionales temticas de gran influencia en la formulacin de polticas pblicas
(Pogrebinschi y Santos 2010). Por lo tanto, el Ejecutivo tiene que estar cada vez
ms dispuesto a negociar y discutir con diversos actores que ganan prepon-
derancia a medida que el rgimen democrtico se profundiza y consolida en
la regin.

No hay duda de que su posicin privilegiada en la toma de decisiones torna a


la presidencia de la repblica en objeto de estudio necesario para una mejor
comprensin del proceso poltico regional. Pero lo es todava ms en vista de
que, con la profundizacin del proceso democrtico, existe una multiplicidad
de actores que comenzaron a interactuar con la presidencia. Por lo tanto, el
crecimiento de su complejidad organizacional puede deberse no solo a su
papel central en el proceso poltico, sino tambin a la competencia y presin
que enfrenta por parte de otros actores democrticos, como son los dems
poderes constituidos, las agencias burocrticas y las organizaciones de la so-
ciedad civil.

Por ltimo, tampoco podemos negar que el estilo de gobierno del presidente
de la repblica en los distintos pases y durante las diferentes administracio-
nes puede tener un impacto decisivo en cmo se organiza la presidencia y la
influencia poltica que adquiere. A pesar de la afirmacin anterior en cuanto a
que la regin en su conjunto se dirige hacia una profundizacin y consolidacin
de la democracia, hay an una amplia variacin en los procesos de institucio-
nalizacin de los diferentes rganos polticos segn el pas. Debido a la baja
institucionalidad o al proceso todava cambiante de la misma, las personalida-
des y las preferencias individuales pueden tener ms impacto sobre las deci-
siones que guan la organizacin y reorganizacin interna de la presidencia.
Por otra parte, el estilo del presidente puede dejar una huella mayor en los sis-
temas polticos latinoamericanos ya que, en general, las presidencias tienen
ms poder e influencia que en el caso norteamericano. Por ello, al formular hi-
ptesis sobre el impacto de la institucionalizacin de la presidencia, propone-
mos el uso de ideas sostenidas tanto por Moe como por Neustadt.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

En realidad, no sabemos casi nada sobre cmo se organiza la presidencia de


la repblica en los diversos pases de Amrica Latina ni la forma en que se ins-
titucionaliz. Hay escasas excepciones, y solo en algunos pocos casos6. Incio
(2006), por ejemplo, sostiene que, en los sistemas donde coexisten presi-
dencialismo con multipartidismo y que se rigen por una lgica de presiden-
cialismo de coalicin, la estructura de esa coalicin es crucial para definir el
papel de la presidencia de la repblica. Por lo tanto, coaliciones traccionadoras
con oposiciones ms dbiles le aportan a la presidencia ganancias informa-
cionales sobre las negociaciones en el Congreso. En cambio, coaliciones
menos traccionadoras con oposiciones ms fuertes crean incentivos para que
se centralice la toma de decisiones en la presidencia.

De esta manera, Incio (2006) se enfoca en la evaluacin de la estructura orga-


nizacional de la Presidencia desde Collor a Lula, intentando evaluar cmo es el
proceso de definicin de los ministerios y de la estructura interna de la presi-
dencia de la repblica. Segn la autora, la distribucin de los cargos ministeria-
les se hace sobre la base de criterios partidarios, tal como haba argumentado
antes Octavio Amorim Neto (2006), pero tambin hay movimientos de reforma
institucional de la Presidencia que pretenden tomar en cuenta la necesidad de
coordinacin de las agendas ministeriales. Por lo tanto, un factor importante a
considerar a la hora de evaluar la evolucin de la estructura organizacional es
qu caractersticas tiene la coalicin que apoya al presidente en el Congreso.

Hablando del caso chileno, Aninat y Rivera (2009) tambin hacen un anlisis
interesante sobre la estructura organizacional de la presidencia durante los
gobiernos de la Concertacin. Ellos dan primaca a la funcin desempeada
por el presidente en el proceso de institucionalizacin en Chile, a la que de-
nominan Centro del Gobierno (81). De esta forma, el estilo de gobernar
de cada presidente se impregna en las instituciones centrales de la presi-
dencia. A su vez, el estilo institucional que se tome influye de manera di-
recta en el xito que obtenga el gobierno al querer implementar su agenda
en el Poder Legislativo y al intentar coordinar las actividades de los ministe-
rios, con xito variado en funcin de las estrategias adoptadas por los suce-
sivos gobiernos. Por lo tanto, segn Aninat y Rivera, el proceso de
institucionalizacin o de reformas institucionales secuenciales de la presi-
dencia de la repblica chilena surge necesariamente de una evaluacin de la
carrera y del estilo de gobierno de cada presidente.

6 Ver Alessandro (2010) para un tratamiento sobre el caso argentino.

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

Alessandro (2010)* y Alessandro y Gilio (2010)** centran sus estudios en el


caso argentino. A pesar de que Alessandro tiene como objetivo hacer una re-
visin exhaustiva de las literaturas norteamericana y argentina sobre el estu-
dio de la presidencia, propone algunas hiptesis que podran ser consideradas
al comparar ambos casos. Partiendo del contraste entre los argumentos de
Neustadt y Moe, Alessandro supone que el peso de las variables personales,
al estilo neustadtiano, puede tener un mayor impacto sobre el funcionamiento
de la presidencia en la Argentina que en los Estados Unidos. La menor es-
tructura institucional de la presidencia en la Argentina, siempre en comparacin
con los Estados Unidos, puede ampliar el espacio para que el estilo personal
del presidente tenga una gran influencia sobre las decisiones adoptadas. As,
se propone responder a la siguiente pregunta: el proceso de institucionaliza-
cin de la presidencia en la Argentina ha sido lineal y acumulativo, como ocu-
rre en los Estados Unidos, o es ms sensible a los contextos polticos, a las
coyunturas y al estilo personal de cada presidente? Los datos que analiza son
el presupuesto de la Presidencia, el nmero de direcciones y secretaras y la
cantidad de personal empleado. En estos tres elementos, en la Argentina se
presentaron niveles constantes desde 1990 hasta 2009, con alguna fluctuacin
en 2002 que enseguida volvi a la tendencia predominante. En resumen, la
presidencia de este pas no tiene muchos recursos y tiene poco personal, al
cual se lo considera tambin como poco calificado.

Alessandro y Gilio (2010), por su parte, se preguntan por qu la Presidencia de


la Repblica en la Argentina invierte en la creacin de organismos descentra-
lizados que estn fuera de la administracin pblica central y delega en ellos
las competencias de regulacin y fiscalizacin de las ms diversas reas. De-
trs de esta pregunta, encuentro otras. Por qu delega poderes a otros en
tantas reas importantes? La existencia de estos organismos descentraliza-
dos limita el poder del presidente? La hiptesis que corroboran es que este
tipo de organismo tiene menos autonoma respecto de la presidencia que los
que son creados por el Congreso.

Ambos desarrollan un ndice de autonoma o de independencia de esos orga-


nismos basado en indicadores tales como la potestad para nombrar a sus di-
rectores, la flexibilidad en su organizacin y la autonoma presupuestaria. El
anlisis de los datos indica que los presidentes crean organizaciones descen-
tralizadas menos autnomas y que permiten una mayor influencia de la propia
presidencia sobre las decisiones que toman.

* Incluido en el captulo 1 de este libro (Nota del E.).


** Incluido en el captulo 2 de este libro (Nota del E.).

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

En consecuencia, es razonable suponer que existe una gran variacin en la


estructura organizacional de la presidencia segn el pas, y que esto puede
estar relacionado con la influencia que el Poder Ejecutivo tiene en la formu-
lacin de polticas pblicas. Dicho de otro modo, es probable que los niveles
de institucionalizacin de las distintas presidencias varen mucho y estn re-
lacionados con otros atributos institucionales y de funcionamiento del sis-
tema poltico de cada pas. Al concepto niveles de institucionalizacin lo
definimos tal como lo hacen Moe (1993; 1994) para estudiar la presidencia y
Polsby (1968) para sus estudios legislativos: relacionamos institucionaliza-
cin con un mayor grado de estabilidad de los cargos y el personal, una
mayor especializacin de tareas y un aumento de la complejidad en la divi-
sin de funciones, responsabilidades y deberes.

As, esta agenda ms amplia de investigacin comparada de las presidencias


en Amrica Latina puede tomar como referencia algunas hiptesis. Las tres pri-
meras reflexionan sobre qu es lo que genera reformas institucionales en la
presidencia y cmo se modifica su estructura interna debido a las presiones
externas. Este debate se atiene a los supuestos bsicos de la escuela institu-
cionalista de anlisis de la presidencia, a la manera de Moe y Krause.

1. La presidencia de la repblica se institucionalizar, ganar en es-


pecializacin, complejidad y estabilidad (Moe 1993; 1994; Polsby
1968) cuanto ms fuerte sea el Congreso en cada pas y cuanto
ms estructurada y fuerte sea su sociedad civil.

Por ello, cuando hay presiones externas y cambios tanto en la sociedad civil
como en el Congreso, mayor es la probabilidad de que la presidencia se ade-
cue a esos cambios. Esta es una explicacin clsica de Terry Moe sobre la ins-
titucionalizacin de la presidencia.

2. La presidencia de la repblica se institucionalizar tambin de-


pendiendo de las caractersticas de la coalicin de apoyo que tenga
cada gobierno (Incio 2006).

Esta hiptesis naturaliza los debates sobre institucionalizacin para los siste-
mas multipartidarios de Amrica Latina. Cuanto ms homognea sea ideol-
gica y programticamente la coalicin, y cuanto mejor sea la distribucin de
cargos y recursos del Poder Ejecutivo entre los miembros de la misma, res-
petando su influencia interna en el Congreso, menor ser la necesidad de
coordinacin interna de la coalicin para la presidencia. De esta forma, coali-
ciones homogneas y con divisin interna de poderes debern incentivar una
presidencia ms austera y con menores poderes.

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

3. Cuando ms heterognea sea la coalicin, tambin aumentar el


nmero de funcionarios y cargos comisionados, lo cual generar in-
centivos para que el presidente se rodee de apoyos leales que le
ayuden a lidiar con las demandas de la coalicin.

Las siguientes tres hiptesis plausibles tienen que ver con el impacto que la
estructura institucional de la presidencia puede tener sobre el sistema poltico
en la creacin de polticas pblicas.

4. La presidencia de la repblica ganar eficiencia en la formulacin


de polticas pblicas cuanto ms prximas sean las preferencias
polticas e ideolgicas de sus miembros.

5. La presidencia de la repblica ganar eficiencia en la formulacin de po-


lticas pblicas cuanto mayor sea su grado de institucionalizacin.

6. La presidencia de la repblica delegar menos responsabilidades


en agencias burocrticas del Poder Ejecutivo o de otros poderes
cuanto mayor sea su grado de institucionalizacin y organizacin.

La ltima hiptesis tiene que ver con los planteos de Neustadt y Greenstein:

7. La organizacin estructural de la presidencia se ver afectada por


el estilo de gobierno del presidente de la repblica.

Por lo tanto, los cambios institucionales tambin pueden ser relevantes de go-
bierno a gobierno, con mucha ms inestabilidad y menos continuidad de lo
que las hiptesis institucionalistas podran prever.

Los pases latinoamericanos han tenido grandes cambios histricos e insti-


tucionales que permiten poner a prueba estas hiptesis de forma compara-
tiva. En la tabla 1 que se muestra a continuacin se presentan diversos datos
sobre las caractersticas institucionales de los pases de Amrica Latina. Los
datos proceden de dos fuentes diferentes. El ndice de poderes legislativos
institucionales fue calculado por Mercedes Garca Montero (2009), y se basa
en los poderes institucionales que tiene el Poder Legislativo para presentar
propuestas legislativas y para tomar la decisin final sobre esas propuestas.
El ndice de capacidad de negociacin del Ejecutivo se obtuvo del informe del
PNUD sobre la democracia en Amrica Latina (UNDP 2004), y tambin se
basa en los poderes institucionales del Ejecutivo para influir sobre el proceso
de decisin en el Congreso. Ambos son ponderados y convertidos en una es-
cala de 0 a 1.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

La diferencia de poder entre Ejecutivo y Legislativo, la tercera columna de la


tabla 1, es la diferencia entre esos dos ndices, y muestra cunto ms pode-
roso es el primero que el segundo. A pesar de que los dos ndices no fueron
calculados de forma idntica, por lo que no son totalmente comparables,
miden los poderes institucionales del Ejecutivo y del Legislativo en temas si-
milares y usando parmetros anlogos. Por lo tanto, la diferencia de poderes
entre ellos permite una aproximacin a cmo es el equilibrio y la disputa entre
ambos en los diferentes pases.

Finalmente, la ltima columna indica la productividad legislativa del Poder Eje-


cutivo como porcentaje de todas las leyes aprobadas en un perodo determi-
nado, que es bastante similar en todos los pases. Estos datos fueron
recogidos tambin por Garca Montero (2009)7. La tabla se orden sobre la
base de la diferencia de poderes, partiendo de los casos con mayor poder del
Ejecutivo frente a un Legislativo ms dbil.

Como queda expresado, la variacin es grande y no siempre Ejecutivos fuer-


tes van acompaados de Legislativos dbiles. De hecho, en toda la regin hay
solo cuatro pases en donde el Poder Ejecutivo tiene ms poderes de legisla-
cin que el Legislativo. Esos cuatro pases son tambin los que tienen mayo-
res niveles de productividad legislativa del Ejecutivo.

7
La nica excepcin es el caso venezolano, cuya productividad data hasta 1989. Los dems casos enfocan
los aos 90 y 2000. Lamentablemente no hay datos disponibles para algunos pases de Amrica Central.

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

Tabla 1
Caractersticas institucionales de la relacin Poder Ejecutivo-Poder Legislativo en los pases latinoamericanos

Basndonos en estas diferencias institucionales, podemos seleccionar casos


con caractersticas distintas que permiten captar una mayor variacin en los pa-
trones de organizacin interna e institucionalizacin de la presidencia de la re-
pblica. Brasil presenta una situacin de diferencia de poderes que beneficia
al Ejecutivo y a la presidencia de la repblica. Sin embargo, es un caso con un
Legislativo que tambin es fuerte. Per es un pas con poderes Ejecutivo y Le-
gislativo ms dbiles que en Brasil y ms equilibrados entre s. El caso de Bo-
livia es un ejemplo extremo de la diferencia de poder entre las ramas ejecutiva
y legislativa a favor de esta ltima, especialmente hasta 2009, ao en que la
nueva constitucin la debilit frente al Ejecutivo. Por lo tanto, es posible pen-
sar en criterios objetivos de seleccin de casos que permitan poner a prueba
las hiptesis antes mencionadas.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

La variacin histrica de los pases tambin es grande, y permitir relacionar


con bastante objetividad el modo en que cada presidente dej su marca en
este proceso, en lnea con los objetivos de Richard Neustadt en su anlisis
sobre la presidencia de la repblica y con los de Aninat y Rivera (2009) para el
caso de Chile. Como el proceso de institucionalizacin prev necesariamente
un anlisis de la variacin en el tiempo, es fundamental pensarlo como un es-
tudio de cambio institucional histrico. Por lo tanto, se puede especular que en
los pases de la regin el proceso de institucionalizacin es ms errtico y
menos lineal y acumulativo de lo que se podra pensar.

Para este estudio, por supuesto, no es posible explorar todas estas hiptesis
ni aventurarse en comparaciones. El objetivo aqu es ms modesto y dirigido
solo al caso brasileo: presentar una descripcin del organigrama actual de la
Presidencia, una descripcin del proceso mediante el cual es reformada, y
luego comparar los gobiernos de Lula y de Dilma Rousseff. Esta comparacin
es interesante porque contrasta a dos presidentes del mismo partido, apoya-
dos por la misma coalicin y que pueden ser vistos como un caso probable de
continuidad histrica en la estructura de la Presidencia. As, podemos con-
trastar en qu medida el estilo de gobierno presidencial puede afectar la es-
tructura institucional, incluso en una situacin en la que la coalicin gobernante
es la misma.

Metodologa, datos, anlisis

Los datos analizados provienen de documentos oficiales puestos a disposi-


cin del pblico en los motores de bsqueda sobre legislacin que se pueden
encontrar en las pginas web de la Presidencia de la Repblica de Brasil y de
la Cmara de Diputados. Los organigramas tambin estn disponibles en lnea
y se hace referencia a las fuentes cuando se las cita.

Tomemos en cuenta el proceso legal mediante el cual la Presidencia y el Poder


Ejecutivo cambian su estructura institucional. El primer paso en esta direccin
se produce cuando el presidente enva a la Cmara de Diputados, por lo ge-
neral al inicio del mandato, una medida provisoria [decreto de necesidad y ur-
gencia] con todos los componentes de la administracin pblica que pretende
cambiar, como la creacin o supresin de ministerios y autarquas. Esta me-
dida pasa luego al Congreso y es convertida en ley. Sin embargo, es importante
sealar que las medidas provisorias publicadas tienen fuerza de ley y el Eje-
cutivo ya pasa a sufrir las modificaciones segn lo establecido en ellas.

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

La ley actualmente vigente es la 10683 del 28 de mayo de 2003, a partir de la


medida provisoria 103 del 1 de enero de 2003. Es decir, uno de los primeros
actos del presidente Lula al asumir su cargo fue publicar en el Diario Oficial de
la Repblica -el documento oficial para la divulgacin de las decisiones pbli-
cas adoptadas- la configuracin institucional del Poder Ejecutivo. La ley ante-
rior a esa, promulgada en el segundo mandato del presidente Fernando
Henrique Cardoso, fue la 9649 del 28 de mayo de 1998, que provino de la me-
dida provisoria 1651-43 del 6 de mayo de 1998. Sin embargo, cabe mencionar
que esta fue una reimpresin de la medida 813 del 1 de enero de 1995, que
fue reeditada 42 veces, con distintos nmeros de identificacin, hasta ser con-
vertida en ley en 1998.

De esta manera, a lo largo del primer gobierno de Cardoso la estructura insti-


tucional del Poder Ejecutivo brasileo se mantuvo a travs de instrumentos
extraordinarios, como las medidas provisorias reeditadas. Con la reforma en
2001 de las normas de procedimiento de las medidas provisorias, las reedi-
ciones se prohibieron. A partir de ah, lo que ha sucedido es la conversin de
la medida provisoria en ley tras la deliberacin de su contenido en el Congreso.

A su vez, la actual presidenta, Dilma Rousseff, modific la estructura institucio-


nal del Poder Ejecutivo a travs de la medida provisoria 527 del 8 de marzo de
2011, que an est pendiente de tratamiento en la Cmara de Diputados al mo-
mento de redactar este artculo, pero que ya tiene fuerza de ley. Una vez apro-
bada, se convertir en la ley que ofrecer el marco institucional que regule el
funcionamiento del Poder Ejecutivo durante la administracin actual. Mientras
que Cardoso y Lula reformaron la estructura institucional del Ejecutivo el primer
da de su mandato, Dilma demor tres meses en hacer lo propio.

Vale decir, es evidente que Lula y Fernando Henrique Cardoso marcaron clara-
mente un cambio de orientacin en relacin con sus predecesores, ya que una
de sus primeras acciones de gobierno consisti en cambiar la estructura insti-
tucional del Poder Ejecutivo8. Como el gobierno de Rousseff represent una con-
tinuidad con el de su predecesor, no mostr tanta urgencia en cambiar la
organizacin de la presidencia y del Ejecutivo. Por lo tanto, hay evidencia de que
el cambio en la estructura de la Presidencia y del Poder Ejecutivo se lleva a cabo
con mayor rapidez cuando hay alternancia de poder entre coaliciones diferentes.

8 Se podra argumentar que el gobierno de Cardoso fue una continuidad respecto del de Itamar Franco, ya
que Cardoso ocup diversos cargos durante la administracin de aquel. Sin embargo, s hubo un cambio bas-
tante acentuado entre la coalicin que dej el gobierno en 1994 y la que asumi en 1995. Ver Amorim Neto
(2006) para encontrar una argumentacin sobre la composicin de las coaliciones de gobierno.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

Cmo est organizado el Poder Ejecutivo brasileo hoy en da? La medida


provisoria 527 se justifica en la Declaracin Interministerial (Exposio de Mo-
tivos Interministerial) N 31/MP/MD/MF/MJ/CCivil-PR, firmada por la ministra
de Planificacin Miriam Belchior, el ministro de Defensa Nelson Jobim, el mi-
nistro de Hacienda [Economa] Guido Mantega, el ministro de Justicia Jos
Eduardo Cardozo y el ministro y jefe de Gabinete Antonio Palocci Filho. Estos
ministros del gobierno actual, que forman el ncleo ms cercano a la presi-
denta Dilma Rousseff, son los promotores de la propuesta de reforma de la ac-
tual presidencia y del Poder Ejecutivo, que pasa luego por el tamiz presidencial
antes de ser enviado a la Cmara de Diputados. En la justificacin planteada,
el principal punto que se destaca de esta reforma es la creacin de la Secre-
tara de Aviacin Civil en el mbito de la Presidencia de la Repblica, dirigida a
hacer frente a la creciente demanda proveniente de la expansin del mer-
cado de la aviacin civil, debida a la proximidad de eventos deportivos de gran
envergadura de los que Brasil ser sede en los prximos aos9. Por lo tanto,
la reforma de la presidencia tiene como objetivo satisfacer un aspecto impor-
tante de la coyuntura nacional y hacer frente a la presin de la sociedad civil,
como se evidencia en otras partes del mismo documento: Hace tiempo que
la sociedad brasilea est en proceso de reformulacin del marco institucional
en lo referente a la gestin de la aviacin civil. De esta forma, el debate parece
girar en torno a una adaptacin institucional gradual de la presidencia, ya que
la estructura anterior no se modifica en su esencia.

A travs del sitio http://www.siorg.redegoverno.gov.br/ se tiene acceso al SIORG,


que es un sistema oficial de informacin sobre la estructura organizacional de los
diferentes rganos del Poder Ejecutivo. La figura 1, que se muestra a continua-
cin, est tomada directamente de ese sitio y muestra la estructura general del
Poder Ejecutivo en el Brasil segn lo informado por el gobierno.

9 Para ver el documento completo, consultar el vnculo http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-

2014/2011/Exm/EMI-31-MP-MD-MF-MJ-CCIVIL-PR-Mpv527.htm

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

La Presidencia de la Repblica, que es la posicin principal en esta estructura


jerrquica, est compuesta por ocho rganos esenciales: Jefatura de Gabi-
nete, Secretara General, Secretara de Relaciones Institucionales, Secretara
de Comunicacin Social, Gabinete Personal, Gabinete de Seguridad Institu-
cional, Secretara de Asuntos Estratgicos y Secretara de Aviacin Civil.
Cuenta con cinco rganos de asistencia directa e inmediata: Contralora Ge-
neral de la Unin, Secretara Especial de Polticas para las Mujeres, Secretara
Especial de Derechos Humanos, Secretara Especial de Poltica de Promocin
de la Igualdad Racial y Secretara Especial de Puertos. Los rganos de aseso-
ramiento directo e inmediato son siete (diversos Consejos) y los consultivos
son dos (Consejo de la Repblica y Consejo de Defensa Nacional). Debe ob-
servarse que la figura, proporcionada por la pgina web oficial del Ministrio
de Planejamento [Ministerio de Planificacin], no incluye la Secretara de Avia-
cin Civil que se menciona en la Declaracin justificativa que acompaa a la
medida provisoria que efecta dichas designaciones. Sin embargo, el sistema
SIORG ya incluye esa Secretara en su pgina web, as como elimina la pala-
bra Especial de los cinco rganos de asistencia directa e inmediata, algo
que sin embargo consta en la Ley 10683 de 2003.

Esta figura tambin muestra los mismos 24 ministerios presentes al final del
segundo mandato del gobierno de Luiz Incio Lula da Silva, lo que denota una
gran continuidad entre los dos gobiernos, especialmente en comparacin con
la Ley 9846 de 1998 que regul definitivamente la organizacin del Poder Eje-
cutivo y de la Presidencia durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso.
Por ejemplo, la Ley 9846 previ la existencia de 20 ministerios. Por ende, hubo
un aumento en el nmero de ministerios durante el gobierno de Lula da Silva.
La Ley 10683 de 2003, a su vez, cre el Ministerio de Desarrollo Social y Com-
bate al Hambre (que luego controlara la principal poltica social del gobierno de
Lula da Silva, el programa Bolsa Famlia), el Ministerio de las Ciudades, el Mi-
nisterio de Integracin Nacional, el Ministerio de Turismo y el Ministerio de
Pesca y Acuicultura, disolviendo el Ministerio de Asistencia Social.

Tambin hubo cambios en la Presidencia de la Repblica entre una y otra


ley. Durante el mandato de Cardoso estuvo compuesta por la Jefatura de
Gabinete, la Secretara General, la Secretara de Comunicacin del Go-
bierno y el Gabinete de Seguridad Institucional. Solo hubo tres consejos de
asesoramiento y los mismos dos rganos consultivos. Tambin formaron
parte de la Presidencia la Contralora General de la Unin y la Secretara
Especial de Desarrollo Urbano, que dej de existir en el gobierno de Lula.
En los mandatos del PT, se sumaron a la estructura los siguientes conse-
jos: el Consejo de Desarrollo Econmico y Social, el Consejo Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional, el Consejo Nacional de Poltica Ener-

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Renn. La estructura organizacional de la presidencia de la repblica en Brasil

gtica y el Consejo Nacional de Integracin de Polticas de Transporte. Tam-


bin aument el nmero de secretaras, con la creacin de varias relacio-
nadas con cuestiones sociales y de inclusin.

Tambin cabe destacar que la estructura establecida por la Ley 9846 de 1998
sufri cambios incluso durante el mandato del presidente Fernando Henrique
Cardoso. La medida provisoria MP 2216-37 del 31 de agosto de 2001 cambi
en cierta medida las funciones de los ministerios existentes, incluyendo varias
transferencias de responsabilidades entre los diferentes ministerios. Por lo
tanto, no se pueden descartar los procesos de cambio institucional de la Pre-
sidencia y del Poder Ejecutivo durante un mismo mandato. La medida citada
tal vez sea uno de los cambios ms radicales de las atribuciones de los dife-
rentes ministerios dentro de una misma administracin. Sin embargo, eso
tiene que estudiarse ms a fondo en futuras investigaciones.

Lo que queda claro es que hubo un marcado cambio en la estructura de la


Presidencia de la Repblica con el gobierno de Lula da Silva, especialmente
con la creacin de rganos de asesoramiento ms centrados en el dilogo
con organizaciones de la sociedad civil, en particular el Ministerio de Desa-
rrollo Social y el Consejo de Desarrollo Econmico y Social. Cabe sealar
tambin que la Secretara General de la Presidencia de la Repblica, con el
ministro Luiz Dulci, ocup un papel destacado de liderazgo en el dilogo con
los sectores excluidos de la sociedad brasilea. Esta apertura del gobierno a
la sociedad civil, realizada de forma institucional, se ha mantenido con la pre-
sidenta Dilma Rousseff.

Estos cambios cumplen con las expectativas creadas por las reputaciones es-
tablecidas por los dos principales partidos que gobernaron Brasil desde 1994
hasta la fecha. El PSDB (Partido Social Demcrata Brasileo) de Cardoso se ha
guiado siempre por la idea del rendimiento de la gestin, reduciendo el gasto
pblico y achicando el Estado. El PT de Lula y Rousseff siempre ha defendido
la idea de un Estado ms grande y ms centrado en la generacin de igualdad
social y econmica.

La forma de la organizacin institucional de la Presidencia de la Repblica en


los ltimos 16 aos refleja esa alternancia en el poder, aunque hecha de
forma acumulada, si bien con un salto ms significativo en 2003 con la lle-
gada de Lula al poder. Lula no disolvi muchos ministerios y agencias crea-
das por su predecesor; agreg a los que ya existan, cambiando el marco
institucional para reflejar mejor la plataforma y los objetivos de gobierno de
la coalicin gobernante.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

Es decir, el anlisis del proceso de cambio institucional en el Poder Ejecutivo


en general y en la Presidencia de la Repblica en particular muestra un intenso
proceso de reforma poltica que rara vez se ve como tal. Ocurrieron cambios
significativos en el marco institucional de la administracin pblica brasilea,
con importantes implicaciones para la poltica del pas. La creacin de la es-
tructura del Ministerio de Desarrollo Social, que no exista con anterioridad y
que tiene un impacto importante en la inversin estatal en cuestiones socia-
les, claramente es una innovacin institucional que amerita mayor anlisis. Por
lo tanto, s han habido reformas institucionales significativas durante el go-
bierno de Lula, aunque queda claro que este no lider una agenda profunda de
reformas constitucionales en el Congreso.

Por otro lado, estos cambios institucionales no implicaron modificaciones ms


sutiles al interior de cada uno de los organismos mencionados o impuestos por
los diferentes estilos de hacer poltica, o incluso por los estilos personales de
los funcionarios pblicos que ocuparon esos cargos. El argumento institucio-
nalista mencionado con anterioridad necesita ser limitado por uno que tenga
en cuenta las variaciones en sus estilos de gestin. No podemos descartar la
posibilidad de que los ocupantes de los cargos impriman su huella en el fun-
cionamiento de las instituciones.

Por ejemplo, hay cambios aparentemente importantes en los roles y expecta-


tivas de funcionamiento de la Jefatura de Gabinete en la actual administracin
del PT, en comparacin con el perodo en el que la misma Rousseff ocup la
cartera durante el gobierno de Lula. Es muy significativo, en este sentido, el
cambio que se observa en el seguimiento del Programa de Aceleracin del
Crecimiento (PAC), buque insignia de la poltica de inversin del gobierno de
Lula y administrado entonces por Rousseff desde la Jefatura de Gabinete, que
ha pasado ahora a depender del Ministrio de Planejamento, Oramento e
Gesto [Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin] que ocupa Miriam
Belquior, exasesora de Dilma en la Jefatura. Esto implica cambiar las asigna-
ciones de ese organismo y del Ministerio de Planificacin. La Jefatura pasa a
desarrollar menos un papel de gerente de la administracin diaria de la po-
ltica del gobierno y transfiere parte de esa funcin al Ministerio de Planifica-
cin. Por lo tanto, el actual jefe de Gabinete, el ministro Antonio Palocci, no
ejerce ese cargo de la misma forma que lo haca Dilma cuando estaba al frente
de la cartera y se la consideraba la gerente del da a da del gobierno y de al-
gunos de sus principales proyectos. Palocci, a su vez, no pierde ni gana poder
con el cambio; simplemente su cargo se adapta mejor a su perfil de negocia-
dor poltico, interlocutor del gobierno con importantes sectores polticos y ase-
sor directo de la presidenta Dilma Rousseff. En resumen, no se puede
descartar desde ya que los ocupantes de las distintas carteras las amolden a

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sus estilos de hacer poltica, modificando as las prcticas de gestin de los dis-
tintos organismos pblicos que componen el Estado brasileo.

Consideraciones finales

En este artculo hemos realizado un anlisis descriptivo de la legislacin que


establece las funciones y atribuciones del Poder Ejecutivo en Brasil y hemos
comparado las leyes que lo han reglamentado desde 1994 hasta la actualidad.
Se encontr que el proceso tiende a ser progresivo, con cambios que se pro-
ducen en forma acumulativa y que expresan los objetivos y las plataformas de
las coaliciones de gobierno que ganaron las elecciones. El cambio en la es-
tructura organizacional del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la Repblica
signific el crecimiento del nmero de ministerios, secretaras y consejos con
la llegada del PT al poder. Estas nuevas carteras y organismos se orientaron
principalmente a temas sociales y de combate contra la pobreza y la desi-
gualdad, ampliando los espacios colectivos de debate, dentro del Estado, entre
el gobierno y los representantes de la sociedad civil. Estas reformas, que son
de carcter poltico en su esencia a pesar de que afecten de manera ms di-
recta a la administracin pblica que al sistema electoral o partidario, de-
muestran un intenso proceso de cambio institucional en el perodo actual,
aunque sin romper con la estructura general que exista anteriormente.

Sin embargo, cabe sealar que los cambios estn asociados a las plataformas
polticas de los partidos que ocupan el gobierno. Esto significa que alternan-
cias futuras en el poder tambin pueden conducir a cambios significativos en
la organizacin institucional actual. Por lo tanto, quiz sea demasiado pronto
para afirmar que el proceso de institucionalizacin de la presidencia en Brasil
es lineal y acumulativo. Ser interesante ver lo que puede suceder con este
proceso si un partido que defiende una menor intervencin estatal y que plan-
tea una poltica de reduccin del Estado ocupa la presidencia.

Evidentemente, esto significa que hay espacio para la inclusin de aspectos


personales y estilos de gobierno en la conformacin de las organizaciones del
Poder Ejecutivo y de la presidencia. Esto ocurre tanto en el sentido ms am-
plio, relacionado con el ocupante del cargo de presidente de la Repblica,
como respecto de quienes ocupan las distintas carteras y organismos que
conforman la administracin pblica brasilea. El ejemplo citado sobre los cam-
bios ocurridos dentro de la Jefatura de Gabinete con la llegada de Antonio Pa-
locci ilustra bien esa situacin.

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La dinmica del Poder Ejecutivo en Amrica

De esta forma, pareciera que el equilibrio entre los enfoques institucionalistas


y los conductistas sera la forma ms apropiada para pensar la organizacin e
institucionalizacin de la Presidencia de la Repblica en Brasil, as como una
perspectiva comparada. Este es un planteo de investigacin incipiente que
puede rendir frutos para comprender mejor el funcionamiento de los sistemas
polticos en Amrica Latina.

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