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Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía

TRIA

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Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía TRIA 21

TRIA

Revista Archivística de la Asociación de Archiveros de Andalucía

21

Fines de TRiA:

La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un órgano de expresión y de formación profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de estos temas en general, en el ámbito andaluz y español. Su campo son todos los problemas teóricos y prácticos que plantea la profesión, sin limitaciones apriorísticas de ningún tipo, ex- ceptuando el interés y la calidad de los trabajos presentados para su publicación. Las ideas y opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningún caso expresan el estado de la opinión de la revista o de la Asociación como tal.

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Índice

1

Presentación del Presidente de la asociación de archiveros de andalucía Mateo a. Páez García

9

la trasforMación diGital y las norMas internacionales Para Gestionar docuMentos carlota Bustelo ruesta

15

el archivo electrónico Único reQuiere Gestión centraliZada Gerardo Bustos Pretel

31

¡son los datos! / It’s the data! Miguel a. amutio Gómez

57

ric-cM y Mc-neda: ¿nueva descriPción archivística? 77 Javier requejo Zalama

77

coMPetencias y forMación en Gestión de docuMentos y archivos alfred Mauri Martí

97

la Política de Gestión de docuMentos electrónicos del Ministerio de educación, cultura y dePorte elena cortés ruiz

119

Miscelánea

taller de historia “la MuJer tutelada” del archivo his- tórico Provincial de córdoBa: la diMensión educativa y social del archivo Miguel ángel sánchez herrador

137

PResenTAción del PResidenTe de lA AsociAción de ARchiveRos de AndAlucÍA
PResenTAción del PResidenTe de lA AsociAción de ARchiveRos de AndAlucÍA

PResenTAción del PResidenTe de lA AsociAción de ARchiveRos de AndAlucÍA

PResenTAción de TRiA 21 del PResidenTe de lA AsociAción de ARchiveRos de AndAlucÍA

Mateo A. Páez García

C uando, al cabo de mucho tiempo sin contacto, nos encontramos con alguna persona conocida, enseguida reparamos en los cambios que aquél

ha labrado en su rostro y en sus gestos, transformaciones que nos pasan desaper- cibidas en las personas con las que convivimos a diario. Posiblemente, los que nos dedicamos desde hace muchos años y de manera cotidiana a los archivos y a la gestión documental, no seamos del todo conscientes de los cambios producidos en las últimas dos o tres décadas hasta que no los estudiamos con atención. Baste recordar cómo la mayoría de nuestra formación se basaba en la paleografía y en la diplomática, pues saber leer correctamente endiabladas caligrafías para poder ela- borar los más variados instrumentos de descripción y ponerlos a disposición de los investigadores, era casi la única labor que se esperaba de nosotros. El archivo ocupaba sólo la fase final del ciclo vital de los documentos, y el archivero o ar- chivera sólo cobraba protagonismo cuando el trámite administrativo finalizaba.

Nuestra familiaridad actual con metadatos, con sistemas de gestión de documen- tos, con documentos electrónicos, con normas técnicas de interoperabilidad, quizá no nos permita darnos cuenta del profundo cambio de paradigma operado, princi- palmente el que transcurre de ser considerados pasivos receptores de documentos en su etapa final, a ser tenidos en cuenta como activos participantes de su diseño, pero sobre todo de su gestión desde su fase inicial, en todo el conjunto de operaciones a las que hemos denominado ‘gestión documental’. Las nuevas promociones de personal técnico de archivos no sólo tienen que demostrar que son capaces de leer, pongamos por caso, una complicada grafía procesal, sino también su pericia en toda la serie de “funciones y procesos reglados, aplicados con carácter transversal a lo largo del ciclo vital de los documentos, para garantizar el acceso y uso de los mismos, así como para la configu- ración del Patrimonio Documental”, tal y como expresa con acierto la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía.

Este cambio de paradigma, que ya estaba preparado por la Ley 30/1992, que facultaba el uso de la Administración electrónica, se ha visto sancionado legalmente por todo un conjunto normativo coronado por la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015, que imponen como obligatoria esa misma Administración electrónica. Para los ar- chivos supondrá el que, en el plazo de un número de años no demasiado numeroso, el papel venga prácticamente a desaparecer, salvo para los documentos históricos de conservación permanente. Este cambio radical aún nos provoca vértigo, y nociones como la de “expediente electrónico” o “archivo electrónico único” nos causan nume- rosas inseguridades.

De ahí que las VII Jornadas Técnicas de Archivos en la Administración Local, que organiza el Ayuntamiento de Málaga en el marco de las Jornadas de Modernización y Calidad en la Administración Local, se dedicaran a debatir este tema. Bajo el título ar- chivo electrónico: ¿único?: claves, retos y realidades, profesionales de diversas dis- ciplinas se congregaron para analizar esta realidad, y sus interesantes intervenciones conforman el núcleo del presente número de nuestra revista TRIA. No voy a repetir aquí la información que nos proporciona un simple vistazo al índice de este número. Nombres como los de Alfred Mauri, Carlota Bustelo, Gerardo Bustos, Javier Reque- jo, Miguel Ángel Amutio o Elena Cortés, personas expertas de reconocido prestigio, son garantía de calidad del contenido de las siguientes páginas, pero también indican la variedad de disciplinas que se dieron cita en dichas jornadas, pues en esta tarea ni podemos ni debemos ir solos, sino de la mano de gestores administrativos, juristas, informáticos, etc. Pero la obligada multidisciplinariedad no puede ocultar nuestro protagonismo profesional, pues, como señala acertadamente en su documento de conclusiones Maribel Vila, la coordinadora de las jornadas, “la política de gestión de documentos electrónicos y el archivo electrónico único constituyen elementos indispensa- bles, desde el primer momento, para implantar una Administración Electrónica fiable y evitar la pérdida que viene produciéndose del patrimonio documental electrónico. (…) El más ambicioso y complejo plan de Administración Electrónica se vendría abajo si no existen aquéllos”. La persona profesional de los archivos y los documentos es absolu- tamente indispensable en esta nueva Administración.

Aunque este número iba a ser monográfico, hemos querido dar también cabida a una aportación absolutamente distinta a su contenido nuclear, lo que nos ha obliga- do a abrir una nueva sección. Estamos contentos de hacerlo así, porque tenemos la firme convicción de que debe recompensarse el trabajo de “espontáneos” –con el po- líticamente incorrecto símil taurino quiero resaltar que no se trata de ningún trabajo de encargo, ni nacido al socaire de otra actividad, sino que es algo absolutamente voluntario– que se deciden a plasmar en un artículo algún aspecto de su quehacer diario, fundamentándolo, racionalizándolo, sistematizándolo y poniéndolo final- mente por escrito, y cuyo resultado, a juicio del Consejo Editorial, tiene la suficiente

calidad como para proceder a su difusión en nuestras páginas. Es lo que en este caso ha hecho Miguel Ángel Sánchez Herrador, asesor técnico de Conservación e Inves- tigación del Archivo Histórico Provincial de Córdoba, con una tarea didáctica que ha puesto en práctica ese centro, y que al ser compartida puede ser de utilidad para otros muchos centros. En su artículo, demuestra que, si se sabe hacer, un archivo y sus documentos pueden llegar a ser una poderosa herramienta educativa con la que abordar problemas de candente actualidad, contribuyendo a destruir la tópica imagen de algo sin utilidad, reservado sólo a iniciados que se interesan por hechos que una vez ocurrieron y que ya sólo importan a unos cuantos friquis.

Esperamos que no sea un caso aislado y que nos hagáis llegar cada vez en mayor número colaboraciones con el suficiente rigor necesario para su difusión ante la co- munidad científica y académica, así como ante la comunidad profesional. Porque, en definitiva, este y no otro es el fundamento último de nuestra revista.

Mateo A. Páez García

lA TRAsFoRmAción digiTAl y lAs noRmAs inTeRnAcionAles PARA gesTionAR documenTos digiTAl TRAnsFoRmATion And inTeRnATionAl sTAndARd on RecoRds mAnAgemenT

Carlota Bustelo Ruesta

TRIA Nº 21. 2017

TRIA Nº 21. 2017 I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 17-29 lA TRAsFoRmAción digiTAl y lAs noRmAs inTeR-

I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 17-29

lA TRAsFoRmAción digiTAl y lAs noRmAs inTeR- nAcionAles PARA gesTionAR documenTos

DIGITAL TRANSFORMATION AND INTERNATIONAL STANDARD ON RECORDS MANAGEMENT

Carlota Bustelo Ruesta

Consultora independiente. Gestión de la información, los documentos y los contenidos. VII Jornadas Técnicas de Archivos en la Administración Local Málaga, 10 de noviembre 2016

Recibido: 11/05/17 Aceptado: 19/06/17

Resumen:

En el contexto de la transformación digital de las organizaciones las normas internacio- nales sobre gestión de documentos sirven de orientación y directrices para la gestión de los documentos electrónicos. Durante los últimos 15 años se han ido publicando distintas nor- mas ISO que culminan con la nueva edición de la norma ISO 15489: 2016 Gestión de do- cumentos: conceptos y principios. Las principales novedades de la misma son la importancia del proceso de análisis documental (identificación y valoración), la noción de los documentos fidedignos, los metadatos como la base de la gestión de documentos electrónicos y la reorde- nación de los procesos de gestión documental separándolos de los instrumentos.

Abstract:

In the context of organization’s digital transformation international standards on records management act as orientation and guidelines for managing electronic records. During the last fifteen years, different ISO standards have been published finishing with the publication of the last edition of ISO 15489: 2016 Records management: Concepts and principles. What it is new in this standard is the importance of the records analysis (appraisal), the concept of authoritative records, metadata as the basis of the electronic records management and the reorder of records process separating them from records controls.

Palabras claves:

ISO 15489: 2016; gestión documental; normas; documentos electrónicos

Keywords:

ISO 15489:2016; records management; standards; electronic records

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Carlota Bustelo Ruesta

1. conTexTo Llevamos mucho tiempo hablando de la transformación digital de las organiza- ciones. Hoy en día, este proceso lento, pero inexorable, ha dejado de ser una idea para convertirse en algunas realidades del día a día a las que hacer frente.

Lejos de ser un camino fácil, la transformación digital es un camino plagado de dudas, en el que vamos teniendo algunas certezas rodeadas de muchas incertidum- bres. En organizaciones con un fuerte componente de gestión y servicios, como son las administraciones públicas, la gestión de los documentos electrónicos se encuentra en el centro de la transformación digital. y es que la famosa “oficina sin papeles” de la que ya se hablaba en la última década del siglo pasado está tardando mucho en imponerse y sigue considerándose un objetivo a cumplir.

En este contexto el proceso de transformación digital, en lo que se refiere a los do- cumentos electrónicos, necesita de orientaciones y directrices. y así es como se debe entender el conjunto de normas ISO referidas a la gestión documental.

2. lA evolución de lAs noRmAs iso de gesTión de docu- menTos La primera norma ISO sobre gestión de documentos se publicó en el año 2001 en dos partes (ISO 15489-1 e ISO 15489-2) 1 , y desde entonces se han ido sucediendo una serie de normas e informes técnicos que, partiendo de las ideas generales expre- sadas, han consolidado el compendio de buenas prácticas que nos ayudan a la hora de implementar la gestión de los documentos electrónicos.

Destaco, desde mi punto de vista, los hitos más importantes de estos quince años de evolución:

− 2004. Se publica por primera vez la especificación técnica ISO 23081 2 , de metadatos para la gestión de documentos. Esta primera norma sobre metadatos tomó la forma de una Especificación técnica, que en ISO se uti- liza cuando se entiende que el mercado no está lo suficientemente maduro para el tipo de producto y como prueba para su aceptación. Posteriormente evolucionó hacia una Norma Internacional que fue adoptada como 23081, parte 1 en 2006 3 . Más adelante esta norma sobre metadatos se completaría

1. ISO 15489_1:2001, Records management Part 1: General, ISO/TR 15489_2 (2001), Records

management. Part 2: Guidelines.

2. ISO/TS 23081-1: 2004, Metadata for records - Part 1: Principles.

3. ISO 23081-1: 2006, Metadata for records - Part 1: Principles.

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con la parte 2 4 y parte 3 5 . Desde este momento, se empieza a entender que la gestión de los metadatos, en un contexto amplio de información que des- cribe el contexto, el contenido y la estructura de los metadatos, es crucial para la gestión de los documentos electrónicos.

− 2008. Se publica el informe técnico ISO/TR 26122 6 , sobre el análisis de los procesos de trabajo para la gestión documental. Este informe técnico sienta las bases de la gestión documental basada en el análisis previo de los proce- sos de trabajo, indicando de forma muy práctica cuales son los objetivos del mismo y los distintos pasos a dar.

− 2011. Se publican los dos primeros productos de la serie de normas ISO 30300 7 , que intentan que la gestión de los documentos se pueda incluir en la metodología de sistemas de gestión de las organizaciones, que tan exitosa ha resultado para aspectos como la calidad (serie ISO 9000 8 ), el medioambiente (serie ISO 14000 9 ) o la seguridad de la información (serie ISO 27000 10 ) entre otros. Como culminación de este proceso de evolución se ha publicado en octubre de 2016 la nueva edición de la norma ISO 15489 11 , de la que extraigo sus principales novedades analizando la razón y la utilidad de las mismas.

A nivel nacional, cumpliendo con el compromiso del Comité Técnico de Norma- lización de adoptar como normas UNE de gestión documental en el mismo año que son adoptadas como normas ISO, se publicó la norma UNE ISO 15489:2016 12 en el mes de noviembre.

3. PRinciPAles novedAdes de l A noRmA iso 15489:2016

3.1 Razones para el cambio En los quince años de normalización ISO se han producido muchos avances en la transformación digital y en las prácticas de la gestión de documentos electrónicos.

4. ISO 23081-2: 2009, Metadata for records - Part 2: Conceptual and implementation issues.

5. ISO/TR 23081-3: 2011, Managing Metadata for records - Part 3: Self-assessment method.

6. ISO/TR 26122:2008 Work process analysis for records-

7. ISO

30301:2011. Management system for records: Requirements.

8. ISO 9001:2015. Quality Management systems. Requirements.

9. ISO 14001:2015 Environmental Management systems. Requirements.

10. ISO/IEC 27001: 2013. Information security Management. Requirements.

11. SO 15489-1:2016. Records management; Concepts and principles.

12. UNE ISO 15489-1:2016. Gestión de documentos: Conceptos y principios.

30300:2011.

Management

system

for

records.

Fundamentals

and

vocabulary.

ISO

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Esta trasformación ha ido acumulando la experiencia que sirve para distinguir las buenas prácticas y clarificar los conceptos y aproximaciones. Es esta práctica y expe- riencia lo que recogen las normas internacionales, que siguen teniendo cómo su gran fortaleza el que se realizan por consenso asegurando su utilidad en contextos dispares sectorialmente, culturalmente y geográficamente.

El éxito de la primera edición de la norma 15489 ha sido notable, teniendo una vida mucho mayor de la media de las normas que suelen ser revisadas en periodos de tiempo más cortos. Sin embargo, después de quince años y sin renunciar a los prin- cipios más básicos de la misma, se necesitaba una nueva edición que se alineara más con la realidad de las organizaciones en transformación.

El propio Subcomité de ISO que elabora estas normas (ISO/TC46/SC11. Archi- ves/Records Management) redactó una presentación en que se enumeran las carac- terísticas de los documentos en el mundo contemporáneo que sirven de base para la redacción de la nueva edición de la norma 15489:

Los documentos no son sólo activos de información sino también facilitadores de la actividad de las organizaciones.

Existen oportunidades muy interesantes para la utilización y reutilización de los documentos en el entorno digital.

Es necesario extender los instrumentos y procesos documentales más allá de las fronteras tradicionales organizacionales, para por ejemplo poder funcionar en entornos de trabajo colaborativos y multi-jurisdiccionales.

Los instrumentos de gestión documental (como cuadros de clasificación o tablas de retención) necesitan ser implementados de forma flexible.

La gestión documental depende del análisis recurrente del contexto de la orga- nización, las partes interesadas y los riesgos. 13

3.2 cambios en el título y la estructura La nueva edición de la norma 15489:2016 no va a tener dos partes diferencia- das como sucedió en la primera publicación de 2001. A pesar de haber sido publi- cada inicialmente con el número que indica Parte 1, posteriormente el Subcomité decidió que todo el resto de sus productos existentes y futuros podrían considerarse desarrollos de la norma 15489 y guías de implementación de determinados aspec- tos y que, por lo tanto, no tenía sentido una parte 2 que intentará hacer una guía

13. ISO/TC46/SC11 Archives and Records Management (2015). Introducing ISO 15489-1:2016

Information and documentation-Records management - Part 1: Concepts and principles. Web sub- comité. <http://isotc.iso.org/livelink/livelink/fetch/-8800112/8800136/8800147/17804107/Model_

presentation_on_2nd_ed_ISO_15489-1-2016.pdf?nodeid=17805745&vernum=-2>.

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de implementación genérica. Paralelamente a esta decisión el Subcomité comenzó a trabajar en un par de productos nuevos que desarrollaran más en profundidad el análisis documental (identificación y valoración) y la implementación de las apli- caciones o sistemas de gestión documental.

La nueva ISO 15489, presenta una estructura de capítulos completamente di- ferente a la primera edición, y que tras los primeros apartados comunes a todas las normas (Alcance, Referencias Normativas y Definiciones) se estructura de la siguiente forma:

− Principios de gestión documental. Este capítulo junto con el siguiente es- tablece las bases en las que se asienta la gestión documental y los conceptos básicos.

− Gestión de documentos y sistemas de gestión documental. Este capítulo recoge las características de los documentos y los sistemas que ya se habían expresado en la primera edición

− Políticas y responsabilidades. Este capítulo establece el marco organizativo de la gestión de los documentos.

− Identificación y valoración. Este capítulo describe las buenas prácticas para llevar a cabo el análisis documental que es necesario de forma previa a la creación de los documentos.

− Instrumentos de gestión documental. Este capítulo describe los instrumen- tos que se utilizan para llevar a cabo los procesos de gestión documental.

− Procesos de gestión documental. Este capítulo enumera y describe los pro- cesos de gestión documental separándolos delos instrumentos o controles del capítulo anterior.

3.3 Visión general del cambio para nuestro entorno En nuestro entorno, especialmente en el proceso de transformación digital de las administraciones públicas dirigido por la ley 39/2015 del procedimiento admi- nistrativo común, la nueva norma ISO 15489:2016 asienta una visión de la gestión documental integrada en los procesos de trabajo, que es extremadamente útil cuando intentamos abordar cómo debemos actuar ante la desaparición del papel, y por lo tanto de los circuitos en papel hacia los archivos.

De organizaciones perfectamente asentadas, en las que los documentos en papel producidos en los procesos de trabajo tenían un circuito físico hacia los archivos, caminamos hasta organizaciones electrónicas donde todos los procesos están interre- lacionados gestionando información y metadatos ligados entre sí y que son evidencia de la actividad realizada.

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22 Carlota Bustelo Ruesta Gráfico 1: Visión del cambio Las directrices de la ISO 15489 no

Gráfico 1: Visión del cambio

Las directrices de la ISO 15489 no se aplican bien en un entorno donde las responsabilidades de la gestión documental quedan en manos de los archiveros sólo cuando se adquiere la custodia de los documentos. En el gráfico se representa esta situación con una puerta con la etiqueta “archivo”, que se abre de vez en cuando para recibir documentos y otras veces para servirlos cuando los piden. Detrás de la puerta los archiveros, de forma totalmente profesional, actúan sobre los documentos aplicando los procesos e instrumentos documentales, pero sin mucha interconexión con los procesos de trabajo que han producido los documentos.

Las directrices de la ISO 15489 se aplican bien, sin embargo, en entornos en los que antes de poner en marcha los procesos (por ejemplo, por encontrase en la transformación digital de los mismos) hay que realizar un análisis de los mismos y el componente documental es esencial.

El análisis documental y la valoración se ha realizado en muchos archivos de for- ma muy profesional al recibir una determinada documentación. Esto supone el no poco esfuerzo de tratar de reconstruir como fue el proceso de trabajo que da origen a una determina serie documental. Poniendo este esfuerzo en el inicio de los procesos, las organizaciones se benefician enormemente y la gestión documental se convierte en uno de los pilares importantes del proceso de transformación digital.

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3.4 las novedades a destacar: Identificación y valoración

Siguiendo con la visión general anterior, en mi opinión, el mayor cambio de la ISO 15489 es la concepción del análisis documental. En la versión original en inglés

este análisis precio se denomina “Appraisal”, que tradicionalmente se había traducido en España como “valoración”. Sin embargo, este término está en nuestra cultura y en nuestra legislación asociado con el proceso de asignar un periodo de conservación

a los documentos que se encuentran en los archivos. De esta forma, el grupo de

traducción del CTN50/SC1 decidió traducirlo con dos conceptos complementarios “Identificación y valoración” que encaja mejor con la idea principal, de que el análisis debe producirse antes de que los documentos se hayan creado. 14

De esta manera, la identificación y valoración no es un proceso documental que se hace sobre los documentos, sino un análisis que tiene unas características especiales:

− Es un análisis recurrente, que debe realizarse en la organización cada vez que se produzcan cambios legislativos, en las herramientas que gestión los procesos o en la tecnología que los soporta.

− Se basa en analizar tanto el contexto, cómo las actividades para determinar que documentos deben crearse y capturarse y cuánto tiempo y cómo deben ser gestionados a lo largo del tiempo.

− Está fuertemente basado en la gestión de riesgos. La identificación, análisis

y evaluación de los riesgos de una organización está fuertemente ligada al

desarrollo de las estrategias de gestión de documentos. No sólo porque hay

que analizar los riesgos de los procesos de gestión documental, sino porque

al mismo tiempo la gestión de documentos es una estrategia de gestión de

riesgos en si misma. Desde el punto de vista práctico, este posicionamiento obliga a los responsables

de la gestión documental a encontrar las sinergias con otros tipos de análisis que se lleven a cabo en la organización. En el caso de las administraciones públicas es claro

el caso de los análisis de procedimientos que se exige, por ejemplo, para darlos de alta

en el Sistema de Información Administrativa (SIA).

3.5 las novedades a destacar: los documentos fidedignos

La ISO 15489: 2016 establece un nuevo concepto que tiene una interesante aplica- ción: documentos fidedignos 15 (authoritative records en inglés). El cambio con respecto

a la edición anterior es que las características de los documentos, auténticos, fiables,

íntegros y usables, se asocian a este concepto. De esta forma se reconoce implícitamente

14. Norma UNE-ISO/TR 15489 (2016), Gestión de documentos: Conceptos y principios), Epígrafe 7.2.

15. Ibid, Epígrafe 5.3.2.1.

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que en los procesos de trabajo y actividades de las organizaciones se pueden crear eviden- cias o documentos que no pueden considerarse fidedignos. De hecho, es una situación normal en el periodo de transición digital, y por lo tanto, se trata de poner en valor la gestión documental a través de la cual se consiguen documentos fidedignos.

El cambio es importante, ya que, en algunos casos, con la primera edición de la 15489 se había entendido que la gestión documental sólo podía encargarse de los documentos que ya tenían las cuatro características básicas desde su origen: eran auténticos, fiables, íntegros y usabilidad. De este modo, algunos profesionales con- seguían limitar el alcance de los objetos a tratar. Los documentos fidedignos son los que adquieren las propiedades citadas mediante la aplicación de los pertinentes procesos documentales en los que se asocian con los metadatos correspondientes. Esta gestión de realiza en los sistemas o aplicaciones de gestión documental que per- miten la aplicación de los instrumentos de gestión documental y la ejecución de los procesos documentales

En el caso de las administraciones públicas españolas, esta noción de documentos fide- dignos no parece encajar con la idea, que algunas veces se escucha, de que se pueden crear los documentos y expedientes electrónicos como se quiera porque luego existen herra- mientas que los convierten en documentos o expedientes electrónicos ENI (Esquema Na- cional de Interoperabilidad), es decir con los metadatos y propiedades correspondientes.

3.6 las novedades a destacar: procesos e instrumentos de gestión documental 16 En este caso, la novedad viene de una mejor explicación y diferenciación de los que son los procesos de gestión documental, de lo que son los instrumentos de ges- tión documental. Los procesos e instrumentos de gestión documental se representan en la siguiente tabla.

PRocesos de gesTión documenTAl

insTRumenTos de gesTión documenTAl

Creación

Esquemas de metadatos

Captura

 

Clasificación e indización

Cuadros de clasificación

Control de acceso

Reglas de accesos y permisos

Almacenamiento

 

Uso y reutilización

 

Migración y conversión

 

Disposición

Calendarios de conservación

Tabla 1: Procesos e instrumentos de gestión documental

16. UNE-ISO/TR 15489(2016) Epígrafe 8.

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Con esta distinción se diferencia de lo que es el instrumento del propio proceso. Por ejemplo, clasificar no significa hacer cuadros de clasificación, sino aplicarlos so- bre los documentos.

En cada proceso pueden utilizarse uno o más instrumentos de gestión documen- tal, definiéndose de la siguiente forma:

− La creación de los documentos que implica tanto la creación de contenido como de metadatos que documenten las circunstancias de su creación, y en la que, por lo tanto, se utilizan los “esquemas de metadatos” que definen los elementos de información que deben ser capturados en la creación.

− La captura en una aplicación o sistema de gestión documental que supone también de la asignación nuevos metadatos relacionados con la captura, como un identificador único, y la relación con los agentes y otros docu- mentos en el momento de la captura.

− La clasificación que vincula los documentos con su contexto al asociarlos con categorías al instrumento cuadro de clasificación predefinido, permitiendo crear categorías o clases a las que aplicar las políticas de acceso y conservación. La norma ISO 15489: 2016 incluye también en este apartado la indización, pero no la vincula a instrumentos como “thesaurus” o listas controladas de valores, en lo que quizás es una de sus omisiones más patentes.

− El control de acceso a los documentos, que no se puede llevar a cabo si previamente no han establecido y aplicado el instrumento que se ha deno- minado “Reglas de accesos y permisos”.

− El almacenamiento en soportes y entornos adecuados a cada tipo de mate- rial, cuyo control y supervisión se maneja en base a unos metadatos especí- ficos de almacenamiento.

− El uso y la reutilización de los documentos como un proceso de gestión documental es una de las grandes novedades de la norma ISO 15489:2016. El enfoque establecido para definirlo incluye todas las medidas implemen- tadas para mantener la usabilidad de los documentos al largo del tiempo, y que se apoya en determinados metadatos.

− La migración y la conversión como procesos específicos de los documentos electrónicos reconociendo que seguro que tienen que aplicarse en algún momento a los documentos que se conservan durante un largo plazo.

− La disposición como el proceso en el que se aplica y ejecutan las acciones definidas en el instrumento calendarios de conservación. Además de esta ordenación y relación entre procesos e instrumentos es importan- te señalar que es la primera vez que en una norma de gestión de documentos se habla

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de reutilización como un proceso. Aunque es una mención pequeña, es importante pues reconoce que los documentos y la información que contienen pueden ser reuti- lizados en otros procesos diferentes al que los creo, produciendo nuevos documentos “en un nuevo contexto, con metadatos independientes en el momento de la captura y en los procesos de gestión.” 17

En cuanto a los instrumentos de gestión documental la norma se fundamenta en la idea de que los instrumentos deben ser flexibles y adaptarse a los entornos en los que trabaja la organización, para poder ser automatizados en los sistemas o aplicacio- nes de gestión documental. En este sentido, al tratarse de elementos instrumentales, pueden tomar cualquier forma que sirva para los propósitos para los que fueron con- cebidos. No existe, por lo tanto, ninguna pretensión de normalizar los instrumentos de gestión documental en esta norma.

3.7 las novedades a destacar: metadatos como concepto clave Los metadatos en la norma ISO 15489: 2016 se desligan de un proceso concreto para considerarse la gasolina que mueve el motor de la gestión documental. Todos los procesos documentales se basan en los metadatos y/o crean metadatos.

En la anterior edición, los metadatos se incluían entre los procesos documentales probablemente por un paralelismo con los procesos de descripción archivística 18 . La explicación de los metadatos de forma independiente a los procesos nos ayuda a convencer de su importancia y a hacer entender que lejos de un capricho de los responsables de gestión documental se encaja dentro de un concepto amplio de ar- quitectura de la información.

La importancia de los metadatos se asienta en dos conceptos claves de la norma 19 :

− Un documento sin metadatos nunca puede ser fidedigno.

− Los metadatos deben ser parte inherente del documento

La norma establece que los esquemas de metadatos nos ayudan a normalizar la sintaxis y la semántica de los metadatos. En este caso, la norma hace referencia a las normas ya existentes de metadatos (ISO 23801, partes 1 a 3) 20 , que se siguen con- siderando completamente válidas en conjunto con esta norma. No cambia, por lo tanto, la intención de no crear un esquema de metadatos normalizado a nivel inter- nacional, situándose en un nivel más alto de prescripciones de que debería contener un esquema de metadatos.

17. UNE- ISO/TR 15489 (2016), Epígrafe 9.7.

18. Norma UNE-ISO/TR 15489_ 2 (2006) Gestión de documentos. Parte 2: Directrices.

19. UNE-ISO/TR 15489(2016) Epígrafe 8.2.

20. Ibid.

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4. AcogidA y RePeRcusión Han pasado pocos meses desde la publicación de la nueva edición de la norma hasta la fecha de la redacción de este texto. A nivel internacional existen, como siem- pre, críticas favorables y menos favorables a la nueva norma que fundamentalmente han sido escritas en blogs especializados.

Todas las que he leído coinciden en cualquier caso en que esta norma está más adaptada al entorno digital que su predecesora, aunque también provoca algunas críticas que entiendo que se producen cuando se producen cambios en textos tan consolidados como la primera norma ISO 15489, que se había convertido en refe- rencia obligada. A continuación, recojo las ideas más importantes de los diferentes posts a los que he tenido acceso:

− Nicole Convery desde Gran Bretaña opina que la norma ha perdido parte de su contenido práctico al no apostar por ninguna metodolo- gía concreta (como era el DIRKS en la versión anterior, pero también reconoce que “Esta nueva versión de la norma puede ayudar a elevar el perfil profesional y la concienciación de los procesos y controles esenciales de gestión de documentos a un rango mayor de profesionales de la gestión de la información”. 21

− Ana Margarida da Costa desde Portugal insiste en una norma más adap- tada a mundo en transformación en que el mismo concepto de docu- mento (record) ha cambiado pues ya se puede incluir otros tipos de formatos que no sólo incluyen documentos en papel o ficheros infor- máticos. 22

− Desde Francia Anne-Marie Chabin expone una visión particular de la nor- malización y de un debate no cerrado en Francia sobre la traducción d ela palabra “records”, que le hace opinar que la norma ISO 15489 dejará de ser importante o de referencia. 23

− Para Ramón Alberch desde España la nueva norma aporta algunos aspectos positivos, pero fundamentalmente “el problema más evidente de esta norma,

21. Convery, Nicole. There is a new version of the international standard for records management (ISO

15489-1:2016). Blog Infraestructure. JISC <https://infrastructure.jiscinvolve.org/wp/2016/06/27/

there-is-a-new-version-of-the-international-standard-for-records-management-iso-15489-12016/>.

22. Costa, Ana Margarida. Records management in the digital transformation since 2001 to the

present: ISO 15489-1-2: 2001 and ISO 15489:2016. Linkedin. <https://www.linkedin.com/pulse/re-

cords-management-digital-transformation-from-2001-present-da-costa>.

23. Chabin, Anne-Marie. La norme ISO 15489 s’est-elle fait hara-kiri?. Blog Transarchivistique

<http://transarchivistique.fr/la-norme-iso-15489-sest-elle-fait-hara-kiri/>.

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abandono del equilibrio metodología archivística-tecnologías de la información y comunicación que había presidido la redacción de la antigua norma”. 24

5. conclusiones

Las normas representan siempre la evolución de la sociedad, y de las prácticas reconocidas como las mejores en la vida real. La ISO 15489 (2016) no es una excepción en este caso, y la transformación digital de las organizaciones con el foco en la gestión de los documentos electrónicos necesitaba un texto como este. Dirigida a los profesionales de la gestión de documentos plantea como actuar en el nuevo escenario en que los retos probablemente no han hecho nada más que comenzar.

6. BiBliogRAFÍA ciTAdA

Alberch, Ramón (2016). La nueva ISO 15489:2016. Éramos pocos y parió la abue- la. Blog Factor GDA. <https://esaged.wordpress.com/2016/07/13/la-nueva-iso- 154892016-eramos-pocos-y-pario-la-abuela/> [consulta: 25/04/2017].

Chabin, Anne-Marie (2017). La norme ISO 15489 s’est-elle fait hara-kiri?. Blog Transarchivistique <http://transarchivistique.fr/la-norme-iso-15489-sest-elle- fait-hara-kiri/> [ consulta: 25/04/2107].

Convery, Nicole (2016). There is a new version of the international standard for records management (ISO 15489-1:2016). Blog Infraestructure. JISC <https://

infrastructure.jiscinvolve.org/wp/2016/06/27/there-is-a-new-version-of-the-

international-standard-for-records-management-iso-15489-12016/> [consulta:

25/04/2017].

Costa, Ana Margarida (2017). Records management in the digital transformation since 2001 to the present: ISO 15489-1-2: 2001 and ISO 15489:2016. Linke- din. <https://www.linkedin.com/pulse/records-management-digital-transforma- tion-from-2001-present-da-costa> [consulta: 25/04/2017].

ISO 9001:2015. Quality Management systems. Requirements. UNE ISO 9001:2015. Sistema de gestión de calidad.

ISO 14001:2015 Environmental Management systems. Requirements. UNE ISO 14001:2015. Sistemas de gestión medioambiental.

ISO 15489_1:2001, Records management Part 1: General. UNE ISO 15489:2006. Gestión de documentos: Generalidades.

24. Alberch, Ramón. La nueva ISO 15489:2016. Éramos pocos y parió la abuela. Blog Factor GDA.

<https://esaged.wordpress.com/2016/07/13/la-nueva-iso-154892016-eramos-pocos-y-pario-la-abuela/>.

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ISO/TR 15489_2 (2001), Records management. Part 2: Guidelines. UNE ISO/TR IN 15489_2Gestión de documentos. Directrices.

ISO 15489-1:2016. Records management; Concepts and principles. UNE ISO 15489-1 (2016), Gestión de documentos: Conceptos y principios.

ISO/TS 23081-1: 2004, Metadata for records - Part 1: Principles.

ISO 23081-1: 2006, Metadata for records - Part 1: Principles. UNE ISO 23081-1:

2008. Metadatos para la gestión de documentos: Principios.

ISO 23081-2: 2009, Metadata for records - Part 2: Conceptual and implementation issues. UNE ISO 23081-2:2011 Metadatos para la gestión de documentos: As- pectos conceptuales y de implementación.

ISO/TR 23081-3: 2011, Metadata for records - Part 3: Self-assessment method. UNE ISO/TR 23081-3 IN: 2012. Metadatos para la gestión de documentos:

método de autoevaluación.

ISO/TR 26122:2008 Work process analysis for records. UNE ISO/TR IN 26122 Análisis de procesos de trabajo para la gestión de documentos.

ISO/IEC 27001: 2013. Information security Management. Requirements. UNE ISO/IEC 27001: 2014. Sistema de gestión de seguridad de la información.

ISO 30300:2011. Management system for records. Fundamentals and vocabulary. UNE ISO 30300:2011. Sistemas de gestión para los documentos: Fundamentos y vocabulario.

ISO 30301:2011. Management system for records: Requirements. UNE ISO 30300:2011. Sistemas de gestión para los documentos: Requisitos.

ISO/TC46/SC11 Archives Records Management (2015). Introducing ISO 15489- 1:2016 Information and documentation - Records management - Part 1: Con- cepts and principles. Web del subcomité: <http://isotc.iso.org/livelink/livelink/fe

tch/-8800112/8800136/8800147/17804107/Model_presentation_on_2nd_ed_

ISO_15489-1-2016.pdf?nodeid=17805745&vernum=-2> [consulta: 25/04/2017].

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el ARchivo elecTRónico Único ReQuieRe gesTión cenTRAliZAdA single elecTRonic ARchive ReQuiRes cenTRAlised mAnAgemenT

Gerardo Bustos Pretel

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TRIA Nº 21. 2017 I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 33- 56 el ARchivo elecTRónico Único ReQuieRe ges-

I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 33- 56

el ARchivo elecTRónico Único ReQuieRe ges- Tión cenTRAliZAdA

SINGLE ELECTRONIC ARCHIVE REQUIRES CENTRAL- ISED MANAGEMENT

Gerardo Bustos Pretel

Subdirector general de Información, Documentación y Publicaciones del Ministerio de Hacienda y Función Pública Calle Alcalá, número 5. 5ª planta. Dpcho 1518. 28014 Madrid Telf. 915 958 162

gerardo.bustospretel@gmail.com

Recibido: 03/05/17 Aceptado: 19/06/17

Resumen Las nuevas leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico han consagra- do la administración electrónica como la única forma de funcionar en las administraciones públicas, al tiempo que han acuñado el concepto nuevo de archivo electrónico único. Sin embargo, mientras no se desarrollen las nuevas leyes, ese concepto no está definido y eso está dando lugar a diferentes interpretaciones.

Desde una óptica de administración electrónica sin papeles, el archivo electrónico único debería concebirse como un gran repositorio electrónico al que van a parar los documentos de procedimientos finalizados. En la medida en que nos alejemos de esa idea centralizada, se dificulta el derecho de acceso al tiempo que el riesgo de pérdida de patrimonio aumenta, por la dificultad de garantizar la conserva- ción. Pero no todos los sectores coinciden en entender así el archivo electrónico único.

Palabras clave:

Archivo electrónico, documento electrónico, administración electrónica, administración sin papeles, repositorio electrónico, acceso a la información

Abstract New laws on the administrative procedures and legal framework have enshrined the elec- tronic administration as the only way to work in public administrations, while coining the new concept of single electronic archive. However, as long as new laws are not developed, this concept is not defined and is giving rise to different interpretations.

From a paperless electronic administration perspective, the single electronic administration should be conceived as a large electronic repository where the documents of completed procedures go. Insofar as we move away from this centralised idea, the right of access is hindered while the risk

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of heritage loss increases, due to the difficulty of ensuring conservation. Nevertheless, not all the sectors agree on understanding the single electronic archive in this way.

Keywords:

electronic archive, electronic document, electronic administration, paperless administra- tion, electronic repository, access to information.

1. AnTecedenTes La ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones públicas, y la ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Ju- rídico del Sector Público introducen por primera vez en el ordenamiento jurídico español y en las teorías archivísticas el concepto de archivo electrónico único. Bien es cierto que apenas desarrolla el concepto, pero su mero enunciado constituye una significativa novedad.

Novedad por partida doble. Por un lado, en cuanto a que se acuña por pri- mera vez la expresión archivo electrónico único. Pero también novedad en la medida en que una ley de procedimiento incorpora el archivo a su articulado. No ha sido tradicionalmente así en la legislación española. La predecesora de la ley 39/2015 ha sido la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En su articulado sólo se alude a los archivos al referirse al derecho de acceso de los ciudadanos.

Como ponen de manifiesto GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS y GONZÁLEZ NA- VARRO, JESÚS, en “Comentarios a la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común”, la materia de archivos ha adolecido de una carencia de regulación de carácter básico, cuyo lugar adecuado sería la ley de procedimiento. Al menos para abordar dos cuestiones: la obligación de conservar la documentación producida o recibida en una oficina pública, y el tiempo de conser- vación de esa documentación en la oficina antes de su envío al archivo. 1

1.1. la electrónica cambia la idea de archivo La aparición de una idea nueva de archivo empieza a llegar con la electrónica, de la mano de la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. En su artículo 31 se refiera al “archivo electrónico de documen- tos”, y aborda el almacenamiento y conservación de documentos electrónicos. En la misma línea camina el real decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se

1. GONZÁLEZ PEREZ, JESÚS y GONZÁLEZ NAVARRO, FRANCISCO. 2007. p. 83.

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desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que destina dos artículos a esta cuestión. El “51. Archivo electrónico de documentos” y el “52. Conservación de documentos electrónicos”.

Realmente, la derogada ley 11/2007 habla de almacenamiento por medios elec- trónicos, que deberá garantizar la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados, así como el control de accesos y la protección de datos. También menciona el cambio de soporte. y en su artículo 31 esta ley, como en el 51 del RD 1671/2009, titulan sus respectivos artícu- los sobre esta cuestión con la misma frase: “archivo electrónico de documentos”. Pero en ambos casos se hace más una referencia a la acción del verbo archivar expedientes electrónicos que al archivo electrónico propiamente dicho.

Naturalmente, lo que sí hace es poner encima de la mesa cuestiones nuevas en esta materia, como la conservación, autenticidad, recuperación, etc. Entre los aspectos destacables aportados por esta ley cabe mencionar el de la seguridad, cada vez más asociada a la función de archivo en materia de administración electrónica. Como apunta Serra Serra, “no hay seguridad sin conservación, y por lo tanto no tiene

sentido hablar de garantizar la integridad y la autenticidad si no las podemos mantener

a lo largo del tiempo”. 2

Por su parte, el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) 3 habla de reposito- rios electrónicos y es la única norma previa a la ley 39/2015 que, al menos en algunas ocasiones, menciona la frase “archivos electrónicos”. Su sentido se nos presenta más

claro si observamos su puntualización textual en el sentido de que “las administracio- nes públicas crearán repositorios electrónicos, complementarios y equivalentes en cuanto a

su función a los archivos convencionales, destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrónicos”.

En definitiva, como apuntábamos antes, se pone de manifiesto que por regla general la normativa previa a la ley 39/2015 se refiere siempre a almacenes y repo- sitorios electrónicos. Sobre ellos, el ENI lo que realmente plantea es una traslación mimética de los archivos en papel a lo electrónico. Hay que entender esta situación en un contexto marcadamente de transición entre el soporte papel y el electrónico, de mera sustitución de una cultura por otra, sin plantearse la ruptura de funciona- miento que realmente supone ese profundo cambio cultural.

2. SERRA SERRA, JORDI. (Obra colectiva dirigida por BLASCO DíAZ, JOSÉ LUIS y FABRA

VALLS, MODESTO J.) 2008. p. 312.

3. El ENI forma parte del desarrollo de la ley 11/2007 y como tal se reguló mediante el Real Decreto

4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de

la Administración Electrónica.

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2. Todo elecTRónico

2.1. cambio normativo Esa ruptura llega con el cambio normativo, simbolizada en el archivo electrónico único, que aparece por primera vez y con claridad en las leyes 39/2015 y 40/2015. Es una idea sin desarrollar y con numerosos aspecto pendientes de concreción, pero es una idea clara. Esa claridad se pone de manifiesto por lo que hay de pensamiento digital en su concepción. Por primera vez el legislador ha planteado el archivo desde un pensamiento digital, sin trasladar la idea del papel a lo digital. Es decir, enten- diendo que el archivo electrónico no está sometido a la tiranía de la ubicación física que acompaña al papel.

ya desde la parte expositiva, la ley 39/2015 pone en valor el archivo electrónico único:

“En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada admi- nistración pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autentici- dad, integridad y conservación del documento.

A este respecto, cabe señalar que la creación de este archivo electrónico único re-

sultará compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos pre-

vistos en la legislación vigente, y respetará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente. Asimismo, el archivo electrónico único resulta-

rá compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional de acuerdo con

lo

previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y

su

normativa de desarrollo.”

El centro de esta aclaración lo tenemos en el artículo 17 de la ley 39/2015:

“Artículo 17. Archivo de documentos.

1. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable. 2. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.

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3. Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, cali- dad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.” En línea parecida se mantiene el artículo 46 de la ley 40/2015, aunque con algu- nos matices. Entre otras cosas, la figura del archivo electrónico único creado por la ley 39/2015 no aparece expresamente en la ley 40/2015.

Hay más aspectos diferenciadores. Como apuntamos en “Comentarios a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público” 4 el apartado 1 de este artículo empieza con el imperativo todos los documentos “se almacenarán por medios electrónicos”, pero no habla de archivo electrónico con los “documentos electrónicos” como hace claramen- te la ley 39/2015, sino de almacenar por “medios electrónicos”, sin tener en cuenta su soporte. Por otro lado, añade a esta obligatoriedad de almacenar por medios electró- nicos la coletilla “salvo cuando no sea posible”. Es decir, sin obligatoriedad, porque si ni siquiera se aclara o delimita qué tipos de impedimentos son los que justifican esa imposibilidad, que queda a libre voluntad de la administración pública de que se trate.

Por tanto, todo hace pensar que se ha producido una suerte de reparto de tareas entre ambas normas. Vemos como el legislador ha tenido un interés claro en la creación de un archivo electrónico único en la ley 39/2015, que regula las relaciones por medios electrónicos con los ciudadanos. Sin embargo, en la ley 40/2015, que regula las formas administrativas internas y las relaciones entre las distintas administraciones públicas, trata el tema con cierta ambigüedad. Podríamos deducir de este matiz que ese diferente trato obedece a la consideración del archivo electrónico como un derecho de los ciudadanos en sí mismo, así como una garantía del derecho de acceso de los esos ciudadanos.

3. inTeRPReTAndo el ARchivo elecTRónico Lo cierto es que a la vista de la ley 39/2015 y pendientes de un desarrollo más concreto de ambas leyes, algunas cuestiones en torno al archivo están en el aire. Sabemos, por un lado, lo que dice y lo que no dice la ley. Por otra parte, podemos determinar los caminos de transición que creemos que hay que seguir en esta materia en el recorrido hacia la administración electrónica.

Como apunta Palomar Olmeda, Alberto, el artículo 17 de la ley 39/2015 “se limita a establecer una serie de obligaciones para las administraciones públicas y, así, de

4. BUSTOS PRETEL, GERARDO (obra dirigida por CAMPOS ACUÑA, CONCEPCIóN).

2017. p. 246.

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un lado, determina la necesidad de conservar los expedientes administrativos una vez terminados los procedimientos, de otro, que esa conservación ha de realizarse por medios electrónicos y en un formato que ha de cumplir con unos requisitos que permitan la segu- ridad en su conservación y acceso.” 5

La aparición del concepto de archivo único es una evidencia de pensamiento

digital por parte de la ley 39/2015, en la medida en que supone la independencia de la ubicación física (tiranía del espacio) que determinaban los archivos en papel

y también en la medida en que supone al mismo tiempo la posibilidad técnica de

agrupar y centralizar los documentos y expedientes. Pero ese archivo único, como

decía, apenas se define en la ley. y tampoco se aclara mucho en este sentido en el documento de preguntas frecuentes que ha hecho público el Ministerio de Hacienda

y Función Pública.

Veamos lo que podemos tener más o menos claro en estos momentos, hasta que

el

3.1. lo que la ley concreta del archivo electrónico único

− Lo primero que hay que señalar es el hecho de que las leyes 39 y 40 son legislación básica y obligan a todas las administraciones públicas, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y competencia en materia de procedimien- to administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las adminis- traciones públicas. Por tanto, esto supone que la normativa de procedimiento administrativo no sólo

a abordado por primera la materia de archivo, sino que además lo hace con carácter

de normativa básica; es decir, de obligado cumplimiento para todas las administra- ciones públicas.

− Además de eso, la ley extiende en su disposición adicional segunda la obligatoriedad incluso al uso de las herramientas compartidas por el Es- tado. Las CC. AA. y EE. LL. podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la AGE. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En caso de que se opte por una plataforma propia, es necesario garantizar que cumple los requisitos del ENI.

real decreto que desarrolle estas leyes en el futuro nos despeje las dudas.

5. PALOMAR OLMEDA, ALBERTO. 2017. p. 251.

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− Hasta las leyes 39/2015 y 40/2015 las leyes de procedimiento administrati- vo y de régimen jurídico nunca habían abordado, y menos aún definido, el archivo. La ley 30/92 simplemente lo menciona en relación con el acceso. Tampoco la ley 11/2007, a pesar de su contenido de administración elec- trónica, perfila una idea nueva sobre el archivo electrónico. Eso nos lleva a interpretar que la ley 39/2015 ha otorgado un valor espacial al archivo en el marco del procedimiento administrativo y ha necesitado dejar claro la aparición de este nuevo concepto.

− Tampoco especifica prácticamente nada sobre el archivo electrónico el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administra- ción General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Realmente este real decreto no entra en la idea de archivo electróni- co. Más bien parece centrarse en la idea de clonar el mundo del archivo en papel en el archivo electrónico: menciona la transferencia de documentos electrónicos al archivo intermedio de la AGE, reitera que las directrices de valoración y expurgo del papel están vigentes para el documento electróni- co y se remite constante a la ley 11/2007 y a sus reglamentos de desarrollo. Llama la atención en su mimetismo del papel en lo electrónico el uso de ex- presiones como la de obligar a los ministerios y sus organismos al “desarrollo de archivos digitales o repositorios de documentos en soporte electrónico…”

− El primer apartado del artículo 17 obliga a cada administración pública a “mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que co- rrespondan a procedimientos finalizados”. Por tanto, vemos que a partir de las leyes 39 y 40 de 2015 el legislador se ha dejado de eufemismos de la legisla- ción anterior, del tipo de almacén electrónico de documentos o repositorio electrónico de documentos. Introduce el término archivo electrónico, al que traslada todo el valor del patrimonio documental del archivo en papel. Desgraciadamente la ley da a entender que el archivo electrónico único centraliza una especie de repositorio único, pero no lo especifica como tal, y eso está generando no pocos problemas de interpretación.

− Ligados directamente al nuevo concepto nos encontramos con otros curio- sos problemas, porque lo primero que llama la atención es el hecho de que

la ley 39/2015 usa indistintamente las expresiones archivo único electróni-

co, archivo electrónico, archivo electrónico único y archivo. Hay quien ha

querido ver en el uso indistinto de las expresiones archivo electrónico único

y archivo único electrónico una intencionalidad conceptual. Sin embargo,

observando su uso a lo largo de la ley cuando el legislador emplea las cuatro

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expresiones citadas lo hace de manera indistinta refiriéndose al mismo con- cepto, las considera sinónimas. Realmente el término “electrónico” obedece a la novedad del momento, a la nece- sidad de remarcar la transición del soporte papel al soporte electrónico. Pero cuando la administración sea plenamente electrónica el término desaparecerá por obvio, de la misma manera que actualmente no hablamos de administración en papel. Cuando esto sea así, cabe pensar que lo que pervivirá será la idea de archivo único.

− Añade el artículo 17 que “los documentos electrónicos deberán conser- varse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión”. Vemos, por tanto, que centra su atención en el documento, como eje de la administración sin papeles. y, además, establece el principal requisito de ese archivo electrónico único:

la conservación total del documento, independientemente del tiempo que transcurra y de los cambios tecnológicos a los que sin duda irá dando paso ese transcurrir del tiempo. Para ello, la aplicación que se establezca deberá garantizar también el traslado de “los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones”.

− En cuanto a la eliminación de documentos, deja claro la ley que nada ha cambiado y, por tanto, deberá ser autorizada “de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable” en cada caso, en cada administración pública.

− Además de los requisitos que hagan posible la conservación del documen- to, el archivo electrónico único deberá contar con medidas adecuadas, de acuerdo con el Esquema Nacional de Seguridad (ENS) 6 para garantizar “la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados”.

− En el plano de la seguridad, vemos como el artículo 17 de la ley 39/2015 concreta otro de los aspectos fundamentales del archivo electrónico único, al hacer hincapié en la necesidad de asegurar “la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos”. Por tanto, está contemplando aquí el dere- cho de los ciudadanos en relación con los archivos, al garantizar el acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del ordenamiento jurídico.

6. El ENS forma parte del desarrollo de la ley 11/2007 y como tal se reguló mediante el Real Decreto

3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la Ad- ministración Electrónica.

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Por otro lado, la posibilidad de acceso a los archivos electrónicos tiene también el objetivo de poder contrastar la autenticidad de las copias de los documentos.

− El aspecto en el que la ley 39/2015 ha sido clara con respecto al archivo electrónico es en el calendario de vigencia, transición y aplicación. En tal caso, por otro lado, la nueva normativa pasa por encima por el hecho de que el archivo es la última etapa de la gestión y, por tanto, lo realmente importante es establecer la gestión electrónica de los procedimientos, para que, una vez finalizados, los documentos y expedientes generados puedan enviarse al archivo. Pero si no hay documentos y expedientes electrónicos, no hay nada que enviar al archivo electrónico.

− Veamos los plazos que establece para cada una de las etapas que se marca:

De partida, señala que el archivo de los documentos correspondientes

a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en

vigor de la Ley 39/2015, se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior. (DT1)

En el ámbito de la Administración General del Estado (AGE), durante

el primer año de entrada en vigor de la ley 39/2015 se mantienen los

registros y archivos existentes (hasta el 2 de octubre de 2017); pero al segundo año de entrar en vigor (hasta el 2 de octubre de 2018) habrá como máximo un registro y un archivo por ministerio y un registro electrónico por cada organismo público. (DT2)

Mientras no entren en vigor las previsiones relativas a los registros y al archivo único electrónico (hasta el 2 de octubre de 2018), las adminis- traciones públicas mantendrán los mismos canales, medios y sistemas previamente existentes a la ley 39/2015. (DT4)

En materia de archivos continúan vigentes las leyes 30/92 y 11/2007 hasta la entrada en vigor (2 de octubre de 2018) del archivo electrónico único. (DD)

El archivo único electrónico entra en vigor a los dos años de la entrada en vigor de la ley 39/2015. Es decir, el 2 de octubre de 2018. (DF7)

− La ley 39/2015 establece claramente dos mundos: el de papel anterior a su vigencia y el electrónico desde el minuto cero de la ley, tal como apunta- mos en “Comentarios a la Ley 3/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas” 7 . y para salvar el primero deja claro que no entra a modificar, valorar o asumir para la administración

7. BUSTOS PRETEL, GERARDO (obra colectiva dirigida por CAMPOS ACUÑA, CONCEP-

CIóN) 2017. p. 167.

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electrónica la estructura de existente en materia de archivos en papel. Al contrario, establece la compatibilidad de todo el nuevo mundo que pone en marcha con el Archivo Histórico y con los sistemas de archivos existentes. En el propio preámbulo de la ley se puede leer:

“La creación de este archivo electrónico único resultará compatible con los diversos sistemas y redes de archivos en los términos previstos en la legislación vigente, y res- petará el reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente. Asimismo, el archivo electrónico único resultará compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional de acuerdo con lo previsto en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y su normativa de desarrollo.”

De la aclaración se deducen dos mensajes claros. Uno, en materia de archivos, la ley 39/2015 es muy respetuosa con la regulación preexistente en papel. Otro, que el archivo preexistente en papel se queda fuera de esta nueva regulación, salvo en lo que afecta al “reparto de responsabilidades sobre la custodia o traspaso correspondiente”, así como al Archivo Histórico.

En todo caso, lo que sí plantea la ley 39/2015 en su disposición transitoria prime- ra es que cuando sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos legales. Es poco menos que un brindis al sol, porque estaríamos hablando de millones y millones de documentos en papel pre- vios a la ley. En todo caso, esta disposición se aplicará de una forma puntual y muy selectiva. Probablemente en casos como los ficheros de recursos humanos, expedien- tes concretos que forme parte de un plan que precisa la digitalización, etc.

Lo que sí parece dejar clara esta disposición es el hecho de que cuando el legisla- dor se ha planteado unificar todos los archivos lo hace en electrónico. Es decir, si que- remos unir la gestión de los documentos previos a la ley, tendremos que digitalizarlos primero. El archivo electrónico único es exclusivamente electrónico.

3.2. lo que sabemos que no es el archivo electrónico único Dadas las dudas que hay a la hora de interpretar qué es exactamente el archivo electrónico único, es tan importante aquello que le ley deja claro sobre esa defini- ción, como lo que pone en evidencia que no se concreta y lo que deja más o menos claro que no es. Es importante este ejercicio, en la medida en que algunas inter- pretaciones pretenden arrimar el ascua a alguna sardina que la ley sí parece haber despejado, a pesar de su ambigüedad. Llama la atención el hecho de que algunas interpretaciones están generalmente ligadas a determinados sectores profesionales. Téngase en cuenta que el archivo electrónico, al contrario que el archivo tradicional, no afecta sólo a los archiveros, sino también a informáticos, gestores, especialistas

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documentales, etc. Obviamente, esos sectores no siempre coinciden en su visión ante determinados aspectos.

Podemos hacer un recorrido, por tanto, en torno a aquellos aspectos que la ley ni dice ni da a entender, independientemente de que en el futuro su desarrollo regla- mentario pueda atajar la aconsejable concreción de eso terrenos hoy un tanto difusos. Vamos a detenernos en algunas concreciones imaginativas que se repiten en distintos foros como mantra consolidado, sin que respondan realmente al contenido de la ley 39/2015. Es importante aclarar estos aspectos, porque las líneas de trabajo que se están iniciando podrían construirse sobre premisas falsas, de forma que estarían naciendo condenadas a tener que adaptarse en el futuro.

3.3. el archivo electrónico único no reúne papel y electrónico La ley 39/2015 piensa en futuro y, por tanto, exclusivamente en electrónico; es decir, en el único funcionamiento al que nos abocan las leyes 39 y 40, el de la ad- ministración sin papeles. El legislador ha pensado en digital y el nuevo concepto de archivo único nos obliga a pensar en digital. No es válido querer calcar en el mundo digital la cultura del papel. Quienes así lo plantean quizá estén cayendo en la tenta- ción de pensar en la gestión electrónica de los expedientes (papel y electrónicos), en lugar de pensar, como hace la nueva ley, en la gestión de los expedientes electrónicos (obviamente, sólo electrónicos).

Como hemos apuntado más arriba, el archivo que describen las leyes 39 y 40 es al mismo tiempo y de forma indisoluble archivo, electrónico y único. El papel ni se con- templa; es decir, el archivo único electrónico no es el archivo único universal para todos los formatos. Tampoco incluye todos los metadatos, correspondientes a expedientes fina- lizados, tanto en soporte papel como en soporte electrónico. Sólo incluye los metadatos de expedientes electrónicos finalizados, porque son los expedientes que alberga. Por tanto, el archivo electrónico único no es una solución total integradora de archivo en papel y archivo electrónico. Sólo está pensando en expedientes electrónicos finalizados.

Esta interpretación considera que la palabra “único” afecta a la unificación de todos los archivos de todos los soportes y circula en algunos entornos archivísticos. Es lógico que así sea, porque están preocupados con la gestión actual, que deviene realidad mixta: por un lado el papel producido hasta ahora (y el que aún se sigue pro- duciendo) y por otro lado, el archivo de documentos electrónicos que la ley quiere que pongamos en marcha. Al hacer esta interpretación quizá se esté confundiendo el concepto legal con el operativo.

Pero conviene dejar claro que las leyes 39/2015 y 40/2015 plantean la gestión del presente y del futuro, pero no del pasado. Es decir, plantean que con la tramitación electrónica el archivo es único, pero lo hacen refiriéndose exclusivamente a partir del

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momento en el que las mencionadas leyes funcionan exclusivamente en electrónico. No se detienen en la situación actual, salvo en las vigencias y en los tránsitos a la nueva situación. Su mirada está puesta exclusivamente en el horizonte con una ad- ministración sin papeles, sólo electrónica.

Desde el punto de vista del gestor de los archivos, probablemente lo racional y operativo es unir la gestión de los archivos en papel y de los archivos electrónicos. Pero esa es una mirada muy a corto plazo y centrada en las actuales estructuras de archivo en papel, por lo que la eficacia de esa gestión unificada está por demostrar. A nivel prácti- co, pensemos en lo que supondría en estos momentos someter la puesta en marcha del archivo único electrónico al condicionante de unirlo a los numerosos archivos en papel.

3.4. el archivo electrónico único no es un conjunto de multitud de archivos El archivo electrónico único no es una agrupación de archivos electrónicos pre- sentados a través de una interface o una mera pantalla común. Archivo único no es sinónimo de pantalla única. Es un servicio único, entendiendo ese único en cuanto a común para todos. Es la misma idea que la ley 39/2015 aplica al registro único.

Si la idea del archivo único como aglutinante de papel y electrónico se abre ca- mino en algunos sectores archivísticos, la idea del interface común como portal de aparente convergencia de un sinfín de repositorios electrónicos se esgrime desde al- gunos sectores técnicos, sobre todo en grandes organizaciones con diferentes unida- des informáticas de cierta potencia y clara implantación. Es decir, cuando se asienta una cierta idea de autosuficiencia, y se considera una pérdida de tiempo preparar los expedientes para su transferencia a un archivo-repositorio común.

Probablemente éste va a ser uno de los principales escollos que va a tener la AGE para la implantación real del archivo electrónico único. Esta situación, por lo demás, se ha visto potenciada por el precedente de la ley 11/2007, que planteaba la necesi- dad de la conservación y del almacenamiento electrónicos de expedientes de forma ligada a la gestión en cada caso; no como un servicio centralizado o compartido. Eso ha generado una cultura de gestión atomizada de expedientes y documentos, donde el archivo no es la principal preocupación y menos la existencia de un posible archivo globalizador fuera de la micro organización.

Para estos sectores lo adecuado es desarrollar aplicaciones de gestión y tramitación que termina con el final del trámite propiamente dicho, sin contemplar el envío al archivo electrónico único. Quienes así piensan sustituyen el archivo electrónico por un repositorio de la propia tramitación o común a la unidad administrativa. Tal idea concibe que el archivo electrónico único se refiere a una idea abstracta que encierra la mera interconexión entre un sinfín de repositorios electrónicos. En definitiva, una tela de araña plagada de interconexiones.

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Hay que forzar mucho la libre interpretación de las nuevas leyes para concebir que el archivo electrónico único es un sarpullido de repositorios electrónicos por muy interconectados que estén. Realmente, esta interpretación implica un retroceso que el archivo electrónico a una ingobernable atomización, a una dispersión aún mayor que la existente en papel a causa del inevitable condicionante físico.

La primera consecuencia de esta situación sería la ingobernabilidad desde el pun- to de vista de las responsabilidades ligadas al archivo. Es decir, esa dispersión de repositorios electrónicos tendrían que gestionar cada uno el acceso a la información

a través de los archivos, prevista en el artículo 13.d de la ley 39/2015, y en la propia Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Igualmente, esta dispersión haría imposible cumplir el 17.2 de la ley 39/2015 cuando señala que “los documentos electrónicos deberán conservarse en un for- mato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión”.

Es decir, cada uno de esos repositorios electrónicos deberá asumir el compromiso de adoptar las medidas de seguridad adecuadas, los desarrollos técnicos necesarios para garantizar la conservación a lo largo del tiempo, el acceso de los ciudadanos y la adaptación de los documentos conservados a las nuevas tecnologías para que sigan siendo recuperables de forma permanente. Por su parte, los responsables de los archi- vos tendrán que auditar periódicamente estos repositorios para comprobar que cum- plen los requisitos y que no se ha perdido documentación por vías diferentes a las de valoración y eliminación legalmente establecidas, siempre y cuando esos archivos estén identificados y reconocidos como tales, para asegurar esa auditoría periódica.

Siendo realista, resultaría imposible gestionar con garantías el derecho de acceso

de los ciudadanos y la conservación a lo largo del tiempo en múltiples repositorios electrónicos, mediante una responsabilidad absurdamente dispersa. Al cabo de 30, 50

o 100 años esos expedientes muy probablemente habrán desaparecido o serán irrecu-

perables por la no adecuación a las nuevas tecnologías que se vayan implantando. Es decir, nos encontramos ante un planteamiento cuya implantación probablemente va

a generar una notable pérdida de patrimonio documental en las próximas décadas.

La falta de garantías sobre el derecho de acceso que derivaría de esa dispersión se reviste de una gravedad mayor de lo que parece. Como apunta Palomar Olmeda, “más allá de la regulación específica de la forma de creación y organización y funciona- miento de los archivos y los registros públicos, podemos indicar, seguidamente, que lo más relevante es, precisamente, su régimen de utilización por los particulares” 8 . Es decir, el acceso. y ese acceso es difícil de garantizar en una dispersión de multitud de archivos

8. PALOMAR OLMEDA, ALBERTO. 2017. p. 254.

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electrónicos que hayan facilitado la dispersión de responsabilidad sobre el ejercicio de ese derecho de acceso a los archivos.

Otro aspecto preocupante que derivaría de esta dispersión es la seguridad. Acudimos de nuevo a Valcárcel Fernández cuando apunta que “la función de archivos y registros es re- conocida cada vez más como un elemento indispensable en la seguridad de las comunicaciones electrónicas. No hay seguridad sin conservación y, por lo tanto, no tiene sentido hablar de garan- tizar la integridad y autenticidad si no las podemos mantener a lo largo del tiempo. La conser- vación se incorpora, por tanto, como un elemento más de las políticas de seguridad electrónica”. 9

Por otra parte, la tendencia a resolver los problemas inmediatos está llevando en no pocos casos a afrontar la gestión de documentos electrónicos únicamente en su fase de tramitación. Pero si no se aborda el ciclo completo, nos vamos a encontrar con la pérdida de una importante riqueza en materia de patrimonio documental, que se añadirá al fondo irrecuperable de tramitaciones electrónicas previas a la adecua- ción al ENI. y el ciclo completo termina con el archivo electrónico, es decir, con la conservación del documento y su posible recuperación garantizando la integridad, autenticidad, disponibilidad y validez de los documentos.

La tecnología permite fácilmente ese almacenamiento inmediato, pero esa forma de almacenamiento no garantiza la conservación del documento electrónico, ni mu- cho menos su recuperación en el futuro. y no olvidemos que el archivo electrónico debe asegurar la accesibilidad, disponibilidad, integridad y autenticidad de los docu- mentos electrónicos en el futuro, independientemente del medio físico de almacena- miento y del formato del fichero.

Terminemos con una mínima dosis de flexibilidad planteando que es posible que se establezcan excepciones organizativas en el archivo electrónico único. En el caso de la AGE, de algunas comunidades e incluso de grandes ayuntamientos es posible encon- trar grandes entidades y organismos públicos de consolidada gestión electrónica cuyo volumen e implantación aconseje cambiar la integración plena en el archivo electrónico por una federación de estos archivos sectoriales con el archivo electrónico único. Pero se trataría de casos excepcionales y cuya federación bajo la autoridad del archivo electró- nico único permitiría, por otra parte, garantizar el acceso, la seguridad, la conservación en el tiempo y todos aquellos elementos que debe garantizar el archivo.

3.5. el archivo electrónico único no es el archivo histórico Muy ligado a esos sectores técnicos proclives a concebir el archivo electrónico úni- co como una tela de araña de multitud de repositorios, aparecen quienes consideran

9. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, PATRICIA. (obra dirigida por PIÑAR MAÑAS, JOSÉ LUIS).

2011. p. 579.

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que el archivo electrónico único es el archivo histórico. Es decir, se trataría de man- tener multitud de repositorios o archivos electrónicos dispersos, que se encargarían ellos de llevar a cabo la valoración y expurgo, enviando al archivo electrónico único (que sería archivo histórico en este caso) lo que se quiere conservar.

Realmente el archivo electrónico único no es el archivo histórico, sino que con- vive con él. La propia ley 39/2015 puntualiza en su preámbulo que “el archivo elec- trónico único resultará compatible con la continuidad del Archivo Histórico Nacional”, en el marco de la ley 16/1985. Otra cosa es que la misma plataforma o herramienta informática que albergue el archivo único electrónico, albergue también, con la cus- todia correspondiente, un hipotético Archivo Histórico Nacional electrónico.

Un problema añadido que plantea esta opción es la dispersión de archivos y de planteamientos de valoración y conservación. En realidad, esta concepción nos lle- va a contemplar la existencia de un archivo único electrónico por organismo, por entidad, etc. Sin embargo, la ley es clara en este sentido, y establece que debe haber un archivo único para cada administración pública: AGE, comunidades autónomas, entidades locales.

3.6. el archivo no es la solución integral de la administración electrónica La novedad de la idea de archivo electrónico único ha llegado a ocupar tal prota- gonismo, que a veces se piensa que el primer objetivo de la administración electróni- ca es resolver el problema del archivo electrónico. Pero no es así, el archivo electró- nico único no soluciona por sí solo la administración electrónica. Sólo es la última estación del expediente generado durante un procedimiento electrónico, después de que el procedimiento ha finalizado.

En definitiva, el archivo electrónico único es necesario, pero no suficiente. Es el último paso de la tramitación electrónica. Por tanto, cuando un expediente electró- nico finalizado llega al archivo electrónico, tenemos la evidencia de que su trámite se ha hecho correctamente. Pero eso no debe llevarnos a la idea de que con tener archivo electrónico ya está todo hecho. Hay que entender que sin tramitación electrónica, sin expediente electrónico, no hay administración electrónica; ni archivo electrónico, porque podríamos tener una herramienta capaz de albergar expedientes electrónicos, pero vacía, al carecer la organización de trámites electrónicos.

Emparentada con esta idea se encuentra la de considerar que archivo electrónico único es sinónimo de gestión documental integral. Pero no lo es. Ni aborda la gestión documental integral ni encierra la idea de tramitador ni de gestor documental. Es un archivo al que van “documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finaliza- dos” y, por tanto, sólo gestionará los documentos de “procedimientos finalizados” en las funcionalidades lógicas del archivo.

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3.7. Procedimientos finalizados sin plazo

Como hemos señalado más arriba, el artículo 17.1 de la ley 39/2015 establece que “cada administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos elec- trónicos que correspondan a procedimientos finalizados”. Pero una vez más, la ley 39/2015 establece un principio en torno al archivo pero sin concretar y dejan un largo trecho a las posibles interpretaciones. Porque lo que no se define es qué entendemos por proce- dimiento finalizado, ni tampoco se establece cuándo se considera finalizado.

Esta nueva inconcreción de la ley tiene un peligro y una virtud. Por un lado, resulta problemático pensar que cada organización va a entender a su antojo en qué momento, una vez finalizado el procedimiento, se deben enviar los docu- mentos electrónicos al archivo. Se puede considerar que el procedimiento finaliza al terminar el trámite propiamente dicho o, por el contrario, se puede entender que termina una vez que finaliza el plazo de recurso. Sólo esa distinta conside- ración puede establecer actuaciones diferentes con años de intervalo entre una interpretación y la otra. Pero no sólo es eso, sino que la ley establece que se ar- chivarán los documentos correspondientes a expedientes finalizados, pero no fija cuánto tiempo puede o debe transcurrir entre que está finalizado el expediente y los documentos se envían al archivo. Queda, por tanto, a la libre voluntad de los responsables del organismo.

Pero, como decíamos, esta falta de concreción puede tener también un aspecto positivo. La implantación de la administración electrónica en general, y la puesta en marcha del archivo electrónico único, en particular, van a precisar de no pocas dosis de habilidad, sentido común y flexibilidad. De esta manera, el planteamiento am- biguo de la ley sobre los procedimientos finalizados permite usar esta circunstancia como una herramienta de flexibilidad. Cabe negociar caso por caso el calendario de conservación, adaptando a cada circunstancia la agenda de transferencias al archivo electrónico único.

3.8. la normativa en papel no es plenamente aplicable al soporte electrónico

En una etapa de transición entre un soporte y otro, como es el momento actual, puede ser suficiente. Pero el archivo electrónico no está regulado suficientemente con la normativa existente para archivo en papel. El soporte electrónico precisa normati- vas específicas, sobre todo técnicas, y pensadas en digital para digital.

Parte de la indefinición del archivo único deriva del hecho de que la normativa existente en materia de archivos a nivel general está heredada de la época en papel, y por ello no da respuesta al archivo en la época de la transformación digital.

El archivo del expediente electrónico exige respuestas específicas, diferentes al mero traslado a lo digital de los planteamientos usados en el papel. Es decir, medidas

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y actuaciones pensadas para lo digital. Por ejemplo, una novedad, es la consideración de las bases de datos como posible patrimonio a conservar. Habrá que evaluar la manera de seleccionar qué bases de datos tienen esa consideración. Igual respuesta hemos de dar al correo electrónico, en el sentido de seleccionar en casos los correos constituyen patrimonio documental y cómo deben ser conservados.

Como ocurre en todos los momentos de transición, las incertidumbres, incóg- nitas e inmovilismos inconscientes de los nuevos caminos constituyen el enemigo invisible que dificulta el salto de siglos de papel al futuro digital. Nuevos conceptos como la mencionada conservación de datos y el archivo único están esperando la respuesta adecuada.

Otra consecuencia de la digitalización es el hecho de que el profesional del ar- chivo adquiere un nuevo “papel” en la gestión del documento electrónico desde el primer momento.

Asimismo, se producen transformaciones competenciales, porque ahora la fron- tera competencial no está tan clara como antes. La presencia del archivero en todo el proceso de vida del documento es una importante novedad, pero hay que entenderla asumiendo que esa competencia ya no es exclusiva. Tiene que compartirse con los gestores, pero sobre todo con los responsables de la administración electrónica.

La normativa tiene que dar respuesta a una situación claramente diferente.

3.9. el archivo electrónico único no es un mero cambio de normativa El archivo electrónico único no es un cambio de normativa, sino una de las con- secuencias de la nueva realidad digital. Vivimos en una sociedad conectada, prin- cipalmente a través de aparatos móviles, de los que ya hay en el planeta más que habitantes. Se han impuestos nuevos usos y costumbres sociales. Hay redes sociales como Facebook, que tienen más usuarios que habitantes el país más poblado de la Tierra, que es China.

Esta nueva realidad ha impuesto un cambio de los usos sociales. Las administra- ciones públicas no son ajenas al mundo en el que viven. En respuesta a esa sociedad nos encontramos con la administración electrónica, cuyos usos son la progresiva des- aparición del papel. Las nuevas leyes 39 y 40 no son más que el marco normativo que organiza la respuesta del funcionamiento administrativo hacia dentro y en sus rela- ciones con los ciudadanos, en esa sociedad conectada a la que nos referíamos antes.

Es decir, ambas leyes constituyen el marco normativo esencial para regular el procedimiento en la administración sin papeles. En ese plano, el archivo electrónico único no es más que la última fase de la gestión y tramitación de ese procedimiento administrativo.

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4. ¿Qué hAceR? No bastan las nuevas leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico para llevarnos por sí mismas a la administración sin papeles. En este proceso el documento ocupa un punto central en la transformación digital, que requiere una respuesta adecuada a un cambio tan profundo como el que estamos viviendo.

4.1. ¿es el archivero la nueva figura de experto documental?

En todo este proceso emerge como figura presente a lo largo de toda la de tra- mitación, el experto en gestión del documento electrónico. El profesional llamado

a ocupar ese papel de forma natural es el archivero, siempre y cuando asuma que las

administraciones públicas pasan de la gestión (electrónica o tradicional) del docu- mento en papel a la gestión electrónica del documento electrónico

No se trata de convertir al archivero en el responsable de todo el proceso de gestión documental, pero sí de entender que es el mejor asesor para ese proceso

y va a compartir responsabilidad con gestores y técnicos. Con el soporte papel el

archivero es responsable del final del proceso, del archivo, pero en la gestión de do-

cumento electrónico hay que garantizar que el documento empieza correctamente su camino desde el primer momento. El archivero es el profesional que mejor pue- de asegura esa correcta trayectoria del documento electrónico, sobre todo teniendo en cuenta que si no hay una gestión documental perfecta desde el momento de la captura, no llegaríamos a la conservación, que es el punto central que nos ocupa.

Tras la tramitación, la conservación del documento adquiere un valor especial en la administración electrónica. Lo señala muy bien Valcárcel Fernández, que habla de la aparición de “una nueva dimensión de la archivística”, donde “el tratamiento y conservación a largo plazo de los documentos electrónicos ha pasado a ser el punto de investigación y discusión más importante”. Es decir, “en los archivos y registros no sólo se realiza una labor de depósito” y a la postre “adquieren una gran relevancia, un nuevo protagonismo y funcionalidad”. 10

La presencia del archivero en todo el proceso de gestión documental es una nece- sidad ineludible, pero hay que insistir en el hecho de que se trata de una responsabi- lidad compartida con toda la organización pública. Como apunta SERRA SERRA, “no existe gestión de los documentos administrativos porque un archivo la implanta, sino porque la organización gestiona documentos, bien o mal”. En tal caso, la función del archivo en todo el proceso de vida del documento, desde el mimo momento de su

10. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, PATRICIA. (Obra dirigida por PIÑAR MAÑAS, JOSÉ LUIS)

2011. p. 580.

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captura, aun siendo fundamental, no es exclusiva, sino de colaboración y apoyo para “guiar la gestión documental por el camino correcto”. 11

4.2. el nuevo archivo

Para Valcárcel Fernández la existencia de archivos electrónicos “plantea numero- sos y acuciantes problemas en relación a su tratamiento como fondos documentales, tales como si han de cambiar los esquemas hasta ahora vigentes acerca de su traslado por las distintas fases y centros de archivo o sobre su conservación y posible consul- ta.” y concluye con rotundidad: “El impacto de la tecnología sobre los sistemas de gestión de archivos está siendo y seguirá siendo enorme y obliga a replantear la manera de crear, gestionar y conservar los documentos”. 12

Como apuntábamos más arriba, generalmente la normativa previa a la ley 39/2015 aborda la conservación documental aludiendo a almacenes y repositorios electrónicos. El gran salto en esta materia nos llega de la mano del archivo electrónico único de las nuevas leyes. Dicho salto sólo es concebible si se entiende el archivo elec- trónico único de cada administración pública como un almacén único de expedien- tes y documentos electrónicos, donde la responsabilidad la marca en cada caso quien tiene la custodia de cada expediente. El archivo electrónico único así concebido sería un repositorio electrónico integrado por todas las partes que sea necesario, a imagen de las celdas de la colmena. Una plataforma común con gestión única, seguridad común, acceso común y custodia descentralizada.

Aunque el espíritu de las leyes 39/2015 y 40/2015 deja claro que el archivo elec- trónico único es un repositorio único, es una lástima que no esté expresamente espe- cificado para evitar las interpretaciones dispares que se están produciendo. Habrá que esperar, por tanto, que el real decreto de desarrollo de las leyes lo deje claro cuanto antes. Cualquier otra interpretación no garantiza la conservación del patrimonio do- cumental electrónico.

4.3. la revolución de todo en electrónico, el cambio de paradigma

El archivo único electrónico no tiene una localización física o electrónica. Esta idea es esencial en cuanto al cambio profundo que se produce con la administra- ción electrónica. El ejercicio de la custodia puede realizarse desde cualquier parte y a cualquier hora. Eso se alarga hasta la opción de que el puesto de trabajo del archivero pueda ser ejercido mediante teletrabajo.

11. SERRA SERRA, JORDI. (Obra dirigida por BLASCO DíAZ, JOSÉ LUIS y FABRA VALLS,

MODESTO J. 2008. p. 317.

12. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, PATRICIA. (Obra colectiva dirigida por PIÑAR MAÑAS, JOSÉ

LUIS) 2011. p. 606.

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La ley 39/2015 introduce un cambio radical en el funcionamiento de las ad- ministraciones públicas, porque el funcionamiento electrónico ya no es una op- ción, sino la única opción. Establece que las administraciones públicas deben usar el funcionamiento electrónico como el habitual. Eso implica en realidad lo que GARCíA-MORALES, ELISA denomina “verdadero cambio de paradigma” del siglo XXI, que es “la evolución desde la gestión electrónica de documentos a la gestión de documentos electrónicos”. En el primer caso se gestionan los originales en soporte papel o sus copias digitales empleando programa informáticos. En el segundo caso, las tecnologías gestionan electrónicamente en todos sus aspectos un documento que sólo es electrónico. 13

Nos encontramos frente a un claro antes y después del archivo electrónico úni- co: un profundo cambio de paradigma en torno al archivo y sus responsables. La manera de trabajar, la forma de organizarse, la responsabilidad sobre el archivo, la colaboración con otros sectores laborales, la implicación en todo el proceso de gestión del documento desde su captura inicial, la simbiosis con el mundo tecno- lógico, etc.

4.4. la gestión integral Señala Valcárcel Fernández que “las nuevas tecnologías han propiciado, entre otras cosas, un considerable incremento de las comunicaciones. Sin lugar a dudas el momento que estamos viviendo, es el de mayor producción documental de la historia y una labor capital a la que hay que prestar suma atención es a las actuaciones que deben impulsarse en orden a la adecuada gestión y mantenimiento de aquellos documentos que deben ser conservados”. 14 Pues bien, esta realidad sin duda merece una respuesta adecuada en la gestión; es decir, una respuesta integral.

Sin duda las posibilidades que plantea el archivo electrónico en cuanto a capa- cidad de almacenamiento y rapidez de búsqueda y acceso son enormes. Pero eso es así si la aportamos la organización adecuada y no una organización que entorpezca, dificulte o incluso imposibilite el ejercicio de esas ventajas.

Debe ser también una organización que garantice el nada fácil problema de la preservación, entendido básicamente como la capacidad de asegurar que los docu- mentos sean legibles en el futuro. A lo que ha de añadirse la necesidad de cumplir sus principales objetivos, como son el acceso y la recuperación. Como apunta BIA, “no tiene sentido tener algo almacenado si no podemos encontrarlo, o si ni siquiera sabemos

13. GARCíA-MORALES, ELISA. 2013. p. 8.

14. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, PATRICIA. (Obra dirigida por PIÑAR MAÑAS, JOSÉ LUIS).

2011. p. 578.

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que lo tenemos”. Es decir, la organización tiene que asegurar también “con un eficiente sistema de búsqueda y recuperación de lo almacenado”. 15

4.5. la responsabilidad concentrada Planteado globalmente, tal como hemos pretendido hacer en estas líneas, no en- contramos solución más acorde con el concepto de archivo electrónico único que la articulación de una responsabilidad concentrada. Una autoridad única en materia de archivo y gestión documental. Centralizar la responsabilidad de la organización sobre el documento electrónico, probablemente aceleraría la implantación de la ad- ministración digital y de las medidas adecuadas de conservación en las condiciones exigidas por la ley 39/2015, el ENI y las normas técnicas de interoperabilidad.

En estos momentos nos encontramos con una responsabilidad dispersa: los ar- chiveros archivan, los gestores tramitan, los informáticos desarrollan aplicaciones. Falta una autoridad o un colectivo que asume la responsabilidad sobre la gestión documental. Una carencia que se muestra con mayor claridad si se tiene en cuenta que el documento es el eje de la administración electrónica. Precisamente por serlo, necesita un tratamiento global, planificado y sistemático.

La responsabilidad sobre la administración electrónica está claramente dibujada en las estructuras de las administraciones públicas a nivel estatal, autonómico y lo- cal. Igualmente ocurre con los archivos. Pero la responsabilidad sobre la gestión de documentos electrónicos no aparece claramente reflejada ni en las estructuras de los organismos, ni tampoco entre sus funciones especificadas.

Ninguna ley aborda con criterio organizativo o estructural la gestión de docu- mentos electrónicos. Si seguimos el rastro normativo a este planteamiento, nos en- contramos con el artículo 21 del ENI, que a la hora de establecer las “condiciones para la recuperación y conservación de documentos”, en el apartado 1, entre las “medidas organizativas y técnicas” a adoptar para “garantizar la interoperabilidad en relación con la recuperación y conservación de los documentos electrónicos”, recoge la de “coordinación horizontal entre el responsable de gestión de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos”.

También la Norma Técnica de Interoperabilidad (NTI) de política de gestión de documentos electrónicos en su capítulo IV alude a los “actores involucrados en la definición, aprobación e implantación de la política de gestión de documentos-e en una organización”, empezando por la alta dirección que aprueba la política. Pero no plantea en ningún caso la unificación de responsabilidad en un organismo o cargo.

15. BIA, ALEJANDRO. (Obra dirigada por BLASCO DíAZ, JOSÉ LUIS y FABRA VALLS, MO-

DESTO J). 2008. p. 431.

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Puede ser orientativo el planteamiento al respecto de las políticas de gestión de documentos electrónicos. Pero a la postre tampoco lo es, porque también en este caso nos encontramos con un planteamiento dispar a la hora de fijar quien tiene la máxi- ma responsabilidad en la gestión de esas políticas en las distintas administraciones públicas. A veces caen en los responsables de los archivos, pero no siempre.

También pueden ser orientativas las experiencias de otros países que arrastran años de experiencia en la gestión del documento electrónico. Es el caso de Australia, donde el Archivo Nacional de Australia es una agencia ejecutiva, que alienta y facilita el uso de los recursos de archivo del gobierno, al tiempo que proporciona liderazgo en el desarrollo y la coordinación de la conservación y uso de los recursos de archivo. La agencia es la responsable del desarrollo de políticas en esta materia, y también de prestar asesoramiento al Gobierno de Australia y sus organismos en la gestión, con- servación y disposición de los registros.

El Archivo es responsable de la selección y preservación de la información más valiosa del Gobierno de Australia y de facilitar su uso por el público, independien- temente del formato o tecnología de dependencia, así como de promover la buena gestión de la información y los registros de los servicios nacionales australianos. De la importancia del Archivo Nacional de Australia da fe el hecho de contar con 431 personas organizadas de acuerdo con el organigrama de la figura. 16

As at 15 March 2017 Office of the Director-General Executive Assistant David Fricker Michelle Ribbons
As at 15 March 2017
Office of the
Director-General
Executive Assistant
David Fricker
Michelle Ribbons
Access and Communication
Collection Management
Corporate Services
Information Policy and Systems
Assistant Director‐General
Louise Doyle
Assistant Director‐General
Assistant Director‐General
Teressa Ward
Cheryl Watson
Assistant Director‐General
Anne Lyons
Executive Assistant: Donna Peat
Executive Assistant: Elisha Donath
Executive Assistant: Rita Colozzi
Access Examination
Audiovisual
Facilities, Procurement
Agency Accountability
Chief Technology
Executive Business
Tonia Vincent
Preservation
and Security
Kerry Moir
Officer
Helen Walker
Robyn Gamble
Alison Daley
Joe Bilac
Access Programs
Collection Operations
Finance
Agency Capability
Shaun Rohrlach
Fiona Sagripanti
Craig Maconachie
Development
Jo Hanisch
National Development
Preservation and
People Management
and Communications
Digitisation
and Development
Business Systems and
Online Services
Michaela Forster (acting)
Julie Faulkner
David Wakeling
Zoë D’Arcy
Preservation and
Reference and
New South Wales
Victoria and
Storage Construction
Digital Services and
Solutions
Information Services
State Office
Cindy Dennis
Michael Boyle (acting)
Christine Johnston
Anne McLean
Tasmania State
Offices
Celia Blake (acting)
ICT Infrastructure
Support and Systems
Warren Bitner (acting)
South Australia
Queensland State
Northern Territory
Western Australia
State Office
Office
Office
State Office
Nick Gleghorn
David Swift
Phyllis Williams
Alan Ralph
Policy and Digital
Strategy
Linda Macfarlane

16. Organigrama del Archivo Nacional de Australia a junio de 2016. Fuente, National Archives of

Australia, en su <web: www.naa.gov.au>. Información capturada el 2/5/2017.

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Por su parte, el modelo norteamericano de gestión de documentos, a diferencia del modelo español, y en general del modelo europeo, es un modelo uniforme a lo largo del ciclo de vida de los documentos. Bien distinto al europeo, que centra la responsabilidad en lo que respecta a archivos en sus diferentes fases.

Pero la otra gran diferencia estriba en el hecho de que el sistema americano se basa en la existencia de una autoridad clara en la materia. Es una agencia independiente adscrita al Gobierno Federal de Estados Unidos, que protege y documenta los registros gubernamentales e históricos. Se denomina Archivos Nacionales y Administración de Documentos de los Estados Unidos, conocida como NARA por las siglas17. Tiene, además, atribuida algunas funciones de prestigio, como la publicación de las actas del Congreso, las proclamaciones pre- sidenciales, etc.

Quizá nos suene familiar el hecho de que inicialmente el sistema norteame-

ricano fuera descentralizado y poco seguro. Precisamente esta falta de seguridad

y de garantías de conservación abocó en una serie de progresivos cambios. En

1934 el Congreso aprobó una ley de creación de la Administración Nacional de Documentos. Después de otros cambios, en 1985 desembocó en el NARA actual, un sistema claramente centralizado en torno a una agencia independiente de claro poder ejecutivo.

No cabe duda de que la existencia de una figura con máxima responsabilidad sobre la gestión de documentos electrónicos, favorecería enormemente el proceso de digitalización hacia la administración electrónica. Desde luego, la dispersión de

responsabilidades en la materia no parece que sea un factor que colabore a garantizar

la seguridad, conservación y acceso. Ni tampoco al ahorro, porque dotar a múltiples

repositorios electrónicos de las herramientas de seguridad, conservación y acceso im- plica duplicidad de esfuerzos y duplicidad presupuestaria.

Sin duda el NARA es una buena lección a tener en cuenta. Al menos en el sen- tido de que la mejor manera de garantizar que los documentos electrónicos tienen

el tratamiento adecuado, especialmente en cuanto a la conservación, es mediante la

existencia de una autoridad clara que asume la responsabilidad global sobre el docu- mento en todo su recorrido.

BiBliogRAFÍA ciTAdA BIA, ALEJANDRO. “La preservación digital: ¿un problema tecnológico u organiza- tivo”. Dentro de la obra colectiva dirigida y editada por BLASCO DíAZ, JOSÉ LUIS y FABRA VALLS, MODESTO J. “El documento electrónico: aspectos ju- rídicos, tecnológicos y archivísticos”. Editada por Publicacions de la Universitat Jaume I. Castelló de la Plana. 2008. p. 431.

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Gerardo Bustos Pretel

BUSTOS PRETEL, GERARDO en el análisis del artículo 46 de la obra colecti- va dirigida por CAMPOS ACUÑA, CONCEPCIóN “Comentarios a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público”. Editorial Wolters Kluber. Ma- drid. 2017. p. 246.

BUSTOS PRETEL, GERARDO en el análisis del artículo 17 de la obra colecti- va dirigida por CAMPOS ACUÑA, CONCEPCIóN “Comentarios a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pú- blicas”. Editorial Wolters Kluber. Madrid. 2017. p. 167.

GARCíA-MORALES, ELISA. “Gestión de documentos en la e-administración”. Editorial UOC. Barcelona. 2013. p. 8.

GONZÁLEZ PEREZ, JESÚS y GONZÁLEZ NAVARRO, FRANCISCO. “Co- mentario a la ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del pro- cedimiento administrativo común (Ley 30/92, de 26 de noviembre), tomo I. Cuarta edición. 2007. Editorial Aranzadi, SA”. Pamplona 2007.

PALOMAR OLMEDA, ALBERTO. “Procedimiento administrativo”. Thomson Reuters. Editorial Aranzadi. Navarra. 2ª edición. 2017. p. 251. p. 254.

SERRA SERRA, JORDI. “Gestión y conservación de los documentos electrónicos desde la perspectiva archivística: un nuevo escenario de actuación”. Dentro de la obra colectiva dirigida y editada por BLASCO DíAZ, JOSÉ LUIS y FABRA VALLS, MODESTO J. “El documento electrónico: aspectos jurídicos, tecnoló- gicos y archivísticos”. Editada por Publicacions de la Universitat Jaume I. Caste- lló de la Plana. 2008. p. 312. p. 317.

VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, PATRICIA. “Documentos y archivos electrónicos”, incluido en la obra colectiva “Administración Electrónica y Ciudadanos”, diri- gida por PIÑAR MAÑAS, JOSÉ LUIS. Thomson Reuters. Editorial Aranzadi. Navarra. 2011. p. 579. p. 580. p. 578. p. 606.

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¡son los dATos! / It’s the data!

Miguel A. Amutio Gómez

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TRIA Nº 21. 2017 I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 59-75 ¡son los dATos! / It’s the data!

I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 59-75

¡son los dATos! / It’s the data!

Miguel A. Amutio Gómez

Subdirector Adjunto de Coordinación de Unidades TIC. Secretaría General de Administración Digital. Ministerio de Hacienda y Función Pública María de Molina 50, 3ª planta, despacho 353-A 28006 Madrid Telf. 912 732 990

miguel.amutio@correo.gob.es

Recibido: 11/05/17 Aceptado: 19/06/17

Resumen:

La transformación digital es inexorable e ineludible. Entre sus muchos efectos figura un escenario crecientemente datacéntrico. Las fuentes y los volúmenes de datos son crecientes y se pueden aprovechar las tendencias tecnológicas disponibles para resolver los problemas de los ciudadanos y fundamentar la toma de decisiones. En este artículo se recapitulan las llama- das de la OCDE hacia una cultura arraigada en los datos; las actuaciones de la Unión Europea hacia la construcción de una economía de datos europea; el escenario de la Administración en materia de compartir y reutilizar datos desde las perspectivas interna para atender mejor las necesidades de la ciudadanía y externa por parte de los agentes reutilizadores; a la vez que se apuntan enfoques de mejora de la reutilización de sus propios datos.

Palabras clave:

datos; reutilización; compartir; interoperabilidad; conjuntos de datos; archivos.

Abstract:

Digital transformation is inexorable. It produces, among its many effects, an increasin- gly “datacentric” scenario. Sources and volumes of data are increasing and combined with available technology trends might be useful to solve the problems of citizens and to support decision-making. This article recapitulates the OECD calls for a culture rooted in data; the actions of the European Union towards the construction of a European data economy; the scenario of the Administration regarding the sharing and re-use of data, from the internal and external perspectives, to better meet the needs of citizens and to satisfy the requirements of external agents. And finally some approaches are pointed out to improve the reuse of data by the Administration.

Keywords:

data; reuse; share; interoperability; datasets; archives.

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dATos, dATos, dATos Datos, datos, datos; hablamos en el día a día de datos de todo tipo, esta- dísticos, meteorológicos, académicos, tributarios, personales, catastrales, urba- nísticos, económicos, laborables, presupuestarios, abiertos, anonimizados, reu- tilizables…; la Administración maneja datos para todo su quehacer, de forma intensiva. Datos que son necesarios para el servicio al ciudadano, datos que sus- tentan derechos y obligaciones, datos para la toma de decisiones, datos para la concepción de políticas públicas, datos que tienen interés social y económico, o datos que interesan para la transparencia de la actividad pública. Luego consti- tuyen un recurso estratégico.

Datos que organizados, estructurados y agregados constituyen información. Del dato interesa el hecho de que representa un atributo de forma adecuada para su tratamiento a través de las tecnologías de la información. Puede tener su origen en las personas, en los procesos que generan las personas utilizando la tecnología, y de forma muy creciente en los dispositivos o sensores de la Internet de las Cosas. Más allá del dato tenemos la información entendida, según Wikipedia, como “un conjun- to organizado de datos procesados, que constituyen un mensaje que cambia el estado de conocimiento del sujeto o sistema que recibe dicho mensaje”.

Los datos aislados carecen de interés, es necesario dotarlos de contexto, de meta- información descriptiva, de metadatos; una vez contextualizados, lo importante es cómo se procesan esos datos convenientemente ordenados, organizados, combina- dos, de forma imaginativa, creativa, quizá innovadora y a gran escala para resolver problemas concretos de las personas, de la sociedad, para adoptar decisiones, para adquirir nuevas perspectivas y conocimiento de los fenómenos afectados y para apor- tar valor económico y social.

De manera que se ha asentado la idea de que es el dato lo que interesa y, con- secuentemente, se avecina una revolución a medida que se extienda este enfoque; revolución de la cual debemos, al menos, ser conscientes, pues, además, va asociada a tendencias tecnológicas como las relativas a los datos masivos (big data) o a la com- putación de alto rendimiento e incluso a la actividad en las redes sociales; de ahí que se hable del carácter “datacéntrico”.

la tendencia inexorable es poner el foco en el dato y maximizar su carácter abierto y reutilizable. Los datos constituyen un activo esencial en el escenario que resulta de la transformación digital; sería interesante estimar de forma tentativa el po- sible volumen en las administraciones públicas; y si bien su gestión supone, sin duda, un coste (de almacenamiento, de tratamiento, de comunicación) el potencial que se les puede extraer compensa, también sin duda, con creces. Aunque seguramente se pueda hacer mucho más con los datos manejados.

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Lo anterior nos llevaría a pensar que empieza a quedarse algo corto el con- cepto de administración electrónica definido en su día en la comunicación de

la Comisión Europea titulada “El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa1 como “el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las administraciones públicas, combinado con cambios organizativos y nuevas apti- tudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el

apoyo a las políticas públicas”. Concepto en el que echaríamos en falta, al menos, una referencia adecuada al papel de los datos en el escenario de transforma- ción digital, junto con otros aspectos como, por ejemplo, nuevas actitudes para nuevos modelos, servicios y hábitos.

Seguidamente nos preguntamos ¿qué dicen la OCDE y la Unión Europea sobre este asunto?, ¿qué mimbres maneja la Administración?, ¿qué conclusiones generales podernos extraer? A partir de aquí en los siguientes apartados de este artículo repasa- mos las recomendaciones de la OCDE ligadas a una cultura basada en los datos; las estrategias, políticas y actuaciones de la Unión Europea orientadas a una economía de los datos en el contexto del Mercado Único Digital; más las actuaciones relativas a compartir y reutilizar datos en la Administración; para llegar finalmente a unas conclusiones.

lA ocde, ARRAigAR unA culTuRA BAsAdA en los dATos Tengamos presente de partida que la OCDE concede una gran importancia a que las políticas públicas se encuentren fuertemente ancladas en la racionalidad de los datos, racionalidad que permita comprobar supuestos, clarificar posibles alternativas, priorizar recursos e identificar soluciones.

En el estudio de la OCDE titulado “Exploring Data-Driven Innovation as a New Source of Growth: Mapping the Policy Issues Raised by ““Big Data””, se recoge que

“De acuerdo con MGI (2011), el uso de “grandes datos” en los 23 mayores gobier- nos de Europa podría reducir los costes administrativos entre un 15% y un 20%, crear valor por el equivalente de 150.000 millones a 300.000 millones de euros y acelerar el crecimiento anual de la productividad 0,5 puntos porcentuales en los próximos diez años” 2 .

Aun debiendo tratar estas estimaciones con cautela y pudiendo ser las mismas de trazo grueso, debemos ser buenos entendedores en cuanto a la tendencia que apuntan.

1. <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52003DC0567&from=ES>.

2. <http://www.oecd-ilibrary.org/science-and-technology/exploring-data-driven-innovation-as-a-

new-source-of-growth_5k47zw3fcp43-en>.

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y debería llamarnos la atención la insistencia reiterada que pone la OCDE en una

cultura basada en los datos, y en nociones relacionadas como la economía basada en los datos. Así, en las Recomendaciones para el desarrollo de estrategias de admi- nistración digital 3 encontramos una referencia explícita a los datos como uno de los pilares del ecosistema digital en la propia definición del concepto de administración digital, expresado como el

uso de las tecnologías digitales, como parte integrante de las estrategias de moderniza- ción de las administraciones, para crear valor público. Se basa en un ecosistema digital compuesto por: actores gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas, asociaciones de ciudadanos e individuos que apoya la producción y el acceso a datos, servicios y contenidos a través de interacciones con el gobierno”.

De hecho, la tercera recomendación, se enuncia en términos de “arraigar en el sector público una cultura basada en los datos”; que, posteriormente, se desarrolla en dos partes; la primera expresada como

“el desarrollo de marcos para permitir, guiar y fomentar el acceso, uso y reutilización de la creciente cantidad de evidencia, estadísticas y datos relativos a operaciones, procesos y resultados para aumentar la transparencia y en la formulación de políticas, la creación de valor público, el diseño y la prestación de servicios”.

y la segunda parte como

equilibrar la necesidad de proporcionar datos oficiales oportunos con la necesidad de pro- porcionar datos confiables, gestionar los riesgos de uso indebido de datos relacionados con la mayor disponibilidad de datos en formatos abiertos (es decir, permitir el uso y la reu- tilización y la posibilidad de que actores no gubernamentales -utilizar y complementar datos con el fin de maximizar el valor económico y social público)”.

lA unión euRoPeA, hAciA unA economÍA de los dATos Partimos del hecho de que la Unión Europea cuenta con la Directiva sobre la reutilización de la información del sector público 4 que establece un marco jurídico común para la reutilización de los datos del sector público con la transposición y desarrollos correspondientes en nuestro marco legal 5 .

3. OECD Recommendation on Digital Government Strategies; <http://www.oecd.org/gov/digital-

government/recommendation-on-digital-government-strategies.htm>.

4. Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que

se modifica la Directiva 2003/98/CE relativa a la reutilización de la información del sector público.

<https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=DOUE-L-2013-81251>.

5. Véase el Código de Administración Electrónica, apartado de “Reutilización de la información del

Sector Público”, Ley 18/2015, de 9 de julio, por la que se modifica la Ley 37/2007, de 16 de noviem- bre, sobre reutilización de la información del sector público. <https://www.boe.es/legislacion/codigos/

codigo.php?id=029_Codigo_de_Administracion_Electronica>.

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Los datos también se perciben como un factor esencial por la estrategia eu- ropea para un Mercado Único digital 6 que señala en su primer párrafo de la

introducción que “la economía mundial se está convirtiendo rápidamente en digital. Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) ya no son un sector específico sino el fundamento de todos los sistemas económicos innovadores modernos. Internet y las tecno- logías digitales están transformando la vida que llevamos y la forma en que trabajamos…”

Dicha Estrategia apunta tres cuestiones a tener muy en cuenta; la primera, que “los datos masivos, los servicios en nube y la Internet de las cosas son fundamentales para la competitividad de la UE”.; la segunda, que “el sector de los datos masivos está creciendo a un ritmo del 40 % anual, siete veces más rápidamente que el del mercado de las tecnologías de la información”; y la tercera, con el ojo puesto en las administra- ciones públicas, que

solo en el 48 % de los casos, las administraciones públicas reutilizan la información so- bre ciudadanos y empresas que ya obra en su poder sin solicitarla de nuevo. La ampliación de este principio, en cumplimiento de la normativa de protección de datos, generaría un ahorro neto anual a nivel de la UE de alrededor de 5 000 millones EUR anuales de aquí a 2017”.

Esto último es el principio conocido como de “solo una vez”, en inglés “Once- Only Principle (OOP)”, expresión muy sintética a la que correspondería el artículo 28 “Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo” de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas 7 . y entre las acciones a realizar señaladas por la Estrategia Europea para un Mercado Único Digital se apunta que “se fomentará el acceso a los datos públicos para ayudar a impulsar la innovación”.

Con anterioridad a la citada Estrategia, la Comunicación de la Comisión “Ha- cia una economía de los datos próspera” 8 ya avanzaba en 2014 la idea de que una digitalización acelerada de los servicios públicos daría lugar a oportunidades para optimizar el almacenamiento, la transferencia, el procesamiento y el análisis de datos, y que la Unión Europea debería desarrollar sus recursos de datos públicos promoviendo su reutilización, “así como asegurarse de que el marco jurídico y las políticas de interoperabilidad, protección de datos, seguridad y derechos de propiedad intelectual sean compatibles con los datos”.

6. <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0192&from=ES>.

7. <https://boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-10565>.

8. COMUNICACIóN DE LA COMISIóN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL

COMITÉ ECONóMICO y SOCIAL EUROPEO y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Hacia una economía de los datos próspera (COM/2014/0442 final) <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/

TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0442&from=ES>.

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Posteriormente, en enero de 2017, la Comunicación de la Comisión “Construir una economía de datos europea” 9 trata la libre circulación de datos; el acceso y trans- ferencia de datos generados por máquina; la responsabilidad y seguridad en las tec- nologías emergentes, así como la portabilidad de datos no personales, la interopera- bilidad y los estándares.

En esta comunicación se recoge el interés de la Comisión por analizar cuatro gran- des cuestiones: la proporcionalidad de las restricciones de localización de datos con vistas a poner en marcha medidas coercitivas e iniciativas para combatir posibles res- tricciones injustificadas o desproporcionadas; el acceso a los datos y su transferencia, de forma que “la amplia utilización de datos no personales generados por máquinas puede propiciar grandes innovaciones, empresas de nueva creación y nuevos modelos de negocio nacidos en la UE”; la responsabilidad con respecto a los productos y servicios basados en los datos, de manera que “la actual normativa de la UE en materia de responsabilidad no está adaptada a los productos y servicios digitales y basados en los datos de hoy en día”; y la portabilidad de los datos, de forma que “actualmente, la portabilidad de los datos no personales resulta complicada, por ejemplo cuando una empresa quiere trasladar grandes cantidades de datos propios de un proveedor de servicios en la nube a otro”.

Por otra parte, los siete principios enunciados en el Plan de Acción de administra- ción electrónica de la Unión Europea 2016 – 2020 – Acelerando la transformación digi-

tal de la administración 10 , también previsto en la antes citada Estrategia, se orientan

a aspectos a considerar desde la concepción de los servicios, tales como que puedan

prestarse de forma digital por defecto, que se aplique el principio de solo una vez, la

inclusión y la accesibilidad, la apertura y la transparencia, que puedan usarse de for- ma transfronteriza en la Unión Europea, que sean interoperables con otros servicios,

y que satisfagan requisitos de confianza y de seguridad. Las posteriores Conclusiones del Consejo sobre este Plan de Acción llaman a los Estados miembros a acelerar sus esfuerzos para llevar a cabo la transformación digital 11 .

9. COMUNICACIóN DE LA COMISIóN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL

COMITÉ ECONóMICO y SOCIAL EUROPEO y AL COMITÉ DE LAS REGIONES: “Cons- truir una economía de datos europea” (COM(2017) 9 final) <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/

EN/TXT/?uri=COM:2017:9:FIN>.

10. COMUNICACIóN DE LA COMISIóN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO,

AL COMITÉ ECONóMICO y SOCIAL EUROPEO y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Plan de Acción sobre Administración Electrónica de la UE 2016-2020 Acelerar la transformación digital de la administración (COM(2016) 179 final); <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?

uri=CELEX:52016DC0179&from=ES>.

11. eGovernment Action Plan 2016 2020: accelerating the digital transformation of government

Council conclusions (20 September 2016) <http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-

12359-2016-INIT/en/pdf>.

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Este Plan de Acción cuenta con un mecanismo para incorporar nuevas acciones entre las cuales previsiblemente pudiera haber algunas relacionadas con los datos, su reutilización y su tratamiento con tecnologías de big data. No hay que descartar que entre los indicadores que quepa diseñar para medir los logros del Plan de Acción puedan figurar aquellos que ofrecen información de progreso del citado principio de “solo una vez” (recuérdese el artículo 28 de la Ley 39/2015) en las Administraciones Públicas en función de la reutilización de los datos y de la disponibilidad de formu- larios pre-cumplimentados para evitar solicitarlos al ciudadano.

Otros instrumentos comunitarios refuerzan estos enfoques como el programa ISA 2 , o el instrumento CEF-Telecom.

El programa ISA 212 se encarga del Marco Europeo de Interoperabilidad 13 ; su nue- va versión dada a conocer el 23 de marzo de 2017 incluye los aspectos relativos a la reutilización de los datos y la información en los principios y recomendaciones. Al desarrollar el principio fundamental 2 “apertura” el Marco reconoce que las admi- nistraciones públicas recopilan, generan y almacenan enormes cantidades de datos con potencial de reutilización, publicación y agregación. y expone que los datos

públicos deben ser de libre acceso, publicados, con las menores limitaciones posibles

y con licencias claras, para que puedan ser usados y reutilizados.

También insiste el marco en que los datos sean “legibles por máquina para su uso por terceros con el fin de fomentar la transparencia, la competencia leal, la innovación y la economía de los datos” y que deben ser interoperables para facilitar su descubrimiento

y procesamiento. Es asimismo de interés que se mantenga de una versión a otra el

principio fundamental 11 “conservación de la información”, cuya permanencia se ha explicado y defendido desde España en diversas ocasiones.

Posteriormente las recomendaciones inciden en “desarrollar una infraestructura común de servicios reutilizables y fuentes de información que pueda ser utilizada por todas las administraciones públicas” (la número 36); “establecer procedimientos y procesos para integrar la apertura de datos en los procesos empresariales comunes, hábitos de trabajo y en el desarrollo de nuevos sistemas de información” (la número 41), subrayando que el escenario ideal es que “los metadatos básicos y la semántica de los conjuntos de datos abiertos se describan en un formato normalizado legible por máquina”; más “publicar datos abiertos en formatos no sujetos a derechos de pro- piedad y legibles por máquina” (la número 42). y “comunicar con claridad el derecho de acceso y reutilización de los datos abiertos” (la número 43).

12. <https://ec.europa.eu/isa2/home_en>.

13. <https://ec.europa.eu/isa2/eif>.

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compartir datos por las propias administraciones públicas es un requisito para poder llevar a la práctica el principio de solo una vez; para lograrlo en el contexto comunitario se habla del acceso a los registros primarios de forma transfronteriza y entre sectores. Apuntamos que la voz “registros primarios” corresponde a la voz ingle- sa “base registries”; entendemos intuitivamente el concepto aunque no se encuentre una definición del mismo en nuestro marco legal.

Los programas comunitarios ISA 2 , y su antecesor ISA, vienen incluyendo una acción orientada a explorar esta problemática de acceso transfronterizo a los registros primarios, para identificar buenas prácticas, proponer recomendaciones, así como publicar fichas del estado de situación en los Estados miembros.

ISA también ha financiado diversas especificaciones de interés para com- partir y reutilizar datos; se trata de la especificación Asset Description Metadata Schema aplicado por el Centro de Transferencia de Tecnología 14 ; de las espe- cificaciones semánticas Core Vocabularies; y del pefil DCAT Application Profile for data portals in Europe, aplicado por datos.gob.es.

ISA 2 también financia la acción “Standard-Based Archival Data Management, Ex- change and Publication” en su programa de trabajo de 2017 según el planteamiento de que “lo ideal sería que los archivos se pusieran a disposición del público de una manera acorde con el público del siglo XXI, siguiendo los principios de Open data, para que puedan ser reutilizados por otras administraciones y ciudadanos y o bien

intercambiados con otras plataformas e iniciativas existentes

Por su parte, el Programa de trabajo del instrumento CEF-Telecom 15 para 2017 contempla los datos abiertos junto con la utilización de computación de alto ren- dimiento, asumiendo que la acumulación de grandes volúmenes de datos requiere grandes capacidades de procesamiento para poder extraer su potencial.

No podemos dejar de decir algo sobre la normalización y los datos. Que “la nor- malización desempeña un papel esencial en el aumento de la interoperabilidad” ya lo sabíamos, pero no está mal que nos lo recuerde la Estrategia para un Mercado Único Digital. Como acción consecuente se planteó que la Comisión pusiera en marcha un plan para identificar y definir las prioridades en materia de estándares sintonizado con las tecnologías y los dominios críticos para el mercado único digital.

Como resultado, la Comunicación de la Comisión “Prioridades de normalización en el sector de las TIC para el mercado único digital” 16 , identifica cinco prioridades:

14. <https://administracionelectronica.gob.es/ctt/ctt>.

15. <https://ec.europa.eu/inea/en/connecting-europe-facility/cef-telecom>.

16. <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0176&from=ES>.

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comunicaciones 5G, computación en la nube, internet de las cosas, tecnologías de datos masivos y ciberseguridad. El apartado relativo a los datos incide en que estos son el combustible de la economía digital, la importancia de las normas abiertas y las iniciativas como el Portal de datos abiertos, así como el uso de normas de datos originadas por el programa ISA, citadas más arriba. Posteriormente, al referirse a las acciones para la interoperabilidad y la normalización de los datos contempla ámbitos como la integración de datos intersectoriales y la mejora de la interoperabilidad de los datos y los metadatos asociados.

Además, el Plan continuo de normalización TIC (Rolling Plan for ICT Standardisation) 17 , que da una visión plurianual detallada de las acciones previas y complementarias de la normalización TIC en Europa a desarrollar para dar apoyo a las políticas públicas comunitarias, incluye entradas diversas entradas relativas a los datos tales como “Public Sector Information, Open Data y Big Data”; “DCAT Application profile for data portals in Europe”; “Exchange of metadata on reusable in- teroperability assets (eGovernment)”; “Core Vocabularies to facilitate the development of interoperable solutions” y “Extensible Business Reporting Language (XBRL)”.

A lo anterior habría que añadir fuentes de otros ámbitos; merece ser citado el documento de W3C titulado Data on the Web Best Practices 18 que abarca diferentes aspectos relacionados con la publicación y el consumo de datos, tales como formatos de datos, acceso a datos, identificadores de datos y metadatos.

comPARTiR y ReuTiliZAR dATos en lA AdminisTRAción En cuanto a los mimbres que maneja la Administración a continuación se tratan diversas cuestiones sin ánimo de exhaustividad y de forma panorámica, pues prácti- camente todas ellas merecerían un tratamiento singular y extenso.

En el Plan de transformación digital de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos 19 encontramos tres líneas de acción de particular interés en re- lación con los datos: la línea (1) “Transformar los procesos de gestión internos de las unidades administrativas en electrónicos” que contempla promover la tramitación elec- trónica desde su inicio hasta su resolución, sin conversión a papel en ninguna fase de la cadena; la línea (7) “Publicar la información disponible para ciudadanos y empre- sas” que recoge medidas como identificar la información potencialmente reutilizable desde la concepción de los sistemas de información y fomentar el uso de formatos reutilizables en la gestión de los datos; y la línea (8) “Disponer de sistemas de análisis

17. <https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/rolling-plan-ict-standardisation>.

18. <https://www.w3.org/TR/dwbp/>.

19. <https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/

Estrategia_TIC/20151002-Plan-transformacion-digital-age-oopp.pdf>.

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de datos para la toma de decisiones” que incluye medidas tales como desarrollar meca- nismos para compartir información y presentar de forma integrada a los ciudadanos, y propiciar el análisis sistematizado, predictivo y evaluativo, sobre fuentes múltiples de datos.

Desde la perspectiva de la toma de decisiones, el informe CORA 20 señalaba que “para el funcionamiento efectivo de la Administración, tanto para la toma de decisiones como para el servicio a los ciudadanos, se hace necesario contar con estos registros administrativos consolidados en múltiples ámbitos de actuación”. y apuntaba que en muchas ocasiones no existe información consolidada disponible que permita la tramitación administrativa o la toma de decisiones de manera ágil y precisa. Esto es especialmente significativo en el caso de las competencias que están distribuidas en los distintos niveles de las AA.PP.,…”, citando ejemplos relativos a “operadores económicos, bandas salariales en la administración, expedientes de contratación, educación, agricul- tura, medio ambiente, sanidad, etc”.

Si ponemos el foco en la primera de las líneas citadas, la (1) “Transformar los pro- cesos de gestión internos de las unidades administrativas en electrónicos”, en el ámbito de las relaciones con los ciudadanos, la Ley 39/2015 reconoce a los ciudadanos el dere- cho “a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedi- miento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas”. Este derecho cuenta con amplia aceptación social en España; caló a partir de la Ley 30/1992, y, de hecho, como ciudadanos esperamos que la Administración no nos reclame datos o documentos que obran en su poder; con la citada amplia aceptación social, al parecer a diferencia de lo que ocurre en otros países de la Unión Europea.

Avanzando hacia los aspectos más concretos, cuando se trata de aportar docu- mentos elaborados por las Administraciones Públicas o de documentos aportados anteriormente, la Ley 39/2015 establece en su artículo 28 que

en ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto”.

Además, la Ley 40/2015 establece en su artículo 3 “Principios generales” que

las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos pú- blicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de

20.

reforma-AAPP.PDF>.

<http://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:b1c69477-9882-41a5-9f6d-5cbb46fa12b4/

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ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferente- mente la prestación conjunta de servicios a los interesados”.

y en su artículo 155 “transmisiones de datos entre administraciones Públicas

se establecen las previsiones necesarias “para facilitar el acceso de las restantes admi-

nistraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder, especi- ficando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad”.

Para poder llevar lo anterior a la práctica se necesitan unas condiciones adecua- das de interoperabilidad y de seguridad, así como unos servicios que permitan que cualquier entidad de la Administración pueda consultar datos manejados por otra

para evitar tener que solicitárselos a los ciudadanos. La existencia de estos servicios

y condiciones han de evitarle al ciudadano la molestia de aportar certificados que

acrediten datos que ya obran en poder de la Administración, así como el ahorro de

tiempo; mientras que a la Administración han de permitirle disponer de los datos correctos, así como controlar posibles falsificaciones o fraude.

Siguiendo con la Estrategia para un Mercado Único Digital como referente, en- contramos que ésta nos dice que “en la economía digital, la interoperabilidad supone

garantizar una comunicación efectiva entre componentes digitales como dispositivos, redes

¿Por

qué? Porque la interoperabilidad permite la ruptura de las islas o silos de información administrativa y que la cooperación fluya, a la vez que contribuye a una mejor efica- cia y eficiencia, con efectos colaterales en transparencia, reutilización, protección de derechos e incluso reducción de emisiones de CO2.

En el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica 21 , el artículo 10 relativo

a la interoperabilidad semántica se refiere a que la información intercambiada pueda

ser interpretable de forma automática y reutilizable por aplicaciones que no intervi-

nieron en su creación. Este planteamiento se acompañó de tres normas técnicas de interoperabilidad en relación con los datos: Relación de modelos de datos, Protoco- los de intermediación de datos, Reutilización de la información del sector público, junto con los respectivos instrumentos asociados.

En primer lugar, la norma técnica de interoperabilidad de Relación de modelos de datos 22 , definió las condiciones para establecer y publicar los modelos de datos de intercambio horizontales y sectoriales, así como sus definiciones y codificaciones

o bases de datos. También significa una mejor conectividad a lo largo de la cadena

21. <https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-1331>.

22. <http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_

Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#RELACIONMODELOS>.

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asociadas a través del denominado centro de interoperabilidad semántica (CISE); los modelos de datos a publicar en el CISE se ajustarían a una estructura de intercam- bio basada en la estructura XSD indicada en la norma. Sin embargo, aun siendo un planteamiento que inicialmente parecía interesante, al menos como concepto, no ha funcionado ni como norma ni como instrumento, al no lograr aportar una funcio- nalidad práctica útil concreta.

Sería necesario un replanteamiento. Tanto la norma en cuestión como el posible instrumento asociado, aun manteniendo el mismo nombre de centro de interopera- bilidad semántica, requerirían un replanteamiento del alcance con el fin de aportar una visión global e integradora que integre enfoques de metadatos, modelos semán- ticos, métodos, prácticas y especificaciones de reutilización de la información, así como otros instrumentos como los inventarios de objetos administrativos, el Direc- torio Común de Unidades Orgánicas y Oficinas (DIR3) 23 y el Sistema de Informa- ción Administrativa 24 .

En segundo lugar, la norma de Protocolos de intermediación de datos 25 definió los roles de los agentes que participan en los intercambios intermediados de datos; así como las condiciones relativas a los procesos de intercambios a través de la Plata- forma de intermediación de Datos 26 , aplicables igualmente a plataformas de inter- mediación de otras administraciones públicas.

Dicha Plataforma de Intermediación de Datos, reconocida como buena prác- tica en la Unión europea, habilita de manera homogénea el acceso a los datos es- tructurados de los registros primarios de las Administraciones Públicas, poniendo énfasis en el control de autorizaciones y en las auditorías de las cesiones de datos realizadas. Permite consultar numerosos tipos de datos (identidad, residencia, des- empleo, titulaciones, datos catastrales, registros civiles, prestaciones, etc., hasta del orden de 80 elementos de información). Resulta especialmente útil en los con- textos en los que mediante transacciones electrónicas interesa verificar o validar ciertos datos concretos.

En tercer lugar, la norma de Reutilización de recursos de información 27 esta- bleció condiciones comunes sobre selección, identificación, descripción, formato,

23. <https://administracionelectronica.gob.es/ctt/dir3>.

24. <https://administracionelectronica.gob.es/ctt/sia>.

25. <http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_

Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#PROTOCOLOS INTERMEDIACION>.

26. <http://administracionelectronica.gob.es/ctt/svd>

27. <http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_

Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#REUTILIZACION RECURSOS>.

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condiciones de uso y puesta a disposición de los documentos y recursos de infor- mación elaborados o custodiados por el sector público, potencialmente relativos

a numerosos ámbitos de interés como la información estadística, geográfica, me-

teorológica, social, económica, jurídica, turística, sobre empresas, educación, etc.

El portal Datos.gob.es 28 aloja el catálogo nacional de datos abiertos, punto único de acceso a los conjuntos de datos que las entidades del Sector Público po- nen a disposición para su reutilización, conjuntos de datos descritos y categorizados conforme a la citada norma de Reutilización de recursos de la información. Según los datos que figuran en los boletines del OBSAE 29 el portal datos.gob.es mueve más de 12.000 conjuntos de datos, más de 100 proveedores y más de 400.000 visitas mensuales. Ahora bien, si consideramos al Sector Público como el gran productor de datos y el marco legal disponible, y sus dimensiones en nuestro país, entonces ¿cuál sería el potencial de conjuntos de datos, de proveedores o titulares de conjuntos de datos? Parece haber oportunidad de avance.

El Estudio de madurez en datos abiertos 2016 30 y el DESI 2017 31 muestran que España se encuentra en una posición de liderazgo en Europa. No es casual, pues se debe a cómo ha calado en el Sector Público la reutilización de la información, pero, sobre todo, y, sin duda, es el fruto de la cooperación.

Por otra parte, el Estudio de Caracterización del Sector Infomediario en España - Edición 2016 32 , publicado el 24 de marzo de 2017, analiza las actividades e im- pacto de una industria que, solo en el año 2015, generó un volumen de negocio de entre 600 y 750 millones de euros. Dicho Estudio recoge datos de 535 empresas infomediarias especializadas en el desarrollo de aplicaciones, productos y servicios de valor añadido a partir de la reutilización de información pública y privada, a la vez que ofrece información cuyo conocimiento es necesario, tanto para conocer y poner en valor el sector infomediario, como para dar sentido al esfuerzo que reali- zan las entidades del Sector Público al publicar los conjuntos de datos.

Nos interesan en particular, de este estudio las demandas que el sector Infome- diario dirige al sector Público tales como mayor homogeneidad de la información

a nivel regional y local; mayor proactividad en la gestión de la información de las

28. <http://datos.gob.es/>.

29. <https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_OBSAE/pae_Boletines.html>.

30. <https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Actualidad/pae_Noticias/Anio2016/Enero/Noti-

cia-2016-01-27-Estudio-Madurez-Datosabiertos-Europa.html>.

31. <https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Actualidad/pae_Noticias/Anio2017/Mar-

zo/2017-03-07-Espana-cuarto-pais-con-mayor-crecimiento-segun-Indice-de-Economia-y-Sociedad-Digital-DE-

SI-2017.html>.

32. <http://datos.gob.es/es/noticia/iv-edicion-del-estudio-de-caracterizacion-del-sector-infomediario-2016>.

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Administraciones Públicas, fomentando la apertura por defecto de los datos; mejor disponibilidad y calidad de los datos públicos, fomentando los datos estructurados en formatos abiertos reutilizables y la interoperabilidad; desarrollo de herramientas TIc que faciliten la automatización de los procesos de acceso, depuración, trata- miento, enriquecimiento y análisis de datos públicos; así como una mejor orienta- ción a la demanda.

Más una propuesta o conclusión, que también hemos detectado, pero que viene muy bien que otros lo digan y que quede escrita negro sobre blanco, en cuanto a que la Administración puede mejorar la reutilización de sus propios datos. Hay que preguntarse si ésta extrae de los datos el potencial posible y debemos tomar nota de que hay que proyectar a mayor escala las metodologías, especificaciones y prácticas aprendidos de la reutilización de la información.

De forma complementaria, el informe de ASEDIE El Sector Infomediario (V Edi- ción) abril 2017 33 , presentado el 5 de abril de 2017, señala que sólo el 49% de ellos son legibles por máquina y que

existe un conjunto de más de un centenar de Bases de Datos identificadas desde hace años por el sector Privado, como información clave para el desarrollo de las actividades económicas a nivel nacional y transfronterizo, a las que aún no se tienen acceso o no se dispone de la profundidad y formatos requeridos”.

En efecto, las directrices, metodologías, especificaciones, prácticas y soluciones que se están implantado para la reutilización de información por quienes propor- cionan dicha información y por los denominados agentes reutilizadores constituyen ya una referencia que ayuda a vislumbrar un potencial por explotar por parte de la propia Administración.

No podemos dejar de citar la seguridad ni la protección de datos. La Ley 39/2015, en su artículo 13 “Derechos de las personas” incluye el derecho relativo a “la protec- ción de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas”.

El Sector Público cuenta con el esquema nacional de seguridad (Real Decreto 3/2010) 34 cuyo objeto es establecer la política de seguridad en la utilización de me- dios electrónicos, y que está constituido por los principios básicos y requisitos míni- mos que garanticen adecuadamente la seguridad de la información tratada.

Por otro lado, además de toda la legislación en materia de protección de da- tos de carácter personal, destacamos aquí las Orientaciones y garantías en los

33. <http://www.asedie.es/assets/informe-sector-infomediario--2017.pdf>.

34. <https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-1330>.

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procedimientos de aNONIMIZaCIÓN de datos personales 35 publicadas por la Agencia Española de Protección de Datos. Estas Orientaciones exponen que

“la información es un recurso fundamental en la sociedad actual para la toma de decisio- nes en todos los aspectos y sectores de la misma. El tratamiento y la explotación de grandes volúmenes de información pueden ofrecer múltiples beneficios a la sociedad siempre que se mantenga el respeto por los derechos de las personas, su privacidad y la protección de sus datos personales. La anonimización de los datos personales adquiere un valor es- pecial como una fórmula que puede garantizar el avance de la sociedad de la información sin menoscabar el respeto a la protección de datos.

conclusiones La transformación digital es inexorable e ineludible y entre sus muchos efectos figura un escenario crecientemente datacéntrico, en el sentido de que se pone el foco de atención en los datos, de todo tipo, y en lo que se puede hacer con ellos de forma innovadora, a gran escala y aprovechando las tendencias tecnológicas disponibles, sean de datos masivos (big data), computación en la nube (cloud computing), o com- putación de alto rendimiento (high performance computing), maximizando su carác- ter abierto y reutilizable; todo ello para resolver los problemas de los ciudadanos y fundamentar la toma de decisiones.

Las fuentes y los volúmenes de datos son crecientes. Los datos constituyen un activo esencial; como se dice ahora, son el combustible de la economía digital. La OCDE nos dice, nos insiste, en que hay que arraigar una cultura basada en los datos y enfatiza la reuti- lización de los datos. Mientras que la Unión Europea a través de la Estrategia para un Mer- cado Único Digital y sus instrumentos derivados, como el nuevo Marco Europeo de In- teroperabilidad, también llama a compartir, utilizar y desarrollar ampliamente los recursos de datos públicos. Hay una monitorización creciente relativa a la reutilización de los datos.

Se asienta, por tanto, la noción de que, salvando las excepciones y cautelas previstas en el marco legal, los datos públicos habrían de estar disponibles para reutilización. La Administración maneja datos para todo su quehacer, de forma intensiva. De hecho, las administraciones públicas recopilan, generan y almacenan enormes cantidades de datos, datos que son necesarios para el servicio al ciudadano, para la toma de deci- siones, para la concepción de políticas públicas, para reutilizar por su interés social y económico, o bien para la transparencia de la actividad pública. Los datos constituyen un recurso estratégico que habrá que gestionar en un ecosistema digital y manejar en formatos estructurados conforme a especificaciones abiertas a través de múltiples ca- nales y dispositivos gracias a interfaces que faciliten su recuperación y procesamiento.

35.

<https://www.agpd.es/portalwebAGPD/canaldocumentacion/publicaciones/common/Guias/2016/Orienta-

ciones_y_garantias_Anonimizacion.pdf>.

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España ocupa un lugar aventajado en Europa en materia de reutilización de datos; no obstante, el Sector Infomediario demanda del Sector Público, entre otras cues- tiones, una mayor homogeneidad de la información a nivel autonómico y local; una mayor proactividad en la gestión de la información de las Administraciones Públicas, fomentando la apertura por defecto de los datos; una mejor disponibilidad y calidad de los datos públicos; así como una mejor orientación a la demanda.

Por su parte, la Administración puede mejorar la reutilización de sus propios datos; aunque en el ámbito interno cabría un matiz, pues hablaríamos más de com- partir que de reutilizar, dejando esta segunda voz para la dinámica de reutilización por parte de los agentes reutilizadores (“toda persona, física o jurídica que reutilice información del sector público, ya sea para fines comerciales o no comerciales, siempre que dicho uso no constituya una actividad administrativa pública”).

Las metodologías, especificaciones, prácticas y soluciones que se están implanta- do para la reutilización de información del sector público por quienes proporcionan dicha información y por los agentes reutilizadores constituyen una referencia o mo- delo a tener en cuenta.

Cabe proyectar las a mayor escala las lecciones aprendidas de la reutilización de la información, por diversas razones, por el potencial en cuanto a conjuntos de datos disponibles, entidades que ofrecen sus datos para reutilización, así como de consumo de los mismos, atendiendo a las dimensiones del Sector Público en España; por su posible aplicación para facilitar que las administraciones públicas puedan compartir datos que faciliten, por un lado, junto a otros instrumentos existentes como la Pla- taforma de Intermediación de Datos, el cumplimiento en mejores condiciones de eficacia y eficiencia de las previsiones el artículo 28 de la Ley 39/2015 y del 155 de la Ley 40/2015, por otro lado, disponer de información consolidada que permita la toma de decisiones de manera ágil y precisa, así como proyectar nuevos y mejores servicios que puedan atender de forma más precisa las necesidades de la ciudadanía.

Tanto la norma técnica de interoperabilidad de modelos de datos, como el posible instrumento asociado, denominado centro de interoperabilidad semántica, requeri- rían un replanteamiento de alcance con el fin de aportar una visión global e integra- dora que integre enfoques de metadatos, modelos semánticos, prácticas de reutiliza- ción de la información del sector público y otros instrumentos como los inventarios de objetos administrativos.

El Plan de transformación digital de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos incluye tres líneas de acción de interés en relación con los datos, que se refieren a la transformación de los procesos de gestión internos de las unidades administrativas en electrónicos, a la publicación de la información disponible para

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ciudadanos y empresas y a la disponibilidad de sistemas de análisis de datos para la toma de decisiones.

Devendrán como práctica habitual en las entidades del Sector Público ciertas me- didas que se apuntan en el citado Plan, tales como identificar la información poten- cialmente reutilizable desde la concepción de los sistemas de información y fomentar el uso de formatos reutilizables, es decir abiertos y estructurados, en la gestión de los datos, mediante los procedimientos pertinentes para integrar la apertura de datos en los procesos, como apunta el nuevo Marco Europeo de Interoperabilidad, siempre sin olvidar los requisitos de seguridad y de protección de datos de carácter personal que puedan ser de aplicación.

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Ric-cm y mc-nedA:

¿nuevA descRiPción ARchivÍsTicA?

Javier Requejo Zalama

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TRIA Nº 21. 2017 I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 79-95 Ric-cm y mc-nedA: ¿nuevA descRiPción ARchi- vÍsTicA?

I.S.S.N. 1134-1602 - Págs. 79-95

Ric-cm y mc-nedA: ¿nuevA descRiPción ARchi- vÍsTicA?

Javier Requejo Zalama

Ministerio de Educación, Cultura y Deporte Archivo de la Real Chancillería de Valladolid Calle Chancillería, 4. Valladolid, 47003 (España) Tlf. 983 998 648

javier.requejo@mecd.es

Recibido: 15/05/17 Aceptado: 19/06/17

Resumen:

Este artículo resume la ponencia realizada en las Jornada Técnica de Archivos de la Admi- nistración Local, celebrada en Málaga el 10 de noviembre de 2016. En dicha intervención se expuso en qué se situación se encuentra la normalización en Descripción Archivística, identi- ficando las nuevas necesidades que se exigen al proceso descriptivo en Archivos y exponiendo de forma comparativa las dos soluciones integrales desarrolladas por el momento, como son el NEDA-MC de la Comisión de Normas de Descripción Archivística y el RiC-CM del Consejo Internacional de Archivos.

Palabras clave:

Descripción; Normalización; Modelos Conceptuales.

Title:

RiC-CM & NEDA-MC: New Archival Description?

Abstract:

This article summarizes the presentation made at the Technical Conference about Ar- chives of the Local Administration, held in Malaga on November 10, 2017. The paper pre- sents the current situation regarding standardization of Archival Description, identifying the new requirements for the descriptive process in Archives and exposing in a comparative way the two integral solutions developed at this moment, such as the NEDA-MC of the Com- mission on Spanish Standards of Archival Description (CNEDA) and the RiC-CM of the International Council of Archives (ICA/EGAD)

Keywords:

Description; Standardization; Conceptual Models.

80

Javier Requejo Zalama

La normalización es un conjunto de actuaciones destinadas a regular un deter- minado tipo de producto o servicio ofrecido, de forma que todos los productos o servicios cumplan con los elementos regulados.

Esta definición generalista resulta aplicable en cualquier espacio de actuación, ya sea dentro de un ámbito institucional o particular, público o privado, individual o colectivo. y en el campo de la Gestión Documental, entendido como un ámbito de actuación concreto orientado a establecer medidas que aseguren la administración, conservación y utilización de los documentos que mantienen instituciones o perso- nas, ya sea en el ejercicio de unas funciones regladas o no, la normalización puede ser implementada a lo largo de múltiples procesos o actividades.

Aún así, debemos ser conscientes de que la normalización es, por sí misma, un proceso y, como tal, está sometida a continuos cambios, mejoras y adaptaciones, lo que provoca que los resultados de dicha normalización también puedan cambiar a lo largo del tiempo. La naturaleza dinámica del proceso normalizador viene determina- da por los propios cambios que experimenta la Sociedad a lo largo del tiempo, al ser un proceso que avanza en paralelo a la evolución que vive nuestro entorno.

También debemos identificar un segundo elemento destacado que nos permita comprender la utilidad de la normalización y analizar su efectividad en cuanto a la obtención de resultados. Si ya hemos visto que la normalización no puede entenderse como un elemento estático e inamovible en el tiempo, tampoco debemos olvidar que no existe un único proceso normalizador para todo un campo de actuación. La normalización es un proceso que requiere de una compartimentación para operar adecuadamente. Pueden existir estándares que regulen un determinado ámbito de actuación de forma muy limitada, sin ser válidos fuera de dicho ámbito. Pero tam- bién pueden existir sistemas de regulación que abordan áreas globales pero precisarán de requisitos más específicos.

Estas dos características intrínsecas de la normalización entendida como un pro- ceso global resultan igualmente válidas cuando intentamos aplicar este concepto y sus elementos distintivos al ámbito de actuación general que nos compete como archiveros profesionales, es decir la Gestión Documental, o incluso a determinados entornos más concretos, como es el caso de la Descripción Archivística.

La normalización de la Descripción Archivística ha ido evolucionando a lo largo del tiempo de la misma forma que ha cambiado la Sociedad, han cambiado los pro- fesionales de la Gestión Documental, han cambiado las herramientas para describir o han cambiado los usuarios a lo que se pretende llegar desde los archivos.

y de igual manera, los esfuerzos por normalizar la Descripción Archivística en las últimas dos décadas han ido orientados hacia una compartimentación en múltiples

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estándares. Aunque los primeros avances normalizadores en Descripción Archivística se llegasen a interpretar como una solución global para resolver todas las cuestiones relacionadas con la Descripción Archivística, en realidad los desarrollos han quedado bastante limitados a determinados entornos muy concretos, siendo preciso seguir avanzando en el establecimiento de más normas o especificaciones para poder conti- nuar regulando la Descripción en Archivos.

Así, en definitiva, debemos tener en cuenta que las normas archivísticas que re- gulan la Descripción Archivística cambian y evolucionan con el tiempo, al igual que lo hace la Sociedad y la Tecnología, y, de igual manera, no existe una única norma que regule la Descripción Archivística ni debemos confundir el objetivo y la finalidad para las que dichas normas se crean. Esto quiere decir, por ejemplo, que una norma que sirve para regular la Descripción Archivística no puede servir para regular la gestión integral de los documentos, o de forma similar, una norma que sólo sirve para identificar la información que se precisa en cualquier descripción archivística 1 no puede servir para regular la estructura que esa información debe cumplir para interoperar entre diversas administraciones públicas 2 .

LA DescRiPción ARchivísTicA A DíA De hoy En cuanto al ámbito específico de la Descripción Archivística, y para poder com- prender un poco más en detalle la situación que vamos a abordar, es preciso que tengamos en cuenta algunos aspectos clave de la normalización aplicada a este sector de la Gestión Documental.

Para empezar, debemos ser conscientes de que los principios básicos que sirvieron para unificar la regulación de Descripción Archivística fueron definidos en Montreal en el año 1992 3 y han llegado vigentes y sin cambios hasta nuestros días. De forma similar, también debemos considerar que la principal norma internacional que regu- la los aspectos más básicos de la Descripción Archivística, como es la información que se precisa para describir documentos de archivo 4 , lleva desde el año 1999 sin ser modificada, a pesar de que en el año 2012 el Consejo Internacional de Archivos realizó una propuesta de modificación de dicha norma 5 que no llegó a ser adoptada

1. International Council on Archives (ICA) – Committee on Best Practices and Standards (CBPS).

ISAD (G). Norma Internacional General de Descripción Archivística (Madrid, 2000).

2. Esquema de Metadatos para la gestión del documento electrónico (e-EMGDE).

3. International Council on Archives (ICA). Declaración de Principios sobre Descripción Archivística

(Montreal, 1992).

4. International Council on Archives (ICA) – Committee on Best Practices and Standards (CBPS).

ISAD (G). Norma Internacional General de Descripción Archivística (Madrid, 2000).

5. International Council on Archives (ICA) – Committee on Best Practices and Standards (CBPS).

Progress report for revising and harmonizing ICA descriptive standards (2012).

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formalmente ni implementada de manera práctica en ninguna institución, a pesar de que se constató la lógica de esa propuesta 6 y cómo los sistemas de descripción ya lo permitían 7 .

En este sentido, el hecho de que las dos principales referencias normalizadoras en materia de Descripción Archivística lleven prácticamente un cuarto de siglo sin sufrir modificación alguna, a pesar de que ya hemos comentado cómo la normalización es un proceso intrínsecamente cambiante, resulta un claro indicador de que la Descrip- ción Archivística normalizada precisa una renovación.

En segundo lugar, también debemos tener en cuenta cómo la Descripción Archi- vística ha pasado a ser un elemento que ya no sólo es abordado por la comunidad archivística responsable de la descripción en Archivos. Desde hace ya años, la Des- cripción de los documentos y de otras entidades archivísticas ha pasado a adquirir un valor estratégico para el funcionamiento de cualquier organización, experimentando una “ salida” del ámbito específico de la Archivística para ser gestionada desde múl- tiples frentes, en los cuales la normalización también estaba presente, y en ocasiones, incluso con un grado de implantación mucho mayor 8 .

Así, vemos cómo se han ido desarrollando diversas leyes, normas, reglamentos o esquemas que, sin ser propiamente archivísticos, afirman que la Descripción es uno de los elementos clave para el adecuado desarrollo de su ámbito de competencia, a pesar de que en ocasiones no compartan la denominación tradicional de “Descrip- ción” que se emplea en la comunidad Archivística, sino que se valen de otras formas para denominar a este proceso: Representación de información, asignación de meta- datos, control de información, etc….

Por tanto, es un hecho que ahora la Descripción ha dejado de ser un elemento exclusivo de los Archivos, obligando a que los profesionales de la gestión documental coexistan con otras realidades en las que la Descripción Archivística debe adaptarse a desarrollos normativos diferentes a los que nos son propios e inherentes por nuestra disciplina profesional.

En tercer lugar, otro elemento a considerar a la hora de analizar la situación actual de la Descripción Archivística es sin lugar a dudas, la evolución que han

6. International Council on Archives (ICA) – Experts Group on Archival Description (EGAD).

Toward an International Conceptual Model for Archival Description: A Preliminary Report from the International Council on Archives’ Experts Group on Archival Description.

7. ya existían sistemas de descripción que dejaban constancia de que la propuesta de modificación era de

una gran utilidad real, al establecer una regulación de las relaciones entre descripciones de diversas entidades.

8. Es el caso de la gestión de calidad en las organizaciones, o la gestión de documentos electrónicos, don-

de sus normas prestan especial énfasis a la descripción, la representación de información y los metadatos.

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experimentado las herramientas que tenemos a nuestra disposición para poder llevar a cabo la representación de información archivística. Los cambios que ha experimentado la Tecnología de la Información en tan sólo los últimos diez años han configurado un abanico de posibilidades que resultaría impensable siquiera cuando fueron definidos los Principios de Montreal.

Los lenguajes, programas, aplicaciones, esquemas y demás elementos surgidos en el sector de la Tecnología de la información están permitiendo el diseño de sistemas de Descripción Archivística en los que se multiplican las posibilidades de representar la información y hacer accesibles los documentos a los usuarios. Aquellos instrumen-

tos de descripción estáticos (inventarios, catálogos, etc.) que tan sólo se encontraban

a disposición de los usuarios que tenían la opción de acudir presencialmente a un ar-

chivo quedan ya lejos de la práctica diaria en la mayor parte de los archivos, en cuyas unidades están cada día más presentes las aplicaciones informáticas destinadas a la elaborar o modificar descripciones, o incluso los sistemas de gestión de documentos en los que la descripción es una de las múltiples funcionalidades que se ofrecen junto al resto de procesos documentales disponibles.

y en cuarto lugar, a la hora de valorar la situación actual de la Descripción Archi- vística normalizada hay que tener en cuenta que otros muchos procesos documentales

también están siendo sometidos a regulación, influyendo con ello tanto directa como indirectamente al proceso de Descripción. Los avances en cuanto a estandarización de la preservación de documentos, estrategias de copia o conversión de formatos, acceso

e intercambio de información, etc. influyen en gran medida en la situación actual de

la regulación de la Descripción Archivística, de lo cual se deduce que su normaliza- ción ya no depende exclusivamente que los desarrollos abordados de manera particular para este proceso documental, sino que es preciso considerar otros muchos factores de normalización de procesos de gestión documental que, a simple vista pueden resultar ajenos a la descripción pero en última instancia condicionan su resultado.

LA nuevA DescRiPción ARchivísTicA Estos cuatro elementos son útiles para comprender la realidad actual de la Des- cripción en Archivos y su pasado reciente. Gracias a ellos, y a los cambios que ha experimentado el entorno global de la Gestión Documental, cabe plantearnos la opción de que sea preciso concebir una nueva Descripción Archivística, al albur de las circunstancias y las coyunturas actuales.

Frente a los cambios tecnológicos experimentados en los últimos años, la irrup- ción de nuevos sistemas y métodos de representación de información, la participación de múltiples agentes a la hora de describir o la superación de la tradicional frontera archivística, entendida como el límite donde la Descripción alcanzaba y resultaba de

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utilidad, ahora se identifica un nuevo concepto de Descripción Archivística, que se caracteriza por lo siguiente:

− Es flexible y adaptable. Ahora, se pretende que la Descripción Archivística

pueda ser capaz de adaptarse a las necesidades y recursos de que disponga el sistema archivístico, ya sea mediante la adaptación de datos ya existentes o creados a partir de esquemas que tienen una finalidad distinta, o bien me- diante aplicaciones informáticas que permitan la conversión, interpretación

o lectura de múltiples formatos.

− Es válida para cualquier entorno. La nueva descripción pretende ser opera- tiva en cualquier sistema de descripción, sin importar los requisitos o espe-

cificaciones administrativas, técnicas o funcionales que se planteen por cada organización. Así, se busca que la Descripción Archivística se pueda aplicar

a través de una compleja aplicación informática destinada a gestionar re-

gistros descriptivos, empleada por un complejo sistema archivístico o bien sobre un sencillo instrumento de descripción desplegado en una institución archivística con escasos recursos.

− Está diseñada para el entorno más avanzado. Al contrario de lo que pueda parecer, diseñar un marco normativo que resulte válido en los entornos más complejos resulta mucho más operativo y beneficioso que plantear un esquema normativo de mínimos, que luego sea especificado en función de cada entorno. A la hora de mantener criterios homogéneos de normaliza- ción, resulta mucho más sencillo simplificar la adopción desde un esquema complejo hacia un entorno más simplificado que plantear la homogenei- zación desde múltiples realidades diferenciadas aunque estas partan de un marco regulador básico y común para todas ellas. Las experiencias resultan- tes a la hora de plantear marcos normativos basados en acuerdos mínimos que precisan desarrollos posteriores han demostrado que resulta altamente complejo, si no imposible, mantener la normalización en sus especificacio- nes 9 . Por este motivo, la nueva Descripción Archivística está diseñada para ser válida en las situaciones más avanzadas y complejas que se han detecta- do a día de hoy, ofreciendo la opción de simplificar su adopción según las necesidades de cada organización, sin que con ello se pierdan los criterios básicos de la regulación.

− Trasciende los límites tradicionales. Al igual que otros procesos documen- tales, las Descripción ha superado las barreras tradicionales que acotaban su

9. Ejemplo de ello es la propia ISAD-g, la cual se planteó como un acuerdo de mínimos que precisaba

de desarrollos posteriores y tuvo como consecuencia el surgimiento de adaptaciones nacionales que resultan incompatibles entre sí.

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ámbito de actuación. y no sólo lo ha hecho en cuanto a que la responsabi- lidad sobre la Descripción abarca otras unidades que no son propiamente “archivísticas” (desde los responsables de crear o diseñar los documentos, hasta los programadores de aplicaciones de gestión documental, o imple- mentadores de esquemas de metadatos), sino que incluso la Descripción Archivística ha ampliado el objeto sobre el cual ofrecía información, es decir, los documentos. Ahora, gracias a los desarrollos en cuanto a la re- presentación de información de múltiples entidades es posible, e incluso recomendable u obligatorio según la naturaleza de cada organización, des- cribir otros elementos que no son propiamente documentos o agrupaciones documentales: Ahora también se describen archivísticamente instituciones, personas, funciones, normas, etc., lo cual permite dar por superado la tradi- cional barrera física del documento de archivo como elemento sobre el que se centraban la Descripción Archivística.

nuevAs soluciones en descRiPción ARchivÍsTicA: nedA-mc y Ric-cm Frente a estas necesidades a las que la Descripción Archivística debe dar una respuesta, se vienen desarrollando dos proyectos normativos que pretenden ofrecer una solución a tan compleja problemática. El primero de los proyectos tiene su origen en España y, más concretamente, en el seno de la Comisión de Normas Españolas de Descripción Archivística (en adelante, CNEDA), y aunque empezó a gestarse en el año 2007, no empezó a ofrecer los primeros resultados estables hasta el año 2012, con la adopción de la parte del Modelo Conceptual de Descripción Archivística 10 (en adelante, NEDA-CM) correspondiente a la identificación de En- tidades y Relaciones 11 .

El segundo proyecto es bastante más reciente y tiene una perspectiva mucho más amplia, al surgir al amparo del Consejo Internacional de Archivos, a través del Grupo de Expertos en Descripción Archivística (en adelante, EGAD). Su principal resulta- do hasta la fecha es la publicación en fase de borrador 12 de un Modelo Conceptual de Descripción Archivística Internacional, conocido como RiC-CM 13 .

10. Comisión de Normas Españolas de Descripción Archivística (CNEDA). Modelo Conceptual de

Descripción Archivística.

11. En el momento de celebración de las jornadas en Málaga, la CNEDA se encontraba en fase de

análisis de los comentarios recibidos a la última parte del NEDA-CM.

12. International Council on Archives (ICA) – Experts Group on Archival Description (EGAD).

Records in Context: Conceptual Model.

13. En el momento de celebración de las jornadas en Málaga, el RiC-CM se encontraba en fase de

consulta pública de su primer borrador.

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El proyecto español surge en el año 2007 como respuesta a un nivel nacional a

la necesidad de armonizar e identificar adecuadamente el marco teórico en el que se deben desarrollar las normas para describir archivísticamente en España. De forma paralela, el proyecto internacional surge años más tarde tras la comprobación que el propio Consejo Internacional de Archivos realiza ante la necesidad de “revisionar” los desarrollos normativos internacionales a partir de los cambios experimentados en la primera década del siglo XXI.

Ambos proyectos, aun surgiendo en entornos distintos y con necesidades distintas, identifican una primera solución común a esta problemática: La identificación del en- torno sobre el que se puede aplicar la Descripción Archivística, desde una perspectiva teórica y de aplicación en cualquier caso. Para poder representar esa identificación teó- rica, ambas iniciativas determinan que la mejor solución es identificar un Modelo Con- ceptual en el que se puedan representar todos los elementos a describir, la forma en que dichos elementos interactúan entre sí y los datos que se precisan para poder describirlos.

A la vista de que ambos proyectos nacen bajo una misma premisa y pretenden

ofrecer un mismo tipo de solución aunque los desarrollos se están acometiendo en tiempos diferentes y por grupos distintos, cabe preguntarse si ambas soluciones, tan- to NEDA-MC como RiC-CM, pueden coexistir entre sí. En este sentido, si hacemos una comparativa entre ambos modelos conceptuales, veremos que existen elementos comunes entre sí.

Por ejemplo, ambos modelos despliegan un mismo sistema de representación para identificar los elementos que pueden ser objeto de Descripción Archivística. En los dos proyectos se ha seleccionado un sistema de modelado basado en representar entidades y relaciones, el cual, por otro lado, es una herramienta de uso tradicional en el ámbito del diseño de sistemas informáticos y sirve para diagramar cualquier tipo de elemento y los vínculos que este mantiene con otros. La utilización del mo- delo Entidad-Relación tampoco es una novedad puesto que se trata de un método de uso generalizado para representar modelos conceptuales de cualquier naturaleza, por lo que, aun tratándose de una herramienta en principio ajena a la disciplina ar- chivística, resulta una forma didáctica y muy gráfica de dar a entender el mundo de la Descripción Archivística fuera de nuestro entorno profesional.

Otro elemento que comparten NEDA-MC y RiC-CM es que ambos proyectos se conciben con una misma finalidad. La finalidad de ambos modelos es, como ya venimos comentando, identificar todos los elementos que pueden ser objeto de Des- cripción Archivística, es decir, las entidades, las posibilidades que existen para que dichos elementos se relacionen entre sí, es decir, las relaciones, y los datos básicos que se precisan para representar tanto entidades como sus relaciones, es decir, los atribu- tos o propiedades de las entidades y las relaciones.

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Un tercer elemento compartido por ambos modelos conceptuales es que se plan- tean con una orientación clara al diseño de sistemas de descripción. Los modelos conceptuales de descripción archivística, por su propia naturaleza, permiten que los responsables de diseñar sistemas o aplicaciones informáticas para describir identifi- quen claramente qué entidades deben contemplar, qué relaciones son posibles entre ellas y cuáles son los metadatos a considerar para informar tanto sobre las entidades como sobre las relaciones. En este sentido, es lógico pensar que, mientras que el principal usuario objetivo a quien va destinado un modelo conceptual de estas ca- racterísticas es un profesional con competencias en diseño de sistemas, el contenido de dicho modelo conceptual sólo puede ser aportado por profesionales de la Gestión documental que conocen la realidad de la Descripción Archivística, de ahí la impor- tancia de que estas representaciones teóricas estén desarrolladas por archiveros y con el consenso de los profesionales en gestión documental.

Otre factor común entre NEDA-MC y RiC-CM, el cual ya entra en el contenido de dichos modelos, es que en ambos casos se han identificado como entidades archi- vísticas principales las mismas, que son los Documentos, los Agentes y las Funciones. La identificación de estas mismas tres entidades en los dos casos, adjudicándolas el peso básico de ambos modelos como elementos clave para describir en archivos resul- ta sumamente importante puesto que, aunque se puedan plantear diferencias de con- tenido o variaciones en la identificación del resto de entidades, al disponer del mismo núcleo teórico, las posibles diferencias que se planteen quedan bastantes reducidas.

Estos son los principales aspectos que resultan comunes entre el proyecto de la CNEDA y el proyecto de EGAD, aunque podemos seguir identificado muchos más. Por ejemplo, ambos grupos de trabajo han venido desarrollando sus actividades en paralelo desde el año 2012 con la intención expresa de comprobar cómo ambos mo- delos se van desarrollando en una línea similar y evitar divergencias mayores.

El trabajo desarrollado por la CNEDA ha venido determinado por el Proyecto NEDA-I 14 , en el cual se preveían unos plazos de ejecución que han resultado impo- sibles de cumplir 15 . Además, la creación de EGAD y del proyecto RiC-CM en el año 2012 se planteó como una iniciativa que, al pretender dar respuesta a las mismas necesidades identificadas en el proyecto NEDA-1 se optó por intentar adecuar el calendario de trabajo a los desarrollos de EGAD con la intención de evitar discrepan- cias entre ambos resultados.

14. Comisión de Normas Españolas de Descripción Archivística (CNEDA). Proyecto NEDA-1.

15. De todos modos, el retraso en el desarrollo del Proyecto NEDA-1 no puede achacarse a este factor,

sino en todo caso a la búsqueda de un consenso total en todas las deliberaciones de la CNEDA así como

a la falta de recursos y medios para poder llevar a cabo adecuadamente el proyecto.

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Otro de los elementos comunes entre ambos desarrollos conceptuales es la nueva

forma de representar las nociones básicas de la Descripción Archivística. La utiliza-

ción del esquema entidad-relación se trata de una sistemática novedosa para la repre-

sentación de conceptos archivísticos por lo que puede considerarse clave para llegar

a asimilar ambos modelos.

y además, como último factor clave compartido entre NEDA-MC y RiC-CM

cabe señalar que los dos modelos conceptuales se plantean como elementos necesa-

riamente previos a la revisión o desarrollo de las normas de descripción propiamente dichas. Disponer de un modelo conceptual sobre el que se asentar los desarrollos normativos se ha definido como un elemento sustancial y preceptivo tanto por la CNEDA como por EGAD, tras lo cual deberá acometerse el desarrollo de las normas de descripción en el caso español como la revisión de las normas vigentes en el caso internacional.

Como vemos, los dos modelos conceptuales presentan grandes similitudes de for- ma que es posible establecer equivalencias lógicas evitando disensiones conceptuales excesivas entre ambos modelos. Aún así, también hay que reconocer la existencia de diferencias relevantes en la configuración interna de los modelos, las cuales pueden ser motivo de reflexión y análisis.

Por ejemplo, como primera y más clara diferencia podemos ver cómo los dos mode-

los ofrecen diferencias en el medio de presentación y lectura. Mientras que el NEDA-

MC

se está presentado mediante un formato textual, plagado de explicaciones y ejem-

plos

que pretenden facilitar la comprensión lectora de su contenido, está previsto que

el RiC-CM se presente en tres versiones distintas: La presentación textual, siguiendo el estilo del caso español, pero además se ofrecerá un formato de implementación en ontología (en formato OWL) para que el contenido del modelo pueda ser ejecutado automáticamente por aplicaciones informáticas especializadas en funcionamiento de

este tipo de ficheros. Incluso, se está trabajando en realizar una presentación visual

mediante aplicaciones de infografías, que permiten “navegar” entre el contenido del

modelo. Esta diferencia puede resultar clave a la hora de facilitar la aplicación y el ca-

lado del RiC-CM puesto que además de la presentación textual, se está presentado el

mismo contenido en formatos que resultan más operativos y comprensibles por parte del sector TIC, quien al fin y al cabo será el responsable de implementar o diseñar los sistemas de descripción sobre los que pivote el modelo conceptual.

Otra diferencia entre NEDA-MC y RiC-CM es la desigual identificación de entidades archivísticas, factor sobre el cual debemos prestar una especial atención. Mientras que en el NEDA-MC se identifican 6 entidades, que engloban un total de 20 tipos de entidad, en el caso de RiC-CM se han identificado 14 entidades diferen- ciadas, sin establecer tipos específicos en su interior.

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entidades en nedA-mc

entidades en Ric-cm

Documentos de archivo, con 6 tipos:

Record Record Set Record component Agent Occupation Position Function (abstract) Function Activity Mandate Place Concept / Thing Documentary Form Date

Unidad documental Componente documental Fondo Grupo de fondos División de fondo / grupo de fondos Serie Subserie Fracción de serie / subserie Colección División de colección

Agentes, con 3 tipos:

Institución

Persona

 

Familia

Funciones, con 4 tipos:

Función División de función Actividad / Proceso Acción

Normas

Conceptos, objetos o acontecimientos

Lugares

Tabla 1. Lista de Entidades en NEDA-MC y en RiC-CM

Antes de entrar a analizar la compatibilidad o incompatibilidad entre las enti- dades identificadas en ambos modelos, es preciso indicar que otra diferencia a con- siderar en este ámbito es que, mientras la NEDA-MC ha identificado y adoptado formalmente desde el año 2012 las entidades archivísticas y sus tipos, las entidades que se presentan en el RiC-CM se encuentran identificadas pero en fase de borrador sin llegar a estar adoptadas formalmente, lo cual puede provocar que esas entidades varíen según se vayan recibiendo comentarios o revisando los desarrollos actuales del RiC-MC, tal y como ocurrió en el caso español entre los años 2008 y 2012, momento en que el primer borrador del NEDA-MC se sometió a revisión y provocó la aparición, supresión y modificación de entidades archivísticas que se encontraban incluidas en el primer borrador.

En cualquier modo, resulta conveniente detenerse considerar la compatibilidad entre las diversas entidades archivísticas identificadas en los dos modelos, debido a

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las posibles repercusiones que plantea el hecho de disponer de dos estructuras con- ceptuales paralelas con “divergencias” entre sí.

En primer lugar, en el NEDA-MC se identifica una única entidad para englobar los Documentos de Archivo, entendidos como los objetos tangibles de la Gestión de Documentos y el pilar central de la Archivística. Dicha entidad queda estructurada en 10 tipos de entidad distintos, caracterizados en función de la propia naturaleza o la forma de agrupar dichos objetos. En cambio, en RiC-CM los objetos físicos sobre los que se aplican prácticas de gestión documental se agrupan en tres entidades distintas, caracterizadas cada una de ellas por la extensión de dichos objetos. Así, aunque iden- tifican una entidad llamada “Record”, la cual es asimilable al tipo de entidad “Unidad documental” o incluso a su especificación “unidad documental simple”, e identifican otra entidad llamada “Record Component” que claramente se asocia al tipo de entidad “Componente documental”, presentan una tercera entidad llamada “Record Set” en la cual se pueden contemplar todas las agrupaciones de más un documento, algo que resulta novedoso y no abordado de esta manera en el NEDA-MC, donde se llegan a identificar 8 tipos de entidad según la forma de agrupar los documentos.

documentos de archivo en nedA-mc

“Record entities” en Ric-cm

Componente documental

<->

“Record Component”

Unidad documental

<->

“Record”

Grupo de fondos, Fondo, División de fondo/grupo de fondos, Serie, Subserie, Fracción de serie/subserie, Colección y División de colección

<->

“Record Set”

Tabla 2. Comparativa entre Documentos de archivo y “Record Entities”

En cuanto a las entidades que pueden estar involucradas en la creación, producción o gestión de los documentos de archivo, el NEDA-MC identifica otra entidad específi- ca llamada Agentes, y que se divide en 3 tipos de entidad: Instituciones, Personas y Fa-

milias. Esta división en 3 tipos de entidad muestra una clara relación con la identifica-

ción de los elementos a describir según las normas ISAAR(CPF) e ISDIAH. y aunque

es cierto que el RiC-CM identifica una entidad 100% equivalente, como es la entidad “Agent”, en la definición de dicha entidad establece diferencias de concepción. Así, en vez de distinguir los tipos de “Agent” tal y como plantea el NEDA-MC o las propias normas internacionales de descripción, identifica otros tres posibles tipos de agentes:

“Person” con equivalencia a Persona, “Group” válido para cualquier agrupación de más de una persona, ya sean instituciones o familias, y como último tipo de “Agent” se identifica al “Delegate Agent”, el cual no tiene equivalencia posible con el NEDA-MC.

y en lo que respecta a otras entidades vinculadas con el ser humano, el RiC-

CM identifica otras dos entidades que no se conciben de la misma forma en

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el NEDA-MC, y son “Occupation” y “Position”, las cuales sirven para asociar acciones sobre los documentos de archivo que no se vinculan directamente a per- sonas sino más bien a responsabilidades de un puesto o competencias.

Agentes en nedA-mc

“People entities” en Ric-cm

 

Agent

Persona

<->

Person

Institución y Familia

<->

Group

 

Delegate Agent

 

Occupation

 

Position

Tabla 3. Comparativa entre Agentes y “People Entities”

En lo que respeta a las entidades de negocio, es decir, las que tratan aquellas ac- tuaciones que realizan los agentes y quedan testimoniadas sobre documentos, ambos modelos también presentan diferencias, aunque pueden resultar menos “conflicti- vas”. Así, mientras en el NEDA-MC se identifica una entidad Función con 4 tipos de entidad diferenciados según el grado de desarrollo, en el Ri-CM identifican 4 entidades relacionadas con esta misma finalidad. Por un lado, la primera entidad de negocio es la “Function (abstract)”, que aunque no tiene equivalencia directa con la Función o la División de función de NEDA-MC sí podrían asimilarse en cierta medida. Luego, se presentan las entidades “Function” y “Activity” que resultan equi- valentes a los tipos de entidad Función, Actividad o incluso a Acción, según el grado de desarrollo de las mismas en cada entorno. y Por último, el RiC-CM incluye en este grupo de entidades de negocio, o “Business Entities” la entidad “Mandate”, la cual queda definida en el NEDA-MC como otra entidad diferente de la Función, con una total equivalencia entre ambas.

entidades Función y norma

“Business entities”

Función y División de función

<->

“Function”

Actividad / Proceso y Acción

<->

“Activity”

 

“Function (Abstract)”

Norma

<->

“Mandate”

Tabla 4. Comparativa entre Funciones, Normas y “Business Entities”

Las últimas entidades con las que RiC-CM y NEDA-MC presentan equivalen- cias se agrupan en el modelo internacional bajo la denominacinón de “Shared En- tities with other communities”. En este grupo, las entidades Lugar y “Place” serían asimilibales y Concepto, Objeto y Acontecimiento presentaría equivalencia directas con “Concept / Thing”. Luego, en el RiC-CM se plantean otras dos entidades que

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no tienen mapeo exacto o equivalente en el NEDA-MC como son la entidad “Do- cumentary Form” y la entidad “Date” 16 .

lugares y concepto, objeto y Acontecimiento

“shared entities with other communities”

Lugar

<->

“Place”

Concepto, Objeto o Acontecimiento

<->

“Concept / Thing”

 

“Documentary Form”

 

“Date”

Tabla 5. Comparativa entre Lugar, Concepto, Objeto y Acontecimiento y las “Shared Entites”

A la hora de resolver posibles incompatibilidades entre las entidades de un modelo y las entidades de otro, la entidad Concepto, Objeto o Acontecimiento del NEDA-MC resulta sumamente útil sobre todo de cara a resolver posibles problemas de compatibilidad o equi- valencia de gran parte de otras entidades identificadas en el RiC-CM puesto que se confi- gura como una entidad sumamente flexible en la que se pueden contemplar todos aquellos elementos que no tienen una equivalencia directa con otra entidad del NEDA-MC (“Oc- cupation”, “Position”, “Function (Abstract)”, “Documentary Form”, “Date”, etc).

Todo esta comparativa se realiza a partir de la diferente identificación de enti- dades entre ambos modelos conceptuales, sin entrar a analizar las relaciones que se identifican entre ellas en ambos casos. En el caso del RiC-CM se han contemplado muchas más relaciones que las previstas en el NEDA-MC pero tampoco es un severo inconveniente puesto que el propio NEDA-MC acuerda que las relaciones identifi- cadas en su modelo se limitan a definir las relaciones básicas entre las entidades Do- cumentos de Archivo, Agente y Funciones, siendo un listado de relaciones limitadas y en cualquier caso extensibles mediante otros tipos de relación.

Además de la cuestión de las entidades y las relaciones entre ellas, ambos modelos abordan las propiedades informativas que puede considerarse para describir cada una de las entidades y las relaciones, siendo esta la parte que no ha llegado a ser adoptada todavía como definitiva por parte del NEDA-MC 17 y la que talvez pudiera presentar mayores problemas a la hora de mapear la información entre las diversas entidades.

En el caso español, el NEDA-MC contempla la inclusión de una relación de los atributos de los Documentos, los Agentes, las funciones y las Relaciones, entendiendo

16. Aunque en el NEDA-MC no se contemplan como entidades el tipo documental y la fecha, la

información correspondiente sí está incluida como atributos de otras entidades.

17. En el momento de la celebración de las jornadas, la CNEDA se encontraba en fase de análisis y

deliberación de los comentarios recibidos a la parte correspondiente a los atributos de Documentos de Archivo, Agentes, Funciones y Relaciones, estando prevista su adopción formal para el año 2017.

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por atributo cualquier propiedad informativa que se puede ofrecer sobre un determi- nado elemento y que puede adoptar múltiples formas según cada entorno descriptivo (un metadato, una etiqueta, un campo en una base de datos, etc.). Por otro lado, el RiC-CM contempla una relación de las propiedades de las entidades identificadas en su modelo, entendidas como las características informativas que se precisan para des- cribir dichos objetos. Como puede apreciarse, la diferencia entre la naturaleza de los atributos del NEDA-MC y la de las propiedades del RiC-CM es una simple cuestión de terminología puesto que en ambos modelos se busca identificar las características informativas que permitan describir las entidades y sus relaciones. Ciertamente, en el caso del NEDA-MC no está previsto incluir en el modelo los atributos de las entida- des Norma, Lugar y Concepto, Objeto o Acontecimiento, aunque no está descartado su desarrollo en futuras ampliaciones o revisiones del mismo.

De los atributos o propiedades con los que ambos modelos están trabajando en sus borradores, lo cierto es que existe un núcleo principal común entre sí, lo cual no hace más que reafirmar la facilidad de mapeo entre ambas estructuras conceptuales. Incluso, el NEDA-MC contempla la opción de ampliar los atributos identificados mediante especificaciones o extensiones a los atributos incluidos en el modelo, lo cual permitiría alcanzar el 100% de compatibilidad entre ambos listados.

A la vista de todas las semejanzas y diferencias entre NEDA-MC y RiC-CM,

quizá el asunto que podría resultar más problemático a la hora de implementar los modelos y seguir manteniendo la compatibilidad entre ambos surja cuando se plan- tee la obligatoriedad en el uso de determinados atributos o propiedades para describir las entidades correspondientes, pero en ambos casos se ha optado por no abordar di- rectamente la obligatoriedad en la identificación de los elementos de los dos modelos conceptuales.

conclusiones

Si comparamos detenidamente las necesidades a las que debe responder la Des-

cripción Archivística que hemos analizado previamente con las dos soluciones ofre- cidas para ello, es preciso reflexionar sobre si en verdad nos encontramos ante una Nueva Descripción Archivística.

Es cierto que los recursos, los entornos sobre los que debemos aplicar los princi- pios e incluso la perspectiva tradicional de la Descripción entendida como un pro- ceso propio de las unidades de archivo han cambiado sustancialmente. Ahora se disponen de unos recursos prácticamente desconocidos hasta el momento, además de que se deben aplicar los protocolos de la Descripción en ámbitos de actuación aje- nos a la unidad responsable de gestión documental. Pero en el fondo, aunque siendo radicalmente distintos algunos de los elementos principales del proceso, el objetivo

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Javier Requejo Zalama

de la Descripción sigue siendo el mismo que anteriormente, es decir, facilitar a las personas la recuperación y localización de información sobre los documentos.

Otra argumento sobre la que, como comunidad profesional, debemos reflexio- nar ahora que se dispone de instrumentos normativos conceptuales novedosos es la cuestión de las normas de descripción actualmente vigentes. Cuando se están elabo- rando modelos teóricos que, sin llegar a plantearlo directamente, en última instancia pueden suponer la obsolescencia de las actuales normas de descripción, ¿Deberíamos empezar a plantearnos la revisión o retirada de esas normas o, si no, considerarlas como un elemento inicial sobre el que deban pivotar nuevos desarrollos normativos más actualizados? Esta pregunta debería platearse de forma inmediata a lo largo de toda la comunidad archivística intentando buscar una respuesta global que sirva para adquirir una nueva identidad del proceso descriptivo y orientar las estrategias norma- tivas en Descripción Archivística a corto o medio plazo.

Igualmente, debemos plantearnos si las actuales normas de descripción han re-

sultado un caso de éxito en su aplicación o si, por el contrario, las diversas interpre- taciones que se han dado a su contenido, la ambigüedad a la hora de implementarse

y la posibilidad de establecer desarrollos específicos de las mismas que resultan in-

compatibles entre sí han supuesto que su funcionamiento haya resultado un fracaso

y finalmente se haya buscado alternativas normativas por otros cauces distintos a los de la comunidad archivística nacional o internacional 18 .

Para concluir, cabe indicar que toda esta cuestión, estas disertaciones y en última

instancia la necesaria reflexión que se debe acometer, no puede hacerse por parte des- de un único ente, comisión, grupo o institución, sino que debe imbricarse todo un proceso consensuado y participativo en el que la comunidad archivística en general se implique ante estos retos o desafíos. Los trabajos necesarios que se precisan para todos aquellos desarrollos con los que poder implantar estas nuevas herramientas normativas en materia de Descripción Archivística requieren de una implicación proactiva de la comunidad archivística, puesto que sin la participación y compe- tencia necesaria de los archiveros, todos los desarrollos técnicos o normativos que se pongan en funcionamiento carecerán de validez y de la fiabilidad que se otorga

a desarrollos con un alto nivel de consenso técnico y con una base teórica de perfil técnico exhaustiva por parte de los expertos en Descripción Archivística.

Además, este tipo de iniciativas colectivas en aras de una mejor accesibilidad a la información que se conservan en los Archivos precisa de una serie de infraestructuras

18. En el ámbito nacional, es el caso del e-EMGDE como modelo normativo de descripción, surgido

al amparo de las instancias públicas responsables de Administración electrónica. En el ámbito interna- cional, es el caso del proyecto INTERPARES.

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capaces de ofrecer esos desarrollos de una manera permanente en el tiempo, sin que los avances estén condicionados por coyunturas particularistas ni por adscripciones institucionales en las que las estrategias y las prioridades resultan excesivamente vo- lubles. Lo más adecuado sería buscar la colaboración de diversas instancias con peso representativo en la disciplina que ofrezcan la sostenibilidad de proyectos normativos como el español o el internacional. Sin el apoyo y la colaboración de los profesiona- les, las normas no servirán de nada.

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