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Este artculo es copia fiel del publicado en la revista NUEVA SOCIEDAD No 206,

noviembre-diciembre de 2006, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

Aunque algunas cosas como la


De la hegemona enorme asimetra de poder no
regional a han cambiado, la relacin entre
Estados Unidos y Amrica Latina
las relaciones y el Caribe ya no es como antes.
bilaterales Washington no despliega hoy una
sola poltica latinoamericana,
complejas: sino diferentes estrategias
bilaterales o subregionales: Mxico,
Estados Unidos Amrica Central y el Caribe
y Amrica conforman un rea profundamente
integrada, a travs de la migracin
Latina a y el comercio, a EEUU; la zona
principios andina constituye el foco de
mayor preocupacin norteamericana,
del siglo XXI debido a la inestabilidad poltica
y el narcotrfico; y los pases del
Cono Sur cuentan con un margen
de maniobra que no exista en el
pasado. En general, la agenda
estadounidense est menos basada
en la geopoltica, la seguridad
nacional y la ideologa y
Abraham F. Lowenthal ms centrada en la economa.

D esde la Segunda Guerra Mundial hasta la dcada de 1970, la relacin en-


tre Estados Unidos y Latinoamrica estuvo determinada por la presun-
cin hegemnica de EEUU: es decir, la idea de que este pas tena el derecho
de insistir en la solidaridad por no decir la sumisin poltica, ideolgica,
diplomtica y econmica de todo el hemisferio occidental1. Durante esos

Abraham F. Lowenthal: profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de Southern Ca-


lifornia y presidente emrito del Pacific Council on International Policy. Fue director fundador del
Dilogo Interamericano y del Programa Latinoamrica del Woodrow Wilson International Center.
Palabras clave: relaciones internacionales, seguridad internacional, comercio, migracin, Amrica
Latina, Estados Unidos.
Nota: traduccin de Silvina Cucchi. La versin en ingls de este artculo puede consultarse en
<www.nuso.org>. Una versin preliminar de este texto fue publicada en Archivos del Presente.
1. Ver Abraham F. Lowenthal: Two Hundred Years of American Foreign Policy: Ending the Hegemonic
Presumption: The United States and Latin America en Foreign Affairs vol. 55 No 1, 10/1976.
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Abraham F. Lowenthal

aos, para asegurarse que partidos y lderes favorables controlaran los go-
biernos de la regin, Washington utiliz el podero militar de los Marines y la
Divisin Aerotransportada 82, la intervencin clandestina de la CIA, el con-
sejo y la tutela de sus agregados militares, la ayuda para el desarrollo y, a ve-
ces, las imposiciones de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). A
esto se sumaban las cuotas azucareras, las tarifas preferenciales y otras formas
de estmulo del crecimiento econmico, adems de la activa diplomacia del
Departamento de Estado, la financiacin y el asesoramiento a los partidos po-
lticos, y el trabajo de la Agencia de Informacin de EEUU (USIA). En otras
palabras, lo que fuera necesario en cada caso.

La estrategia estadounidense durante ese periodo se bas en tres objetivos: un


imperativo de seguridad que apuntaba a bloquear a las potencias extrahemis-
fricas la posibilidad de establecer puntos de apoyo o influencia en Amrica;
objetivos ideolgicos para contrarrestar el atractivo internacional de la Unin
Sovitica y el comunismo y fomentar, en cambio, el desarrollo capitalista; y,
como rutina, la promocin de los intereses particulares de las corporaciones
estadounidenses, un propsito que era dejado de lado siempre que las cues-
tiones de seguridad resultaban ms apremiantes.

Hacia el fin de la Guerra Fra, pese a que la geopoltica y las tecnologas mili-
tares cambiaron y a que declin la importancia del Canal de Panam, la pre-
ferencia estadounidense por esta estrategia hegemnica se mantuvo. Para la
dcada de 1980, se haba vuelto difcil entender por qu los lderes estadouni-
denses consideraban todava importante ejercer un control frreo sobre Grana-
da, El Salvador y Nicaragua, pero aun as Washington segua adelante con sus
polticas altamente intervencionistas. Lo que motivaba estas polticas no eran
tanto consideraciones de seguridad nacional, como se proclamaba entonces,
sino de inseguridad nacional. En otras palabras, un impulso psicopoltico ba-
sado en el temor a perder el control sobre aquello que EEUU haba manejado
durante mucho tiempo, como las cuestiones internas y los vnculos externos de
los pases de la regin caribea. Este impulso reflejaba la inercia de actitudes
y polticas configuradas en una poca anterior y que ya no resultaban apro-
piadas a los nuevos tiempos (si es que alguna vez lo haban sido).

Desde el fin de la Segunda Guerra hasta mediados de la dcada del 70, y en


algunos aspectos hasta el trmino de la Guerra Fra, EEUU asumi a la mayo-
ra de los pases latinoamericanos como sus seguidores casi automticos. Es-
to fue as para una variedad de cuestiones internacionales enmarcadas en la
competencia bipolar. El apoyo de Brasil a la ocupacin estadounidense de
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De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

Repblica Dominicana en 1965 ilustra este modelo, como as tambin el res-


paldo de Argentina a las intervenciones de la administracin Reagan en Am-
rica Central a principios de los 80. El enfoque estadounidense respecto de
Latinoamrica y el Caribe fue muy general y ampliamente regional, sin
gran nivel de diferenciacin; sin duda, durante muchos aos, las polticas
aplicadas por EEUU proyectaron sobre la regin preocupaciones y actitu-
des derivadas principalmente de la intensa competencia con Fidel Castro
en la Cuenca del Caribe.

Continuidad y cambio

En el siglo XXI, las relaciones entre EEUU y Amrica Latina muestran cierta
continuidad con la era de la presuncin hegemnica, pero en su mayor parte
son bastante diferentes, tanto en el contenido como en el tono.

El punto central en las relaciones interamericanas sigue siendo la enorme asime-


tra de poder. EEUU sigue siendo mucho ms importante para cualquier pas
latinoamericano de lo que cualquier pas la-
tinoamericano es para EEUU. Las polti- Las polticas cruciales
cas cruciales para el futuro de la regin se para el futuro de la
establecen rutinariamente fuera de Am- regin se establecen
rica Latina, y el impacto que producen es rutinariamente fuera de
por lo general ms residual que intencio- Amrica Latina, y el
nal. Los pases latinoamericanos siguen impacto que producen es
siendo altamente vulnerables a las ten- por lo general ms
dencias, los acontecimientos y las decisio- residual que intencional
nes exgenas y rara vez ejercen una in-
fluencia significativa en asuntos fuera de la regin, aunque Brasil, Cuba, Chi-
le y, ms recientemente, Venezuela son excepciones importantes.

Es difcil exagerar la cantidad de cuestiones que compiten con Amrica


Latina por la atencin de los principales responsables de formular polti-
cas en EEUU. No solo las circunstancias especiales de la dificultosa cam-
paa de Iraq, el dilema de Israel y los fantasmas de un Irn o una Corea
del Norte nucleares le quitan importancia a la regin en los crculos pol-
ticos estadounidenses. Amrica Latina rara vez brilla en el centro del ra-
dar norteamericano y por eso los llamamientos a los principales funciona-
rios estadounidenses a que le presten ms atencin estn condenados a
fracasar. La nica esperanza es que, a lo sumo, mejore la calidad y no la
cantidad de atencin.
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Abraham F. Lowenthal

Por otro lado, EEUU nunca ha sido un actor tan coherente, unitario y racional
en sus relaciones con Amrica Latina como a menudo se lo ha concebido, pe-
ro la diversidad de posiciones se ha vuelto mucho ms marcada en los lti-
mos aos. Las polticas norteamericanas que afectan a Amrica Latina y el Ca-
ribe estn determinadas no solo por las relaciones de poder internacionales y
los desafos externos, sino tambin (y a menudo principalmente) por la interac-
cin entre las influencias de diferentes regiones, sectores y grupos internos: el
Rust Belt y el Sun Belt; empresas (incluidos las compaas farmacuticas, los
fabricantes de computadoras, los conglomerados de entretenimiento y mu-
chos otros) y trabajadores; productores de azcar, ctricos, manes, arroz, po-
rotos de soja, flores, miel, tomates, uvas y otros cultivos; trabajadores agrco-
las y consumidores; organizaciones de la dispora y lobbies antiinmigracin;
comunidades confesionales de creencias variadas; fundaciones, think tanks y
medios de comunicacin; organizaciones criminales, incluidos los carteles de
la droga, y la polica; as como grupos organizados para promover los dere-
chos humanos, defender las causas de las mujeres, proteger el ambiente o pre-
servar la salud pblica.

Muchos actores relevantes gozan de acceso a los responsables de disear e


implementar medidas en el extraordinariamente difuso y permeable proceso
de elaboracin de polticas que hoy existe en EEUU. Esto hace que sea relati-
vamente fcil influir sobre las polticas vinculadas a cuestiones que no invo-
lucran asuntos centrales de seguridad. Pero, al mismo tiempo, torna muy di-
fcil coordinar o controlar tales polticas, incluso cuando se hacen intentos
concertados en ese sentido algo que no es ni ser muy frecuente, dada la can-
tidad de otros temas y relaciones que EEUU tiene que manejar.

Como ya se seal, no hay que tener en cuenta solo a los organismos oficia-
les. La importancia relativa para las relaciones interamericanas de los actores
no estatales ha aumentado: corporaciones, sindicatos, think tanks, medios de
comunicacin y entidades no gubernamentales de diverso tipo, incluidas las
organizaciones basadas en la etnicidad, la comunidad o la fe religiosa, ad-
quieren cada vez ms relevancia. Paralelamente, ha declinado la influencia de
los gobiernos.

Hoy, Microsoft y Wal-mart son, en la prctica, mucho ms importantes para


Amrica Latina que los Marines estadounidenses. Importa ms American
Airlines que la Fuerza Area; CNN es mucho ms influyente que la Voz de Am-
rica. La compaa de seguros AIG puede ser ms importante que la AID. En al-
gunas circunstancias, Human Rights Watch es ms poderosa que el Pentgono,
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De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

aunque indudablemente este ltimo ha recuperado buena parte de su rele-


vancia luego del 11 de septiembre. La compaa financiera y calificadora de
riesgo Moodys resulta a menudo ms influyente que la CIA. Y el Foro Eco-
nmico de Davos es, en cierta forma, ms importante que la Organizacin de
Estados Americanos (OEA). As, el impacto de EEUU en tanto sociedad en
Latinoamrica y el Caribe es inmenso, pero difcil de controlar o dirigir a tra-
vs de polticas o acciones gubernamentales.

Finalmente, la influencia relativa de diversos sectores del aparato guber-


namental estadounidense en las relaciones interamericanas ha cambiado mu-
cho desde la dcada de 1970. El Departamento de Estado, el Pentgono y la
CIA ya no son las nicas ni las principales agencias de gobierno relevantes
para la regin, como lo fueron entre los 50 y los 80. Para muchos pases de
Amrica Latina, el secretario del Tesoro, el presidente de la Reserva Federal y
el encargado del rea de Comercio son ms importantes que el secretario de
Estado. Los gobernadores de California, Texas y Florida son ms significati-
vos para ciertos temas o pases que algunos funcionarios de Washington, como
resulta evidente en el debate actual sobre la poltica inmigratoria. Ciertamen-
te, tienen ms impacto los jefes de Seguridad Interior y la Agencia Estadouni-
dense Anti-Droga (DEA), los funcionarios del Departamento de Agricultura
y los miembros del Poder Judicial Federal, que el secretario de Estado adjun-
to para Asuntos Interamericanos.

Para la mayora de los pases latinoamericanos, en la mayor parte de las cues-


tiones, el Congreso estadounidense es a menudo ms importante que el Poder
Ejecutivo, y adems est ms abierto a diversas influencias e impulsos socia-
les. En consecuencia, asegurarse resultados favorables en el abierto y comple-
jsimo proceso estadounidense de elaboracin de polticas es un desafo enorme
y permanente para cualquier pas de la regin.

Amrica Latina desagregada

Pero no solo EEUU sino tambin Amrica Latina exige ser desagregada. Los
pases de la regin difieren enormemente entre s. Argentina es tan diferen-
te de Hait, o Per de Panam, o Repblica Dominicana de Chile, como
Suecia lo es de Turqua, o Australia de Indonesia. Es que, aunque en los l-
timos treinta aos casi todos los pases latinoamericanos han coincidido en
adoptar elecciones democrticas y construyeron economas de mercado que
respetan el equilibrio macroeconmico, algunas diferencias clave se han acre-
centado. Esas diferencias son particularmente notables en cinco dimensiones
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Abraham F. Lowenthal

distintas, aunque relacionadas: a) la naturaleza y la interdependencia econ-


mica y demogrfica con EEUU; b) el grado en que los pases han comprome-
tido sus economas en la competencia internacional y las formas en que se re-
lacionan con la economa mundial; c) la fortaleza relativa de sus instituciones,
tanto estatales como no estatales; d) el grado de penetracin de las normas y
prcticas democrticas, y e) los desafos que plantea la integracin de las po-
blaciones indgenas.

La creciente diferenciacin en torno de estas cinco dimensiones hace discutible


la utilidad del amplio concepto Amrica Latina, que oscurece en la misma
medida en que ilumina. En verdad, hoy EEUU ya no adopta ni implementa
una poltica latinoamericana aplicable a toda la regin. La idea de un
hemisferio occidental segn la cual los pases de Amrica Latina y EEUU
estaran unidos entre s y se distinguiran del resto del mundo por intereses,
valores, percepciones y polticas comunes ya no se ajusta a la realidad, tanto
desde el punto de vista de Washington como desde el de Buenos Aires, San-
tiago, San Pablo o Brasilia.

Mxico, Amrica Central Por lo tanto, para comprender las rela-


y el Caribe suman en ciones interamericanas hoy es necesario
conjunto apenas un tercio distinguir, al menos, cinco regiones dife-
rentes: a) Mxico, Amrica Central y las is-
de la poblacin total de
las del Caribe; b) Brasil; c) Chile; d) Argen-
Amrica Latina y el
tina y el resto de los pases del Mercosur, y
Caribe, pero concentran e) los pases andinos, que seguramente
casi la mitad de la requieren una mayor desagregacin.
inversin estadounidense,
ms de 70% del comercio La regin que integran Mxico, Amrica
interamericano y Central y el Caribe que en muchos as-
alrededor de 85% de la pectos constituyen tres regiones separa-
migracin latinoamericana das suma en conjunto apenas un tercio
a Estados Unidos de la poblacin total de Amrica Latina
y el Caribe, pero concentra casi la mitad
de la inversin estadounidense, ms de 70% del comercio interamericano y
alrededor de 85% de la migracin latinoamericana a EEUU. Las tres subregio-
nes estn ms integradas que nunca a EEUU en trminos funcionales, co-
mo se discute ms adelante.

Los pases del Mercosur, de los que Brasil es el ms extenso, suman 45% de la
poblacin, casi 60% del PIB latinoamericano, ms de 40% (en proporcin
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De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

creciente) de la inversin estadounidense y bastante menos de 10% de la mi-


gracin latinoamericana a EEUU.

Entre ellos, pese a sus inmensos problemas y desafos, Brasil es un pas cre-
cientemente exitoso e influyente. Ha abierto su economa a la competencia in-
ternacional; revolucion su sector agrcola; desarroll industrias con merca-
dos continentales e incluso mundiales; fortaleci, lenta pero constantemente,
sus instituciones estatales y no gubernamentales, y forj un consenso centrista
cada vez ms firme en torno de las lneas generales de sus polticas macroe-
conmicas y sociales, incluida la necesidad urgente de reducir las desigualda-
des, aliviar la pobreza y mejorar la educacin en todos los niveles. Brasil ocu-
pa un lugar importante en el comercio internacional y en las negociaciones
ambientales, de salud pblica y de propiedad intelectual. Es un lder activo e
influyente del Sur global, y trabaja en estrecha colaboracin con la India y Su-
dfrica. Es probable que, con el tiempo, juegue un papel creciente en las Na-
ciones Unidas y otros foros multilaterales. El perfil mejorado de Brasil, tanto
en este hemisferio como en el resto del mundo, genera un respeto creciente
por parte de EEUU.

Chile es el pas latinoamericano ms comprometido con la economa mun-


dial; cuenta con las instituciones ms fuertes y las normas y las prcticas de-
mocrticas ms afianzadas de la regin. No enfrenta problemas serios de in-
tegracin indgena, expulsa pocos ciudadanos hacia EEUU u otras regiones y
hoy est tan ligado a las economas de Asia, Europa y Amrica Latina como a
la norteamericana. Chile ha construido un amplio consenso en torno de mu-
chas polticas pblicas clave, con un alto grado de previsibilidad que facilita
la inversin, tanto nacional como extranjera, y promueve el planeamiento es-
tratgico gubernamental y del sector privado. La influencia internacional de
Chile y su prioridad para EEUU son considerablemente mayores de lo que
sus dimensiones, su poder militar o su peso econmico podran sugerir. Su
poder suave atrae la atencin y las inversiones y es la clave de su lideraz-
go y de su influencia.

Argentina, por contraste, ha tenido grandes dificultades para construir un


consenso, fortalecer las instituciones, abrir toda su economa y alcanzar la
previsibilidad que resulta tan importante para superar el cortoplacismo y fa-
cilitar el desarrollo sostenible. Aunque el pas ha participado activamente en
asuntos internacionales y ha sido un aliado incondicional y til de EEUU en
la lucha contra el terrorismo y el trfico de drogas y en la no proliferacin
de armamento nuclear, es mucho menos importante desde el punto de vista
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Abraham F. Lowenthal

estadounidense de lo que su pomposa designacin como aliado extra-


OTAN podra sugerir. Probablemente no pueda contar con una empata
significativa o un apoyo concreto de EEUU, no importa quin gobierne en
Washington. Es posible que el fracaso del gobierno de Bush en rescatar a Ar-
gentina durante su profunda crisis econmica de 2001-2002 no haya sido
una aberracin ni una decisin personal arbitraria del presidente o de su
secretario del Tesoro, sino una consecuencia previsible de la importancia
marginal que el pas tiene para Washington.

Las agitadas naciones El ltimo grupo est integrado por las agi-
andinas suman casi tadas naciones andinas, que suman casi
22% de la poblacin 22% de la poblacin de Amrica Latina, so-
de Amrica Latina, solo lo 13% de su PIB, cerca de 10% de la inver-
sin de EEUU y menos de 15% del comer-
13% de su PIB, cerca de
cio legal con ese pas, pero producen casi la
10% de la inversin totalidad de la cocana y la herona que lle-
de Estados Unidos y gan all (a menudo a travs de Mxico o las
menos de 15% del islas del Caribe). Todos los pases andinos,
comercio legal con en grados diversos pero importantes, son
ese pas, pero producen asolados por severos problemas de gober-
casi la totalidad de la nabilidad y cuentan con instituciones pol-
cocana y la herona ticas dbiles. A esto hay que aadir la inte-
gracin irresuelta de amplias poblaciones
que llegan all
indgenas que se hacen or cada vez ms, y
de los muchos no solo indgenas que viven en la pobreza o la indigencia.
En estas circunstancias, el mantra de Washington segn el cual el libre mer-
cado y la poltica democrtica se fortalecen y sostienen mutuamente en un
poderoso crculo virtuoso sencillamente no funciona. La combinacin de ex-
clusin masiva, pobreza extendida y flagrante desigualdad, junto con una
conciencia creciente en un contexto democrtico de economa de mercado,
es extremadamente voltil, con escasas probabilidades de coexistir en el
mediano plazo.

En este contexto, el triunfo de Alan Garca en 2006 oscurece lo que podra ser
el resultado ms importante de las elecciones peruanas: los votantes antisis-
tema, quienes finalmente apoyaron a los ganadores de las tres elecciones an-
teriores, constituyen ahora una oposicin movilizada, que podra hacer muy
difcil la gobernabilidad para el nuevo presidente. Ecuador enfrenta un desa-
fo similar, con partidos e instituciones polticas muy dbiles y movimientos
indgenas cada vez ms activos. Bolivia ha experimentado el triunfo de la
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De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

poblacin indgena, hasta ayer excluida, liderada por Evo Morales, quien pa-
rece inseguro respecto de cmo vincular sus impulsos populistas con las rea-
lidades de la produccin energtica y los mercados. Colombia contina lu-
chando contra carteles de la droga profundamente afianzados y movimientos
guerrilleros de larga data, grupos de diferente origen pero cuya cooperacin
tctica limita la soberana efectiva del gobierno nacional. Y Venezuela, gober-
nada por el carismtico Hugo Chvez, se concentra ms en utilizar la gran llu-
via imprevista de petrodlares para expandir su influencia internacional que en
resolver sus propios desafos de pobreza, desarrollo y debilidad institucional.

La diferenciacin regional y la poltica estadounidense

La relacin de EEUU con las subregiones latinoamericanas ha adquirido di-


versas formas, que se han ido diferenciando cada vez ms. Los pases ubica-
dos en la Cuenca del Caribe y la costa norte de Sudamrica, que enviaban ms
de 40% de sus exportaciones a EEUU en la dcada de 1980, exportan hoy a ese
pas un porcentaje ms elevado. Por otra parte, casi todos los dems pases la-
tinoamericanos, que en los 80 enviaban menos de 30% de sus exportaciones a
EEUU, hoy destinan a ese pas un porcentaje menor.

Una de las principales explicaciones, por supuesto, es geogrfica, y est rela-


cionada con la proximidad. Sin embargo, la geografa no se ha modificado y
la proximidad debera ser menos importante a medida que la tecnologa se
desarrolla. Las polticas desplegadas por EEUU la Iniciativa para la Cuenca
del Caribe, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (Tlcan) y, ms
recientemente, el Tratado de Libre Comercio de Amrica Central y Repblica
Dominicana (Tlcac-RD) estn reforzando esquemas claramente distintos. En
este contexto, la Cuenca del Caribe y el Cono Sur se mueven en sentidos
opuestos en relacin con EEUU, mientras que los pases andinos tambin si-
guen un camino diferente. Para Chile, Brasil y Argentina (y, hasta cierto pun-
to, para el resto de los pases del Mercosur), EEUU es solo uno ms de los
cuatro interlocutores principales (los otros son Asia, Europa y el resto de
Amrica Latina). Para estos pases, EEUU no es el nico, ni siquiera el prin-
cipal foco a tener en cuenta para sus polticas. Aunque es un punto de refe-
rencia importante, no es el norte de la brjula poltica. Venezuela incluso
se ha ubicado como rival de EEUU proponiendo la Alternativa Bolivariana
para las Amricas (ALBA) frente a la idea del rea de Libre Comercio de las
Amricas (ALCA), cultivando lazos estrechos con Bolivia y con Cuba y ex-
plorando activamente nexos con los nuevos aspirantes al poder global, in-
cluidos China e Irn.
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Abraham F. Lowenthal

Estados Unidos y sus vecinos ms prximos

La naturaleza y la dinmica de las relaciones entre EEUU y Mxico, Amrica


Central y los pases del Caribe se distinguen crecientemente de las del resto
de la regin. En efecto, EEUU se ha convertido en una influencia econmica,
cultural y poltica an ms abrumadora para los pases ubicados en su regin
fronteriza, principalmente como resultado de la migracin masiva iniciada en
1965, de dimensiones sin precedentes en la historia. Del mismo modo, las in-
mensas y crecientes poblaciones inmigrantes mexicanas, centroamericanas y
caribeas estn cambiando de manera irreversible los contornos de las rela-
ciones entre EEUU y sus vecinos ms cercanos.

Polticos, banqueros, empresarios, sindicalistas, educadores, policas, jueces y


personal mdico saben que la frontera entre EEUU y sus vecinos es porosa, a
veces incluso ilusoria. Es difcil definir hoy la frontera funcional entre la Am-
rica Latina y la anglosajona, pero seguramente se localiza bien al norte de San
Diego en el oeste, y de Miami en el este. Las remesas de los migrantes son vi-
tales para muchas economas. En Mxico, sumaron ms de 20.000 millones de
dlares en 2005, casi tanto como la inversin extranjera directa, y se espera
que totalicen 24.000 millones en 2006. En Amrica Central y Repblica Domi-
nicana, el monto de las remesas supera al de la inversin extranjera y la asis-
tencia econmica internacional sumadas. Las contribuciones a las campaas
y los votos de los migrantes tienen una importancia crucial en la poltica de
sus pases de origen. Del mismo modo, crece la importancia de los inmigran-
tes naturalizados en la poltica interna estadounidense. Las bandas juveniles y
los lderes criminales, muchos de ellos socializados en EEUU y deportados a sus
pases de origen, estn causando estragos en varias naciones centroamericanas.
Por su parte, las bandas latinas son factores clave en la vida de Los Angeles y
otras ciudades estadounidenses. Los cambios en las leyes inmigratorias de
EEUU y el reforzamiento de las fronteras pueden afectar marginalmente la tasa
de ingreso de migrantes no autorizados, pero no modificarn las causas ni las
fuentes de los flujos migratorios.

En una perspectiva de ms largo plazo, es probable que durante los prximos


25 aos las naciones de Amrica Central y el Caribe resulten an ms atradas
a la rbita estadounidense, tanto como resultado de tendencias subyacentes
como de polticas concretas, tales como el Tlcac-RD. Utilizarn el dlar como
moneda corriente informal y, en muchos casos, oficial; enviarn casi todas sus
exportaciones a EEUU; se apoyarn abrumadoramente en el turismo, la inver-
sin, las importaciones y la tecnologa norteamericanas; absorbern la cultura
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De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

popular y las modas de ese pas y tambin influirn en la cultura popular


de EEUU; formarn jugadores de bisbol para las ligas estadounidenses y, qui-
zs, presentarn sus propios equipos de liga mayor. Seguirn enviando muchos
migrantes hacia el norte, y muchos pases recibirn un nmero creciente de es-
tadounidenses jubilados como residentes estables. Y los ciudadanos y las redes
transnacionales crecern en importancia. Todas estas tendencias incluirn segu-
ramente en algn momento, quizs pronto, a Cuba.

La agenda intermstica

Las cuestiones relacionadas con la creciente interpenetracin entre EEUU y


sus vecinos ms prximos inmigracin, trfico de drogas y armas, robo de
automviles, lavado de dinero, respuesta frente a huracanes y otros desastres
naturales, proteccin del ambiente y la salud pblica, cumplimiento de la ley
y control de las fronteras plantean desafos particularmente complejos. Se
trata de cuestiones intermsticas, que combinan facetas internacionales y
domsticas y que son, por lo tanto, muy difciles de manejar. El proceso pol-
tico democrtico, tanto en EEUU como en los pases vecinos, impulsa en
ambos lados de la frontera polticas que a veces van en sentido opuesto a las
que seran necesarias para asegurar la
El proceso poltico
cooperacin internacional requerida pa-
ra manejar estos problemas. Un vvido
democrtico, tanto en
ejemplo actual es la poltica inmigrato- Estados Unidos como
ria, que ha sido un claro foco de atencin en los pases vecinos,
en el Congreso estadounidense durante impulsa en ambos lados
2006. Los puntos que se anotaron los de la frontera polticas
chovinistas en los debates legislativos que a veces van en sentido
tendrn sin dudas impactos contrapro- opuesto a las que
ducentes en Mxico y Amrica Central. seran necesarias para
asegurar la cooperacin
El dilema es claro: las polticas ms atrac- internacional requerida
tivas para el pblico interno tienden a me- para manejar
nudo a interferir con la necesaria coopera-
estos problemas
cin internacional. El problema es que es-
to no se resuelve fcilmente, ni se limita a EEUU. La tentacin de colocar la res-
ponsabilidad por los problemas ms peliagudos del otro lado de la frontera y
afirmar la soberana, aun cuando sta est palpablemente en falta en trminos
prcticos, es recproca e interactiva. Esta dinmica problemtica probablemente
se intensificar en los prximos aos respecto de las ms ntimas relaciones
interamericanas: aquellas entre EEUU y sus vecinos ms prximos.
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Abraham F. Lowenthal

Los lmites del sistema de cumbres hemisfricas

Resulta irnico, entonces, que el sistema de cumbres presidenciales interame-


ricanas haya florecido precisamente en una poca en que las polticas regio-
nales tienen cada vez menos sentido. A causa de las crecientes diferencias
entre los pases de Amrica Latina y el Caribe, y especialmente de la acelerada
integracin funcional econmica y demogrfica de Mxico, Amrica Central y
el Caribe a EEUU, las cumbres que renen a la totalidad de los pases america-
nos estn destinadas a concluir con exhortaciones virtualmente desprovistas de
significado, o a confinarse a cuestiones poco relevantes.

Es cierto que estos cnclaves peridicos refuerzan, en los niveles ms altos del
gobierno estadounidense, la necesidad de enfocarse, aunque sea brevemente,
en las relaciones interamericanas. Pueden, tambin, tener cierta utilidad en
la construccin eficiente de relaciones personales y formas de comunicacin
entre lderes que podran ser importantes en circunstancias futuras. Ade-
ms, proveen oportunidades fotogrficas polticamente tiles para quie-
nes participan. Sin embargo, es poco probable que produzcan resultados in-
mediatos significativos y no deberan confundirse con esfuerzos serios por
enfrentar problemas importantes. La Cumbre de Mar del Plata de fines de
2005 fue decepcionante: esto fue as en parte por razones inmediatas y cir-
cunstanciales, pero tambin debido a que los problemas subyacentes eran
de largo plazo y estructurales.

Latinoamrica y Estados Unidos en el siglo XXI: nuevas realidades

En comparacin con lo que ocurra hace treinta aos, o durante la mayor par-
te del siglo pasado, la relacin entre EEUU y Latinoamrica est bastante
menos basada en la geopoltica y la seguridad nacional, y tambin mucho
menos en la ideologa. La competencia bipolar que involucr a EEUU en la
dcada de 1960 y 1970 provey una amplia base regional para elaborar po-
lticas. Hoy, en cambio, las agendas son mucho ms especficas y locales.
Las preocupaciones contemporneas de EEUU en relacin con Amrica La-
tina se refieren bsicamente a cuestiones prcticas de comercio, finanzas,
energa y otros recursos, as como al manejo de problemas compartidos que
no pueden ser resueltos individualmente por cada pas: el combate contra
el terrorismo, la lucha contra el trfico de drogas y armas, la proteccin de
la salud pblica y el ambiente, la estabilidad energtica y el control migra-
torio. Habitualmente, estas cuestiones se plantean y enfrentan en contextos
bilaterales especficos.
75 NUEVA SOCIEDAD 206
De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

Hoy ms que nunca, las relaciones entre EEUU y Amrica Latina son simple-
mente la suma de muchas relaciones bilaterales diferentes. Esto no se debe
principalmente a que a los gobiernos estadounidenses recientes les haya
faltado visin o imaginacin; lo que ms
escasea, de hecho, son las bases sustan- Hoy ms que nunca,
ciales para polticas globales significati- las relaciones entre
vas hacia la regin. Estados Unidos y
Amrica Latina son
El patrn de las relaciones interamerica- simplemente la suma de
nas es en la actualidad muy diferente del muchas relaciones
de los 60, 70, 80 e incluso principios de los
bilaterales diferentes
90. Esto queda de alguna forma en pe-
numbras cuando las autoridades estadounidenses parecen sustituir comu-
nismo por terrorismo como prisma distorsionado a travs del cual se
abordan otras cuestiones, como las drogas o la inmigracin; o cuando un fun-
cionario estadounidense de alto nivel intenta intimidar a los lderes polti-
cos de un pas como Nicaragua, o cuando miembros del Congreso o de los
medios estadounidenses hablan, confusamente, de un eje Castro-Chvez-
Lula, o bien Castro-Chvez-Morales, o de un giro a la izquierda en
Amrica Latina, o incluso de una supuesta amenaza china a Amrica. Son
similitudes superficiales, sin embargo, porque hoy vivimos en una poca
nueva y diferente.

EEUU ya no est fundamentalmente preocupado por mantener a la izquier-


da latinoamericana alejada del poder, ni desea intervenir activamente, inclu-
so por la va militar, para impedir que sta alcance o retenga el gobierno.
En la dcada de 1960, habra sido difcil imaginar que Washington aceptara
a lderes polticos como Luiz Incio Lula da Silva en Brasil, Ricardo Lagos
y Michelle Bachelet en Chile, Tabar Vzquez en Uruguay o Leonel Fernn-
dez en Repblica Dominicana: todos ellos son, despus de todo, descendien-
tes directos de los partidos, movimientos y lderes contra los que se aline
Washington en los 60. Y si bien EEUU evidentemente no acepta a Hugo
Chvez en Venezuela, los lmites a su intervencin son muy claros. Hoy na-
die espera que los Marines aterricen en Caracas o que la CIA organice el ase-
sinato de Chvez, aunque son visibles los esfuerzos de EEUU por frustrar la
poltica internacional chavista.

En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurra en los 60, EEUU ya no pue-


de contar con la solidaridad panamericana para lidiar con la mayor parte de
las cuestiones internacionales. Las intervenciones de Chile y Mxico en los
NUEVA SOCIEDAD 206 76
Abraham F. Lowenthal

debates de la ONU previos a la invasin a Iraq, la eleccin de Jos Miguel


Insulza como secretario general de la OEA pese a la oposicin inicial de
Washington, el apoyo sudamericano al intento de Venezuela de ocupar el asien-
to regional en el Consejo de Seguridad y las amplias diferencias en el modo en
que los pases latinoamericanos y EEUU tratan a Venezuela y a Cuba ilustran
este punto. Y no son los nicos ejemplos. En varios asuntos de importancia,
como los subsidios agrcolas, la propiedad intelectual y las cuestiones comer-
ciales desde algodn, flores de corte, miel y jugo de naranja hasta aviacin
comercial, aceros especializados, textiles y calzado EEUU encuentra en los
grandes pases latinoamericanos y especialmente en Brasil a veces rivales y
a veces socios potenciales, pero nunca aliados automticos o clientes fieles.

En tercer lugar, EEUU ya no puede relacionarse con los pases de la Cuenca


del Caribe con su postura histrica de compromiso intermitente, ignorndo-
los la mayor parte del tiempo pero interviniendo con fuerza cuando cree que
sus intereses de seguridad estn amenazados. En la actualidad, EEUU se
compromete con sus vecinos caribeos, ao tras ao, en una variedad de
cuestiones surgidas de la creciente interdependencia, cuestiones que la migra-
cin masiva ha causado tanto como reforzado. Por consiguiente, es necesario
destinar un pensamiento mucho ms creativo a analizar lo que significar es-
ta creciente integracin funcional de Mxico, Amrica Central y el Caribe a
EEUU, y qu cambios sern necesarios en las actitudes, polticas e institucio-
nes para manejar la agenda intermstica resultante.

As como EEUU debe concentrar una nueva atencin en la construccin de


conceptos, polticas e instituciones adecuados para controlar su particular in-
terdependencia con Mxico, Amrica Central y el Caribe, Sudamrica debe
encarar tambin esfuerzos comparables para repensar y redisear los enfo-
ques regionales, las conexiones internacionales y las relaciones, tanto con
Washington como con otros centros de poder mundial. El reciente patrn cre-
ciente de fricciones entre Argentina y Uruguay, Argentina y Chile, Uruguay
y el Mercosur, Bolivia y Brasil, y Per y Venezuela; las crisis evidentes del
Mercosur, la Comunidad Andina de Naciones y la Comunidad Sudamericana
de Naciones; las inciertas y a veces contradictorias respuestas frente a Hugo
Chvez y su proyecto bolivariano; todo esto sugiere que hoy las naciones su-
damericanas necesitan reconsiderar las formas en que se relacionan entre s y
con el resto del mundo, incluido EEUU.

Esta reconsideracin debe hacerse en un momento en que las pulsiones popu-


listas y nacionalistas estn creciendo en varias naciones latinoamericanas, y
77 NUEVA SOCIEDAD 206
De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas

en un contexto en el que algunos pases obtienen claras ganancias de la globa-


lizacin (mientras que otros resultan daados). En esta etapa, China y la India
son ms importantes que nunca, de diversas maneras, para ambos grupos de pa-
ses latinoamericanos. Y EEUU es, en trminos generales, algo menos importante
de lo que sola ser, aunque sigue siendo la nacin ms poderosa del mundo.

Las propuestas y los proyectos referidos a las relaciones interamericanas de-


bern provenir principalmente de Sudamrica, ya que es poco probable que
Washington ejerza un liderazgo hemisfrico fuerte en un mundo de mltiples
focos de poder distantes y relaciones entrelazadas entre vecinos. Brasil, Chi-
le y Argentina deberan tratar de trabajar juntos en un esfuerzo de este tipo,
construyendo un liderazgo apoyado en los avances reales de la integracin fun-
cional que se ha venido produciendo entre ellos en los negocios, los mercados
laborales, las redes profesionales y la infraestructura fsica, si no en las institu-
ciones formales. Estos pases ya han experimentado con algn xito la coopera-
cin internacional en el caso de Hait. Ha llegado el momento de que Argentina,
Chile y Brasil desarrollen estrategias cooperativas ms amplias, en cuestiones
que van desde la integracin regional de Cuba hasta el proyecto bolivariano de
Venezuela, desde el comercio agrcola hasta la cooperacin energtica hemisf-
rica, y desde la reforma de la ONU hasta los acuerdos financieros y comerciales
internacionales y los regmenes para proteger la propiedad intelectual.

EEUU se mantendr como un interlocutor importante de los pases de Amrica


Latina y el Caribe en tanto sigue siendo la mayor economa, el principal poder mi-
litar y el participante individual ms influyente en las mltiples instituciones
internacionales, adems de una fuente de poder suave. Los pases de Am-
rica Latina y el Caribe, por su parte, seguirn concitando la preocupacin
de Washington, ya que constituyen mercados significativos, importantes focos
de inversin y fuentes fundamentales de materias primas y migrantes. Son, ade-
ms, campos de prueba para la gobernabilidad democrtica y la economa de
mercado, as como activos participantes en la comunidad internacional. Pero las
relaciones entre los pases del Hemisferio Occidental ya no pueden ser capturadas
en frases generales o paradigmas simples: las relaciones interamericanas seguirn
siendo determinadas por los desafos y las oportunidades globales, por las
presiones y las demandas internas, tanto de EEUU como de Latinoamrica, y
por los desarrollos regionales y subregionales. No parece que vaya a impo-
nerse ni una fuerte alianza ni una profunda hostilidad entre EEUU y Amri-
ca Latina. En los prximos aos las relaciones seguirn siendo complejas,
multifacticas y contradictorias.