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Derechos de nios y nias: del discurso a la poltica local

Referencia para citar este artculo: Durn-Strauch, E. (2017). Derechos de nios y nias: del discurso
a la poltica local. Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niez y Juventud, 15 (2), pp. 879-891.
DOI:10.11600/1692715x.1520623062016.

Derechos de nios y nias: del discurso a la


poltica local*
Ernesto Durn-Strauch**
Profesor Universidad Nacional de Colombia, Colombia.

Artculo recibido en junio 23 de 2016; artculo aceptado en agosto 1 de 2016 (Eds.)

Resumen (descriptivo): Presento aqu los resultados de un estudio de caso de tipo cualitativo
sobre la poltica pblica de infancia y adolescencia de Bogot, que emplea un enfoque interpretativista
de anlisis de poltica. Parto de la pregunta sobre cmo se han interpretado e incorporado los
derechos de los nios y nias en el diseo e implementacin de la poltica, contrastando los hallazgos
con lo planteado en la literatura como perspectiva de derechos. Encontr mltiples tensiones entre
el discurso de garanta de derechos que plantea la poltica, y la prctica desarrollada por una
institucionalidad fragmentada. Coexisten discursos de derechos y discursos de control social, as
como perspectivas de situacin irregular y de proteccin integral, las cuales aparecen como extremos
de un continuum en el cual se ubican las diferentes posiciones.
Palabras clave: derechos del nio, poltica de infancia, estudio de caso (Tesauro Observatorio
de la Infancia Andaluca).

Childrens rights: from discourse to local policies

Abstract (descriptive): This article presents the results of a qualitative case study that analyses
public policy for childhood and adolescence in the city of Bogot using an interpretive policy analysis
approach. The research examines how childrens and adolescents rights have been interpreted and
incorporated in the design and implementation of public policy. The findings of this analysis are
contrasted with what is proposed in literature as a rights-based perspective. Multiple tensions were
identified between the comprehensive protection of rights discourse, on which public policy is based,
and the actions carried out by fragmented institutions that are based on the logic of compensation
and social control. Arising from these tensions are some sectorial progress in this area. However,
these actions are far from meeting the minimal requirements of equity and justice.
Key words: childrens rights, childhood policy, case study (Andaluca Childrens Observatory
Thesaurus).

Direitos das crianas: do discurso poltica local

Resumo (descritivo): Apresentam-se os resultados de um estudo de caso qualitativo, das


polticas pblicas para crianas e adolescentes da cidade de Bogot empregando uma abordagem
interpretativa de anlise poltica. A pesquisa procura responder pergunta sobre como tm sido
*
Este artculo de investigacin cientfica y tecnolgica presenta los resultados de la investigacin realizada por el autor para optar por el ttulo
de Doctor en Ciencias Sociales Niez y Juventud, Universidad de Manizales-Cinde, realizada entre febrero de 2014 y noviembre de 2015.
Nombre de la investigacin: Derechos del nio: del discurso a la poltica local, anlisis del caso Bogot. rea de conocimiento: Ciencias Sociales.
Subrea: Sociologa.

**
Mdico cirujano de la Universidad Nacional, especialista en pediatra de la Universidad Nacional de Colombia, magster en Psicologa
Comunitaria de la Universidad Javeriana, magster en Salud Pblica de la Universidad Nacional de Colombia, Doctor en Ciencias Sociales Niez
y Juventud de la Universidad de Manizales-Cinde. Orcid: 0000-0002-6035-8659. ndice H5: 3. Correo electrnico: ejdurans@unal.edu.co

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compreendidos e incorporados os direitos das crianas e adolescentes na formulao e implementao


da poltica. Comparam-se os resultados com a literatura baseada na perspectiva dos direitos. Foram
identificadas mltiplas tenses entre o discurso de proteo integral dos direitos na poltica e as
prticas desenvolvidas pela institucionalidade. Esta institucionalidade caracteriza-se tambm pela
sua fragmentao e pela construo de uma lgica da compensao e do controle social. De outro
modo, ainda que se observam alguns avanos setoriais, estes esto longe dos mnimos de equidade
e justia.
Palavras-chave: direitos das crianas, poltica para crianas, estudo de caso (Thesaurus
Observatrio da Infncia Andaluca).

-1. Introduccin. -2. Marco de anlisis de poltica pblica. -3. Enfoque y metodologa. -4.
Hallazgos sobre el devenir de la poltica. -5. Hallazgos sobre el discurso de los derechos de
los nios y nias en la poltica local. -6. Reflexiones finales a manera de conclusin. -Lista de
referencias.

1. Introduccin Escog la localidad de Suba por cumplir los


siguientes requisitos: continuidad en la poltica
Las polticas pblicas tienen expresiones durante los 11 aos analizados; referentes
en los diferentes niveles de la institucionalidad locales de todos los sectores que participan en
pblica. En este trabajo abordo la poltica la poltica; haber tenido un Consejo Local de
municipal de infancia y adolescencia, dado que Infancia y Adolescencia funcionando durante
el nivel local ha sido considerado el espacio todo el proceso, y tener diferentes estratos
privilegiado para hacer efectiva la garanta de econmicos en su interior.
derechos de nios, nias y adolescentes. La definicin de polticas que acog es la de
Emple como categoras de anlisis los () un conjunto conformado por uno o
siguientes principios, reconocidos como varios objetivos colectivos considerados
sustento de los derechos humanos y de los necesarios o deseables, de medios y
derechos de los nios y nias: Universalizacin,
acciones que son tratados, por lo menos
igualdad y no discriminacin, integralidad-
parcialmente, por una institucin u
proteccin integral, participacin, inters
superior de nios y nias, y corresponsabilidad. organizacin gubernamental con la
Seleccion estos principios por ser los ms finalidad de orientar el comportamiento
adecuados para responder a la pregunta sobre de actores individuales o colectivos para
cmo el discurso de los derechos impacta las modificar una situacin percibida como
polticas locales de infancia y adolescencia. insatisfactoria o problemtica (Roth,
Para la realizacin de la investigacin 2014, p. 38),
escog como estudio de caso la ciudad de estando stas precedidas de un proceso
Bogot, por ser pionera en Colombia en el de elaboracin en el cual han participado una
planteamiento de una poltica pblica integral pluralidad de actores pblicos y privados
de infancia y adolescencia. Analic 11 aos (Valls, 2002, p. 376).
(2004-2014), correspondientes a 3 periodos Las polticas pblicas comprenden las
de gobierno, en los cuales se dio una relativa decisiones y las no decisiones, los actos y
continuidad de la poltica. los no actos de una autoridad pblica frente
Teniendo en cuenta que en el anlisis de a un problema o en un sector relevante de su
cualquier poltica es fundamental considerar competencia (Meny & Thoenig, 1992, p. 89).
cmo ha sido su implementacin, y que la
poltica de una ciudad cosmopolita como 2. Marco de anlisis de poltica pblica
Bogot se implementa en los espacios locales,
inclu el anlisis del proceso de la Poltica en el Asum centralmente un enfoque
escenario de la menor unidad administrativa de interpretativista, el cual pone el nfasis en el
la ciudad: la localidad. anlisis de los factores cognitivos, discursivos,

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argumentativos, retricos y narrativos de las 3. Enfoque y metodologa


polticas. Emple tambin algunos elementos de
modelos ubicados en enfoques integracionistas, Asumo las polticas pblicas como textos
los cuales incluyen factores institucionales y/o poltico-culturales a ser ledos e interpretados,
cognitivos con explicaciones que se basan en los cuales juegan un papel en la construccin
factores objetivos tradicionales (Roth, 2010, social tanto del problema que abordan como
pp. 25-51). de los sujetos a quienes estn dirigidas,
El enfoque interpretativista surge de un entendiendo que el lenguaje reproduce y
giro comunicativo que est teniendo lugar transforma relaciones de poder.
en el anlisis de las polticas (Fischer, 2003, Dentro de las taxonomas que se emplean
p. 222), para el cual las polticas pblicas para clasificar los mtodos de investigacin,
son construcciones discursivas en las que este trabajo se inscribe en la metodologa de
se evidencian discursos dominantes, por estudio de caso de tipo cualitativo.
ser resultado de luchas por el poder y el Se han planteado dos formas de entender
reconocimiento (Escobar, 2011, p. 5). los estudios de caso: una que ve el caso como
Este enfoque se sustenta en tres principios el objeto y el foco del inters de estudio, en
bsicos: el nfasis en los significados para la donde lo que caracteriza al estudio de caso es
construccin y comprensin de la realidad lo particular (Stake, 1994, p. 443); y otra que
social, la reconstruccin a partir del lenguaje ve los casos como un medio para alcanzar
discursivo de los significados sociales, y la una comprensin ms desarrollada de algn
comprensin de los esquemas cognoscitivos en problema o para desarrollar una teora (Yin,
que stos se dan. 1994, p. 18). Estas dos miradas se pueden
Desde esta mirada, los textos de las considerar como dos extremos de un continuo
polticas son narrativas que se convierten en en algn punto intermedio del cual se ubican los
objetos de interpretacin y reinterpretacin intereses de un estudio particular (Gundermann,
desde diferentes lecturas. Se analizan no solo 2008, pp. 256-260).
los textos, sino el intertexto, en busca de la Es posible entonces articular -como lo
multiplicidad de sentidos que se pueden ver hago en esta investigacin- el inters por la
expresados en ellos (Schwartz & Yanow, 2012, especificidad del caso junto con su utilidad
en el desarrollo conceptual en cierta rea del
p. 85).
saber, con un doble propsito: el conocimiento
Uno es el sentido de las polticas establecido
holstico del caso y el desarrollo -a partir de ese
por sus creadores, pero otros son los sentidos
conocimiento- de teoras generales sobre las
que tienen stas para las comunidades locales.
estructuras y los procesos sociales.
Los grupos relevantes para las polticas se
La lectura e interpretacin de los
convierten en comunidades interpretativas, polismicos discursos en torno a los derechos
las cuales comparten prcticas cognoscitivas, de los nios y nias en la Poltica de infancia
lingsticas y culturales, a partir de las que y adolescencia, la hice a partir del anlisis
hacen interpretaciones de las polticas (Yanow, tanto del discurso prescriptivo presente en los
2000, p. 21). documentos de la poltica -para lo cual hice
Para el anlisis, consider adems los un anlisis en profundidad de los mismos-,
elementos que propone Surel (2005, p. 8): las como del discurso descriptivo de los actores
tres Ies -ideas, intereses e instituciones-; los de la misma, para lo cual realic 32 entrevistas
actores, sus preferencias, su capacidad de accin semiestructuradas a funcionarios y funcionarias
y de movilizacin, sus fuerzas y sus estrategias; que estuvieron o estaban vinculados a las
y las dimensiones -los diagnsticos de los instituciones pblicas que participaron en el
problemas, los valores y objetivos indicados, las proceso de la poltica distrital y local, en los 11
normas de la accin pblica, los instrumentos aos analizados.
de la accin pblica y las imgenes o modelos. Proces la informacin con el programa
Atlas.ti. Triangul la informacin obtenida de

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los dos tipos de fuentes, empleando el mtodo de instituciones del orden nacional, las cuales
de induccin analtica para su anlisis. no eran consideradas por la administracin
como parte de las polticas de la ciudad,
4. Hallazgos sobre el devenir de la dndose la paradoja de que la mayor parte de
poltica acciones de restablecimiento de derechos y la
mayor parte de las actividades de educacin
Caracteric 3 momentos del desarrollo de inicial y de cuidado de la primera infancia no
la Poltica: se reconocan como acciones de la Poltica, lo
Un primer momento (2004-2008), que persisti en los 3 momentos de la misma,
correspondiente al periodo del primer gobierno evidencindose que solo a algunas acciones se
de izquierda de la ciudad, el cual plantea en les llama Poltica de Infancia y Adolescencia,
el Plan de Desarrollo un compromiso central lo cual se contradice con el planteamiento de
con la garanta de los derechos de nios, nias integralidad del que se parte.
y adolescentes. Este aspecto ideolgico es El hacer de la Poltica comprendi en este
relevante dado que, como lo afirman Alonso y momento, como en los siguientes, acciones
Bifarello, las polticas sociales () no son de corte asistencial -como el suministro de
neutras: su impacto depende claramente de su comida-, al lado de acciones orientadas a la
orientacin ideolgica (2003, p. 1). inclusin social de poblaciones excluidas y de
El periodo comprende el proceso de acciones que promueven la participacin de
formulacin de la poltica en el primer ao y nios, nias y adolescentes, evidenciando la
su implementacin posterior. La formulacin coexistencia de viejos y nuevos paradigmas de
Fue un proceso de negociacin haban la intervencin social.
(Sic) muchas aproximaciones distintas Se Funcionaron adems en ese periodo y en los
identificaron como cuarenta y algo situaciones siguientes, varias mesas distritales de trabajo en
adversas que haba que modificar torno a diferentes temticas: prevencin de las
(Funcionaria Integracin Social). Estas violencias, responsabilidad penal adolescente,
situaciones adversas se agruparon en lo que prevencin de la explotacin sexual, prevencin
denominaron los intolerables. La idea era y erradicacin del trabajo infantil, promocin,
exigir una respuesta integrada a la problemtica proteccin y defensa de la lactancia materna,
situacin de la infancia y la adolescencia. El mesa de gnero y sexualidad. Esta diversidad
Estado tendr que actuar de manera transectorial de planes y mesas, que en teora debieron
y convocar a la sociedad entera para propiciar haber sido parte de la Poltica de infancia y
una accin colectiva adecuada a la magnitud adolescencia, funcionaron en realidad como
y la complejidad de los problemas (Alcalda polticas paralelas a sta, constituyndose en un
Mayor de Bogot, 2004, p. 9). galimatas de actores y acciones.
Se produjo un documento inicial de la Un segundo momento de la poltica
Poltica en el cual se reflejan dos miradas: una (2008-2011), en el cual un segundo gobierno
mirada positiva de infancia y adolescencia -considerado de izquierda aunque para varios
ideal, representada en el deber ser, y otra mirada analistas no se pueda endilgar si realmente
negativa planteada desde las violaciones a los hacen parte de esta categora de accionar
derechos, desde los intolerables, desde esa ideolgico (Bonilla, 2015, p. 164)-, da
infancia y adolescencia que no deberan ser. continuidad a la Poltica, pero le concede una
Posteriormente a la expedicin de la menor importancia dentro del contexto de la
Poltica se formularon una serie de nuevas poltica social de la ciudad, dando prioridad a
iniciativas; continuaron adems operando otras poblaciones.
proyectos, programas y acciones que venan Dentro de las acciones desarrolladas resaltan
desde administraciones anteriores, as las dirigidas a la primera infancia, las cuales
como otras polticas especficas dirigidas al tuvieron un lugar central en esa administracin,
grupo poblacional. Igualmente continuaron producindose un paralelismo entre poltica de
funcionando proyectos, programas y acciones infancia y adolescencia y poltica de primera

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infancia, sin ser la segunda una parte de la la adolescencia, con un marco conceptual
primera, sino teniendo una dinmica propia, definido desde la institucionalidad, que supone
con actores y procesos especficos. un consenso institucional y social.
Un tercer momento (2011-2014) se La mayora de los actores de la Poltica
inicia en el segundo semestre del 2011, cuando entrevistados se apropian del discurso
culmina un proceso de un ao que se denomin institucional de derechos: El tema de los
actualizacin de la poltica, el cual incluy una derechos se volvi un tema polticamente
evaluacin de la misma. correcto, t ya no puedes hablar si no dices
En noviembre de 2011 se promulg la que todo tiene perspectiva de derechos, pero
Poltica Pblica de Infancia y Adolescencia de se vuelve una frase hueca (Funcionario
Bogot 2011-2021, la cual tiene como objetivo Integracin). Se constituy lo que Fonseca y
general que Todos y todas los nios, las nias Cardarello (2005) llaman un frente discursivo,
desde la primera infancia hasta la adolescencia el cual es fundamental para movilizar apoyo
en Bogot desarrollan sus potencialidades, poltico amplio, pero por otro lado tiende a
capacidades y oportunidades en ejercicio de sus reificar el grupo objeto de las preocupaciones,
derechos (Alcalda Mayor de Bogot, 2011, p. alimentando imgenes que poco tienen que ver
59). con la realidad (p. 2).
En el 2012 se inicia el tercer gobierno de En el cmo este discurso se lleva al hacer
izquierda en la ciudad; como en los anteriores, de las polticas pblicas, encontr discursos
su propuesta hizo nfasis en lo social, con hbridos entre asistencialismo y derechos:
insistencia en la lucha contra la discriminacin y Nosotros ponemos la comida para que nadie
las desigualdades. La infancia y la adolescencia duerma sin comer, pero la gente no es consciente
se mantuvieron como un grupo poblacional que es un deber (Funcionaria Integracin
prioritario en las polticas de la ciudad. Social).
En el primer ao de la administracin, se Encontr tambin lecturas distanciadas
construy el primer plan de accin de la Poltica, del discurso institucional, como la de algunos
el cual incluye 140 acciones o programas muy actores del sector educacin que ven los derechos
diversos, en su gran mayora correspondientes como un riesgo para las relaciones de autoridad
a acciones sectoriales especficas: Para m el en las instituciones educativas: Los maestros
plan de accin es una suma de las acciones de dicen que a estos muchachitos ahora no se
los sectores, sin que exista un hilo articulador les puede decir nada, porque solo hablan de
(Funcionaria Salud). derechos (Funcionaria Educacin). Como
Al igual que en los dos momentos lo dice Herrera (2012): () se cambian las
anteriores, la Poltica incluy la continuidad palabras ms rpidamente que las mentalidades,
de las acciones que venan desarrollndose y no siempre por conviccin o por motivos de
de periodos precedentes y que respondan transformacin de los procesos de opresin,
incluso a concepciones distintas de la niez y sino para evitar problemas con los grupos de
de la poltica social, y adicion una variedad presin que defienden el nuevo lxico (p. 52).
de nuevas disposiciones, estrategias, proyectos, Desde una lgica instrumental de la
programas y acciones. Poltica, el tema central son los servicios y no
las personas, las que son vistas como usuarias de
5. Hallazgos sobre el discurso de los los mismos: () al pensar por lgica por cupos
derechos del nio en la poltica local es mucho ms sencillo porque eso se lo pago
a alguien para que lo ejecute (Funcionario
En el desarrollo de la Poltica se Integracin). Se miran los usuarios como
entrecruzan las concepciones y valores de un maximizadores racionales de utilidad y
heterogneo grupo de actores con diversos como objetos condicionados causalmente,
orgenes y trayectorias vitales, y con distintas predecibles y manipulables (Fraser, 1994,
miradas sobre lo que son los derechos y las p. 26), perspectiva alejada de la idea de sujeto
diferentes concepciones sobre la infancia y de derechos.

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El desarrollo de la Poltica est centrado desde el nivel local se concibe la Poltica ms


en acciones puntuales correspondientes a como una herramienta para corregir carencias y
programas sectoriales compensatorios dirigidos compensar desigualdades sociales.
a la poblacin de menores ingresos, as como En la prctica, las polticas de infancia
en las intervenciones a las familias de alto se concretan en lo asistencial, paliativo
riesgo, formas de intervencin propias del y residual, obvindose la posibilidad de
asistencialismo, que autores como Pilotti (2001, intervenir en el nivel de las estructuras que dan
p. 18) han caracterizado como paternalismo lugar a estas situaciones, y de aplicar polticas
protector. autnticamente preventivas (Gaitn, 2006b,
Encontr una relativa desconfianza entre p. 76). Las respuestas ofrecidas se encaminan,
unas y otras instituciones; existe una jerarqua como dice Villalta (2010), a proveer recursos,
implcita entre las instituciones que participan convencer, persuadir o a amenazar, restringir y
en la Poltica, con un liderazgo de aquellas obligar (p. 90).
que se consideran depositarias principales del Foucault (2005) afirmaba que
discurso de derechos, lo que entra en tensin () en toda sociedad la produccin
con una perspectiva de integralidad como la del discurso est a la vez controlada,
que se plantea desde el discurso. seleccionada y redistribuida por cierto
Se presenta una tensin cuando quienes nmero de procedimientos que tienen
deben garantizar un derecho son agentes por funcin conjurar sus poderes y
privados con quienes el Estado ha contratado peligros, dominar el acontecimiento
la prestacin de servicios, actores estos que aleatorio, y esquivar su pesada y temible
no tienen la obligacin formal de asumir una materialidad (p. 14).
perspectiva de derechos. En este aspecto el En el discurso de los derechos de nios,
discurso alternativo de las administraciones nias y adolescentes, la materializacin de los
distritales se confronta con las polticas mismos reta la coherencia de un discurso que
nacionales para las cuales los derechos se pretende responder a un aparente consenso
concretan en acciones prestadas por actores tico universal; surge entonces la pregunta
privados, bajo la modalidad de bienes y por la supuesta eficiencia totalizante y
servicios mercantiles (Giraldo, 2008, p. 11). transformadora del discurso de derechos
Se visualizan en el desarrollo de la Poltica, (Llobet, 2014, p. 212).
los dos riesgos que ha caracterizado Magistris La intencin de regular la conducta
(2013, p. 10): El riesgo de asimilar el enfoque de ciudadana se manifiesta en el complejo
aparato focalizado sobre el nio: el sistema
derechos a un discurso meramente tecnocrtico,
de bienestar familiar, la escuela, el sistema
sin cuestionamientos ni problematizacin
de justicia juvenil (Rose, 1990, p. 3), el
respecto de las relaciones de poder en la que se
cual entra a formar parte de las tecnologas de
hallan inmersos nios y nias, desde el cual lo
gobierno de las poblaciones, las que Rose llama
importante es tener la mejor norma sobre cmo Polticas de la vida (Rose, 2012).
implementar los derechos del nio; y el riesgo La relacin entre polticas pblicas y
de descontextualizacin, al postularse como niez es una superficie en la que se disputan
un lenguaje universal, independientemente de proyectos de hegemona (Carli, 2002,
las condiciones de vida, la historia o la cultura citado por Llobet, 2010, p. 18). En la Poltica
local. de infancia y adolescencia de Bogot, y
Desde el nivel distrital se concibe la Poltica especficamente en la Poltica de la localidad
de infancia y adolescencia como generadora per de Suba, estas disputas se ven representadas
se de una transformacin poltica y social, donde en las tensiones: discurso-hacer de la poltica,
las instituciones vienen a salvar a los nios y ciudadanos-beneficiarios, garanta de derechos-
nias de unas familias que no han cumplido sus provisin de servicios, evidencindose que el
responsabilidades, as como a trasformar esas discurso de derechos coexiste con un discurso
familias, utilizando lo que Vianna (2010) llama de control social, y que las perspectivas que
un lenguaje moral de los derechos. En cambio, se han llamado de situacin irregular y de

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Derechos de nios y nias: del discurso a la poltica local

proteccin integral no son casillas opuestas y de gestin de la infancia pobre, en la cual, a


excluyentes sino extremos de un continuum en partir de mejorar el acceso a algunos servicios
el cual se ubican las diferentes posiciones frente e intervenir en sus familias para mejorar las
al tema. relaciones intrafamiliares, se pretende una
Analizo a continuacin cmo las categoras transformacin profunda de las condiciones de
seleccionadas se incorporaron en la Poltica: estos sujetos.
El problema entonces est en saber cules
Universalizacin son los mecanismos de focalizacin y seleccin
ms justos y transparentes (Seplveda, 2013).
La universalidad abstracta, al plasmarse Por niveles de vulnerabilidad bsicamente,
en documentos de poltica, genera mltiples menores de tal a tal ao, estratos de tal a tal
retos para su aplicacin cotidiana, reflejo de forma, desplazados, desmovilizados, condicin
una tensin entre las declaraciones jurdico- de discapacidad, etnias, minoras y ellos eran las
polticas, la conciencia subjetiva y la vida prioridades, el resto no, que es un resto bastante
real. si se intent que fuera universal pero grande (Funcionaria Integracin Suba).
realmente bajo las condiciones que estamos Encontr dos miradas de focalizacin que
la poltica pblica no se puede ejecutar, no no son excluyentes entre s: una que tiende
hay como hacerlo, no hay el inters poltico a verla como un fin y como un sentido de la
(Funcionaria Educacin Suba). poltica social, y otra que la entiende como una
Los documentos de Poltica producidos herramienta que permite identificar los grupos e
asumen el principio de universalidad; sin individuos en situacin ms crtica, con el fin de
embargo, desde el comienzo se tena claro emprender hacia ellos acciones compensatorias
que este horizonte se iba a restringir: La en las cuales se transfieren servicios que
poltica de hecho siempre se pens para la no han podido ser adquiridos en el mercado
poblacin de nios y nias de la ciudad, bajo el (Vizcano, 2013, p. 23).
reconocimiento obviamente de que en trmino Varios de los entrevistados conciben que la
de recursos pues tendra que hacer un tipo de focalizacin es para particularizar los problemas,
priorizacin (Funcionaria Integracin). En el e individualizan las necesidades, lo que tiene
desarrollo de la Poltica no se abordan por igual el riesgo de estigmatizar a los receptores de
todos los grupos poblacionales, sino que hay los servicios -equivalencia moderna de la
un nfasis en la primera infancia, y se priorizan caridad-, concibindolos como entes pasivos
algunos derechos o problemas y algunos y dependientes, no como ciudadanos libres y
territorios. autnomos.
En pases con grandes desigualdades y Ha llegado a entenderse la focalizacin
pocos recursos, la cobertura de los programas como el fin de las polticas sociales, dejando
del Estado se focaliza en segmentos concretos de ser un instrumento de las mismas: La
de poblacin o en problemas especficos, lo focalizacin ha pasado de ser un instrumento de
que se justifica por la necesidad de dirigir poltica pblica a ser en s misma una poltica
los recursos disponibles hacia los grupos (Unicef, 1999, citado por Salazar & Botero,
ms necesitados (Gaitn, 2006b, p. 79). Se 2014, p. 138).
genera entonces una tensin entre el carcter
universal de los derechos y su concrecin y Igualdad y no discriminacin
cumplimiento (Jurado, 2014, p. 92). Dice una de
las entrevistadas En como reza el plan y reza De hecho, como idea abstracta, la igualdad
la poltica, a todos los grupos poblacionales, en no tiene mucha fuerza, y el trabajo real comienza
cmo opera la poltica, a los grupos de nios con la especificacin de qu es lo que hay que
y nias menos privilegiados (Funcionaria igualar Las respuestas a preguntas como
Integracin). igualdad de qu? y equidad de qu forma?
Las acciones de la Poltica se constituyen dependen del contenido de las respectivas
entonces en lo que Villalta (2013) llama modos teoras (Sen, 2002, p. 303).

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Consideracin especial al abordar la Integralidad-proteccin integral


igualdad y la no discriminacin en las polticas
pblicas, merecen las acciones positivas o Desde el punto de vista de las polticas,
acciones afirmativas, hoy agrupadas bajo la la integralidad comporta coordinacin
ambigua denominacin de discriminacin interinstitucional e intersectorial, e interaccin
positiva, las cuales buscan compensar entre polticas pblicas y decisiones judiciales
desigualdades de hecho a travs de acciones (Galvis, 2009, p. 614).
diferenciadas o acciones preferentes. Sin Encontr diferentes reflexiones sobre
embargo, como lo plantea la evaluacin de la lo que ha sido el proceso de avanzar hacia
Poltica, el enfoque diferencial es ms una la articulacin intersectorial, aunque hay
enunciacin que una realizacin, hay ms coincidencia en que lo que se ha logrado es
avance en lo terico que en la prctica (p. 80). sumar esfuerzos: Integrados en la idea de
Si bien, sobre igualdad y no discriminacin concebir acciones realmente transectoriales,
hay un aparente consenso discursivo en las pero aqu se trataba slo de sumar esfuerzos
polticas de la ciudad, la sola distincin entre y tratar de generar una respuesta ms completa
quienes pueden o no pagar un servicio social, o (Funcionario Salud), Lo que me he venido
entre quienes pueden o no ser beneficiarios de un encontrando a travs de la experiencia con el
programa o un subsidio, genera desigualdades y trabajo de la poltica es que normalmente lo
discriminaciones en el acceso a los servicios, que se da es la suma sectorial (Funcionario
que se suman a las existentes en la sociedad. Integracin).
No se garantiza la equidad en la asignacin En las apreciaciones de los actores sobre la
presupuestal, ni en el acceso a la atencin y integralidad, predomina un escepticismo sobre
servicios (Secretara Distrital de Integracin lo que se ha logrado avanzar: Las polticas no
Social-Sdis, 2011, p. 38, Evaluacin Poltica). se hablan todava (Funcionario Integracin).
Se est lejos de la igualdad en la dignidad de Yo veo que estbamos haciendo una sumatoria
todos los incluidos que plantea Nussbaum de servicios pblicos (Funcionario ICBF).
(2012, p. 217). Existe una tensin constante entre perspectiva,
El tema de la igualdad surgi intereses, recursos y dinmica sectorial, y la
tangencialmente en las entrevistas realizadas; intencin de integralidad e intersectorialidad
situacin similar ocurri con el tema de de la Poltica: Cada sector hace lo suyo, va y
discriminacin. S se hicieron referencias en cuenta lo suyo, defiende lo suyo (Funcionario
las entrevistas a temas de inclusin y exclusin, Educacin).
de inequidades, de enfoque diferencial y de En algunos sectores existen problemas
acciones afirmativas: Yo creo que la poltica para trabajar articuladamente, an dentro de
est hecha desde el reconocimiento de las las mismas instituciones. En salud se presenta
inequidades, porque el factor de la inequidad la situacin de que los actores privados
est ah como una entrada para reconocer por tienen sus intereses particulares y no trabajan
ejemplo condiciones de exclusin bien sea por articuladamente con ningn otro sector, ni
razones de orden econmico, cultural, tnico, siquiera con las mismas instituciones del sector.
de gnero (Funcionario Salud). Hay campos de accin de la Poltica en
Los entrevistados mencionan el hecho de que se hace ms difcil la intersectorialidad,
que al fragmentar por problemas, se termina como en el restablecimiento de derechos, en el
discriminando: eso es algo que la poltica no cual si bien las normas establecen un marco de
quera hacer y era que segregramos el nio proteccin integral, en la prctica la articulacin
[Sic] con discapacidad, el nio desplazado, es limitada.
el nio que ha sido vctima de abuso sexual, Hay problemas de articulacin entre las
en esas cosas no hemos avanzado, seguimos instituciones del orden nacional y distrital,
estigmatizando a los nios (Funcionario principalmente con entidades como el ICBF,
Salud). pero tambin con instituciones del sector
Justicia. Se presenta tambin una tensin en la

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articulacin con otras polticas distritales que El documento de Poltica 2011-2021


tienen una relacin directa, como las polticas desarrolla el concepto de ciudadana: la
de familia y de juventud. poltica pblica debe contribuir con la expansin
Con un marco terico de integralidad y una de la ciudadana de la niez, sumando a la
realidad con avances limitados, lo integral se garanta de los derechos, el incremento de las
tiende a convertir en un discurso polticamente capacidades para el ejercicio de la libertad (p.
correcto que los actores de la Poltica incorporan 27).
acrticamente. Esa es una de las palabras que En los 11 aos de la Poltica analizados,
termina siendo un comodn termina siendo se realizaron varios encuentros de nias, nios
parte del discurso polticamente correcto y adolescentes con autoridades distritales
(Funcionaria Integracin). y locales, as como procesos de rendicin
En lo local, se hace evidente la necesidad de cuentas y mltiples foros y eventos con
y la importancia de articular acciones, de sumar su participacin. Se crearon consejos de
esfuerzos para lograr resultados; all se da una nios y nias, se desarrollaron estrategias de
interesante articulacin de servicios, en torno comunicacin radial, escrita y virtual, y la
a la respuesta a necesidades de la comunidad: ciudad se suscribi a la Red latinoamericana de
que hay una mamita que tiene intento ciudades de los nios y las nias. La pregunta
de suicidio, que tiene dos nios que estn en es: qu tanto avance real han representado
riesgo, entonces hay que activar salud, hay estos procesos en la garanta del derecho a la
que activar Comisara, ICBF (Funcionaria participacin?
Alcalda Local). En el proceso de la Poltica no se ha
logrado articular las diferentes instancias de
Participacin de nios, nias y participacin; cada una responde a convocatorias
adolescentes sectoriales. La Poltica se plantea integral, pero
no ha logrado una articulacin de los diferentes
Como lo afirma Baratta (1998), se necesita espacios de participacin.
la democracia social para tener una democracia Si bien se han abierto espacios para
poltica; quien en sus relaciones sociales sea escuchar la voz de nios, nias y adolescentes,
partcipe de relaciones autocrticas, ser un esa voz ha sido poco tenida en cuenta en la
ciudadano o una ciudadana a medias. Por eso, a toma de decisiones: se hicieron ejercicios
las polticas pblicas de infancia y adolescencia de escucha qu tanto de eso se incorpor? Tal
vez no mucho (Funcionario Integracin).
les corresponde tanto promover todos los
yo pienso que a veces se maneja es como un
tipos de participacin en los espacios de vida
requisito, que la participacin es importante,
cotidiana, como garantizar la participacin
que escuchar sus voces que todo, pero que
poltica de nias, nios y adolescentes.
participen as como tan decisoriamente, no
Las polticas de infancia seran, desde la (Funcionaria ICBF Suba).
perspectiva de derechos, la actuacin poltica Un gran obstculo para avanzar en garantizar
de personas adultas con nios, pero tambin el derecho a la participacin, es la concepcin
la actuacin poltica de los nios mismos, lo que tienen los sujetos adultos sobre la infancia,
que implica para los individuos adultos no incluidos los funcionarios y funcionarias de la
slo representar a los nios sino coordinar administracin; persiste una limitacin cultural
iniciativas polticas con ellos y permitirles para verlos como sujetos activos y participantes:
ejercer una influencia importante en los procesos () no es una necesidad para el alcalde mayor
de decisin polticos (Liebel, 2006, p. 38). La ni para los alcaldes locales tener en cuenta a
Poltica asume en su formulacin la ciudadana los nios ellos tienen resistencias, porque se
de nios, nias y adolescentes. Reconocer sienten incmodos porque no saben hablar con
a nios, nias y adolescentes como sujetos los nios (Funcionaria Integracin). Se ve a
de derechos implica partir de su condicin de los nios como figura decorativa, entonces para
actores transformadores de su propia realidad un evento llevmoslos y les tomamos la foto...
(p. 40). (Funcionaria ICBF Suba).
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En los comits operativos de la Poltica trnsito su originalidad y convirtindose ms


no ha habido participacin de nios, nias y en un mito de la Poltica.
adolescentes; ellos y ellas han sido escuchados
en algunos momentos coyunturales, pero no han 6. Reflexiones finales a manera de
tenido un espacio permanente en los espacios de conclusin
debate, construccin, seguimiento y evaluacin
de la Poltica. Su voz llega a estas instancias por El campo -campo en el sentido propuesto
la mediacin de expertos que la recogen. por Bourdieu (1999)- de las polticas pblicas
Novella (2011) dice sobre la diversidad de de infancia y adolescencia, est habitado por
lecturas de participacin infantil: diferentes tipos de discursos: acadmicos,
Hablar de participacin implica jurdicos, polticos, cotidianos; sin embargo,
adentrarse en un terreno pantanoso, ya en los ltimos aos se ha tendido a tornar
que su significado da pie a mltiples hegemnico dentro del campo el discurso
lecturas e interpretaciones en la ltima de los derechos, que, siendo un discurso
dcada ha sido uno de los conceptos jurdico-normativo, tiene una profunda base
ms sobreutilizados y desvirtuados, tica y poltica. El campo est conformado
que se puede explicar desde diferentes por mltiples actores de diferentes orgenes,
miradas, desde diferentes posiciones e, ideologas e intereses, los que desarrollan
incluso, desde intereses contrapuestos prcticas y manejan discursos que entran en
o, como mnimo, ambivalentes (p. 3). tensin con el discurso de los derechos, y con
Las respuestas de los sujetos entrevistados frecuencia le hacen resistencia.
evidencian esta diversidad de lecturas sobre Esto ha llevado a una dualidad discurso-
cmo se garantiza efectivamente el derecho a prctica que se hizo evidente en el desarrollo
la participacin de nios, nias y adolescentes, de esta investigacin, tensin que no se refiere
con un aparente consenso sobre la necesidad de slo a la construccin del campo, sino tambin
abrir espacios formales de participacin. a cmo se aterriza el discurso de los derechos
Se usan expresiones como se les da en polticas sociales que han sido construidas
voz a los nios, se civiliza a los nios, desde una perspectiva de control social, polticas
consejeritos, que dejan ver que hay un que ms que solucionar los problemas tratan de
discurso de derechos aceptado, pero persisten evitar que stos generen conflictos sociales que
concepciones de minoridad y de incapacidad de afecten el modelo socio-econmico dominante.
nios y nias. Surge la pregunta de si en un modelo
Liebel (2006) ubica dos corrientes en la de democracia formal, como es el caso
aplicacin de los derechos de nios, nias de Colombia, donde persisten profundas
y adolescentes: Una que hace nfasis en desigualdades e inequidades econmicas y
la proteccin y tambin en la garanta de sociales y donde el Estado est al servicio de
condiciones de vida dignas, y otra que apunta los grandes capitales, es viable el desarrollo
a la igualdad de derechos y a la participacin
de una poltica que se base en principios de
activa de stos en la sociedad. Las dos
solidaridad y justicia social y cuyos pilares sean
corrientes coexisten dado que no son totalmente
la igualdad, la libertad y la dignidad humana.
contradictorias; en el caso estudiado predomina
El discurso experto encontrado es un discurso
la primera.
tcnico-instrumental que tiende a despolitizar
En la Poltica, la palabra de los nios y
las nias ha estado -y est- ausente; hay un el debate de los derechos, a formalizarlo; es un
coro monocromtico de voces -funcionarios discurso que no contextualiza la poltica, que no
e instituciones que comparten un discurso hace cuestionamientos sobre las relaciones de
monolgico-; la voz de los nios y las nias poder, que no considera la historia ni la cultura
-como dira Llobet (2006, p. 155)- es extranjera, local. Desde este discurso se parte de una falsa
requiere de traductores especializados que la idea de igualdad, establecida desde el discurso
lleven al lenguaje formal, perdiendo en ese normativo de los derechos, como si el consenso

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