LA POLTICA ECONMICA Y SOCIAL COMPARANDO ENTRE

AMERICA LATINA Y EL PER

DEYVI RICHARD DIAZ NAJARRO

PROFESOR: DAVID ARANAGA MANRIQUE
CURSO: POLITICA ECONOMICA

UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERA

FACULTAD DE INGIENERA ECONMICA, ESTADSTICA Y CIENCIAS SOCIALES
LIMA

2017-1

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I. PLANTEAMIENTO DE UN MARCO TEORICO DEL PROCESO DE POLITICA ECONOMICA........................... 4
1. MODELOS DE DESARROLLO ECONOMICO EN LA AMERICA LATINA DURANTE EL SIGLO XXI .... 4
El modelo liberal primario-exportador ...................................................................................... 4
El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones y la lgica intervencionista . 4
El verdadero modelo econmico neoliberal y el modelo del Consenso de Washington .......... 6
2. POLITICA ECONOMICA DEFINICIN ........................................................................................... 9
II. EVOLUCIN POLTICA Y ECONMICA DE AMERICA LATINA Y PER ....................................................... 9
1. El contexto poltico econmico y la racionalidad de los modelos de desarrollo .................. 10
III. EVOLUCIN DE LA POLITICA SOCIAL EN AMERICA LATINA Y EL PER .................................................. 16
1. La Lgica de la poltica social de Per, Chile y Argentina ........................................................ 16
IV. COMPARACIONES DE INDICADORES SOCIALES ..................................................................................... 21
1. El Gasto Social .......................................................................................................................... 21
2. Pobreza e indicadores de calidad de vida ............................................................................ 22
V. CONCLUCIONES ..................................................................................................................................... 24
VI. Bibliografa ............................................................................................................................................ 27

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 INTRODUCCIN
El presente trabajo es el fruto de la investigacin llevada a cabo como becario del proyecto Desarrollo
comunitario auto-sostenido en perspectiva comparada, que el Center For Latin American Social Policy
(CLASPO) de la Universidad de Texas en Austin viene desarrollando en Argentina, Chile, Colombia y Per. Tuve
la suerte de compartir mi estada con otros dos becarios del mismo proyecto, un Socilogo de Chile y un
Licenciado en Polticas Pblicas de Argentina. Siendo yo un economista, fue una experiencia bastante
enriquecedora poder intercambiar opiniones y debatir sobre los modelos econmicos y las polticas sociales
aplicadas en nuestros pases. Como resultado de esos debates surgi en m el deseo de estudiar la evolucin
de la poltica econmica y social en Argentina, Chile y Per.

De cara al 2004, podemos observar que los tres pases se encuentran en escenarios econmicos y sociales
diferentes. Por un lado, Argentina, tradicionalmente el pas de mejor calidad de vida en Latinoamrica, viene
atravesando la peor crisis econmica de su historia. La causa de dicha crisis deriva de la aplicacin de una
variacin del modelo de economa de mercado. Sin embargo, si cruzamos los Andes, vemos que Chile viene
creciendo saludablemente desde su ltima crisis econmica en 1982. Ha disminuido notablemente la pobreza,
de 40% a fines de los ochenta a solo 17% en el 2002. Ha cuadruplicado el monto exportado en un espacio de
veinte aos. Curiosamente, la causa de esta bonanza deriva tambin de la aplicacin de una variacin del
modelo de economa de mercado. Finalmente, Per viene pasando por una etapa de resultados ambiguos. Si
bien el modelo de mercado ha permitido terminar con la inflacin, el crecimiento econmico ha sido errtico
y la pobreza ha aumentado desde 51% a comienzos de los noventa hasta 53% en el 2002. Estas cifras no nos
permiten sacar una conclusin robusta sobre el xito del modelo en estos pases. Sin embargo, por el hecho
que Chile haya logrado un progreso bastante importante, tampoco se le puede desechar como intil.

El principal objetivo de este trabajo es presentar el estado y la evolucin de las polticas econmicas y sociales
de estos tres pases, enfatizando las tres ltimas dcadas. Tanto Argentina como Chile y Per han pasado por
gobiernos populistas (civiles o militares), dictaduras militares (de derecha o izquierda) y finalmente
desembocaron en alguna variante del modelo de mercado. A travs del estudio histrico de estos procesos,
deseo encontrar las similitudes y diferencias en la aplicacin de las polticas, de manera que se obtengan
algunas lecciones de aquellas que fueron ms exitosas.

El primer captulo de este estudio presenta al lector las principales corrientes y hechos histricos que marcaron
la evolucin de la poltica econmica y social en Latinoamrica durante el siglo pasado.

El segundo captulo describe la evolucin del contexto poltico y econmico en cada uno de los pases. El
objetivo de esta seccin es intentar comprender por qu se tomaron ciertas decisiones de poltica y analizar
sus consecuencias. En el caso de Argentina, es esencial preguntarnos por qu un pas con una calidad de vida
tan alta opt por tomar una decisin que la llevara ltimamente al desastroso deterioro de la misma. En el
caso chileno cabe preguntarse cmo han logrado que una poltica econmica de corte econmico liberal
efectivamente mejore la calidad de vida de sus ciudadanos. Finalmente, debemos preguntarnos dnde se
encuentra y hacia a dnde va el Per luego de trece aos de una economa de mercado.

El tercer captulo busca explicar la lgica de la poltica social aplicada en cada pas. Se comparan los principales
indicadores sociales de pobreza, distribucin del ingreso, empleo, educacin, salud, nutricin y sistema
previsional para proporcionar una medida del xito (o fracaso) de los modelos de poltica aplicados.

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Espero, sinceramente, que el presente trabajo anime y contribuya con el debate de los investigadores del
proyecto CLASPO y que proporcione un marco mnimo para el entendimiento econmico y social de los tres
pases.

1. MODELOS DE DESARROLLO ECONOMICO EN LA AMERICA LATINA DURANTE EL

SIGLO XXI
El modelo liberal primario-exportador

El modelo de desarrollo econmico predominante en Amrica Latina hasta la crisis financiera mundial de 1929
fue el modelo liberal primario-exportador. Este modelo favoreca la especializacin de los pases en aquellos
bienes que podan ser producidos al menor costo relativo internacional. En las economas latinoamericanas
dichos bienes eran mayormente las materias primas, pues se explotaban utilizando las ventajas comparativas
inherentes a estos pases: recursos naturales y mano de obra abundantes.

Las manufacturas ocupaban un lugar secundario en las economas latinoamericanas durante esta poca. Las
polticas gubernamentales eran casi neutras hacia la industria, manteniendo los aranceles con fines de la
recaudacin aduanera y no para favorecer a ciertos sectores de la produccin nacional. Algunas de las
manufacturas locales que dependan directamente de la transformacin de algunas materias primas (por
ejemplo los ingenios azucareros peruanos) ya contaban, adems, con un mercado externo cautivo.

El modelo primario-exportador se desarroll dentro del marco de un modelo econmico liberal. Este ltimo
fomentaba una poltica de libre comercio internacional y contaba con que las exportaciones fuesen la principal
fuente del crecimiento econmico. El modelo liberal se fundamenta en dos principios: el inters egosta del
ser humano, que mueve su fin de lucro y la competencia como mecanismo regulador del libre mercado Dentro
de este modelo, el rol del Estado es secundario y mnimo. El principal motor de la economa y el generador del
crecimiento es el sector privado. El Estado se debe limitar a cumplir las funciones que el sector privado no
puede, como la seguridad externa y la educacin y salud para los que no pueden pagarlas. (Parodi 2000)

La crisis financiera de Wall Street en 1929 trajo como consecuencia una recesin no solo en EEUU sino en otras
partes del mundo, incluyendo Latinoamrica. Entre las principales consecuencias de la Gran Depresin
destacaron la disminucin de los precios de las materias primas de exportacin como consecuencia de la cada
de la demanda en los pases industrializados, fuerte contraccin del flujo de capital extranjero a la regin,
incremento de la carga de la deuda externa y creciente proteccionismo de los pases industriales (Parodi 2000).

As, esta crisis llega a Amrica Latina gracias a los vnculos comerciales y la alta dependencia que mantena la
regin con las economas industrializadas. Los gobiernos latinoamericanos buscaron entonces una alternativa
al modelo imperante para solucionar la dependencia de economas forneas, la escasa capacidad de generar
empleo de las economas locales y la modernizacin de solo algunos sectores privilegiados de las mismas. Nace
as el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones.

El modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones y la lgica

intervencionista

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En 1929, la economa de EEUU estaba sobrecalentada. Los agentes haban sobre producido ms all de lo que
el mercado necesitaba y poda soportar. El afn de lucro exagerado de los inversionistas produjo una burbuja
financiera en los mercados financieros internacionales. Ningn agente esperaba que la burbuja se reventara
y procuraron mantenerse en ella para seguir maximizando su rentabilidad. Pero la burbuja estall y ocasion
la mayor crisis econmica mundial del siglo pasado. Haba fracasado el modelo econmico liberal? Haba
fracasado la mano invisible como perfecto ente regulador del mercado? S. Efectivamente, haba fracasado.
Luego de esta experiencia comprendemos que los agentes, dejados a su libre albedro, procurarn buscar
maximizar sus beneficios individuales, muchas veces en perjuicio del beneficio de la sociedad.
Paradjicamente, al hacerlo, y perjudicar a la mayora, se estn perjudicando ellos mismos. La lgica detrs de
este razonamiento lleva a plantear la necesidad de cierto nivel de intervencin de un ente regulador: el Estado.
Se desarrollan as los modelos econmicos intervencionistas.

Estos modelos plantean la redistribucin del ingreso a travs de una serie de controles estatales. Dependiendo
del grado de intervencin realizada, pueden aplicar un control a las importaciones y el crecimiento econmico
basado en el rol empresario del Estado. Sin embargo, la caracterstica comn de estos modelos es el control
de los precios bsicos (como alimentos de primera necesidad), de la tasa de inters y el tipo de cambio, de los
salarios y de algunos servicios bsicos. Los precios de libre mercado son rechazados por ser considerados muy
altos. El Estado interviene en la produccin de algunos bienes, asumiendo las prdidas cuando el precio fijado
es menor al costo. Adicionalmente, subsidia a algunas empresas con la diferencia entre el precio fijo y el costo.
En la prctica, la poltica econmica est cumpliendo tambin el rol de la poltica social (Parodi 2000).

La aplicacin de esta poltica puede generar problemas de dficit fiscal si este mayor gasto no viene
acompaado de una contrapartida equivalente (generalmente un aumento en la recaudacin). El dficit debe
ser solucionado va una mayor emisin monetaria, generando una crisis inflacionaria, o mayor endeudamiento
externo, generando una crisis de balanza de pagos y crisis de tipo de cambio.

La estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) fue el modelo intervencionista que se
desarroll en la gran mayora de pases latinoamericanos desde la Gran Depresin hasta la crisis inflacionaria
de los ochenta y las recomendaciones del Consenso de Washington en 1989. La crisis de 1929 haba reducido
sustancialmente los ingresos por exportaciones de Amrica Latina y, por lo tanto, su capacidad de importacin.
Por ello, se vieron en la necesidad de producir sus propios bienes. Ello, aunado a las restricciones en la
produccin y el comercio de los pases industrializados durante la Segunda Guerra Mundial, constituyeron una
coyuntura propicia para la aplicacin de este nuevo modelo.

Esta estrategia estuvo asociada en Amrica Latina a la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de
las Naciones Unidas y tuvo como su principal pensador al economista argentino Ral Prebisch. El enfoque de
la CEPAL estuvo basado en las siguientes premisas (Parodi 2000):

La economa mundial est dividida en dos regiones: centro y periferia (pases industrializados y no
industrializados). Los pases de la periferia (no industrializados) son heterogneos pues coexisten en
la economa sectores modernos (exportadores, que utilizan tecnologa del centro) y sectores
atrasados. Adems, son especializados en los sectores exportadores primarios, necesitando de
importaciones para cubrir las dems necesidades de bienes de la sociedad. El desarrollo de la periferia
solo se puede lograr alterando su patrn de desarrollo a travs del desarrollo industrial inducido por
el Estado.
Se necesitaba planificar el desarrollo y no dejarlo a las fuerzas del mercado. La CEPAL brind apoyo a
las economas latinoamericanas durante los sesenta con la preparacin de sus planes de desarrollo.
Se deben sustituir los bienes importados por bienes producidos internamente, para lo cual se debe
proteger las industrias nacionales emergentes mediante el bloqueo de las importaciones.

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Sin embargo, esta estrategia tambin mostr serios problemas luego de su implementacin y debi ser dejada
de lado. A continuacin listamos las principales distorsiones generadas en las economas locales:

La proteccin de la industria por parte de los gobiernos, la cual haca que los bienes importados fuesen
ms caros que los nacionales, se mantuvo a pesar de que desaparecieron las condiciones que
originaron la necesidad de la misma.
Los industriales, sabedores del control sobre un mercado cautivo, dejaron de reinvertir en sus
empresas. Esto, con el correr del tiempo, las transform en menos competitivas, ineficientes, e
incapaces de competir en el mercado externo. Las exportaciones y la capacidad de generacin de
divisas de las economas se estancaron.
La profundizacin de la industrializacin por sustitucin requera de mayores importaciones de
insumos y bienes de capital. Este hecho, en conjuncin con el estancamiento de las exportaciones,
ocasion que el modelo, en vez de resolver los problemas de balanza comercial los incrementara.
El proceso de industrializacin requera de importantes inversiones en infraestructura. El Estado,
operando bajo la lgica intervencionista, asumi el rol de principal inversionista de la economa.
Estableci nuevas industrias, otorgo crdito a travs de la banca de fomento y aument el tamao del
aparato estatal. Estas polticas llevaron a un mayor endeudamiento interno y externo, incrementando
el dficit fiscal hacia niveles insostenibles y generando crisis inflacionarias sin precedentes.

As, el modelo no logr sus objetivos finales. Las industrias nacionales no podan competir en los mercados
internacionales pues sus productos eran caros y de baja calidad. No se logr la independencia de los capitales
extranjeros. Por el contrario, el estancamiento de las exportaciones merm la capacidad de generar divisas de
las economas, forzando a los gobiernos a recurrir a mayor endeudamiento externo para cubrir el dficit fiscal
y el de cuenta corriente. Adicionalmente, el dficit tambin fue cubierto por mayor emisin monetaria, la cual
caus un proceso inflacionario que empobreci a los pases y disminuy la capacidad de los gobiernos para
cumplir con sus metas en poltica social.

En la mayora de los pases de Amrica Latina el desplome de este modelo se dio durante la dcada de los
ochenta. El primer hecho que origin un cambio de rumbo fue la crisis de la deuda externa de 1982.
Latinoamrica se haba endeudado de una manera sin precedentes gracias a las medidas liberales que haban
tomado algunos pases de la regin en los setenta como Chile de Pinochet y la Argentina de Videla. Algunas
de las medidas incluyeron la liberalizacin del comercio, de los de los mercados financieros internos y del flujo
de capitales internacionales. Adems, los controles cambiarios y restricciones de flujo de capital y otras
restricciones fueron dejadas de lado sin ningn aumento en la supervisin o regulacin de los mercados
(Theberger 1999). Amrica Latina se volvi una plaza atractiva y rentable para la banca comercial
internacional.

El verdadero modelo econmico neoliberal y el modelo del Consenso de Washington

El modelo neoliberal toma bsicamente los principios del liberalismo de comienzos de siglo y aade algunos
matices nuevos. Tiene en los economistas de la Universidad de Chicago como Friedrich von Hayek y Milton
Friedman a sus principales idelogos. Aparece hacia comienzos de los aos ochenta con la poltica econmica
de dos gobiernos de derecha conservadora como el de Margaret Thatcher en el Reino Unido y el de Ronald
Reagan en los Estados Unidos. Este ltimo modelo fue denominado Reaganomics.

La competencia del mercado sigue siendo el valor central del modelo. Esta doctrina favorece liberar a la
empresa y a los mercados de cualquier intervencin o regulacin estatal que pudiera entorpecer su
crecimiento, as como liberalizar el mercado laboral para facilitar el contrato y despido de trabajadores. Busca
reducir el tamao del Estado a travs de la privatizacin de sus empresas y limitar su rol en la economa

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disminuyendo su capacidad de gasto. Adems, se favorecen la disminucin de los impuestos para las empresas
e inversionistas institucionales de manera que puedan, en teora, reinvertir ese dinero en la economa y
generar ms puestos de trabajo. En el plano internacional busca el libre comercio de bienes y servicios, la libre
circulacin del capital y la libertad de inversin. En resumen, el modelo busca que el crecimiento econmico
genere riqueza para las empresas y que esta se chorree hacia abajo, beneficiando a toda la sociedad.

Luego de casi 25 aos de la aplicacin de este modelo sabemos que tiene serias deficiencias. En Estados
Unidos, el ingreso despus de impuestos de la familia mediana aument 10% entre 1979 y 1997, mientras que
el ingreso del quintil inferior disminuy ligeramente. Durante el mismo periodo, el ingreso del 1% superior
aument 157% (Krugman 2002), constituyndose casi en el 14% del total del ingreso de las familias
estadounidenses. Esta cifra se ha duplicado en los ltimos 30 aos y ahora casi equivale al ingreso del 40%
inferior de la distribucin. Vemos as que el efecto chorreo a travs del cual iban a mejorar el ingreso
de las familias ms pobres, inclusive en la nacin ms rica del mundo, ha sido inexistente. En 1970, el
0.01% de los contribuyentes de arriba ganaba el 0.7% del total del ingreso disponible en la economa, lo
que significaba que ganaban 70 veces ms que el promedio. Sin embargo, para el ao 1998, ese 0.01%
correspondiente a 13,000 familias ganaba el 3% del total del ingreso disponible, casi lo mismo que 20
millones de las familias ms pobres del pas.

Vemos entonces que el modelo econmico neoliberal, que va de lado con el pensamiento poltico
conservador republicano en los Estados Unidos, est disociado de la lucha contra la pobreza y la mejora
de la calidad de vida de los ciudadanos en los quintiles inferiores de la distribucin del ingreso. Son acaso
estas medidas las que sugiri el FMI y el Banco Mundial a razn del Consenso de Washington? Por qu
sugerir medidas que van a empobrecer ms a los pases ya de por s pobres?

John William son (2000) seala que existen dos interpretaciones de la frase Consenso de Washington.
El significado original propuesto por l constituye un mnimo comn denominador de polticas sugeridas
por las instituciones de Washington a los pases de Amrica Latina para solucionar sus problemas
econmicos en 1989, mientras la segunda interpretacin es un sinnimo de polticas neoliberales
extremas o de fundamentalismo de mercado, un compromiso dogmtico extremo con la creencia que el
mercado puede manejar todo. Estas polticas son similares a las del modelo neoliberal aplicado por
Reagan. El primer significado va atado con 10 polticas que el autor considera pueden llevar
efectivamente a la reduccin de la pobreza (ver tabla 1), mientras que de la segunda interpretacin no
puede esperarse ese logro.

TABLA I
Disciplina fiscal Liberalizacin comercial
Re direccionamiento del gasto pblico hacia campos
Liberalizacin de los flujos de inversin
que favorecieran la mejora en la distribucin del ingreso
extranjera directa.
como la educacin y la salud.
Reforma tributaria para ampliar la base Privatizacin
Desregulacin (eliminando barreras a la entrada
Liberalizacin de las tasas de inters
y salida del mercado)
Tipo de cambio competitivo Respeto a los derechos de propiedad
Fuente: William son (2000)

De estas medidas las ms controversiales lo constituyen la liberalizacin de las tasas de inters, la liberalizacin
comercial y la liberalizacin de los flujos de inversin extranjera directa. En el caso de la liberalizacin de las
tasas de inters, varios economistas como Stiglitz y el mismo William son han tenido reparos al respecto y
sealan que esta se debe llevar a cabo hacia el final de un proceso de liberalizacin financiera. La liberalizacin
comercial es contraria a la poltica proteccionista aplicada por los pases del milagro asitico, los cuales

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lograron desarrollarse efectivamente .Tambin se puede decir lo mismo de la liberalizacin de la inversin
extranjera directa, especialmente en el caso de Corea del Sur. William son concluye que la capacidad de
disminucin de la pobreza de las 10 reformas propuestas depende de la manera como se implementen.
Ciertamente, medidas como la liberalizacin de las tasas de inters, los flujos de inversin extranjera directa
sin la regulacin adecuada pueden llevar al colapso financiero. Adicionalmente, no mantener un tipo de
cambio competitivo flexible si no optar por uno fijo puede tambin ser una medida desacertada. Las crisis
financieras internacionales de los ltimos aos han estado relacionadas, en mayor o menor medida, con fallas
en este tres ltimas polticas.

Luego de 14 aos de aplicacin del modelo del Consenso de Washington, hemos presenciado algunos
resultados calamitosos. El ltimo de estos fue la crisis Argentina de 2001 y 2002.

Podemos acuar estos desastres financieros a las malas interpretaciones del modelo o a fallas en el modelo
en s mismo? Es una pregunta para la cual an no tenemos respuesta cierta an. Chile parece ser el nico pas
que efectivamente ha llevado a cabo el modelo exitosamente. Sin embargo, an Chile debi pasar por dos
crisis en 1975 y 1982. Son entonces estas crisis endgenas al modelo? Estar Argentina donde est Chile de
aqu a 20 aos? Y qu ser de Per, que 13 aos despus de la aplicacin del modelo del Consenso an no
ha tenido una crisis pero tampoco ha despegado como s lo hizo Chile? Lamentablemente, no tenemos
podemos vaticinar el futuro. Sin embargo, si la historia y el sentido comn nos sirven de algo podemos sacar
algunas conclusiones preliminares:

Las teoras econmicas han evolucionado mucho a lo largo de la historia mundial. Lo

que se plante en una poca puede resultar totalmente obsoleto 20 aos despus.
Esto nos lleva a pensar que nadie tiene la verdad absoluta en materia de Economa.

Las teoras estn profundamente influenciadas por el contexto poltico e histrico en

que se disearon. As, las respuestas correctas para un pas no necesariamente lo son
para otro.

La ejecucin de polticas econmicas est relacionado con el contexto poltico en el que

se aplican. Este contexto puede generar distorsiones en la correcta aplicacin del
modelo y ltimamente ocasionar el colapso del mismo.

Principios demasiado rgidos, que no plantean mecanismos de salida o de

discrecionalidad, tienden a ser perjudiciales para las economas en el mediano plazo.
Esta es una realidad especialmente si existen agentes que pueden lucrar al forzar la
ruptura de esa rigidez.

Liberalizar elementos de la economa de una manera violenta y sin la regulacin

adecuada puede ocasionar un colapso. Los mercados que una vez estuvieron
protegidos no estn preparados para funcionar libremente de la noche a la maana.

El mercado no lo puede todo. El Estado es an necesario para regular y promover,

sobre todo en economas emergentes. Las economas asiticas prosperaron gracias a
la intervencin adecuada del Estado, el cual contaba con un verdadero plan de
desarrollo. Su desarrollo y el chileno se deben a una poltica pro-exportadora de largo
plazo fomentada por el gobierno.

El modelo neoliberal extremo (Reaganomics) incrementa las brechas en los ingresos

de la poblacin. Es un tipo de darwinismo econmico. Aquellos que esta excluidos
estarn cada vez ms excluidos y los de arriba cada vez estarn ms arriba. Es

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 totalmente ineficiente para reducir la pobreza y redistribuir el ingreso.

2. POLITICA ECONOMICA DEFINICIN

La poltica econmica puede definirse como el conjunto de directrices y lineamientos mediante los cuales el
Estado regula y orienta el proceso econmico del pas, define los criterios generales que sustentan, de acuerdo
a la estrategia general de desarrollo, los mbitos fundamentales e instrumentos correspondientes al sistema
financiero nacional, al gasto pblico, a las empresas pblicas, a la vinculacin con la economa mundial y a la
capacitacin y la productividad. Todo ello pretende crear las condiciones adecuadas y el marco global para el
desenvolvimiento de la poltica social, la poltica sectorial y la poltica regional.

En un primer momento se presenta una definicin general, y posteriormente se har una reflexin propia
sobre el concepto. De este modo, se entiende como el conjunto de instrumentos, procedimientos y medidas
que se aplican en un sistema poltico para controlar el crecimiento econmico. Cada pas establece
determinadas polticas para lograr sus metas, sus objetivos y sus planes estratgicos, para ello requiere de un
plan econmico para posicionarse en el mercado internacional. El encargado de implementar estas medidas
es el Poder Ejecutivo mediante los rganos fiscales y administrativos, los cuales establecen las lneas que
deben seguirse. Es importante destacar que existen instrumentos ms fuertes que otros, no obstante todos
son parte de un mismo proceso. El objetivo primario es el control de la economa, y el gobierno central acta
con base en el anlisis de las variables. Adems, existe una interdependencia entre todos los actores y
estrategias.

Algunos ejemplos bsicos del manejo de la poltica econmica son: el empleo y la generacin de nuevas
empresas en la economa. Este es un tema central del gobierno, por lo que la demanda de empleo es una
variable constante de parte de los ciudadanos. Los ciudadanos requieren contar con la mayor cantidad de
oportunidades, y el Estado desde un punto de vista idealista debe proveer de estas posibilidades. El tema del
empleo se relaciona directamente con el tipo de salario, es decir, existe una relacin directamente
proporcional entre la cantidad de empleos generados y el nivel de remuneracin. El problema del empleo es
un tema crucial para cualquier gobierno. Todos los gobiernos, no importa su espectro ideolgico: izquierda,
derecha o centro, enfrentan el mismo problema, es decir, el empleo como un problema que requiere atencin
inmediata.
El xito de una economa se basa en el nivel de expansin de su mercado interno y en la competitividad en el
mbito externo. Por lo general, una economa que no crece est destinada a ser dependiente de otras, y al
contrario, una economa fuerte ofrece estabilidad al interior y se posiciona con xito en la balanza comercial
de exportaciones e importaciones. No obstante, no es tan sencillo controlar la balanza comercial, ms bien
intervienen otros factores como el clima poltico, la coyuntura electoral y el grado de aceptacin de los
ciudadanos hacia los programas que ofrece el gobierno en el poder.

En este captulo describiremos y analizaremos brevemente la evolucin del contexto poltico y la poltica
econmica durante el siglo XX en los tres pases, con especial nfasis en los ltimos 30 aos. Nuestro principal
objetivo es entender la racionalidad de los cambios de modelo a travs del tiempo. Presentaremos algunos

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indicadores econmicos para analizar los resultados obtenidos por dichas modelos, estudiando en particular
la evolucin del Producto Bruto Interno y el Producto Bruto Interno per cpita.

1. El contexto poltico econmico y la racionalidad de los modelos de desarrollo

Durante el siglo XX, los tres pases han presentado bsicamente los mismos modelos de desarrollo, pero en
momentos distintos. El cuadro 1 sintetiza, a grandes rasgos, los modelos y los periodos en que se ejecutaron.

Cuadro 1
Argentina Chile Per
Modelo Liberal
Primario Exportador siglo XIX-1929 siglo XIX-1929 siglo XIX-1962
Modelo de
Sustitucin de 1930-1990 1930-1970 1963-1985
Importaciones
Populismo 1946-1955;
Macroeconmico 1970-1973 1985-1990
1973-1976
Ortodoxia y
Economa de 1991-2004 1973- 2004 1990-2004
Mercado
Elaboracin a partir de documentos y estudios revisados

Per: Inestabilidad Endmica

El Per Republicano no se ha caracterizado por la estabilidad poltica. El pas ha contado con 57 presidentes
durante sus 182 aos de historia, 30 de los cuales han gobernado despus del siglo XIX. Durante el siglo XX
ocurrieron 8 golpes de estado, y gobernaron 15 diferentes presidentes militares o autocrticos. Podemos decir
entonces que el transicin de gobiernos democrticos en Per es ms la excepcin que la regla.

El modelo econmico de desarrollo imperante hasta 1962 fue de corte liberal y exportador, mayormente de
productos agrcolas (arroz, azcar y algodn) y agroindustriales. El sector exportador no se articul con la
industria nacional para generar productos con valor agregado, lo cual haca vulnerable la economa a los
cambios en los precios de los commodities. La alta rentabilidad en la exportacin de productos primarios
desincentiv a la inversin en el sector industrial, mientras que los aranceles bajos mantenan competitivos
los precios de los bienes importados. Bajo este sistema, la entrada de capital y la repatriacin de utilidades
eran prcticamente irrestrictas y la intervencin y participacin estatales eran mnimas. Entre 1950 y 1962,
el dficit fiscal promedio anual fue -0.2% del PBI, la inflacin fue de 7.0% anual, el PBI creci anualmente a una
tasa de 5.3% y la deuda externa ascenda a US$ 158 millones de dlares. Sin embargo, la situacin social no
era buena. Los resultados del crecimiento no llegaban a los sectores ms pobres y la distribucin del ingreso
era cada vez ms desigual. Los dos quintiles inferiores solo perciban el 8.8% del ingreso y el quintil inferior
2.5% (peor que el 4% de Mxico y Brasil), mientras el decil superior perciba el 49% del ingreso. Persista una
dualidad bastante marcada en la economa: la agroindustria costea de tecnologa avanzada y la agricultura
de subsistencia serrana de baja productividad. En 1958 y 1959 los precios de los bienes exportables cayeron,
por lo que se manifestaron presiones para un cambio en el modelo.

En 1962, ms de 30 aos despus del comienzo del modelo de sustitucin de importaciones en Argentina y
Chile, el electo presidente Fernando Belande, del partido Accin Popular, comienza a implementar este
nuevo modelo. Durante este periodo se llevaron a cabo las tpicas polticas del modelo como la subida de

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los aranceles para los bienes finales, la fijacin del tipo de cambio, controles de precios, aumento de la
inversin estatal en infraestructura, mayor gasto pblico, incremento de la deuda externa (necesaria por la
falta de divisas generadas por el atraso cambiario) y, adems, se comenz con el proceso reforma agraria. Sin
embargo, estas reformas no contaron con consenso poltico, enfrentando oposicin directa del grupo
exportador que se vea directamente perjudicado. Las reformas no fueron consideradas lo suficientemente
radicales. As, en octubre de 1968, el General Juan Velasco lidera un golpe de estado de corte nacionalista.

El modelo liderado por Velasco fue una versin extrema de la sustitucin de importaciones y la intervencin
estatal. Se estatizaron la gran mayora de empresas internacionales, se mantuvieron aranceles altos a los
bienes finales, se sigui aumentando el gasto fiscal a travs de la inversin en infraestructura. Como resultado
contino en aumento el dficit fiscal, que fue cubierto, al igual que en el gobierno de Belande, por deuda
externa. Durante este gobierno se intensific, adems, el proceso de reforma agraria, dado que,
efectivamente, la propiedad agrcola se encontraba bastante concentrada. La estructura de la propiedad de
la tierra era desigual; en 1961 el 1.2% de los propietarios tenan el 52.3% de las tierras, mientras que el 84.6%
de los pequeos propietarios y comunidades tenan el 48.4% de la tierra.38 Es importante destacar lo fatdico
que fue para el Per la reforma agraria combinada con la sustitucin de importaciones, pues en buena cuenta
estas dos polticas incompatibles desarticularon el aparato productivo nacional. La industrializacin por
sustitucin de importaciones discrimina en contra del sector agrcola, pues el tipo de cambio atrasado
desincentiva las exportaciones del sector e incentiva la importaciones alimenticias. El control de precios de los
alimentos tambin reduce los incentivos a los productores agrcolas. Estos factores atentan contra la inversin
y sin inversin no hay crecimiento. O sea, era econmicamente imposible generar crecimiento en el sector
agrcola bajo las polticas que se aplicaron. La agricultura pas de representar el 23% del PBI en 1950 a solo
15% en 1968. Las tierras expropiadas fueron transferidas mayormente a las cooperativas agrarias de
produccin (CAP) y la Sociedades Agrcolas de Inters Social (SAIS), que hacia 1979 tena control del 65% de la
tierra expropiada. La reforma esperaba fomentar una nueva clase de empresarios a travs de la propiedad
privada colectiva. El funcionamiento de las CAP y la SAIS present problemas de lgica desde el principio, pues
eran administradas por los miembros (bajo la supuesta lgica de una empresa privada) pero reciban directivas
del estado (para ejecutar polticas de corte socialista). Por ejemplo, el Estado presionaba para aumentar el
nmero de miembros (aumentando as el empleo). Sin embargo, ello elevaba los costos, con lo cual la
cooperativa poda dejar de ser eficiente

En buena cuenta los resultados de la reforma fueron decepcionantes. Se distribuyeron 10000,000 de

hectreas a solo 340,000 de las 1200,000 familias campesinas, siendo excluidas las ms pobres. En buena
cuenta, los nicos beneficiados por la reforma fueron los miembros de las cooperativas, que inclusive
comenzaron a contratar a los campesinos ms pobres como trabajadores, crendose as una nueva oligarqua.
Ms an, la falta de experiencia gerencial de los cooperativistas, la dificultad de concertar decisiones de
produccin entre tantos agentes (una falla innata al modelo cooperativo) y las contradicciones del mismo
modelo provenientes del Estado hicieron casi imposible el xito de las cooperativas. stas comenzaron a
quebrar, una a una, y se increment la migracin de la sierra a la costa, en particular a la ciudad de Lima,
fenmeno que databa de la poca de Belande. Hacia 1977 la agricultura dej de crecer y en 1978 decreci
3%. El Per, trgicamente, comenz a importar alimentos que antes exportaba. La idea de transferir la tierra
a quien la trabaja para distribuir la riqueza, y aumentar la productividad de las tierras andinas, para cerrar
la brecha entre agricultura costea y serrana fue, en buena cuenta, una utopa.

Velasco se encontraba en un estado precario de salud, mientras el modelo nacionalista entraba en crisis. El
descontento popular, manifestado a travs de varias huelgas y motines, era evidente. As, en agosto de 1975,
el General Francisco Morales Bermdez se proclam Presidente de la Repblica. Durante el periodo 1975-
1980 se intentaron revertir algunas de las medidas de Velasco, ms no la reforma agraria ni la estatizacin de
empresas privadas. Por un lado, se fomentaron las exportaciones no tradicionales a travs de sucesivas

11
devaluaciones de la moneda (que generaron inflacin), se intentaron, sin mayor xito, sucesivos ajustes de las
cuentas fiscales y se sigui incrementando la deuda externa. Este periodo se vio beneficiado por un aumento
en los precios de los metales exportables.

En 1980, retorna la democracia al Per y sale elegido el depuesto Fernando Belande, lder de Accin Popular,
organizndose un cogobierno con el Partido Popular Cristiano de centro-derecha. El gobierno aplic una
extraa combinacin de poltica liberal en lo comercial pero populista en lo macroeconmico. Contino el
endeudamiento externo, lo cual condicion la retrica de la poltica econmica. Para conseguir los crditos
del FMI y el BM el gobierno hablaba de reducir la inflacin y abrir la economa, pero en la prctica aplic una
poltica fiscal expansiva, aumentando la inversin pblica ms all de sus medios. Esto, aunado a las mini
devaluaciones del tipo de cambio, hizo que la inflacin se mantuviera por encima del 70% durante estos aos,
llegando a 158% en 1985. La desigualdad de ingresos, inherente desde los inicios de la repblica, no haba sido
solucionada. As, a inicios de los aos ochenta nace los movimientos subversivos Sendero Luminoso y MRTA y
el gobierno no logra articular una estrategia coherente para vencerlos en sus inicios.

En 1985, sale elegido Alan Garca, del partido de mayor antigedad en el Per, el APRA. De tendencia
socialista, antiimperialista y revolucionaria, decide declarar unilateralmente la moratoria de la deuda
externa e indica que los pagos no podran exceder el 10% de las exportaciones. Esta medida aisl
inmediatamente al Per de la comunidad financiera internacional y demostr ser el primero de una larga lista
de errores. Durante este quinquenio, se regresa hacia el modelo de sustitucin de importaciones y la
intervencin estatal a travs de polticas fiscales y monetarias expansivas. Se aplicaron nuevamente los
controles de precios y se subieron los aranceles a las importaciones, prohibindose una gran cantidad de
artculos de consumo que podan ser fabricados en el Per. Garca trat de controlar la inflacin fijando los
precios bsicos de la economa como la gasolina y la luz46, pues el Estado era dueo de las empresas
productoras. Este retraso se pudo mantener gracias al financiamiento del Estado y el creciente dficit fiscal (-
6.4% del PBI en 1986, -8.1% en 1987, -9.7% en 1988 y -8.4% en 1989) que solo poda ser cubierto por emisin
inorgnica de moneda, pues ya no tena acceso al capital extranjero. El plan funcion por un ao y medio, pues
en 1987 la emisin comenz a causar presiones inflacionarias, llegando sta a 114.5% durante ese ao. Para
1988 haba escalado a 1722% y para 1989 la inflacin era calamitosa, 2775%.

Durante el quinquenio aprisa, tambin se fij el tipo de cambio a travs del Mercado nico de Cambio, por el
cual los importadores de bienes intermedios y de capital le compraban dlares subsidiados al Estado. En la
prctica, este sistema fue generador de corrupcin, pues solo los miembros del APRA se inscriban en la planilla
para recibir dlares MUC para luego revenderlos en la calle. El resultado fue, obviamente, un tipo de cambio
atrasado y desfavorable para las exportaciones. El fenmeno terrorista contino en ascenso y dej de ser un
fenmeno rural para volverse un fenmeno urbano y capitalino. Las largas colas para conseguir alimentos, las
huelgas, y la violencia terrorista llevaron al pueblo peruano a buscar una alternativa a los partidos
tradicionales. En un primer momento, esa alternativa la representaba Mario Vargas Llosa del Movimiento
Libertad, que se ali con el Partido Popular Cristiano y Accin Popular, dos partidos tradicionales, para formar
el Frente Democrtico (FREDEMO). Vargas Llosa fue claro en su mensaje durante la campaa: polticas
liberales tipo el modelo del Consenso de Washington47. El APRA aprovech para usar este mensaje en su
contra mediante una campaa de desprestigio a esta ideologa. Adems, los candidatos al congreso por el
FREDEMO gastaron miles de dlares en campaas publicitarias en la televisin. As, la poblacin percibi que
Vargas Llosa era ms de lo mismo: los partidos tradicionales corruptos e ineficientes. En las elecciones de abril
de 1990, aparece en segundo lugar un virtual desconocido que hasta haca un mes no figuraba en las
encuestas: Alberto Fujimori del movimiento independiente Cambio 90. ste pasa a segunda vuelta y derrota
a Vargas Llosa por ms de 20% del voto.

El pas recibe a Alberto Fujimori como nuevo Presidente de la Repblica sin saber qu esperar. En un primer
momento, antes de asumir el gobierno, deja entrever que aplicara un ajuste gradual a la inflacin. Sin

12
embargo, luego de reunirse con el economista ortodoxo, y futuro ministro de economa, Carlos Boloa,
Fujimori decide aplicar una poltica de choque, pues consider que era la nica medida sensata dada las
circunstancias. Primero se debera elevar drsticamente los precios hasta su nivel estimado real y luego se les
dejara libres. Paralelamente se aplicara una estricta poltica monetaria, emitiendo solo lo indispensable. La
poltica dio resultado, pues la inflacin pas de un desastroso 7649% en 1990 a 139% en 1991. Hacia 1994, la
inflacin era solo 15%, mientras que desde 1997 el Per goza de inflacin de un solo dgito. Durante el periodo
1990-1995, se inician una serie de reformas para transformar a la economa peruana en una economa de
mercado. Se inici un proceso intensivo de privatizaciones, que favoreci un crecimiento econmico
acumulado de 43% en los siete primeros aos. Se liberaliz el comercio y el ingreso de capitales extranjeros y
se flexibilizaron las relaciones laborales.

El 05 de abril de 1992 Fujimori dio un autogolpe de estado, cerrando el Congreso temporalmente porque ste
pona obstculos a las reformas de mercado y de lucha antisubversiva. Durante este periodo autocrtico, se
captur al fundador y lder de Sendero Luminoso, Abimael Guzmn. Se llamaron a nuevas elecciones
parlamentarias para un Congreso Constituyente, ahora s favorable al Fujimori. En 1993, se promulg una
nueva Constitucin Poltica que permita la reeleccin presidencial. Fujimori, que gozaba de popularidad
elevada en todos los sectores sociales pues haba controlado la inflacin y acabado con el terrorismo, sali
reelegido en 1995 con ms del 60% de los votos.

Lamentablemente, su segundo periodo no fue tan positivo como el primero. El gobierno se convertira
progresivamente en autoritario y corrupto, liderado desde las sombras por el asesor presidencial Vladimiro
Montesinos. A partir del 1998, el gobierno hace ms esfuerzos para lograr la reeleccin de Fujimori que por
continuar con la Reforma del Estado y posicionar al Per en la senda del desarrollo. Se recurri a una falacia
en la interpretacin de la constitucin, la denominada Ley de Interpretacin Autntica, por la cual el periodo
1990-1995 no contaba como primer periodo presidencial pues la nueva constitucin haba entrado en vigencia
en 1993. As, Fujimori podra postular nuevamente en el 2000. Cuando los miembros del Tribunal
Constitucional no favorables al gobierno protestaron esta ley, fueron depuestos. As, el gobierno de Fujimori
se haba vuelto juez y parte; el destino del Per quedaba solo es sus manos. El tercer periodo solo dur tres
meses pues se escapa a Japn tras el escndalo del primer video de la red de corrupcin de Montesinos. Le
sigui un gobierno de transicin dirigido por el Presidente interino elegido por el Congreso, Dr. Valentn
Paniagua. El gobierno de transicin convoc a nuevas elecciones, resultando ganador el Dr. Alejandro Toledo.
Este asume el poder en julio del 2001 en medio de amplias expectativas sociales y demandas contenidas de la
poblacin. Ambos gobiernos mantuvieron el enfoque de la poltica econmica de mercado.

El comportamiento de la economa peruana: exageradamente variable

La tasa de crecimiento del PBI peruano muestra histricamente un comportamiento bastante variable (ver
grfico 4), lo cual es perjudicial para la eliminacin de la pobreza en el largo plazo. Los tres modelos aplicados
durante el siglo XX (liberalismo, sustitucin de importaciones y economa de mercado) han mostrado no haber
establecido tasas de crecimiento altas conjuntamente con mejoras en la distribucin del ingreso. A
continuacin analizaremos los acontecimientos que han condicionado el crecimiento peruano durante los
ltimos 30 aos.

13
 Fuente: Memorias del Banco Central de Reserva del Per, diversos aos

El impacto de las reformas implementadas por el gobierno de Velasco se comienza a notar en el ao 1972. Las
medidas estatistas desincentivaron la inversin, mientras la estructura agro- exportadora del pas se
desarticul en manos de cooperativistas inexpertos. El resultado final fue la alteracin definitiva de la
tendencia de crecimiento positivo que haba manifestado la economa peruana los anteriores 60 aos. Lo
paradjico es que la distribucin del ingreso y la pobreza, como veremos en detalle ms adelante, seguan
igual. En resumen, el experimento socialista-nacionalista fracas y dej como legado un profundo retroceso
econmico. El dficit fiscal contino su tendencia creciente, llegando a 7.5% del PBI en 1977. Morales
Bermdez opta por una poltica contractiva por el lado de la demanda, ocasionando recesiones en ese ao y
el siguiente. Sin embargo, logr reducir el dficit fiscal a 0.6% del PBI en 1979. Per se vio beneficiado es ao
por la coyuntura de los precios de sus metales de exportacin y mostr buen crecimiento hasta 1982, cuando
es impactado por la Crisis de la Deuda Externa Latinoamericana. Al ao siguiente, la economa peruana se ve
impactada negativamente por el Fenmeno del Nio, que caus prdidas por US$ 1500 millones y adems por
la poltica de ajuste ortodoxo (fiscal y monetario) que quera aplicar el gobierno para recibir dinero del FMI.
En la prctica el ajuste fiscal no se pudo llevar a cabo por la cada de la recaudacin estatal por la recesin. As,
el dficit fiscal se elev a 10.4% del PBI en 1983. La cada del PBI en 9.3% hace retroceder a la economa
peruana a niveles de 1978.

14
La prxima gran crisis la gener el modelo populista de Alan Garca. La economa creci en 12.1% en 1986
gracias a polticas monetarias y fiscales expansivas. La economa se recalent al siguiente ao, y luego del
intento de nacionalizacin de la Banca (por la necesidad de controlar el crdito para poder seguir regulando
ficticiamente el crecimiento) los empresarios e inversionistas perdieron total credibilidad en el pas. Hacia
1988, el dficit fiscal lleg al 9.7% del PBI, mientras el producto se contrajo en 9.4%. El prximo ao fue un
poco ms de lo mismo: dficit 8.4% y cada en el PBI de 13.4%. A fines de ese ao el PBI peruano llega a niveles
de 1983 y le demora hasta 1995 para llegar a niveles de 1987, cspide del crecimiento aprista. Alan Garca
nunca consider la posibilidad de aplicar una poltica de choque, ortodoxa, que liberalizara los precios, donde
el Estado ya no dictaminara cuanto costaban las cosas. Este fue un gravsimo error. Si se hubieran hecho las
medidas correctivas en 1987, cuando la inflacin era solo 1145%, se hubiera evitado tres aos de sufrimiento
adicional al pueblo peruano. La razn por la que no se hizo fue porque la sugerencia vena de los organismos
imperialistas de Washington DC. Mario Vargas Llosa entra en la escena poltica en 1987, y comienza a
predicar el modelo de ajuste tipo choque. Garca, por el hecho oponrsele polticamente pues representaba
los intereses de la oligarqua y los partidos de derecha, sigui empecinado en los ajustes progresivos durante
1988 y 1989. Cabe reflexionar profundamente sobre las razones que llevaron a Garca a continuar con sus
polticas en medio del fracaso y el descalabro inminente. La principal la razn que me viene a la mente es el
respeto extremo a sus dogmas de izquierda. Lamentablemente, por el cumplimiento con sus creencias arrastr
a todo el pas al desastre.

Llegado Fuimori al gobierno se aplic una poltica bastante cercana al modelo del Consenso de Washington.
El principal artfice y diseador del modelo fue el segundo ministro de Economa, Carlos Boloa, que entr a
los 5 meses de iniciado el gobierno. Se iniciaron algunas reformas estructurales como las privatizaciones de
empresas estatales; se establecieron entes reguladores en los mercados privatizados (telefona, energa,
defensa del consumidor); se cre el sistema previsional privado y su ente regulador; se vendi las
participaciones del estado en el mercado financiero y se repotenci su ente regulador; se reform el sistema
de administracin tributaria. Todas estas medidas potenciaron el crecimiento del PBI peruano, pues aument
la llegada de capital extranjero y la inversin privada directa. En el ao 1996, el gobierno tuvo que aplicar
polticas monetarias y fiscales contractivas para evitar un rebrote inflacionario, pues en los aos 94 y 95 la
economa haba crecido muy rpidamente. El ao 1997 muestra un crecimiento saludable nuevamente, 6.7%.
Sin embargo, la economa peruana no ha vuelto a crecer a tasas tan altas desde ese ao. Al ao siguiente Per
se ve inmerso en una recesin (PBI cae 0.5%) por el efecto de la Crisis Rusa y por un nuevo Fenmeno del
Nio, mientras al ao siguiente continan los efectos (PBI crece solo 0.9%). En el 2000, debido a la alta
incertidumbre poltica de las elecciones fraguadas y la salida de Fujimori del gobierno en noviembre, solo se
creci 2.8%. La incertidumbre continu durante el gobierno provisional de Paniagua y desde que Toledo
asumi la presidencia. A pesar de la baja popularidad y la desconfianza en el rgimen, Per creci 4.9% en el
2002 y 4.0% en el 2003, debido a grandes proyectos mineros, a las exportaciones a EEUU gracias al ATPDEA, a
los buenos precios experimentados por algunos de los minerales de exportacin, el programa de construccin
Mi Vivienda patrocinado por el gobierno, las bajas tasas de inters internacionales y por el proyecto de Gas
de Camisea. Podemos concluir, sin temor a exagerar, que la bonanza actual peruana es ms gracias a una
cuestin coyuntural de buena suerte para el pas, que de una buena poltica de desarrollo propiciada por el
gobierno. Se han parado los proyectos de privatizacin pues son impopulares y no se ha continuado con las
reformas de segunda generacin, pues el partido de gobierno no tiene credibilidad ni apoyo en el congreso ni
ante el pueblo. A pesar de eso, la mayora de equilibrios fiscales se mantienen. Toledo ha recurrido al
financiamiento externo para sobrellevar el dficit fiscal de aos anteriores. Esto ha llevado aumentar el ratio
Deuda Externa/PBI a casi 49%, lo cual seala que se debe mantener suma cautela con este indicador si
consideramos que el ratio Deuda Externa/Exportaciones totales es casi 300% (Banco Mundial 2003)

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En este captulo describiremos y analizaremos brevemente la evolucin de la poltica social en los durante
los ltimos 30 aos. Analizaremos el gasto social, la pobreza y la distribucin del ingreso para contrastar los
resultados obtenidos por los modelos de poltica social en los tres pases.

1. La Lgica de la poltica social de Per, Chile y Argentina

La cerveza artesanal se viene desarrollando muy recientemente, forma parte de nuestra cultura,
impulsada por pequeos emprendedores.

El rea de influencia que hemos delimitado para desarrollar nuestro proyecto est comprendido por
los distritos de Barranco, San Isidro Santiago de Surco, San Borja y Cercado de Lima, siendo estos los
lugares con mayor influencia econmica y donde se concentra una mayor proporcin de empresas
dedicadas a nuestro mismo rubro.

Argentina
El sistema de poltica social argentino no fue construido con el objetivo principal de proteger a los
sectores ms pobres de la sociedad. El Estado de Bienestar argentino se basa en una larga tradicin
mutualista instaurada por los inmigrantes europeos. Se ordena a travs de una meritocracia definida
por una serie de caractersticas de los beneficiarios como ocupacin, nivel de ingreso o pertenencia a
ciertos grupos de presin. En buena medida, son los sectores con dichas caractersticas los
efectivamente logran el acceso a los bienes sociales, mientras aquellos que no pertenecen a estos
grupos terminan siendo excluidos.

La poltica social argentina nace a comienzos de los aos cuarenta, con algunos primeros desarrollos
en reas especficas. Aparecen los primeros sistemas de jubilacin gremiales. A su vez, el Estado toma
las riendas en materia educativa (alta cobertura y alfabetismo a travs de un sistema obligatorio y
gratuito) y de salud (se constituyen las bases para el sistema de obras sociales). El sistema se desarrolla
durante el primer gobierno de Pern, donde se construye un sistema poltico basado en la relacin
paternalista y clientelista entre el Estado y al sociedad. Posteriormente, durante las dos dcadas
siguientes se consolid la participacin estatal en el rea de la previsin social, la educacin, la salud,
la vivienda y la asistencia social bajo una lgica cada vez ms universalista.

El sistema comenz a tener problemas hacia inicios de los aos setenta. Con la llegada del tercer
gobierno de Pern en 1973, se agravan los conflictos entre la lgica particularista y universal de la
poltica pblica. Existan cada vez mayores problemas fiscales para cubrir las demandas sociales. Esta
presin sobre las cuentas fiscales hizo al gobierno recurrir al endeudamiento externo, y, cuando este
se agot, al endeudamiento interno, ocasionando el problema inflacionario que describimos en el
captulo anterior. Durante el ltimo gobierno militar se inici una orientacin ms liberal de la poltica
social. Se inici el proceso de descentralizacin administrativa de la ejecucin de la poltica educativa
y de salud. Hacia la dcada de los ochenta, la inflacin, en buena cuenta, haba disminuido
drsticamente el valor real de las prestaciones sociales. Consecuentemente, se restringieron las
coberturas y se buscaron fuentes alternativas de financiamiento.

En 1991, el ao en que se decide acabar definitivamente con la inflacin a travs de un modelo

ortodoxo de ajuste fiscal, el Estado se retira de espacios donde tradicionalmente intervena. Este
hecho tuvo dos efectos claros: la necesidad de la poblacin para buscar cobertura privada y la
aparicin del sector privado como proveedor de servicios sociales en reas rentables. El nuevo modelo
privatiz casi todas las empresas de servicios pblicos (telefona, gas, electricidad, agua, transporte).

16
Las polticas sociales se ven profundamente transformadas en su funcionamiento, recursos,
administracin, rgimen de acceso y tipo de beneficios. Ocurre en Argentina una retraccin, al mejor
estilo liberal de Reagan y Thatcher, en el que se desmantela con extrema rapidez el sistema que haba
imperado por ms de cuarenta aos. El Estado se concentrara en atenciones focalizadas, a travs de
programas asistenciales, para responder a los problemas sociales. Asimismo, se continu la
descentralizacin de la ejecucin de la poltica social iniciada en los setenta, traspasando casi el 70%
de los programas sociales nacionales destinados a la poblacin en situacin de pobreza y
vulnerabilidad social a los gobiernos provinciales, municipios y organizaciones no gubernamentales,
recayendo la efectividad de los programas en la capacidad institucional de dichos autores59. Dos
problemas surgen de esta nueva estrategia: la fragmentacin excesiva e ineficiencia en la ejecucin
de las polticas sociales y los incentivos del gobierno a usar los programas con fines clientelistas. Hacia
1999, coexistan ms de 60 programas tratando de subsanar carencias especficas en forma parcial,
generando as duplicaciones de recursos administrativos, falta de integracin y de coordinacin entre
programas. Aunque cierto grado de fragmentacin es necesario, pues se busca atender a grupos
especficos, el exceso de esta termina ocasionado un derroche innecesario de recursos.

Chile
La poltica social chilena ha transitado por tres fases durante el siglo XX. La primera fase comienza en
los aos 20 y dura hasta el golpe de estado de Pinochet. Durante esta fase, el rol del Estado se puede
calificar de benefactor, pues asumi progresivamente la responsabilidad de definir, financiar y
ejecutar los programas sociales. Este sistema se caracteriz por ser universal y centralizado. El sistema
no estaba focalizado sobre la poblacin ms necesitada, aunque ya existan algunos programas para
las madres y nios recin nacidos. El acceso al sistema era, al igual que el sistema argentino,
bsicamente a travs del estatus ocupacional. La prioridad del sistema fue incrementar la cobertura
de los servicios, lo que ocasion que el nivel de gasto social fuera creciente en el tiempo. Adems,
durante esta fase, no estaban claramente definidos los orgenes del financiamiento del gasto social,
por lo que podemos inferir que la poltica social estaba por encima de la estabilidad econmica. Para
1972, hacia el tercer ao del Gobierno de Allende, el gasto social haba crecido 59.4% respecto a 1970.
Lo problemtico de este hecho fue que parte importante del aumento fue utilizado en gasto corriente
para incrementar los sueldos del personal de los sectores educacin y salud. La redistribucin del
ingreso se realiz mediante el control de precios de las tarifas pblicas, generando prdidas cuantiosas
a las empresas estatales y empeorando el, ya cuantioso, dficit fiscal.

Durante el periodo de Pinochet, se cambiaron tanto el enfoque de la poltica econmica como el de la

poltica social. El principal problema que enfrentaba el gobierno era la inflacin. Por lo tanto, era
necesario reducir el ritmo de emisin de dinero y, con ello, reducir el nivel de gasto del Estado. Para
lidiar con los problemas sociales pendientes, el Estado trat de compatibilizar los objetivos sociales
con los econmicos focalizando el gasto social sobre los grupos en extrema pobreza y dando prioridad
a la educacin bsica, la salud y nutricin materno-infantil. Esta estrategia buscaba mejorar el capital
humano de los sectores ms pobres para que luego tuvieran mayores posibilidades de mantenerse
sobre la lnea de la pobreza por sus propios medios. Esto no significaba necesariamente abandonar los
programas asistenciales destinados a suplir carencias bsicas, pero si habra que dirigirlos hacia los
sectores prioritarios.

Para cumplir con esta estrategia, era necesario identificar y localizar a los ms pobres para, a partir de
este diagnstico, disear los mecanismos para llegar a ellos. Para lograr este objetivo se construy en
1974 el Mapa de la Extrema Pobreza a partir de la informacin del Censo de Poblacin y Vivienda de
1970, que proporcionaba antecedentes de la calidad de la vivienda, equipamiento, hacinamiento,

17
educacin, edad, etc. El mapa fue actualizado luego, a partir del Censo de 1982, para poder comparar
resultados derivados a partir de metodologas similares. Adicionalmente, en 1980, se cre la ficha CAS,
un sistema uniforme a nivel nacional para estratificar a los grupos pobres, as como identificar y
priorizar a los beneficiarios de los programas sociales. La ficha se elaboraba a partir de una entrevista
de la asistente social de la municipalidad a los jefes de hogar de las familiar ms pobres para obtener
informacin sobre la salud, educacin, ocupacin e ingresos del grupo familiar. A partir de estos
resultados se elaboraba un ndice de pobreza de cada familia. En 1985, se inici la aplicacin de la
Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica (CASEN), a nivel de 20,000 hogares a nivel nacional, para
monitorear a los beneficiarios de los programas sociales. A partir de esta informacin se pudieron
revisar los diferentes programas sociales, redefinirlos y crear los instrumentos objetivos que
permitieran la seleccin de los beneficiarios de los diferentes programas.

Otro importante eje de la poltica econmica y social de este periodo fue la descentralizacin
administrativa y fiscal. Bajos este enfoque se desconcentraron los servicios sociales, traspasando la
administracin de la educacin, salud y subsidios sociales a las municipalidades. En buena cuenta, el
Estado cumpli un rol subsidiario durante este periodo. Aport el financiamiento de las programas
para los ms pobres, los norm, supervis y evalu. Sin embargo, retrocedi en su rol de ejecutor de
las polticas y le dej su sitio a las municipalidades y a las empresas privadas con fines de lucro. Prefiri
otorgar subsidios a la demanda de los servicios (como por ejemplo la educacin) en vez de subsidiar
la oferta de los servicios a travs de su intervencin directa como operador. Asimismo, se privatizaron
algunos servicios sociales en ciertos sectores y se dieron incentivos para que la empresa privada
participara de manera ms activa en la provisin de servicios sociales.

La tercera fase se inicia con el gobierno de Aylwin. Consciente que existan demandas sociales an
desatendidas, plante, inclusive desde la campaa electoral, la necesidad de una reforma tributaria
para financiar el aumento en el gasto social. Sin embargo, este aumento debera ser consecuente con
el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica y la disciplina fiscal; la poltica econmica y la
social, en la prctica, se volvieron complementarias. As, durante 1990, la poltica restrictiva del
gobierno solo le permiti a la economa crecer en 3.7%, mientras se redujo el gasto pblico total en
5% en trminos reales (Arellano 1996: 71). La poltica fue exitosa, pues se logr controlar la inflacin.
Adicionalmente, gracias a la estabilidad macroeconmica, durante los aos de Aylwin se lograron
niveles rcord de inversin en 1993, y, por lo tanto, el crecimiento sostenido permiti al gobierno
invertir ms en los programas sociales. El gasto social aument de

12.9 % del PBI en 1990 a 16.6% en 2000 (MIDEPLAN 2001). A fines de la dcada de los noventa, el
gasto social per cpita era US$ 1091, localizando a Chile por encima del promedio de los pases de ms
alto gasto en Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam y Uruguay) (Hardy 2002).

Adems de este esfuerzo por incrementar el gasto social, el Gobierno de la Concertacin introdujo
algunos elementos nuevos a la poltica social chilena. En primer lugar, se continuara con la focalizacin
hacia los ms pobres, pero ya no sera ste el nico pblico objetivo, pues el pas tambin necesitaba
de programas ms universales. As, los programas sectoriales trataran de proporcionar un nivel de
vida bsico para toda la poblacin, pero seran complementados por programas especficos para
grupos especialmente vulnerables. Este esfuerzo incorpor nuevos temas a los anteriormente
vigentes (salud, nutricin, educacin, pobreza) como el acceso a la justicia, programas contra las
drogas, discapacidad, tercera edad, mujeres, etc., adems de incorporar herramientas de focalizacin
territorial. El nuevo enfoque de la poltica social fue democrtico, concertado y participativo. Por dicho
motivo, la asignacin del gasto social no solo fue un tema tcnico sino de concertacin entre grupos
sociales y polticos. Durante este periodo tambin se profundizaron las reformas de la

18
descentralizacin. Se crearon los gobiernos regionales y se destinaron mayores recursos econmicos
para su administracin. Asimismo, el enfoque busc incorporar la participacin de la poblacin,
especialmente en la etapa de ejecucin de los programas sociales, pero tambin en la definicin de
prioridades, recursos y gestin en el nivel local. El sector privado contina siendo un actor importante
dentro de la ejecucin de las polticas, pero aparecen otros actores como las ONG, las fundaciones y
las organizaciones de base como ejecutores de programas especficos para los sectores ms
vulnerables. Finalmente, el Estado se consolida en el rol de regulador sobre la actividad privada en la
ejecucin de la poltica social.

Per
La poltica social peruana nace durante el gobierno de Manuel Odra entre 1948 y 1956, un dictador
de derecha pero de corte populista. Durante su gobierno se implement una poltica importante de
construccin de obras pblicas y se distribuyeron alimentos en las zonas urbano- marginales. Sin
embargo, la distribucin del ingreso continuaba siendo desigual. As, al entrar Fernando Belande al
gobierno en 1962 implementa medidas como la reforma agraria para mejorar la distribucin de la
propiedad y el control de precios para mejorar la distribucin del ingreso. Durante los subsiguientes
gobiernos se sigui en buena medida un modelo de sustitucin de importaciones, con breves
intermitencias de liberalizacin comercial. Durante la aplicacin de este modelo econmico, el Estado
se encarg de disear, financiar, implementar y controlar los programas sociales. La asignacin de
recursos provena de arriba hacia abajo sin que existiese participacin de la poblacin. Las principales
iniciativas en lo social radicaban en extender la cobertura de la educacin y la provisin de salud bsica
bajo una lgica universal. Sin embargo, generalmente la clase media fue la beneficiaria de esta poltica,
pues eran los que tenan mayor capacidad de articular sus demandas. Por otro lado, la poltica ms
comn para mejorar la distribucin del ingreso fue el control de precios. Pero ya vimos en el captulo
anterior que este modelo colaps en los tres pases cuando las empresas estatales no pudieron seguir
manteniendo los precios atrasados, pues se estaban yendo hacia la quiebra. Adems, para financiarlas
(y para financiar el dficit fiscal) se recurri a la emisin inflacionaria. La hiperinflacin ocasionada por
el gobierno de Alan Garca redujo a la mitad el ingreso mnimo legal en trminos reales. Sus polticas
en buena cuenta hicieron ms pobres a los ms pobres.

Fujimori, al ser consciente que se aplicara un fuerte paquete econmico para tratar de enmendar el
desgobierno dejado por Garca, deba disear e implementar una estrategia que le permitiera proteger
a los ms necesitados de los efectos del ajuste. As, el gobierno opt por primera vez en su historia a
articular programas sociales directamente orientados a los ms pobres. La lgica detrs de los
programas focalizados era asegurar una red de proteccin social temporal para los ms desvalidos, la
cual sera retirada poco a poco tan pronto se recuperara la economa. La primera experiencia peruana
fue el Programa de Emergencia Social (PES), el cual fue suspendido por falta de fondos a los siete
meses de su inicio. El principal problema fue la falta de financiamiento, pues el Estado estaba
quebrado y no tena acceso al crdito externo (gracias a la moratoria unilateral proclamada por
Garca). La ausencia del Estado durante el progresivo descalabro econmico ocurrido durante los 90
fue compensada por las organizaciones de la sociedad civil a travs de las ollas comunes, los
comedores populares (estimados en 1700 hacia 1990) y los comits de vaso de leche (3500 a nivel
nacional).

A partir de 1991 se implementa este nuevo marco de poltica social. Se crean el Fondo Nacional de
Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), organismo que canalizara fondos para la construccin

19
de pequeos proyectos en zonas de extrema pobreza y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA) para elevar el nivel nutricional de la poblacin ms necesitada. Este programa tuvo a su
cargo los comedores populares (para adultos) y los comedores infantiles (para madres y nios
menores de 6 aos). Una caracterstica del sistema implementado por Fujimori fue la concentracin
de la ejecucin de estos programas (y por lo tanto del presupuesto y gasto sociales) en el Ministerio
de la Presidencia - MIPRE (en buena cuenta un ministerio de desarrollo social). La lgica detrs de este
hecho era la eficiencia y economas de escala que se podan lograr al centralizar la canalizacin del
gasto social. Sin embargo, este sistema tuvo dos fallas graves: la descoordinaciones entre la ejecucin
de la polticas sectoriales y las del MIPRE, lo que ocasionaban duplicaciones de esfuerzos y de gastos
administrativos; y la ms nefasta de todas, el clientelismo. Este vivi su peor momento cuando durante
la campaa de re-reeleccin de Fujimori, los beneficiarios del PRONAA eran pagados y llevado en
camiones a las manifestaciones del entonces presidente.

Al establecerse Toledo en el gobierno, tard dos aos para deshacerse de la lgica populista que l
tambin deseaba implementar. A travs de una serie de promesas incumplidas, escndalos pblicos
sobre casos de nepotismo y corrupcin en la familia presidencial y el partido de gobierno, el presidente
Toledo goza de una popularidad que rodea el 10%. A pesar que la situacin macroeconmica es buena,
la situacin poltica no lo es. A mi parecer existen tres motivos claros: evidentes errores polticos del
presidente; una prensa independiente, que a veces colinda con las regiones de la oposicin y la falta
de una clara mayora en el congreso a favor del partido de gobierno. A diferencia de la poca de
Fujimori, vemos que los escndalos polticos llegan a los medios, establecindose as mecanismos
inmediatos de fiscalizacin. La falta de una clara mayora, si bien ha trabado iniciativas buenas,
tambin ha servido para que exista mayor conciencia de la falta de impunidad que gobern el Per
durante la dcada de los noventa.

En diciembre de 2002 los principales partidos polticos y representantes del acuerdo nacional firmaron
el Acuerdo Nacional, documento que plasma la poltica de desarrollo que deber seguir el pas. Se
proponen metas ambiciosas como el incremento del gasto en Educacin hasta el 6% del PBI, de la
recaudacin hasta 18% del PBI. A su vez se plasma a la inversin privada como el motor de la economa
y del crecimiento, se propone diversificar la oferta exportable, mantener una mayor eficiencia,
transparencia e independencia de la poltica econmica, as como la progresiva descentralizacin
administrativa y fiscal de las labores estatales. Por el lado social, se busca garantizar acceso igual de
oportunidades para todos los ciudadanos, as como fomentar el trabajo, educacin, salud y vivienda
dignos.

Este documento ha tenido un impacto inmediato en la manera de hacer poltica social en Per.
Durante los ltimos dos aos se ha intensificado la labor del ente tributario (SUNAT), aumentando la
presin tributaria de 12.8% del PBI en 2001 a casi 14% en 2003. A su vez, el Ejecutivo ha declarado
austeridad fiscal total (y gracias a los factores antes mencionados, los peruanos estn exigiendo mayor
rendimiento de cuentas) para poder expandir el gasto hacia los sectores prioritarios como educacin
y lucha contra la pobreza. El Congreso se ha contagiado de esta iniciativa, reduciendo su presupuesto
y renunciando a diversas bonificaciones, como la escolaridad. A su vez, se ha reducido el nmero de
programas sociales ejecutados por el Estado y se han concentrado mayormente los esfuerzos en los
comedores infantiles (PRONAA), el Sistema de Seguro Integral (SIS) para menores de edad y madres
gestantes, y el programa de empleo temporal y creacin de infraestructura, A Trabajar Urbano.

La existencia del Acuerdo Nacional es un buen punto de partida. Existe un documento escrito, puntual
que guiar la poltica econmica y social del Per, siempre y cuando los actores que lo firmaron se
mantengan en vigencia dentro de la poltica nacional, lo cual no ha sido comn durante la historia de

20
 la Repblica Peruana. El actual momento es muy importante para el Per, pues es en cierta medida
parecido al primer gobierno de la Concertacin chileno. Luego de una dictadura, se est buscando
trazar una ruta hacia el desarrollo, un plan de largo plazo donde exista una feliz coincidencia entre la
economa de mercado y la poltica social eficiente. Solo el tiempo dir si esta iniciativa lograr sus
objetivos. Por el bien del Per, esperemos que s.

1. El Gasto Social

Como podemos apreciar en el cuadro 2, las diferencias en el gasto social entre Per y los otros dos pases son
abismales. Si bien la cifra de Per no incluye el gasto previsional, este es apenas el 3.4% del PBI en 2002, de
acuerdo a la informacin de Ministerio de Economa y Finanzas. As, si lo sumamos al gasto social (salud,
educacin y programas de alivio a la pobreza), vemos que para 2002 sumaban 11.8% del PBI, una cifra
razonablemente mayor, pero an 5% debajo de Chile y 9% debajo de Argentina en 2000. Per asigna poco
dinero al gasto social pues su recaudacin tributaria ha sido histricamente baja y particularmente vulnerable
a las crisis econmicas. Luego de la debacle del gobierno de Garca, el Estado peruano apenas avocaba el 3.1%
del PBI al gasto social, lo que se traduca en US$ 12 per cpita anual. Gracias al crecimiento econmico, hacia
1995 esa cifra haba aumentado a US$ 145 y actualmente se aproxima a US$ 246.

Cuadro 2
Gasto Social como % del PBI
Ao Argentina Chile Per
1980 16,1 15,0 4,6
1989 17,2 12,9 3,1
1990 20,9 13,8 4,5
1996 20,1 14,2 6,5
1999 21,5 16,5 7,9
2000 21,0 16,6 8,1
El Per no incluye el gasto previsional. Los otros dos pases si lo incluyen

Chile ha evolucionado positivamente luego de la salida de Pinochet. Segn Raczynski (1996: p47), el gasto
social chileno fluctuaba entre 20% y 25% del PBI en la poca de Allende. Hacia 1980, esa cifra bordeaba el 15%
del PBI. Como hemos visto anteriormente, la prioridad de esa poca fue la austeridad fiscal, motivo por el cual
el gasto en poltica social mantuvo esa tendencia decreciente. Inclusive durante el ltimo ao del gobierno de
Pinochet, se cortaron y devolvieron impuestos en vez de gastar ms en poltica social, ocasionando un
recalentamiento inflacionario innecesario en la economa. Los gobiernos de la Concertacin lograron la
austeridad fiscal, el crecimiento y el incremento en las recaudaciones necesarias para avocar ese dinero a un
mayor gasto social, acercndose cada vez ms a los niveles argentinos. Hacia 2001, el gasto social per cpita
chileno se situaba en US$ 1059 (Hardy 2002)

El gasto social argentino ha sido histricamente uno de los ms altos de Amrica Latina. A pesar de intentar
retirarse del rea de la provisin de los servicios directos, el gasto social Argentino continu siendo alto
durante la dcada neoliberal de los noventa (alrededor del 20% del PBI). Lo Vuolo (2002:23) explica este hecho
debido a tres factores: la expansin del gasto en previsin social por el envejecimiento de la poblacin, la
expansin de la cobertura en educacin y el factor de costos de provisin de los servicios, especialmente en
el sector salud. Si desglosamos el gasto social argentino por componente, durante la ltima dcada el gasto
en Educacin fue aproximadamente 4.5% del PBI, el de Salud 4.8% (incluye el componente estatal de casi 2%

21
y el de las obras sociales de 2.8%), mientras los gastos provisionales bordearon casi el 8% del PBI (o sea casi el
total del gasto social peruano sin previsiones). En el ao 2000, el gasto social per cpita era US$ 1,580.

Por otro lado, el gasto en Educacin chileno se situaba en 4.2% del PBI para 2000, luego de haber estado en
2.5% del PBI en 1990 y el gasto en Salud en 2.9% del PBI para 2000, luego de comenzar la dcada de los noventa
en 2% del PBI. En el caso peruano, el gasto en educacin actualmente bordea 3.7% del PBI y el gato en salud
es an bastante pobre con 1.3% del PBI. Podemos concluir entonces que Chile y Argentina estn
definitivamente a otro nivel de gasto social que Per, y que Chile ha recogido los frutos de la poltica
econmica, permitindole gastar ms en la poltica social. A continuacin veremos algunos indicadores sobre
el nivel de vida en los tres pases. A priori, podramos plantear la hiptesis que la calidad de vida de Chile y
Argentina ser mucho mayor a la de Per, debido a que histricamente el gasto social ha sido mayor en estos
dos pases.

2. Pobreza e indicadores de calidad de vida

La pobreza por ingresos fue histricamente muy baja en Argentina. En 1970, el porcentaje de pobres era tan
solo 8% (Altimir 1982). En octubre de 1974, la pobreza en el Gran Buenos Aires era tan solo 4.7%, mientras la
indigencia o pobreza extrema era apenas del 2.1%. Segn la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC,
en mayo del 2003 el 54.7% de la poblacin urbana a nivel nacional era pobre y el 26.3%, indigente. Durante la
cspide de la crisis, en octubre del 2002, dichas cifras fueron 57.5% y 27.5% respectivamente. A pesar de este
hecho, la pobreza por necesidades bsicas insatisfechas ha disminuido de 22.3% en 1980 a 14.3% en 2001, de
acuerdo con el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas. Durante los ltimos 30 aos la pobreza por
ingresos ha seguido los movimientos de los ciclos econmicos, pero ha crecido rpidamente durante las
recesiones y decrecido ms lentamente durante las expansiones. As, de acuerdo con las cifras del Sistema de
Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO), la pobreza en el Gran Buenos Aires
fue alcanzando pisos cada vez ms altos: 4.7% en 1974, 12.7% en 1986, 16.8% en 1993, 25.9% en 1998%, hasta
el nivel actual superior al 52%. Segn la EPH de octubre de 1989, 47.3% de la poblacin del Gran Buenos Aires
se encontraba debajo de la lnea de la pobreza. La situacin mejor hasta mayo de 1994, cuando la pobreza
se haba reducido al 16.1%. Sin embargo, desde esa fecha la pobreza ha venido creciendo
ininterrumpidamente, con una levsima mejora en 1998. Esta tendencia ha sido similar a nivel nacional.

Chile presentaba hacia 1969 una tasa de pobreza de 17% y una tasa de indigencia de 6% (Raczynski 2002: 2).
Segn los datos del MIDEPLAN, luego de las crisis de 1975 y 1982 y la aplicacin del modelo neoliberal, la cifra
de pobreza bordeaba el 45% y la indigencia el 25%. En 1990 la pobreza haba disminuido a 38.6% y la indigencia
a 12.9%. Para el ao 1998, luego de 8 aos de crecimiento promedio de 7%, la pobreza haba disminuido a
21.7% y la indigencia a 5.6%. Actualmente la pobreza chilena se sita en 17%.

El Per ha tenido histricamente altos niveles de pobreza, relacionados mayormente con el mbito rural. Hacia
comienzos de la dcada de los setenta, la tasa de pobreza bordeaba el 50%. Para 1985, de acuerdo con la
Encuesta Nacional sobre Medicin de Niveles de Vida (ENNIV), la pobreza haba disminuido a 41.6%, siendo
los pobres extremos 18.4%. Luego del gobierno de Alan Garca y del paquete de ajuste, en 1991 dicha cifra
haba aumentado a 57.4%, siendo el porcentaje de pobres extremos 26.8%. Gracias al crecimiento econmico
de la primera parte de la dcada se logra reducir la poblacin pobre a 50.7% (14.7% pobres extremos, una
reduccin importante gracias a la labor de los programas focalizados). Sin embargo, luego de la recesin de
1998 -1999, la pobreza haba aumentado a 54.1%, mantenindose el nmero de pobres extremos casi
constante. El crecimiento de los ltimos 2 aos ha logrado aminorar ligeramente la pobreza, sin embargo la
cifra rodea el 52%. Observamos dos fenmenos curiosos en la evolucin de pobreza en el Per. Al parecer, al
igual que en el caso argentino, las recuperaciones no son tan fuertes como las crisis, por lo que existe un nivel
inicial de pobreza cada vez mayor. En otras palabras, las crisis estn sistemticamente excluyendo cada vez a
ms personas, transformndolas en pobres de manera permanente. El otro fenmeno anecdtico es que en

22
1985, Per tena menos poblacin pobre e indigente que Chile. Sin embargo, mientras una economa se estaba
yendo para arriba, la otra se estaba yendo hacia lo ms bajo. A continuacin analizaremos algunos resultados
de la evolucin de la poltica econmica y social en los tres pases.

Cuadro 3
Indicadores de Calidad de Vida Periodo 1994 2000
Argentina Chile Per
Cobertura escolar primaria (% del grupo de edad) 107 103 103
Analfabetismo (poblacin mayor a 15 aos) 3 4 9
Acceso a agua potable (% de la poblacin) 79 94 76
Desnutricin (nios menores a 5 aos) 5 1 8
Expectativa de vida 74 76 69
Mortalidad infantil (por 1000 nacimientos) 17 10 32
% de nacimientos atendidos por profesionales - 100 56
Fuentes: 2002 World Development Indicators CD-ROM, World Bank

Es claro que tanto Argentina como Chile se encuentran en otro nivel de calidad de vida que Per. Esto era de
esperarse, dado que tradicionalmente ambos pases han tenido un gasto social (sobre todo en educacin y
salud) bastante ms grande que el peruano. Estos indicadores han mostrado tendencias positivas en todos los
casos y en todos los pases. Sin embargo, Per ha hecho avances importantes en materia de cobertura escolar,
desnutricin, mortalidad infantil. Segn los World Development Indicators 2002, para el periodo 1970-1975 la
cobertura escolar primaria peruana era 78%, mientras la argentina era 96% y al chilena 94%. Durante el mismo
periodo, la desnutricin de nios peruanos menores a 5 aos era 16%, mientras era casi inexistente en los
otros dos pases. La mortalidad infantil peruana en el periodo 1970-1975 promediaba 96 por 1000, mientras
Argentina promediaba 43 por mil y Chile 55 por mil. Cabe destacar tambin que Chile ha sobrepasado a
Argentina en varios de estos indicadores gracias a la bonanza econmica y la poltica social implementada
durante los noventa.
Podemos concluir en algunas ideas bastante simples, pero que explican en buena medida la situacin actual
de la calidad de vida de los pases.
Per es y ha sido un pas de menor desarrollo social que Chile y Argentina. Per no cont
con la tradicin mutualista europea y la alta calidad de vida argentina de comienzos de
siglo. Tampoco cont con una poltica social articulada al nivel de la chilena, y menos desde
la dcada de los setenta. Por el contrario, la articulacin de la poltica social es algo
relativamente nuevo, desde el primer gobierno de Fujimori. Adems, Per se encuentra 16
aos atrasado con respecto a Chile en la aplicacin del modelo de economa de mercado.
Por lo tanto, es solo lgico que l se demore un poco ms de tiempo en lograr sus objetivos
econmicos y sociales.

La pobreza en Chile y Argentina es coyuntural; la pobreza en Per es estructural.

Argentina y Chile han tenido tradicionalmente bajas tasas de pobreza. Si en algn
momento han tenido altos niveles de pobreza (o los tienen actualmente) se han podido
recuperar (o se podrn recuperar) en un tiempo relativamente corto. Este hecho tiene que
ver con que ambos pases cuentan con mejor nivel de capital humano (mayor acceso a

23
 educacin, salud, menores niveles de analfabetismo, menores niveles de desnutricin), lo
cual les permite reincorporarse al mercado laboral una vez que este comienza a
reactivarse. Cabe destacar que esta aseveracin en el caso de Argentina no ha funcionado
de manera automtica, pues luego de sendas reactivaciones disminuy el desempleo pero
no en la medida que las crisis lo crearon. Por el contrario, Per lidia con un nivel de pobreza
ms o menos constante durante los ltimos 30 aos, que fue cuando primero se midi.
Este hecho tiene que ver con una poblacin excluida de la economa moderna, sin
oportunidades de insertarse en ella por baja educacin o nutricin. Ocurre as en el Per,
y no en los otros dos pases, el fenmeno de reproduccin intergeneracional de la pobreza.

El verdadero modelo neoliberal, el fundamentalista de mercado, fue aplicado en los EEUU de Reagan y el
Reino Unido de Thatcher y sus resultados sociales, como vimos en el captulo 1, no fueron buenos. El modelo
de economa de mercado ejecutado por Chile en el 73 antecede a ambos experimentos neoliberales, y difiere
en algunos puntos (sobre todo en la poltica social focalizada) de estos dos e inclusive del modelo del Consenso
de Washington sugerido por William son (Chile aplic un tipo de cambio fijo hasta 1982). En ese sentido,
discutir sobre poltica econmica y social arguyendo que estos modelos, o el de la Argentina de Cavallo y
Mnem, o el Per de Boloa y Fujimori son exactamente lo mismo es un error ocasionado por falta de
informacin. Si bien todos estos modelos tienen en la economa de mercado su pilar bsico, existen diferentes
matices en cada uno de ellos respecto al rol del Estado, la poltica monetaria, fiscal, cambiaria, comercial,
financiera y social.

Para m queda claro que el modelo del Consenso de Washington, basado en buena medida en el modelo
chileno aplicado por el gobierno de Pinochet, es, por lo menos, un buen esquema de lo que los pases
latinoamericanos deban hacer en ese momento. No poseemos un estado contra factual para determinar que
hubiera sido de Argentina o Per si hubiesen aplicado un modelo diferente. Sin embargo, el problema
inflacionario de ambos pases no dejaba mucha opcin para otras salidas. Vemos que el modelo chileno
control la inflacin y ha venido funcionando aceptablemente, generando desarrollo y mejorando los
indicadores sociales, sobre todo durante la ltima dcada. Por el contrario, luego de 14 aos, Per tiene casi
igual nmero de pobres que cuando comenz este nuevo experimento, mientras Argentina atraviesa las peor
crisis de su historia, con tasas de pobreza superiores al 50%. Esto es algo inaudito para el pas que contaba
con, tradicionalmente, la mejor calidad de vida en Amrica Latina. Dentro de esta seccin me gustara plantear
algunas ideas sobre porqu considero que el modelo ha funcionado mejor en el caso chileno.

Chile les lleva 16 aos de ventaja a ambos pases. Se salte el populismo y los dficit fiscales que vivieron Per
y Argentina en los setenta y ochenta, y viene aplicando, con algunas correcciones en el camino, la misma
poltica de economa de mercado, pro-exportadora, hace 30 aos. Luego de 16 aos de aplicacin del modelo,
haba sufrido dos crisis econmicas y sociales fortsimas. Aun as, gracias a una visin clara del objetivo final,
ha persistido y los resultados se comenzaron a ver recin a partir de la segunda mitad de los noventa. Si bien
an faltan mejorar la distribucin de ingresos en la economa e incluir a los actores excluidos del crecimiento,
el pas se encuentra en una posicin expectante de cara a convertirse en una nacin desarrollada. Con esta
afirmacin no quiero sugerir que todos los pases que apliquen el modelo deben pasar por una crisis como la
chilena en 1982 o la argentina en 2001. Por el contrario, las naciones deberan aprender de estos errores para
no repetirlos. Lo que s es importante es tener una meta de largo plazo. Chile confirm que la tena cuando el

24
Gobierno de la Concertacin decidi no descartar el modelo sino mejorarlo, incorporando la dimensin social.
Leccin N1: la estabilidad macroeconmica es una condicin necesaria pero no suficiente para el
desarrollo. Los agentes econmicos reaccionan positivamente a la estabilidad econmica y de reglas de
juego. Esto incentiva la inversin y el ahorro de largo plazo, que son indispensables para el crecimiento.

En los pases en desarrollo se necesitan aplicar polticas pragmticas, que se adapten a la realidad del pas, y
no aquellas basadas en dogmas incuestionables escritos en libros de texto, donde los mercados son
perfectos casi por arte de magia. Las naciones emergentes presentan mercados imperfectos con diversas
externalidades. En este caso, el rol regulador del Estado es mucho ms importante que en las naciones
desarrolladas. El mercado internacional es feroz con los pases que no estn preparados para competir en l.
Los agentes econmicos buscan oportunidades para maximizar su rentabilidad y van a hacer todo lo que est
a su alcance para lograrlo. En ese sentido, es el deber del Estado proteger a su economa sin llegar a
perjudicarla, excluyndola de los beneficios del mercado. Debe buscarse, entonces, un equilibrio sensato entre
las leyes del mercado y el bienestar de la nacin. Los pases que han logrado colocarse en la senda del
desarrollo econmico lo han hecho participando en la economa de mercado mientras el Estado cumpla el rol
de regulador y promotor, ms no de actor econmico directo. Chile fue el primer pas donde se aplic el
modelo neoliberal en Amrica Latina y experiment las crisis caractersticas de las economas que se van muy
hacia la derecha; es decir, liberaliz varios aspectos de su economa de manera muy apresurada. En el caso de
la crisis 1975, la economa era muy vulnerable a los precios de los commodities y an combata la inflacin.
Durante la crisis de 1982, la economa segua vulnerable a la variacin del precio del cobre, pero adems fue
afectada por el shock externo de la crisis de la deuda externa de Amrica Latina. Su posicin era muy
vulnerable pues tena tipo de cambio fijo y una cuantiosa deuda externa de corto plazo de la banca comercial
privada. Chile aprendi de estos errores, instaur una regulacin financiera bastante ms fuerte, y esto le
permiti no sufrir un impacto tan marcado durante la Crisis Rusa de 1998. Adems, ha hecho bastante en el
campo de la diversificacin de sus exportaciones, pues el cobre es ahora el 40% del valor exportado, cuando
era casi el 75% durante la poca de Allende. Leccin N2: las posiciones dogmticas no tienen cabida en un
contexto econmico cambiante y dinmico. Chile se adapt y modific aquello que no funcionaba en su
modelo neoliberal original.

Per aprendi de los errores chilenos y no utiliz el tipo de cambio fijo ni abus de la deuda de corto plazo.
Pudo as sobrevivir 14 aos de neoliberalismo sin ninguna crisis financiera grave y es actualmente
considerada por los analistas internacionales como una de las economas ms sanas de Amrica Latina. Por el
contrario, Argentina abus de la deuda externa y del dficit fiscal dentro del marco de un tipo de cambio fijo
que se atras, ocasionando una situacin financiera extremadamente vulnerable. El manejo irresponsable de
la poltica econmica fue un problema poltico y de gerencia propio de la Argentina y no del modelo en s. El
peso debi ser devaluado en 1999 despus de la devaluacin del real brasilero. Mnem decide en contra de
esta medida pues hubiese resultado impopular durante su campaa para la segunda reeleccin, la que al final
nunca ocurri. De la Ra tampoco solucion el problema tomando el toro por las astas. La devaluacin fue
inevitable y la llev a cabo Duhalde en enero de 2002, casi tres aos despus de la crisis brasilera. La poltica
timorata de los gobernantes ocasion un sufrimiento adicional innecesario (y probablemente de mayor
magnitud al que hubiese ocurrido en 1999) al pueblo argentino. Leccin 3: la poltica econmica debe tratarse
con extremo cuidado y ser monitoreada constantemente. Cuando se detectan desequilibrios peligrosos,
deben ser resueltos de inmediato. Dejarlos pasar solo logra que el tratamiento termine siendo peor que la
enfermedad.

El modelo del Consenso de Washington ha mostrado algunas deficiencias en su aplicacin en Amrica Latina,
las que han repercutido en el rea social. Dos de sus postulados, la liberalizacin comercial y la liberalizacin
de flujos de inversin extranjera directa, particularmente, causaron estragos inmediatos en el empleo y la
pobreza. El primero ha quebrado empresas nacionales en los tres pases, incentivado las importaciones y

25
ocasionado, en menor o mayor medida, dficit comerciales y de cuenta corriente. La liberalizacin comercial
se llev a cabo de manera muy rpida y se debi evaluar socialmente las ganancias (para los consumidores) y
prdidas (para los productores y empleados) para tomar una mejor decisin. El caso argentino es
particularmente crtico pues, al ser una economa bastante cerrada dependiente de la industria nacional, la
liberalizacin comercial ha ocasionado un problema de desempleo endmico hace 7 aos, que probablemente
derive en un problema de subempleo crnico como en Per. Por otro lado, la liberalizacin de flujos
extranjeros ocasion la crisis chilena en 1982. Elev el desempleo al 30% y la indigencia a ese mismo nivel. Le
cost 6 aos de crecimiento constante a un promedio de 7% para recuperar el PBI per cpita de 1981. En el
caso peruano, el efecto recesivo de la Crisis Rusa en 1998, adems de los efectos del Fenmeno del Nio, hizo
retroceder los logros en materia de lucha contra la pobreza del periodo 1991-1997 y se ha mantenido este
mayor nivel de pobreza durante los ltimos 5 aos. Esto nos demuestra que, bajo el modelo del Consenso, la
poblacin pobre es ms vulnerable a las crisis que a las bonanzas. Es decir, los shocks negativos afectan mucho
ms a la poblacin pobre que los shocks positivos. Leccin 4: La mejor poltica social es una buena poltica
econmica. Para combatir la pobreza hay que generar riqueza para todos. Se deben procurar tasas de
crecimiento saludables (7% anual) por periodos extendidos de tiempo y evitar, por todos los medios, las
recesiones, pues stas acarrean un costo de oportunidad para las economas emergentes: lo que dejan de
crecer mientras llegan al punto en que estaban antes de la crisis.

La poltica social chilena ha mostrado una coherencia lgica a travs de los ltimos 30 aos. En un primer
momento, cuando era necesario reducir el dficit fiscal, se opt por focalizar el gasto social sobre la poblacin
ms vulnerable (pobres extremos, madres y nios pequeos, escolares de educacin primaria) de manera que
no estuvieran en desventaja para competir una vez que la economa estuviera creciendo y generando empleo.
Se logr cobertura absoluta en la educacin primaria, se redujo drsticamente la desnutricin y se elimin por
completo la desnutricin crnica. Se privatizaron y descentralizaron aspectos importantes de la poltica social
como la salud y la educacin, dejando al Estado solo el rol de atender a los ms necesitados. Cuando llega al
poder el primer Gobierno de la Concertacin, consider necesario ampliar el rol de la poltica social e incluir a
otros segmentos de la poblacin que tambin se encontraban excluidos. Era menester, sin embargo, mantener
el equilibrio fiscal, por lo que se plante una reforma tributaria para financiar la reforma social. Este proceso
se realiz dentro de un contexto institucional favorable, donde los diversos actores polticos pudieron opinar
y elaborar una visin comn. Esta concertacin ha sido bastante difcil de lograr en el Per. Este es el principal
motivo por el que Fujimori consider imperativo cerrar el Congreso en 1992. La experiencia chilena muestra
que s es posible concertar en un contexto democrtico. Sin embargo, no debemos desestimar que quizs las
reformas de Pinochet no hubieran podido realizarse bajo este contexto. Es difcil pensar que un rgimen electo
hubiera sobrevivido dos crisis de la magnitud de las de 1975 y 1982. En Argentina, De la Ra fue depuesta por
menos. No podemos especular que hubiese sido de Chile sin las reformas de Pinochet, pues no tenemos una
mquina del tiempo. Pero es claro que la continuidad del modelo por los presidentes democrticos ha
colocado a Chile en una posicin expectante. Leccin N5: la poltica social necesita coherencia y continuidad,
al igual que la poltica econmica. Para ello, el liderazgo ejercido por los diseadores de la misma es vital,
pues en contextos democrticos es necesario concertar con los dems actores para que se contine con el
mismo modelo en el largo plazo.

Queda claro, por las tasas de pobreza y desempleo de Argentina y Per, que las Reformas de Primera
Generacin del Consenso de Washington no fueron suficientes para mejorar la calidad de vida de la poblacin
y posicionar a los pases en la va del desarrollo. Por lo menos en el caso peruano, es imposible pedir que 10
medidas econmicas mgicas diseadas en Washington

D.C. solucionen los problemas de un pas que viene tambalendose desde su independencia. Existen otros
desafos de vital importancia para el Per. El primero de ellos es elevar el nivel de capital humano. Un pas no
puede desarrollarse si la mitad de su poblacin est permanentemente excluida, mal educada y poco

26
saludable. Es preciso realizar el mismo esfuerzo que se hizo en Chile para tratar de elevar el nivel de vida de
aquellos ms vulnerables. Dado el contexto fiscal actual, es difcil aumentar el gasto social. Esto implica que
se debe usar mejor el dinero que se tiene evitando filtraciones y rediseando los programas actuales.
Asimismo, es imposible pensar que un pas se puede desarrollar sin instituciones. El Poder Judicial peruano es
bastante dbil y su credibilidad ante la poblacin es casi nula. Los gobernantes (presidentes, congresistas,
ministros) han mantenido la tradicin de estar por encima de la Ley. Es claro que sin un cdigo bsico que
todos respeten no habr orden. Si no hay orden, no hay inversin. Sin inversin no hay crecimiento y sin
crecimiento persiste la pobreza. Otra propuesta interesante sera la creacin de mecanismos efectivos de
rendicin de cuentas y de lucha contra la corrupcin. Estas medidas seran muy beneficiosas tanto para el Per
como para la Argentina. Las propuestas administrativas caen dentro del espectro de la Reformas de Segunda
Generacin, o, como se le denomina en el Per, Reforma del Estado. Leccin 6: las reformas econmicas no
van a generar riqueza en el pas si no existen instituciones fuertes. Tanto las reformas de primera como
segunda generacin son necesarias para lograr el desarrollo econmico, tal como ocurri y viene ocurriendo
en el caso chileno.

Avogadro, Marcelo (2000). Captulo XVIII: El Sector Externo en Alicia Caballero y otros.

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