En La Ruta Del Estado Plurinacional PDF

En la ruta del Estado plurinacional
Derechos autonmicos de
los pueblos indgenas en las
constituciones latinoamericanas
Consuelo Snchez*
Escuela Nacional de Antropologa e Historia
Resumen: En los ltimos lustros, en Amrica Latina se han emprendido cambios constitucio-
nales en los que se reconocen importantes derechos de los pueblos indgenas. En este trabajo
se aborda el derecho a la libre determinacin y las formas como los pueblos indgenas quieren
ejercerlo, del cual han derivado los temas de autonoma y del Estado plurinacional. Asimismo, se
exponen las modificaciones constitucionales con las que se intenta incorporar las reivindicaciones
de autonoma de las colectividades indgenas y las caractersticas generales de los medios institui-
dos en cada pas, como las regiones autnomas en Nicaragua, la Autonoma Indgena Originaria
Campesina en Bolivia, las Entidades Territoriales Indgenas en Colombia, las Circunscripciones
Territoriales Indgenas en Ecuador, las comarcas o reservas en Panam o los Municipios Indge-
nas y las Comunas en Venezuela
Palabras clave: libre determinacin, Estado plurinacional, regiones autnomas, Autonoma

Indgena Originaria Campesina, Circunscripciones Territoriales Indgenas, Entidades Territoria-
les Indgenas, comarcas o reservas, y municipios indgenas.
On the route to a plurinational state. The autonomous rights of the

indigenous peoples in the Latin American constitutions
Abstract: Over the last few decades in Latin America, changes have been undertaken to recognize
important rights of the indigenous peoples in the respective constitutions. This paper covers the
theme of the right to self-determination, and the ways that the indigenous peoples wish to exercise
the said right, which, in turn, has brought up the themes of autonomy and the Plurinominal State.
Furthermore, the constitutional amendments which are intended to incorporate the demands for
autonomy of indigenous communities are discussed, along with the general characteristics of
the actions instituted in each country, such as the autonomous regions in Nicaragua, the Rural
Native Indigenous Autonomy in Bolivia, the Indigenous Territorial Entities in Colombia, the
Indigenous Territorial Constituencies in Ecuador, the Regions (or Reservations) in Panama, and
the Communes in Venezuela.
* konsuelomx@yahoo.com.mx
nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

10 Consuelo Snchez
Keywords: Self-determination, Plurinational state, Autonomous regions, Rural Native Indig-

enous Autonomy, Indigenous Territorial Constituencies, Indigenous Territorial Entities, Regions
or reserves, Indigenous municipalities
Introduccin
La definicin de las aspiraciones de los pueblos indgenas en trminos de

derechos es relativamente reciente. Es a partir de la dcada de los aos
setenta cuando se produce un despertar de la conciencia tnica, los indge-
nas crean organizaciones propias y, a partir de la identidad, elaboran un
nuevo discurso para expresar sus reivindicaciones. El eje de este discurso
es el de los derechos colectivos que les corresponden como pueblos, y uno
de los objetivos de las movilizaciones polticas de las organizaciones ind-
genas es el reconocimiento de sus derechos. A finales de los aos ochenta,
la urgencia por la aceptacin de sus derechos fue reforzada por los desafos
que presentaba para la supervivencia de los pueblos indgenas el modelo
neoliberal que se implantaba en sus pases.
En las declaraciones de numerosos encuentros nacionales e internacio-
nales (foros, asambleas, congresos, talleres, etc.) promovidos por las orga-
nizaciones indgenas de los pases latinoamericanos se advierte un proceso

de ampliacin de las reivindicaciones de los pueblos indgenas y su articulacin
con la problemtica nacional. As, las organizaciones indgenas convergen
cada vez ms respecto de temas como el derecho a la libre determinacin y
autonoma, la democracia, los derechos territoriales y de propiedad intelectual
colectiva de los saberes y conocimientos indgenas, recursos naturales,
educacin bilinge e intercultural, el pluralismo jurdico, igualdad, partici-
pacin poltica en la toma de decisiones, consulta, el buen vivir, entre otros.
Algunos de estos derechos se han nacionalizado, en el sentido de que
han sido reconocidos en las constituciones polticas de distintos pases lati-
noamericanos, y determinadas fuerzas polticas y sociales han adoptado en
sus programas los principios, como el buen vivir, la diversidad cultural y el
respeto a la naturaleza, que los pueblos indgenas forjan como parte central
de una nueva concepcin y modelo de nacin que se quiere construir.
Tambin se han internacionalizado en la medida en que distintos orga-
nismos mundiales de derechos humanos han reconocido reivindicaciones
de los pueblos indgenas como derechos legtimos en declaraciones, conve-
nios, tratados, etctera. Sin embargo, la formulacin de los reclamos de los
pueblos indgenas en el lenguaje de los derechos conlleva, por lo menos,
tres riesgos entrelazados: la omisin de los temas claves que estn en la
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base de las reivindicaciones indgenas; la desvinculacin de los derechos de

los pueblos indgenas de los cambios polticos, econmicos y sociocultura-
les del mbito nacional y global, necesarios para su realizacin, y la desar-
ticulacin del carcter integral de las demandas de los pueblos indgenas
en una multiplicidad de derechos.
Tales riesgos se han manifestado en las reformas constitucionales reali-
zadas en Amrica Latina. Por tal motivo, las organizaciones indgenas han
insistido en la necesaria transformacin del marco jurdico y poltico de sus
respectivos pases, esto es, de las constituciones y del Estado, como paso
imprescindible para crear las condiciones favorables para el ejercicio efec-
tivo de sus derechos. Esta posicin se ha reforzado a ltimas fechas por las
organizaciones indgenas, particularmente de Ecuador y Bolivia, que pro-
ponen nuevos proyectos de pas que tienen como horizonte dos ejes centra-
les: cambiar la forma del Estado y de la economa capitalista, mediante la
configuracin del Estado plurinacional y de una economa fundada en el
buen vivir y la armona con la naturaleza.
Las reivindicaciones indgenas constituyen un desafo poltico y un reto
intelectual. El reto intelectual consiste en pensar en el problema del Estado
y de su transmutacin y, al mismo tiempo, en el problema de la economa
capitalista y su modificacin.

En el examen de los cambios constitucionales en los pases latinoameri-
canos en los que se han incorporado derechos de los pueblos indgenas se
debe considerar bsicamente: si las normas constitucionales sobre derechos
de los pueblos logran atender realmente los temas centrales que estn en la
base de sus reivindicaciones; qu derechos se reconocen en el ordenamiento
constitucional y qu nuevos principios y dispositivos polticos, institucio-
nales y normativos se crean para que los pueblos puedan ejercer efectiva-
mente sus derechos; si las reformas constitucionales buscan transformar la
organizacin y estructura del Estado y en qu sentido; qu mecanismos se
instituyen respecto de las formas de gobierno y la participacin poltica en
la toma de decisiones.
Por otra parte, si el reconocimiento de derechos va acompaado de
cambios en el modelo econmico del pas, qu nuevas disposiciones se
establecen en torno a los recursos naturales, a los bienes comunes, a los
bienes pblicos, a las formas de produccin social, popular y comunitaria,
a los derechos territoriales indgenas y de propiedad comunal, estatal,
colectiva, a los derechos sobre recursos genticos de semillas y biodiversi-
dad, a los derechos de los trabajadores, entre otros.
En este trabajo nos centramos en la reivindicacin del derecho a la libre
determinacin y autonoma de los pueblos indgenas y los medios instituidos
12 Consuelo Snchez
en las constituciones de Nicaragua, Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela,

Panam y Mxico, con el propsito de atender tales derechos.
El derecho a la libre determinacin
Despus de ms de tres dcadas de intensos debates en el Grupo de Trabajo

sobre Poblaciones Indgenas de la Organizacin de Naciones Unidas (onu),
los pueblos indgenas lograron que la Asamblea General de la onu adop-
tara la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind-
genas el 13 de septiembre de 2007, y que por este medio se les reconociera
en el sistema jurdico internacional como sujetos de derecho a la libre deter-
minacin (tambin llamado derecho de autodeterminacin). La Declaracin
de la onu establece en su artculo 3: Los pueblos indgenas tienen derecho
a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente
su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico,
social y cultural.
En el prembulo de la declaracin se asienta que los pueblos indgenas
son iguales a todos los dems pueblos y, en consecuencia, tienen idnticos
derechos de acuerdo con el sistema jurdico internacional. Tambin reco-
noce el derecho que tienen como todos los pueblos a ser diferentes, a con-
siderarse a s mismos diferentes y a ser respetados como tales. Y

previniendo cualquier otra interpretacin se advierte que nada de lo con-
tenido en la declaracin podr utilizarse para negar a ningn pueblo su
derecho a la libre determinacin, ejercido de conformidad con el derecho
internacional. As, el reconocimiento de los indgenas en tanto pueblos y
su derecho colectivo a la libre determinacin constituye una conquista his-
trica de las comunidades indgenas en el derecho internacional.
Pero cabe advertir dos cuestiones clave. Primero, que el reconocimiento
internacional del derecho a la libre determinacin como de cualquier otro
derecho es formal; su ejercicio depende de la capacidad poltica de los
pueblos indgenas para hacerlo efectivo en el mbito del Estado donde se
encuentran insertos. Por tanto, el reconocimiento internacional slo pro-
porciona legitimidad o una base legal-moral a las luchas de los pueblos
indgenas por su autodeterminacin.
Segundo, que esta conquista tico-poltica en el sistema jurdico inter-
nacional puede ser neutralizada si no se atiende a su significado y alcances.
El derecho a la libre determinacin es un principio general del que dispo-
nen los pueblos para elegir libre y colectivamente su condicin poltica. Esto
es, la libertad para decidir, en tanto pueblo, la forma o el rgimen poltico
en el que desean ejercer su derecho a la autodeterminacin y, a la vez,
definir su propio modelo de desarrollo econmico y sociocultural. La elec-

cin de su condicin poltica queda abierta, no est fijada a priori, si se esta-
bleciera de antemano no tendra sentido la libre determinacin y el acto
tico-poltico de la eleccin sera nulo.
Por ello, y en oposicin a las instancias de poder que pretenden reducir
o restringir arbitrariamente el derecho de libre determinacin a un nico
camino, y que ste, adems, sea definido por el Estado y no por los propios
pueblos, se insiste en la diferencia crucial entre el principio general o abs-
tracto del derecho a la libre determinacin y los diversos sentidos concretos
que pueden derivarse de este principio [Daz-Polanco 2006: 159].
Las formas concretas de ejercicio de la libre determinacin estn histri-
camente condicionadas. En las condiciones histricas actuales, dichas for-
mas se enmarcan en los Estado-naciones. Por tanto, cualquiera de las formas
concretas que decidan los pueblos tienen necesariamente que vrselas con
el Estado, pero esto no significa que deban sujetarse a la estructura contem-
pornea del Estado. La libre determinacin cuestiona la idea dominante de
que el Estado sea algo natural e inmodificable, y que toda subjetividad pol-
tica deba girar en torno a ste.
La libre determinacin es un medio y una condicin de la emancipa-
cin, tanto respecto de la opresin poltica como de la dominacin econ-

mica. De ah que la nocin de autodeterminacin colectiva plena sea
potencialmente transformadora del Estado, de la sociedad y de la economa.
As lo han entendido las organizaciones indgenas que han dado la batalla
poltica en sus respectivos pases, incluso antes de la declaracin de la onu.
Un referente importante en las reflexiones en Amrica Latina en torno
a la libre determinacin y autonoma es el rgimen de autonoma regional
instituido en la constitucin nicaragense de 1987. Este hecho se explica
por el triunfo de la revolucin popular sandinista en Nicaragua en 1979,
que abri condiciones favorables a la incorporacin de las aspiraciones
autonmicas de los pueblos indgenas y de concebir una nacin ms acorde
con la diversidad tnico-nacional del pas [Gonzlez Prez 1997].
La solucin nacional a las reivindicaciones de los indgenas nicara-
genses influira en la perspectiva seguida por los movimientos indgenas
autonomistas en Latinoamrica. Veamos en qu sentido. En el Primer
Encuentro Continental de Pueblos Indios efectuado en Quito, Ecuador,
en julio de 1990, los representantes de las organizaciones indgenas mani-
festaron en el documento final, Declaracin de Quito, que en los actuales
Estados nacionales de nuestro continente, las constituciones y las leyes fun-
damentales son expresiones jurdico polticas que niegan nuestros derechos
socioeconmicos, culturales y polticos. De ah que en nuestra estrategia
14 Consuelo Snchez
general de lucha consideramos prioritario exigir las modificaciones de

fondo que permitan el ejercicio pleno de la autodeterminacin a travs de
gobiernos propios de los pueblos indios y del control de nuestro territo-
rios. Para ello, agrega, es necesario una transformacin integral y a fondo
del Estado y la sociedad nacional; es decir, la creacin de una nueva nacin
[Declaracin de Quito: 1990].
Esta declaracin puede considerarse como uno de los primeros pro-
nunciamientos de las organizaciones indgenas en Latinoamrica en la cual
fijaron su posicin poltica en torno a cmo queran ejercer su derecho a la
libre determinacin. ste se resume en la exigencia de la transformacin de
fondo de la constitucin y leyes de sus respectivos pases, y la transforma-
cin integral del Estado con el fin de posibilitar el ejercicio pleno de la auto-
determinacin de los pueblos a travs de gobiernos propios. En otras
palabras, la solucin a sus reivindicaciones implicaba la transmutacin del
Estado.
En ese sentido se pronunciaron en Mxico las organizaciones indge-
nas, destacadamente en el marco del dilogo de San Andrs entre el Ejrcito
Zapatista de Liberacin Nacional (ezln) y el gobierno federal (realizado
entre octubre de 1995 y febrero de 1996). Los zapatistas y los representantes
de pueblos indgenas plantearon la necesidad de una renovacin del pacto
federal y hacer una reforma profunda del Estado y de la Constitucin de la

repblica como condiciones para la instauracin y realizacin de la autono-
ma de los pueblos indgenas. Las reformas a la carta magna deban recono-
cer el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin y, para el
ejercicio de este derecho, el establecimiento de un rgimen de autonoma
con sus elementos fundamentales (mbito territorial, autogobierno, compe-
tencias, representacin en los rganos de decisin nacional, etctera).
El movimiento indgena coloca en el centro del debate poltico nacional
su voluntad de ejercer su derecho a la libre determinacin mediante un
rgimen de autonoma, en el marco de una profunda reforma de la consti-
tucin y del Estado. La forma de Estado que proyectaban es la de un Estado
pluritnico, incluyente, democrtico y federoautonmico.
Cabe sealar que, antes del dilogo, el ezln propuso en la ii y iii Decla-
racin de la Selva Lacandona la necesidad de arribar a un nuevo constitu-
yente y a una nueva constitucin, lo cual no cuaj. En la iii Declaracin, los
zapatistas reafirmaron el vnculo entre lo tnico y lo nacional que el
gobierno mexicano pretenda mantener separado: La cuestin indgena
no tendr solucin si no hay una transformacin radical del pacto nacional.
La nica forma de incorporar, con justicia y dignidad, a los indgenas de la
Nacin, es reconociendo las caractersticas propias de su organizacin
social, cultural y poltica. Las autonomas no son separacin, son la integra-

cin de las minoras ms humilladas en el Mxico contemporneo [CCRI-
CG del ezln 1995].
En la primera dcada del siglo xxi las organizaciones indgenas de Ecua-
dor y de Bolivia retomaron la idea del Estado plurinacional, que ya haba
sido planteada en los programas polticos de stas y de otras organizaciones
indgenas de Latinoamrica. Pero con la propuesta de Estado plurinacional
los indgenas ecuatorianos y bolivianos recolocaron de manera novedosa la
reflexin en el problema del Estado y de la solucin transformadora.
Las organizaciones indgenas y campesinas de Bolivia, que integraron
el Pacto de Unidad,1 elaboraron dos documentos de propuesta de Constitu-
cin Poltica del Estado para la Asamblea Constituyente instalada en 2006.
En la primera versin de la propuesta del Pacto de Unidad (del 5 de agosto
de 2006) aclaran qu entienden por Estado plurinacional y su vnculo con
la autodeterminacin y autonoma. El Estado plurinacional es un modelo
de organizacin poltica para la descolonizacin de nuestras naciones y
pueblos, reafirmando, recuperando y fortaleciendo nuestra autonoma
territorial, para alcanzar la vida plena, para vivir bien, con una visin
solidaria.
Y agregan que nuestra decisin de construir el Estado plurinacional

basado en la autonoma indgenas originarias campesinas debe ser entendida
como un camino hacia nuestra autodeterminacin como naciones y pueblos
[El Pacto de Unidad 2010: 145]. En la segunda versin (del 23 de mayo de
2007) reafirman que la constitucin garantiza su libre determinacin que
se expresa en la voluntad de conformar y ser parte del Estado Unitario Plu-
rinacional Comunitario, y la autonoma es la condicin y el principio de
libertad de nuestros pueblos como categora fundamental de descoloniza-
cin y autodeterminacin [El Pacto de Unidad 2010: 169 y 200].
La eleccin adoptada por los pueblos bolivianos para el ejercicio de su
libre determinacin es la de construir el Estado plurinacional basado en la
autonoma y como medio para la descolonizacin. Por esta va se pronuncian
los indgenas de otros pases latinoamericanos. En el Encuentro Internacional
1
En el Pacto de Unidad participaron, entre otras organizaciones, la Confederacin de
Pueblos Indgenas de Bolivia (cidob), la Confederacin Sindical de Comunidades In-
terculturales de Bolivia (cscb), la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Cam-
pesinos de Bolivia (csutcb), el Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu
(conamaq), la Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas Indgenas Originarias
de Bolivia Bartolina Sisa (cnmciob-bs) y el Bloque de Organizaciones Campesinas e
Indgenas del Norte Amaznico de Bolivia (bocinab).
16 Consuelo Snchez
Pueblos Indgenas, Estados Plurinacionales y Derecho al Agua, celebrado

en la ciudad de Quito en marzo de 2008, los participantes de organizaciones
indgenas de Ecuador, Bolivia, Per, Argentina, Guatemala, Chile y Colombia
concluyeron que el concepto de Estado plurinacional es una propuesta
poltica viable para nuestros pases, que parte del reconocimiento de la diver-
sidad de Nacionalidades, pueblos y culturas, de valorarlas y promoverlas y
es una propuesta que busca alcanzar la unidad en la diversidad, generando
relaciones interculturales que nos permitan construir un futuro comn para
todos.
Por lo cual convinieron defender la propuesta de Estado plurinacional
porque es la manera ms democrtica de resolver los problemas que nues-
tros pases arrastran histricamente, ya que es una nueva forma de organi-
zacin poltica, econmica, territorial, jurdica, cultural y administrativa
del Estado, en un marco de democracia intercultural y directa, equidad y
justicia econmica [Declaracin final 2008].
De todo lo anterior se desprende que los pueblos indgenas en Latinoa-
mrica no estn interesados en la independencia, secesin o establecimiento
de un Estado-nacin propio. Lo que quieren es propiciar una nueva forma de
Estado (al que llaman Estado plurinacional) en sus respectivos pases, lo cual
significa una nueva forma de organizacin del Estado y de su funcionamiento
de modo plurinacional (en todos los aspectos: polticos, econmicos, terri-

toriales, jurdicos, culturales y administrativos, como sealan en la declaracin
mencionada) y dar origen a nuevas formas de relacin social e intercultural
basadas en el reconocimiento y respeto mutuo, la diversidad, la autonoma,
la igualdad, la complementariedad, la solidaridad, la democracia participa-
tiva, etctera. Buscan impulsar una solucin no slo a sus reivindicaciones
particulares, sino tambin para el conjunto de la sociedad de sus propias naciones.
En esto radica la aportacin innovadora del movimiento indgena, activar
una solucin transformadora en beneficio de todos.
Procesos constitucionales
En la dcada de los aos ochenta y noventa se desencaden una oleada de

reformas constitucionales y la promulgacin de nuevas constituciones en
Latinoamrica, en las cuales se reconocen derechos de los pueblos indgenas,
como en las constituciones de Nicaragua (1987), Brasil (1988), Colombia
(1991), Mxico (1992), Paraguay (1992), Per (1993), Argentina (1994), Bolivia
(1995), Ecuador (1998) y Venezuela (1999) [Gonzlez Guerra 1999].
Los derechos reconocidos y sus alcances varan segn las condiciones
histricas y sociopolticas de cada pas, y conforme a las fuerzas polticas
que logran reunir los pueblos indgenas en favor de sus derechos. Algunas
de estas constituciones volvieron a modificarse aos despus, como vere-
mos adelante.
En este trabajo nos ceiremos a los derechos de autonoma. Pero antes,
sealaremos dos caractersticas de este primer ciclo de reconocimiento
constitucional. La primera es sobre derechos de tierras y territorios. Al
respecto se observan dos tendencias generales: una es el acatamiento de
derechos colectivos territoriales de los pueblos indgenas, como en las cons-
tituciones de Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, en
la mayora de las cuales se adoptan los derechos comprendidos en esta
materia en el Convenio 169 de la oit.2 La otra, como los casos de Mxico y
Per, procura cancelar conquistas alcanzadas por los pueblos indgenas en
materia de reconocimiento de derechos agrarios especiales y revertir el
sustrato comunitario de la territorialidad.
La segunda caracterstica es la falta de reconocimiento de derechos polticos
relativos a la libre determinacin y autonoma (salvo en la constitucin de
Nicaragua). Un rasgo comn de la mayora de las constituciones es la des-
vinculacin de los derechos territoriales del derecho a la autonoma de los
pueblos indgenas. Al respecto, cabe sealar dos tipos de derechos territoriales
en relacin con los pueblos indgenas: el territorio como entidad autnoma

y el territorio como posesin y propiedad colectiva.
Los pases que han reconocido en sus constituciones los derechos auto-
nmicos de los pueblos indgenas incluyen los dos tipos de territorio: las
entidades territoriales autnomas y los derechos de propiedad colectiva de
los territorios indgenas, como en Nicaragua y en Bolivia, en su constitu-
cin de 2009. En stos los territorios de propiedad comunitaria o comunal
pueden configurarse como entidades territoriales autnomas, pero tam-
bin se han instituido otros mbitos territoriales autnomos, como el muni-
cipal y regional, que permiten la articulacin de los pueblos indgenas en
espacios ms amplios.
Este primer ensayo de reconocimiento constitucional de derechos
indgenas lo pusieron a escrutinio las organizaciones indgenas. En Mxico
2
Mxico fue el primer pas de Latinoamrica que ratific el Convenio 169 de la oit en
1990, aunque ese hecho no signific un cambio en la situacin de los indgenas; por el
contrario, con la reforma neoliberal a la legislacin agraria mexicana, en 1991, negaba
los derechos contemplados en el convenio. Colombia ratific el Convenio 169 en 1991;
Bolivia, en 1991; Costa Rica, en 1993; Paraguay, en 1993; Per, en 1994; Honduras, en
1995; Guatemala, en 1996; Ecuador, en 1998; Argentina, en 2000; Venezuela, en 2002;
Brasil, en 2002 y Chile, en 2008.
18 Consuelo Snchez
los zapatistas reaccionaron en contra de la cancelacin de los derechos

agrarios y encabezaron el rechazo a la orientacin culturalista de la reforma
constitucional de 1992 y las exigencias indgenas de transformacin de la
Constitucin para restituir los derechos agrarios y establecer los derechos
territoriales y autonmicos de los pueblos, entre otros temas de alcance
nacional. Las organizaciones de Bolivia y Ecuador desplegaron fuertes
movilizaciones en favor de nuevas constituciones que dieran lugar a la
fundacin del Estado plurinacional y, como cimiento de ste, de la autonoma.
En Chile uno de los pocos pases de Latinoamrica donde no se ha hecho
un reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indgenas
los mapuches desplegaron una enrgica lucha por sus territorios, su autode-
terminacin y autonoma.
Como resultado de esas movilizaciones, en Mxico se hizo una reforma
constitucional en 2001 en materia de derechos y cultura indgenas. En Ecuador
y Bolivia se crearon nuevas constituciones, en 2008 y 2009, respectivamente,
en las que destaca la definicin del Estado plurinacional. Este proceso ha
dado lugar a un segundo ciclo constitucional. En Chile, el Estado ratific el
Convenio 169 de la oit en 2008 (fue de los ltimos pases en hacerlo), pero
sin realizar, hasta hoy, ningn cambio constitucional relevante.
En Mxico la reforma constitucional de 2001 reconoce el derecho de los
pueblos indgenas a la libre determinacin y a la autonoma. sta fue una

conquista importante del ezln y del movimiento indgena, el problema es
que no fue acompaado del mandato para la creacin del rgimen de auto-
noma. En su lugar, la reforma constitucional establece derechos restringi-
dos y transfiere a las legislaturas de las entidades federativas su
reconocimiento y regulacin; adems, dispone de polticas gubernamenta-
les de carcter heternomas. Por esas razones, el ezln y las organizaciones
indgenas rechazaron la reforma por considerarla una burla y traicin a los
Acuerdos de San Andrs firmados por el gobierno federal y los zapatis-
tas en 1996.
El ensayo mexicano muestra que no basta con el simple reconocimiento
constitucional del derecho a la libre determinacin y autonoma, se requiere
instituir en la Constitucin el ordenamiento de su realizacin: el rgimen
de autonoma que permita a los pueblos indgenas ejercerla efectivamente,
lo cual implica cambios en la organizacin poltica del Estado y, de modo
cada vez ms evidente, la ruptura con el neoliberalismo.
En Bolivia las organizaciones indgenas articuladas en el llamado Pacto
de Unidad lograron afianzar la idea de un pacto constituyente y que su
propuesta de carta magna la asumieran la mayora de los constituyentes.
De modo que el diseo de la nueva constitucin y del Estado plurinacional
boliviano es, en esencia, una obra del Pacto de Unidad. La nueva constitu-
cin poltica comprende tanto la regulacin del rgimen de autonoma de
los pueblos y naciones indgenas como la regulacin plurinacionalidad del
Estado (de las instituciones y estructuras del Estado).
El modelo de Estado configurado en la constitucin tiende a ser con-
gruente con la calificacin del Estado de plurinacional comunitario y con
autonoma que hace la misma constitucin. Cabe sealar que el texto origi-
nal de la nueva constitucin, ratificada por la Asamblea Constituyente en
2007, tena una orientacin ms transformadora. El documento sufri
modificaciones antes de que fuera revalidado por los bolivianos en el refe-
rndum aprobatorio.
Los cambios introducidos se debieron a que las oligarquas de los
departamentos de la llamada media luna (Santa Cruz, Pando, Beni y
Tarija) se rebelaron y el gobierno resolvi llegar a un acuerdo poltico con
esas fuerzas para destrabar el proceso. De este acuerdo derivaron modifica-
ciones importantes al texto de la carta magna sancionada por los constitu-
yentes, los cuales consistieron en la eliminacin de varias disposiciones y la
introduccin de procedimientos para la configuracin de municipios y
regiones autnomos indgena originaria campesina.3 No obstante, el Estado
plurinacional que configura la Constitucin boliviana aprobada y vigente

desde 2009 es una aportacin innovadora, se ha convertido en un refe-
rente central en la reflexin poltica e intelectual en Amrica Latina.
En Ecuador el movimiento indgena articulado principalmente en la
conaie (Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador) logr,
no sin dificultades, que la nueva Constitucin de 2008 calificara al Estado
de plurinacional e intercultural. Pero en Ecuador, el Estado plurinacional
no tiene la misma trascendencia constitucional que en Bolivia porque, por
3
Entre los cambios pactados e introducidos al texto constitucional estn que la confor-
macin de una regin autnoma no podr trascender lmites departamentales; si la
conformacin de una autonoma indgena originaria campesina afectase lmites mu-
nicipales, deber seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacio-
nal para su aprobacin; de igual manera para conformar una regin indgena
originaria campesina que afecte lmites municipales deber previamente seguirse un
procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional. Estas modificaciones difi-
cultaron el propsito de los pueblos indgenas de fundar una nueva delimitacin terri-
torial del pas. Las nuevas entidades territoriales debern hacerse en el marco de las
divisiones territoriales preexistentes. Adems, se introdujo una disposicin que esta-
blece que las competencias de las regiones autnomas deben ser conferidas por dos
tercios de votos del total de los miembros del rgano deliberativo departamental (art.
280.III). Esto contradice el precepto constitucional que establece que las entidades
territoriales autnomas no estarn subordinadas entre s (art. 276).
20 Consuelo Snchez
ejemplo, la Constitucin ecuatoriana no reconoce claramente a los pueblos

y nacionalidades indgenas como sujetos de derecho a la libre determina-
cin y autonoma. Tampoco configura entidades territoriales autnomas
para los pueblos y nacionalidades indgenas, y escasamente regula la
estructura e institucionalidad del Estado en correspondencia con la pluri-
nacionalidad e interculturalidad.
La Constitucin ecuatoriana instituye dentro del marco del Estado uni-
tario las circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatorinas, y dis-
pone que stas se rijan por principios de interculturalidad y plurinacionalidad.
Estas circunscripciones conforman un rgimen de administracin especial,
donde los pueblos indgenas pueden ejercer un conjunto de derechos colec-
tivos. Pero este sistema no favorece la creacin de entidades polticas
autnomas.
La diferencia entre entidades administrativas y entidades autnomas es
crucial: la autonoma implica fundamentalmente una descentralizacin pol-
tica o el traspaso de poder poltico, para que los pueblos cuenten con la
capacidad poltica y de autogobierno no slo en los asuntos de la vida colec-
tiva de sus pueblos, sino tambin en los asuntos y decisiones del Estado.
En suma, el ensayo ecuatoriano muestra que no es suficiente con que la
constitucin califique al Estado de plurinacional, se requiere configurar el
Estado plurinacional. Qu significa entonces la conformacin del Estado

plurinacional desde el punto de vista de los indgenas bolivianos y ecuato-
rianos? De acuerdo con lo que ellos han declarado, transformar la totalidad
del Estado-nacin y estructurar un nuevo Estado, de forma que la organizacin
(poltica, econmica, jurdica, territorial, cultural, institucional y administra-
tiva) y su funcionamiento sean plurinacional, intercultural y democrtico.
El proyecto de Estado plurinacional planteado por los pueblos indge-
nas en Latinoamrica es un campo abierto, en proceso de experimentacin,
particularmente en Bolivia, y en construccin.
Derechos de autonoma
Para lograr este objetivo se requiere: 1) la creacin de entidades territoriales

autnomas como nuevos rdenes de gobierno autnomos en la organi-
zacin territorial del Estado. Una condicin del Estado plurinacional es que
la organizacin territorial de ste sea plurinacional y funcione como articu-
lador de la plurinacionalidad; 2) la configuracin constitucional de entidades
territoriales autnomas obliga a que stas sean parte de la descentralizacin
territorial del poder y de los recursos. La autonoma entraa descentraliza-
cin, en el sentido de devolucin poltica, administrativa y de recursos
econmicos y fiscales que garantice el ejercicio del autogobierno y de las

potestades otorgadas a cada una de las entidades autnomas; 3) el estable-
cimiento de nuevas relaciones entre las entidades territoriales, en las que no
exista subordinacin de unas con respecto a las otras. Tambin se buscan
nuevas relaciones entre el gobierno central (o federal) y las unidades terri-
toriales autnomas, basadas en el cogobierno y la coordinacin y, 4) la dis-
posicin de nuevos principios que regirn la organizacin territorial y a las
entidades territoriales.
La autonoma implica un espacio de realizacin: un territorio. Pero para
que el territorio se configure como un mbito donde los pueblos indgenas
ejerzan sus derechos autonmicos (de autogobierno, jurisdiccin, instituciones
propias, territorialidad, derechos culturales, definicin de su desarrollo eco-
nmico, social y cultural, etc.), ste requiere instituirse como entidad territorial
autnoma y como parte constitutiva de una nueva organizacin territorial
del Estado. Asimismo, como la autonoma implica la devolucin de compe-
tencias y facultades (de orden poltico, de justicia, jurisdiccional, cultural,
econmico, social, etc.), la creacin jurdica de las entidades territoriales
autnomas obliga constitucionalmente al Estado a transferirles poderes y
funciones.
En esta seccin expondremos cmo las constituciones de Nicaragua,

Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam, Venezuela abordan las reivindicaciones
de autonoma de los pueblos indgenas.4
Regiones autnomas
La Constitucin Poltica de Nicaragua (de enero de 1987) establece un rgi-

men de autonoma regional para el ejercicio de los derechos colectivos de
los pueblos indgenas (miskitos, sumos y ramas) y comunidades tnicas
(creoles, garfunas y mestizos) de la Costa Atlntica. El texto constitucional
instituye un nuevo nivel de gobierno: las regiones autnomas, como parte
de la nueva organizacin del territorio del Estado. Establece el principio
4
Cada constitucin denomina a las colectividades indgenas de diferente manera. En la
constitucin de Colombia se les denomina indistintamente grupos tnicos y pueblos
indgenas; en la de Bolivia, naciones y pueblos indgena originario campesinos; en la
de Ecuador, pueblos y nacionalidades indgenas; en la de Nicaragua, pueblos indgenas
y comunidades tnicas; en la de Panam, comunidades indgenas; en la de Venezuela,
pueblos y comunidades indgenas; en la de Brasil, indios y poblaciones indgenas.
22 Consuelo Snchez
general de que el territorio nacional se divide para su administracin en

departamentos, Regiones Autnomas de la Costa Atlntica y municipios.5
El Estatuto de Autonoma define el mbito territorial de dos regiones:
la Regin Autnoma Atlntico Norte (raan), y la Regin Autnoma Atln-
tico Sur (raas), que constituyen en conjunto aproximadamente la mitad del
territorio nacional, con una poblacin indgena muy reducida demogrfi-
camente. Esto ltimo muestra que lo decisivo en la bsqueda de soluciones
a las exigencias de autodeterminacin y autonoma de los pueblos indge-
nas es eminentemente poltico y no demogrfico.
El rgimen de autonoma comprende tres niveles internos: la autonoma
regional, municipal y comunal. La Ley 28 o Estatuto de la Autonoma de las
Regiones de la Costa Atlntica de Nicaragua establece: 1) el mbito territorial
de las dos Regiones Autnomas; 2) los rganos de gobierno regional; 3) las
atribuciones, facultades y competencias de las regiones autnomas y de las
autoridades regionales; 4) la autonoma de los municipios y de las comuni-
dades comprendidas dentro de la jurisdiccin territorial de cada regin aut-
noma; 5) la asignacin de recursos pblicos a los entes autnomos y, 6) los
derechos culturales, educativos, etc., de los pueblos indgenas y comunidades
tnicas, entre otras disposiciones fundamentales.
Autonoma indgena originaria campesina
La Constitucin de Bolivia de 2009 instituye una nueva estructura y orga-

nizacin territorial del Estado6 basada en un rgimen de autonoma para
todas las entidades territoriales del pas, la cual comprende cuatro niveles
o pisos autonmicos (en principio, con igual rango constitucional y no
subordinados unos a otros): la autonoma departamental, la autonoma
regional, la autonoma municipal y la autonoma indgena originaria
5
La constitucin incluye dos artculos que son los principales fundamentos del rgimen
de autonoma: en el artculo 180 se indican los derechos de las comunidades de la
Costa Atlntica, y el artculo 181 establece que el Estado organizar por medio de una
ley, el rgimen de autonoma en las regiones donde habitan las Comunidades de la
Costa Atlntica para el ejercicio de sus derechos. La norma a la que hace mencin es
la Ley 28 o Estatuto de Autonoma (aprobado por la Asamblea Legislativa en octubre
de 1987). En 1995 se reform la constitucin, afirmando el rgimen de autonoma. La
constitucin establece el pluralismo tnico como uno de los principios de la nacin
nicaragense (art. 5) y que el pueblo de Nicaragua es de naturaleza multitnica
(art.8), pero no define al Estado de pluritnico.
6
Adems de las disposiciones constitucionales sobre el rgimen de autonoma se apro-
b la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (o Ley no. 031) del 19 de julio de
2010.
campesina.7 Esta ltima engloba tres niveles simultneos: la autonoma de

los territorios, de los municipios y de las regiones indgenas originarias
campesinas. Las regiones autnomas indgenas se conformaran con la
agregacin de municipios o autonomas indgena originaria campesinas.
En Bolivia todas las entidades autnomas poseen relevancia constitucional,
pues la carta magna se refiere a: 1) los procedimientos para la configuracin
de las entidades territoriales autnomas; 2) la existencia de sus rganos de
gobierno autnomo; 3) sus funciones, competencias y organizacin y, 4) la
potestad de los rganos deliberativos de las entidades autnomas para ela-
borar sus respectivos estatutos de autonoma.
Asimismo, establece un conjunto de principios y disposiciones que con-
sagra para los pueblos y naciones indgenas originarios campesinos un rgi-
men de autonoma distinto de las dems entidades territoriales autnomas
del pas, debido a que responden a justificaciones de diferente orden. Las
autonomas indgenas atienden constitucionalmente al ejercicio de la libre
determinacin y a la voluntad de autogobierno de las naciones y los pueblos
indgena originario campesinos.
Entidades territoriales indgenas y resguardos

La Constitucin colombiana, adoptada en 1991,8 dispone una nueva orga-
nizacin territorial del pas, conformada por las entidades territoriales de
departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas (art. 286). Las
entidades territoriales indgenas disfrutaran de las disposiciones generales
atribuidas a todas las entidades territoriales,9 adems de que constituiran
un rgimen especial. En tanto rgimen especial, la Constitucin establece
que su estructuracin se har con sujecin a lo dispuesto en la Ley Org-
nica de Ordenamiento Territorial (loot), y su delimitacin se har por el
7
La Constitucin boliviana establece en el artculo 2, dentro de las bases fundamentales
del Estado, garantizar el derecho a la libre determinacin de las naciones y pueblos
indgenas originarios campesinos. Y respecto a la Estructura y organizacin territo-
rial del Estado regula la autonoma indgena originaria campesina (artculos 289 al
296), as como sus competencias (artculos 297 al 305).
8
La constitucin de Colombia (1991) establece que el Estado reconoce y protege la di-
versidad tnica y cultural de la nacin colombiana (artculo 7).
9
La constitucin precisa que las entidades territoriales gozan de autonoma para la
gestin de sus intereses, y establece que tendrn los siguientes derechos: 1. Gober-
narse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3.
Administrar los recursos y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones. 4. Participar en las rentas nacionales (art. 287).
24 Consuelo Snchez
Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comuni-

dades indgenas, previo concepto de la Comisin de Ordenamiento Territo-
rial (art. 329). Por tanto, la creacin de las Entidades Territoriales Indgenas
est sujeta a una ley orgnica (la lot), la cual no se ha expedido. En conse-
cuencia no se han conformado las eti.
Sin embargo, en la Constitucin se introdujeron varias disposiciones
para que los pueblos indgenas disfruten de ciertos derechos colectivos en
sus territorios (comunidades y resguardos) mientras se expide la ley.10 De
hecho, la constitucin establece tres categoras de territorios para los pue-
blos indgenas: las entidades territoriales indgenas, los territorios indge-
nas o resguardos, y los resguardos con rango de municipio para efectos
fiscales.11
Los territorios indgenas o resguardos pueden ejercer un conjunto de
derechos y funciones sin necesidad de constituirse en entidades territoriales,
por lo que no dependen de la expedicin de la loot. De acuerdo con la
Constitucin, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos
conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comuni-
dades, los cuales podrn ejercer funciones administrativa dentro de su
territorio (enumerados en el artculo 330), adems de las funciones jurisdic-
cionales (artculo 246).
La diferencia entre los territorios indgenas y las entidades territoriales

indgenas consiste fundamentalmente en que estas ltimas formaran parte
de la divisin territorial del Estado y, en tal virtud, tendran los derechos y
las competencias que la Constitucin asigna a las entidades territoriales,
adems de los derechos, funciones y competencias especiales (jurisdiccio-
nales y de gobierno) para el sostenimiento de la identidad y cultura de los
pueblos indgenas. En cambio, los territorios indgenas no son parte de la
divisin territorial del Estado y no pueden gozar de los mismos poderes y
capacidades que las entidades.
Constitucionalmente, ninguna de las entidades territoriales del pas
(departamentos, distritos, municipios y entidades territoriales indgenas)
10
En el artculo transitorio 56 de la constitucin dice que mientras se expida la ley a que
se refiere el artculo 329, el Gobierno podr dictar las normas fiscales necesarias y las
dems relativas al funcionamiento de los territorios indgenas y su coordinacin con
las dems entidades territoriales. En este marco, el gobierno expidi una ley-decreto
en 1993 que permite la creacin de asociaciones de cabildos o autoridades indgenas
para determinadas acciones (proyectos de salud, educacin, vivienda y de carcter
industrial y comercial) reguladas por la misma ley (Ley nm. 1088 de 1993).
11
Corte Constitucional, Sentencia T-257/93, 30-VI-93, M.P., doctor Alejandro Martnez
Caballero, en Roldn Ortega y Gmez Vargas, 1994: 46, nota 13.
tiene autonoma poltica, por lo que, en rigor, no son entidades autnomas.

Asimismo, la Constitucin colombiana instituye un rgimen especial tanto
para las entidades territoriales indgenas como para los territorios o res-
guardos indgenas. ste no configura un sistema de autonoma, lo cual sig-
nifica que los territorios y resguardos indgenas no constituyen entes
polticos autnomos. De ah que toda accin de los pueblos indgenas enca-
minada a afirmar la autonoma de sus gobiernos y territorios sea constan-
temente afectada por el gobierno nacional y otros rdenes de gobierno
(departamental, distrital y municipal).
Circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales
La Constitucin de Ecuador de 2008 establece una nueva organizacin terri-

torial del Estado en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales,12 y
dispone tratamientos diferentes para realidades territoriales distintas. Para
esto ltimo instituye dos tipos de regmenes de gobierno: uno de gobiernos
autnomos descentralizados para las regiones, provincias, cantones y parro-
quias rurales, y regmenes especiales en los territorios con caractersticas
ambientales, tnico-culturales o de poblacin, como son los distritos metro-
politanos, la provincia de los Galpagos, las circunscripciones territoriales

indgenas y pluriculturales y el territorio de las provincias amaznicas. La
trascendencia jurdico-constitucional de estas categoras es diferente.
Respecto a las Circunscripciones Territoriales Indgenas y pluricultura-
les, la Constitucin (art. 257) establece que en las parroquias, cantones o
provincias conformadas mayoritariamente por comunidades, pueblos o
nacionalidades indgenas, afroecuatorianos, montubios o ancestrales
podrn instaurar circunscripciones territoriales indgenas o afroecuatoria-
nas y adoptar el rgimen de administracin especial, lo cual significa que
adems de que ejercern las competencias del gobierno territorial aut-
nomo correspondiente (parroquias, cantones o provincias), se regirn
por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los
derechos colectivos. Tambin considera que dos o ms circunscripciones
administradas por gobiernos territoriales indgenas o pluriculturales
podrn integrarse y conformar una nueva circunscripcin, transfiriendo a
12
Tambin prev la posibilidad de que se puedan formar mancomunidades con la agru-
pacin de dos o ms regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas, con la fi-
nalidad de mejorar la gestin de sus competencias y favorecer sus procesos de integracin.
Su creacin, estructura y administracin sern reguladas por la ley (artculo 243 de la
Constitucin).
26 Consuelo Snchez
una ley el establecimiento de las normas de conformacin, funcionamiento

y competencias de estas circunscripciones.13
La Constitucin ecuatoriana slo califica a las regiones y a los distritos
metropolitanos de autnomos y los dota de potestades estatutarias. En cam-
bio, los territorios bajo rgimen de administracin especial, definidos para
los pueblos indgenas y regiones ecolgicas (como la provincia de los Galpa-
gos, las circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales y el territorio
de las provincias amaznicas), no tienen potestad estatutaria, no son califi-
cados de autnomos y sus funciones y atribuciones estn limitadas en la
propia Constitucin, as como por leyes generales y particulares del pas.
Comarcas y reservas
Las legislaciones de Panam y de Costa Rica establecen comarcas o reser-

vas indgenas. En Panam a raz del levantamiento de los indgenas
kunas de San Blas y su declaracin de constituirse en la Repblica del Tule
en 1925 el gobierno dict varias leyes y decretos en la dcada de los aos
treinta que crearon algunas reservas y comarcas indgenas,14 sin generali-
zarse a todos los grupos indgenas del pas. Con el tiempo se han creado
otras comarcas.
Las comarcas son concebidas bsicamente como una forma de propie-

dad territorial de los pueblos indgenas con protecciones especiales. Las
leyes de comarcas o reservas reconocen la estructura de gobierno indgena,
pero sta no goza legalmente de potestades autonmicas sobre su respec-
tiva comarca o reserva; el territorio est sujeto a una autoridad administra-
tiva que depende del Ejecutivo nacional.
La Ley 16 de 1953, por la cual se organiza la comarca kuna de San Blas,
expresa tal orientacin, reconoce la existencia del Congreso General Kuna
13
Pero en ningn caso se trata de una entidad distinta a las parroquias, cantones o pro-
vincias. El Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentraliza-
cin (cootad) asienta que el objetivo de la fusin de circunscripciones es el de ir
reconstruyendo los territorios ancestrales (art. 96 del cootad), pero siempre en el
marco de la organizacin poltico administrativa instituida en la Constitucin. En
este mismo sentido, el cootad establece que en las circunscripciones habr un go-
bierno autnomo descentralizado que corresponder al nivel provincial, cantonal o
parroquial, segn sea la circunscripcin territorial en la que se hayan constituido (art.
98 del cootad).
14
La Ley 18 de 1934 cre las reservas indgenas ngobe de Cricamola, Cusapn y Blue-
field, y la reserva kuna de Alto Bayano. La Ley 20 de 1938 instituy las comarcas de
Bar y San Blas.
y de los Congresos de pueblos y tribus, y les atribuye jurisdiccin en los

asuntos concernientes a infracciones legales, exceptuando lo referente a la
aplicacin de las leyes penales (art.12); tambin reconoce otras autorida-
des indgenas kuna.15 La ley no atribuye a las autoridades indgenas las
potestades para gobernar y administrar la comarca, pues otorga a un inten-
dente la autoridad administrativa superior de sta, la cual estara sujeto
al Ejecutivo nacional.
Dicho enfoque, que reconoce derechos territoriales y excluye los dere-
chos autonmicos, se afirma en la Constitucin panamea de 1972, as
como en la reforma constitucional de 2004. Aqulla introduce los derechos
territoriales indgenas en el captulo sobre rgimen agrario. En este marco,
establece el deber del Estado de garantizar a las comunidades indgenas la
reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de la misma para
el logro de su bienestar econmico y social (art. 123 de la Constitucin de
1972).16
La Constitucin no considera a las comarcas indgenas en la divisin
poltico territorial del Estado (dividida en provincias, distritos y corregi-
mientos); tampoco las menciona en los captulos referidos a los regmenes
municipal, provincial y de representantes de corregimientos. La Constitu-
cin panamea (de 1972 y las sucesivas reformas constitucionales que se

han efectuado, incluyendo la de 2004) descarta el reconocimiento de las
comarcas como entidades polticas y como rdenes de gobierno en la orga-
nizacin del pas. Como ya se mencion, las comarcas estn comprendidas
solamente en el rgimen agrario.
Esta orientacin se afirma en las pocas comarcas creadas despus de la
Constitucin de 1972, como son la Comarca Ember-Wounaan, organizada
por la Ley 22 de 1983; la Reserva Kuna de Madungandi, por la Ley 24 de
1996, y la comarca Ngbe-Bugl por otra ley de 1997.17 La ley que crea la
Comarca Ember-Wounaan la subdivide en distritos y corregimientos,
reconoce a distintas autoridades indgenas y organismos (de expresin y
decisin) propios del pueblo Ember Wounaan, y adjudica la
15
La ley seala en el artculo 11 que habr en la Comarca de San Blas tres Shilas prin-
cipales, los que residirn en Tubual, Ustupu y Nargan, tendrn como jurisdiccin las
que tradicionalmente ejercen sobre sus respectivas tribus. Las facultades de los tres
Caciques Principales y de los Shilas de islas y pueblos sern determinadas en la Carta
Orgnica de la Comunidad.
16
La reforma constitucional de 2004 ratifica este precepto, pero en el artculo 127.
17
Cada comarca es creada por una ley particular, en la cual se especifica la demarcacin
territorial del rea comarcal, su estructura administrativa y los fines econmicos y so-
ciales de la misma.
28 Consuelo Snchez
administracin comarcal a un jefe que se denomina gobernador comar-

cal, cuyo nombramiento y remocin har el rgano Ejecutivo, y quien
ser un representante en la Comarca (art. 14). El reconocimiento del terri-
torio y de la diversidad de autoridades e instituciones de los ember-wou-
naan es de suma importancia, pero la comarca y las autoridades del pueblo
no alcanzan el rango autonmico al asignar al rgano ejecutivo del pas el
poder de nombramiento y remocin del gobernador comarcal.
Legalmente el objetivo del sistema de reservas y comarcas de Panam
y tambin de Costa Rica18 es resguardar ciertos territorios para los
indgenas, pero ello no incluye derechos autonmicos. Se reconoce la exis-
tencia de autoridades indgenas para el gobierno de sus propios asuntos,
pero esto no se acompaa del otorgamiento de potestades polticas, por lo
cual difcilmente pueden constituir gobiernos autnomos dentro del orde-
namiento territorial del pas.
Esta carencia de poder poltico dificulta el control de los indgenas
sobre sus territorios. Por tanto, se debe considerar que pese al intento de los
pueblos indgenas por gobernar autnomamente sus comarcas, el ordena-
miento jurdico y poltico nacional no se los permite efectivamente.19 No es
casual que en la actualidad los pueblos indgenas de Panam reivindiquen
un rgimen de autonoma [Jordn Ramos 2010].
Municipios indgenas y comunas
En el marco del proceso sociopoltico bolivariano de Venezuela se ha creado

una legislacin sobre derechos de los pueblos indgenas. En primer lugar
figuran los derechos reconocidos en la carta magna y en la Ley Orgnica de
Pueblos y Comunidades Indgenas de Venezuela (2005), la cual crea la
figura de municipios indgenas, para ello establece que la forma de
gobierno y administracin de los municipios indgenas responder a las
caractersticas socioculturales, polticas, econmicas y al derecho y costum-
bres propias de estos pueblos y comunidades (art. 72). En congruencia con
lo anterior, dispone que los requisitos de postulacin y el procedimiento de
la eleccin de las autoridades municipales indgenas se basen en los usos y
18
La legislacin de Costa Rica crea reservas indgenas restringidas al mbito de cada
comunidad indgena.
19
La falta de claridad de lo que constituye un rgimen de autonoma ha llevado a algu-
nos antroplogos a sostener que con el sistema de reservas o comunas, los pueblos
indgenas de Panam han adquirido la autonoma. El marco jurdico-poltico del pas
no permite sustentar tal aseveracin.
costumbres de los pueblos y comunidades indgenas. Estos municipios se

regirn por una ley especfica y por las normas que dicte el Consejo Nacio-
nal Electoral (art. 73).
En segundo trmino, la legislacin venezolana reconoce a los pueblos y
comunidades indgenas derechos sobre la propiedad colectiva de su hbitat
y tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan, as como jurisdiccin
especial dentro de su hbitat y tierras.20 Pero el reconocimiento de autori-
dades, instituciones, normas y procedimientos de justicia indgena supon-
dra una delimitacin del mbito territorial de jurisdiccin indgena, y el
trmino hbitat es muy ambiguo. La Constitucin venezolana no reconoce
explcitamente el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas
ni instituye entidades territoriales autnomas.21
Por ltimo, en el proceso sociopoltico de Venezuela se ha planteado la
necesidad de transformar el Estado burgus y burocrtico en un nuevo
Estado popular y comunal [lvarez R. 2010]. Con este propsito la Asamblea
Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela emiti en diciembre de
2010 la Ley Orgnica de las Comunas, la cual instituye a la comuna como la
base del poder popular y de la organizacin del Estado comunal. La comuna
es una nueva institucionalidad poltico-administrativa territorial que tiene
como finalidad organizar y empoderar al pueblo, mediante el autogobierno

de todos los ciudadanos venezolanos, incluidos los pueblos indgenas.22 Para
20
El artculo 260 constitucional establece que las autoridades legtimas de los pueblos
indgenas podrn aplicar en su hbitat instancias de justicia con base en sus tradicio-
nes ancestrales y que slo afecten a sus integrantes, segn sus propias normas y pro-
cedimientos, siempre que no sean contrarios a esta Constitucin, a la ley y al orden
pblico. La ley determinar la forma de coordinacin de esta jurisdiccin especial con
el sistema judicial nacional. La Ley Orgnica de Pueblos y Comunidades Indgenas
incorpora en el Ttulo VII. De la Administracin de Justicia dos captulos: uno sobre
la Jurisdiccin Especial Indgena, en el que establece, entre otras cuestiones relevantes,
la competencia de la jurisdiccin especial indgena, y otro captulo sobre los derechos
de los pueblos y comunidades indgenas y sus integrantes ante la jurisdiccin
ordinaria.
21
La Constitucin Bolivariana de Venezuela reconoce a los indgenas como pueblos,
pero deja claro que el trmino pueblo no podr interpretarse en esta Constitucin en
el sentido que se le da en el derecho internacional (artculo 126, 2 prrafo). Esta res-
triccin (establecida en los mismos trminos que en el Convenio 169 de la oit) signifi-
ca que no reconoce el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas.
22
La ley define la comuna en el artculo 5 de la siguiente manera: Es un espacio socia-
lista que, como entidad local, es definida por la integracin de comunidades vecinas
con una memoria histrica compartida, rasgos culturales, usos y costumbres, que se
reconocen en el territorio que ocupan y en las actividades productivas que le sirven de
sustento, y sobre el cual ejercen los principios de soberana y participacin
30 Consuelo Snchez
ello, la ley regula la configuracin, organizacin y funcionamiento de las

comunas; cada una estara conformada por un parlamento comunal, un consejo
ejecutivo, un consejo de planificacin comunal, un consejo de economa
comunal, un banco de la comuna, un consejo de controlara comunal y comits
de gestin.23 Tambin crea una jurisdiccin especial comunal y establece un
sistema de agregacin comunal. La ley dispone que la repblica, los estados
y municipios transferirn a las comunas y a los sistemas de agregacin que
de sta surjan, funciones de gestin, administracin, control de servicios y
ejecucin de obras (art. 64).
Esta propuesta es un intento de construccin de una sociedad partici-
pativa y deliberativa con capacidad de decisin en materia econmica y
social, fundamentalmente. Se han creado comunas en territorios de los
pueblos indgenas, lo cual muestra el intento de adaptacin de stas a la
diversidad sociocultural del pas,24 aunque las normas que regulan las
comunas y el Estado comunal se enriqueceran con la incorporacin de una
perspectiva pluritnica, que implique pluralidad sociocultural, poltico-
territoriales y de gobierno de los pueblos indgenas.
Comunidades indgenas
En Mxico la reforma constitucional de 2001 establece un conjunto de

derechos de los pueblos indgenas sin los medios para su realizacin, pues
transfiere a las constituciones y leyes de las entidades federativas establecer
el reconocimiento de los pueblos y comunidades indgenas; el reconoci-
miento y regulacin de los derechos de los pueblos y comunidades
indgenas, enumerados en la Constitucin (artculo 2, apartado A); el esta-
blecimiento de las caractersticas de libre determinacin y autonoma que
mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indgenas en
protagnica como expresin del Poder Popular, en coordinacin con un rgimen de

produccin social y el modo de desarrollo endgeno y sustentable, contemplado en el
Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.
23
En el artculo 31, relativo a los comits de gestin, se agrega que Las comunas que se
conformen en los pueblos y comunidades indgenas, atendiendo a sus culturas, prc-
ticas tradicionales y necesidades colectivas, podrn crear, adems de los comits de
gestin establecida en este artculo, los siguientes: a. comit de ambiente y ordenacin
de la tierra; b. comit de medicina indgena; c. comit de educacin propia, educacin
intercultural bilinge e idiomas indgenas.
24
De hecho, la ley menciona la diversidad cultural entre los principios y valores que ri-
gen a las comunas (artculo 5).
cada entidad, y las normas para el reconocimiento de las comunidades

indgenas como entidades de inters pblico.
Las leyes adoptadas en las entidades federativas slo reconocen a las
comunidades indgenas y su existencia dentro de los municipios (en tanto
agrupaciones submunicipales), pero no son reconocidas como comunida-
des autnomas. Adems se violent el derecho de los pueblos indgenas de
cada entidad a decidir, participar o ser consultados sobre las leyes que sean
directamente de su inters, por lo cual no pudieron expresar sus aspiracio-
nes como especifica la Constitucin. La reforma no ha implicado modifica-
cin alguna de la organizacin territorial del Estado.
La pobreza de las disposiciones de la reforma constitucional contrasta
con la riqueza del proyecto autonmico elaborado por las organizaciones
indgenas que participaron en la Asamblea Nacional Indgena Plural por la
Autonoma (anipa) y que en parte asumi el ezln durante el dilogo de
San Andrs (1995-1996). La propuesta de autonoma consista, a grandes
rasgos, en establecer en la Constitucin el rgimen de autonoma con sus
caractersticas bsicas y las vas de acceso a la misma.
De acuerdo como lo plantearon los indgenas, deba establecerse un
sistema que dejara a la libre determinacin de sus pueblos la definicin de
las escalas de autonoma a la que quisieran acceder, para lo cual tales mbi-

tos deban disponerse en la Constitucin como opciones. Estas escalas eran
la comunal, municipal y regional, cada una de ellas reconocida como enti-
dades autnomas. Deban acompaarse con la creacin de un nivel adicio-
nal de gobierno en la organizacin poltico territorial del Estado mexicano
(aunado con la federacin, los estados y municipios); los indgenas propu-
sieron la creacin de un cuarto nivel de gobierno: las regiones autnomas.
En consecuencia, la autonoma en cualquiera de sus escalas implicaba la
disposicin en la Carta Magna de las siguientes caractersticas: la base terri-
torial de las entidades autnomas, los rganos de gobierno de las entidades
autnomas y las competencias, funciones y recursos que les seran recono-
cidos y transferidos [Snchez 1999].
Conclusiones
Desde la dcada de los aos ochenta las organizaciones indgenas en Lati-

noamrica han desarrollado, ampliado y enriquecido el contenido de sus
reivindicaciones. La lucha por el reconocimiento y el ejercicio efectivo de
los derechos de sus pueblos, en especial, de su derecho poltico a la autode-
terminacin, en clave colectiva, ha sido ardua. En este esfuerzo, las organi-
zaciones indgenas han expuesto su decisin de ejercer su derecho a la libre
32 Consuelo Snchez
determinacin por medio de un rgimen de autonoma en el marco de

necesarias transformaciones de la Constitucin y del Estado de sus respec-
tivos pases.
Este planteamiento colocaba la solucin a los reclamos indgenas en la
esfera nacional, en el entendido de que si no cambiaba el pas en su conjunto
no se modificara su situacin de exclusin, opresin y heteronoma. Las
organizaciones indgenas de Bolivia y Ecuador han enriquecido el proyecto
de los pueblos, naciones y nacionalidades indgenas con la idea del Estado
plurinacional. En este caso, el acento se ubica en la necesidad de cambiar la
naturaleza del Estado para dar origen a uno cuya organizacin y funciona-
miento sea plurinacional, democrtico (con la incorporacin de nuevos
mecanismos participativos) y con autonomas. Es un proyecto de trasforma-
cin que incluye a toda la sociedad.
El Estado plurinacional sera el medio para la descolonizacin de las
instituciones y de las relaciones sociales e interculturales, para la afirmacin
de la autonoma de los pueblos indgenas y la creacin de las condiciones
materiales para el buen vivir de todos. En suma, el Estado plurinacional
ha abierto un nuevo horizonte poltico e intelectual. Hoy Bolivia es el centro
ms potente de experimentacin de este proyecto.
En la dcada de los ochenta como producto de las luchas indgenas y
de su articulacin con otras fuerzas sociopolticas de sus respectivos pases

que buscaban cambios nacionales comenz un proceso de reformas cons-
titucionales y de creacin de nuevas constituciones en algunos Estados de
Latinoamrica, en los que destaca el reconocimiento de la diversidad socio-
cultural de las naciones y de derechos colectivos de los pueblos indgenas.
Los alcances de las modificaciones constitucionales y de los derechos reco-
nocidos variaron en cada pas. En Mxico, Ecuador y Bolivia se volvieron a
hacer modificaciones constitucionales en la primera dcada del siglo xxi.En
este trabajo expusimos las diversas formas adoptadas por las constitucio-
nes de Nicaragua, Bolivia, Colombia, Ecuador, Panam, Venezuela y
Mxico para responder al reclamo de autonoma de los pueblos indgenas.
La cuestin clave en nuestro anlisis fue observar si las constituciones die-
ron origen a una nueva organizacin territorial del poder del Estado con el
fin de instituir entidades territoriales autnomas, como nuevos rdenes de
gobierno gobiernos autnomos que garantizaran a los pueblos, nacio-
nes o nacionalidades indgenas su capacidad de autogobierno.
Las constituciones de Nicaragua, Bolivia y Colombia crearon un nuevo
mbito territorial para los pueblos indgenas en la organizacin territorial
del Estado: las Regiones Autnomas en Nicaragua, la Autonoma Indgena
Originaria Campesina en Bolivia y las Entidades Territoriales Indgenas en
Colombia. Pero slo las entidades territoriales instituidas en Nicaragua y

Bolivia se conforman constitucionalmente como entidades autnomas. Las
constituciones de Ecuador, Venezuela, Panam y Mxico no crean entida-
des autnomas para los pueblos indgenas en la organizacin territorial del
Estado. Hay diferencias importantes en los alcances de los derechos de los
pueblos indgenas y de las normas establecidas en el marco jurdico de
estos ltimos pases.
La Constitucin de Ecuador establece un rgimen especial para las cir-
cunscripciones territoriales indgenas, las que podrn instituirse en el
marco de la organizacin poltico administrativa del Estado. Las circuns-
cripciones no constituyen un nivel de gobierno adicional en la organizacin
territorial del Estado ni constituyen entidades autnomas. En Venezuela, la
Ley Orgnica de Pueblos y Comunidades Indgenas (2005), que deriva de
los derechos establecidos en la Constitucin, cre la figura de municipios
indgenas pero stos no se instituyen en municipios autnomos, y la ley
de comunas perfila un proceso hacia la configuracin de una nueva forma
de organizacin del Estado, orientada hacia el empoderamiento social y
popular, en el cual se advierte la ausencia de un claro enfoque pluritnico.
En Panam, las comarcas o reservas indgenas no son consideradas como
parte de la organizacin poltico territorial del Estado ni se constituyen

como entidades autnomas.
En Mxico, la Constitucin no precisa el mbito de ejercicio de los dere-
chos de los pueblos indgenas establecidos. Debido a que la Carta Magna
no crea una entidad territorial autnoma, las legislaturas de las entidades
federativas asumen que es la comunidad indgena el sujeto de los derechos
constitucionales, pero sin atribuirle capacidad de autogobierno; nulificaron
el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y su derecho a la
libre determinacin y a ejercerlo en un marco de autonoma.
En suma, las experiencias constitucionales en estos pases y los argu-
mentos esgrimidos de los pueblos indgenas nos permiten clarificar los
problemas y los retos, as como los cambios imprescindibles para la funda-
cin del Estado plurinacional y el ejercicio efectivo de los derechos de los
pueblos indgenas, en especial su derecho poltico a la autodeterminacin en
clave colectiva.
34 Consuelo Snchez
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Recepcin: 1 de diciembre de 2014.

Aprobacin: 25 de septiembre de 2015.

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En la ruta del Estado plurinacional

Palabras clave: libre determinacin, Estado plurinacional, regiones autnomas, Autonoma

On the route to a plurinational state. The autonomous rights of the

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

Keywords: Self-determination, Plurinational state, Autonomous regions, Rural Native Indig-

La definicin de las aspiraciones de los pueblos indgenas en trminos de

nizaciones indgenas de los pases latinoamericanos se advierte un proceso

base de las reivindicaciones indgenas; la desvinculacin de los derechos de

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

en las constituciones de Nicaragua, Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela,

El derecho a la libre determinacin

Despus de ms de tres dcadas de intensos debates en el Grupo de Trabajo

siderarse a s mismos diferentes y a ser respetados como tales. Y

definir su propio modelo de desarrollo econmico y sociocultural. La elec-

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

general de lucha consideramos prioritario exigir las modificaciones de

federal y hacer una reforma profunda del Estado y de la Constitucin de la

social, cultural y poltica. Las autonomas no son separacin, son la integra-

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

Pueblos Indgenas, Estados Plurinacionales y Derecho al Agua, celebrado

de modo plurinacional (en todos los aspectos: polticos, econmicos, terri-

En la dcada de los aos ochenta y noventa se desencaden una oleada de

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

los zapatistas reaccionaron en contra de la cancelacin de los derechos

pueblos indgenas a la libre determinacin y a la autonoma. sta fue una

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

ejemplo, la Constitucin ecuatoriana no reconoce claramente a los pueblos

Estado plurinacional. Qu significa entonces la conformacin del Estado

Para lograr este objetivo se requiere: 1) la creacin de entidades territoriales

econmicos y fiscales que garantice el ejercicio del autogobierno y de las

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

La Constitucin Poltica de Nicaragua (de enero de 1987) establece un rgi-

general de que el territorio nacional se divide para su administracin en

Autonoma indgena originaria campesina

La Constitucin de Bolivia de 2009 instituye una nueva estructura y orga-

campesina.7 Esta ltima engloba tres niveles simultneos: la autonoma de

Entidades territoriales indgenas y resguardos

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comuni-

La diferencia entre los territorios indgenas y las entidades territoriales

tiene autonoma poltica, por lo que, en rigor, no son entidades autnomas.

Circunscripciones territoriales indgenas y pluriculturales

La Constitucin de Ecuador de 2008 establece una nueva organizacin terri-

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

una ley el establecimiento de las normas de conformacin, funcionamiento

Las legislaciones de Panam y de Costa Rica establecen comarcas o reser-

Las comarcas son concebidas bsicamente como una forma de propie-

y de los Congresos de pueblos y tribus, y les atribuye jurisdiccin en los

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

administracin comarcal a un jefe que se denomina gobernador comar-

Municipios indgenas y comunas

En el marco del proceso sociopoltico bolivariano de Venezuela se ha creado

costumbres de los pueblos y comunidades indgenas. Estos municipios se

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

ello, la ley regula la configuracin, organizacin y funcionamiento de las

En Mxico la reforma constitucional de 2001 establece un conjunto de

protagnica como expresin del Poder Popular, en coordinacin con un rgimen de

cada entidad, y las normas para el reconocimiento de las comunidades

nmero 67, septiembre-diciembre, 2016

Desde la dcada de los aos ochenta las organizaciones indgenas en Lati-

determinacin por medio de un rgimen de autonoma en el marco de

de su articulacin con otras fuerzas sociopolticas de sus respectivos pases

Colombia. Pero slo las entidades territoriales instituidas en Nicaragua y