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Escuela de Derecho

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS


DEL MINISTERIO PBLICO

Tesis para optar al

Ttulo Profesional de

Licenciatura en

Ciencias Jurdicas

SEBASTIN ANDRS ARDILES MALEBRN


Profesor Gua Susy Gallardo Arenas

Antofagasta, Chile

Diciembre, 2014
Escuela de Derecho

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS


DEL MINISTERIO PBLICO

Tesis para optar al

Ttulo Profesional de

Licenciatura en

Ciencias Jurdicas

SEBASTIN ANDRS ARDILES MALEBRN


Nota Firma

Profesor Gua: Susy Gallardo Arenas _______ ____________________

Profesor Informante: Susy Gallardo Arenas _______ ____________________

Antofagasta, Chile

Diciembre, 2014
DEDICATORIA

A mi pareja, Carla Aguilar, quien en


cada momento me ha apoyado y me ha
iluminado con su luz y amor
incondicional, gracias por siempre
creer en mis capacidades.

A mi familia, por estar en todo momento


y por apoyarme en toda situacin.
TABLA DE CONTENIDO

DEDICATORIA ................................................................................................. i

TABLA DE CONTENIDO ................................................................................ ii

RESUMEN ........................................................................................................ iii

ABSTRACT ...................................................................................................... iv

INTRODUCCIN............................................................................................ 1

I. EL MINISTERIO PBLICO

1. Generalidades ................................................................................................ 3

2. Definicin ...................................................................................................... 4

3. Autonoma del Ministerio Pblico ................................................................ 6

A. Concepto general de autonoma constitucional ......................................... 11

B. Autonoma externa del Ministerio Pblico ................................................ 22

C. Autonoma interna del Ministerio Pblico ................................................. 26

4. Control sobre la actuacin del Ministerio Pblico ...................................... 30

A. Control Poltico .......................................................................................... 31

B. Control Procesal ......................................................................................... 32

C. Control Jerrquico ...................................................................................... 33


C.1. Control jerrquico en el archivo provisional ...................................... 35

C.2. Control jerrquico en el ejercicio del principio de oportunidad en sentido

estricto ............................................................................................................. 35

C.3. Control jerrquico en la proposicin de diligencias de prueba .............. 36

C.4. Control jerrquico ante una formalizacin de la investigacin

arbitraria .......................................................................................................... 36

C.5. Control jerrquico en el forzamiento de la acusacin ............................. 37

D. Control Ciudadano ..................................................................................... 38

5. Principios que informan la actuacin del Ministerio Pblico ..................... 39

A. Principio de oficialidad .............................................................................. 40

B. Principio de legalidad ................................................................................. 42

C. Principio de objetividad .............................................................................. 44

D. El Principio de la independencia ................................................................ 45

D.1. Independencia Orgnica .......................................................................... 45

D.2. Independencia Funcional ........................................................................ 45

D.3. Independencia Personal ........................................................................... 47

E. Principio de Territorialidad ........................................................................ 47

F. Principio de eficiencia ................................................................................ 48

G. Principio de unidad .................................................................................... 49

H. Principio de dependencia jerrquica .......................................................... 50


I. Principio de transparencia y probidad ......................................................... 51

J. Principio de actuacin desformalizada ........................................................ 55

K. Principio de proscripcin del ejercicio de funciones jurisdiccionales ....... 56

L. Principio de responsabilidad ....................................................................... 56

L.1. Responsabilidad poltica .......................................................................... 57

L.2. Responsabilidad Penal ............................................................................. 58

L.3. Responsabilidad Civil .............................................................................. 59

L.4. Responsabilidad Disciplinaria ................................................................. 60

6. Estructura del Ministerio Pblico ............................................................... 61

A. Fiscala Nacional ........................................................................................ 61

A.1. Fiscal Nacional ........................................................................................ 62

a) Nombramiento ............................................................................................ 62

b) Atribuciones ................................................................................................ 63

c) Lmites ......................................................................................................... 64

A.2. Consejo General ...................................................................................... 65

A.3. Director Ejecutivo Nacional ................................................................... 66

A.4. Unidades Administrativas ....................................................................... 66

A.5. Unidades Especializadas ........................................................................ 67

B. Fiscalas Regionales .................................................................................. 68

B.1. Fiscal Regional ........................................................................................ 68


a) Nombramiento ........................................................................................... 69

b) Atribuciones ................................................................................................ 70

c) Obligacin .................................................................................................. 70

B.2. Director Regional ................................................................................... 71

B.3. Unidades Administrativas ...................................................................... 71

C. Fiscalas Locales ........................................................................................ 72

C.1. Fiscal Jefe ............................................................................................... 72

C.2. Fiscales adjuntos ..................................................................................... 73

a) Funciones .................................................................................................... 73

b) Nombramiento ........................................................................................... 74

c) Cese de funciones ....................................................................................... 74

II. GENERALIDADES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO

1. Introduccin ................................................................................................ 76

2. Fundamentos de la responsabilidad del Estado .......................................... 77

a) Constitucin Poltica de la Repblica ......................................................... 78

b) Leyes administrativas bsicas ..................................................................... 79

3. Clasificacin de la responsabilidad del Estado ........................................... 80


A. Responsabilidad del Estado Legislador ..................................................... 81

B. Responsabilidad del Estado Administrador ............................................... 81

C. Responsabilidad del Estado-Juez ............................................................... 83

III. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS DEL

MINISTERIO PBLICO

1. Responsabilidad por conductas errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico

.......................................................................................................................... 85

a) Responsabilidad del Estado-Juez ................................................................ 91

2. Responsabilidad del Estado por actos del Ministerio Pblico .................... 95

A. Fundamentos de la responsabilidad por el Error o Arbitrariedad del

Ministerio Pblico ......................................................................................... 100

B. Requisitos de la conductas injustificadamente errneas o arbitrarias

del Ministerio Pblico ................................................................................... 104

C. Consideraciones Finales ........................................................................... 108


IV. RESPONSABILIDAD DE LOS FISCALES DEL MINISTERIO

PBLICO

1. Introduccin .............................................................................................. 118

2. Responsabilidad Penal de los Fiscales ...................................................... 119

3. Responsabilidad Administrativa de los Fiscales ....................................... 122

A. Generalidades ........................................................................................... 122

B. Juicio de Remocin .................................................................................. 126

C. Procedimiento ........................................................................................... 126

D. Otras sanciones aplicables ........................................................................ 129

E. Caracterstica de la Sancin Administrativa del Ministerio Pblico ........ 136

F. Procedimiento Disciplinario Especial ....................................................... 136

G. Conclusiones ............................................................................................ 138

V. ANLISIS JURISPRUDENCIAL

1. Ortega con Consejo de Defensa del Estado............................................ 140

CONCLUSIONES ....................................................................................... 147

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ...................................................... 150


RESUMEN

El Ministerio Pblico es la institucin que tiene exclusivamente la funcin

de la persecucin penal pblica. De esa manera, es importante saber cmo el

Estado responde por los errores de la Fiscala, que generan daos. Esta

investigacin analiza el artculo 5 de la Ley Orgnica Constitucional del

Ministerio Pblico y los elementos ms importantes de la institucin, con el

objetivo de conocer la forma en que funciona el sistema de la responsabilidad

del Estado chileno sobre las acciones errneas o arbitrarias e injustificadas de

la Ministerio pblico.

PALABRAS CLAVE:

Ministerio Pblico, autonoma, responsabilidad del Estado, conductas

injustificadamente errneas o arbitrarias.


ABSTRACT

The Public Prosecutor is the institution which has exclusively the function

of the penal public persecution. In that way, is important to know how the

State responds for the mistakes of the Public Prosecutor that generate

damages. This research analyze the Article 5 of the Constitutional Organic

Law of the Public Ministry and the most important elements of the institution,

with the objective to know the way that works the system of the chilean State

responsibility about the wrong or arbitrary actions and unjustified of the

Public Ministry.

KEYWORDS

Public Prosecutor, autonomy, State responsibility, unjustified wrong or

arbitrary actions
INTRODUCCIN

La presente memoria se encarga de analizar el sistema de responsabilidad

del Estado por conductas injustificadamente errneas o arbitrarias del

Ministerio Pblico, consagrado en el artculo 5 de la ley N 19.640 (Ley

Orgnica Constitucional del Ministerio Pblico), especialmente respecto del

sentido y alcance de la frase "injustificadamente errneas o arbitrarias",

conceptos de difcil determinacin en cuanto a su aplicacin en la prctica.

Conforme al tema central, se desarrollar previamente la institucin del

Ministerio Pblico en sus aspectos ms importantes, adems de analizar en

forma general la responsabilidad del Estado.

En otro apartado tambin se har un anlisis general de la responsabilidad

de los fiscales del ministerio pblico, ya que son los funcionarios que

constituyen la institucin y de sus conductas se genera la responsabilidad del

Estado.

1
Finalmente se analizar, en forma sucinta, jurisprudencia respecto del

sistema de responsabilidad establecido en el artculo 5 de la ley N 19.640,

para establecer de qu manera se aplican los conceptos que configuran la

responsabilidad del Estado por actos del Ministerio Pblico

2
I. EL MINISTERIO PBLICO

1. Generalidades

La incorporacin del Ministerio Pblico a nuestro sistema procesal penal

encuentra su objetivo en la mantencin de la imparcialidad. En la antigua

legislacin procesal penal, especficamente el cdigo de procedimiento civil

de 1906, se encontraba establecido un modelo inquisitivo, lo que no permita

cumplir en forma total con la imparcialidad, debido a que la imputacin no era

realizada por un organismo diferente del propio tribunal.1 Es por ste motivo

que el Ministerio Pblico fue establecido en el ordenamiento jurdico chileno

mediante la ley 19.519 sobre reforma constitucional para crear el Ministerio

Pblico, la cual fue publicada en el Diario Oficial con fecha 16 de septiembre

del ao 1997 y que actualmente se traduce en el captulo VII de nuestra

Constitucin Poltica de la Repblica, comprendiendo los artculos 83 a 91,

adems de otras modificaciones. Por su parte, la Ley 19.640, Orgnica

Constitucional del ministerio pblico, publicada en el Diario Oficial el 15 de

1
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 13.
3
octubre de 1999 desarrolla, en forma extensa y bastante reglamentaria, dichas

bases.2

En el marco de la responsabilidad del Estado por las conductas del

Ministerio Pblico, es necesario revisar la estructura de la institucin, la forma

en que se encuentra regulada y algunas de sus caractersticas ms relevantes,

principalmente la autonoma de la cual est dotado, los controles que se

ejercen sobre su actuar y los principios que informan y regulan sus conductas,

ya que en base a ellos es posible determinar que conductas sern generadoras

de responsabilidad y cules son los lmites del actuar del Ministerio Pblico.

2. Definicin

La institucin que lleva por nombre Ministerio Pblico se encuentra

definida en la ley 19.640, que establece la ley orgnica constitucional del

Ministerio Pblico, en su artculo 1 el cual establece " El Ministerio Pblico

es un organismo autnomo y jerarquizado, cuya funcin es dirigir en forma

2
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 121.
4
exclusiva la investigacin de los hechos constitutivos de delito, los que

determinen la participacin punible y los que acrediten la inocencia del

imputado y, en su caso, ejercer la accin penal pblica en la forma prevista

por la ley. De igual manera, le corresponder la adopcin de medidas para

proteger a las vctimas y a los testigos. No podr ejercer funciones

jurisdiccionales. "3 Por su parte la Constitucin Poltica de la Repblica de

Chile en su captulo VII, regula el Ministerio Pblico en sus artculos 83 a 91.

sealando en su artculo 83 las funciones principales y sus caracteres de

organismo autnomo y jerarquizado en forma similar al artculo 1 de la ley

19.640, en especfico, la norma en su inciso primero versa " Un organismo

autnomo, jerarquizado, con el nombre de Ministerio Pblico, dirigir en

forma exclusiva la investigacin de los hechos constitutivos de delito, los que

determinen la participacin punible y los que acrediten la inocencia del

imputado y, en su caso, ejercer la accin penal pblica en la forma prevista

por la ley. De igual manera, le corresponder la adopcin de medidas para

proteger a las vctimas y a los testigos. En caso alguno podr ejercer funciones

jurisdiccionales".4

3
CHILE. Ministerio de Justicia. 1999. Ley 19.640: Establece la ley orgnica constitucional del Ministerio
Pblico. 15 de agosto de 1999.
4
CHILE. Ministerio Secretara General de la Presidencia. 2005. Decreto 100: Fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. 22 de septiembre de 2005.
5
Las definiciones reproducidas comprenden dos puntos que generan debate

a nivel doctrinal. Por un lado, la problemtica de su ubicacin institucional

dentro de la organizacin general del Estado y sus relaciones con los dems

poderes pblicos y, por el otro lado, la organizacin interna del mismo y sus

principios5, el primer punto relacionado a su carcter de institucin autnoma

y el segundo a su jerarquizacin. Cabe destacar y analizar la caracterstica de

organismo autnomo, que tanto la Constitucin como la ley 19.640 le otorgan

al Ministerio Pblico, ya que toma especial relevancia para el anlisis de la

responsabilidad en que puede incurrir el Estado por conductas realizadas por

esta institucin.

3. Autonoma del Ministerio Pblico

En el sistema procesal penal de Chile, el Ministerio Pblico es un rgano

dotado de autonoma y con rango constitucional, lo cual lo deja fuera del

influjo que pudiesen ejercer los poderes del Estado y que adems se justifica

5
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 123.

6
en evitarle limitaciones indebidas en su actuar, en especial por detentar la

importante funcin de la persecucin en materia penal.6

Como ya sealamos en forma previa, tanto la Constitucin como la Ley

19.640 le reconocen en forma expresa la autonoma institucional al ministerio

pblico respecto de los dems poderes del Estado. Esta fue la opcin escogida

para nuestro pas, siendo desechadas otras alternativas que ofrece el derecho

comparado, en donde insertan al Ministerio Pblico dentro del Poder Judicial

o del Poder Ejecutivo7, sin embargo, esto no se traduce en que no existan

controles por parte de otros poderes pblicos, lo que toma especial

importancia ya que el Ministerio Pblico no posee legitimidad democrtica.

Las formas de control de esta institucin sern analizadas en el siguiente

apartado, pero cabe adelantar que algunas de las formas de control existentes

son la intervencin del Presidente de la Repblica, el Senado y la Corte

Suprema en la designacin del Fiscal Nacional, lo que est establecido en el

artculo 85 de la Constitucin y el artculo 13 y siguientes de la Ley orgnica

6
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 14.
7
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 124.
7
constitucional del Ministerio Pblico. En esta misma lnea encontramos con el

artculo 89 de la Constitucin y el artculo 53 de la ley 19.640, que disponen la

facultad de la Corte Suprema para remover al Fiscal Nacional y a los Fiscales

Regionales, a requerimiento del Presidente de la Repblica, de la Cmara de

Diputados o de diez de sus miembros, basados en su incapacidad, mal

comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones.

Por otro lado, y como ya fue sealado anteriormente, el artculo 1 de la ley

19.640 y el artculo 83 de la Constitucin, prohben expresamente al

Ministerio pblico en forma general y a los Fiscales en forma especfica, el

ejercicio de funciones jurisdiccionales, de forma tal que nunca podrn resolver

conflictos con el valor de una resolucin judicial.

La autonoma de la cual est revestido el Ministerio Pblico genera la

problemtica de determinar su posicin o ubicacin institucional respecto de

los tres poderes clsicos existentes en el Estado. En el sistema adoptado por

Chile, sta institucin no es dependiente de ninguno de estos tres poderes, sino

8
que es planteado como un rgano "extrapoder"8, con lo que se intenta evitar

los peligros de judicializacin o de manipulacin poltica que exhiben otros

modelos, en los cuales el Ministerio Pblico sera una institucin dependiente

del poder ejecutivo, legislativo o judicial.

El Ministerio Pblico investiga con autonoma, pero con sujecin a la ley,

lo que descarta el proceder caprichoso y arbitrario, empleando criterios de

objetividad que permitan indagar no slo hacia la determinacin de las

responsabilidades, sino tambin hacia el establecimiento de la inocencia de las

personas en relacin a los hechos indagados9. Sin embargo, como ya fue

sealado anteriormente, una de las crticas que se le formulan a ste sistema es

que no exista legitimidad democrtica, ya que las autoridades de sta

institucin no son designadas por una eleccin democrtica directa. Por esta

razn es importante determinar cules son las relaciones del Ministerio

Pblico con los dems poderes estatales, los mecanismos de control existentes

respecto de su actuar y el sistema de responsabilidad establecido, ya que la

8
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 132.
9
TAVOLARI OLIVEROS, RAL. 2005. Instituciones del nuevo proceso penal, cuestiones y casos. Primera
edicin, Chile. Editorial jurdica de Chile, p. 85.

9
amplia autonoma que tiene esta institucin podra llevar a la arbitrariedad y al

abuso de poder.

El motivo para que esta institucin se encuentre dotada de autonoma

constitucional es que el constituyente comprendi que el ejercicio oportuno y

efectivo de la funcin persecutoria requiere asegurar un estatuto protector que

colocase al Ministerio Pblico a salvo de las presiones externas que,

naturalmente, supone el ejercicio de una funcin tan intensa como el

sostenimiento de la accin penal pblica10. En este sentido, Es menester

puntualizar, como comentario previo, que la autonoma constitucional del

Ministerio Pblico juega coordinadamente con el principio de legalidad o de

interdiccin de la arbitrariedad y con el principio de responsabilidad, sin

embargo, estos son temas que se desarrollaran en forma extensa en los

prximos apartados. De lo anterior se deriva que el rgimen de

responsabilidad establecido para el Ministerio Pblico puede ser entendido

como cortapisa de su autonoma constitucional.

10
DORN GARRIDO, CARLOS. 2005. Responsabilidad Extracontractual del Estado Por Actos del Ministerio
Pblico. Revista de Derecho, Consejo de Defensa del Estado(13): 13-26.

10
A. Concepto general de autonoma constitucional

Para efectos de entender la autonoma del Ministerio Pblico, es

menester delimitar el significado del concepto "autonoma" dentro del

Derecho pblico, por lo que es preciso desarrollar previamente de que se trata

la autonoma constitucional como concepto general, sin relacionarlo an

especficamente con la institucin del Ministerio Pblico, y en tal sentido, es

necesario sealar que se trata de un concepto polismico, enmarcado en la

distribucin territorial y funcional del poder. En este sentido, respecto de la

distribucin territorial del poder el concepto autonoma, de la mano del grado

de descentralizacin, aparece diferenciado del concepto autarqua y

designando sea la autonoma municipal o la autonoma poltica propia de

estados compuestos como el Estado Regional o el Estado Federal. En cuanto a

la distribucin funcional del poder, la autonoma dice relacin con la

independencia de rganos estatales y tambin a la potestad de autonormacin

reglamentaria que tales rganos poseen. En este sentido, el estudio del

concepto autonoma debe darse en el marco de las definiciones fundamentales

que nuestra Constitucin y ordenamiento jurdico estatal tienen, acerca de la

distribucin territorial y funcional del poder poltico contenidas en el captulo

11
I de Bases de la Institucionalidad y en la parte orgnica de nuestra

Constitucin. Dada la polisemia del concepto autonoma, ste no permite dejar

de lado o no tener en cuenta la Constitucin y el ordenamiento jurdico para

adquirir un significado acertado. De esta forma, podemos utilizar el concepto

autonoma correctamente diferenciando las dimensiones territoriales de la

autonoma (Municipalidades y en menor medida Gobiernos Regionales)

designando una Administracin perifrica (local y regional) en el marco de un

Estado unitario; y las dimensiones funcionales de la autonoma, dentro de lo

cual se encuentra el Ministerio Pblico, que designan un principio de

distribucin funcional del poder. El concepto autonoma en su dimensin

funcional debe diferenciarse de la tcnica de la personificacin, es decir el

reconocimiento legal de la personalidad jurdica y del patrimonio propio de

entes pblicos que integran el Estado o su Administracin, personificacin

que no se agota en la figura de los servicios pblicos descentralizados

funcional y/o territorialmente.11

Dentro de la Constitucin o a nivel legal, no encontramos una definicin o

concepto expresamente establecido, pero al indagar en la doctrina y

11
ZIGA URBINA, FRANCISCO. 2007. Autonomas constitucionales e Instituciones Contramayoritarias
(a propsito de las aporas de la "democracia constitucional"). Revista Ius et Praxis 13(2): 223-244.

12
jurisprudencia, podemos encontrar uniformidad en cuanto a los elementos que

componen la autonoma. En primer lugar, se plantea que un rgano autnomo

es independiente respecto de otros rganos que cumplen las distintas

funciones del Estado, en especial respecto del Gobierno, Congreso y Poder

Judicial. El segundo elemento, consecuencia lgica del anterior, es el que un

rgano autnomo se encuentra subordinado directamente a lo establecido por

la Constitucin12. Tambin es posible agregar, para complementar lo anterior

lo indicado por Montes Cruz, quien delimita los elementos de la autonoma en

trminos generales sealando que la autonoma comprende, en primer lugar la

inexistencia de un superior jerrquico por sobre la institucin, en segundo

trmino la inexistencia de influencias externas en la toma de decisiones, como

tercer punto, potestad reglamentaria propia y finalmente, libertad de ejecucin

presupuestaria13.

En la misma lnea de lo ya expresado, se han elaborado conceptos que

intentan delinear lo que comprende la autonoma constitucional, como el de

12
BARROS SOTO, MIGUEL Y BARROS SOTO, CAROLINA. 2014. Autonoma del Ministerio Pblico.
Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de
Derecho, p.36.
13
MONTES CRUZ, ANDRS. 1998. Algunas consideraciones sobre la reforma constitucional que crea el
Ministerio Pblico. En: PRIMER CONGRESO nacional sobre la reforma del proceso penal. Cuaderno de
anlisis jurdico N 39. Santiago, Chile. Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, p. 144.

13
Cordero Vega, que seala "Son rganos autnomos para la Constitucin los

organismos que presentan especiales caracteres de independencia de frente a

los poderes del Estado, hallndose sometidos slo a la Constitucin Poltica y

a la ley que conforme a ella regula su organizacin, funcionamiento y

atribuciones"14.

Por tanto, es posible aseverar que en doctrina hay uniformidad en los

elementos que comprende la autonoma constitucional, y marcar como ms

importantes el hecho de que los organismos dotados de ella, quedan separados

de los poderes del Estado pero sujetos al marco que establece la Constitucin.

Adems, a nivel doctrinal ha sido sostenido que el reconocimiento

constitucional de los rganos dotados de autonoma los sita en el mismo

nivel que los dems rganos estatales creados directamente por el poder

constituyente, lo cual impide homologarlo a los entes pblicos originados a

nivel legal y menos subordinarlo, en el cumplimiento de sus funciones, a las

decisiones de estos organismos, especialmente cuando se trata de los que

integran la administracin del Estado, ya que esto implicara eliminar la

jerarqua y desconocer la autonoma del organismo, la que resulta decisivo

14
CORDERO VEGA, LUIS. 2001. La autonoma constitucional. La Semana Jurdica N 34, p. 5.

14
para desempear sus funciones constitucionales y, de esta manera, contribuir a

la consecucin del bien comn, conforme al artculo 1 inciso 4 de la

Constitucin Poltica de la Repblica.15

La autonoma constitucional se divide en tres dimensiones, la normativa, la

institucional y la organizativa. En armona con lo mencionado, la Constitucin

en la clusula de competencia legislativa segmentada (artculos 63 a 66 de la

Constitucin poltica de la Repblica), encomienda al legislador orgnico

constitucional la regulacin, organizacin, funcionamiento y competencia de

los organismos autnomos. La autonoma constitucional de los rganos del

Estado designan un bloque de poderes propios de naturaleza constitucional,

que tienen como fuente directa la Constitucin, lo que importa un conjunto de

funciones y atribuciones, que entraan entre otros poderes jurdicos, una

potestad de autonormacin y el ejercicio de tales poderes con independencia

en los cuadros orgnicos del Estado. Tal potestad de autonormacin es de

naturaleza reglamentaria, que se expresan en actos estatales tpicos, a saber:

autos acordados, resoluciones, acuerdos, instrucciones generales, de jerarqua

infra legal e infra reglamentaria, pero situada en un campo de competencia

15
FERNNDEZ, MIGUEL NGEL. 2006. La nueva justicia penal frente a la constitucin. Chile. Editorial
Lexis Nexis, p. 179-200.

15
normativa propio. Cuando aquella autonoma proviene de la Constitucin,

implica excluir al rgano de la Administracin Pblica con la serie de

consecuencias que ello trae consigo, entre las cuales tienen que destacarse,

que los rganos constitucionales autnomos no pueden ser fiscalizados por la

Cmara de Diputados por no integrar en rigor el Gobierno. Los organismos

constitucionalmente autnomos son organizaciones pblicas no dependientes

del Gobierno, y que no poseen relaciones de tutela o sper vigilancia, gozando

de independencia jurdica, posean o no personalidad jurdica y patrimonio

propio. Sin perjuicio de lo anterior, cabe sealar que la autonoma

constitucional no significa independencia completa, ni ausencia de

coordinacin y las funciones clsicas siguen ocupando un rol y lugar central

en el Estado. Lo que pretende la autonoma constitucional es disfrazar en el

carcter tcnico del rgano y su composicin, su apoliticidad y sentido

poltico-institucional, lo cual no es sino una expresin de la vieja ideologa del

fin de las ideologas y no se explica la carencia de legitimidad democrtica

de los rganos dotados de autonoma constitucional y su difcil insercin en el

Estado de Derecho y orden republicano. El nuevo principio de distribucin

funcional del poder poltico que inserta en los cuadros orgnicos del Estado a

las autonomas constitucionales, trae como consecuencia una concepcin de la

democracia y de la repblica que admite la presencia de rganos

16
constitucionales autnomos que operan como guardianes de un cierto orden

impuesto por el Poder Constituyente originario y autoritario o por el Poder

Constituyente derivado y democrtico, autonomas que operan como

instituciones contra mayoritarias, necesarias en una democracia constitucional,

pero alejadas de la definicin de la forma poltica del Estado como repblica

democrtica. Esta falta de legitimidad de las autonomas constitucionales

obliga a limitar su poder, ya que su nica legitimidad es instrumental al poder

poltico que ejercen.

El reconocimiento constitucional de autonoma a un ente pblico como el

Ministerio Pblico tiene una fuerte incidencia en la posicin que adoptara el

organismo en el Estado. La autonoma constitucional para el ente pblico

adquirira tanto una dimensin funcional como una dimensin orgnica.

Funcionalmente designara la independencia del ente pblico como rgano

constitucional del Estado en los cuadros orgnicos del Estado mismo, y por

consiguiente quedar al margen de relaciones de jerarqua o tutela con el

Presidente de la Repblica, en cuanto Jefe de Gobierno y Jefe de la

Administracin del Estado. Orgnicamente la autonoma designara la

capacidad de administrar en forma autosuficiente sus recursos materiales y

17
humanos reconociendo un jerarca al interior de la organizacin misma. En

suma el reconocimiento constitucional del ente pblico a ste en un rgano

acentralizado, no dependiente del Gobierno o de su Administracin,

independiente en el campo de sus funciones y atribuciones y adems, en

algunos casos, gozando de personificacin, plenamente autosuficiente en

cuanto a sus recursos materiales y humanos. Consecuentemente, la autonoma

se puede entender como la potestad o capacidad de autogobierno que, dentro

del Estado tiene una organizacin, asociacin o institucin. Es decir, la aptitud

para regirse, en los asuntos que son de competencia de la institucin pblica

respectiva, mediante rganos de gobierno o direccin propios, dictando

normas, administrando personas y bienes, aplicando sus recursos al

cumplimiento de las finalidades que le han sido confiadas por la Constitucin

y las leyes. De lo anterior, se podra concluir que la autonoma constitucional

de que se encuentra dotado el Ministerio Pblico permite sustraerlo de la

Administracin del Estado y del control poltico confiado a la Cmara de

Diputados. En este sentido, es importante determinar si esta institucin es

parte o no de la Administracin del Estado.

18
En particular la Comisin de Constitucin, Legislacin y Justicia de la

Cmara de Diputados, al cumplir la reforma su segundo trmite constitucional

precis el significado de la autonoma en los trminos que se reproducen: Se

dijo que la autonoma le permitir dirigirse a s mismo sin intervencin de

terceros, y que ella tiene una dimensin funcional, consistente en el libre y

expedito cumplimiento de las funciones otorgadas, y una operativa que

permite hacer cumplir las decisiones adoptadas. Siendo su contrapartida los

mecanismos de control y la responsabilidad de los fiscales. La autonoma, se

precis, est referida a los poderes del Estado. Observndose que este

concepto fue una de las claves del consenso alcanzado en el estudio del

proyecto, porque es consustancial a las funciones investigadoras que se

otorgan a la nueva entidad. Por esta razn y por qu no cumple un cometido

jurisdiccional, el Ministerio Pblico queda excluido del control de la Corte

Suprema. Si la autonoma hace referencia a la libertad de accin respecto del

entorno social y poltico en que se inserta el organismo, la independencia, se

digo, mira hacia dentro del mismo, a la libertad de los fiscales, a fin de que no

se trasformen en meros subordinados de quienes detentan cargos superiores.

El concepto de jerarqua, se puntualiz, supone asimilar al Ministerio Pblico

a la estructura corriente de las entidades que conforman el Estado chileno.

Alude al hecho de que el Fiscal Nacional podr dar instrucciones generales,

19
fijar prioridades e indicar en forma genrica modos de actuar, para el ejercicio

de las funciones y para la operacin del organismo, y que los fiscales

regionales, por su parte, podrn dar lineamientos para impulsar las

investigaciones y para el ejercicio de la accin penal pblica, con la finalidad

de que estas funciones se cumplan efectiva y eficazmente en sus respectivas

reas geogrficas. Lo anterior no excluye, por cierto, las funciones

administrativas propias de cualquier organizacin."16 En consecuencia, la

autonoma constitucional de los rganos del Estado no posee legitimidad

democrtica, sino estrictamente constitucional, por lo que sus propios poderes

conciernen a una competencia tasada y a una fuerte sujecin a la Constitucin

y a la ley, usualmente de tipo orgnico constitucional, como ocurre

efectivamente con la institucin del Ministerio Pblico. Por ello en el

nombramiento del jerarca de los organismos dotados de autonoma

constitucional intervienen los rganos constitucionales supremos del Estado,

como sucede especficamente en la institucin en comento, en el

nombramiento del Fiscal Nacional intervienen la Corte Suprema como cabeza

de Poder Judicial, el Presidente de la Repblica y el Senado. La intervencin

de los rganos supremos del Estado en el nombramiento de los jerarcas

singularizados, sean rganos unipersonales o colegiados, intervienen los

16
PFEFFER U., EMILIO. 1997. Ministerio Pblico. Antecedentes de la Reforma Constitucional. Chile.
Editorial Jurdica Conosur, p. 58-59.
20
poderes pblicos tradicionales para morigerar la falta de legitimidad

democrtica de estos rganos y asegurar un equilibrio poltico institucional en

las lgicas de mayora y de minora, lo que es particularmente evidente

tratndose del derecho de confirmacin general y especial del Senado (artculo

53 N 5 y 9 Constitucin Poltica de la Repblica).17

Para desarrollar en especfico la autonoma del Ministerio Pblico, es

preciso distinguir dos mbitos, en primer trmino, la autonoma en relacin a

los otros rganos constitucionales que ejercen soberana, la que es preciso

calificar como externa y en segundo lugar, la autonoma interna, que

comprende el interior de la institucin, en general detentada por los Fiscales

adjuntos respecto de los jefes superiores del servicio, es decir, el Fiscal

Nacional y los Fiscales Regionales.18

17
ZIGA URBINA, FRANCISCO. 2007. Autonomas constitucionales e Instituciones Contramayoritarias
(a propsito de las aporas de la "democracia constitucional"). Revista Ius et Praxis 13(2): 223-244.

18
BARROS SOTO, MIGUEL Y BARROS SOTO, CAROLINA. 2014. Autonoma del Ministerio Pblico.
Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de
Derecho, p.96-97.

21
B. Autonoma Externa del Ministerio Pblico.

En relacin a la autonoma externa, es importante recalcar, como ya ha sido

mencionado anteriormente, que el Ministerio Pblico en Chile est dotado de

autonoma respecto de los poderes estatales tradicionales. En el Mensaje del

Ejecutivo sobre la reforma constitucional que crea la institucin en comento,

es planteada desde el principio la autonoma de la que est dotado y adems se

hacen precisiones sobre su ubicacin institucional. Se reproduce en lo

siguiente, lo establecido por la historia de esta ley respecto a otras

posibilidades de ubicacin del Ministerio Pblico y las problemticas que se

generan:

1. Ministerio Pblico ubicado al interior del Poder Ejecutivo. Este modelo lo

encontramos en el sistema alemn, el sistema espaol, y algunos sistemas

latinoamericanos. Este posee mltiples inconvenientes que han sido

largamente debatidos por la doctrina y por especialistas del derecho procesal

penal, en el sentido de explicitar que la persecucin penal pblica que

eventualmente involucra delitos de funcionarios pblicos, requiere poseer

22
una fisonoma institucional con los mayores grados de autonoma posible,

aunque sujeto a un adecuado nivel de controles.

2.- Ministerio Pblico ubicado al interior del Poder Judicial. Este sistema

puede ser asimilado a los denominados sistemas mixtos o inquisitivos

reformados, en donde la realizacin de la instruccin queda en manos de

rganos de naturaleza jurisdiccional como son los jueces instructores. Este

modelo no responde a la naturaleza de un sistema acusatorio como es el que

subyace al nuevo Cdigo Procesal Penal, y violenta condiciones objetivas de

imparcialidad, diluyendo y desdibujando la naturaleza propiamente

contradictoria y adversarial que debe poseer el proceso penal. Asimismo

pierde centralidad el juicio oral, pues las pruebas de la fase de investigacin

se encuentran prejuzgadas por el juez, rgano jurisdiccional que se transforma

en juez y parte.

3.- Ministerio Pblico dependiente del Poder Legislativo. Tampoco resulta ser

este un modelo satisfactorio, pues su fisonoma se acerca a una suerte de

Ombudsman, cuya cultura parece ms ligada a la tradicin de los pases

nrdicos, que a la tradicin jurdica nuestra. El presente proyecto de reforma

constitucional traduce un modelo coherente y necesario para dar forma al

nuevo sistema procesal penal y representa aqul conjunto de normas

23
indispensables para crear la figura del Ministerio Pblico a nivel

Constitucional, que asimismo permite la instauracin de un sistema

acusatorio con una fiscala autnoma a cargo de la instruccin, que se sujeta a

un conjunto de controles y normas sobre responsabilidad, que balancean

adecuadamente el grado de autonoma de que se reviste.19

Cabe destacar lo que consta en la historia fidedigna de la creacin del

Ministerio Pblico, donde el legislador le da un alcance a la autonoma de esta

institucin, de la siguiente forma: "se entiende por autonoma la potestad para

dirigirse a s mismo, sin intervencin de terceros; ella tiene una dimensin

funcional consistente en el libre y expedito cumplimiento de las funciones

otorgadas, y una operativa, que permite hacer cumplir las decisiones

adoptadas. La autonoma en la especie est referida a los Poderes del Estado.

Este concepto fue una de las claves del consenso alcanzado en el estudio del

proyecto, porque es consustancial a las funciones investigadoras que se

otorgan a la nueva entidad."20

19
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. 1997. Historia de la ley N 19.519, crea el
Ministerio Pblico. Mensaje del ejecutivo, p.6-7.

20
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. 1997. Historia de la ley N 19.519, crea el
Ministerio Pblico. Mensaje del ejecutivo, p.31.

24
Se refuerza la idea anterior, respecto de la autonoma del Ministerio

Pblico en la historia de la ley 19.519, de la siguiente manera:

"La autonoma le permitir dirigirse a s mismo sin intervencin de terceros.

Ella tiene una dimensin funcional, consistente en el libre y expedito

cumplimiento de las funciones otorgadas, y una operativa, que permite hacer

cumplir las decisiones adoptadas. Su contrapartida son los mecanismos de

control y la responsabilidad de los fiscales.

La autonoma, en la especie, est referida a los poderes del Estado."21

De lo citado es importante destacar, como fueron previstos en forma

expresa como excepciones a la autonoma del Ministerio Pblico, los

mecanismos de control y responsabilidad de los fiscales, donde es claro que se

incluye la responsabilidad en que incurre el Estado por las conductas

injustificadamente errneas o arbitrarias de esta institucin.

21
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. 1997. Historia de la ley N 19.519, crea el
Ministerio Pblico. Mensaje del ejecutivo, p.255.
25
C. Autonoma interna del Ministerio Pblico

Es necesario adelantar que las autoridades del Ministerio Pblico son

determinadas con injerencia de otros rganos del Estado, sin embargo, se

ahondar en ese tema en el apartado sobre la estructura de la institucin.

Es importante sealar lo anterior, en relacin a que no existe participacin

de otros rganos estatales en el nombramiento de los Fiscales adjuntos, los

cuales son establecidos por la institucin en forma independiente. En este

sentido, es importante analizar ciertas precisiones que constan en la historia de

la ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico:

"Si la autonoma hace referencia a la libertad de accin respecto del

entorno social y poltico en que se inserta el organismo, la independencia mira

hacia dentro del mismo, a la libertad de los fiscales, a fin de que no se

transformen en meros subordinados de quienes posean cargos superiores."22

22
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. 1999. Historia de la ley N 19.640, establece
la ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico. Primer informe comisin constitucin, p.44.

26
El grado de independencia y autonoma que les entrega la ley a los Fiscales

adjuntos queda delimitado por la obligacin que tienen de desarrollar su

actividad conforme a lo que dispongan las autoridades superiores de la

institucin.23

Otra de las precisiones que establece la historia de la ley 19.640 es:

"El concepto de jerarqua supone asimilar al Ministerio Pblico a la

estructura corriente de las entidades que conforman el Estado chileno. Alude

al hecho de que el Fiscal Nacional podr dar instrucciones generales, fijar

prioridades e indicar en forma genrica modos de actuar para el ejercicio de

las funciones y para la operacin del organismo. Los fiscales regionales, por

su parte, podrn dar lineamientos e impartir instrucciones generales y

particulares para impulsar las investigaciones y para el ejercicio de la accin

penal pblica, con la finalidad de que estas funciones se cumplan en forma

23
BARROS SOTO, MIGUEL Y BARROS SOTO, CAROLINA. 2014. Autonoma del Ministerio Pblico.
Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de
Derecho, p.104.
27
efectiva, eficaz y eficiente, en sus respectivas reas geogrficas, por los

fiscales adjuntos."24

En este sentido, lo anterior explica como el Fiscal nacional puede fijar

criterios para el actuar y dictar instrucciones generales, al igual que los

Fiscales regionales, con el fin de ser estas cumplidas por los Fiscales adjuntos.

Por tanto, podemos ver que en lugar de asegurar la autonoma al Fiscal

adjunto y de protegerlo frente a presiones que puedan venir desde dentro o

fuera de la institucin, se opt por entregar la responsabilidad a sus superiores,

siendo que son justamente estas autoridades las elegidas por otros rganos del

Estado, y por tanto las ms directamente vinculadas a poderes externos.25

Para cerrar este breve apartado sobre la autonoma constitucional del

Ministerio Pblico, se debe explicar que la autonoma de esta institucin

existe para garantizar el cumplimiento de su funcin sin interferencias en

dos aspectos: que los restantes rganos o poderes del Estado no le

24
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE. 1999. Historia de la ley N 19.640, establece
la ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico. Primer informe comisin constitucin, p.44.

25
BARROS SOTO, MIGUEL Y BARROS SOTO, CAROLINA. 2014. Autonoma del Ministerio Pblico.
Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de
Derecho, p.109.

28
impidan ejercer su cometido respecto de determinadas personas o casos;

o bien, que los mismos dispongan del poder persecutorio penal con fines

desviados o abusivos. Con todo, esa autonoma tiene lmites, dado que ella no

autoriza al Ministerio Pblico a restarse de las polticas gubernamentales de

combate y prevencin de la delincuencia. Estas y las aspiraciones de la

ciudadana, que en estos temas se expresan, especialmente, a travs de los

gobiernos locales.26

Por lo tanto, es importante tener en cuenta a la hora de revisar al Ministerio

Pblico en relacin a la responsabilidad por errores injustificadamente

errneos o arbitrarios dentro del proceso penal, que la investigacin se

encuentra separada de la funcin jurisdiccional. Su responsabilidad se

configura como el de ente autnomo constitucional, esto es, un rgano de la

Administracin del Estado, y que no forma parte del Poder Judicial.27

26
TAVOLARI OLIVEROS, RAL. 2005. Instituciones del nuevo proceso penal, cuestiones y casos. Primera
edicin, Chile. Editorial jurdica de Chile, p.61.
27
BALLIVIAN SEARLE, PEDRO. 2013. Responsabilidad del Estado por conductas injustificadamente
errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico: Anlisis comparativo y jurisprudencial. Revista Ius et Praxis
19(2): 53-84.

29
4. Control sobre la actuacin del Ministerio Pblico

De la autonoma de la cual est dotado el Ministerio Pblico, es que se

hace necesario poner un contrapeso a su falta de dependencia institucional,

mediante un sistema de controles recprocos y de responsabilidades entre esta

institucin y los dems poderes del Estado, para evitar la tendencia del poder

al abuso y a la arbitrariedad.

En Chile, el sistema de controles al Ministerio Pblico se divide en tres

dimensiones, primero est el control poltico, que es el ejercido por otros

poderes del Estado, en segundo lugar est el control procesal, que es ejercido

dentro del procedimiento penal, y finalmente nos encontramos con el control

jerrquico o disciplinario, que se ejerce internamente en la institucin, en

razn del principio de jerarqua. Tambin cabe hacer una pequea referencia a

ciertos mecanismos comprendidos en la Ley orgnica constitucional del

Ministerio Pblico que plantean un posible control ciudadano sobre el

ejercicio de la persecucin penal pblica.28

28
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 133.
30
A. Control Poltico

Da origen a la Responsabilidad Poltica del Ministerio Pblico. Segn

dispone el artculo 89 de la Constitucin Poltica de la Repblica y el artculo

53 de la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico, el Fiscal Nacional

y los Fiscales Regionales pueden ser removidos de sus cargos por el pleno de

la Corte Suprema, en sesin especialmente convocada al efecto y con el voto

conforme de la mayora de sus miembros en ejercicio. Este mecanismo de

control se activa a requerimiento del Presidente de la Repblica, la Cmara de

Diputados o de diez de sus miembros y las causales de remocin son:

incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de

sus funciones. La remocin de los Fiscales Regionales tambin puede ser

solicitada por el Fiscal Nacional. Se critica a este sistema de remocin la

decisiva importancia que en l tiene el poder judicial, a travs de la Corte

Suprema, lo que minara la independencia del Ministerio Pblico. Si adems

se toma en cuenta que aquel poder del estado tiene mucha relevancia en la

designacin de las autoridades del Ministerio Pblico se podra estar

incurriendo en los peligros del modelo judicialista de dependencia del ente

persecutor.

31
B. Control Procesal

Lo constituyen mecanismos previstos en el cdigo procesal penal para

controlar la actividad persecutoria del Ministerio Pblico, especialmente

cuando se afecten derechos fundamentales. Es ejercido por los distintos

intervinientes en las etapas del proceso penal, como sucede con el juez de

garanta, quien debe autorizar previamente todas las diligencias investigativas

que priven al imputado o a terceros del ejercicio de sus derechos

constitucionales o lo restrinjan o perturben, segn establece el artculo 9 del

cdigo procesal penal, adems el juez de garanta tiene control sobre la

decisin del fiscal de no iniciar la investigacin, sobre la aplicacin del

principio de oportunidad, tambin al resolver sobre la solicitud de suspensin

del procedimiento, de procedimiento abreviado o de sobreseimiento, etc.

Adems, las vctimas disponen de diversos mecanismos para impugnar las

decisiones del fiscal o forzarlo a realizar alguna actuacin determinada. En

consecuencia, pueden reclamar del archivo provisional u obligar al fiscal a

continuar la investigacin de un caso en que se hubiere hecho aplicacin del

principio de oportunidad o de la facultad de no iniciar la investigacin a travs


32
de la interposicin de la respectiva querella. Tambin pueden oponerse a la

solicitud de sobreseimiento efectuada por el fiscal y forzar la acusacin,

cuando tuvieren la calidad de querellantes, pudiendo asumir ellas mismas la

persecucin penal del hecho hasta el trmino del procedimiento. La infraccin

de estas normas puede, en algunos casos, determinar la procedencia de

sanciones procesales y en otros, la imposicin de sanciones disciplinarias por

el propio tribunal.

C. Control Jerrquico

El Ministerio Pblico es una institucin jerarquizada, en cuya cabeza se

encuentra el Fiscal Nacional; luego los Fiscales Regionales y por ltimo, en su

base, los fiscales adjuntos. El artculo 7 de la Ley orgnica constitucional

de la institucin establece que las autoridades y jefaturas, dentro del mbito

de su competencia administrativa y en los niveles que corresponda, ejercern

un control jerrquico permanente del funcionamiento de sus unidades y

de la actuacin de los funcionarios de su dependencia. Luego, sta

misma disposicin precisa el alcance de este control, sealando que este

control se extender tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento


33
de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las

actuaciones.29

Nos es posible diferenciar dos hiptesis de control:30 la primera que dice

relacin con los objetivos asignados por la ley a cada una de las

unidades administrativas del ministerio pblico y, en general, a los

criterios de actuacin para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la

Constitucin chilena y en los criterios sealados en los respectivos

instructivos generales del Fiscal Nacional, y la segunda que se refiere al

respeto que deben tener los fiscales, en sus actuaciones procesales, de los

principios de legalidad y objetividad.

Existen numerosos casos en que se puede hacer valer estos mecanismos de

control jerrquico respecto de las decisiones netamente administrativas o

procesales de un fiscal o bien en casos en que l no cumpla con determinadas

actuaciones procesales, y que pueden ser activados por reclamaciones de los

29
SOTO GONZLEZ, PATRICIO Y ARRIETA LEIVA, EDUARDO. 2007. Control sobre el Ministerio
Pblico. Modelos comparados y sistema nacional. Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales.
Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, p. 167.
30
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 137.
34
dems intervinientes o porque la ley dispone que tengan lugar necesariamente.

A continuacin veremos los casos ms relevantes:31

C.1. Control jerrquico en el archivo provisional: En ste caso, si el

fiscal decidiera archivar la investigacin y el delito mereciere pena aflictiva,

deber someter su decisin a la aprobacin del Fiscal Regional. As mismo se

puede dar un control administrativo motivado por la vctima, ya que ella

puede acudir a las autoridades del ministerio pblico a interponer su

reclamo en caso de que el fiscal no acceda a su solicitud de reabrir el

procedimiento y realizar diligencias de investigacin.

C.2. Control jerrquico en el ejercicio del principio de oportunidad en

sentido estricto: una vez que la decisin del fiscal de hacer uso de ste

mecanismo de discrecionalidad ha sorteado con xito el control judicial, la

ley contempla la posibilidad de que los dems intervinientes puedan reclamar

ante las autoridades del ministerio pblico. Una vez que ellas han tomado

conocimiento de ste reclamo, debern verificar que la decisin del fiscal se


31
SOTO GONZLEZ, PATRICIO Y ARRIETA LEIVA, EDUARDO. 2007. Control sobre el Ministerio
Pblico. Modelos comparados y sistema nacional. Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales.
Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, p. 168-170.

35
haya ajustado a las polticas generales del servicio y a las normas que

hubieren sido dictadas al respecto. Slo una vez que la decisin del

fiscal ha sobrepasado ste mecanismo, si es que se ha hecho uso de l, se

entender que la accin penal por el delito se ha extinguido.

C.3. Control jerrquico en la proposicin de diligencias de prueba:

En la etapa de investigacin, como ya habamos sealado, el rgano que

decide qu diligencias de investigacin son las procedentes, es el fiscal,

pudiendo las dems partes solicitarle las que ellos estimen pertinentes en

funcin de sus intereses, pero sin que dicha solicitud sea en algn modo

vinculante para el fiscal. Sin embargo, las partes, ante la negativa del fiscal del

caso, pueden reclamar de sta solicitud a las autoridades del ministerio pblico

con el propsito de obtener un pronunciamiento definitivo acerca de la

procedencia de la diligencia.

C.4. Control jerrquico ante una formalizacin de la investigacin

arbitraria: aquel imputado que considerare que la formalizacin de

investigacin, de que es objeto por parte del fiscal, fuera arbitraria podr

reclamar ante las autoridades del ministerio pblico.


36
C.5. Control jerrquico en el forzamiento de la acusacin: Ya habamos

anticipado que existen dos instancias de reclamacin por parte del

querellante para obtener el forzamiento de la acusacin, en caso de que el

fiscal solicite el sobreseimiento al juez de garanta: una va administrativa y

luego una judicial. Nos corresponde ahora tratar la administrativa. Planteada la

oposicin del querellante, ante el juez de garanta, de la solicitud de

sobreseimiento hecha por el fiscal, el magistrado dispondr que los

antecedentes sean remitidos al fiscal regional, a objeto que ste revise la

decisin del fiscal adjunto. Del merito de la revisin, el fiscal regional puede

decidir que el camino seguido por el fiscal adjunto era errado y que por

lo tanto hay que acusar. En esta hiptesis dispondr si el caso sigue en

manos del mismo fiscal o pasa a uno distinto. La otra posibilidad es que el

fiscal regional apruebe la decisin del fiscal adjunto, con lo cual el querellante

tendr la va judicial para obtener el forzamiento de la acusacin.

En Chile las vas administrativas de control del actuar del ministerio

pblico no son de poca importancia y pueden llegar a ser gravitantes,

en algunos casos, en el ejercicio de la accin penal. Por ltimo, el

procedimiento para hacer efectivas las responsabilidades disciplinarias de

37
los fiscales se encuentran en la Ley orgnica constitucional del Ministerio

Pblico, y las sanciones van desde una simple amonestacin hasta su

remocin.

D. Control Ciudadano

Finalmente, cabe hacer mencin al control ciudadano. De suma relevancia

son los mecanismos previstos en la Ley orgnica constitucional del

Ministerio Pblico que hacen posible el control pblico de su actividad y el

acceso a la informacin por parte de los ciudadanos. Estos principios estn

previstos de modo general para los rganos que componen la

administracin del Estado, artculo 3 de la Ley Orgnica Constitucional

de Bases Generales de la Administracin del Estado, entre los cuales no se

encuentra, en razn de su autonoma institucional, el Ministerio Pblico. Entre

estos mecanismos se encuentran los siguientes: Obligacin de rendir

cuenta, Principio de transparencia en de la funcin pblica y sus

actuaciones, aunque con algunas limitaciones. Finalmente, nosotros

agregaramos como un mecanismo que hace posible el control ciudadano

de las actuaciones del Ministerio Pblico la regla general de publicidad


38
contemplada respecto de las audiencias y muy especialmente en relacin

con la audiencia de juicio oral. Es precisamente en ellas donde el

Ministerio Pblico deber, frente al rgano jurisdiccional que corresponda y la

ciudadana, demostrar el resultado de las decisiones que tomare en el

curso de su investigacin, exhibir los antecedentes que hubieren

recopilado para llegar a tomar tales decisiones y exponer las razones por las

cuales lleg al convencimiento de que mediante esa es la forma en que

correctamente estar actuando la Ley penal frente a un hecho constitutivo de

delito.32

5. Principios que informan la actuacin del Ministerio Pblico

Se trata de las directrices dentro de las cuales el Ministerio Pblico debe

desenvolverse. Cabe sealar que no se dar mayor desarrollo al principio de

autonoma constitucional y al principio de control, ya que se encuentra

suficientemente desarrollados en los apartados anteriores. Los principios

orientadores de la actividad del Ministerio Pblico son los siguientes:


32
PHILLIPS VIGUERA, JOS Y TORRES ARRIAGADA, GERMN. 2008. La Responsabilidad
Patrimonial del Estado-Juez en el Contexto de la Reforma Procesal Penal. Memoria de Licenciado en
Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, p 160-161.

39
A. Principio de oficialidad33

El principio de oficialidad es una consecuencia del monopolio de la

coaccin por parte del Estado moderno. Conforme a este principio, el Estado

tiene la atribucin privativa del ejercicio de la accin penal pblica para el

esclarecimiento y sancin de los delitos, sin necesidad de esperar la excitacin

de la vctima o de un tercero. La vctima puede denunciar el delito o intervenir

en el procedimiento como testigo, pero nada de ello es necesario para que

tenga lugar el correspondiente proceso penal. El fundamento de este principio

es la existencia de un inters pblico por que los hechos punibles sean siempre

perseguidos penalmente, incluso en ausencia o contra la voluntad de la

vctima. Sin embargo, este principio reconoce importantes limitaciones y

excepciones en nuestro sistema.

33
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 150-151.
40
A.1. Las limitaciones son las siguientes:

1) La existencia de delitos de accin penal pblica previa instancia particular.

En estos casos no puede procederse de oficio sin que, a lo menos, el ofendido

por el delito haya denunciado el hecho a la justicia, el ministerio pblico o la

polica. Ellos se contienen en el artculo 54 Cdigo procesal penal. Iniciado el

procedimiento penal de la manera sealada, el ministerio pblico podr

continuarlo como si se tratase de un delito de accin penal pblica, y

2) La existencia de delitos para cuya persecucin se exige el cumplimiento de

una condicin objetiva de procesabilidad, como en el caso de los delitos

tributarios (que requieren denuncia del Servicio de Impuestos Internos o del

Consejo de Defensa del Estado), los delitos aduaneros, los contenidos en la

Ley de Control de Armas, etc.

41
A.2. Las excepciones estn constituidas por:

1) Los delitos de accin penal privada, contenidos en el artculo 55 del Cdigo

procesal penal, respecto de los cuales slo la vctima puede promover la

persecucin penal pblica, formular la acusacin y sostenerla en el juicio oral,

2) Los supuestos en que el juez de garanta acceda al forzamiento de la

acusacin, esto es, aquellos casos en que el ejercicio y sostenimiento de la

accin penal pblica corresponda al querellante particular.

B. Principio de legalidad34

En razn de su carcter de organismo pblico, tanto el Ministerio Pblico

institucionalmente, como los fiscales y dems funcionarios que lo integran,

deben actuar respetando estrictamente la legalidad vigente. Se encuentra en

34
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 24-25.
42
los artculos 6 y 7 de la Constitucin Poltica de la Repblica, al sealar que

los rganos del Estado deben someterse en su accin a lo sealado en la

Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella y que los mencionados

rganos actan vlidamente previa investidura regular de sus integrantes,

dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley. Adems existen

disposiciones particulares, tanto a nivel constitucional como legal, que

remarcan la estricta sujecin a la ley de los integrantes del rgano de

persecucin penal. Entre estas disposiciones tenemos a nivel constitucional el

Captulo VII, que contiene las reglas bsicas de organizacin del Ministerio

Pblico y adems seala en su artculo 83 que le corresponde ejercer la accin

penal pblica en la forma prevista por la ley. Por otro lado, a nivel legal nos

encontramos con el artculo 3 de la ley N 19.640, que ratifica en general, que

los fiscales en el ejercicio de sus funciones debern actuar objetivamente

velando nicamente por la correcta aplicacin de la ley, luego es su propia ley

orgnica la que detalla las normas legales conforme a las cuales debe

organizar y adecuar su actuacin. Este principio es el mismo que rige la

actividad de todos los rganos estatales en cuanto deben sujetarse

ntegramente al derecho. Vinculado con dicho principio se encuentra el tema

de las potestades de las que debe estar dotado el Ministerio Pblico que por

sus caractersticas particulares requiere una importante dosis de

43
discrecionalidad en el sentido que permita a sus funcionarios discernir la

conveniencia del ejercicio de la accin penal pblica.

C. Principio de objetividad35

El artculo 3 de la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico

establece que los fiscales del ministerio pblico debern, en el ejercicio de su

funcin, adecuar sus actos a un criterio objetivo, velando nicamente por la

correcta aplicacin de la ley. Se precisa que, en conformidad a este criterio,

debern investigar con igual celo no slo los hechos y circunstancias que

funden o agraven la responsabilidad penal del imputado, sino tambin los que

le eximan de ella, la extingan o la atenen.

35
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 154.
44
D. El Principio de la Independencia

D.1. Independencia Orgnica

El ttulo VII de la Constitucin Poltica de la Repblica consagra la

existencia de un organismo autnomo del Poder Ejecutivo, Legislativo y

Judicial que tiene a su cargo la investigacin de los hechos constitutivos de

delitos. Esta referencia garantiza tanto la objetividad como imparcialidad en el

actuar de dicha institucin.

D.2. Independencia Funcional

El Ministerio Pblico existe para cumplir con los cinco objetivos fijados en

el artculo 83 de la Constitucin Poltica de la Repblica: dirigir la

investigacin de los hechos constitutivos del delito; Determinar la

participacin punible; dirigir investigacin de los hechos que acrediten la

inocencia del imputado; ejercer la accin penal pblica, en la forma prevista


45
por la Ley; y adoptar las medidas necesarias para proteger a las vctimas y a

los testigos.

De lo sealado se concluye que la competencia del Ministerio Pblico es

exclusivamente en el mbito penal. Por lo tanto cualquiera intervencin en

otro mbito queda excluida de su competencia, aun cuando afecten el orden

pblico.

Un segundo aspecto a destacar es que al Ministerio Pblico no le cabe

investigar, sino que dirigir la investigacin. Para ello puede impartir rdenes

directas a las fuerzas de Orden y Seguridad durante la investigacin; sin

embargo, si las actuaciones privan al imputado o a terceros del ejercicio de los

derechos que la Constitucin asegura o los restrinjan o perturben, requerirn

previamente de aprobacin judicial.

46
Un tercer aspecto a considerar es la necesaria coordinacin que debe existir

entre el Ministerio Pblico y las fuerzas de Orden y Seguridad, rganos

encargados de efectuar la investigacin.

D.3. Independencia Personal

Se garantiza por el sistema de nombramientos, por la duracin en el cargo y

por el fuero de que se hallan revestidos los agentes del Ministerio Pblico.

E. Principio de Territorialidad.

El artculo 86 de la Constitucin Poltica de la Repblica establece que los

Fiscales Regionales tiene un mbito de competencia dado por la regin

respectiva en que cumplan sus funciones, a menos que la poblacin o la

extensin geogrfica haga necesario nombrar a ms de un Fiscal.

47
F. Principio de eficiencia36

El artculo 6 Ley N 19.640 impone a los fiscales y funcionarios del

ministerio pblico la obligacin de eficiencia en dos mbitos: primero en la

administracin de los recursos y bienes pblicos, y en segundo trmino, en el

cumplimiento o desempeo de las funciones. La Ley orgnica constitucional

del Ministerio Pblico utiliza reiteradamente el concepto de eficiencia en

ambos sentidos; as, el artculo 39 seala como uno de los criterios a tener en

cuenta para la distribucin geogrfica y organizacin de las fiscalas locales el

de eficiencia en el uso de los recursos. Por su parte, el artculo 77 contempla

un sistema de incremento de las remuneraciones basado en el desempeo

individual o el cumplimiento de metas por gestin institucional, que a su vez

debern considerar la eficiencia del desempeo laboral. Estos factores sern

medidos a travs de evaluaciones anuales. Junto a la exigencia de eficiencia, y

como una manifestacin de la misma, se establece la obligacin de propender

a la unidad y coordinacin de las acciones, evitando la duplicacin o

interferencia de funciones. Finalmente, el inciso 3 del artculo 6 establece que

36
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 155-157.

48
los procedimientos del ministerio pblico debern ser giles y expeditos, sin

ms formalidades que las que establezcan las leyes, procurando la

simplificacin y rapidez de sus actuaciones.

G. Principio de unidad

El artculo 2 inciso primero de la Ley orgnica constitucional del

Ministerio Pblico dispone que cuando acta un fiscal del Ministerio Pblico

se entiende que es el total de la institucin la que se encuentra actuando en una

diligencia especfica. De esta forma no hay radicacin de casos en fiscales ni

competencias territoriales rgidas, ya que en cualquier hiptesis es la

institucin como un todo la que interviene en ese caso especifico. Esto sin

perjuicio de la distribucin de trabajo que se haga al interior de la institucin

para lograr as una mayor eficiencia.

49
H. Principio de dependencia jerrquica37

Conforme a este principio los fiscales integra una organizacin cuyos

integrantes estn ligados por lazos de jerarqua. As lo reconoce la

Constitucin en su artculo 83, que caracteriza al Ministerio Pblico como un

organismo jerarquizado. Todas las cuestiones tcnicas y de tctica han de

surgir desde el cuerpo, de quien emanan las instrucciones existiendo una

obediencia jerrquica. Esto significa que los fiscales, cuando actan en los

asuntos de su competencia, deben prescindir de sus criterios personales y

particulares, para defender el criterio institucional del Ministerio Pblico. Esta

es una exigencia difcil de asumir, pero es absolutamente imprescindible si se

quiere que el Ministerio Pblico cumpla con la importante funcin de

promover la uniformidad de la aplicacin de la ley en todo el territorio

nacional.

37
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 20-21.

50
I. Principio de transparencia y probidad38

El artculo 8 de la Ley orgnica constitucional de la institucin establece

que los fiscales y los funcionarios del ministerio pblico debern observar el

principio de probidad administrativa desarrollando a continuacin las bases

del principio de transparencia, considerado requisito fundamental para la

preservacin del primero. Una regulacin especfica encaminada a resguardar

la probidad administrativa de los fiscales se contiene en el artculo 9 de la

misma ley, que introduce el deber del Fiscal Nacional, de los fiscales

regionales y de los fiscales adjuntos de efectuar una declaracin jurada de

intereses ante un notario de la ciudad donde ejerzan sus funciones o ante el

oficial del Registro Civil en aquellas comunas en que no haya notario. Tal

obligacin debe cumplirse dentro del plazo de treinta das contado desde la

asuncin del cargo. Se plantea, asimismo, un deber de protocolizacin y de

actualizacin de la declaracin cada cuatro aos o nombramiento en nuevo

cargo. Cualquier persona podr obtener copia de la declaracin protocolizada

cuando as lo solicite en la oficina de personal de la Fiscala Nacional o de la

respectiva Fiscala Regional. El principio de transparencia constituye un pilar

38
HORVITZ LENNON, MARA INS Y LPEZ MASLE, JULIN. 2003. Derecho procesal penal chileno,
Tomo I. Primera edicin. Chile. Editorial Jurdica de Chile, p.157-160.
51
fundamental del ejercicio de la funcin pblica. La publicidad de las

actuaciones del ministerio pblico es la nica manera de ejercer un control

democrtico sobre una institucin que tiene dficit de legitimidad en tal

sentido y que no responde directamente ante la ciudadana. Es, pues, el medio

de verificar el modo y los criterios con que se ejerce la persecucin penal

pblica, posibilitando as la discusin y revisin crtica de los mismos. Y sus

actuaciones han de ser generalmente pblicas en todas las fases del

procedimiento penal, con la sola excepcin de las restricciones impuestas por

el Cdigo Procesal Penal o la propia Ley orgnica constitucional. El artculo 8

de la Ley N 19.640 impone el deber de publicidad de los procedimientos,

contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten por el ministerio

pblico as como la garanta de acceso de cualquier persona a los fiscales, con

pleno respeto a sus derechos y dignidad personal. Adems establece el

principio de publicidad de los actos administrativos del ministerio pblico y

de los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo. Sin

embargo, la ley seala que se podr denegar la entrega de documentos o

antecedentes requeridos en virtud de las siguientes causales:

52
a) Cuando la reserva o secreto se encuentren establecidos en disposiciones

legales o reglamentarias. La alusin al reglamento nos parece excesiva, pues

dichas disposiciones no tienen la jerarqua suficiente para oponerse a un

principio que es de tal entidad para la funcin pblica que ha sido

reiteradamente consagrado por leyes de rango orgnico-constitucional.

Incluso, podra entenderse que la reserva puede ser establecida por el propio

Fiscal Nacional a travs de su potestad reglamentaria, lo que evidentemente

hara inoperante el principio;

b) Cuando la divulgacin o entrega de los documentos o antecedentes

requeridos afecte sensiblemente los derechos o intereses de terceras personas,

segn calificacin fundada efectuada por el respectivo fiscal regional o, en su

caso, el Fiscal Nacional. En esta situacin podran encontrarse los testigos o

personas que, sin tener la calidad de intervinientes del procedimiento, hayan

tenido participacin en l y se haya dispuesto la reserva de sus datos

personales, por existir un peligro concreto para su seguridad, etc.;

c) Cuando exista oposicin deducida por terceros a quienes se refiera o afecte

la informacin contenida en los documentos requeridos. Esta causal supone la


53
comunicacin al tercero de la informacin correspondiente y su facultad para

oponerse a su entrega, procedimiento que, sin embargo, no se encuentra

expresamente regulado;

d) Cuando la publicidad impida o entorpezca el debido cumplimiento de las

funciones del organismo. Esta causal de reserva es extremadamente amplia e

imprecisa y no se observa a qu funciones del ministerio pblico alude. Desde

luego, se excluye la posibilidad de que se trate de una norma referida a la

divulgacin e informacin de los actos relacionados con la investigacin de

los delitos, pues el rgimen de publicidad y secreto de estas actuaciones se

rige por la ley procesal penal. Lo mismo ocurre con la funcin de proteccin

de vctimas y testigos;

e) Cuando la publicidad afecte la seguridad de la Nacin o el inters nacional.

Esta es una causal que requiere de mayor precisin y en caso alguno debe

estar sujeta a la apreciacin personal de la autoridad requerida. Por ello,

estimamos que slo cabra considerar dentro de esta hiptesis la informacin

que haya sido declarada como tal por la ley.

54
J. Principio de actuacin desformalizada39

En este sentido, la ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico

establece en su artculo 6, que en general los procedimientos de esta

institucin debern ser giles y expeditos, sin ms formalidades que las que

establezcan las leyes y procurarn la simplificacin y rapidez de sus

actuaciones. A su vez, del cdigo procesal penal en sus artculos 180 y 181, se

desprende que la investigacin es desformalizada, lo que constituye una

caracterstica esencial del proceso penal, ya que en virtud de las normas

mencionadas, se permite a los fiscales realizar todas las diligencias que

estimen necesarias para esclarecer los hechos, sin que se establezcan normas

rgidas que le obliguen a realizar determinadas diligencias o que se les prohba

la realizacin de otras diligencias.

39
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 27.

55
K. Principio de proscripcin del ejercicio de funciones jurisdiccionales40

Le est prohibido constitucionalmente al Ministerio Pblico ejercer o

pretender ejercer funciones jurisdiccionales. De acuerdo a los artculos 83 de

la Constitucin Poltica de la Repblica y 1 y 4 de la Ley N 19.640, dicho

organismo no puede ejercer funciones jurisdiccionales, pues esta es una

facultad privativa de los tribunales de justicia de la Repblica. Estas

disposiciones evitan que el Ministerio Pblico pueda, sin previa autorizacin

judicial, decretar en forma autnoma diligencias tales como la intervencin

telefnica, de correspondencia o la prisin preventiva de un imputado.

L. Principio de responsabilidad

Este es el principio que ms nos interesa, para efectos de esta memoria, y

que ser desarrollado latamente ms adelante, pero por el momento, es

necesario explicarlo en forma general de la siguiente manera. El contrapeso

necesario a la autonoma de esta institucin es el principio de la

40
CAROCCA PREZ, ALEX. 2009. Manual el nuevo sistema procesal penal chileno. Quinta edicin. Chile.
Editorial Legal Publishing Chile, p. 22-24.
56
responsabilidad en su funcin institucional. Este rgano tiene distintos tipos

de responsabilidades:

L.1. Responsabilidad poltica

Slo procede respecto del Fiscal Nacional y de los Fiscales Regionales la

responsabilidad por incapacidad, mal comportamiento o negligencia

manifiesta en el ejercicio de sus funciones, en razn del mecanismo de

remocin contemplado en los artculos 89 de la Constitucin Poltica de la

Repblica y artculo 53 de la Ley orgnica en estudio. No cabe, a su respecto,

la acusacin Constitucional. Dicha responsabilidad no es de naturaleza

poltica. Se trata, ms bien, de una entidad con naturaleza jurdica propia, en

donde las causales antes sealadas, se encuentran establecidas en la

Constitucin de la Repblica. Debe ser declarada por el voto conforme de la

mayora de sus miembros en ejercicio a requerimiento del Presidente de la

Repblica, de la Cmara de Diputados o diez de sus miembros y el propio

Fiscal Nacional respecto de los Fiscales Regionales. El artculo 53 de la Ley

N 19.640 reglamenta el procedimiento el que a grandes rasgos exige que la

57
solicitud de remocin seale con claridad la causal invocada y seale o

acompae los antecedentes que la funden.

Este mecanismo es objeto de severas crticas ya que nuevamente supone

una intervencin de la Corte Suprema en el Ministerio Pblico que puede

lesionar gravemente la autonoma de dicha institucin. Tambin se critica la

amplitud de las causales y la facultad que solo diez diputados puedan solicitar

la remocin ponen en duda la verdadera independencia del Ministerio Pblico

frente al Poder Legislativo. Sin embargo, a pesar de la amplitud de las

causales y del mnimo nmero de diputados que pueden presentar la

acusacin, creemos que estas normas no hacen posible la proliferacin de

acusaciones carentes de seriedad.

L.2. Responsabilidad Penal

Esta responsabilidad afecta a todos los fiscales del Ministerio Publico. Es

el artculo 46 de la Ley orgnica constitucional, que bsicamente establece

quin es el encargado de dirigir las actuaciones del procedimiento destinado a


58
perseguir la responsabilidad penal de un fiscal. Con esta norma se pretende

dar garanta que la investigacin ser llevada en forma sera y estar exenta de

presiones a nivel interno en la institucin que impidan llegar a satisfactorios

resultados.

L.3. Responsabilidad Civil

La Ley N 19.640 seala una norma especial que regula la responsabilidad

patrimonial del Estado en caso de actuaciones de los fiscales que resulten

injustificadamente errneas o arbitrarias. Este mecanismo es el mismo que se

contempla para indemnizar los errores judiciales contemplados en el artculo

19 N 7 de la Constitucin. El artculo 5 regula adicionalmente dos aspectos

de esta responsabilidad patrimonial del Estado. Primero la prescripcin de la

accin en el plazo de 4 aos contados desde la fecha de la actuacin daina y

la posibilidad del Estado de repetir en contra del fiscal o funcionario cuando

haya mediado dolo o culpa grave de su parte.

59
L.4. Responsabilidad Disciplinaria

El artculo 48 de la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico

establece el principio general de que la responsabilidad disciplinaria de los

fiscales por actos realizados en el ejercicio de sus funciones puede hacerse

efectiva por la autoridad superior respectiva siguiendo los procedimientos que

establece la misma Ley. Los artculos 49 y 50 establecen medidas

disciplinarias que pueden adoptarse en caso de infracciones disciplinarias y

son: Amonestacin privada; Censura por escrito; Multa equivalente hasta

media remuneracin mensual; Suspensin de funciones; y Remocin.

Finalmente los artculos 51 y 52 regulan con precisin el procedimiento que se

debe utilizar para la aplicacin de medidas de carcter disciplinario.

60
6. Estructura del Ministerio Pblico41

Segn lo seala la Constitucin Poltica de la Repblica en su artculo 83 y

la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico en su artculo 1, el

Ministerio Pblico es una institucin jerarquizada organizada en una Fiscala

Nacional, Fiscalas Regionales y Fiscalas Locales.

A. Fiscala Nacional

Con sede en la ciudad de Santiago y compuesta por los siguientes

rganos: Fiscal Nacional, Consejo General, Director Ejecutivo Nacional,

Unidades Administrativas y Unidades Especializadas.

41
BARROS SOTO, MIGUEL Y BARROS SOTO, CAROLINA. 2014. Autonoma del Ministerio Pblico.
Memoria de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de
Derecho, p.76-92.

61
A.1. Fiscal Nacional

El Fiscal Nacional es el jefe superior del Ministerio Pblico y responsable

de su funcionamiento. Posee la superintendencia directiva, correccional y

econmica de la institucin.

a) Nombramiento

Designado por el Presidente de la Repblica, de una quina propuesta por la

Corte Suprema y con acuerdo del Senado adoptado por los dos tercios de sus

miembros en ejercicio, en sesin especialmente convocada al efecto. Si

el Senado no aprobare la proposicin del Presidente de la Repblica, la

Corte Suprema deber completar la quina proponiendo un nuevo nombre

en sustitucin del rechazado, repitindose el procedimiento hasta que se

apruebe un nombramiento. Para ser nombrado Fiscal Nacional se requiere:

a) Ser ciudadano con derecho a sufragio; b) Tener a lo menos diez aos

el ttulo de abogado; c) Haber cumplido cuarenta aos de edad, y d) No

encontrarse sujeto a alguna de las incapacidades e incompatibilidades

62
previstas en la ley. Durar diez aos en su cargo y no podr ser

designado para el perodo siguiente.

b) Atribuciones

Las atribuciones del Fiscal Nacional se encuentran reguladas en el artculo

17 de Ley Orgnica de la institucin. Entre las ms importantes

podemos mencionar: fijar, oyendo previamente al Consejo General, los

criterios de actuacin del Ministerio Pblico; dictar las instrucciones generales

que estime necesarias para el adecuado cumplimiento de las tareas de

direccin de la investigacin de los hechos punibles, ejercicio de la accin

penal y proteccin de las vctimas y testigos; fijar, oyendo al Consejo

General, los criterios de administracin de la institucin; crear, previo

informe del Consejo General, las Unidades Especializadas y designar a sus

Directores; dictar los reglamentos que correspondan en virtud de la

superintendencia directiva, correccional y econmica que le confiere la

Constitucin Poltica; determinar la forma de funcionamiento de las

fiscalas y dems unidades del Ministerio Pblico; nombrar y solicitar la

remocin de los fiscales regionales, de acuerdo con la Constitucin y con


63
esta ley orgnica constitucional; resolver las dificultades que se susciten

entre fiscales regionales; y controlar el funcionamiento administrativo de

las Fiscalas Regionales; administrar los recursos que sean asignados al

Ministerio Pblico, entre otras.

c) Lmites

No podr dar instrucciones u ordenar realizar u omitir la realizacin

de actuaciones en casos particulares. Salvo cuando la investidura de las

personas involucradas, como imputados o vctimas de determinados

hechos que se estimaren constitutivos de delitos, lo hiciere necesario para

garantizar que dichas tareas se cumplirn con absoluta independencia y

autonoma. En este caso el Fiscal Nacional podr asumir, de oficio y de

manera excepcional, la direccin de la investigacin, el ejercicio de la

accin penal pblica y la proteccin de las vctimas o testigos.

64
A.2. Consejo General

Integrado por el Fiscal Nacional, quien lo presidir, y por los fiscales

regionales. Sesiona ordinariamente al menos cuatro veces al ao y,

extraordinariamente, cuando lo convoque el Fiscal Nacional. Le corresponden

al Consejo General las siguientes funciones:

a) Dar a conocer su opinin respecto de los criterios de actuacin del

Ministerio Pblico, cuando el Fiscal Nacional la requiera de conformidad a lo

dispuesto en la letra a) del artculo 17, que seala, a su vez, que ste debe or

previamente al Consejo;

b) Or las opiniones relativas al funcionamiento del Ministerio Pblico

que formulen sus integrantes;

c) Asesorar al Fiscal Nacional en las otras materias que ste le solicite; y

65
d) Cumplir las dems funciones que sta u otra ley orgnica constitucional le

asignen.

A.3. Director Ejecutivo Nacional

Le corresponde organizar y supervisar las unidades administrativas de

la Fiscala Nacional, sobre la base de las instrucciones generales que

dicte el Fiscal Nacional. Es un funcionario de la exclusiva confianza del

Fiscal Nacional.

A.4. Unidades Administrativas

La Fiscala Nacional cuenta con las siguientes unidades

administrativas: Divisin de Estudios, Evaluacin, Control y Desarrollo de la

Gestin; Divisin de Contralora Interna; Divisin de Recursos Humanos;

Divisin de Administracin y Finanzas; Divisin de Informtica; y, Divisin

de Atencin a las Vctimas y Testigos. Los jefes de las unidades

66
administrativas sern funcionarios de la exclusiva confianza del Fiscal

Nacional.

A.5. Unidades Especializadas

Creadas por el Fiscal Nacional, previo informe del Consejo General,

para colaborar con los fiscales que tengan a su cargo la direccin de la

investigacin de determinada categora de delitos, de acuerdo con las

instrucciones que al efecto aquel les dicte. Cada una est dirigida por un

Director, designado por el Fiscal Nacional, previa audiencia del Consejo

General. Dependen directamente del Fiscal Nacional. La Ley N 19.640

obliga a que al menos se cree una unidad especializada para asesorar en

la direccin de la investigacin de los delitos tipificados en la ley que sanciona

el trfico ilcito de estupefacientes y sustancias sicotrpicas. Actualmente

existen las siguientes Unidades Especializadas: Unidad Especializada en

Control de Trfico de Drogas; Unidad Especializada en Responsabilidad

Penal Adolescente y Delitos Violentos; Unidad Especializada en

Anticorrupcin; Unidad Especializada en Lavado de dinero, Delitos

67
Econmicos y Crimen Organizado (ULDDECO); Unidad Especializada de

Delitos Sexuales y Violencia Intrafamiliar.

B. Fiscalas Regionales

Existe un fiscal regional en cada una de las regiones del pas, con

excepcin de la Regin Metropolitana de Santiago, en la que existen

cuatro fiscales regionales. Cada fiscala regional tiene su sede en la capital

regional respectiva. En el caso de la Regin Metropolitana, las sedes y su

distribucin son determinadas por el Fiscal Nacional. Cada Fiscala Regional

se compone del Fiscal Regional, Director Ejecutivo Regional y Unidades

Administrativas.

B.1. Fiscal Regional

Mxima autoridad de la Fiscala Regional. Le corresponde el ejercicio de

las funciones y atribuciones del Ministerio Pblico en la regin o en la

extensin geogrfica de la regin que corresponda a la fiscala regional a su


68
cargo, por s o por medio de los fiscales adjuntos que se encuentren bajo su

dependencia.

a) Nombramiento

Son nombrados por el Fiscal Nacional, a propuesta en terna de la Corte de

Apelaciones de la respectiva regin. Para ser nombrado Fiscal Regional, se

requiere: a) Ser ciudadano con derecho a sufragio; b) Tener a lo menos

cinco aos el ttulo de abogado; c) Haber cumplido treinta aos de edad, y

d) No encontrarse sujeto a alguna de las incapacidades e incompatibilidades

previstas en esta ley. Duran diez aos en el ejercicio de sus funciones y

no pueden ser designados nuevamente por el perodo siguiente, lo que no

obsta a que puedan ser nombrados en otro cargo del Ministerio Pblico.

Tambin cesa en sus funciones al cumplir 75 aos de edad.

69
b) Atribuciones

Las atribuciones del Fiscal Regional estn reguladas en el artculo 32 de la

Ley 19.640. Entre las ms importantes podemos mencionar: dictar las

normas e instrucciones necesarias para la organizacin y funcionamiento

de la Fiscala Regional y para el adecuado desempeo de los fiscales

adjuntos; conocer y resolver las reclamaciones que se formularen respecto

de la actuacin de un fiscal adjunto a su cargo; supervisar y controlar el

funcionamiento administrativo; y velar por el eficaz desempeo del personal

a su cargo y por la adecuada administracin del presupuesto, entre otras.

c) Obligacin

El Fiscal Regional debe dar cumplimiento a las instrucciones

generales impartidas por el Fiscal Nacional. Si las instrucciones incidieren en

el ejercicio de sus facultades de dirigir la investigacin o en el ejercicio de la

accin penal pblica, el Fiscal Regional podr objetarlas por razones

fundadas.

70
B.2. Director Regional

Funcionario de la exclusiva confianza del Fiscal Regional al que le

corresponde organizar y supervisar a las unidades administrativas, sobre

la base de las instrucciones generales que dicte el Fiscal Regional.

B.3. Unidades Administrativas

Cada Fiscala Regional cuenta con las siguientes unidades administrativas:

Unidad de Evaluacin, Control y Desarrollo de la Gestin; Unidad de

Recursos Humanos; Unidad de Administracin y Finanzas; Unidad de

Informtica; y, Unidad de Atencin a las Vctimas y Testigos. Los jefes de

las unidades administrativas son funcionarios de la exclusiva confianza

del Fiscal Regional.

71
C. Fiscalas Locales

Son las unidades operativas de las Fiscalas Regionales para el

cumplimiento de las tareas de investigacin, ejercicio de la accin penal

pblica y proteccin de las vctimas y testigos. Cada fiscala local estar

integrada por uno o ms fiscales adjuntos, que sern designados por el

Fiscal Nacional, a propuesta del fiscal regional. Estn compuestas adems por

profesionales y personal de apoyo. La ubicacin de las fiscalas locales es

determinada por el Fiscal Nacional, a propuesta del respectivo Fiscal

Regional, en atencin a criterios de carga de trabajo, extensin territorial,

facilidad de comunicaciones y eficiencia en el uso de los recursos.

C.1. Fiscal Jefe

Si la fiscala local cuenta con dos o ms fiscales adjuntos, el fiscal regional

asignar a uno de ellos el desempeo de labores de jefatura mientras cuente

con la confianza de dicho fiscal regional. Le corresponde realizar la

distribucin de los casos entre los distintos fiscales adjuntos de

72
conformidad a las instrucciones que al respecto imparta el Fiscal Nacional,

siempre sobre la base de criterios objetivos, tales como la carga de

trabajo, la especializacin y la experiencia.

C.2. Fiscales adjuntos

a) Funciones

Ejercen directamente las funciones del Ministerio Pblico en los casos que

se les asignen. Dirigen la investigacin de los hechos constitutivos de delitos

y, cuando proceda, ejercen las dems atribuciones que la ley les

entregue, de conformidad a las instrucciones generales que impartan el Fiscal

Nacional y el Fiscal Regional. Los fiscales adjuntos estn obligados a

obedecer las instrucciones particulares que el Fiscal Regional les dirija

con respecto a un caso que les hubiere sido asignado, a menos que

estimen que tales instrucciones son manifiestamente arbitrarias o que

atentan contra la ley o la tica profesional. De concurrir alguna de estas

73
circunstancias, podrn representar las instrucciones. En la forma que

determina la ley.

b) Nombramiento

Designados por el Fiscal Nacional, a propuesta en terna del Fiscal Regional

respectivo, la que deber formarse previo concurso pblico. Para ser

nombrado fiscal adjunto, se requiere: a) Ser ciudadano con derecho a

sufragio; b) Tener el ttulo de abogado; c) Reunir requisitos de

experiencia y formacin especializada adecuadas para el cargo, y d) No

encontrarse sujeto a alguna de las incapacidades e incompatibilidades

previstas en esta ley.

c) Cese de funciones

Los fiscales adjuntos cesan en sus cargos por: Cumplir 75 aos de edad;

renuncia; muerte; salud incompatible con el cargo o enfermedad irrecuperable;

74
evaluacin deficiente de su desempeo funcionario; o, incapacidad o

incompatibilidad sobreviniente.

75
II. GENERALIDADES SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO

1. Introduccin

Antes de encargarnos directamente del anlisis de la responsabilidad del

Estado por las conductas injustificadamente errneas o arbitrarias del

Ministerio Pblico, es preciso desarrollar en forma general el marco de

responsabilidad dentro del cual se encuentra el Ministerio Pblico, y en efecto,

se trata de la responsabilidad del Estado. El objetivo de ste apartado es

obtener un orden y esquematizar la responsabilidad del Estado en trminos

generales. Cabe advertir que slo se desarrollaran aspectos relevantes en

relacin a la responsabilidad del Estado por actos del Ministerio Pblico,

dejando fuera el desarrollo de temticas que lo excedan.

En el derecho pblico, una caracterstica relevante es que las relaciones no

se encuentran en un orden de igualdad, existe por parte del Estado una


76
potestad de derecho o de supraordenacin respecto de la otra parte. Esta

situacin hace necesario establecer condiciones especficas bajo las cuales el

Estado responde.

2. Fundamentos de la responsabilidad del Estado

El Estado en su actividad puede lesionar a los administrados, sea en sus

derechos patrimoniales o extrapatrimoniales, lo que implica que, al igual que

cualquier otro sujeto jurdico, debe responder por los daos causados. Se dan

diversas explicaciones en cuando al fundamento, entre ellas, el deber que tiene

de mantener el orden social para asegurar a todas las personas un trato digno e

igualitario, la equidad natural, la reparacin del dao como restitucin de una

situacin injusta, etc. En definitiva, nos parece que la explicacin ltima est

en la existencia del Estado de Derecho y sus postulados.42

42
RAMOS PAZOS, REN. 2008. De la responsabilidad extracontractual. Cuarta Edicin. Chile. Editorial
Legal Publishing Chile, p. 125-126.

77
En cuanto a los fundamentos normativos de la responsabilidad del Estado,

existen normas a nivel constitucional y legal, y a continuacin se har

mencin de las principales:43

a) Constitucin Poltica de la Repblica: contiene en forma expresa reglas

que se refieren a la responsabilidad civil del Estado. El principio de legalidad

da forma a la idea del Estado de Derecho, y presenta los aspectos esenciales

de la sujecin material de los rganos del Estado a la Constitucin y las leyes,

como establece el artculo 6 y la sujecin formal a las competencias definidas

por la ley, establecido en el artculo 7 y en ambos casos se determina que la

infraccin producir las responsabilidades que determine o prescriba la ley.

En relacin a las bases de la administracin pblica establecidas en la

Constitucin, existe una regla sobre responsabilidad patrimonial,

especficamente en su artculo 38, que reconoce una accin a cualquier

persona que sea lesionada en sus derechos por la administracin del Estado, de

43
BARROS BOURIE, ENRIQUE. 2006. Tratado de Responsabilidad Extracontractual. Primera edicin.
Chile. Editorial Jurdica de Chile, p. 489-491.

78
sus organismos o de las municipalidades para reclamar ante los tribunales que

determine la ley.

Tambin es importante destacar la responsabilidad del Estado por actos

jurdicamente lcitos, como sucede con la funcin natural del Estado de

imponer cargas a las personas para procurar la obtencin de bienes generales,

lo que puede traducirse en que ellas sean atribuidas slo a algunos en

beneficio del resto de la comunidad, lo que puede ser atentatorio de la garanta

Constitucional del artculo 19 nmero 20, la igual distribucin de las cargas

pblicas, en relacin a la de igualdad establecida en el artculo 19 nmero 2.

Relacionado a lo anterior se encuentra el artculo 19 nmero 24 y la garanta

de que la privacin de la propiedad por razones de inters general da lugar a

indemnizacin. Del conjunto de estas normas se sigue una pretensin

indemnizatoria del particular que se ve expuesto a sufrir una carga pblica

excesiva que se le impone por razn del inters general de la comunidad.

b) Leyes administrativas bsicas: la ley orgnica constitucional de bases

generales de la administracin del Estado en su artculo 4 establece el

principio de responsabilidad en esta materia, en relacin a que el Estado ser


79
responsable por los daos que causen los rganos de la administracin en el

ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieren

afectar al funcionario que los hubiere ocasionado. Adems, el artculo 42 de la

misma ley dispone un criterio de atribucin de responsabilidad, estableciendo

que los rganos de la administracin sern responsables del dao que causen

por falta de servicio, no obstante, el Estado tiene derecho de repeticin contra

el funcionario que incurri en falta personal.

3. Clasificacin de la responsabilidad del Estado

Habiendo reconocido la existencia de la responsabilidad patrimonial

estatal, sta puede tomar distintos tipos se facetas, a saber:44

44
BALLIVIAN SEARLE, PEDRO P. 2013. Responsabilidad del Estado por conductas injustificadamente
errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico: anlisis comparativo y jurisprudencial. Ius et Praxis, 19(2), 53-
84.
80
A. Responsabilidad del Estado Legislador

Se configura en los casos en que la ley, el acto legislativo propiamente tal,

adolece de inconstitucionalidad, por lo que va a establecer lesiones

antijurdicas o injustas a una persona o grupo de personas, imponiendo cargas

especiales o limitando el ejercicio de derechos fundamentales.

B. Responsabilidad del Estado Administrador

Es aquella propia de los actos de administracin del Estado (entes de la

administracin del Estado) que en su actuar causan un dao o perjuicio.

Dentro de sta, se pueden reconocer tres doctrinas, tres visiones diferentes,

que estructuran la responsabilidad:

a) Responsabilidad objetiva absoluta, que es aquella en que la

administracin debe responder por toda lesin que ocasione un derecho,

independientemente la naturaleza del acto generador del dao. Dicha


81
responsabilidad es excepcional en nuestro ordenamiento jurdico y se

reconoce solamente en algunas leyes, como la Ley N 18.302, de daos

producidos por accidentes nucleares, Decreto Ley N 2.222, sobre

Derrames de Hidrocarburos y la Ley N 15.703, sobre los Perjuicios

Causados por la Fumigacin.

b) Responsabilidad subjetiva, o la que es tambin conocida como la

responsabilidad por falta de servicio, que no es otra cosa que la culpa

del servicio, compatible con el contenido normativo del Cdigo Civil.

Se consagra principalmente en la Ley Orgnica Constitucional de

Municipalidades (Ley N 18.635), y en el artculo 42 de la Ley de Bases

de la Administracin del Estado (Ley N 18.575).

c) Responsabilidad objetiva relativa, es una teora mixta entre las dos

anteriores. Es aquella que considera la responsabilidad extracontractual

del Estado requiere algn ttulo de imputabilidad que objetivase los

reproches a la Administracin, pero al mismo tiempo da un valor

limitado a la norma del artculo 38, inciso 2.

82
C. Responsabilidad del Estado-Juez

Esta responsabilidad toma forma en el acto jurisdiccional o resolucin

judicial, en donde el juez incurre en un error grave, que se puede dar dentro

del proceso o en el momento en que dicta sentencia, provocando perjuicios

tanto patrimoniales, como en su honor al afectado. Fruto de lo anterior, es

necesario que el perjuicio que se produce por el error sea reparado. Cabe

especificar que en materia penal se reconoce expresamente en el artculo 19

nmero 7 letra i de nuestra Constitucin, que hace referencia a una resolucin

injustificadamente errnea o arbitraria, que son los mismos criterios

establecidos para la responsabilidad del Estado por actos del Ministerio

Pblico establecidos en el artculo 5 de la ley 19.640, slo que en ste ltimo

caso referidos a conductas injustificadamente errneas o arbitrarias en vez de

resoluciones.

Teniendo esta imagen general sobre la responsabilidad, y especficamente

sobre la del Estado, se puede entender y abordar la responsabilidad del

83
Ministerio Pblico como ente de la administracin del Estado, por los errores

cometidos en un proceso penal.

84
III. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS DEL

MINISTERIO PBLICO

1. Responsabilidad por conductas errneas o arbitrarias del Ministerio

Pblico

Cuando el actuar del Ministerio Pblico lesione derechos fundamentales

y se haya realizado con infraccin de las normas establecidas por el legislador

para una justa y racional investigacin, o encontrndose fuera de las

actuaciones regladas por ellas, cuando lesione derechos fundamentales o

vulnere el principio de objetividad que debe guiar la persecucin penal, habr

realizado actos que vulneran las reglas establecidas para la legalidad de la

persecucin penal, lo que en principio permitira configurar su

responsabilidad, por tratarse en definitiva de actos lesivos realizados en

forma contraria a lo prescrito en el ordenamiento.45 El Estado, en busca del

bien comn, desarrolla mltiples actividades las cuales buscan satisfacer


45
PHILLIPS VIGUERA, JOS Y TORRES ARRIAGADA, GERMN. 2008. La Responsabilidad
Patrimonial del Estado-Juez en el Contexto de la Reforma Procesal Penal. Memoria de Licenciado en
Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, p 172.
85
necesidades de la sociedad que a su respecto se ampara. As, el Estado debe

crear y mantener un marco Jurdico- Normativo que regule el actuar de su

poblacin, otorgndole y garantizndole derechos, por una parte, e

imponindole obligaciones, por otra. Debe, el Estado, asimismo encargarse de

la ejecucin del marco Jurdico-Normativo ya creado. Finalmente, el Estado

debe administrar justicia a sus habitantes. Sin nimo de entrar en la clsica

discusin acerca de los poderes funciones del Estado, sus denominaciones,

nmero, facultades y atribuciones, lo relevante aqu es dejar en claro que para

el cumplimiento de cualquiera de las tres actividades indicadas, el Estado se

ve en la necesidad de contar con rganos que las lleven a cabo. rganos que

van desde el Congreso Nacional, Presidente de la Repblica y Poder Judicial,

pasando por la Contralora General de la Repblica, Tribunal Constitucional y

Banco Central, y hasta los recientemente creados rganos de Defensora Penal

Pblica y Ministerio Pblico.

En lo que se refiere a estos ltimos, a saber, Defensora Penal Pblica y

Ministerio Pblico, estimamos que sera impensable hablar de justicia. Unos

acusan, otros defienden y un tercero decide. Al trabajar estos tres rganos en

forma correcta estn garantizando la justicia, que el Estado debe administrar y

86
garantizar. En el ejercicio de cualquiera de las actividades o funciones que

desarrolla el Estado, es posible que ste provoque un dao a las personas. En

el derecho privado, si una persona causa dao a otra y ese dao se causa con

dolo o culpa, hace nacer la obligacin de indemnizar y genera para el que lo

causa responsabilidad. Sin embargo, parece un poco forzado que se deba

recurrir a esta normativa para regular la responsabilidad que se puede generar

cuando es el propio Estado el que provoca el dao o perjuicio. Es por esto que

el tema de la responsabilidad del Estado ha sido un tema muy estudiado,

formulndose teoras que van desde la ms absoluta irresponsabilidad del

Estado hasta las que, por el contrario, sostienen la ms alta responsabilidad del

mismo por los daos que ocasiona.

En una primera etapa, la del Estado Absoluto, que identificaba la nocin de

Estado con la del monarca, se estableci un sistema en que no haba derecho a

reclamo alguno, pudiendo el monarca incluso disponer de la vida y de los

bienes de sus sbditos en forma absoluta y arbitraria. Se entenda que el

monarca haba recibido su mandato de la divinidad, por lo que no era posible

imaginar siquiera que pudiese incurrir en arbitrariedad. No estaba sujeto al

juicio de los hombres ni de las leyes, sino que slo era responsable ante Dios.

87
Como consecuencia de esto, tampoco eran cuestionables las decisiones que

causaran dao proviniendo de los funcionarios de la corona, ya que de admitir

su responsabilidad importaba suponer que el monarca haba elegido mal.

En una segunda etapa, la del Estado de Derecho, cuyas races entroncan

con la revolucin francesa y la Constitucin norteamericana, la situacin

anteriormente descrita cambia drsticamente, sustituyndose el concepto de la

autoridad monrquica y divina por la de la superioridad de la ley, a la que

deben someterse tanto los gobernados como los gobernantes. El principio de

infalibilidad del monarca es sustituido por el principio del gobierno de las

leyes y no de los hombres, y de que no hay autoridad superior a la de la ley.

De esta forma puede sealarse que el Estado de Derecho es aquel que

garantiza a los ciudadanos, frente a su propia accin, la inviolabilidad de sus

derechos otorgndoles, en caso de menoscabo o lesin, las herramientas,

mecanismos y recursos necesarios para restablecer el derecho violado y

obtener la indemnizacin por el perjuicio sufrido.

88
Son bien conocidos los efectos perjudiciales de la irresponsabilidad. El no

responder no garantiza a la poblacin una respuesta por los daos causados,

desincentivando de esta manera el cuidadoso desempeo de cualquier funcin

y/o actividad. El principio de la responsabilidad de los funcionarios es un

principio cardinal del Estado de Derecho. Si alguien no responde est fuera

del sometimiento al derecho, y por tanto, no cumple el postulado bsico del

estado de Derecho: todo el poder est sometido a derecho.

Ahora bien, si analizamos la realidad que atae a una de las funciones del

Estado, puede observarse que el Estado, en el ejercicio de su funcin de

administrar justicia, debe garantizar la integridad de la justicia que l mismo

administra, y ello se logra mediante el cumplimiento estricto de los principios

que consagran el debido proceso, entre otros. Es por esto que puede afirmarse

que el Estado causa dao cuando ocasiona un perjuicio y ha infringido las

normas que consagran dichos principios, debiendo en consecuencia responder

por su actuar. Ahora bien, si dicho actuar hubiere sido culposo o doloso,

deber responder tambin el funcionario, adems del Estado, debiendo ser

siempre este ltimo el obligado a indemnizar, porque de lo contrario quedara

limitada la reparacin de la vctima a la capacidad econmica del funcionario.

89
Se pude advertir tambin, en lo que se refiere a la jurisprudencia tanto

nacional como internacional sobre Responsabilidad del Estado, que mientras

se ha abierto camino en forma llamativa en cuanto a funcionarios y empleados

administrativos, aparece como contenida en su desarrollo y demorada en su

aplicacin, en la rbita de la administracin de justicia. El tema de la

reparacin de los daos causados por los rganos que se relacionan con el

sistema de administracin de justicia no ha salido todava del campo

doctrinario. Su aplicacin prctica es casi nula. Sin un efectivo rgimen de

responsabilidad, todo el sistema del derecho corre riesgo. El poder decidir

sobre el honor, la fortuna y la libertad de un individuo, constituye la suprema

potestad en el orden humano. El Ministerio Pblico es el rgano autnomo

que tiene por funcin principal dirigir en forma exclusiva la investigacin

de los hechos constitutivos de delito, adems de desarrollar una serie de

otras funciones que le encomienda la Constitucin y diversas Leyes, como la

de brindar proteccin a la vctima ya testigos. En el cumplimiento de estas

funciones a travs de sus fiscales y conforme con el principio de unidad

el Ministerio Pblico puede afectar una serie de derechos protegidos,

pudiendo ser titular de ellos el imputado u otra persona con respecto a la cual

el ordenamiento le impone determinados deberes, lo que amerita la


90
fijacin de reglas para determinar cuando estos perjuicios sern

reparables.46

a) Responsabilidad del Estado-Juez

Cmo ya sealamos previamente, la indemnizacin por error judicial se

enmarca dentro del gnero de la responsabilidad del Estado. La

responsabilidad del Estado es el gnero y la responsabilidad por error judicial

es la especie. El artculo 19, nmero 7, letra i) de la Constitucin Poltica,

complementada por el auto acordado de la Corte Suprema de 24 de mayo de

1996; en el artculo 14, nmero 6, del Pacto Internacional de Derechos Civiles

y Polticos y en el artculo 10 de la Convencin Americana sobre Derechos

Humanos, consagran en nuestro ordenamiento jurdico la responsabilidad del

Estado por error judicial. Del examen de la norma Constitucional se infiere

que para tener derecho a la indemnizacin all prevista, se requiere: La

existencia de un proceso penal; Que en ese proceso se haya dictado

sobreseimiento definitivo o sentencia absolutoria a favor del procesado o

46
PHILLIPS VIGUERA, JOS Y TORRES ARRIAGADA, GERMN. 2008. La Responsabilidad
Patrimonial del Estado-Juez en el Contexto de la Reforma Procesal Penal. Memoria de Licenciado en
Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, p 168.
91
condenado; Que ello haya ocurrido en cualquiera instancia; Que la Corte

Suprema declare injustificadamente errnea o arbitraria la resolucin que

someti a proceso al inculpado o conden al procesado, declaracin que

constituye una cuestin previa, y Que el monto de la indemnizacin se

determine con posterioridad a esa cuestin previa en un procedimiento breve y

sumario en el cual la prueba se apreciar en conciencia.

El punto ms importante que debe examinarse para determinar la

procedencia de la reparacin y con la finalidad de ordenar lo que las

expresiones injustificadamente errnea o arbitraria significa, veremos a

continuacin lo que la historia fidedigna, la doctrina y la jurisprudencia han

sealado. Su significado es relevante para los efectos de definir la

responsabilidad del Ministerio Pblico. La Comisin Ortzar entendi por

injustificada o arbitraria la resolucin que someti a proceso al inculpado

o conden al procesado cuando fue dictada sin motivo plausible, por un error

judicial craso. El error en que pueden incurrir los tribunales puede provenir de

que el hecho delictuoso no existe o que, existiendo, el procesado o condenado

no ha tenido participacin o la ha tenido en una calidad distinta. Tambin

92
puede provenir que el sujeto ha realizado una participacin ilcita, es

inimputable o no ha obrado con dolo o culpa.47

Para la doctrina, existen en las expresiones que emplea la Constitucin, dos

hiptesis a verificar. La primera dice relacin con el error injustificado el cual

tiene lugar cuando el error es grave, ms an grosero, cuando habiendo

tenido el juez la intencin de sustentar su acto jurdico terminal, la sentencia,

en una norma de derecho, a pesar suyo, equivocadamente, y por conocer muy

somera e imperfectamente el derecho, ha errado su propsito, cometiendo una

irregularidad manifiesta e inconcebible de parte de un rgano esencial

Estado.48 La segunda hiptesis dice relacin con la arbitrariedad. Arbitrario

ha sido interpretado como contrario a la justo, razonable o legal, inspirado

slo por la voluntad, el capricho.49 En definitiva la arbitrariedad se produce

por la circunstancia evidente de que el juez al fallar no exterioriz haber

47
CARMONA SANTANDER, CARLOS. 2004. Responsabilidad del Estado Juez. Revista de Derecho
Pblico 66: p. 332 y 333.
48
CALDERA DELGADO, HUGO. 1982. Sistema de Responsabilidad Extracontractual del Estado en la
Constitucin Poltica de 1980. Santiago. Editorial Jurdica, p. 31-32.
49
GARRIDO MONTT, MARIO. 1999. La Indemnizacin por Error Judicial en Chile. Ius et Praxis, 5(1): p
447.
93
tenido la menor intencin, inquietud o el ms elemental propsito de sustentar

su acto terminal sobre una norma de derecho.50

Hecho el Anlisis de los conceptos desde la perspectiva de la historia

fidedigna y de la doctrina, es de toda conveniencia examinar la jurisprudencia

de nuestra Corte Suprema sobre el alcance de la normativa constitucional

referente a la frase injustificadamente errneo o arbitraria, respecto de la

resolucin que somete a proceso al inculpado o conden al procesado. En tal

sentido, una sentencia de la Corte Suprema de 14 de noviembre de 1985,

declar que el error injustificado supone la existencia de auto de

procesamiento o de una sentencia definitiva pronunciada con infraccin de los

deberes esenciales de un tribunal, entre los cuales cabe advertir, muy

especialmente, el de analizar acuciosa y detenidamente los antecedentes que

se invocan para dar por acreditada la comisin de un delito.51 Para que una

resolucin tenga el carcter de errneo o de arbitrario en grado de

injustificable, es necesario que adems de ser contradictoria con la razn se

50
CALDERA DELGADO, HUGO. 1982. Sistema de Responsabilidad Extracontractual del Estado en la
Constitucin Poltica de 1980. Santiago. Editorial Jurdica, p. 32.
51
PEREIRA ANABALN, HUGO. 2003. La Responsabilidad del Estado por Error judicial. Gaceta Jurdica
(275): p. 9.
94
haya decretado de manera irregular o caprichosa; es decir, debe carecer

rotundamente de motivacin y racionalidad.

Una vez determinado el concepto de injustificadamente errnea o arbitraria

es posible pasar a analizar la responsabilidad del Ministerio Pblico.

2. Responsabilidad del Estado por actos del Ministerio Pblico

Hay que tener cuidado de no confundir e identificar la actividad de

administrar justicia que desarrolla el Estado con tan slo uno de los rganos

encargados de ello, como lo es el Poder Judicial. Caer en este error es fcil si

no se toma en cuenta la creacin de nuevos rganos, como Defensora Penal

Pblica y Ministerio Pblico. As, cuando se hablaba acerca de la

responsabilidad civil o pecuniaria que le incumbe al Estado como encargado

de administrar justicia, se refera tan slo al error judicial. Hoy, a la luz de los

nuevos rganos que fueron introducidos, desarrollando funciones, si bien

complementarias, distintas a las del poder judicial, no puede sino concluirse

95
que el campo se abre a nuevos horizontes, criterios, principios y normas

aplicable.

Existe una diferencia fundamental entre la responsabilidad del Estado

como administrador de justicia, responsabilidad estatal, personificada por los

funcionarios del Poder Judicial, Defensa Penal Pblica y Ministerio Pblico, y

la responsabilidad de dichos funcionarios, responsabilidad personal, subjetiva.

En lo que se refiere al Estado, participamos de la opinin de hacer responsable

al Estado por toda actuacin u omisin objetivamente antijurdica,

entendiendo que esta antijuricidad objetiva se da cada vez que un

administrado sufre un perjuicio que no est jurdicamente obligado a soportar,

por no mediar ninguna causal que excluya o extinga su responsabilidad, como

suceder en los casos en que el dao obedezca a un evento de caso fortuito,

fuerza mayor o dolo o culpa de la propia vctima. 52 De lo anterior puede

derivarse un principio de aplicacin universal y conforme al cual toda persona

que sufra un menoscabo como consecuencia del actuar del Estado como

administrador de justicia, salvos los casos en los cuales el ordenamiento

jurdico lo autoriza, deber siempre quedar indemne. En lo particular, el

52
HERNNDEZ ESPERANZA, DOMINGO. 1999. Error Judicial: Ensayo de Interpretacin Constitucional.
Ius et Praxis 5(1): P. 471.
96
ordenamiento jurdico autoriza, en el caso del Ministerio Pblico, todos

aquellos daos o menoscabos que no sean consecuencia de conductas

injustificadamente errneas o arbitrarias, , si se quiere, autoriza todas las

conductas que, produciendo dao, sean consideradas justificadamente

errneas o arbitrarias.

El legislador, teniendo en cuanta dicho principio, establece en la Ley

orgnica constitucional del Ministerio Pblico una norma indemnizatoria por

parte del Estado y en favor de las personas que sufrieren perjuicios por las

conductas del Ministerio Pblico o, lo que es lo mismo, de sus fiscales y

dems funcionarios. Dicha norma est regulada por el artculo 5 del

mencionado cuerpo normativo el cual prescribe que:

El Estado ser responsable por las conductas injustificadamente errneas

o arbitrarias del Ministerio Pblico.

La accin para perseguir esta responsabilidad patrimonial prescribir en cuatro

aos, contados desde la fecha de la actuacin daina.

97
En todo caso, no obstar a la responsabilidad que pudiese afectar al fiscal o

funcionario que produjo el dao, y, cuando haya mediado culpa grave o dolo

de su parte, al derecho del Estado para repetir en su contra.

Por lo tanto, para que se configure la responsabilidad del Ministerio

Pblico, tienen, entonces, que haber a lo menos tres requisitos:

a) Que una conducta del Ministerio Pblico haya ocasionado un dao. La

expresin conductas es amplia; comprende errores y omisiones;

b) Que la conducta sea injustificadamente errnea o arbitraria. El calificativo

es el mismo que para la indemnizacin por error judicial; y

c) La demanda debe ser intentada en un plazo no mayor a cuatro aos.

De acuerdo a la norma en estudio las caractersticas de la responsabilidad

del Ministerio Pblico son: Es una responsabilidad del Estado de rango legal.

Desde el punto de vista de su jerarqua, la regla precedente es de rango

puramente legal y no constitucional, como sucede en la responsabilidad por el

Estado Juez. Es patrimonial, pues el Fisco responde por los perjuicios que

98
ocasion un rgano del Estado. De acuerdo a la Ley N 19.640, el Estado

responde por las decisiones del Ministerio pblico, pues ste no tiene

personalidad jurdica. El problema es que como se habla de responsabilidad

patrimonial alguien puede interpretar que excluye los daos morales. Es sin

perjuicio de la responsabilidad funcionaria, pues el Estado tiene derecho a

repetir contra el funcionario, pero solo si se comprueba que medi culpa grave

o dolo; y No exige ninguna declaracin previa de la Corte Suprema para

iniciar la demanda. Las victimas pueden, en consecuencia, recurrir

directamente a los tribunales respectivos.

Dado el poder que tiene el Ministerio Pblico puede suceder que termine

siendo l el responsable y no se haga efectiva la responsabilidad del Estado

Juez, pues la mayora de las acciones que generarn dao estarn asociadas a

sus decisiones. Se puede producir, entonces, un desplazamiento de la

responsabilidad del Estado Juez, a la del Ministerio Pblico. Ms todava si el

factor de imputacin es igual: conductas injustificadamente errneas o

arbitrarias. Y no es necesario pedir previamente alguna declaracin de la

Corte Suprema. Sin embargo, no hay que descartar, tambin, que alguien

busque hacer efectiva ambas responsabilidades, alegando actos perjudiciales

99
diferentes. La jurisprudencia tendr que determinar si eso es procedente.

Resulta, entonces, de capital importancia, analizar, esclarecer, determinar y

sobre todo discutir acerca del real sentido y alcance de este artculo, en

general, y de los conceptos de "injustificadamente errneo y arbitrario", en

particular. La presente memoria trazar lneas de interpretacin acerca de lo

que estimamos debiera ser el real sentido y alcance de la responsabilidad del

Ministerio Pblico frente a los daos que les causen a los particulares.

A. Fundamentos de la responsabilidad por el Error o Arbitrariedad del

Ministerio Pblico

Los fundamentos de la responsabilidad por el error o arbitrariedad del

Ministerio Pblico dicen relacin con:

a) Toda persona que sufra un menoscabo como consecuencia del actuar del

Estado como administrador de justicia, salvo los casos en los cuales el

ordenamiento jurdico lo autoriza, deber quedar siempre indemne;

100
b) Es el Ministerio Pblico quien tiene la funcin exclusiva de dirigir la

investigacin y, en su caso, ejercer la accin la accin penal pblica. En dicha

funcin puede cometer errores o arbitrariedades, por lo tanto las personas

deben contar con este mecanismo para hacer valer las responsabilidades que

correspondan;

c) Las personas, adems del sufrimiento del procesamiento o condena, no

pueden sobrellevar el menoscabo que eso significa y

d) La norma en particular, artculo 5 de la Ley orgnica constitucional del

Ministerio Pblico, compensa al inocente injustamente procesado o

condenado.

Desde ya, podra uno preguntarse por que fue necesario y del inters de

nuestros legisladores redactar el ya comentado artculo 5, de una manera

distinta y, al parecer, ms restrictiva, a la que consagra el artculo 4 de la Ley

101
de bases, el que dispone que el Estado ser responsable por los daos que

causen los rganos de la Administracin en el ejercicio de sus funciones, sin

perjuicio de las responsabilidades que pudieran afectar al funcionario que los

hubiere ocasionado. A primera vista, y no obstante el mayor detalle de la

primera norma, la segunda est exenta de un calificativo conductual que

pudiera llevar a pensar que estamos en presencia de un Ministerio Pblico con

mayor libertad de accin que los rganos de la Administracin.

Sin lugar a dudas que ese calificativo fue puesto con alguna intencin. Est

ms que claro que el motivo fue darle mayor libertad de accin al Ministerio

Pblico respecto del que tiene la Administracin. Suavizarlo mucho implicara

frenar el control de la delincuencia, lo que ni social ni polticamente es

deseable. Pero esta mayor libertad no podr ser tal que implique la

vulneracin de las garantas y derechos fundamentales. Encontrar el punto

exacto, el requisito preciso y la definicin justa acerca de lo que debe

entenderse por injustificadamente errneo o arbitrario podra pensarse sea lo

ideal. Estimamos lo contrario, pues lo correcto es determinar los marcos

generales atendidos los contextos interpretativos que nunca hay que dejar de

lado. La sociedad cambia, evoluciona, los estndar de conducta son distintos.

Lo que antao era criticado hoy es aceptado. Lo que tiempo atrs se permita

ahora se mira con recelo. Por qu pensar que en derecho ocurre algo distinto.
102
Utilizar tan slo el elemento gramatical de interpretacin de normas

jurdicas para estos dos conceptos es errado. No es el nico. Atendido el

contexto de la dictacin de esta norma cobran especial relevancia, entre otros,

los elementos sistemtico y lgico.

Si bien las palabras comentadas, injustificadamente errneo o arbitrario, no

son ajenas al ordenamiento jurdico chileno, en especial por lo que a la

disposicin constitucional del artculo 19 n 7 letra i) se refiere, la que

consagra el derecho a la indemnizacin por error judicial, ello no implica que

debamos aplicar a la nueva normativa el significado que se le ha dado hasta

ahora. Por de pronto, mismas palabras aplicadas a situaciones distintas llevan,

por una cuestin de mera lgica, a soluciones distintas. El significado que se

le da a la buena fe en el matrimonio, por ejemplo, no es exactamente el mismo

al que se da en el campo contractual. Distinto es tambin lo que debemos

entender por representacin en los contratos por lo que se regula a propsito

del derecho sucesorio. Adems dichos conceptos involucrados en la frase

injustificadamente errneo o arbitraria no han sido fciles de conceptualizar,

desde un comienzo, como queda de manifiesto en las actas de la Comisin de

103
Estudios de la Nueva Constitucin designada por la Junta Militar de Gobierno

de 1974, pues inclusive muchos de sus miembros los confundieron.53

Esperamos que la idea haya quedado clara, ms an si se considera que ni

justificadamente errneo ni arbitrario ha sido definido por norma alguna. Lo

que sabemos de su significado es lo que, hasta ahora los ministros de la Corte

Suprema han dicho. Y los ministros cambian, los criterios evolucionan.

B. Requisitos de la conductas injustificadamente errneas o arbitrarias

del Ministerio Pblico

En efecto, en lo que a error judicial se refiere, la propia Constitucin

Poltica, en su artculo 19 nmero 7, letra i) nos dice que para demandar la

indemnizacin deber necesariamente recurrirse a la Corte Suprema para que

ella primero declare si la resolucin impugnada fue injustificadamente errnea

y/o arbitraria, luego de lo cual, y slo en el caso positivo, podr concurrirse a

53
HERNNDEZ ESPERANZA, DOMINGO. 1999. Error Judicial: Ensayo de Interpretacin Constitucional.
Ius et Praxis 5(1): p. 467-468.
104
un Juzgado de Letras en lo Civil para demandar la indemnizacin

correspondiente. Se trata de una especie de pre-juicio que constituye un "pase"

a los tribunales civiles. Adems, las normas aplicables al juicio civil son las

propias del procedimiento sumario, por disponerlo as la propia Constitucin,

aprecindose la prueba en conciencia. El plazo para comenzar el

procedimiento sin que prescriba el derecho es hasta los seis meses siguientes

al da en que la sentencia o sobreseimiento definitivos quedaron ejecutoriados.

Finalmente, lo que la Corte Suprema califica no es la conducta del juez sino la

resolucin que este dict. Por el contrario, el artculo 5 de la Ley N 19.640,

no hace ninguna referencia respecto de la necesidad de un pre-juicio, de una

declaracin previa al procedimiento que solicita se declare el derecho y monto

de la indemnizacin. Tampoco establece normas especiales respecto al tipo de

procedimiento, forma de apreciar la prueba. Lo que s hace el artculo es

establecer un plazo de cuatro aos desde la fecha de la actuacin daina para

pedir la indemnizacin, regula el derecho del Fisco de repetir contra el

funcionario especfico si el dao lo produjo con culpa grave o dolo, adems,

extiende la responsabilidad a las conductas del Ministerio Pblico con lo que

quedan comprendidos no slo los fiscales sino que tambin los dems

funcionarios de este rgano. Finalmente, lo que se impugna no es la resolucin

sino una conducta.

105
A falta de normas especiales corresponde, entonces, aplicar las reglas

supletorias. As, no habr un pre-juicio o declaracin de ninguna autoridad;

conocer en primera instancia el juez de letras con competencia en lo civil; se

tramitara conforme a las reglas del procedimiento ordinario; la forma de

apreciar la prueba ser la legal o tasada; se calificar la conducta del

Ministerio Pblico, es decir, se aplicar a todos sus funcionarios, no tan slo a

los fiscales, por lo que si el fiscal acusa en base a prueba falsa producida por

otro funcionario, el Estado de todas maneras responde; finalmente, el rgano

que fijar el sentido y alcance de lo que por injustificadamente errneo y

arbitrario ha de entenderse ser el juez de letras en primera instancia y en

segunda instancia las Cortes de Apelaciones respectivas. A la Corte Suprema

llegar en contadas oportunidades, tan slo cuando se haya interpuesto el

recurso de casacin, por regla general. Obviamente, una buena estrategia de

litigacin tratar de evitar por todos los medios de incurrir en alguna de las

causales de casacin. Agreguemos por ahora, con toda la discusin que

pudiera generar, el hecho que lo que se calificaba en el caso del error judicial

era una resolucin y, como tal, implicaba calificar algo que se hizo, bien o

mal, pero que se hizo, una accin en definitiva. Por el contrario, al Ministerio

Pblico se lo analiza por su conducta, la cual a diferencia de una resolucin


106
que necesariamente debe ser dictada, puede ser tanto por accin como por

omisin.

Hacer responsable al Ministerio Pblico no solamente por lo que

injustificadamente hizo sino tambin por lo que no hizo, no hay que olvidar

que es el Ministerio Pblico quien tiene la funcin exclusiva de dirigir la

investigacin y de ejercer la accin penal pblica, constituye un sistema de

control de insospechadas consecuencias, negativas para algunos, positivas

para otros. Y no debera extraar esta norma porque la funcin principal del

Ministerio Pblico es velar por la eficiente y correcta persecucin penal. Si de

incumplir esta importante obligacin se siguen perjuicios a los particulares, no

se ve por que estara exento de responsabilidades.

Lo que se quiere del Ministerio Pblico es un trabajo eficiente por sobre la

eficacia. Cumplir su obligacin es de suma importancia, pero no por ello se

podr afectar injustamente a las personas. Nuevamente, no se ve porque

estara exento de responsabilidades. El motivo de la interpretacin restringida

de los conceptos de injustificadamente errneo o arbitrario realizados por la

107
Corte Suprema en lo que a error judicial se refiere, dista mucho de criterios

econmicos. La interpretacin restringida, sealamos, se acerca y se seguir

acercando mas a aspectos personales, relacionados con una especie de

"incomodidad" jurdica de tener que admitir que en cada acto jurisdiccional

daoso para un particular, indemnizable, existe necesariamente un juez que se

encuentra detrs y que, en definitiva, es el "autor" del dao o perjuicio.

Lo anterior es as, no obstante que la Constitucin regule que lo calificable

es una resolucin y no una conducta. El problema est en que, guste o no, cada

vez que una persona sufre un dao como consecuencia de un error judicial, es

porque hay un juez que incurri en l, apareciendo, a primera vista, como el

autor material del perjuicio. Esta incomodidad, estoy seguro, desaparecer

desde que el cuestionado es el Ministerio Pblico. Juzgador y juzgado ya no es

el mismo rgano.

C. Consideraciones Finales

Todo lo analizado hasta ahora, como se dijo, debe ser el requisito mnimo y

fundamental que hay que tomar en cuenta a la hora de interpretar el artculo 5


108
de la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico, sus alcances y

lmites. Desde ya, esperamos haya quedado claros los motivos por los que a

las palabras injustificadamente errneo o arbitrario no se le puede dar el

mismo sentido que se le ha estando dando hasta ahora. Criterios hay varios.

Podemos decir que la arbitrariedad es injustificada por definicin, si bien no

son sinnimos, son trminos relacionados en funcin de la conducta, por lo

que no hay forma de construir lgicamente un concepto de arbitrariedad

justificada. Si definimos la arbitrariedad como una actuacin contraria a

criterios racionales, a la justicia, abusiva, sinnima de capricho, mera

voluntad, discrecionalidad, entre tantos otros sinnimos, sta siempre ser

injustificada. Ms an si con ella se causa dao a una persona.54Por otra parte

el concepto de error injustificado se conceptualiza como aquella ignorancia o

falso concepto que los funcionarios del Ministerio Pblico, especialmente, los

fiscales, tienen acerca de los hechos o el derecho. El que yerra, es porque se

equivoca, y se equivoca porque toma una cosa por otra. Un hecho por otro,

una norma por otra. O simplemente, aplica una norma a un hecho en forma

equivocada.

54
HERNNDEZ ESPERANZA, DOMINGO. 1999. Error Judicial: Ensayo de Interpretacin Constitucional.
Ius et Praxis 5(1): p. 467-468.
109
La cuestin es determinar cuando este falso concepto de los hechos, de la

realidad o del derecho, de las normas jurdicas, es justificable. Si

consideramos que el fiscal como representante del Ministerio Pblico posee a

su cargo la accin penal pblica y tiene por funcin dirigir en forma exclusiva

la investigacin de hechos constitutivos de delito, los que determinen la

participacin punible y los que acrediten la inocencia del imputado, entonces

somos unos convencidos de que al menos en lo que a derecho y normas

jurdicas se refiere, este no puede no saberlas, sin que por ello incurra en un

error injustificado. En el caso de los fiscales, sobre todo, se trata de abogados,

los que no slo estudiaron sus respectivas carreras, sino que adems fueron

capacitados por el Ministerio Pblico, el cual les entreg conocimientos

especializados en la materia. Se trata de abogados que optaron por ejercer una

muy necesaria rama del derecho, la encargada de la persecucin penal, pero no

por ello menos delicada toda vez que es la que ms restricciones a derechos

contempla. Hasta hace poco decida, incluso, sobre la vida de las personas.

Nuevamente, no vemos como el error en el derecho en el que incurra un fiscal

y producto del cual le cause una dao a una persona, pudiera estimarse

justificable.

110
Ante la ausencia de una definicin legal sobre lo que es injustificadamente

errneo, en los hechos, ha de entenderse o, ms precisamente, sobre la

enumeracin detallada de los casos en los que una determinada conducta

daosa pueda ser considerada justificada. Frente a esta situacin, hay dos

opciones: la creacin de una ley interpretativa, por una parte, y la fijacin de

criterios amplios a travs de la jurisprudencia, por otra. La doctrina no viene

sino a contribuir al mejor desarrollo tanto de la primera como de la segunda.

Lejos de estar frente a una discusin parlamentaria a este respecto, creemos

ms factible y probable el desarrollo de una jurisprudencia. Ello es, adems,

deseable, porque si bien la jurisprudencia busca estabilidad no es sinnimo de

rigidez. Su cambio en el tiempo es mucho ms lograble y factible que el de

una norma.

Avanzaremos, entonces, sobre algunos razonamientos generales que

debieran ser el comienzo de una construccin ms acabada a cargo de la

doctrina y jurisprudencia. Por de pronto, como ya lo sealamos, no cabe

mayor anlisis el hecho de calificar el error en derecho y la arbitrariedad como

injustificables por definicin. Si analizamos las normas de forzamiento de

investigacin del nuevo cdigo procesal penal, veremos que es la propia ley la

111
que fija un criterio, si bien objetivo, susceptible de ser dejado a la

discrecionalidad del rgano persecutor. En efecto, el artculo 170 faculta a los

fiscales del Ministerio Pblico a no iniciar una persecucin penal o abandonar

una ya iniciada cuando se tratare de un hecho que no comprometiere

gravemente el inters pblico, salvas determinadas excepciones. Es el llamado

principio de oportunidad. Frente a l, tanto el juez de garanta, de oficio o a

peticin de los intervinientes, y verificados ciertos supuestos, podr, dentro

del plazo de diez das, dejar sin efecto la decisin del fiscal y obligarlo a

iniciar una persecucin penal o a continuar la ya iniciada. Todo ello sin

perjuicio del derecho de la vctima de manifestar de cualquier modo su inters

en idntico sentido el cual necesariamente deber ser ordenado al fiscal por el

juez de garanta. Sucede que si nadie reclama en el plazo de los diez das o,

hecho el reclamo, este es rechazado por el juez de garanta, podr recurrirse a

las autoridades del Ministerio Pblico para reclamar acerca de la decisin del

fiscal. Ya sea que se contine con la investigacin, la que eventualmente

llevar a una acusacin, o que esta se abandone, uno y otro caso, accin u

omisin podran llevar a que esa decisin tomada por el Ministerio Pblico

cause dao a los particulares y sea, consecuentemente, susceptible de ser

indemnizado. Los criterios que las mximas autoridades del Ministerio

Pblico y, en ltima instancia, el Fiscal Nacional tomen, sern claves, pues de

112
una manera u otra estarn entre otras cosas fijando criterios que permitan

posteriormente calificar la conducta del fiscal en forma ms objetiva.

Es precisamente, el inciso 6 del analizado artculo el que seala que las

autoridades del Ministerio Pblico debern verificar si la decisin del fiscal se

ajusta a las polticas generales del servicio y a las normas que hubieren sido

dictadas al respecto. Estas normas y polticas generales constituyen, entonces,

criterios de anlisis que no pueden menospreciarse. Pero toda vez que son

dictadas por los mismos rganos que pudieran llegar a ser afectados, hay que

leerlas e interpretarlas con mucho cuidado. Desde ya no constituyen el nico

criterio.

Otro juicio general puede ser extrado de los requisitos para formular la

acusacin. Bien es sabido que el juez de garanta tan slo controla los

requisitos de forma. Desde esta perspectiva, es difcil encontrar un marco

interpretativo; pero el artculo 248 del Cdigo Procesal Penal que regula el

cierre de la investigacin determina cundo un fiscal podr formular

acusacin. Podr hacerlo cuando estimare que la investigacin proporciona

113
fundamento serio para el enjuiciamiento del imputado contra quien se hubiere

formalizado la misma. Si se lee bien el artculo, el fiscal slo podr acusar

cuando se renen estos requisitos. El problema est, entonces, en determinar

quin controla esto. Desde luego, no es el juez de garanta, el cual se aboca a

aspectos tan solamente formales. Podra pensarse que no hay controles. Y no

los hay, de los del tipo a priori. Es precisamente el artculo 5 de la Ley N

19.640 el que, en conjunto con el analizado artculo 248, se erigen como un

sistema de control a posteriori, fijando criterios generales de interpretacin de

normas de responsabilidad en todos aquellos casos en los que, producto de una

acusacin, se siguen perjuicios. Ello ocurrir, obviamente cada vez que el

acusado sea absuelto. Insisto, la absolucin, si bien evidencia el dao

producido de estar expuesto a un juicio pblico en el que se cuestion la

participacin delictual de una persona, no necesariamente da pie a una

indemnizacin. La conducta del fiscal y tanto la posible arbitrariedad como lo

justificado o injustificado de su error, deber ser analizado a la luz de los

criterios que aqu se exponen. La acusacin, entonces, solamente se podr

hacer cuando est basada en fundamentos serios para el enjuiciamiento del

imputado. Y no cualesquiera fundamentos serios, sino tan slo aquellos

proporcionados por la investigacin. No cumplir estos dos requisitos, seguido

114
de una eventual absolucin del acusado, constituye presupuestos de una

conducta indemnizable.

Finalmente, podra aadir otro criterio como lo es la justicia y el

significado de lo justo, lo correcto. A este respecto, esperamos haber dejado

claro que sea cual fuere la interpretacin que se le d a las palabras

injustificadamente errneo o arbitrario contempladas en el artculo 5 en

anlisis, debern necesariamente ser ms garantistas que la apreciada a

propsito del error judicial. As, con todo, esperamos haber trazado las lneas

generales acerca de lo que una correcta interpretacin debe ser. Toda

interpretacin, debe ser hecha a la luz de un conjunto de contextos que

rodearon la dictacin de la norma analizada. Junto a ellos y la correcta lectura

y entendimiento de determinadas normas podremos desarrollar un estatuto de

responsabilidad pecuniaria de los funcionarios del Ministerio Pblico,

especialmente de los fiscales, cuando sus conductas causen dao a los

particulares.

115
Cuando se quiso suprimir la tortura la detencin por sospecha, como

herramientas de persecucin penal, por nombrar tan slo dos ejemplos

contrapuestos en su gravedad y distantes en su tiempo, muchos creyeron que

un incremento de las garantas individuales y derechos fundamentales, traera

consigo el aumento de la delincuencia. Si bien el tiempo ha demostrado lo

contrario, fueron muchos esfuerzos los que tuvieron que hacer los promotores

de estas derogaciones para convencer a sus similares acerca de la

conveniencia del fortalecimiento de los derechos humanos. Cuando se

quisieron fijar las primeras normas de responsabilidad del Estado; cuando

comenz a tomar fuerza la idea de un Estado de Derecho, en el que los

gobernantes estaban sujetos al control de los gobernados; cuando se decidi

fijar un estatuto de responsabilidad a los distintos rganos del Estado,

otorgando preferencia a la ley por sobre la conducta de la autoridad; cuando se

intent que el Estado le garantizara a los ciudadanos la inviolabilidad de sus

derechos frente a los actos del mismo Estado otorgndoles, en caso de

menoscabo o lesin, las herramientas, mecanismos y recursos necesarios para

restablecer el derecho violado y obtener la indemnizacin por el perjuicio

sufrido; cuando todos estos ideales intentaron plasmarse en normas, muchas

cabezas rodaron. Hoy las celebramos, y no logramos comprender como una

116
sociedad pudo espantarse ante ideales garantistas tan elementales sin los que

hoy no imaginamos vivir.

117
IV. RESPONSABILIDAD DE LOS FISCALES DEL MINISTERIO

PBLICO

1. Introduccin

El sistema de responsabilidad de los funcionarios del Ministerio Pblico se

encuentra expresamente establecido en su Ley Orgnica. Su artculo 11

dispone que el personal del Ministerio Pblico estar sujeto a responsabilidad

administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiere

afectarle y, por otra parte, el artculo 45 dispone que los fiscales del Ministerio

Pblico tendrn responsabilidad civil, disciplinaria y penal por los actos

realizados en el ejercicio de sus funciones, de conformidad a la ley. Este

ltimo artculo es el primero del captulo III esta ley sobre Responsabilidades

de los Fiscales del Ministerio Pblico. Los fiscales, a propsito del ejercicio

de sus funciones, pueden originar distintos tipos de responsabilidad. Pueden

incurrir en hechos constitutivos de delito, o pueden causar daos a terceros, o

118
pueden constituir infraccin de los deberes funcionarios, determinando

responsabilidad penal, civil o disciplinaria, correspondientemente.

Lo siguiente es estrictamente un anlisis normativo en relacin a este tipo

de responsabilidad, ceido a los mrgenes que las disposiciones legales

expresan sin ir ms all de aquellos lmites.

2. Responsabilidad Penal de los Fiscales

El artculo 11 de la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico

dispone, como ya sealamos anteriormente, que el personal del Ministerio

Pblico estar sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la

responsabilidad civil y penal que pudiere afectarle y que adems, el artculo

45 de la misma ley dice que los fiscales del Ministerio Pblico tendrn

responsabilidad civil, disciplinaria y penal por los actos realizados en el

ejercicio de sus funciones, de conformidad a la ley. De lo anterior, no cabe

duda que los Fiscales del Ministerio Publico, estn sujetos a Responsabilidad

119
Penal por los delitos que cometan en el ejercicio de sus funciones. El anlisis

de la Responsabilidad Penal de los Fiscales del Ministerio Pblico, est

constituido, por el estudio de las figuras penales que contiene el Cdigo

Penal, especficamente las figuras contempladas en el Ttulo V, Libro II; de

los Delitos de los Empleados Pblicos en el desempeo de sus cargos y por

otra parte las que se establecen en leyes especiales. No precisamos analizar

detalladamente cada uno de estos tipos penales, pues se escapa al contenido de

esta Memoria y slo nos limitaremos a sealar algunos aspectos generales

relativos a esta particular responsabilidad relacionada con la competencia.

Como es sabido, el Ministerio Pblico es el titular de la Accin Penal

Pblica, la ley nmero 19.640, contiene una norma especial de competencia

para las denuncias hechas en contra de los fiscales que la integran, se trata del

artculo 46 del cuerpo legal en cuestin, que prescribe que, presentada una

denuncia en contra de un fiscal del Ministerio Pblico por su presunta

responsabilidad en un hecho punible, o tan pronto aparezcan antecedentes que

lo sealen como partcipe en un delito, corresponder dirigir las actuaciones

del procedimiento destinado a perseguir la Responsabilidad Penal: Del Fiscal

Nacional, al Fiscal Regional que se designe mediante sorteo, en sesin del

120
Consejo General, la que ser especialmente convocada y presidida por el

Fiscal Regional ms antiguo; De un Fiscal Regional, al Fiscal Regional que

designe el Fiscal Nacional, oyendo previamente al Consejo General, y De un

fiscal adjunto, al Fiscal Regional que designe el Fiscal Nacional. Tratndose

de delitos cometidos por un fiscal en el ejercicio de sus funciones, el fiscal a

cargo de la investigacin deducir, si procediere, la respectiva querella de

captulos, conforme a las disposiciones de la ley procesal penal. Cabe sealar

a que la misma Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico establece

reglas especiales de inhabilitacin para dirigir la investigacin y el ejercicio de

la Accin Penal Pblica, las causales se encuentran expresamente enumeradas

en el artculo 55 de esa ley, la que no reproduciremos en esta oportunidad ya

que no requiere mayor explicacin.

Ahora bien, el artculo 46 del mismo cuerpo legal, al establecer el

procedimiento para investigar la presunta responsabilidad de un Fiscal del

Ministerio Pblico en un hecho punible y designar cules sern los Fiscales

encargados de dirigir las actuaciones del procedimiento, no distingue entre los

delitos comunes y los delitos ministeriales. Estimamos que tambin en el caso

de los delitos comunes cometidos por un Fiscal debe seguirse el

121
procedimiento sealado en el artculo 46 inciso 1; letras a), b) y c). Por

ltimo, el inciso final de la norma en estudio, no permite perseguir la

Responsabilidad Penal de un Fiscal por un delito funcionario mientras no se

haya declarado la admisibilidad de la querella de captulos. Por consiguiente,

si se aplican las normas especiales del Cdigo de Procedimiento Penal y las

del Cdigo Procesal Penal, habr que entender que el Fiscal queda suspendido

de sus funciones si la querella de captulos es declarada admisible.

3. Responsabilidad Administrativa de los Fiscales

A. Generalidades

Es menester recordar que el Fiscal Nacional tiene la superintendencia

directiva, correccional y econmica del Ministerio Pblico, en conformidad a

la Ley, y que se dejo constancia en el Informe de la Comisin del Senado, que

la Corte Suprema no tiene un control disciplinario sobre el nuevo Ministerio

Pblico, ya que no pertenece al Poder Judicial. El control de la Corte

122
Suprema sobre el Fiscal Nacional y los Fiscales Regionales, se limita

nicamente al conocimiento de ciertas acusaciones en su contra por causales

bastante graves que pueden conducir a su remocin. Fuera de este control y de

la sancin extrema de la remocin, no hay ninguno otro que pueda ejercer la

Corte Suprema respecto del Fiscal Nacional o del resto del personal del

Ministerio Pblico. De modo que salvo la remocin, estos Fiscales no

responden disciplinariamente ante ninguna autoridad judicial o administrativa

e incluso no puede ser acusado constitucionalmente ante la Cmara de

Diputados. A este respecto cabe sealar que el artculo 52 N 2 de la

Constitucin Poltica de la Repblica, que se encuentra dentro del ttulo de

Atribuciones exclusivas de la Cmara de Diputados, Captulo V, no incluye

entre las autoridades que all se enumeran, al Ministerio Pblico. El artculo

89 de la Constitucin seala que el Fiscal Nacional y los fiscales regionales

slo podrn ser removidos por la Corte Suprema, a requerimiento del

Presidente de la Repblica, de la Cmara de Diputados, o de diez de sus

miembros, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en

el ejercicio de sus funciones. La Corte conocer del asunto en pleno

especialmente convocado al efecto y para acordar la remocin deber reunir el

voto conforme de la mayora de sus miembros en ejercicio. La remocin de

los fiscales regionales tambin podr ser solicitada por el Fiscal Nacional. As

123
mismo, el artculo 53 de Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico,

reitera lo sealado en la norma anterior. Cabe hacer presente que el precepto

se refiere tanto a la remocin del fiscal Nacional como de los fiscales

regionales y el requerimiento de remocin del fiscal Nacional puede

interponerse por el Presidente de la Repblica, por la Cmara de Diputados o

por diez de sus miembros, mientras que el de los regionales puede solicitarlo

tambin, adems de dichas autoridades el Fiscal Nacional. Corresponde a la

Corte Suprema pronunciarse sobre la remocin en pleno especialmente

convocado al efecto. El procedimiento de remocin, como lo hemos sealado,

se contempla en el artculo 53 de la Ley orgnica constitucional en comento.

La Corte Suprema para acordar la remocin debe reunir el voto conforme de

la mayora de sus miembros en ejercicio.

Las causales de remocin que cimientan la peticin estn expresamente

sealadas en la norma y son, primero la incapacidad, entendida como la falta

de aptitud e idoneidad adecuadas para desempear la funcin. En segundo

trmino el Mal comportamiento, en lo especfico, dice relacin con no realizar

bien las tareas, afectando, por ejemplo la probidad. y por ltimo la

Negligencia, que es sinnimo de descuido, de omisin, de falta de aplicacin.

124
La responsabilidad del Fiscal nacional y de los Fiscales Regionales, por

incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de

sus funciones, no es de naturaleza poltica. Podemos afirmar que ella tiene una

naturaleza jurdica propia y se regula por la Constitucin y la Ley orgnica

constitucional de la institucin. Dichos funcionarios no pueden ser objeto de

juicio poltico, tanto porque tales funcionarios no se incluyen entre los

acusables segn el artculo 53 de la Constitucin, como porque de propsito se

tuvo en cuenta tal circunstancia, como lo explica el informe de la Comisin

del Senado, a fin de evitar el riesgo cierto de politizar el debate y la decisin

del mximo tribunal y de debilitar la autonoma del Ministerio pblico,

considerndose adems que la procedencia del juicio poltico podra inhibir o

limitar a los fiscales a la hora de investigar hechos que involucren a

autoridades de los poderes Ejecutivo o Legislativo.

125
B. Juicio de Remocin

La regulacin del procedimiento de remocin, del Fiscal Nacional y de los

Fiscales Regionales establecida en el artculo 89 de la Constitucin Poltica,

encuentra regulacin positiva en el artculo 53 de la Ley orgnica

constitucional del Ministerio Pblico.

C. Procedimiento

El procedimiento regulado en el artculo 53 de la ley orgnica

constitucional del Ministerio Pblico, contiene los siguientes elementos:

a) Sujeto Activo de la Accin de Remocin. De acuerdo al artculo 89 de la

Constitucin, es titular de la Accin de Remocin en contra del Fiscal

Nacional y de los Fiscales Regionales, el Presidente de la Repblica, la

Cmara de Diputados o diez de sus miembros y slo respecto a los Fiscales

Regionales el Fiscal Nacional;


126
b) Sujetos Pasivos. El Fiscal Nacional y los Fiscales Regionales. Ms adelante

veremos que procede accin de remocin en contra de los Fiscales Adjuntos.

Pero a las causales de Incapacidad, mal comportamiento y negligencia

manifiesta, se agregan otras que enumera el artculo 49 de la Ley N 19.640;

c) Tribunal competente. La Corte Suprema, que conoce del asunto en pleno

especialmente convocado al efecto y para acordar la remocin deber reunir el

voto conforme de la mayora de sus miembros en ejercicio;

d) Las Causales. El artculo 89 de la Constitucin, seala como causales la

incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de

sus funciones.

e) El procedimiento. Admitida a tramitacin, el Presidente de la Corte

Suprema dar traslado de ella al Fiscal inculpado, el que deber ser evacuado

dentro de los ocho das hbiles siguientes a la fecha de recepcin del oficio

respectivo, que le ser remitido junto con sus antecedentes por la va que se

127
estimare ms expedita. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo, si se

hubiere ofrecido prueba, el Presidente fijar una audiencia y designar el

Ministro ante el cual deba rendirse. Efectuadas estas diligencias o vencidos los

plazos, ordenar traer los autos en relacin ante el pleno de la Corte Suprema,

especialmente convocado al efecto, el que slo podr decretar medidas para

mejor resolver una vez terminada la vista de la causa. Para acordar la

remocin, deber reunir el voto conforme de la mayora de sus miembros en

ejercicio. En cuanto a la comparecencia ante la Corte Suprema, se dispuso que

cualquiera de las partes pueda hacerlo hasta antes de la vista de la causa. Tal

como se pudo apreciar, el legislador opt por establecer un procedimiento

detallado, que no est contemplado en la Constitucin, Art. 89, para

resguardar el debido proceso y para asegurarse que la remocin no podr ser

resuelta como si fuera un asunto administrativo, en cuenta y de manera

reservada.

128
D. Otras sanciones aplicables

La Ley N 19.640, se refiere a la responsabilidad disciplinaria en los

artculos 47 a 53. El artculo 49 establece que las infracciones a los deberes y

prohibiciones en que incurran los Fiscales sern sancionadas

disciplinariamente, de oficio o a requerimiento del afectado, con alguna de las

siguientes medidas:

a) Amonestacin privada. Consiste bsicamente en una reprensin verbal, la

cual queda constancia en la hoja de vida del funcionario;

b) Censura por escrito. Consiste en la reprensin por escrito que se hace al

funcionario, de la cual se dejar constancia en su hoja de vida.

c) Multa equivalente hasta media remuneracin mensual, por el lapso de un

mes, o sea, la privacin de un porcentaje de remuneracin mensual del

funcionario, por un lapso de tiempo.


129
d) Suspensin de funciones hasta por dos meses, con goce de media

remuneracin, es decir, la privacin temporal del empleo con goce de un

porcentaje de remuneracin, hasta por un tope y

e) Remocin. Consiste en la decisin de autoridad facultada de poner trmino

a los servicios de un funcionario.

Las medidas disciplinarias anteriores que pueden imponerse a los Fiscales

Adjuntos por el Fiscal Regional respectivo, deben ir precedidas de una

investigacin y de un procedimiento abreviado y oral. La resolucin del Fiscal

Regional es apelable para ante el Fiscal Nacional. Las medidas disciplinarias

mencionadas en las letras a) a d) del artculo 49, se aplicarn tomando en

cuenta la gravedad de la falta cometida, la eventual reiteracin de la conducta

y las circunstancias atenuantes y agravantes que arroje el mrito de los

antecedentes. Respecto del procedimiento para aplicar las sanciones

impuestas, es preciso sealar que no estamos en presencia de un sumario

administrativo, pues se trata de medidas que no involucran remocin y adems

el requerimiento lo puede hacer cualquiera que tenga inters en ello. Las

sanciones, que son anlogas a las establecidas para los funcionarios del Poder

130
Judicial, se aplican previa audiencia del fiscal, con el fin de asegurar a ste el

derecho a defensa.

En cambio, la remocin del Fiscal Adjunto procede solamente cuando

incurra en alguna de las circunstancias siguientes: Incapacidad, mal

comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones;

Falta de probidad, vas de hecho, injurias o conducta inmoral grave,

debidamente comprobadas; Ausencia injustificada a sus labores, o sin aviso

previo, si ello significare un retardo o perjuicio grave para las tareas

encomendadas y Incumplimiento grave de estas obligaciones, deberes o

prohibiciones. Cabe destacar que el Fiscal Regional es la autoridad que

establece los criterios relacionados con los hechos que sirven de fundamento a

las causales descritas y el Fiscal Nacional, en su caso, mediante Oficios y

Circulares establece enumeraciones ejemplares de los tipos de conductas que

constituyen las circunstancias del artculo 50 de la Ley.

Los Fiscales Regionales pueden ser objeto de medidas disciplinarias de

parte del Fiscal Nacional, con excepcin de la sancin de remocin, que slo

131
puede ser acordada por la Corte Suprema a requerimiento del Presidente de la

Repblica, de la Cmara de Diputados o de diez de sus miembros o del Fiscal

Nacional, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el

ejercicio de sus funciones. Para decretar las otras medidas disciplinarias de

amonestacin, censura, multa y hasta suspensin, debe seguirse el

procedimiento indicado en artculo 51 el cual dispone que cuando un fiscal

adjunto aparezca involucrado en hechos susceptibles de ser sancionados

disciplinariamente, el Fiscal Regional designar como investigador a uno de

los fiscales del Ministerio Pblico. Si la gravedad de los hechos lo aconsejare,

en la misma resolucin podr suspender de sus funciones al fiscal inculpado,

como medida preventiva. El procedimiento establecido en este artculo,

establece que, cuando un fiscal adjunto aparezca involucrado en hechos

susceptibles de ser sancionados disciplinariamente, el Fiscal Regional, debe

designar como investigador a uno de los fiscales del Ministerio Pblico,

pudiendo en la misma resolucin, cuando la gravedad de los hechos lo

aconsejare, suspender de sus funciones al inculpado, como medida preventiva.

Este procedimiento es fundamentalmente oral, debiendo levantarse de lo

obrado un acta general que debe ser firmada por todos los que hubieren

132
declarado. Tan pronto se cierre la investigacin, se formularan los cargos, si

procediere, debiendo el inculpado responderlos dentro de dos das, a contar de

la fecha de la notificacin de los mismos. Vencido el plazo para los descargos,

el investigador debe proceder, dentro de los dos das siguientes, a emitir un

informe que debe contener la relacin de los hechos, los fundamentos y

conclusiones a que hubiere llegado y formular al Fiscal Regional la

proposicin que estime procedente. Conocido el informe, el Fiscal Regional

debe dictar dentro de los dos das siguientes la resolucin que corresponda, la

cual debe notificar al inculpado. Dicha resolucin es apelable ante el fiscal

Nacional. En definitiva, son estas las normas que se ocupan directamente de

establecer la responsabilidad de los Fiscales del Ministerio Pblico. El artculo

66 de la Ley N 19.640, seala expresamente que el rgimen general que

regula las relaciones entre el Ministerio Pblico y quienes se desempean en

l como Fiscales o funcionarios, se regulan por las normas de esta ley y por

los reglamentos que de conformidad con ella se dicten. Adems se incluyen

las instrucciones del Fiscal Nacional dictadas en conformidad a la

Constitucin Poltica de la Repblica.

133
Supletoriamente, sern aplicables las normas que se indican a

continuacin:

1. Del Estatuto Administrativo, Ley N 18.834:

a) Los artculos 60 a 66, ambos inclusive, relativos a la jornada de trabajo, del

Prrafo 2 del Ttulo III;

b) Los artculos 88, 89, 90, 91 y 96, del Prrafo 2, sobre remuneraciones y

asignaciones, del Ttulo IV;

c) Las normas sobre feriado anual y permisos contenidas en los artculos 97,

98, 99, 102, 103, 104, 105, 106, y 107 del Prrafo 3 del Ttulo IV; y

d) Los artculos 109 y 113, relativos a prestaciones sociales.

134
2. Del Contrato de Trabajo:

a) Los artculos 7 al 12, relativos al contrato individual de trabajo, que slo se

aplicarn a los funcionarios;

b) Las disposiciones sobre jornada ordinaria de trabajo, contenidas en los

artculos 22, 27 y 28; y

c) Las normas de proteccin de la maternidad contenidas en el Ttulo II del

Libro II, artculos 194 al 208, ambos inclusive.

Por ltimo, le es aplicable, tambin supletoriamente la ley N 19.345, que

dispuso la aplicacin de la ley N 16.744, sobre accidentes del trabajo y

enfermedades profesionales a los trabajadores del sector pblico.

135
E. Caracterstica de la Sancin Administrativa del Ministerio Pblico

Las sanciones administrativas del Ministerio Pblico presentan ciertas

particularidades, que pueden resumirse en que estn sealadas y definidas

expresamente en la ley. En efecto, el artculo 49 de la ley establece una

enumeracin taxativa de ellas y son independientes de la responsabilidad civil

y penal, tal como lo establece el artculo 45 del cuerpo legal en estudio. Estas

deben ser notificadas al afectado, a fin de que ste pueda ejercer los recursos

que franquea la ley, dentro de los plazos que establece el artculo 51. Se

aplican tomando en cuenta dos rdenes de elementos. Por una parte, la

gravedad de la falta cometida. Por la otra, las circunstancias agravantes que

arroje el mrito de los antecedentes, segn lo seala el artculo 50 inciso 1.

F. Procedimiento Disciplinario Especial.

El procedimiento contemplado en le ley nmero 19.640 se presenta con las

mismas caractersticas y con el mismo fin que la investigacin sumaria del

136
Estatuto Administrativo. An ms, la redaccin del artculo 51 de la ley

19.640 es, salvo algunas pequeas diferencias, una repeticin del artculo 120

del Estatuto Administrativo. El fiscal que investiga se denomina investigador.

Lo nombra el Fiscal Regional de entre los Fiscales que integran el Ministerio

Publico, pero quien resuelve en definitiva es el Fiscal Regional y de la

apelacin conoce el Fiscal Nacional. Se trata de un procedimiento

fundamentalmente oral en donde de lo actuado se levantar un acta general

que firmarn los que hubieren declarado, sin perjuicio de agregar los

documentos probatorios que correspondan. La investigacin no puede exceder

el plazo de cinco das. Tan pronto se cerrare la investigacin o, en todo caso,

al trmino del sealado plazo, se formularn cargos, si procediere, debiendo el

inculpado responderlos dentro de dos das, a contar de la fecha de notificacin

de stos. Se sealan plazos de das hbiles. As, si el inculpado ofreciere rendir

prueba, el investigador sealar un plazo al efecto, el que no podr exceder de

tres das. Vencido, el trmino probatorio, el investigador proceder, dentro de

los dos das siguientes, a emitir un informe y formular al Fiscal Regional la

proposicin que estimare procedente. Conocido el informe, el Fiscal Regional

dictar dentro de los dos das siguientes la resolucin que correspondiere, la

cual ser notificada al inculpado. El inculpado podr apelar de la resolucin,

para ante el Fiscal Nacional. El plazo para resolver el recurso ser de dos das

137
hbiles, contados desde la recepcin de los antecedentes en la Fiscala

Nacional. En materia de notificaciones, estas deben hacerse personalmente.

Sin embargo, si el funcionario no es habido por dos das consecutivos en su

domicilio o en su lugar de trabajo, se le notifica por carta certificada, de la

cual debe dejarse constancia.

G. Conclusiones

La responsabilidad administrativa es absolutamente independiente de la

responsabilidad civil o penal del funcionario y, en consecuencia, la condena,

el sobreseimiento o la absolucin judicial no excluyen la posibilidad de aplicar

al funcionario una medida disciplinaria en razn de los mismos hechos. La

responsabilidad administrativa est sujeta a las reglas comunes a todo tipo de

responsabilidad. En tal sentido, est sujeta al principio de la independencia de

las sanciones; al principio del debido proceso; al principio del derecho a

defensa; y al principio que debe existir una condena dictada por autoridad

competente. Asimismo, la responsabilidad administrativa est sujeta a

extincin. A este respecto, resulta necesario sealar que nada dice la Ley

138
orgnica constitucional del Ministerio Pblico sobre las causales de extincin,

a diferencia del Estatuto Administrativo, que las contempla en los artculos

155 y siguientes. Sin embargo, como principios, pueden aplicarse los criterios

que dicha ley establece, por una parte, porque tiene que haber extincin de la

responsabilidad y por la otra, porque las causales que disea el Estatuto

Administrativo son de toda lgica. El artculo 151 de la ley N 18.834, de

1989, establece las siguientes causales que consideramos plenamente

aplicables por las razones sealadas: por muerte; por haber cesado en sus

funciones; por el cumplimiento de la sancin, y por la prescripcin de la

accin disciplinaria. Por tanto, existe un vaco en la Ley N 19.649 ya que no

seala norma alguna sobre de la extincin de la responsabilidad

administrativa.

139
V. ANLISIS JURISPRUDENCIAL

Para finalizar esta memoria, reproduciremos un breve anlisis realizado por

Ballivian Searle55, buscando graficar de qu forma recibe aplicacin el artculo

5 de la ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico.

1. Ortega con Consejo de Defensa del Estado

En cuanto a los hechos, estos son los siguientes: el da 29 de noviembre de

2002, en causa ante el Juzgado de Garanta de Temuco, el Ministerio Pblico

solicit en audiencia reservada la interceptacin del telfono de don Pablo

Ortega Monsalva. Argument que ste se encontraba vinculado a una

asociacin ilcita que tena relacin con el proceso que se estaba llevando a

cabo (acerca de atentados Mapuches en el sur de Chile). Cabe sealar que el

seor Ortega, a la fecha antes indicaba, tena la calidad de abogado defensor


55
BALLIVIAN SEARLE, PEDRO P. 2013. Responsabilidad del Estado por conductas injustificadamente
errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico: anlisis comparativo y jurisprudencial. Ius et Praxis, 19(2), 53-
84.

140
en otros procesos relacionados con el llamado conflicto mapuche. El

Ministerio Pblico en su solicitud no hizo presente dicha calidad, por lo que el

tribunal acogi la solicitud exigiendo el estndar establecido en el art. 222

inciso 1 del CPP, que es claramente menor al que se debi haber sometido, es

decir, el del inciso 3 de este mismo artculo. Una semana despus, el seor

Ortega asume como abogado en la causa en donde se decret la medida

intrusiva. Dos semanas despus se realiza audiencia de cautela de garantas, en

donde se dej sin efecto la medida antes aludida. Fruto de lo anterior, el seor

Ortega deduce la accin contemplada en el art. 5 de la LOCMP. En primera

instancia sta fue acogida, luego en la Corte de Apelaciones revoc la

sentencia de primera instancia y, finalmente, la Corte Suprema conociendo el

recurso de casacin en el fondo, revoc la sentencia de segunda instancia,

estableciendo el deber del Estado de responder por los daos sufridos por el

afectado.

El afectado por la actuacin del Ministerio Pblico fundamenta su

pretensin, en primer lugar, en que dicho rgano (los fiscales a cargo del caso)

si tena conocimiento de su calidad de abogado relacionado con las causas del

conflicto mapuche, por lo que su actuar fue deliberado e intencional, ya que al

141
no comunicar al tribunal dicha caracterstica, el estndar y parmetro con que

resolvi no era el debido, como se dijo anteriormente, en caso de ser un

abogado al que se le va a intervenir el telfono, supone estndares ms

elevados, que los de cualquier persona. Y especficamente en el recurso de

casacin en el fondo deducido ante el Mximo Tribunal de nuestro pas

denuncia una interpretacin errnea por parte de la Corte de Apelaciones de

Temuco, del art. 222. En segundo lugar, denuncia la infraccin de los artculos

2 y 3 de la LOCMP, es decir, que los fiscales en su actuar no cumplieron con

los principios de objetividad y legalidad, y que, por lo tanto, en base al

artculo 5 de la misma ley, el actuar de los fiscales fue injustificadamente

errneo y arbitrario, el que le trajo graves perjuicios personales y

profesionales, afectndose su integridad squica, puesto que dicha grabacin

fue difundida por los medios de comunicacin, y que lo sindicaba como

miembro de una asociacin ilcita terrorista.

La Corte Suprema acogi la pretensin del seor Ortega y orden la

indemnizacin por parte del Estado de Chile, por la conducta

injustificadamente errnea y arbitraria del Ministerio Pblico. De dicha

sentencia, cabe resaltar los siguientes considerandos:

142
a) Considerando 8 El principio de objetividad impone al rgano

persecutor un deber de lealtad, no slo para con la defensa, sino que adems se

traduce en el deber de actuar de buena fe durante todo el procedimiento tanto

como de investigar con igual celo tanto lo que puede incriminar al imputado o

exculparlo de responsabilidad, lo que complementado con la vigencia de la

sujecin a la ley de los funcionarios del Ministerio Pblico trae aparejado que

las actuaciones que llevan a cabo no pueden afectar, derechos constitucionales

o legales. Hay un deber de actuar de los fiscales que debe ajustarse a los

principios que informan su funcin, en este caso el de objetividad, que su

actuar debe tener el mismo celo para determinar la responsabilidad de los

imputados como autores del delito, como tambin para aminorar o exculpar su

responsabilidad.

b) Considerando 9 Que dicho lo anterior, en el procedimiento penal el

Fiscal podr practicar determinadas diligencias slo si cuenta con la

autorizacin previa del juez de garanta cuando stas importen una privacin,

perturbacin o amenaza de los derechos garantizados al imputado o un tercero

por la Constitucin Poltica.

143
c) Considerando 10 Que encerrando esta ltima medida (interceptacin de

las comunicaciones telefnicas) una afectacin de considerable intensidad en

el ejercicio de la defensa, se justifican los mayores estndares que exige el

inciso 3 del referido precepto para su autorizacin. Es decir, esta actuacin

del Ministerio Pblico no puede prescindir de normas esenciales del

procedimiento, pues de lo contrario carece de legitimidad y su infraccin

genera la existencia de prueba ilcita.

Estos dos ltimos considerandos establecen que el actuar del fiscal en este

caso llev a que se tomara una decisin sin contar con todos los elementos

necesarios, lo que trae como consecuencia la afectacin de derechos

fundamentales de una persona, y as tambin la produccin de prueba ilcita, la

que finalmente no va a servir en el proceso.

Luego se establece con claridad cul es el actuar del Ministerio Pblico que

implica una conducta injustificadamente errnea o arbitraria.

144
d) Considerando 12 Que de esta manera, no obstante que el legislador

dispuso de ciertos resguardos que estim necesarios para intervenir las

comunicaciones entre un imputado y su abogado, el Ministerio Pblico no

respet tales parmetros e impidi con ello que el rgano jurisdiccional

resolviera acertadamente el conflicto que se suscita entre esa actuacin y los

derechos del imputado, entre stos, el de la defensa jurdica.

De esta sentencia podemos concluir que la actuacin del juez de decretar la

intercepcin telefnica de un abogado se debi al actuar doloso del fiscal del

Ministerio Pblico, que escondi ante el Juez de Garanta la calidad de

abogado y su relacin con el proceso del seor Ortega.

Cabe hacernos la pregunta de si hubiera sido posible haber intentado la

reparacin a travs de la accin del art. 19 N 7 letra i). La posibilidad queda

abierta, pero lo que es seguro, que la eleccin de la accin utilizada por el

seor Ortega para obtener la reparacin fue la acertada, y que de acuerdo a la

jurisprudencia de nuestra Corte, posiblemente si se hubiera intentado por el

otro modo la respuesta no hubiere sido la misma. Nos hacemos otra pregunta:

se le debi exigir un mayor estndar de verificacin de los requisitos del art.


145
222 del CPP al juez para decretar dicha medida? Aparentemente el Juez de

Garanta fue engaado por el fiscal a cargo, por lo que es discutible plantear la

responsabilidad del juez en este caso.

Un ltimo elemento que llama la atencin es que la Corte no se enreda en

discusiones para determinar qu significa que el actuar del fiscal fue

injustificadamente errneo o arbitrario, sino que simplemente establece que en

el cumplimiento de sus funciones no se adecu a los principios de objetividad

y legalidad, por lo tanto, su actuar trae consecuencias daosas al particular, las

cuales se deben indemnizar, marcando una clara diferencia cuando le toca

resolver la accin contemplada en la Constitucin.

146
CONCLUSIONES

Desde un comienzo, la presente memoria tuvo por objetivo principal

desarrollar el esquema de responsabilidad el Estado por conductas

injustificadamente errneas o arbitrarias del Ministerio Pblico, haciendo

especial referencia a lo que se debe entender por injustificadamente errneo o

arbitrario para efectos de aplicar el artculo 5 de la ley orgnica constitucional

del Ministerio Pblico.

Sin embargo, para llegar al tema central, tuvimos la necesidad de

desarrollar temas de una mayor extensin tal vez, como sucedi a propsito de

la autonoma del Ministerio Pblico, y en relacin a esto nos pudimos percatar

de que la libertad de accin que detenta esta institucin es muy amplia en

relacin a los dems poderes del Estado y es en razn de ello que es de suma

importancia el establecimiento del sistema de responsabilidad que contempla

la ley N 19.640 en su artculo 5. El Ministerio Pblico es protagonista en

un procedimiento en donde es dable que sus conductas devenguen en

147
vulneracin de garantas reconocidas y que, con similares ttulos de

imputacin, genere respecto del Estado, la obligacin de resarcir

perjuicios, con la importante variacin de que se consagra el derecho a

repetir en contra del funcionario que obr con culpa grave o dolo, lo cual

obliga a ste a asumir la responsabilidad, en definitiva, convirtindose en un

lmite superior a la responsabilidad estatal, es decir, el Estado responder

por conductas injustificadamente errneas o arbitrarias de los funcionarios

del Ministerio Pblico, pero que no sean motivadas por culpa grave o dolo.

En otros trminos, la contribucin a la deuda del agente daino depender de

su intencionalidad en la ocurrencia del dao.

Sin perjuicio de lo anterior, la vigencia del principio de responsabilidad

del Estado por los actos del Ministerio Pblico trae consigo una serie

de oscuridades interpretativas atendida la precariedad del desarrollo

legislativo del rgimen de responsabilidad contemplado en el artculo 5 de

la Ley orgnica constitucional del Ministerio Pblico.

Finalmente, cabe sealar que la presente memoria no tiene mayores

pretensiones dogmaticas o tericas, slo se ha buscado esquematizar los


148
aspectos ms relevantes del rgano encargado con exclusividad de la

persecucin penal pblica en relacin al principio de responsabilidad que lo

orienta. Por tanto, se ha logrado una anlisis sistematizado de los aspectos ms

relevantes en relacin al tema central de la memoria, que en un futuro y con

una mayor cantidad de tiempo para su desarrollo, puede llegar a ser mucho

ms completo y preciso.

149
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