fondodeculturaecanomicacem Una buena defiicién del problema, un disefo atinado y una implementacién responsable de las politicas pi- bilicas determinan, en buens medida, ta capacidad de accion del Estado, Son las herramientas que emolean los gobiernos y los muy diversos actores involucrados (sociedad civil, académicos, organizaciones de toda In- dole), con mas 0 menos destreza, para hacer frente, con recursos escasas, a los desafios que comparten. Este libro tiene dos origenes que son, a la vez, sus hilos conductores: un propésito pedagégico y una de- finicién de las pollticas publicas a partir de su objeto de estudio, de su orientacién aplicada y de su delibe- ada autocontencién, En cada capitulo se presentan las carecteristieas y las postulados basicos de fos dis- tintos enfoques utlizados en y para el estudio de las politicas piblicas y se describe, ademas, céma pueden emplearse en el analisis practico de las decisiones que va tomando e! Estado. Tras varius meses de debates, dentro y fuera dal aula, un grupo de investigadores de la Division de Admi- histracién Publica del cine se propusa sistematizar los dlistintos enfogues que les dan identidad académica, con el sropésite de compartirios con colegas, alunos y péblico interesado en el mundo, a.un tiempo cotidia- ro y complejo, de las paliticas piblicas. Este libro re- presenta la concrecian de ese valloso esfuerzo, y viene a llenar un vacio en la literatura sobre el tema. wu Problemas, decisiones y soluciones Enfoques de politica publica Mauricio Merino © Guillermo M. Cejudo David Arellano Gault + Teresa Bracho Maria Amparo Casar * José Ramén Gil-Garcia Claudia Maldonado © Judith Mariscal Lucrecia Santibéfiez * Laura Sour (ARNE CCE ase esr SCN208 NUEVO INSTITUCIONALISMO Y REGULACION Posner, Richard A., “Taxation by regulation”, Bell Journal of Economics, vol. 2, nim. 1, xaxv Corporation, 1971, pp. 22-50. Powell W., y P. DiMaggio, Nuevo institucionalismo en el andlisis organizacional, México, rez, 1999, ‘Stigler, George J., "The theory of economic regulation’, Bell Journal of Economics and Management Seience, vol. 2, 1971, pp. 3-21. Veblen, Thorstein, The theory of the leisure class: An eco- nomic study of institutions, Nueva York, Penguin Clas- sics, 1899. » Teoria de la clase ociosa, México, Fce, 1944. Vickers, John, y George Yarrow, Un andlisis econdimico de la privatizacién, México, rce, 1994, Vining, Aidan, y David L. Weimar, Policy analysis: Concepts and practice, Nueva Jersey, Prentice Fill, 1991. Vil. FORMACION DE AGENDA. YY PROCESOS DE TOMA DE DECISIONES Una aproximacion desde la ciencia politica ‘Mania Amparo Casar Ciaubia Marpowao lIrropuccioN: LA NATURALEZA DE LA CIENCIA POLITICA ‘YSU VINCULACION CON EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICA ‘Aunque por mucho tiempo hubo una resistencia a ello, hoy se reconoce plenamente la existencia de un maridaje entre 1a politica publica y la ciencia politica. De hecho, ya desde 1951, Lasswell afirmaba que los cientificos sociales se ha- ban vuelto mas conscientes y perceptivos del policy process como un objeto de estudio digno de atencién por propio de- recho, Para los estudiosos de la ciencia politica, y en particular para los analistas del sistema politico, cl andlisis de las poli- ticas puiblicas estuvo, si acaso, en la periferia de sus prescu- paciones." Del otro lado —el de las politicas piblicas— la ciencia politica fue relegada. De hecho, cuando en los aftos setenta se programé el simposio del Policy Studies Journal sobre los enfoques interdisciplinarios en el estudio de las politicas, la ciencia politica habia quedado fuera. En ese marco, Lowi hhace una resefia (una celebraciGn dice él) de la acumulacién de herramientas que la ciencia politica habfa logrado y que ‘Theodore 5. Lowi, The end of liberalism: Ideology, policy end the ersis of pubteeuthorigy Nueva York, Norton, 1968. 207208 FORMACION DE AGENDA podfan ser de gran utilidad para el anélisis de las politicar piiblicas. A pesar de las resistencias de una y otra disciplina, le revision de la literatura revela que hay una tradicién que se remonta cuando menos a los afios cincuenta en la. que los vineulos entre la ciencia politica y el anélisis de las politicas piiblicas ya eran evidentes. Prueba de ello son los estudiog clasicos de: Harold Lasswell y Daniel Lerner, Thomas Dye, Charles Lindblom, Austin Ranney, Joyce y William Mit. chell, Charles O. Jones y Larry Wade? En todo caso, hoy nadie discute que la ciencia politica tiene mucho que aporiar al estudio de las politicas pablicas y que el estudio de éstas es indispensable para el pleno en: tendimiento de la organizacién, el modo de operacién y las fanciones de los Estados y de los gobiernos. La vinculacién se hace evidente tomando un misinc ejemplo desde dos dngulos distintos. La ciencia politica tie he como uno de sus principales objetos de estudio el anéli- sis no sélo de la naturaleza y la composicién de los sistema politicos sino también de eso que David Easton defini co- mo la “caja negra” del proceso politico y que se refiere a la articulacién de demandas, la formacidn de politicas para atenderlas, su implementacién y la retroalimentacién de la FORMACION DE AGENDA 209 llevan necesariamente al estudio de Ia manera en que se formulan, se procesan y se toman las decisiones, lo cual es uno de los objetos de estudio fundarentales de politica piiblica. Por su parte, dado que el estudio de la politica publica va mas allé del andlisis empirico de ciertas decisiones —de estudios de caso— y abarca también el andlisis de la for- macién de agendas, de la discriminaci6n entre alternativas, de la viabilidad de las mismas y del impacto de las politicas adoptadas, es il6zico desechar o desaprovechar los concep- tos, teorias y herramientas desarrollados por la ciencia po- Iftica. El vinculo entre ambos campos de conocimiento es evidente, en especial en lo relativo al andlisis de le forma- cién de agendas en diversos sistemas politicos. La comprensién de los procesos de formacién de agen- day sus implicaciones politicas y sociales remiten necesaria- mente al estudio de la naturaleza de los mecanismos de in- termediacién politica; es decir, de la caracterizacién de sus instituciones en tanto sistema de normas e incentivos que rige la accién colectiva, dirime conflictos distributivos y pro- cesa, en general, las demandas sociales. Por esta razén, el énfasis de la ciencia politica moderna en el papel central de las instituciones formales ¢ informales para explicar ¢l com- sociedad.* La explicacién y el andlisis del proceso politica portamiento individual y la accién colectiva es consustan- cial al debate sobre formacién de agenda. Harold Lesswelly Daniel Lerner (ds), The poley sciences, Palo At, Stanford University Press, 195i; Thomas &. Dye, Polite, economics and the publi: Policy outcomes in te America states (American Polites Re saich Series), Chicago, Rand MeNally. 1966.» Usderstering public pot- { Enslewood Cis, Prentice Hal, 1972; Chats Edward Lindblom Te Polen making proces: Fowations of modern paca science sees, En Slewood Cliff, Prentice Hal, 1968; Austin Ranney (ed), Politeat selene {nd public policy, Chicsgo, Markham Publishing Company, 1968; Joyce Mitchell y Wilism C. Mishel, Poltal als art publ policy An iro: Acton to polial science, Chicago, Rand Melly, 969; Cheres O, Jones, di Introction tothe stu of public policy, North Stunt, Mess, Dus bhry Press, 1977; Lamy Wade, The elements of public poligy Coluibus, Meee, 1972 (eri PoitialSclence Series). David Easton, Esquema pera el andlisis police, 2a, ed, Buenos Aires, Amorroru, 1973. De aquf que autores como Sabatier planteen que la in- vestigacién sobre y el desarrollo de la teoria de toma de de- cisiones requiere de la integracién del conocimiento de la ciencia politica sobre las instituciones y el comportamiento de los actores que las integran con el conocimiento de los estudiosos de las politicas piblicas, que se ha centrado en un nticleo més amplio de jugadores, en Ia informacion so- bre politicas alternativas y en el rol del ptiblico en general.* + Paul A. Subatier, “Toward better theories ofthe policy process", PS: Politica! Science avid Poles, vol. 25, nim. 2, 1991, pp. 187136,210 FORMACION DE AGENDA Partiendo entonces de la base de que ambas disciplinas pueden y deben retroalimentarse, este capitulo tiene como propésito mostrar la importancia de la ciencia politica para abordar un objeto de estudio que tradicionalmente ha sido materia del campo de anélisis de las politicas piiblicas: la formacion de agendas. En la primera parte se resefian los orfgenes y el esta: do actual de los estudios sobre agendas politicas (siguiente seccién). En los apartados subsiguientes se aborda le forma- cién de agendas concluyendo con la necesidad de incorpo- rar de manera explicita el conocimiento sobre instituciones, incentivos y representaci6n derivados de la ciencia politica, Finalmente, se detalla el conjunto de variables instituciona. Jes que han de ser incorporadas en el andlisis de la formacién de agendas desde el punto de vista de la ciencia politica Los ORIGENES DE LOS ESTUDIOS SOBRE FORMACION DBE AGENDA ¥ PROBLEMAS POBLICOS El desarrollo de los estudios sobre formacién de agenda y construccién de problemas piiblicos es resultado de una se rie de cuestionamientos, desde la disciplina y a priictica po- litica, hasta los cimientos del estado administrativo clasico, por un lado, y los supuestos del pluralismo democratico, por lotro. En primer lugar, resalta el agotamiento paulatino de Ja concepcién wilsoniana de la separacién entre politica y acministracidn. Desde esta éptica, las tareas del aparato ad: ministrativo se conciben como estrictamente instrumenta- les. Las decisiones de politica puiblica (sobre los fines de le accién gubernamental) corresponden al ambito de la po- Iitica, y surgen en forma esponténea de las altas esferas de Estado. Esta visién entra también en crisis ante el recono- * Luis F Aguilar (ed), El estudio de las politica plbicas, vl. 1, México Miguel Angel Por, 1993, vols. (Colecidn Antelogias de Poliies Pablies FORMACION DE AGENDA aut cimiento de la complejidad e irresolubilidad de los proble- mas péblicos (wicked problems). En los términos de Rittel y Webber: “el paradigma clisfco dela ciencia y la ingenieria —paradigma en que se [sustenta] el profesionalismo mo- derno— no puede aplicarse sin mds a los problemas de los sistemas sociales abiertos” 7 El mito dela racionalidad administrativa se vuelve insos- tenible por la permeabilidad de la politica —y las dimensio- nes valorativas y distributivas que le son consustanciales— en las tareas administrativas, por un lado, y por los limites naturales de la accién ptiblica fundada en la planeacién, porel otto. Por esta raz6n, el andlisis de la definicién de pro- blemas de politica pablica —entendida como construccién social de los problemas piiblicos (issue definition) — es una de las vertientes centrales de los estudios sobre agenda. Los problemas pitblicos, lejos de ser exégenos y previamente cons- tituidos, son un conjunto de ideas, valores y percepciones empaquetados y presentados como susceptibles de atencién gubernamental. Si los problemas puiblicos no son hechos dados, como los hechos de Ia naturaleza, no hay racionali- dad pura posible —a priori— en la resolucién de los mis- mos. Asimismo, del universo infinito de situaciones con- vertibles en asuntos pablicos, la atencién gubernamental se constrifie necesariamente a un subconjunto limitado: “no todas las cuestiones se vuelven paiblicas ni todas las cuestio- nes ptiblicas se wuclven cuestiones piblicas que deben ser objeto de la accion gubernamental”.* Esta susceptibilidad 6A diferencia dels problemas dela cencias que son de suyo naturs- les, separables y susceptbles de solucin, los problemas dela planeacion gubernamental —especialimente los que tienen que ver con la planes. Shon social y de fas poltiess— ton de suyo mal deinidos y su vesolucién’ descansa et Juieios politicos cusives. (Lae problemas sociales mana se Solucionan. En el mejor de los casos se resuelven una y oft vez) (En Aguila op. ct, p, 170). *Rittel y Webber, “Dilemas de una teorfa general de planeacién’, en Luis F Agulioe op et, p. 170, 0p. eis p24 De ab la importante distincién cote Is agenda tendida’ come el conjunto de asunios elevades al estas de212 FORMACION DE AGENDA, de problematizacién de un conjunto de hechos y datos y su conversién en un asunto de interés piiblico atendible por el Estado, es en sf un proceso constitutivo del ciclo de la polti- ca piblica que acota y define el actuar gubernamental. Se trata de un asunto esencialmente politico. Si la formacién de agenda y la definicién de problemas piiblicos son parte constitutiva del proceso de politicas pt- blicas (no insumos exégenos para el planificador racional de politicas), entender cémo se definen y construyen los pro- blemas pablicos, y cémo se selecciona a tin conjunto limi- tacio de los mismos como elementos de las agendas ptibh politica y gubernamental es un ejercicio obligado para la ciencia politica. Aunque distintos en términos analiticos, estos procesos se presentan en realidad en forma simulté- nea ¢ interdependiente, La forma en la que se define un problema es un factor clave en su insereién en Ja agenda y vi- ceversa; sin embargo, los estudios sobre formacién de agen- da como coleccién de asuntos piiblicos, y el estudio mas detallado de la definicién de problemas pablicos, sus conte- nidos e implicaciones conceptuales, se han abordado en for- ma relativamente separada en esta literatura Por cuestiones de espacio aqui no se aborda a fondo la investigacién sobre la definicién de problemas per se Baste sefialar que esta vertiente del estudio de las politicas pabli- cas parte de la premisa de que el planteamiento de un pro- problema piblico, y la agenda gubemnamental, como aguel subconjunto {al primera efecisamente susceptible de atencion por parte de! Estada través de paitces publica. "Gf. Barbara Nelson, "Setting the public agenda”, en J. May y Aron ‘wnldavsky (eds), The poles eyele, Londres, Sage Publications, 1978, Mark Moore, “Anatomia da problema dela herofna: Un elercicio de deinicion de problemas" en Luls F Aguila (ed), Prablemas publces»egenda de gobier- hho, Mésico, Miguel Angel Porrba, 1993, pp. 189-218; Joseph Gusfild, The culture of public problov, Chicago, Chiengo University Prese, 1981; Deora Stone, Polley parados ad political reason, Glenview, Harper Collins, 1988; Giandomenico Majone, Evidencia arpunciancion y persuasien informa lacign de poldicas piblicas, México, res-El Colegio Nacional de Clenclas Polidcas'y Administracion Publica, 1997 FORMACION DE AGENDA a8 blema pablico es su solucién. Por esta razén, los simbolos, historias, conexiones causales y modelos que constituyen la ‘caracterizacién de un asunto como problema ptiblico cons- truyen y delimitan el espacio de accién del ciclo completo de la politica piiblica (desde Ia iniciacién hasta la evalua- cién y, en su caso, terminacién). Se sabe con certeza, por ejemplo, que la definicion de un problema piiblico delimita elrepertorio de instrumentos de politica puiblica disponibles para atenderlo, y que la aceptabilidad social y politica de un asunto (como preccupacién gubernamental) depende enor ‘memente del contenido conceptual y simbélico de su carac- terizacién como problema publico."® Sin embargo, el sesgo de seleccién (comin en estos estudios) impide conocer con exactitud los procesos fallidos de formacién de agenda y el posible nexo causal entre la definicién inadecuada de un problema y su incapacidad de ser introducido en la agenda piiblica, porque los nor-issues, en general, son inobserva- bies; es decir, no pueden documentarse facilmente con las herramientas de la ciencia politica Por tal motivo, al ans lisis sobre formacin de agenda tiende a documentar his- torias de éxito y cambios en el contenido concreto de las agendas gubernamentales en fumeién de diversas variables (oportunidad politica, marco institucional, liderazgo, presio- res sociales, etc.), pero ignora con frecuencia los procesos de supresi6n de asuntos publicos en la esfera publica. El anilisis de la definicién de problemas ptiblicos se ha desarrollado més ampliamente en el terreno de Ia simbo- logia.!* En esta literatura se analizan las historias (narrati- "© Cf. Theda Skocpol, Protecting soldiers wid mothers: The political ‘ovigns of sceial policy nse United Stare, Cambridge, Belknap Press of Harvard University Press, 1992, En este estudio, Theda Skoepol lustra cémo la wanstormacida del concepto de seto sola permite a transfor ‘acién dela politica social "progresvs” en un eetoma politico plagedo de ‘stencas poderosas «la intoducion de polit de seguridad social "Murray Edelman, The symbolic uses of polities, Chicago, The Univer: sity of linois, 1967; Donald Schon, “Generative metaphors: A perspectiveana FORMACION DE AGENDA vas) y justificaciones detras de los problemas piblicos como tun universo en sf mismo. Por esta raz6n, dichos estudios suelen resaltar la primacfa de las ideas (y sus vinculos l6gi- cos y ontolégicos) en la definicién de asuntos pablicos y el subsecuente disefto de los instrumentos de politica pablica para atenderlos. Desde el punto de vista de la ciencta politi- ca, es notable que estos andlisis tiendan a ignorar el papel de los intereses, los juegos de poder y los procesos de nego- ciacién en la construccién de estos significadas compartidos sobre Jos asuntos publicos. En cierto sentido, puede afirmar- se que la investigacién sobre definicién de problemas tiene tuna relacién no resuelta con el concepto de poder y los con- flictos de interés. En muchos casos, los factores de poder son excluidos completamente del andlisis; en el otro extre- mo, se asocia la existencia misma de estas construcciones sociales (de sentido) en la definicién de problemas pablicos con actos de dominaci6n. La tarea del analista, al revelar las conexiones de significado impuestas desde el Estado, es entonces emancipadara.!? En Jo que se refiere al proceso de formacién de agenda, el cémo se reduce la agenda piblica a un néimero relativa- mente pequeiio de asuntos, la ciencia politica y la sociologia han hecho contribuciones fundamentales en las iltimas cua tro décadas. Los estudios de agenda resultan de la critica al pluralismo de Bentley y Truman, que postulaba la idea de {que todos los intereses de una sociedad eran representados en forma equilibrada, y los conflictos dirimidos en forma ‘equitativa.” El reconocimiento de que la gestion de deman- on problem-seting in socal pliey", en Andrew Orthony (ed.), Metaphor ‘nd thought, Cambridge, Cambridge University Press, 1979, pp. 254-283. "Bota investigacion, certamente fascinate, se aproxima mas al mo- dela consteuctvsta de sndliss. Muchos de estos estadiog son de earScter conceptual y tienen el fn de dovela las conasdones arificales detris del fmpaquetainiento de Ideas, hechos, torlas, simbolos y metaforas en forma de problemas pablices ‘Arthur Fisher Bentley The proces of government, Cambridge, lleap Dress of Harvard Univesity Press, 1908 John Harvard Library); Davie FORMACION DE AGENDA 21s das sociales en las sociedades complejas no es un proceso automético que refleja el equilibrio perfecto de intereses en ‘competencia e igual representacion obliga a entender la na- turaleza restrictiva, y elitista, de la esfera puiblica. Lowi" y ‘Schatischneider' resaltan en textos seminales el sesgo de Jos sistemas de representacién democratica. Cobb y Elder —en el que se considera el texto fundacio- nal de agenda-setting— ofrecen una influyente aproximacién a los procesos de formacién de agenda, Estos autores dis- tinguen entre la agenda sistémica y la institucional. La pri- ‘mera consiste en el conjunto de asuntos que se consideran susceptibles de atencién gubernamental por parte de la comu- nidad.! La insercién de los asuntos en esta agenda depende, de acuerdo con estos autores, de 1) la atencién ylo concien- cia generalizada sobreidel asunto; 2) la nocién de que es ne- cesario atenderio, y que 3) dicha atencién corresponde al go- bierno. La agenda institucional es el subconjunto de asuntos que se presentan pablicamente, para su consideracién, a las instituciones del gobierno representativo. En este caso, Ins va~ riables clave son la naturaleza del conflicto respecto a un asunto, la escala y organizacién del grupo que los respalda, la intensidad y la extensién de las comunicaciones entre ese grupo y el gobierno, y a disponibilidad de recursos. Una de las preocupaciones centrales de esta literatura es el deterioro de la democracia estadounidense por la cap- tura del gobierno —desde dentro— por subsistemas de go- biemo, tridngulos de hierro y redes de asutos."” Estos sub- ‘Truman, The governmental process: Political interests and public opinion, ‘Nueva York, Albert Knopt, 1951 Lowi ap. ct ' Elmer Ee Schattechneider, The semisoversign people realist’ view of democracy in America, Nuewa York, Holt, Rinchen ana Winston, 1960, "Roger Cabby Charles Elder Parsleipation ix kmercan poles» The dynamics of aganda-butding, Boson, Allya and Bacon, 1972 i "Issue networks and the executive establishment’, en Antony King (ed), The new American poitcel system, Washington, Amer can Enterprise Institte, 1978,216 FORMACION DE AGENDA sistemas ejercen monopolio sobre ciertas politicas puiblicas en detrimento de la representacién plural de los intereses sociales, Por ello, la primera generacién de este enfoque consiste en la elaboracién de minuciosos estudios de caso en diversas dreas de politica pablica que tratan de identif- car a los actores que definen, resuelven y estructuran el ac- ‘tuar gubernamental en funcién de intereses y conocimien- tos particulares, generalmente a espaldas de la ciudadania. Para Hugh Heclo, esta caracteristica de las democracias de ‘masas implicaba una serie de amenazas a los principios democréticos y a la primacta de las instituciones (en espe- cial el Ejecutivo) en las tareas de gobierno, que ere sustitui- da por mecanismos informales de negociacién y dealmak- ing. Quiz como resultado de esta preocupaciGn original, los estudios cle agenda se desarrollan ce manera predomi- nante en el marco del estudio sociolégico de los grupos de interés, con el conocido déficit de atencidn a los procesos politicos formales y al papel fundamental de las institucio- nes en la formacién de la arena politica, los intereses y las estrategias de quienes participan en los procesos de forma- cion de agenda. Paradéjicamente, los procesos informales de negociacién se analizan como si se tratara de provesos paralelos, acaso externos, al marco institucional del sistema politico, cuando se trata en realidad de dos caras de la mis- ma moneda, A esta generaciGn inicial de las teorias de grupos contri- buye, desde la ciencia polftica y la naciente teorfa de la ac- cin social, una mueva explicacién sobre la inviebilidad del pluralismo clasico. Autores como Kenneth Arrow, Mancur Olson, Anthony Downs, William Riker y Kenneth Shepsle aportan argumentos y evidencia contundentes en contra de los supuestos basicos de la teoria democratica, esta vez por el lado de la demanda,'* Es decir, lejos de los problemas de '* Kenneth Joseph Arrow Social choice and individual values, Nueva York, Wiley, 931; Mancur Olson, The logic ofcllctive action: Public goods FORMACION DE AGENDA 27 sesgo en la oferta de politicas ptiblicas derivados de la cre- ciente complejidad y la potencial captura de las institucio- nes y el aparato gubernamental, se enfatiza, desde diversos Angulos, la imposibilidad de la agregacion (no mediada) de demandas sociales representativas. Se cuestiona la existen- cia misma del mandato democratico explicito, susceptible de atencién gubernamental qua voluntad ciudadana. Desde cesta perspectiva, el supuesto basico del edificio democratico (y su modelo de representacién popular) es inexacto por varias razones: J) la impostbilidad de agregar preferencias individuales en una forma consistente con la racionalidad in- dividual y las regias de mayoria (mayorias ciclicas ¢ ineon sistencias temporales de preferencias); 2) el sesgo intrinseco de las preferencias movilizadas, dados los problemas de accién colectiva en relacién con la provisién de bienes puibli- cos (como la representacién); 3) la importancia del control de las alternativas (Ja agenda), resultado del arreglo institu- cional, en la generaci6n de decisiones mayoritarins (equill- brios estructuralmente inducidos). Asimismo, se sefiala la imposibilidad del mandato popular estético, en funci6n de los limites cognitives y de atenci6n de los ciudadanos; por ende, la naturaleza dinémica de la agenda pablica.” andthe tory of groups, Carbide, Harvard University Pres, 1965 (ar Sard Economie Studies, vol. 128), Anthony Bowens, “Up aod down with Ceology: The ious atiention cycle, Publi Feet, vol. 82, 6m. 2, 1972 ‘pp, 38°50; Wiliam H. Raker “Implications from the disequilriom of ma- Jority rule forthe study of instattons™, Te Artrican Political Science Review vol, i. 2, 1980, pp. 432-446; Kenneth Sheps, “nsttutional frquilibrium and equliciuminstitations en Herbert Welsberg (od), The Sconce of polities, Nueva York, Agatha, 1988, pp. 51-1; Kenneth Shepley Barry & Micingest, "Uncovered Sets and sophisticated voting outcomes ‘with implications for agenda control, America Joamast of Politica! ‘Seance, tim. 28,1984, pp. 42-74, ‘anthony Dovins op. cit De acuardo con el texto clisico de Downs sobre el icio de atencign ls problemas xiblicos, la capacidad de ate {dn limitada de Tos eudadanosy el papal de los medios generan clclos Saturales de uge ydeeive en le rlevaneis socal de un problem, con inde Denar de ners: objeay el tn Po ta a idad de cargs (earring cape) de in agenda poblics esta limitada & {renos de una decena de asus, de feevaneta eamblante218 FORMACION DE AGENDA Al escepticismo sobre la confiabilidad y robustez de las preferencias cludadanas, expresada de manera colectiva ‘por los canales de la democracia, se agregan los-estudios de opinién piblica, que cuestionan el mito del votante de Mill, y ofrecen una concepcién modesta y relativista de la ca. pacidad de los individuos de formar y expresar preferen- jas en forma auténoma y consistente.” Durante gene. raciones, los estudios de agenda piiblica han equiparado las preferencias ciudadanas con los resultados agregados de Jas encuestas de opinién piblica, de ahi que una parte signi- ficativa de este debate se haya dado entre los especialistas en comunicacién, que analizan el efecto de diferentes for- mas de influencia medidtica en la opiniGn publica,” ast como de la influencia de ésta en la formacién de politicas paiblicas.” En el terreno propiamente dicho de la ciencia politica, los estudiosos de los sistemas de representacién han analizado el vinculo entre la opinién publica y las ac- titudes ciudadanas y las posiciones individuales de los fun- cionarios de eleccién popular; por ende, la oferta de polt- ticas piblicas del Estado, Uno de los pocos esttidios que busca integrar estas ra- ‘mas aisladas del conocimiento sobre agenda es el estudio de Baumgartner y Jones, que incorpora los estudios de opi- ign pablica, representacién y el concepto de equilibrio. estructuralmente inducido (structure-induced equilibriv) para explicar el tiempo largo de la agenda piiblica en Esta- 2 Phillip Converse, “The nature of belief systems in mass publics”, en David Apter (ed), Ideology a discontent, The Free Press of Glencoe, 1564 ‘ack Walker, "Setting the agenda in the US Senate", Brits Journal of Poliieal Sciences, vol 7, nim. 1, 1997; Robert Salisbury, “interest repre- sentation: The dominance of institutions, The American Political See Review, vol. 78, nim. 1, 1984, pp. 64.70. *¥ Maxwell E. McCombs y Donald L. Shaw, “The agenda-seting fune- sion of mass media", The Public Opinion Quarterly, vl. 36, nim. 2, 1992, pp. 6-187. Benjamin L Page y Robert Y, Shapiro, The rational public: Fife years ‘of trends in Americans’ policy preferences, Chicago, University of Chicago ress, 1992 (American Politics and Political Econotny Seis). FORMACION DE AGENDA 219 dos Unidos. Los autores presentan este desarrollo como el resultado de una combinacién de procesos endégenos de definicién de problemas y control instituefonal. Con ello ex- plican los patrones de relativa estabilidad y la irrupcién intempestiva de cambios de politica pablica, La contribu- ci6n central de estos estudios es rescatar la dimensin insti- tucional —por lo tanto, organizacional— de los procesos de formacion de agenda para entender c6mo surge, se mantie- ne y se transforma la agenda ptiblica en distintos sistemas politicos.” En esa misma logica, John Kingdon retoma la nocién de Ia endogenidad de los problemas piblicos caracterizan- do al proceso de politica como el resultado del aprovecha- miento estratégico de ventanas de oportunidad. Aunque Kingdon no aborda explicitamente los efectos de distintos ‘marcos institucionales es evidente que la existencia misma de ventanas de oportunidad y el margen de maniobra de los ‘empresarios de politica publica son un producto institucio- nal en el sentido de que las instituciones conforman el espa- cio y el repertorio de estrategias disponibles en la esfera pti- blica para organizar la respuesta del Estado por la via de politicas publicas. 1La FORMACION DE AGENDAS ‘COMO OBIETO DE ESTUDIO DE La CIENCIA POLITICA La literatura ha definido la formacién de politicas pablicas como un conjunto de procesos que incluye: 4) elestablecimiento de la agenda, b) Ia especificacién de alternativas disponibles, "pean Jone Frank Bauimgnrinan Agendas nd auity 2 Amer can polis, Chicoge, Chicago Universit Pres, "Fran Kingdon Agenda, atenaves and pub poi, Boston, Lit, Brown, 1934220 FORMACION DE AGENDA ¢) la eleccién de la opcién deseada, 4) 1a. implementacién de la dec Desde el punto de vista de la ciencia politica este conjunto de procesos Fue expuesto por David Easton.” Easton plan- tea que lbs sistemas politicos gestionan las demendas y ten. siones originadas en el medio ambiente (insumos), median. te la generacién de decisiones de autoridad (productos), en, un proceso continuo de retroalimentacién. Por su parte, el desarrollo de la perspectiva institucio- nal dentro de la ciencia politica en Jas titimas dos décadas ha puesto énfasis en la capacidad de las instituctones politi- cas —de las reglas del juego y la estructura de incentivos (formales e informales)— de moldear sistemdticamente el comportamiento de los actores politicos y sociales, y las mo- dalidades en las que se expresan y canalizan los conflictos de interés, Las instituciones determinan los roles, estrategias y conductas esperados, desde el punto de vista racional, de Jos actores involucradios en la lucha por el poder politico (el control de la agenda y las decisiones eubernamentales). ‘Tanto los planteamientos sistémicos de Easton como el individualismo metodoldgico del “institucionalisto” justifi- can y hacen patente la importancia y utilidad de la ciencia politica para el estudio de las poltticas piblicas y en espe- cial de Ia formaci6n de agendas. Estas pueden resumirse de la siguiente manera: Primero. Para que un asunto se convierta en parte de la agenda es necesario que aquellos actores con capacidad de tomar decisiones identifiquen un problema y lo posicionen fen su mapa de preocupaciones y acciones. Segundo. La arquitectura institucional es la que define ‘quignes som los actores con capacidad de tomar decisiones. ~ Ibidem. Otros autores sefalan, atinadamente, que a estos procesos habia que agregar tna ultima late la eveluscion “David Easton, ope FORMACION DE AGENDA 2 Tercero, Es a través del sistema politico que se procesan las decisiones y son sus normas las que marcan el trénsito que debe seguir una propuesta de politica para ser trans- formada en una decisién de autoridad 0 en una politica piiblica®? Cuarto, Las agendas politicas son la expresién més aca- ada de los proyectos que las diferentes fuerzas politicas someten a la consideracién, por la via electoral, de los eit dadanos. ‘Quinto. Las politicas pitblicas son el objeto central de las confrontaciones 0 de la lucha de poder en las democracias tanto en la fase electoral como en la fase gubernamental. Sexto. A partir de las agendas formuladas por los acto- res politicos y sociales se revelan concepciones, intenciones, prioridades y proyectos. Son, en este sentido, el paso inicial para las acciones de los actores politicos o sociales que bus- carin convertir sus ideas y propuestas en realidades: en leyes y politicas pablicas que modifiquen el stati quo. ‘Séptimo. El poder (objeto de estudio por excelencia de Ja clencia politica) se define también por la capacidad de un gobernante o de un grupo politico para fijar la agenda y después para realizarla Finalmente, puede agregarse el argumento de que si las democracias se definen por las caracteristicas de su arqui- rectura institucional, su desemperio se juzga a partir de los re- sultados que percibe la poblacién, esto es, a partir de las politicas puiblicas que se adoptan y el impacto que tienen en. el bienestar material, social o sitbdlico de la poblacién. Para poder analizar y evaluar el desempefio no sélo de un sistema sino de un gobierno —que también es objeto de la » Por ejemplo, hay poltcas que tensa que seguir primero un proces niente shove dois auimtnistacon pic fer y despots om peo ‘Tetnleno a waves del cuerpo lesslatve (una iniciava de ry que propo. tial Fodor Sjecuivo), mientras que bay ras que se quedan en el ambito {bla propa adminisuston pubic oss mus que require econo de toe diferentes ordenes de gobern.22 FORMACION DE AGENDA Ciencia politica— es necesario primero conover qué se quie- re hacer y después conocer qué se logré hacer. En suma, los conceptos y herramientas de la ciencie politica son imprescindibles para el anzlisis de las fuentes y los orfgenes de las agendas asi como en su procesamiento y traduceién en decisiones. Las reglas del sistema politi co sefialan las formas y vias de participacién politica, y so. clalmente permitidas y aceptadas, disponibles para los ac tores. Sus acciones se dan en el seno de las instituciones y son éstas as que atribuyen, por la via de la participacion elec toral, la aprobacién y/o el rechazo de la poblacién Establecida la legitimidad del objeto de estudio, en la si guiente seccién se aborda el tema de los diferentes tipos de agenda y los procesos de formacién respectivos, Esto es, par tiendo de la base de que toda politica pablica inicia con la identificacién de un problema y su inclusién en la agende, el primer paso es dilucidar entonces cémo se identifican los pro- Dlemas a resolver y cdmo legan a formar parte de la agenda. (QUE SON ¥ COMO SE FORMAN LAS AGENDAS Las politicas pablicas son conjuntos de decisiones de carée- ter piblico que atraviesan un proceso que va desde el esta- blecimiento de la problematica a resolver hasta su procesa- miento y conversién en decisiones de autoridad por la via que mazean las reglas de funcionamiento del propio siste- ma politico, El primer paso es entonces el de Ia gestacién de una agenda. Una agenda no es mas que el conjunto de “cosas que han de ser llevadas a cabo", “que se procurarén, se in- tentaran’, cosas en las que “se pondré empeno”, En la literatura normalmente se habla de tres tipos de agenda: la agenda de los medios, la agenda piblica y la agen- da de politicas. No todos estos procesos de formacién de FORMACION DE AGENDA 223 agenda (como la medistica) corresponden al foco central de laciencia politica. Por esta razén, en estearticulo nos centra- ‘mos en una clasificacién distinta, centrada en los procesos politicos de agenda-setting: Ia agenda pablica, la agenda polt tica y la agenda gubernamental, La agenda piiblica esta definida por el conjunto de temas que la ciudadania y distintos grupos de la sociedad buscan posicionar para ser considerados como susceptibles de aten- cién por parte de sus representantes. Por su parte la agenda politica esta constituida por él con- junto de temas que alcanzan prioridad en el debate ya accién de aquellos actores politicos que por su posicién —esto ¢s, por sus recursos, facultades y poder— tienen capacidad pa ra impulsarlas. Finalmente la agenda gubernamental es el conjunto de prioridades que un gobierno constituido plantea a mane- ra de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandate. ‘Como es evidente, cada una de éstas tiene objetivos, ac- tores, reglas de procesamiento y temporalidades distintas aunque Ia interaccién entre ellas siempre esta presente. En los sistemas democraticos se espera que el vinculo entre las tres agendas sea estrecho, como resultado de la representacién efectiva de intereses en el sistema politico, Paradéjicamente, las condiciones de pluralidad y represen tacién democréticas vuelven también mas compleja la con- vversi6n de asunto paiblico en un componente de las agendas politica y gubernamental. El ntimero y la diversidad de de- mandas ciudadanas y las distintas perspectivas sobre la po- sible solueién de un problema pablico aumentan el niimero de actores involucrados (y de jugadores de veto) y los costos de transaccién de los procesos de formacién (y/o refortna) 2 Bl efemplocsico defo que e considers agenda nln en lox et die de pin en seopucoscadadena coal ew problem que con- Sifere mds importante chee momento.mn FORMACION DE AGENDA de agenda, En los términos de Tsebelis, los cambios susta tivos en las politicas pablicas (siempre precedidos 0 acom- pafiados por procesos de formacién de agenda) son menos probables en los sistemas politicos con mayor nimero de jugadores de veto.” En este articulo nos centramos fundamentalmente en las dos iltimas aunque se reconoce el impacto de la prime- ra —la agenda paiblica— en la conformacién de las otras dos: la agenda potftica y la gubernamental. ‘Analiticamente es indispensable distinguir entre la for macién de la agenda y su traduccién en decisiones de auto- ridad. Sin embargo, en las sociedades democraticas, ambas se dan en un contexto de relativa certidumbre definido por un arreglo institucional que asigna roles y facultades a los diferentes actores politicos y por un conjunto de reglas de procedimiento que determina su conversién en decisiones de autoridad, El objetivo entonces de este capitulo es exami- nar Ja variable institucional como determinante tanto de la formacién de agendas como de su traduccién en politicas piblicas. Las agendas —politica y gubernamental— pueden cons- ‘truirse prospectiva o retrospectivamente. En el primer caso, se analizan materiales como los programas de accién de los partidos, las plataformas politicas de los candidates, los pla- nes y programas de los gobiernos, las propuestas de los legis- ladores, los temas que de manera recurrente y por un deter: minado periodo estan en los medios o los documentos de posicién de diversos grupos de interés 0 de presién.” En el segundo, se revisan las acciones de gobiemo en una materia determinada y a partir de ello se deduce que la George Isebells, Yeo plows: How political institutions work, Nue- va York ¥ Princeton, Russell Sage Foundation-Princeton Universi Press, 2002, "Una alterativa interesante es el cnlisis del presupuesto, pues el r= supuesto es el mejor rflejo de las pricridades de un gobierno o, testi cx poslelgn minovitars, dels fuerzas de oposicin, FORMACION DE AGENDA 2s agenda del presidente en cuestién fue de tal o cual naturale- za. En el caso de la prospectiva se miden las intenciones; en la retrospectiva, las acciones. Las agendas politica y gubemmamental se conforman a partir de tres fuentes. En primer lugar, a partir del diag- néstico que los actores relevantes hagan del momento ac- tual y el conjunto de asuntos que —a su juicio— necesitan atencién. En segundo lugar, a partir de lo que se denomina agenda pitblica y que se deriva de las mediciones de la per- cepcién de la poblacién sobre los problemas que la gente considera deben resolverse de manera prioritaria (normal- mente mediante las encuestas de opinion en las que se pre- gunta cudles son los principales problemas del pais y la orientacién preferida para resolverlos) o, de manera alter- nativa, a partir de las agendas espeeificas de los grupos de presién, En tercero, la agenda se construye @ partir de los proyectos politicos del Ejecutivo—agenda gubernamental— ylo de los partidos con representacién en el Congreso agenda politica—. En ambos casos, los actores privados compiten por la atencién de los que tienen el poder para convertir en decisiones los puntos de la agenda." Desde el punto de vista de la cientcia politica esto involu- cera, por una parte, el andlisis de la estructura de las institu- ciones (tomadas como endogenas al proceso de produecién de politicas)* y el andlisis del comportamiento de los indi- viduos que las integran y, por otro lado, su relacién con los “grupos” a quienes estan dirigidas o afectan estas politicas: el pablico en general, los grupos de interés y los medios. 2m opinion de Jones y Baumgartner habria que agregar otra fuente que son ls "chogues exéaenos" (est) 5 Tones y Baurmgarinersostenen que son endégenas porque el proceso ‘mismo de produccion de politica puede alterar ls instuuciones mismas Yo agresaria que son enddgenas también poraue las instituciones funcio ‘nan como incentives o resrcelones al proceso mismo, est els instar ‘clones, fullitano iniben Ia toma de devisiones (po, el blcameraltsmo 9 {lveto ol poder de iniciativa condicionan qué te picde, e6mo se pede 9 cusndo se puede),26 FORMACION DE AGENDA ‘Tenemos entonces que la condicién para que un asuinto se convierta en asunto piiblico —con posibilidiades reales de ‘que sea procesado por la via politica (por la via institucio- nal) — es que tn actor politico con capacidad para llevarlo al estadio de su procesamiento lo compre 0 lo adopte como propio, esto es, que esté decidido a invertir recursos y capital politico en ese asunto, Los motives para comprar un tema son maltiples (evitar un conflicto mayor, intercambio de favo- 15, corrupci6n, ganancias esperadas tal como la populati- dad o puntos que ayudan a avanzar en la carrera politica, motivaciones electorales, principios). Kingdon propone que hay dos categorias de factores que afectan el agenda-setting y la especificacién de alter- nativas: los participantes y el proceso a través del cual los puntos de una agenda y las alternativas se vuelven promi- nentes. En términos de procesos sefiala que son tres: + reconocimiento de un problema, + generacién de propuestas alternativas y, + eventos politicos selectos (la llegada de una nueva admi- nistracién, el realineamiento en el Congreso, los cambios en la opini6n paiblica). De la combinacién de estos procesos dependerd en uilti- ma instancia el resultado de la politica piblica, Ellos in- volucran distintos actores, reglas, tiempos recursos pero cuando los tres procesos coinciden, las oportunidades de éxito se incrementan, Esto es, cuando se retinen el consen- so en la identificacion del problema, el consenso en la ma- nera de abordarlo y solucionarlo (el poliey proposal) y las condiciones politicas adecuadas, la politica piblica tiene mayor posibilidad de ser exitosa, FORMACION DE AGENDA 27 LA VARIABLE INSTITUCIONAL La variable institucional entendida como la estructura y las atribuciones de cada poder y orden de gobierno radica en que define los recursos disponibles para cada actor en el proceso de formacién de agenda, en las posibilidades de éxi- to para fijarlayy para lograr la alternativa deseada. La pregun- ta aqui es qué actores estén autorizados para fijarla agenda, por qué vies y con qué recursos cuentan (incluidas las reglas de decisién). En este sentido, los arreglos o estructuras instituciona- Jes no son solamente arenas 0 espacios de accién. Son estructuras habilitantes 0 inhibidoras de participantes, tiem- pos y formas de participaci6n; determinan el conjunto de actores que tienen autoridad y capacidad para llevar un asunto de interés —sin importar su origen— al estadio de ‘su procesamiento, Tas faruitades de cada nina de lns poderes, Ins Areas de traslape 0 concurrencia y el niimero de instancias por las que aciministrativa o legaimente ha de pasar la toma de deci- siones son variables que impactan la formacién de agendas ¥, por supuesto, las probabilidades de que un asunto que ha logrado posicionarse se convierta en una politica ptiblica, El punto de partida respecto a los arreglos institucio- rales es el tipo de réximen politico adoptado. La fusién de poderes propia del sistema parlamentario y la separacién de poderes que caracteriza al presidencialismo son deter minantes para el proceso de formacién de las agendas politica y gubernamental. En el sistema parlamentario el gabinete y el primer ministro son miembros del Poder Le- gislativo y, como tales, comparten en principio el mismo estatus en términos de poderes de agenda. La diferencia tanto en facultades como en capacidacies deviene no de su pertenencia al Poder Legislativo sino de su calidad mayori-28 FORMACION DE AGENDA taria.” Bn este sentido, los sistemas parlamentarios inte- viorizan la competencia entre agendas politicas alternativas por la via de la formacién del gobierno produciendo as{ una agenda politica gobernante. En contraste, en los regimenes presidenciales los poderes Ejecutivo y Legislativo estan do- tados de facultades e instrumentos diferenciados por lo que Jn pluralidad de agendas en competencia prevalece en pe- riodos no electorales. Al estructurarse y funcionar a partir de Ia division de poderes pero también del traslape de funcio- nes, a colaboracién entre poderes es necesaria para que un asunto de politica publica pueda ser procesado. En estos regiimenes, la construccién de la agenda gubernamental de- riva de la logica de competencia y colaboracién de poderes con agendas relativamente auténomas. Ahora bien, los regimenes nunca aparecen en forma pura. Cada nacién, de acuerdo con su historia, cultura y es- tructura social, ha ido dando a sus regimenes peculiari- dades que los hacen practicamente tinicos Deagut que, cuando quiere analizarse en detalle el proce- so de formacién tanto de la agenda politica como de las po- Iiticas piblicas, sea necesario acompanar el analisis del tipo de régimen con las peculiaridades de cada sistema politico. No es lo mismo un sistema presidencial unicameral combinado con tn sistema centralista que uno bicameral y federalista. Tanto la organizacién del Poder Legislativo como el orden territorial de un sistema son variables para entender la construccién de agendas y la formacién de po- Iiticas piblicas. Por ejemplo, un sistema presidencial que se conjuga con el bicameralismo introduce un mimero mayor Una de las principales diferencias entre cl parlamentarsmo y el pres denclalisine es prcisamente que para formar gobierno se necesita con ‘eau une mayor. 8 te nob congue en as uma, debe busca oo Brie los do os clisicos de rogimenes presidencies estén ls que se couocen come “Iibridos” de los cuales al tipo eal serfaelréginen Somipresidenctalists ances que inchiye rasgos tanto. porlamentarios ‘como presidencales, FORMACIGN DE AGENDA 229 de actores con poderes de agenda, de procesamiento de la misma y de jugadores con poder de veto. De la misma for- ma, su combinacién con el arreglo federalista supone que tanto los gobernadores como las legislaturas locales se in- corporan como actores relevantes. Bajando a un nivel de analisis todavia més detallado, es necesario introducir Ia variable distribuein de poder, mis- ‘ma que esté determinada por el sistema electoral. La distribucisn cel poder también impacta el néimero de jugadores y en combinacién con las reglas del propio Po- der Legislativo determina su campo de accién. Al igual que en el caso del tipo de négimen, en lo que se refiere al sistema electoral es indispensable evaluar no sélo si se esté en pre- sencia de uno de los dos modelos clasicos: sistema de mayo- ria de representacién proporcional. Las combinaciones entre estos dos tipos de sistema electoral y, dentro del siste- ma de representacisn proporcional, las reglas para fijar las circunseripciones, para elaborar las listas de candidatos y para normar las coaliciones son determinantes para el ané- lisis. Igualmente es indispensable analizar si estos sistemas electorales incluyen reglas como la segunda vuelta legislati- ‘va, pues ésta impacta la formacién de mayorfas, lo que a su vvez determina el némero de jugadores, En esta variable los dos puntos centrales son la frag- mentaci6n del Congreso y las reglas que inducen o inhiben la posibilidad de que el partido del presidente obtenga la mayoris, Ambas dependen del sistema electoral que se adlop- te pero puede plantearse que un presidente con mayoria en el Congreso es, por definicién, un presidente con mayores capacidades para fijar Ia agenda y concretarla.® En suma, un estudio de caso Sobre Ia formacién de agen- da y el proceso de toma de decisiones debe incorporar, en ‘Bl anlisie debieraincorporar tami la variable de discipline paeti- daria, pucs de ela depende el apoyo ais propuesias, ya sea de los rupee patiamentarios de opasiicn o del partie del presidente230 FORMACION DE AGENDA primer lugar, el tipo de régimen (parlamentario/presiden- cial), la estructura parlamentaria (bicameral/unicameral) y el ordenamiento territorial (centralista/federalista) y, en segunda instancia, las reglas que determinan la distribu- cin del poder (mayoria/representacién proporcional/mix- to, ntimero de circunscripciones, listas abiertas o cerradas, etcétera). ‘Sin embargo, como se asenté en Ia seceién anterior, la agenda gubernamental se compone de aquellas politicas que puede impulsar por sf solo y aguellas que requieren Ia intervencién del Congreso —o de otros actores instituciona- Jes—, pues involucran cambios legisativos ya sea de la Cons- titucion o de leyes ordinarias. Cada aspecto de Ja agenda requiere un tratamiento distinto. Para aquella parte de la agenda que requiere procesa- miento legislativo las variables institucionales adquieren mayor relevancia. En el caso de los sistemas presidenciales e5 necesario analizar si el Ejecutivo es o no unitario, los poderes de nombramiento que se le otorgan y Je facultad 0 1no de refrendo que se concede a los ministros o secretarios de Estado, Estas tres caracterfsticas acercan o alejan a los titulares del Poder Ejecutivo de la calidad de actor racional uunificado, Importa también un andlisis detallado de las facul- tades de fijacién de agencia que la Constitucién otorga a los presidentes: facultad de iniciativa, 4reas exclusivas, afirma- tiva fcta para el presupuesto, tramite legislativo preferente” » Sin ealifcar como regimenes semiprestdencials paises come Argea- tina y Pen han intradacido alguns rasgos parlamentrios en sts etrc- ‘ras da gobierno. Tales el eato de Ia figura Ge jefe de gabinete. 2 ste mecanismo conocido en algunos paises como “ley guillotine” @ ‘peters or urecas coi en clei nichts del foder jee tivo deben ser adidas al proceso lopslativg de manera preferentey voladas en plszos relativammente cortas. Con este procedimienta se eva (gue las niclativas del Ejecutivo queden arehvadas x3 diecaston 30 pro- Tongue en ol mpo. Constituye, tambien, un castig la inacsin epsla- tiva, dade que el no pronunciamfento por parte del Poder Legislative sig- nlfica a entrada en vigor de la Iniciativa de ley enviada por el Poder jecutivo, FORMACION DE AGENDA. 23 y diversas modalidades de poderes reglamentarios y de de- creto." Los poderes dle Ajacién de agenda de los poderes Bjecu- tivo y Legislativo no se agotan en la facultad que la Consti- tuci6n les otorga para introducir propuestas de cambio legis- Jativo. Esta facultad viene acompafiada con lo que algunos autores han llamado poderes reactivos” o negativos."° Estos consisten en la capacidad de impedir que los asuntos que llegaron @ la atencién de los actores con capa- cidad de tomar decisiones —a la fase de procesamiento © de definicion— sean o bien abordados o bien solucione: dos en el sentido deseado por el actor que inicialmente los propuso. En la competencia por la fijacion de agenda y su resolu- cidn, las normas que regulan los process legislativos ac- tdan como estructuras habilitantes 0 inhibitorias. Son cua- tro los instrumentos que tienen los actores involucrados para impactar las diferentes etapas del proceso de fijacion de agenda y de su resolucién en un sentido t otro. El prime- ro se refiere a la obligacién 0 no de dictaminar una propues- ta que logr6 fijarse como parte de la agenda; el segundo, al tiempo que se requiere para procesar una iniciativa; el terce- ro, ala capacidad que los actores tienen para alterar la pro- puesta, y el cuarto, a la capacidad para revertir una decision de autoridad. Como se explicé antes, hay sistemas que obligan a los legisladores a dictaminar ciertas iniciativas del Ejecutivo en un tiempo perentorio impidiendo que, por la via de la inaccién, tun asunto que se colocé dentro de la axenda siga su curso. °* Colomer y Negreto aman a estos deeretos de “contanido legislatvo" (doseph Colomer y Gabriel Negreto, "Gobernanza con poderesdivididos fen América Latina’, Polica y Gabler, vol. X, nm 1, 2008, pp. 1357) STs ‘Eduardo Alena y George Tecelis, “The otigins of presidential con- sitonal agenda esting power in Latin Ameries”, Latin American Research Review, v.40, nlm 2, 2005, pp. 326,22 FORMACION DE AGENDA La capacidad de alterar la propuesta original también ofrece distintas modalidades de acuerdo con el entramado institucional. Hay sistemas —coma el semipresidencialismo francés—en los que el mandatario puede apelar al principio de “lo tomas o lo dejas” (negacién de enmienda) mientras que en otros el Congreso tiene la facultad de alterar comple. tamente una iniciativa. Ligado a este mecanismo esté el poder de veto y las normas para superarlo, ‘Cox y McCubbins lo exponen de manera muy clara: “sélo puede decirse que el presidente es el actor proactive cuando puede constrefir el poder de veto de los legisladores © Limitar el tiempo en el que éstos deben decidir sobre sus propuestas".*" Esto ocurre, como sefialan Colomer y Ne- gretto, con instrumentos “como las leyes de tratamiento ur- gente 0 los decretos de contenido legislativo, cuando no se permite que los legisladores introduzcan enmiendas (en- mienda cerrada), o cuando su inaccién conduce a la apro- bactén tacita de la propuesta presidencial" = ‘Aceso hay que afiadir que, en materia de reformas cons- titucionales, en los sistemas presidenciales que operan en. tun marco federalista, los ejecutivos enfrentan un punto de veto més en las legislatures locales, pues ellas deben apro- bar este tipo de reformas. Finalmente, tanto el Ejecutivo como el Legislativo en- frentan un tiltimo jugador en materia de vetos: el Poder Ju- dicial. A través de las acciones de inconstitucionatidad y de Jas controversias constitucionales, los propésitos de ambos poderes pueden ser frustrados. Aunque importante, la variable institucional es menos relevante para el impulso de las politicas paiblicas que no requieren procesamiento legislativo, Los grados de libertad y los recursos en manos del Ejecutivo son mucho mayores * Gary Cox y Matthew D. MeCubbins, "The institutional determinants of omni oley outcome en Colomery Negrete op, p35 FORMACION DE AGENDA, 235 para aquellos asuntos que se encuentran en su esfera de decisién. En este émbito el presidente dispone del enorme aparato que constituye la administracién piiblica federal. El andlisis aqui deberd referirse a las capacidades del apara- to administrativo para disefiar las politicas piiblicas ade- cuadas, para procesarias e implementarias, Esto no significa que el titular del Ejecutivo sea abso- lutamente auténomo en la esfera de toma de decisiones. En esta esfera, el Ejecutivo también enfrenta restriccio- nes por parte del Poder Judicial y de otros actores como los érganos de autonomfa institucional que a través de sus resoluciones 0 recomendaciones restringen los grados de autonomia y libertad del Ejecutivo. Tal es el caso, por ejem- plo, de los organismos de derechos humanos, los bancos centrales © los institutos de transparencia y acceso a la in- formacion. Por iiltimo, es necesario introducir en el andlisis de la formacién de agenda la variable social. Desde la perspectiva ‘ya no de los actores politicos sino de los sociales es indis pensable analizar, por una parte, los grados y formas de or- ganizacién social (qué tan organizada estd la sociedad) y sus vinculos formales informales con el poder politico (por ejemplo, corporativismo social versus corporativismo politico, clientelismo) y, por otra, los recursos de que dispo- nen para ejercer presin en Ia formacién de agenda (grados de monopolio, posibilidades de paralizar la economia, para hacer movilizaciones disruptivas, para hacer huelgas) y, con ellos, para llevar a la arena politica no sélo sus preferencias sino sus alternativas de solucion. Lo que se ha dado en llamar los poderes facticos que {incluyen a sindicatos, monopolios, organizacfones empresa riales y organizaciones profesionales y no gubernamentales, son actores sin los cuales no puede entenderse el proceso de formacién de agenda, la oferta de politicas ptiblicas y su adopcion.26 FORMACION DE AGENDA Para terminar es necesario introducir en el anélisis la variable internacional. Generalmente, la disciplina ha enten- dido los procesos de formacién de agenda como un asunto politico interno, Sin embargo, la creciente interdependen- cia de los sistemas politicos y econémicos ha contribuido también a la internacionalizacién de los debates y la for: macién de agenda de politicas pablicas. En las ‘iltimas dos décadas, en el marco de la transicién a las economias abier- tas y los mercados autorregulados, se ha generado un deba- te muy interesante sobre las condiciones en Jas que la adop- cidn de modelos de politica pablica externos es exitosamente gestionada por los gobiernos nacionales. La difusién de me- jores précticas de politica publica y la adopeién de defi- niciones paradigmaticas de ciertos asuntos ptiblicos (crea~ cin de mercados, desarrollo humano, proteccién del medio ambiente, derechos humanos, etcétera) sugicren que los contenidos y las propuestas de la agenda politica y gu- bernamental rebasan el ambito de los Estados nacionales aunque, en tiltima instancia, las decisiones de polftica pii- blica se resuelven en el marco de las instituciones politicas nacionales. Es el conjunto de todas estas variables en su interre- lacién dinamica lo que permite legar a conclusiones sobre las condiciones que se requieren para que un tema se proce- se como un asunto de interés puiblico y Hegue a la fase de disefio e implementacién de una politica piblica. BIBLIOGRAFIA, Aguilar, Luis F. (€4.), El estudio de las potiticas priblicas, vol. 1, México, Miguel Angel Porréia, 1993, 4 vols. (Colec- cin Antologtias de Politica Publica.) Aleman, Eduardo, y George Tsebelis, “The origins of presiden- tial conditional agenda-setting power in Latin America’, FORMACION DE AGENDA 2s Latin American Research Review, vol. 40, nim. 2, 2005, pp. 3-26. Arrow, Kenneth Joseph, Social choice and individual values, Nueva York, Wiley, 1951 Bentley, Arthur Fisher, The process of government, Cam- bridge, Belknap Press of Harvard University Press, 1908 Gobn Hervard Library). 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