E] recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo Salvador LEAL WILHELM’ SUMARIO: Introduccién 1. El recurso contra la abstencién. 2. La obligacién del Inspector del Trabajo: 2.1 La presuncién de legalidad. 2.1.1 La ejecutividad y la ejecutoriedad. 2.1.2 Eje- cucion forzosa. 3. El procedimiento del recurso contra la abstencién: 4.1 E/ tribunal competente. Conclusiones * La Universidad del Zulia, Abogado, Premio Simén Bolivar (1993), por haber obtenido durante la carrera el promedio mas alto de esa Casa de Estudios, Doctor en Derecho, Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas, Profesor Asociado. Autor de varios libros y numerosos articulos y ponencias. En este estudio, los destacados son del original, salvo indicacién en contrario. Se utilizan las siguientes abreviaturas: CRBV: Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela. LOTSJ: Ley Organica del Tribunal Supremo de Justicia. LOCSJ: Ley Organica de la Corte Suprema de Justicia. LOPA: Ley Organica de Procedimientos Administrativos. CPC: Cédigo de Pro- cedimiento Civil. LOT: Ley Organica del Trabajo. TSJ: Tribunal Supremo de Justicia. CSJ: Corte Suprema de Justicia. SPA: Sala Politicoadministrativa.140 Salvador Leal Wilhelm INTRODUCCION E16 de julio de 2006, la Sala Politicoadministrativa declaré que: EL PODER JUDICIAL NO TIENE JURISDICCION para ejecutar la Providencia Administrativa. s/n de fecha 23 de diciembre de 2002, dictada por la Inspectoria del Traba- jo.., que declaré con lugar el procedimiento por desmejora intentado por..., ya que corresponde a la referida Inspectoria proveer lo solicitado'. En el caso particular, el Inspector del Trabajo se traslad6 a notificar la decisién, pero ante el desacato por parte del patrono no realizé nuevas actuaciones. El particular acude ante los Tribunales laborales a intentar una “demanda por cumplimiento de providencia administrativa”. El Tri- bunal declara la falta de jurisdiccién. Sobre la base de los articulos 59 y 62 del CPC envia el expediente en consulta a la SPA. Esta confirma la declaratoria de falta de jurisdiccion del Tribunal, pues considera que corresponde a la Inspectoria hacer cumplir sus propios actos. Pero ante a actitud omisiva de la Administracién ,no hay remedio procesal? 1. EL RECURSO CONTRA LA ABSTENCION. La LOTSJ establece en su articulo 5: Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia, como mas alto Tribunal de la Republica... 26. Conocer de la abstencién o negativa del Presidente o Pre- sidenta de la Republica, del Vicepresidente Ejecutivo 0 Vice- presidenta Ejecutiva de la Republica y de los Ministros o Ministras del Ejecutivo Nacional, asi como de las maximas autoridades de los demas organismos de rango constitucional con autonomia funcional, financiera y administrativa y del Al- calde del Distrito Capital, a cumplir especificos y concretos actos a que estén obligados por las leyes. ' Tribunal Supremo de Justicia, Sala Politicoadministrativa: Decisiones. (30/10/06)El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 141 Especificando la norma de la LOCSJ que establecia: Articulo 42. Es de la competencia de la Corte, como mas alto Tribunal de la Republica: 23.- Conocer de la abstencién o negativa de los funcionarios nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas; Esa norma fue desarrollada, en la sentencia Igor Vizcaya. Tales con- ductas omisivas debian derivar del incumplimiento de una obligacién legal. La CSJ, en la sentencia del 28 de febrero de 1985, precis6 esta obligacién partiendo de sentencia del 22 de junio de 1982 de la CSJ en SPA que establecié que el silencio administrativo es una garantia que permite agotar la via administrativa en ausencia de acto’, pero no es un acto, lo cual no obsta para que se recurra al contencioso, pero que po- dria no tener utilidad alguna, pues si el acto no se produjo, {qué se po- dria anular? Entonces, surge el recurso contra la abstenci6n o carencia, tomado de los tratados de Paris y Roma, origen de la Comunidad Eco- nomica Europea, segun la CSJ*. Siguiendo la sentencia los requisitos seran: 1) No se regula la abstencién frente a la obligacién genérica, incompleta por tanto en su formulacién general que tienen los funcionarios de actuar en ejercicio de atribuciones correspon- dientes al cargo. Antes bien, debe tratarse de una obligacién concreta y precisa en la norma legal. 2) El objeto no es ni un acto administrativo ni la indebida au- sencia, por via general, de éste ni una ilicita actuacién material de la Administracién, sino la abstencién o negativa del funcio- nario a actuar, es decir, de cumplir determinado acto del cual el supuesto de hecho se encuentra previsto en una ley especi- fica, pero ante cuya ocurrencia real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la consecuencia juridica que el imperativo legal le impone. 2 Corte Suprema de Justicia: Gaceta Forense. 3* Etapa, Caracas, Fundacion Gaceta Forense, 1985, Volumen I, N° 127, pp. 489 y ss. Idem.142 Salvador Leal Wilhelm 3) De la propia norma o de la solicitud administrativa, presen- tado por el beneficiario del recurso e inatendida, debe surgir la evidencia de una actitud omisiva por parte de la Administra- cion en el sentido de mostrarse ella remisa a emitir el acto’. El recurso, entonces, sélo procedia cuando existiera la obligacion legal de decidir. Sin embargo, no era razonable cual no deberia exigir que la norma incluyera expresiones como debera o cualquier formula expresa. Dado el articulo 2 LOPA segin el cual: toda persona podra dirigir peticiones a la Administracién y éstos deberdn resolver las instancias 0 peticiones que se les dirijan o bien declarar en su caso los motivos que tuvieren para no hacerlo. Y el articulo 3 ejusdem: los funcionarios y demds personas que presten servicios en la Administracién Publica, estan en la obligacion de tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda. Los funcionarios en Venezuela olvidan que se les paga un sueldo para servir al publico y que no es un favor o una gracia lo que otorgan. La Sala Constitucional, en consecuencia, consideré que el derecho de peticién envuelve una obligacién especifica: (...) En efecto, no considera la Sala que la obligacién ad- ministrativa de dar respuesta a las solicitudes administra- tivas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligacion juridica es, per se, especifica, sin perjui- cio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuacion formal (v.gr. por escrito) 0 material (v.gr. actuacion fisica) y sin perjuicio, también, de que sea una obligacion exclusiva de un sujeto de derecho o bien con- currente a una pluralidad de sujetos, colectiva o indivi- dualmente considerados. En segundo lugar, porque aun en el supuesto de que distin- tos sujetos de derecho —en este caso organos administrati- * Idem.El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 143 vos— concurran a ser sujetos pasivos de una misma obliga- cién —en el caso de autos,_el deber de todo 6rgano de dar oportuna y adecuada respuesta—, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relacién juridico-admi- nistrativa, por lo que es una obligacion especifica frente _al Sujeto_determinado que planted la peticién administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitucién de_1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios ptiblicos abarca el derecho a la obtencién de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cum- plimiento de concretos lineamientos, en los términos que an- tes_explano esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciacién acerca de la condicién genérica de tal obligacion. De alli que esta Sala Constitucional consi- dera que el deber _constitucional de los funcionarios publi- cos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda peticién es_una obligacién objetiva y subjetivamente especifica’. Rechazando la doctrina tradicional que sélo permitia en tal caso el amparo constitucional y concluyo en la misma sentencia de 4 de julio de 2006 que: 2. destaca la Sala —con ocasién a ratificar el criterio antes trans- crito, consistente en admitir el amparo contra omisiones, cuando por razones de urgencia el recurso por abstencién no sea idé- neo-— que existen peticiones, solicitudes 0 tramites administrati- vos cuya urgencia y necesidad deviene en implicita, maxime aun su caracter reglado (Vid. La expedicion de una cédula de identidad, licencia de conducir, pasaporte, certificados médicos y, como en el caso concreto, una certificacién de gravamenes)°. LA OBLIGACION DEL INSPECTOR DEL TRABAJO En los procedimientos de calificacién de despido, el Inspector del Trabajo dicta decisiones que tienen la particularidad de resolver conflictos interpar- tes. Se trata de los asi llamados actos cuasijurisdiccionales 0 arbitrales. $ Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones. http://www.tsi.gov.ve/deci- siones/scon/Julio/1323-040706- 6 Idem. -0516.htm144 Salvador Leal Wilhelm A partir del desarrollo del Estado Interventor se han ido multiplicando los casos en los cuales la Administracién asume funciones propias del Poder Judicial, pues resuelve conflictos entre particulares, pero que tie- nen la particularidad de que el resultado del conflicto trasciende el inte- rés privado y afecta intereses publicos que podrian verse menoscabados por la decisién’. La decisién de apartar estas decisiones del alcance del Poder Judicial se basa en la desconfianza en los jueces, pues se les tiende a considerar conservadores y apegados estrictamente a la ley®. Es mas, se busca que el débil juridico, consumidor, inquilino, paciente, campesino, tenga frente a si un funcionario prejuiciado a su favor y el Juez no debe serlo’. La Administraci6n goza de potestad discrecional, y es mas receptiva al clamor popular por su legitimacién democratica, y sobre todo, ganada para la accién socializante del Estado de Bienestar. No menos importante es el alto costo de un juicio, especialmente en materia civil, que no era sélo por aranceles y timbres, hoy eliminados (Art. 26. CB) sino por el costo de abogados y tiempo que se requiere, debido a las complejidades de un pleito judicial, que contrastan con.la tendencia, al menos en teoria, a la simplicidad, informalismo y celeridad que se le pueden imprimir a un procedimiento administrativo””. Alactuar la Administracién como tercero “imparcial” en un conflicto en- tre particulares, estamos en presencia de una relacion triangular. Asi, el patrono que solicita la calificacién de despido de un trabajador dirigente sindical, articulo 453 Ley Organica del Trabajo (LOT), y el dirigente sin- dical, son las partes. Y el Inspector de Trabajo actiia como si fuese un Juez, o arbitro. También se conoce a esta actividad como arbitral. La existencia de ese tipo de relacion, y la particularidad de los actos derivados de ella, fue reconocida en una sentencia de la CSJ: La funcién jurisdiccional, si bien es una funcion propia de los ér- ganos judiciales, no es una funcién privativa y exclusiva de ellos, 7 Gelhorn, Ernst y Levin, Ronald: Administrative Law and Process in a Nutshell, Minessota, West Publishing Group, 1997, p. 28. 8 Idem. ° Jaffe, Louis y Nathanson, Noah: Administrative Law. Case and Materials, Boston, Little Brown and Company, 1968, pp. 137 y ss. Idem.El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 145 pues los otros organos estatales también la ejercen pero lo que si es una funcién privativa y exclusiva de los Tribunales pueden re- solver controversias y declarar el derecho en un caso concreto con fuerza de verdad legal... CUANDO LA ADMINISTRACION PUBLICA EMITE ACTOS DE SUSTANCIA JURISDICCIO- NAL, ESTOS ACTOS, NO OBSTANTE SU EXPRESA SUS- TANCIA, SON ACTOS ADMINISTRATIVOS". La decisién de la Administracién esta siempre sujeta a revision judi- cial en razon de la clausula general ( Art. 259 CB), tanto en las rela- ciones lineales como en las triangulares. Pero ni en la via administrativa ni la judicial tiene la Administracién interés alguno si se trata de rela- ciones triangulares'?. Asimismo como todo acto administrativo responde a las caracteristicas de ejecutividad y ejecutoriedad. 2.1 LA PRESUNCION DE LEGALIDAD A diferencia de Espafia, cuya Ley de Procedimientos Administrativos hoy parcialmente modificada —modelo de la venezolana si lo consagra-, este principio no tiene enunciacién expresa en el ordenamiento venezolano, este principio llamado favor acti, que se puede enunciar, todo acto admi- nistrativo se presume valido o legitimo hasta prueba en contrario, se halla implicitamente en la LOPA cuando se establecen sus consecuencias. Asi, el articulo 8 cuando ordena la ejecucién inmediata de los actos administrativos a falta de término, en el articulo 79 cuando autoriza la ejecucién forzosa sin requerir de auxilio de los Tribunales ni su legitima- cién por éstos y en el 87 cuando se establece el caracter no suspensivo del recurso, es decir, el cuestionamiento de la legalidad no impide la ejecucién del acto. Sin embargo, la presuncién de legalidad es iuris tantum y por tanto se admite prueba en contrario. Este principio por demas ha sido justificado por razones de eficacia, pues permitiria destruir las barreras ante la actividad administrativa'’. " Corte Suprema de Justicia citada por Grisanti, Rosibel: Inexistencia de los Actos Cuasijurisdiccionales, Valencia, Vadell Hermanos, 1993, pp. 33 y 34. ” Parada, José: La Administracién y Los Jueces, Madrid. Marcial Pons-EJV, 1998, p. 143. ' Garcia Trevijano Fos, José: El Acto Administrativo, Madrid, Civitas, 1991, p.102.146 Salvador Leal Wilhelm O bien en base a las “garantias subjetivas y objetivas que preceden a la emanacion del acto”'*. A lo cual al igual que Gordillo no podemos sino oponer el sarcasmo, especialmente en un pais donde la tradicién autori- taria es tan fuerte como en Venezuela. 2.1.1 La ejecutividad y la ejecutoriedad Derivandose de esta presuncién estan la ejecutividad y la ejecutorie- dad. La ejecutividad se establece en el articulo 8 de la LOPA cuando dice que los actos administrativos se ejecutaran de inmediato a falta de término establecido y no es sino la cualidad de titulo ejecutivo del acto administrativo, por lo cual tan pronto se dicta produce la transformacion de la realidad juridica'’. El acto es eficaz y si se presenta en juicio conlleva embargo de bienes de inmediato. Pero algunos actos no se agotan en la declaracién y aparece entonces la ejecutoriedad, en razén de la cual los actos que deben ser cumplidos mediante actos de ejecucién seran cumplidos por la propia Administra- cion. (Art. 8 eiusdem) y que en Venezuela se ha extendido a un segun- do momento de la ejecutoriedad que es la ejecucién forzosa que no es sino posibilidad de ejecutarlos, aun contra la voluntad del particular sin requerir la intervencién del Juez (Art. eiusdem). Si el particular se opone y es necesario vencer su resistencia, entra en juego la ejecucién forzosa, lo cual se contempla en el articulo 79 eius- dem cuando autoriza a la Administracién a ejecutar de oficio coactiva- mente sus actos sin requerir participacién del Juez. Sélo si un texto legal expresamente lo exige, debera acudir la Adminis- tracién ante un Juez, asi en materia de tributos deberd acudirse ante un Tribunal civil para el cobro de los créditos por tributos, sanciones o re- cargos no pagados. Caso contrario, debera hacerse por la propia Administraci6n, para lo cual dispone de dos medios: Si se trata de actos que pueden ser ejecutados por cualquiera, la Admi- nistracién lo hard a través de sus funcionarios o bien se lo encargara a “Gordillo, Agustin: Tratado de Derecho Administrativo, tomo V, Buenos Aires, Ediciones Machi, 1987, Vol. 5, pp. 18 y 19. 'S Corte Suprema de Justicia en Tapia, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1994, Vol. 5, p. 118.El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 147 un tercero y luego liquidara una planilla por los gastos a cargo del obli- gado. Esta forma de ejecucién forzosa o ejecucion subsidiaria seria pro- cedente, por ejemplo, por violaciones a normas de urbanismo se ordena demoler un muro, y si esto no se hace, la Alcaldia enviara sus cuadrillas o bien enviara a una contratista para que efectue la demolicién y liqui- dara la planilla correspondiente. La via para a su vez lograr el cobro forzoso de esta cuenta deberia ser la del juicio de ejecucién de créditos fiscales del CPC, Art. 653 y ss. Si el acto es necesariamente de ejecucién personal, se impondran mul- tas de hasta diez mil bolivares, dando un plazo razonable para el cumpli- miento y se aplicaran una vez tras otra hasta el fin de la rebeldia (Art. 80 LOPA Numeral 2). A menos que la ley especial permita una multa mayor .Como es el caso de la LOT que establece en su articulo 642 una multa que deberé fijarse entre un octavo y un salario minimo. La regla sobre la pena media se aplica de manera matizada, pues: es reiterada la diferencia que ha precisado el contencioso ad- ministrativo respecto de la jurisdiccién penal. En efecto, la Administracién con relaci6n a la actividad sancionadora, tiene como nota caracteristica la discrecionalidad'*. Y asi lo recoge la LOT: Articulo 644. Al imponer la multa, el funcionario que la aplique establecer el término medio entre el limite maximo y el mini- mo, pero la aumentara hasta el superior o la reducira hasta el inferior, segin el mérito de las circunstancias agravantes o ate- nuantes que concurran en el caso concreto, debiendo compen- sarlas cuando las haya de una u otra especie. En todo caso, se considerara la mayor o menor entidad de la infraccién, la im- portancia de la empresa, explotaci6n o establecimiento, el nu- mero de personas perjudicadas y cualquiera otra circunstancia que estimare el funcionario respectivo con criterio de equidad. La determinaci6n de la multa se basard en los principios de razonabili- dad y proporcionalidad (Art. 12 LOPA). La razonabilidad del acto es la adecuacién del supuesto de hecho 0, lo cual exige primero que los he- '6Corte Suprema de Justicia en Tapia, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1994, Vol. 5, p. 122.148 Salvador Leal Wilhelm chos existan; y segundo, que sea légica, que se dirija a resolver lo plan- teado. Asi, razonabilidad es igual a equivalencia, paridad, justa distribu- cién, momento oportuno de actuacién. La proporcionalidad, por su parte exige, que se cumplan tres condiciones: 1) Que sea necesario actuar. 2) Que de los medios a disposicién se utilice el menos gravoso. 3) Que una vez escogido el menos gravoso, se utilice con la menor intensidad posible. En este caso significaria que la multa tendera hacia el limite menor, si es una pequefia empresa; y hacia el maximo, si es una de gran capital. En caso de reincidencia, la LOT establece un criterio reglado para las sucesivas multas al ordenar aumentarlas en la mitad. El procedimiento se inicia con el levantamiento de un acta motivada, elaborada por el Inspector del Trabajo. Debera escucharse al presunto infractor, garantizandole el debido proceso, Art. 49 CRBV, lo cual se hara dentro de los ocho dias habiles siguientes a la notificacién. Segui- ran ocho dias habiles para promover y evacuar pruebas. Finalmente, se dictara la resolucién que declare la culpabilidad o no. Y en el primer caso, impondra la correspondiente sancién. Contra esa decisién podra interponerse el recurso jerarquico previsto en el articulo 648 de la LOT. De alli concluy6 el TSJ que: considera la Sala que es necesario indicar que en las senten- cias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y 2569 del 11 de diciembre de 2001 (caso: Regalos Coccinelle, C.A.), se establecié que el acto administrativo tiene que ser ejecuta- do forzosamente por el érgano emisor, esto es, a través de sus funcionarios o valiéndose de la colaboracién de los funciona- rios de los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario, por tratarse de la ejecucién de un acto administrati- vo de desalojo, cuya posibilidad de ejecucion forzosa por parte de la Administracién es posible, ayudandose de ser necesario, con funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado... En este sentido, la Sala modifica lo sefialado en la sentencia del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcategui), respecto a que el amparo sea una via idonea para lograr elEl recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 149 cumplimiento de las Providencias Administrativas provenien- tes de la Inspectoria del Trabajo. Ademas constituye un principio indiscutible en el derecho ad- ministrativo la circunstancia de que el érgano que dicté el acto puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como princi- pio general en el articulo 8 de la Ley Organica de Procedi- mientos Administrativos. Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adop- tado en los términos expuestos, no requiere de homologacién alguna por parte del Juez, y la ejecucién de dicha decision ope- ra por su propia virtualidad'’. 2.1.2 Ejecucion forzosa Si el particular se niega a pagar las multas, no hay forma expresa en la LOPA de hacer efectivos los créditos. La sucesién de multas que no se pagan conduce al absurdo. La Administracion no fue provista de ningun medio de apremio directo sobre el patrimonio, basandose en la facilidad del abuso por parte de aquélla. De manera sistematica diferentes leyes ordenan utilizar procedimientos judiciales ejecutivos. Por lo que debe asumirse que en todo caso, la ejecucién cuando el acto imponga obliga- ciones pecuniarias seria a través del Juez, utilizando la via ejecutiva de créditos fiscales, ex Art. 653 y ss. del CPC. La Ley Organica del Tra- bajo, en cambio establece el arresto, por el no pago de las multas coer- citivas, en su articulo 647 literal g. Arresto que debe ser ordenado por un Juez, en todo caso, pues la CRBV, en su articulo 44, establece: La libertad personal es inviolable; en consecuencia: Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. Eneste caso, serd Ilevada ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de 48 horas a partir del momento de la detencién. Con lo cual recoge una tradicién iniciada en el afio 1215 con la Magna Charta: unal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones (30/10/06.150 Salvador Leal Wilhelm ningtin hombre libre puede ser cogido, emprisionado, exiliado, ni de ningtin modo arruinado, sino por juicio de sus pares y la ley del lugar'®. Es decir, antes de sancionar con penas privativas de libertad debe intervenir un Juez. Y segun la Convencién Interamericana de los De- rechos Humanos, nadie puede ser encarcelado sin ser oido por un Juez o funcionario judicial, y debe poder recurrir sin demora ante un Juez que decida la legalidad de su detencién (Convencidén Interamericana de los Derechos Humanos, Art. 7 numerales 5 y 6). Y asi lo recoge la Sala Constitucional: La relevancia del derecho a la libertad personal implica la ne- cesidad de una garantia adicional: /a imposicion de las penas a que haya lugar sélo es competencia del Poder Judicial Asi, respecto de las penas sélo pueden actuar el legislador nacional y los jueces: el primero para reglar la situacion; y el segundo para castigar al culpable segun la tipificacién previa’’. En definitiva, aun si la Administracién realiza los actos necesarios para ejecutar el acto, el caso puede llegar a ser del conocimiento de los Tribunales. Pero {qué pasa si el Inspector del Trabajo no procede por si mismo a ejecutar el acto 0 no realiza lo necesario para ejecutarlo? El TSJ habia establecido un criterio que abandona en la sentencia 1972 de 6 de di- ciembre de 2005: este voto salvante disiente de esa postura que abandoné la jurisprudencia de esta Sala que se asumio en sentencia de 2- 8-01 (Caso: Nicolas José Alcald), que se reiteré en senten- cia de 20-11-02 (Caso: Ricardo Baroni), segin la cual es cierto que la Administracién tiene la potestad (deber-poder) de ejecutar sus propios actos, “... pero es evidente que, de negarse la Administracién a cumplir con la obligacién que tiene de ejecutar sus actuaciones, ello constituiria, sin lugar a dudas, una abstencién u omisi6n, controlable por los 6rganos 8 Parada Vasquez, José Ramon: Obra citada, p. 305. '9 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones (30/10/06°El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 151 jurisdiccionales como cualquier otra inactividad en la que aquélla pueda incurrir, sea cual sea el estadio en la que la misma se manifieste”, y, ademas, se sostuvo que el amparo constitucional es la via idénea para ello. Y es que, evidente- mente, la ejecutoriedad y ejecutividad propias de los actos administrativos (articulo 8 de la Ley Organica de Procedi- mientos Administrativos) no impiden que, cuando la Adminis- tracién se niega a ejecutar sus actos, sea el Juez quien, mediante el control de esa negativa, ordene su ejecucién a través de las vias contencioso-administrativas (V.gr. el re- curso por abstencién) o constitucionales (El amparo)”’. 3. EL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO CONTRA LA ABSTENCION La LOTSJ lo mismo que la LOCSJ omite establecer un procedimiento. Debido a que este recurso consagrado en la LOCSJ —Art. 42 numeral 23-no tenia procedimiento establecido, correspondié a la Corte esta- blecerlo ex Art. 102 ejusdem y ésta decidid que deberia utilizarse el procedimiento de los juicios de nulidad de actos de efectos particulares con los cambios necesarios?'. Dado que lo que contendria la sentencia seria la orden de dictar un acto o la dispensa del requisito, el TSJ, con base en el articulo 18 LOTSJ, tiene ahora esa potestad. El procedimiento se iniciaré por demanda, en la cual se acompafie el recibido de la solicitud y: se denuncie y demuestre que ante una obligacién que la ley de forma especifica y determinada le impone la Administracién, ésta haya omitido, se hubiera negado a realizar la actuacién debida, aun cuando esa actuacién le hubiese sido requerida debidamente por el recurrente aun si él cumplia, ademas, para ese momento, los requisitos legales para exigirsela”*. 2 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones (30/10/06) 2 Corte Suprema de Justicia: Gaceta Forense. 3* Etapa,Caracas, Fundacién Gaceta Forense,1985, Volumen I, N° 127.p. 497. 2 Corte Suprema de Justicia en TapiaA, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1994, Volumen 3, p. 73.152 Salvador Leal Wilhelm Es decir, que deben indicarse las normas que establecen la obligaci6n, y alegarse el hecho de la omisién y acompafiarse los documentos u otras pruebas que demuestren que se cumple con los requisitos del acto ad- ministrativo cuyo cumplimiento se exige. No se necesita agotar la via administrativa, no es necesario en este caso agotar ningun recurso, porque: “precisamente, lo que se busca es que la Administracion Publica dicte un acto, el cual se niega a dictar’”. En la misma sentencia se desestima la posibilidad de que fuese necesa- rio intentar un reclamo, ya que éste no es un recurso sino una simple denuncia que actua en beneficio de la buena marcha de la Administra- cién y no da origen a un acto™. El contenido de la sentencia puede ser declararlo inadmisible por falta de los requisitos que permiten la sentencia de fondo o bien la desestima, por no existir la obligacién legal o no haberse cumplido con los requisi- tos para que el acto fuese dictado. Si es declarada con lugar la sentencia, podria tener tres contenidos posibles: a) La condena de la Administracién a dictar, o ejecutar, el acto, con la posible ejecucién forzosa de una condena de hacer, con caracter constitutivo. b) Una dispensa del requisito o la autorizaci6n que exija la ley, en cuyo caso tendria caracter constitutivo. c) Que el Juez sustituya a la Administraci6n y la sentencia supla el acto administrativo sobre la base del 531 CPC. En este caso, tendria carac- ter declarativo o constitutivo segiin el del acto que se sustituya; asi, en caso de una patente tendria caracter declarativo. Esta sustitucion seria posible, siempre que el expediente esté sustancia- do o bien se hayan aportado las pruebas en el proceso y el acto sea mayormente reglado. Nunca podria un Juez apreciar la oportunidad si el acto es mayormente discrecional. O con la terminologia que suele usar- se, seria posible en licencias, mas no en caso de autorizaciones. ® Idem. % Idem.El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 153 En el caso del Inspector del Trabajo que nos ocupa, la opcin es la “a)”. 3.1 EL TRIBUNAL COMPETENTE La sentencia en examen ratifica la competencia de los Tribunales con- tencioso administrativos: En tal sentido, la Sala ha sefialado en reiterada jurisprudencia que los actos emanados de las Inspectorias del Trabajo son actos administrativos cuyo control de legalidad esta sometido a la jurisdiccién contencioso-administrativa’’. En este caso, segiin varie la jurisprudencia, se esta o no en presencia de un contencioso especial, en razon de que el articulo 5° de la Ley Orga- nica del Trabajo se ha dicho”, establece la existencia de una competen- cia especial del trabajo. Pero esto no es cierto pues, se limita a establecer los principios que deben guiar al Juez en el proceso laboral. Al concor- darlo con el articulo 453 ejusdem, que somete a revision de los Tribuna- les la decisién del Inspector del Trabajo sobre calificacién de despido, pero sin indicar qué Tribunales son competentes en tal caso, mientras que en otras disposiciones se menciona expresamente la competencia contencioso administrativa, lo que ha Ilevado a plantearse la duda sobre cual es el Tribunal competente. Enel caso del Ministro del Trabajo, a tenor de lo dispuesto en la LOCSJ articulo 42, era la S.P.A. la competente, pero, en el caso del Inspector del Trabajo decidié la para entonces Corte Suprema de Justicia que no seria la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo quien conocie- ra sino los Tribunales laborales. Esta fue la tesis de la Corte desde mucho antes; asi, ya el 24 de octubre de 1973, la SPA habia dicho “ya que todo lo relativo al campo laboral, en esta materia es de la competencia de los Tribunales del trabajo””’. 25 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Politicoadministrativa: Decisiones. ( 30/10/06) 26 Corte Suprema de Justicia en Tapia, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1994, Volumen 6, pp. 164 y 165. 77 Corte Suprema de Justicia citada en Brewer, Allan: Nuevas Tendencias en el Contencioso Administrativo, Caracas, EJV, 1993, p. 28.154 Salvador Leal Wilhelm Criterio que fue modificado en sentencia del 10 de enero de 1980, con lo cual se inicia, ademas, la controvertida tesis de los asi Ilamados actos cuasijurisdiccionales donde la CSJ afirma: Las decisiones de las Comisiones Tripartitas, ademas de estar cubiertas por el principio constitucional del control de la legali- dad, propio de los actos administrativos, reinen también requisi- tos procesales exigidos para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de anulacién ante esta especial jurisdiccion”. Y afiade ademas, que seria la Corte Primera en lo Contencioso Admi- nistrativo la competente”’. Esto para algunos fue algo acertado™, ya que al igual que la CSJ en SPA en la sentencia antes citada consideran el ejercicio del control con- tencioso administrativo por parte de Tribunales con otra competencia como una violacién de lo que se conoce como la clausula general o revisabilidad jurisdiccional de todos los actos administrativos. Pero no se trata de algo de entidad considerable pues, dada la unidad del Poder Judicial se deriva en un simple arreglo de divisién de trabajo. No se trata de excluir del control judicial sino, de decidir cual es el Tribunal competente, sin que haya en modo alguno una violacién de la Constitu- cion, pues, ésta claramente establece que la jurisdiccién contencioso administrativa se ejerce por el TSJ y los Tribunales que determine la Ley, sin especificar una sola competencia en particular, excepto la del TSJ, pues todo lo demas queda a cargo del legislador. Y asi, en sentencia del 13 de febrero de 1992 en SPA estatuyé6 la Corte: Diferente es la situacién después de la vigencia de la actual Ley Organica del Trabajo ...en efecto... su articulo 5° consa- gra la integridad y la exclusividad de la ...jurisdiccién laboral para discutir toda disputa de derecho sobre las normas de di- cha Ley. Y excluye de la jurisdiccién laboral, por ejemplo, el conocimiento de los recursos que puedan ejercerse contra la decisién del ministro del ramo... Mientras que otras autoriza- ciones de autoridades del trabajo, como las dictadas en los 28 Corte Suprema de Justicia: Gaceta Forense. N° 107. Tercera Etapa, Caracas, Fundacion Gaceta Forense, 1980, Volumen I, p. 86. » Ibidem, p. 91. 3° Brewer, Xtulan. Ob. Cit., p. 28.El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 155 procedimientos de calificacién de despido o de solicitudes de reenganche ...la misma ley se limita a establecer... dichos re- cursos se deberan ejercer por ante los Tribunales sin precisar, como si lo hace en los casos sefialados, que se trata de los Tribunales contencioso administrativos. Tribunales aquellos que por lo expuesto no pueden ser otros érganos judiciales del tra- bajo sefialados en los articulos 5 y 655. En consecuencia, son los Tribunales de la causa, en materia laboral, los competentes para conocer las demandas de nulidad de actos dictados en aplicacién de dicha Ley que regulan su parte administrativa, salvo aquellas atribuidas expresamente a los érganos de la ju- risdiccién contencioso administrativa’'. Lo que si seria de desear es el fin de la multiplicacién de competencias especialisimas que convierten al Contencioso Administrativo en un ver- dadero laberinto, tomando en cuenta particularmente la brevedad de los lapsos para recurrir, pues no parece haber un hilo de Ariadna. Pero, volvamos a la pregunta central gcorresponde al Juez laboral o al contencioso administrativo? Creemos que la respuesta dada por la CSJ era razonable, dado el texto del articulo 185 numeral 3 de la LOCSJ que daba competencia a la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo s6lo cuando el conocimiento del asunto no estuviese atribuido a otro Tribunal, en concatenacién con el articulo 655 de la LOT. Pero, no fue- ron cuestiones juridicas las que privaron en la decision sino de orden practico, el llevar la competencia a las Cortes en lo Contencioso Admi- nistrativo impone un gasto excesivo a trabajadores y patronos quienes deberdn desplazarse a la capital, lo cual atentaria contra la economia del proceso laboral y por otro, y sin duda fue el factor de mayor peso, sobrecargaria la labor de la Corte en lo Contencioso Administrativo hasta absorber todo su esfuerzo. Pero, en el afio 2002, la Sala Constitucional volvié a la postura tradicio- nal, asi: La expresada omisién no autoriza a interpretar que la jurisdic- cién laboral es entonces la competente para conocer de dichos juicios, con base en lo dispuesto en los articulos 5 y 655 eius- > Corte Suprema de Justicia en Tapia, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1994, Volumen 6, pp. 164 y 165.156 Salvador Leal Wilhelm dem, sino que lo razonable era establecer que como quiera que la decisién provenia de un érgano de caracter administrativo, inserto en el Poder Ejecutivo, esto es, de las Inspectorias del Trabajo, los érganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir este tipo de controversias era la jurisdiccién contencio- so administrativa, siendo consecuente con el principio del Juez natural. De lo expuesto se colige que, el criterio sostenido en la sentencia anteriormente citada, dictada por la Sala Politicoad- ministrativa, debe ser abandonado. En consecuencia, debera prevalecer el presente criterio, lo que implica que, en el futuro, los Juzgados con competencia en materia laboral deberan decli- nar en los organos de la jurisdiccién contencioso administrativa el conocimiento y decisién de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas, dictadas por las Inspectorias del Trabajo, por ser éstos los érganos judiciales a los cuales le incumbe conocer de este tipo de juicios**. Posicion ésta que la SPA se niega a aceptar y Ja ha llevado a plantear un conflicto ante la Sala Plena®’. Finalmente, ésta establecié: al ser las providencias emanadas de las Inspectorias del traba- jo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a érganos que no forman parte de la jurisdiccién contencioso administrativa “ordinaria”, sino de Tribunales de la jurisdiccién laboral (que en esos pro- cesos actuarian como contenciosos administrativos especia- les), debe necesariamente apoyarse en una norma juridica que expresamente establezca tal excepcién al principio general y, en modo alguno, cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso. Por tanto, debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexisten- cia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias inal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones (15/0106). inal Supremo de Justicia, Sala Constitucional: Decisiones (30/10/06El recurso contra la abstencién del Inspector del Trabajo 157 emanadas de las Inspectorias del Trabajo, dicha competencia corresponde a los organos contencioso administrativos com- petentes. Asi se declara. Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdiccion competen- te para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cual es el Tribunal contencioso adminis- trativo competente para conocer del mismo. A este respecto existen precedentes, como la sentencia nime- ro 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Maximo Tribunal, en la cual sefialé: (...) 2. No existe un Tribunal contencioso-administrati- vo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasion del ejercicio de las competen- cias de las inspectorias del trabajo; por ello, toca a la jurisdiccién ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias niims. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le re- sulta mas accesible un Juzgado del Estado Bolivar, co- rresponde tramitar la accién de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Transito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Admi- nistrativo del Segundo Circuito de la Circunscripcién Judicial del Estado Bolivar. Asi se decide. Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el Tribunal ... que a la accionante le resulta mas accesible™. Pero si existia ese Tribunal especifico en el momento de la sentencias, sentencia numero 1333, de fecha 25 de junio de 2002, estaba vigente la LOCSJ que lo atribuia al TSJ, que independientemente de la jerarquia del érgano remiso, deberia conocer en SPA. Pero que la CSJ habia interpretado, buscando actuar con el espiritu de la norma y contra su texto, que corresponde a la SPA sélo aquellos casos en que también conoce de los recursos de nulidad para actuar conforme con: 3Tribunal Supremo de Justicia, Sala Plena: Decisiones (30/10/06).158 Salvador Leal Wilhelm el principio de coherencias de la actividad legislativa ... al aco- gerse al criterio de distribucién de competencia en formulas correctas y residuales para actos y hechos juridicos positivos, la misma distribucién debe regir el ambito de la regularidad juridica o inactividad ilegitima*’. Y ha ratificado la SPA en sentencia YESCARD. Con relacién a las normas citadas, este Alto Tribunal estima necesario continuar con el criterio interpretativo aplicado al ordinal 10 del articulo 42 de la derogada Ley Organica de la Corte Suprema de Justicia, referido a que la competencia de esta Sala en materia de control de los actos dictados por la Administracién Publica, a través del recurso contencioso ad- ministrativo de anulacidn, se circunscribe a los actos adminis- trativos dictados por los érganos superiores de la Administracién Publica Central, los cuales son el Presidente o Presidenta de la Republica, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros 0 Ministras, los Viceministros 0 Viceministras, seguin lo dispone el articulo 45 de la Ley Organica de la Administracién Publica, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.305 del 17 de octubre de 2001; asimismo, le corresponde conocer de los actos emanados de las maximas autoridades de los érganos superiores de consulta de la Administracion Publica Central, los cuales seguin la nor- ma indicada son: la Procuraduria General de la Republica, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nacion, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales, salvo que no estén atribuidos a otra autoridad Y, por tanto, les corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administra- tivo conocer: 8.- De las abstenciones o negativas de autoridades o funciona- rios distintos a los establecidos en el numeral 26 del articulo 5 de la Ley Organica del Tribunal Supremo de Justicia de la Republica Bolivariana de Venezuela, 0 distintos a los de carac- 35 Corte Suprema de Justicia en Tapia, Pierre (Ed): Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Caracas, Pierre Tapia, 1995, Volumen 7, p. 167.El recurso contra la abstencion del Inspector del Trabajo 159 ter estadal o municipal, a cumplir especificos y concretos ac- tos a que estén obligados por las leyes**. Lo cual incluye a los Inspectores del Trabajo. CONCLUSIONES E16 de julio de 2006, la Sala Politicoadministrativa declaré la falta de jurisdiccién del Poder Judicial para la ejecucién de los actos dei Inspec- tor del Trabajo. Pero esto obvia la existencia del recurso contra la abs- tencidn de las autoridades administrativas. Este recurso se desarrolla a partir de la sentencia Igor Vizcaya. Después de una restrictiva interpre- tacién que lo reducia a obligaciones concretas se extendié a toda omi- sion. Con la posibilidad de recurrir al amparo si se trata de tramites urgentes. El acto del inspector, a pesar de ser de los actos Ilamados cuasij urisdic- cionales o arbitrales, es un acto administrativo. Y ciertamente goza de ejecutividad y ejecutoriedad y, por lo tanto, puede y debe ser ¢} ecutado por la propia Administracién. Sin embargo, la ejecucién forzosa puede exigir la aplicacién de penas privativas de libertad, por lo que eventual- mente igual intervendra el Poder Judicial. Por otra parte, es precisa- mente la ejecutoriedad del acto lo que origina la obligacién expresa y concreta que el inspector no cumple y hace procedente el recurso no para ejecutar sino para obligar a ejecutar el acto El érgano competente para conocer el recurso es el Tribunal superior de lo contencioso correspondiente con apelacién en las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Conclusi6n a la que ha llegado la Sala Ple- na del TSJ después de casi 30 afios de vaivenes jurisprudenciales y conflictos entre las Salas del TSJ. % Tribunal Supremo de Justicia, Sala Politico Administrativa Decisiones (30/10/06)