CED 2017 Qué Políticas Públicas para Chile

QU POLTICAS PBLICAS PARA CHILE?
Propuestas y desafos para mejorar

nuestra democracia
Javier Cifuentes Ovalle Claudio Prez Lillo Sebastin Rivera Aburto
Editores
nuestra democracia
Javier Cifuentes Ovalle

Claudio Prez Lillo
Sebastin Rivera Aburto
Editores
Propuestas y desafos para mejorar nuestra democracia
Centro de Estudios del Desarrollo
http://www.ced.cl
Registro de Propiedad Intelectual: N 282.597
ISBN: 978-956-7815-14-2
AUTORES:
Mariana Ardiles Thonet Jorge Leyton Garca
Manuel Ars Alonso Guillermo Marn Vargas
Susanne Bambauch Cubillos Jos Pino Juregui
Ricardo Buenda Esteban Flavio Quezada Rodrguez
Pablo Carvacho Traverso Sebastin Rivera Aburto
Eduardo Chia Ramrez Ignacio Saffirio Palma
Javier Cifuentes Ovalle Fabin Santibez Vsquez
Esteban Espinoza Ansieta Esteban Szmulewicz Ramrez
Juan Eduardo Furche Ross Nicols Velasco Hodgson
Toms Ilabaca Turri Yohanna Villablanca Villa
EDITORES:
Claudio Prez Lillo
Diseo y diagramacin: Mercedes Lincoir H., Ediciones Revista Mensaje

Septiembre de 2017.
Impreso en Ediciones e impresiones Graficandes, en Santiago de Chile.
NDI CE
6 INTRODUCCIN
Javier Cifuentes Ovalle, Claudio Prez Lillo y
15 REFORMAS POLTICAS EN DEMOCRACIA
Hacia una democracia de mayor calidad: propuestas para

16 una agenda.
Sebastin Rivera Aburto y Jos Pino Juregui
Un breve repaso a la agenda de probidad y transparencia en

32 Chile desde 1990: La importancia de las municipalidades.
Yohanna Villablanca Villa
Crisis, legitimidad y politicas anticorrupcion.

48 Guillermo Marn Vargas y Manuel Ars Alonso
Rol del Estado, justicia constitucional y derechos

64 fundamentales en el marco de una nueva Constitucin.
Flavio Quezada Rodrguez y Eduardo Chia Ramrez
Constitucin, Estado y sistema econmico: del

82 reduccionismo de lo pblico a la economa social de mercado.
Esteban Szmulewicz Ramrez
Propuestas para una descentralizacin coherente con la

108 equidad territorial.
Esteban Szmulewicz Ramrez e Ignacio Saffirio Palma
Power to the people? Ideas para la incorporacin de

130 mecanismos de democracia directa en Chile.
Mariana Ardiles Thonet
Recuperar la dimensin simblica y cultural de la poltica:

148 Apuntes para la pos-transicin.
159 COHESIN Y JUSTICIA SOCIAL
La reforma laboral y el derecho a huelga: Un anlisis crtico.

160 Ricardo Buenda Esteban y Jorge Leyton Garca
Desafos para la educacin escolar chilena: Reflexiones a la

176 luz del concepto Sistema Educacional Justo.
Toms Ilabaca Turri
Seguridad, predominio de mercado y cohesin social.

192 Pablo Carvacho Traverso
Chile y su poltica exterior en Amrica Latina: estn

206 justificadas las crticas?.
Juan Eduardo Furche Ross
221 CRECIMIENTO Y SUSTENTABILIDAD
Chile Sustentable: Los desafos al 2030.

222 Susanne Baumbach Cubillos y Esteban Espinoza Ansieta
Bienestar y medicin: ms all del PIB.

240 Nicols Velasco Hodgson
Ciencia para el desarrollo de Chile: Curiosidad o misin?

254 Fabin Santibez Vsquez
268 ANTECEDENTES DE LOS AUTORES Y EDITORES

6
INTRODUCCIN
Qu Polticas Pblicas para Chile?

nuestra democracia
Este libro responde a una doble necesidad. En primer lugar, es

fruto de un trabajo intelectual en cuanto pone a disposicin de
la ciudadana propuestas y visiones de futuro acerca de distin-
tas polticas pblicas de nuestro pas. En segundo lugar y por
sobre todo, este documento es producto de un esfuerzo pol-
tico conjunto de las culturas socialcristianas y socialdem-
cratas de nuestro pas, desde la perspectiva de jvenes profe-
sionales, entre los 24 y 40 aos, implicados en distintas reas
sociales y polticas del acontecer nacional.
Esta nueva generacin est integrada por personas que, du-

rante la ltima dcada, han participado en el liderazgo del mo-
vimiento social universitario, academia, partidos polticos,
iglesias, centros de estudios, gestin pblica, entre otros. Esta
generacin ha encontrado en el Centro de Estudios del Desa-
rrollo (CED) un espacio de dilogo y fraternidad. Este es, pre-
cisamente, uno de los objetivos principales del CED. Fundado
en 1980 por el ex ministro, senador y embajador Gabriel Valds
Subercaseux, el Centro ha sido una institucin interesada en
promover el dilogo democrtico entre los distintos actores
sociales, polticos, acadmicos, eclesiales y militares. En parti-
cular se busc, y se contribuy a alcanzar, el reencuentro entre
Qu Polticas Pblicas para Chile? | 7
las culturas que integran la centroizquierda democrtica, tan gravemente separa-

das en la crisis final de nuestra democracia anterior a 1973.
Por qu hacemos este esfuerzo? Por la necesidad de incentivar la rearticulacin de

tradiciones e identidades polticas repensando los cambios en el mundo del trabajo
globalizado: informalidad, precarizacin e independencia laboral junto a los emba-
tes de la secularizacin laicista que excluye de la esfera pblica las funciones ticas
que cumplen las religiones y el deber de accin poltica de los cristianos. La crisis de
legitimidad que vive hoy en da el rgimen democrtico y los ndices de desigualdad
en nuestro pas no nos dejan indiferentes. Por ello, nos parece absolutamente rele-
vante acusar recibo de la problemtica y ofrecer soluciones de mediano y largo
plazo. Hoy en da, la preocupacin radica en la promocin de un marco republicano
que favorezca un Estado Social y Democrtico de Derecho. Esta es una tarea obvia-
mente central para las nuevas generaciones.
Describir el Chile de hoy es una tarea de enorme complejidad y extensin que exce-
de con creces este libro. Somos ms educados y tenemos ms acceso a bienes ma-
teriales. Somos individualistas y desconfiados. Estamos ms conectados gracias
a la tecnologa y viajamos ms al extranjero. Somos proclives a la discriminacin
y poco tolerantes a lo ajeno. Como pas hemos disminuido considerablemente la
pobreza, pero somos de los pases ms desiguales del mundo. Concurrimos menos
a las urnas, pero le perdimos el miedo a manifestarnos en la calle. Las expectativas
y los miedos de los chilenos se han alterado significativamente en los ltimos aos.
La capacidad de consumo y endeudamiento son ms altos que antes. Hay mayor
confianza y seguridad en las iniciativas y organizaciones personales y familiares
que en aquellas que se emprenden de manera colectiva e intersubjetiva. Los diag-
nsticos deben, por lo tanto, incluir estas transformaciones para conducir pol-
ticamente el cambio desde un proyecto colectivo y comunitario que fortalezca el
Estado Social y Democrtico de Derecho.
El entramado de instituciones polticas carga con un manto de crticas cada vez

ms extendido en la ciudadana. La confianza en las instituciones polticas mues-
tra un declive vehemente en la ltima dcada. Si bien este es un fenmeno global,
la evidencia que disponemos para el caso de Chile es ms dramtica en trminos
comparados. La legitimidad de las instituciones pblicas diseadas para tratar los
asuntos comunes es baja y no estn a la altura de las expectativas de la gente, permi-
8 | Introduccin
tiendo y facilitando un repliegue de los ciudadanos en la esfera privada a expensas

de lo pblico. Los actores principales del rgimen democrtico son continuamente
cuestionados, a veces injustificadamente, por no cumplir los estndares mnimos
de eficacia, eficiencia, transparencia y probidad.
Asimismo, observamos un empobrecimiento en la calidad de la poltica y esfera p-

blica. Por un lado, de parte de nuestra elite poltica, ms preocupada de maximizar
el beneficio particular que el comunitario y colectivo. Por otro lado, la argumenta-
cin y persuasin del proceso deliberativo democrtico se ven contaminadas por
actitudes intolerantes y descalificadoras en un contexto de mayor pluralismo va-
lrico e ideolgico. De igual manera, miles de chilenos y chilenas tienen la percep-
cin, tal como sealaba el historiador britnico Tony Judt, de no estar participando
en una conversacin significativa sobre los temas a resolver como comunidad pol-
tica y la manera en cmo resolverlos.
La desigualdad, o ms bien la igualdad, se ha tomado la agenda poltica nacional

y la de muchos pases en el mundo. Pierre Rosanvallon, consciente de lo anterior,
afirma que nunca se haba hablado tanto de las desigualdades, as como tampoco
se haba hecho tan poco para reducirlas. Este es uno de los desafos principales en
los cuales nuestros gobiernos democrticos ya se encuentran desplegando esfuer-
zos. Sin embargo, este ao un estudio del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en Chile acusa su persistencia inmisericorde. La desigualdad
en los recursos no slo se traduce en desigualdad de oportunidades para llevar una
vida digna, sino que tambin tienen consecuencias en el trato y la valoracin de las
personas en sus interacciones cotidianas, en las capacidad y recursos para influir
en la vida poltica del pas, limitando el potencial democrtico, tal cual como afir-
maba Robert Dahl.
Somos testigos de la transformacin y ampliacin que ha experimentado la agenda

pblica en los ltimos aos. El lugar y extensin con que se han discutido las refor-
mas en educacin, relaciones laborales, tributos, pensiones y de la Constitucin es
mayor a la que uno se podra haber imaginado hace ms de 10 aos. La centralidad
que han ocupado temas como la agenda de gnero, migrantes o medio ambiente,
tambin son parte de esta nueva agenda, lo que es muy positivo. Los movimientos
sociales, las organizaciones de la sociedad civil, los diversos grupos de inters y los
medios de comunicacin, han intensificado el debate, ocupando ms espacio en la
Qu Polticas Pblicas para Chile? | 9
agenda pblica que el que tenan hace un tiempo atrs. De igual manera, tenemos
una Opinin Pblica amplificada por su mejor educacin, informacin y las nuevas
tecnologas de la comunicacin, lo que ha cambiado sustantivamente la manera en
que las elites polticas y la ciudadana despliegan sus estrategias de comunicacin
poltica. Esto ha ayudado, por un lado, a expandir las fronteras de la democracia, y,
por otro, a crear nuevas atmsferas pblicas.
Qu Polticas Pblicas para Chile? Propuestas y desafos para mejorar

nuestra democracia es el fruto del Ciclo de Charlas Polticas Pblicas para una
mejor democracia. Propuestas para un Estado Social y Democrtico de Derecho
que realiz el CED entre enero y septiembre del 2017. Este Ciclo tena como obje-
tivo promover y sistematizar el dilogo y deliberacin entre jvenes (estudiantes y
profesionales) y acadmicos expertos sobre polticas pblicas en el pas. Adems
del ciclo de charlas, en septiembre de este ao se realiz un seminario que denomi-
namos Calidad de la Esfera Pblica en que deliberamos acerca de la responsabili-
dad de distintos actores para elevar la calidad de nuestra democracia.
Este libro se divide en tres ejes. El primero corresponde al de Reformas Polticas

en Democracia. Los artculos estn centrados en propuestas para mejorar la insti-
tucionalidad y funcionamiento de la poltica: calidad democrtica, mecanismos de
democracia directa, descentralizacin, nueva Constitucin, probidad y transpa-
rencia y, dimensin simblica republicana. El segundo, relativo a la Cohesin y Jus-
ticia Social, tiene como nfasis el anlisis de distintas realidades del pas, en el cual
deberamos avanzar en relaciones ms justas entre trabajadores, Estado y emplea-
dores y ms equidad en el sistema educacional chileno, la seguridad pblica y las
relaciones internacionales en nuestra regin. Finalmente, el captulo Crecimiento
y Sustentabilidad, pone el acento en cmo avanzar en el desarrollo de nuestro pas
que incluya un mayor bienestar material y el respeto con el medioambiente1.
Sabemos de temas que se nos quedaron en el tintero en esta edicin. Reflexiones

sobre los mltiples desafos en salud, seguridad social, migracin y ciudad es una
muestra de ello. Tambin una perspectiva humanista para temas como Pueblos
Originarios y desigualdades en materia de gnero. Algunos de estas problemticas
1 Cabe sealar que las ideas y propuestas vertidas en este libro son de exclusiva responsabilidad del autor
y no comprometen al resto de los colaboradores del libro ni institucionalmente al Centro de Estudios del
Desarrollo.
10 | Introduccin
han sido y sern abordadas en el portal electrnico de informes Asuntos Pblicos

que pertenece al CED. ste puede ser visitado en: http://www.asuntospublicos.cl/.
Este proyecto ha contado con la colaboracin de muchas personas. Debemos, en

primer lugar, agradecer a los expositores del Ciclo de Charlas: Ricardo Ffrench-Da-
vis, Sergio Micco, Eduardo Saffirio, Hugo Cifuentes, Patricia Roa, Eduardo Engel,
Pedro Montt, Clarisa Hardy, Cristin Doa, Vernica Silva, Alejandra Lunecke,
Patricio Zapata, Mara Ignacia Fernndez, Guillermo Espinoza, Guillermo Marn,
Mauricio Gonzlez, Jorge Leyton, Ricardo Buenda, Manuel Ars, Yohanna Villa-
blanca, Karina Delfino, Eduardo Galaz, Pa Mundaca, Flavio Quezada, Pablo Carva-
cho, Esteban Szmulewicz, Nicols Velasco, Camila Muoz y Juan Eduardo Furche.
En segundo lugar, corresponde agradecer a Rosa Brantt y Miguel Ramos, de nuestro

equipo de secretara y logstica, por la prolijidad y profesionalismo con que realizan
su labor en el CED. Esta vez no fue la excepcin. A Arantza Villanueva, Toms Ilaba-
ca y Jaime Novoa por el apoyo en la difusin y organizacin de los talleres. Adems,
a Ediciones Revista Mensaje por creer en la propuesta de este proyecto.
Finalmente, y con mencin especial, queremos agradecer a Sergio Micco y Eduar-

do Saffirio, integrantes del directorio del Centro, por el acompaamiento y promo-
cin de la vocacin poltica y compromiso pblico de las nuevas generaciones. Ellos
permanentemente, desde su calidad humana, intelectual y poltica, han apostado,
entre otras cosas, por la renovacin en poltica, la reivindicacin de tica pblica y
la generacin de propuestas cvicas con contenido y en comunidad.
En este trabajo nos moviliza un profundo amor y cario por Chile. Mismo respeto
y fraternidad con que nuestros padres y abuelos forjaron esperanza e instituciones
en esta larga y angosta faja de tierra. Nuestro objetivo es que este libro sea ledo, en
particular, por jvenes de los que depender la futura marcha de la Patria. Espera-
mos que este esfuerzo contribuya a la consolidacin de una repblica democrtica.

Claudio Prez Lillo
Editores
ARTCU LOS
15
Reformas Polticas
en Democracia
16
REFORMAS POLTICAS EN DEMOCRACIA
Hacia una democracia de mayor calidad:

propuestas para una agenda
Sebastin Rivera Aburto y Jos Manuel Pino Juregui
R E SU M EN
La discusin sobre la calidad de las democracias ocupa un lugar

preponderante de la discusin poltica y acadmica desde hace
algunos aos. La democracia chilena, si bien ha sido alabada por
organismos internacionales por su solvencia y su desarrollo ins-
titucional, sigue presentando dficits que afectan su calidad.
Esto implica enfrentar dichos dficits con reformas institucio-
nales que aumenten los estndares con los que actualmente
funciona nuestra democracia. Utilizando el concepto de calidad
de la democracia, analizamos algunas dimensiones de la demo-
cracia chilena y sugerimos algunas propuestas para construir
una agenda que permita al pas avanzar hacia una democracia
de mayor calidad.
Hacia una democracia de mayor calidad: propuestas para una agenda | 17
I. Introduccin
La discusin sobre la calidad de las democracias ocupa un lugar relevante en la

agenda poltica y acadmica a nivel global. Este inters surge como consecuencia
de la consumacin de los procesos de transicin y consolidacin de la democracia
en el marco de la tercera ola democrtica, as como del deterioro democrtico ex-
perimentado recientemente en otras latitudes (Munck, 2014; Huntington, 1994;
Mainwaring, 2003). En Chile, la preocupacin por la calidad de la democracia chi-
lena ha sido ms reciente, debido a cmo bien seala Avendao (2011, p. 128) la
prolongacin del debate sobre la culminacin de la transicin.
La persistencia de enclaves autoritarios a nivel institucional y cultural (Garretn,

1995), la discusin sobre la necesidad de contar con una nueva constitucin (Fuen-
tes y Joignant, 2015), los casos de corrupcin y de vinculacin entre el dinero y la
poltica, el declive en los niveles de participacin electoral, y los dficits en rela-
cin a los mecanismos de participacin y representacin, han vuelto a centrar la
discusin sobre las reformas institucionales que necesita el pas para tener una
mejor democracia. Si bien varios de estos aspectos han sido objetos de discusin
por diversos sectores polticos y acadmicos, la crisis de representacin por la que
atraviesa el pas ha aadido un nuevo ingrediente a la discusin sobre el estado de
nuestra poltica y en especfico, sobre nuestra democracia.
Aunque indiscutiblemente el pas ha mostrado avances significativos en la materia

eliminando parte significativa de los resabios autoritarios heredados, el pas an
debe recorrer un largo camino en estos temas. Lo que se busca, es una democracia
que expanda su esfera pblica, mejoren los mecanismos de representacin y pro-
muevan el involucramiento de los ciudadanos en los asuntos pblicos. Es decir, re-
formas para una democracia de mejor calidad.
Tener una democracia de calidad es un objetivo deseable en todos los sistemas polti-
cos. Alcanzar una democracia de calidad requiere de instituciones y procedimientos
orientados al cumplimiento del ideal democrtico. Esto ha sugerido, como argumen-
tan Levine y Molina (2007, p. 19) que la calidad de la democracia depende del fun-
cionamiento de los procesos mediante los cuales la poblacin selecciona y controla
sus gobernantes y no de la eficacia del gobierno en la solucin de los problemas del
18 | Sebastin Rivera Aburto y Jos Manuel Pino Juregui
pas. Sin embargo, eso constituye un piso mnimo. La discusin sobre la calidad de
las democracias, supera con creces su dimensin electoral. Incorpora, como seala
Munck (2011, p. 25), aspectos como el proceso de toma de decisiones de gobierno, la
ejecucin de decisiones del gobierno; y los resultados de la poltica sobre la sociedad,
en particular, el impacto de stos sobre las condiciones para el efectivo ejercicio de
derechos polticos. En estos trminos, y siguiendo a ODonnell (2001, p. 27) la demo-
cracia es tambin un modo particular de relacin, entre Estado y ciudadanos y entre
los propios ciudadanos, bajo un tipo de estado de derecho que, junto con la ciudada-
na poltica, sostiene la ciudadana civil y una red completa de rendicin de cuentas.
Nuestro argumento sugiere que la democracia chilena necesita de una fuerza re-
novadora que permita la emergencia de ms espacio para la participacin de los
ciudadanos en la gestin de los asuntos comunes, mejore los mecanismos de re-
presentacin, reduzca la distancia entre elites polticas y ciudadanos, entre otros
aspectos. En este trabajo realizamos una serie de sugerencia, que a nuestro juicio,
colaboran en la concretizacin del ideal democrtico y por lo tanto, promueven
mejoras en la calidad de la democracia chilena.
Este captulo se estructura de la siguiente manera: en la siguiente seccin realiza-

mos una revisin del concepto de calidad de la democracia y la relevancia de vin-
cular la discusin pblica sobre la democracia a dicho concepto. Posteriormente
realizamos un breve anlisis de las principales transformaciones a la democracia
experimentadas en el segundo gobierno de Michelle Bachelet. Luego presentamos
algunas propuestas de reforma que consideramos relevantes de discutir en los
prximos aos. Finalmente entregamos algunas conclusiones.
II. Que implica tener una democracia de calidad? El debate

sobre la calidad de las democracias
La preocupacin por la calidad de la democracia ha mostrado un crecimiento expo-

nencial en cada uno de los rincones del mundo desde hace algunos aos. La expan-
sin y consolidacin de regmenes polticos en donde las autoridades son electas a
travs de elecciones se despleg con una inusitada fuerza desde los aos noventa.
No obstante, hay suficiente evidencia y teora para argumentar que las elecciones
no son condicin suficiente y que es posible tener elecciones sin democracia (Le-
vitsky y Way, 2002; Schedler, 2002). En muchos pases la democracia sigue siendo
deficitaria en trminos de su institucionalidad, procedimientos y funcionamiento.
En algunos casos por la dificultad de avanzar en reformas democratizadoras, en
otros casos por retrocesos evidentes hacia prcticas autoritarias.
Por otra parte, los chilenos nos hemos transformado cada vez ms en lo que Norris
(1999) denomin como ciudadanos crticos. Los estudios de opinin pblica mues-
tran de manera sistemtica, que tenemos una evaluacin deficiente sobre el funciona-
miento de las principales instituciones polticas y que hemos perdido la confianza en las
instituciones de representacin. De igual manera, que las y los chilenos somos ms des-
encantados, molestos y exigentes con las autoridades e instituciones polticas. Sin em-
bargo no hemos perdido nuestro compromiso democrtico ni nuestro optimismo en el
futuro de la democracia. De acuerdo a los datos del proyecto Auditora de la democracia
del PNUD del ao 2016, consultados sobre qu tan democrtico es Chile, en una escala
donde 1 significa para nada democrtico y 10 significa muy democrtico, la evalua-
cin promedio muestra un alza significativa tal como muestra el grfico n 1. De hecho,
los chilenos creen que el pas ser ms democrtico en el futuro que lo que es ahora.
Grfico n 1. Evaluacin sobre la democracia chilena
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
Qu tan Qu tan Qu tan Qu tan Qu tan
democrtico era democrtico era democrtico era democrtico es democrticocree
nuestro pas antes nuestro pas entre nuestro pas hace 10 nuestro pas hoy Ud. que ser en 10
de 1973? 1973 y 1990? en da? aos ms?
aos atrs?
Fuente: Elaboracin propia con datos de Auditora a la democracia 2016.

En este contexto, la discusin sobre el estado de nuestra democracia y en par-

ticular sobre la calidad de sta, ha ido adquiriendo un lugar central del debate
poltico y acadmico. Hoy estamos preocupado por la extensin de los principios
y mecanismos democrticos, las opiniones, percepciones y expectativas de los
ciudadanos hacia la poltica y la democracia, y cmo se responde ante dichos in-
tereses y demandas.
La calidad de la democracia es un concepto complejo y debatido (Barreda, 2011;

Munck, 2004). Sin entrar en la discusin disciplinar sobre lo que se entiende por ca-
lidad de la democracia, una democracia calificada como tal es una buena democra-
cia (Morlino, 2014). Esto implica que el entramado institucional permite que la los
valores democrticos de libertad e igualdad (y del autogobierno) tengan expresin,
mediante el funcionamiento adecuado de sus instituciones y mecanismos (Morlino
2011). Dicho en otros trminos, una democracia de calidad es un rgimen amplia-
mente legitimado que satisface por completo a los ciudadanos (calidad en trminos de
resultado); donde los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que la integran
gozan de libertad e igualdad, incluso en formas y grados distintos (calidad en trmi-
nos de contenido), y donde los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar en qu
medida el gobierno se atiene a los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el
Estado de derecho (calidad en trminos de procedimientos) (Morlino 2014, p. 39).
Las interpretaciones y evaluaciones sobre la calidad de las democracias pueden

ser agrupadas en dos grandes grupos (Barreda, 2011): entre aquellas que privile-
gian el aspecto procedimental de la democracia sugerida en la nocin de poliarqua
propuesta por el politlogo norteamericano Robert Dahl (2002), y en aquellos que
incorporan adems de este aspectos, un contenido normativo a la democracia. Di-
cho en otros trminos, la democracia no slo es concebida como un conjunto espe-
cfico de procedimiento e instituciones que regulan el acceso y control del poder
poltico, sino que tambin en funcin de su capacidad de alcanzar determinados
objetivos como el bienestar, el desarrollo econmico o la justicia social. Por consi-
guiente, desde esta ltima perspectiva, la democracia ser evaluada en la medida
en que se materialicen determinados objetivos. Para alguien preocupado por los
niveles de desigualdad socioeconmica existentes en una sociedad, una democra-
cia de calidad ser aquella que contribuya a reducir la brecha entre los ms ricos y
ms pobres, mientras que para alguien preocupado por los aspectos deliberativos
de la democracia, garantizar sistemas de medios pluralistas ser fundamental. Por

tal motivo, la calidad de la democracia es un concepto en disputa.
Una de las propuestas analticas ms utilizadas es la de Morlino (2014). El autor

considera que la calidad de la democracia puede ser analizada en tres dimensiones
que consideran: 1) los aspectos procedimentales; 2) los aspectos de contenido (li-
bertad e igualdad); 3) la capacidad de respuesta oportuna y satisfactoria. La tabla
n 1 sintetiza la propuesta analtica del autor.
Tabla n1. Dimensiones de Calidad de la Democracia de Morlino
PROCEDIMENTALES CONTENIDO RESULTADOS

Estado de Derecho Libertades (polticas y civiles) Responsiveness
(capacidad de respuesta)
Competencia Solidaridad/Igualdad
Participacin
Accountability horizontal y
vertical
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de Morlino (2014)
La utilidad de esta propuesta no es slo terica ni metodolgica, tambin es pol-

tica en la medida en que permite valorar posibles reas de mejora, y monitorear
posibles incrementos de la calidad democrtica (Marroqun, 2015, p. 13). De esta
manera, este marco analtico pude transformarse en una gua til para reforzar los
elementos positivos con los que cuenta nuestra democracia y mejorar en aquellos
en que se evidencian fallas.
Si bien la democracia chilena aparece en los estudios comparados en los niveles

ms altos de la tabla, se evidencian algunos dficits, particularmente en lo que
refiere a los mecanismos de accountability y de participacin ciudadana. Informes
de organismos internacionales como los del PNUD (2002) e IDEA (2014) sugieren
debilidades en estos mbitos. Sugerimos tambin dficits en la igualdad y en la ca-
pacidad de dar respuestas. Promover reformas en estos mbitos constituye un de-
safo ineludible para los prximos aos.
III. Breve balance de los avances democrticos

en el ltimo gobierno
El actual gobierno de la Presidenta Bachelet ha desplegado importantes esfuerzos

polticos en la promocin de reformas para una democracia de mejor calidad, con
impactos de corto y largo plazo sobre sta. La voluntad por correr el cerco fue evi-
dente desde un primer minuto. No obstante, fueron los casos de financiamiento
irregular de la poltica que comenzaron a conocerse a finales del ao 2014, los que
gatillaron parte importante de la agenda de reformas en materia democrtica. Los
resultados de la Comisin Asesora Presidencial contra los Conflictos de Inters, el
Trfico de Influencias y la Corrupcin, ms conocida como Comisin Engel, per-
miti un avance significativo en estas materias.
Nuestra evaluacin de estas reformas es positiva, en la medida que contribuyen

a una democracia de mejor calidad. Debido a que un anlisis de cada una de estas
iniciativas excede con creces los objetivos de este artculo, slo presentamos bre-
vemente las iniciativas ms relevantes. En lo sustantivo en materia de reformas
polticas, destacan:
a. Proceso constituyente
Despus de 25 aos con una constitucin gestada en dictadura, la presidenta Ba-

chelet inici un histrico proceso, con una etapa participativa que desarrollada
durante el primer semestre del ao 2016, para debatir los alcances de una nueva
constitucin. Aunque a la fecha el proceso est inconluso, prcticamente ha des-
aparecido de la agenda pblica y fue objeto de mltiples cuestionamientos. Las
dudas originadas por la poca participacin, la representatividad de la misma, la
continuidad del proceso el ao 2018 ya que ser el prximo Congreso y un nuevo
Presidente quienes debern tomar decisiones, etc. Sin embargo, la iniciativa cons-
tituy un avance importante para la democracia chilena, en la medida en que insta-
l en la agenda el cambio constitucional.
b. Fin al binominal
El reemplazo del sistema binominal por uno proporcional moderado, constituir

sin duda, uno de los legados ms relevantes de la actual administracin. Despus
de 26 intentos fallidos de reforma y 7 elecciones legislativas, el actual gobierno lo-
gr modificar importantes componentes del sistema como el aumento del nme-
ro de parlamentarios, la magnitud de los distritos y la cantidad de candidatos que
cada lista puede presentar, entre otros (Gamboa y Morales, 2016). De esta manera
el nuevo sistema debiese reducir las barreras de entradas a nuevas fuerzas polticas
y aumentar la competencia poltica entre pactos electorales. Adems se incorpor
una cuota de gnero en la confeccin de las listas.
c. Voto de los chilenos en el extranjero
Otro avance importante fue el derecho a voto de los chilenos en el exterior para
las elecciones (incluyendo las elecciones primarias) a partir del ao 2017. Chile era
hasta entonces, uno de los pocos pases de la OCDE y de Amrica Latina en el que
sus ciudadanos en el exterior no contaban con este derecho.
d. Nueva arena de competencia electoral
A comienzos del ao 2017 se aprob la reforma constitucional que permite la elec-

cin popular del Gobernador Regional, el cual reemplaza la figura del Intendente.
Sin embargo an no est claro la fecha de su debut, ya que el proyecto que regula su
puesta en marcha an est en discusin en el congreso. Durante este ao el proyec-
to no pudo ser aprobado por no alcanzar el quorum exigido, dotndolo de un manto
de incertidumbre sobre su futuro.
e. Cambio en las reglas del juego electoral
Como resultado de la Comisin Engel, se aprobaron nuevas normas sobre el con-

trol y el financiamiento de las campaas electorales. Entre estas, se prohibi el
aporte de empresas, se rebaj a la mitad el lmite de gasto electoral, se estableci
un sistema nico de recepcin de aportes electorales a travs del Servel, se limit el
aporte propio de los candidatos a sus campaas, se regularon las campaas electo-
rales, se limit el espacio pblico destinado a campaas, entre otros, estableciendo

sanciones frente a su incumplimiento.
f. Nueva regulacin a los partidos polticos
Adicionalmente, se reform la ley de partidos polticos en aspectos como la par-

ticipacin ciudadana, transparencia y probidad. Una de las reformas ms signifi-
cativas fue el financiamiento a la poltica actividad regular de los partidos. Este
reforma es parte de una tendencia global, en la que distintos pases han adoptado
legislaciones para regular la relacin entre el dinero y la poltica como una manera
de reconocer la importancia del rol pblicos de los partidos, as como de evitar los
riesgos que introduce el dinero en la poltica democrtica (Rivera, 2013).
Adicionalmente, se modificaron algunos aspectos relativos a la democracia inter-

na. De esta manera, las elecciones internas sern supervisadas por el Servel, exis-
tir una cuota de gnero en la conformacin de los rganos colegidos, y se exigen
mayores medidas de transparencia. Por ltimo, se disminuyeron las barreras de
entrada para la conformacin de nuevos partidos.
g. Mayores atribuciones al Servicio Electoral
Se estableci la autonoma constitucional al Servel, adems de un aumento de sus

atribuciones de fiscalizacin. Sin embargo, han existido crticas sobre su real capa-
cidad de llevar a cabo su capacidad de control y fiscalizacin, debido a los limitados
recursos econmicos y humanos con los que dispone para enfrentar las nuevas ta-
reas. De hecho, el mismo presidente del Consejo Directo de la institucin ha afir-
mado sobre el punto: Creo que faltan funcionarios, nos falta tambin recursos,
hemos tenido que implementar grandes reformas. Si uno hiciera una lista: plata-
formas tecnolgicas, desde las denuncias hasta del financiamiento y de los depsi-
tos y aportes () entonces hay mucho que hacer (Santamara, 2017). Lo anterior,
a pesar de lo significativo de la reforma, pone en duda la afectividad de la misma.
IV. Tareas pendientes y desafos futuros
La democracia chilena muestra una trayectoria en la cual se evidencian significati-

vos avances en los ltimos 27 aos y en los 6 gobiernos democrticos posteriores a
la dictadura. No obstante, y tal como hemos sealado, mejorar la calidad de nues-
tra democracia requiere de importantes innovaciones. En esta seccin describi-
mos algunas de las iniciativas que consideramos indispensables como objetivos de
poltica en la construccin de una agenda para los prximos aos. Estas iniciativas
se concentran en 3 de los cuatros subdimensiones de la dimensin procedimental
antes descrita. Excluimos la subdimensin de competencia, porque creemos que
las reformas propuestas durante este gobierno corrigen en gran medida los dficits
experimentados en los aos anteriores.
a. Ms participacin mediante mecanismos democracia directa1
En diversas partes del globo, se observan cambios importantes en la relacin sobre

cmo ejercer la democracia por parte de los ciudadanos, lo cual ha propiciado una
reconfiguracin de las instituciones democrticas (PNUD, 2010, 2004; Zovatto,
2010). Esto ha permitido la emergencia de nuevos espacios institucionales para el
ejercicio de la ciudadana. Chile, en comparacin con los pases de la regin, dis-
pone de un abanico muy reducido de mecanismos de participacin (Pressacco y
Rivera, 2015). De esta manera, resulta relevante enfrentar una discusin sobre dos
instituciones de democracia directa desde abajo (Altman, 2011): i) Iniciativa Po-
pular de ley: que permita a los ciudadanos, a travs de un determinado nmero de
firmas, ingresar proyectos de ley al Congreso para su discusin; ii) Referndum re-
vocatorio de mandato: por medio del cual los ciudadanos pueden quitar el mandato
popular a determinadas autoridades electas bajo especificas circunstancias.
Aunque existen ciertos riesgos inherentes y contingentes en el uso de estos meca-

nismos tal como muestra la experiencia comparada, parece razonable que en un
escenario de creciente abismo entre los ciudadanos y el sistema poltico (Selee y
1 Una discusin ms detallada sobre este tema se puede ver en el trabajo de Mariana Ardiles publicado en este
mismo libro.
Peruzzotti, 2009, p. 2), la incorporacin de estos mecanismos pueda contribuir a

cerrar esa brecha.
De igual manera, se debe profundizar el Gobierno Abierto. La idea de generar go-

biernos participativos se ha instalado en diversos pases, empleando las tecnolo-
gas de la informacin y comunicacin (TICs) para canalizar las demandas de la
ciudadana. Constituye una manera de repensar la administracin pblica, de
transformar la sociedad y contribuir a desarrollar democracias ms sanas, de pa-
sar de las jerarquas a las redes, de asumir compromisos transversales y generar, en
conjunto con otros actores sociales y econmicos, valor pblico (Ramrez-Alujas,
2011, p. 103). Por tal motivo resulta pertinente invertir recursos y capacitar funcio-
narios pblicos en este nuevo paradigma de gestin pblica.
b. Ms y mejor accountability
La discusin sobre figura del defensor del pueblo u ombudsman es de larga data en
la historia de nuestro pas. Esta figura busca promover y proteger los derechos de
las personas ante acciones y omisiones de los rganos del Estado. Es decir, ejercer
un accountability sobre las instituciones pblicas. Aunque ha sido una propuesta re-
currente en los programas de los candidatos presidenciales, ninguno de los proyec-
tos de ley que se han presentado ha logrado superar los trmites legislativos. Cree-
mos que Chile se necesita un ombudsman que tenga las siguientes caractersticas:
autnomo, con personalidad jurdica propia, con recursos propios y posibilidad de
castigo (enforcement) para realizar un adecuado accountability horizontal.
Por otra parte, cada vez resulta ms imperioso repensar las relaciones y balances
de poderes entre el ejecutivo y el legislativo. La actual constitucin entrega pode-
res de manera desproporcionada poderes legislativos y no legislativos al presidente
de la repblica (Altman, 2008), transformando al presidencialismo chileno en un
presidencialismo exagerado. Si bien es cierto que un cambio en dicha relacin no
garantiza el camino hacia una democracia de alta calidad, entre otras razones, por-
que dicho resultado depende de las interacciones entre diseo institucional y obje-
tivos polticos, resulta indispensable repensar la relacin ejecutivo-legislativo que
permita una relacin de pesos y contrapesos (check and balances). Aunque estamos
concientes que no existe una frmula mgica que asegure los resultados deseados,
creemos avanzar hacia un sistema semipresidencial que descargue algunas de las

atribuciones del presidente en el Congreso Nacional.
Por otra parte, como una manera de mejorar los niveles de accountability vertical,
creemos relevante incorporar el voto programtico. Esto es, la obligacin de los
candidatos a manifestar las materias que impulsarn en el desempeo de su cargo
y en el marco de sus competencias en caso de resultar electos. Creemos que, al me-
nos, se debe explorar una reforma de esta naturaleza a nivel local.
Finalmente, diversos organismos internacionales y nacionales han sealado la ex-

cesiva concentracin de medios de comunicacin, sobre todo en prensa escrita. A
esto se suma que la legislacin que regula la actividad de los medios de comunica-
cin no se ha modificado desde la dictadura. Las democracias de calidad requieren
de sistemas de informacin plurales para sus ciudadanos. La democracia chilena
exige por lo tanto mecanismos que aseguren mayor pluralidad del sistema medial.
En esa direccin el Estado debiese contribuir a la creacin de nuevos medios, re-
conocer y apoyar a los medios del tercer sector y fortalecer la televisin pblica
(TVN). Todo esto implica aumento presupuestario significativo para el Estado.
Adems, se debe discutir una forma de regulacin de los consorcios, de modo que
un grupo medial concentre parte importante del sector e impida la existencia de
nuevas voces.
c. Un mejor Estado de Derecho para una mejor democracia
Uno de los indicadores utilizados en los estudios comparados para evaluar la di-
mensin del Estado de Derecho es la prevalencia de la corrupcin en la administra-
cin del Estado. Como muestran el ndice de Percepcin de Corrupcin de Trans-
parencia Internacional, Chile sufri una cada de 1 lugar alcanzando el lugar 24
a nivel mundial y de 4 puntos entre el ao 2015 y 2016. Adems, diversos estudios
de opinin pblica muestran que el tema ha adquirido mayor importancia para los
chilenos. Por tal motivo, creemos pertinente: i) aumentar las penas y prescripcio-
nes respecto de los delitos de corrupcin y cohecho; ii) incrementar el perodo de
restriccin para trasladarse desde el sector pblico al privado, de modo de evitar la
puerta giratoria (Maillet et al, 2016); iii) profundizar la ley de lobby, sancionando
su incumplimiento.
Otro de los elementos del Estado de Derecho que requiere ser reformado es la exis-
tencia de tribunales militares en tiempos de paz. Esto es, un tipo de justicia distin-
to. Actualmente la justicia Militar cuenta con competencia exclusiva para juzgar
a sus funcionarios, por tanto los tribunales civiles no tienen competencia para di-
chos procesos. Creemos que delitos que cometan militares deberan ser juzgados
por tribunales civiles. Interrogantes como si en tiempos de paz es necesario que
los militares tengan su propia justicia? o Los tribunales militares a quien res-
ponden?, son relevantes que sean puestas a discusin en la esfera pblica en estos
prximos meses.
Por ltimo, y englobando toda la discusin, est la necesidad de contar con una
nueva constitucin. La democracia chilena es una democracia madura. La posibili-
dad de regresin autoritaria es casi inexistente, pero las posibilidades de construc-
cin de una democracia de mejor calidad, de una sociedad ms justa e inclusiva se
ven limitadas con el actual marco constitucional. La existencia de seguros contra
mayoritarios, hace muy difcil la posibilidad de transformaciones profundas que
las fuerzas polticas reformadoras promueven. El cambio constitucional debe se-
guir siendo una demanda de las fuerzas progresistas.
V. Comentarios finales
Alcanzar una democracia de calidad sigue siendo un reto para la poltica chilena. Si
bien es innegable que el pas ha logrado avances significativos en los ltimos aos
que van desde la eliminacin de senadores designados a la regulacin de la relacin
entre el dinero y la poltica, la construccin de la democracia chilena debe ser una
tarea permanente. Cultivar y promover el imaginario democrtico, constituye una
tarea que las fuerzas progresistas del pas no pueden descuidar.
En este trabajo quisimos discutir algunos aspectos de la dimensin procedimental

de la democracia. Los dems captulos del libro abordaran otros aspectos que sa-
bemos, contribuyen a abordar las dimensiones de contenido y de resultados. Aun
as, las tareas y desafos esbozados configuran una agenda compleja y necesaria.
Varios de estos elementos no estn presente en la agenda de las elites ni de los ciu-
dadanos, o si lo estn, son contrarios a los supuestos y orientaciones formuladas.
La evaluacin que hacemos sobre nuestra democracia es dinmica. Va cambiando

con el tiempo en virtud de las demandas de la ciudadana, la percepcin de desgas-
te de las instituciones y los clculos racionales de las elites. Hoy da la democracia
chilena atraviesa momentos de tensin importantes. Los casos de corrupcin y de
financiamiento irregular de la poltica, la percepcin de que los mecanismos de re-
presentacin fallan, y el desprestigio de la poltica en general, han minado la con-
fianza de los ciudadanos en las instituciones polticas, no as en la democracia. No
obstante, nada asegura que en el futuro esta situacin se mantenga.
Hemos sido testigos de los esfuerzos que los partidos de la centro izquierda han
desplegado para abordar esta problemtica. En particular, el gobierno de Michelle
Bachelet ha realizado reformas con un importante valor para la democracia. No es
menor que slo en este gobierno se haya logrado reformar el sistema binominal,
luego de ms de una decena de proyectos fallidos. Sin embargo, la tarea est lejos
de concluir. Creemos que algunas de las ideas aqu formuladas pueden contribuir a
la necesaria discusin sobre la calidad de nuestra democracia.
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32
Un breve repaso a la agenda de probidad

y transparencia en Chile desde 1990:
La importancia de las municipalidades.
Yohanna Villablanca Villa
R E SU M EN
El presente artculo est dividido en dos secciones. Comienza

analizando la agenda de probidad y transparencia en Chile a
partir del retorno a la democracia en sus distintos gobiernos,
los documentos gubernamentales elaborados y principales
avances. La segunda parte enfoca el anlisis en las municipali-
dades, sealando las razones de por qu es fundamental dirigir
los esfuerzos de una poltica de transparencia y probidad en es-
tos organismos pblicos y destacando los avances especficos
alcanzados los ltimos aos.
Un breve repaso a la agenda de probidad y transparencia en Chile desde 1990: | 33
I. Nacimiento de estos temas en la agenda regional e

instrumentos internacionales
La preocupacin por el fenmeno de la corrupcin se comienza a observar con ma-

yor fuerza en foros internacionales a partir de la dcada de 1990 en instancias como
el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, La Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, La Organizacin de Estados Americanos,
entre otros. Una importante preocupacin radicaba bsicamente en el destino de
los fondos en calidad de prstamos que eran traspasados a los pases; y en la nece-
sidad de establecer ciertas garantas para que asegurar que los Estados solicitantes
destinaran dichos recursos para el bienestar de sus habitantes y no que desapare-
cieran por casos de corrupcin. La rendicin de cuentas y la adecuada gestin de
recursos son el eje central de este fenmeno. Por otro lado, se incentiva tambin la
generacin de entidades sociales no gubernamentales abocadas a controlar el ac-
tuar de los gobiernos en su gestin y denunciar casos de corrupcin.
La corrupcin constituye un complejo fenmeno social, poltico y econmico que

afecta a todos los pases del mundo, con distintos niveles de profundidad y que por
sobre todo, perjudica y daa las instituciones democrticas, desacelera el desarro-
llo econmico y contribuye con la inestabilidad poltica de un pas. Es asimismo,
un concepto difuso, amplio, que involucra distintas acciones destinadas a obte-
ner beneficios personales a costa de la institucionalidad pblica (soborno, fraude,
apropiacin indebida, etc.). Por ello es que los esfuerzos consisten en definir una
multiplicidad de medidas preventivas y reactivas (principalmente a travs del de-
recho penal o control administrativo).
En 1996, surge la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, ratificada

por Chile en 1998, y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin
del ao 2003, ratificada en nuestro pas en 2007, durante el primer gobierno de
la Presidenta Bachelet 1. Este ltimo, constituye el principal instrumento interna-
cional en esta materia que establece normas vinculantes a los pases. Vale la pena
traer parte de su preludio referido al dao que provoca la corrupcin en los pa-
1 Decreto Supremo N 375, que Promulga la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, dis-
ponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=257958
34 | Yohanna Villablanca Villa
ses, declarando que: La corrupcin afecta infinitamente ms a los pobres porque

desva los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los gobiernos
de ofrecer servicios bsicos, alimenta la desigualdad y la injusticia y desalienta la
inversin y las ayudas extranjeras.
Atendido el fenmeno de la corrupcin, es que la Convencin establece como una

de sus 3 finalidades promover la integridad, la obligacin de rendir cuentas y la
debida gestin de los asuntos y los bienes pblicos, y destina parte importe de sus
acuerdos, en mecanismos preventivos que eviten la generacin de acciones de co-
rrupcin dentro del Estado. La Convencin tiene un foco importante en la preven-
cin, sus ms de 71 artculos se dividen en 4 grandes temticas: la prevencin, la
penalizacin y aplicacin de la ley, la cooperacin internacional y la recuperacin
de activos. En materia de prevencin, se insta a los Estados partes a dictar medidas
legislativas y reglamentarias en diversas reas, as como el deber de evaluar per-
manentemente dichos instrumentos. Entre las materias que se sealan es posible
destacar: asegurar calidad en el acceso a empleos pblicos, sea por designacin o
por eleccin democrtica; cdigos de conducta para funcionarios pblicos; meca-
nismos de contratacin del Estado y transparencia; la prevencin del trfico de in-
fluencias; entre otras.
II. El fenmeno en nuestro pas
En nuestro pas, a partir del retorno a la democracia, han existido avances perma-
nentes de todos los gobiernos por abordar este problema, con distintos nfasis por
supuesto. En general, la agenda de probidad y transparencia en Chile ha sido ms
bien reactiva ante ciertas denuncias de corrupcin. La dinmica se repite, y es po-
sible observar que a solicitud de los distintos presidentes de la Repblica, se han
constituido comisiones ad hoc polticas y tcnicas, con la misin de proponer al
Presidente de la Repblica propuestas concretas contra la corrupcin.
A su vez, las reformas legislativas y administrativas impulsadas por los gobiernos,

han introducido cambios a nivel constitucional (como lo fue la incorporacin del
principio de probidad en el artculo 8 de la Constitucin en 2005) y han creado
institucionalidad antes inexistente. Si bien hoy nos pareciera como algo ordinario
poder acudir ante el Consejo para la Transparencia ante la negativa de acceso a la
informacin de un servicio, hace 10 aos esto era impensado. Sin duda la creacin
de orgnicas como el Consejo para la Transparencia, el Servicio Civil, el Consejo
de Auditora Interna General de Gobierno, o el reciente fortalecimiento al SERVEL
que lo dota de autonoma constitucional, constituyen un fortalecimiento clave de
nuestra institucionalidad y de nuestra democracia.
Han existido 4 grandes hitos de crisis y avance que interesa rescatar, los que com-
parten como elemento comn, estar asociados a casos de corrupcin que irrum-
pieron en la agenda de los gobiernos.
El primer conjunto de medidas surge en 1994 a partir de la denuncia, investigacin

y procesamiento de un alto directivo de la minera estatal Corporacin Nacional del
Cobre (CODELCO), el denominado Davilazo, que gener una prdida de millo-
nes de dlares para la empresa y termin con una personas condenada por la justi-
cia chilena por el delito de fraude al fisco y negociacin incompatible.
El Presidente Frei cre la Comisin Nacional de tica Pblica que elabor 41 reco-
mendaciones contenidas en el Informe sobre la Probidad Pblica y la Prevencin
de la Corrupcin. Su objetivo fue elaborar en el plazo de 100 das elaborar pro-
puestas de poltica pblica e iniciativas de ley que refuercen los procedimientos e
instituciones que cautelan el cumplimiento de los deberes legales y ticos en la vida
pblica. A nivel declarativo seal que la funcin pblica debe ser desempeada
teniendo como objetivo siempre y nicamente, la defensa y promocin de bienes e
intereses generales2 . Este informe, eminentemente terico, sirvi de fundamento
para la dictacin de la Ley de Probidad y Transparencia de 1999.
El informe constituye el primer trabajo en este mbito y tiene ms bien un en-

foque acadmico, un marco terico general sobre algo que se visualiza como un
fenmeno reciente y no inserto en nuestro tejido social. En efecto, llama la aten-
cin que el diagnstico del informe aborda la corrupcin como algo ajeno, algo
que sucede en otros pases y que debemos enfrentar de manera preventiva lo
2 Informe sobre la Probidad Pblica y la Prevencin de la Corrupcin, Comisin Nacional de tica Pblica,
1994, p. 203.
que est claro es que en el sector pblico predomina la probidad. No hay fenme-
nos masivos de corrupcin3 .
Este informe constituy un primer paso en el proceso de reformas impulsado por

nuestro pas en los ltimos 20 aos, crendose las primeras leyes que intentan pre-
venir y enfrentar los problemas de corrupcin dentro del Estado, entre ellas:
a. Ley N 19.653 (1999) sobre Probidad Administrativa aplicable a los rganos de

la Administracin del Estado (La comisin propona crear un verdadero Cdi-
go de la tica Pblica). Introdujo esta ley modificaciones al estatuto adminis-
trativo tambin, incorporando algunas mejoras para una adecuada aplicacin
del procedimiento administrativo sancionatorio de los funcionarios pblicos;
introduciendo nuevas prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los fun-
cionarios pblicos; regul la observancia al principio de probidad en la funcin
pblica; entre otras modificaciones.
b. Modificacin de la Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales

para la Administracin del Estado, incorporando el principio de probidad ad-
ministrativa (1999).
c. El Cdigo Penal fue modificado, incorporando delitos para sancionar la co-

rrupcin en materia de trfico de influencias, uso indebido de informacin
privilegiada, enriquecimiento ilcito, cohecho, extraccin ilegal y negocio in-
compatible (1999).
Tendramos que avanzar casi 10 aos ms para encontrarnos con el segundo hito,
con la creacin del denominado Acuerdos Poltico-Legislativos para la Moderni-
zacin del Estado, la Transparencia y la Promocin del Crecimiento en 2003, du-
rante el gobierno del Presidente Lagos.
Este acuerdo surge tambin ante un caso de corrupcin conocido como MOP
GATE, de bastante gravedad, que termin con autoridades polticas conde-
nadas penalmente. Entre los hechos que salieron a la luz pblica conocimos de
pagos de sobresueldos a funcionarios de alto nivel, consultoras inexistentes,
transferencias ilegales de ttulos financieros de la Corporacin de Fomento de
3 bid, Pg. 204.

la Produccin (CORFO) a una empresa denominada Inverlink, de trfico de in-

fluencia y coimas a parlamentarios.
Estas investigaciones constituyeron la mayor crisis poltica que tuvo que enfrentar
la Concertacin desde el retorno a la democracia. Ante esto, y como una manera de
impulsar proyectos anticorrupcin que tuvieran viabilidad poltica, se alcanz un
gran acuerdo entre el gobierno y la oposicin a partir de una instancia de trabajo
poltico-tcnico con medidas para modernizar el Estado.
Las reformas que se aprobaron fueron importantes, y en gran medida, gracias al

consenso que generaron los documentos de trabajo entre ambas coaliciones po-
lticas. Entre las iniciativas que fueron implementadas, las ms importantes son
las siguientes:
a. Ley N 19.882 que Regula Nueva Poltica de Personal a los funcionarios pbli-
cos que indica. Esta ley cre la Direccin Nacional de Servicio Civil y el Siste-
ma de Alta Direccin Pblica (2003), que constituy un punto de partida para
el proceso de modernizacin de la gestin pblica. Esta ley ha sido perfeccio-
nada por los gobiernos que lo sucedieron introduciendo diversas modifica-
ciones legales.
b. Ley N 19.884 sobre Transparencia, lmite y control de gasto electoral (2003).

Esta ley fue un primer paso para regular el financiamiento de campaas polti-
cas e introdujo normas de transparencia en un momento donde la regulacin
era inexistente. En lo concreto, estableci lmites, controles y publicidad de los
gastos electorales de los partidos polticos y candidatos (2003).
c. Ley N 19.885 que Norma el buen uso de donaciones de personas jurdicas

que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y
pblicos (2003).
d. Ley N 19.886 Ley de Bases sobre contratos administrativos de suministro y

prestacin de servicios (2003). Esta norma vino a regular la manera de contra-
tar bienes y servicios por parte de la administracin, velando para que sta sea
transparente, responsable y justa.
e. Ley N 20.050 de Reforma Constitucional que consagra el principio de trans-

parencia y probidad en la funcin pblica (2005), recogiendo lo sealado en el
primer informe elaborado en la materia en el gobierno del Presidente Frei.
Durante el primer gobierno de la Presidenta Bachelet, en el ao 2006, se descubri

el desvo de recursos pblicos en ms de 70 proyectos presentados en el Instituto
Nacional del Deporte, por ms de 400 millones de pesos, muchos de ellos inexis-
tentes. Las denuncias finalizaron con la condena de funcionarios pblicos, entre
ellos el director regional de la Regin Metropolitana de Chile Deportes, por el deli-
to de malversacin de caudales pblicos.
Bajo este contexto es que se constituy una comisin de expertos que elabor un
nuevo informe con recomendaciones. El informe identifica mbitos prioritarios
e intenta focalizarse en la gestin del gobierno. Observa un fuerte nfasis en la
regulacin de los sistemas de transparencia activa y pasiva, as como la creacin de
una institucionalidad autnoma que promueva este derecho, dicte instrucciones y
fiscalice el cumplimiento de los rganos pblicos. As tambin, se propone medidas
para perfeccionar el sistema de alta direccin pblica creado en el ao 2003, cues-
tin en la que se avanz en el segundo gobierno de la Presidenta Bachelet, como se
ver luego (Ley N 20.955)4 .
En materia de financiamiento de la poltica, el informe parte por sealar la impor-

tancia de endurecer las sanciones y aparece nuevamente la idea de prdida del car-
go ante infracciones graves a las normas de gasto electoral. As tambin fortalecer
la organizacin de la entidad electoral, y sus tareas fiscalizadoras y facilitar las do-
naciones personales. Respecto de las elecciones primarias, se propone su formali-
zacin, control y transparencia.
Como es posible observar, estas ltimas reformas relativas a financiamiento de la

poltica fueron en su mayora abordadas recientemente, durante el segundo man-
dato de la Presidenta Bachelet. No obstante, las reformas logradas que destacan
son las siguientes:
4 Ley N 20.955 que Perfecciona en sistema de alta direccin pblica y fortalece la DNSC, y que vino a incor-
porar nuevos servicios regidos por este sistema as como fortalecer la Direccin Nacional de Servicio Civil.
a. Ley N 20.285 Sobre Acceso a la funcin pblica (2008). Se crea el Consejo

para la Transparencia y se regula normas de transparencia pasiva y activa es-
tableciendo plazos de respuesta obligatorios para la autoridad, procedimientos
de reclamacin, etc.
b. Ingreso de diversos proyectos de ley como la reforma orgnica a la Contralora

General de la Repblica, la creacin del Consejo de Auditora Interna de Go-
bierno.
c. Ley N 20.088 (2006) que Establece como obligatoria la declaracin jurada

patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una funcin pblica.
d. Ingreso de la reforma constitucional que incorpor la obligacin de declarar

patrimonio e intereses (Ley N 20.414 aprobada en 2010).
Durante el gobierno del Presidente Piera, tuvo avances significativos la tramita-

cin legislativa y la entrada en vigencia de la Ley N 20.730 que Regula el lobby y
las gestiones que representen intereses particulares ante las autoridades y funcio-
narios, iniciativa que si bien no ingres durante su periodo, se le dio una tramita-
cin prioritaria que le permiti convertirse en ley en marzo de 2010.
Finalmente, y sin afn de profundizar salvo en lo que respecta al mbito del gobier-
no local, cabe hacer referencia al Informe del Consejo Asesor Presidencial contra
los conflictos de inters, el trfico de influencias y la corrupcin del ao 2015.
Este trabajo, surge a instancia de la Presidenta de la Repblica quien requiri la

creacin de un Consejo Asesor para que en 45 das elaborara un conjunto de reco-
mendaciones y propuestas concretas en esta materia. Su objetivo fue efectuar un
diagnstico de los riesgos que afectan la probidad y transparencia en el mundo de
los negocios, la poltica y el servicio pblico y proponer medidas concretas de ca-
rcter legal o administrativo. Lo anterior, ante denuncias de financiamiento ilegal
de la poltica por empresas privadas como Penta y SQM.
Dicha comisin asesora presidencial presidida por Eduardo Engel, realiza un diag-
nstico acabado sobre los riesgos de no enfrentar estos temas. La advertencia de la
comisin es clara: Si con el tiempo no hay correccin de los sistemas imperantes y
de la conducta concreta de los dirigentes pblicos y privados, es dable predecir una
situacin generalizada de desnimo y falta de legitimidad; situacin grave, particu-

larmente en un Estado de derecho asentado en una estructura5.
III. La importancia de los gobiernos locales
Luego de este repaso de cmo los gobiernos han ido desarrollado la agenda pro
transparencia y probidad, vale la pena detenerse en las municipalidades, su impor-
tancia y la manera en que esta agenda ha impactado en el gobierno local.
Por qu las municipalidades?
En primer lugar, porque las municipalidades gozan de autonoma constitucional.

No obstante la reforma constitucional de eleccin de intendentes, la agenda de
descentralizacin impulsada por el gobierno actual o la reforma anterior que cre
los gobiernos regionales, las municipalidades son a la fecha los nicos gobiernos
subnacionales que gozan de autonoma constitucional y legal (art. 18 de la Consti-
tucin Poltica de la Repblica), lo que genera desafos a la hora de establecer meca-
nismos de control aplicable a su diversas realidades.
Como segundo aspecto que da cuenta de la importancia de las municipalidades

como foco de una agenda de probidad y transparencia es que los gobiernos locales
son una primera respuesta en la entrega de servicios y prestaciones. Como seala
el ltimo informe de la Comisin Asesora Presidencial: la entidad municipal tie-
ne una enorme importancia en la vida cotidiana y en las necesidades bsicas de las
personas6. En efecto, muchas veces los ciudadanos se relacionan con el Estado
casi exclusivamente a travs de las municipalidades. Esto cobra an ms fuerza en
zonas rurales o aisladas.
Luego, las municipalidades, constituyen distintas realidades. En total, son ms de

340 comunas en nuestro pas en territorios muy dismiles entre s. Por ello es que
cada comuna se encuentra expuesta a distintos tipos de conflictos de inters de-
5 Informe Final del Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de inters, el trfico de influencias y la
corrupcin (2015), p. 29.
6 bid, p. 35.
pendiendo de los recursos naturales o actividades econmicas que se desarrollen

en sus territorios (comunas mineras, con actividades forestales, atractivas para el
desarrollo inmobiliario, etc.). As tambin, deben enfrentar dificultades con dife-
rencias importantes. Del total de comunas, slo a modo ejemplar, 20 comunas po-
seen un 30% de nivel de pobreza, y por el otro extremo, 16 comunas bajo el 5% de
pobreza (Sistema Nacional de Informacin Municipal, 2015). Esto tiene un impac-
to directo en las prioridades a las que apuntar cada municipalidad y los esfuerzos
reales que puedan destinar a mejorar los estndares de probidad y transparencia
en su gestin.
Las dismiles realidades se reflejan de diversos modos en las normas actualmente

vigentes. A modo ejemplar, el Consejo para la Transparencia en una evaluacin que
realiza anualmente sobre niveles de cumplimiento identific brechas importantes
entre municipalidades7. Si bien se observa una mejora considerable respecto del
ao 2015 en donde el nivel general de cumplimiento fue del 64,7%, el ms bajo del
Estado, para el ao 2016 esto aument a un 76,9% pero subsistiendo importantes
diferencias. As, la municipalidad de Vallenar, observa un 27% de cumplimiento, en
cambio, municipios como Vilcn y Recoleta observan sobre el 99% de cumplimien-
to. Los temas con mayor incumplimiento, corresponden a la existencia de infor-
macin desactualizada sobre cuestiones presupuestarias o sobre actos con efectos
sobre terceros. Como seal el Consejo, en la prctica, el efecto de aquello es que
los vecinos no pueden acceder a informacin sobre concesiones, permisos, llama-
dos a concursos o programas comunales. Se dificulta en definitiva la posibilidad de
involucrarse en la actividad comunal.
Junto con analizar la informacin disponible, tambin se fiscaliz el nivel de res-

puesta ante solicitudes de transparencia. Para el ao 2015, slo un 54% de los munici-
pios respondieron a requerimientos. Esto aument el ao 2016 a un 88,4% promedio.
La importancia de intensificar una agenda de probidad y transparencia a nivel lo-

cal tambin dice relacin con las caractersticas particulares que puede revestir un
caso de conflicto de inters o de corrupcin en el nivel municipal. Y es que existe
en general bajo impacto meditico (y por tanto menor control ciudadano) porque
7 Informacin del estudio disponible en: http://www.consejotransparencia.cl/76-9-de-cumplimien-

to-en-transparencia-activa-obtienen-en-promedio-las-municipalidades/consejo/2016-10-04/094006.html
generalmente son casos de microcorrupcin. Existe muy poca visibilidad de es-

tas conductas, salvo algunas excepciones que entran a la agenda nacional. Cmo
realizar un efectivo control ciudadano si la prensa lo ignora?
Recientemente el caso basura ha alcanzado cierta notoriedad pblica por la im-

portancia de las municipales involucradas y los montos defraudados. Ya desde el
ao 2009, existan denuncias de la Fiscala Nacional Econmica por existir en
los contratos de 22 municipios con KDM, una empresa filial de un holding espa-
ol-norteamericano, barreras de entrada a nuevos competidores en el negocio de
la recoleccin y depsito de residuos slidos domiciliarios a travs de algunas clu-
sulas de renovacin. En el ao 2015 el caso explot con allanamientos en las muni-
cipalidades de Maip y Cerro Navia tras una querella presentada por la competen-
cia de KDM por los delitos de cohecho, soborno, negociacin incompatible, fraude
al fisco, malversacin de caudales pblicos. A fines del ao 2016 se formalizaron
a los ex alcaldes de Maip, Colina, Cerro Navia y uoa, adems de 16 imputados
funcionarios pblicos. A modo de contexto, el contrato cuestionado en el caso del
municipio de Maip de 5 aos de duracin, alcanza los $ 10.235 millones de pesos.
Es una investigacin en curso.
Por ltimo vale la pena recordar qu funciones desempean los municipios que los
hacen merecedores de un especial tratamiento en materia de probidad y transpa-
rencia. De acuerdo a su ley orgnica, las municipalidades pese a lo acotado de su
territorio, deciden aspectos fundamentales en la vida de sus habitantes y muchas
veces inadvertidos para ellos. As es el caso del rol que juegan aprobando el Plan
Regulador Comunal que es el instrumento planificacin urbana de las comunas,
esencial para definir de qu manera queremos vivir y cmo queremos ver crecer
nuestra comuna; as tambin, las municipalidades otorgan patentes municipales
de alcohol, comercial, profesional e industrial, reciben impuestos correspondien-
tes a las patentes de casinos y de concesiones mineras; gestionan el retiro de resi-
duos domiciliario donde se administra una importante cantidad de recursos como
se seal previamente; y finalmente, administran servicios claves como los esta-
blecimientos educacionales municipales y la atencin primaria de salud.
IV. Qu avances hemos tenido en el mbito municipal?
De los informes elaborados durante los diversos gobiernos desde el retorno a la de-
mocracia, en el informe de la Comisin del gobierno del Presidente Frei, se abord
en un acpite el tema municipal, centrado en los temas de contratos, licitaciones
y concesiones y otorgamiento de permisos (a esa fecha no entraba en vigencia la
ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestacin de Servi-
cios, Ley N 19.886, la que comenz a operar recin en 2004). Ya en este documento
se visualizaba la importancia de la participacin ciudadana en el control de la ges-
tin al proponerse para el mbito local la instalacin de oficinas que fueran capaces
de canalizar inquietudes y denuncias ciudadanas.
Luego, el informe del primer gobierno de la Presidenta Bachelet en el ao 2006,

propone incorporar paulatinamente al sistema de alta direccin pblica a las mu-
nicipalidades comenzando gradualmente por aquellos de mayor presupuesto.
Tambin se propuso redefinir las funciones del control de la gestin del Estado y
ampliar su cobertura a empresas del Estado y Municipalidades.
El reciente informe presidido por Eduardo Engel, es el quizs con mayor profun-
didad aborda el mbito municipal. As es como dicho informe parte estableciendo
medidas para el nivel municipal como nunca antes haban sido abordadas: perso-
nal, la gestin financiera, compras y adquisiciones, las polticas de control y fisca-
lizacin de los municipios, as como su control ciudadano y lmites a la reeleccin
de los alcaldes.
Ahora bien, la agenda de probidad y transparencia ha tenido avances significados

con la reforma a los partidos polticos y el establecimiento de una forma de finan-
ciamiento a la actividad poltica. Si bien las municipalidades no han sido prioridad
en la implementacin de la agenda, s cabra destacar algunos avances interesan-
tes. Importantes leyes se han aprobado que tienden a fortalecer la gestin en el
mbito local y la carrera funcionaria.
En primer lugar, destacar una ley previa a informe de la Comisin Engel, la Ley
N 20.501 del ao 2011 sobre Calidad y equidad en educacin que oblig a los di-
rectores de escuelas y liceos municipales a ser elegidos por Alta Direccin Pblica
y establece algunas atribuciones a los directivos. El objetivo mejorar el proceso de
seleccin de aquellos profesionales con liderazgo pedaggico y capacidad de ges-

tin dispuestos a liderar un proceso educativo. Esto es un paso no menor conside-
rando la cantidad de recursos que se administran y tambin porque antes de esta
reforma la eleccin de estos cargos dependa en definitiva del alcalde. Los efectos
que ha tenido la implementacin de esta ley en la mejora o no de la calidad de estos
establecimientos, no es clara an segn algunos estudios que se han elaborado8,
no obstante, es un avance sin duda la incorporacin de estos procesos de seleccin
dotados de mayor transparencia e imparcialidad.
Durante el ao 2014, se aprob la Ley N 20.742 con diversas normas en probidad y

transparencia. Entre ellas, la creacin de fondos para perfeccionar la formacin de
funcionarios municipales a travs del financiamiento de estudios, se perfecciona
el rol fiscalizador del Concejo Municipal. As tambin, nuevas causales de inhabili-
dades para ser concejal (relaciones de parentesco con el alcalde), competencia a los
Tribunales Electorales para imponer sanciones a los alcaldes que hoy nicamente
pueden ser destituidos, extensin de la responsabilidad del edil hasta 6 meses des-
pus de cesar en el cargo; y desde el ao 2020, se les exigir a los concejales haber
rendido cuarto ao de enseanza media.
Llama la atencin otras normas que contempla esta ley, y que quizs dan cuenta
de la frgil situacin en la que se encuentran algunas municipalidades en nuestro
pas. As es como la ley establece que impondr la obligacin al alcalde saliente de
realizar un acta de traspaso de gestin a la nueva autoridad, con informacin de-
tallada y oficial sobre aspectos como contratos y concesiones vigentes; tambin la
obligacin de informar trimestralmente a la Superintendencia de Pensiones acerca
del nivel de morosidad en cuanto a cotizaciones previsionales de personal munici-
pal propiamente tal y de servicios traspasados.
Finalmente cabe hacer referencia a la Ley N 20.922 que entr en vigencia el ao

pasado, que establece nueva planta municipal y mejorar la carrera funcionaria en
general, que entre otras normas, exige que el 75% de los nuevos cargos que se creen
sean profesionales o tcnicos o la necesidad de crear una poltica de recursos hu-
8 Centro Latinoamericano de Polticas Econmicas y Sociales, UC. La Ley N 20.501 sobre Calidad y Equidad
en los Colegios Pblicos: Efectos de la Seleccin de Directores por la Alta Direccin Pblica (ADP). Diciem-
bre, 2016. Disponible en: http://www.clapesuc.cl/assets/uploads/2017/03/efectos-de-la-seleccin-de-direc-
tores-por-la-alta-direccin-pblica-adp.pdf
manos. Algunas normas habr que ver cmo funcionan con el tiempo, por ejemplo,
la que exige que el 75% de los nuevos cargos que se creen sean profesionales o tcni-
cos, o la necesidad de crear una poltica de recursos humanos.
V. Reflexiones finales
La presentacin ha pretendido entregar una mirada general a cmo se ha ido desa-

rrollando esta agenda de probidad y transparencia a partir de los aos 90 en nues-
tro pas, partiendo por crear un marco constitucional, instituciones que permitie-
ran su materializacin, el perfeccionamientos a la gestin pblica y a la poltica a
travs de nuevas reglamentaciones, y del empoderamiento de la sociedad civil ten-
diente a posibilitar una permanente fiscalizacin.
A partir de aquello, la segunda parte de este artculo ha pretendido focalizar el de-

bate hacia los gobiernos locales en miras de la agenda de descentralizacin que se
ha instalado en nuestro pas. En efecto, las demandas de la ciudadana de mayor
autonoma para decidir cmo administrar el territorio, deben ir acompaadas del
debido fortalecimiento del marco institucional de los rganos que van a recibir di-
cho poder.
Por ello es que es necesario prestar atencin sobre lo que est pasando en las mu-
nicipalidades y establecer mecanismos que vayan en su ayuda directa. Junto con
pensar en introducir nuevas reformas, poder avanzar en el cumplimiento de la re-
gulacin hoy existente para nivelar las brechas entre municipalidades.
En la lnea de las reformas por implementar, importante avance es la relevancia que

le dio al tema la reciente Comisin Asesora Presidencial, con propuestas claras y
especficas en el plano financiero, el control interno, compras y activos, sistema de
alta direccin pblica y en materia de recursos humanos. Entre ellas, la necesidad
de fortalecer la sociedad civil es clave. El actual Consejo Comunal de Organizacio-
nes de la Sociedad Civil ha demostrado ser una institucin dbil, que no asegura
una real participacin de los ciudadanos y que muchas veces son una mera forma-
lidad para dar cumplimiento a la ley, e incluso, an inexistentes. Su operatividad
depende de la voluntad poltica de cada alcalde. Otras instancias de participacin

tambin merecen ser fortalecidas y difundidas ya que habitualmente se descono-
cen por parte de la ciudadana, como por ejemplo, los procedimientos participati-
vos en la elaboracin del Plan Regulador Comunal.
Las municipalidades deben ser capaces de entregar servicios a los ciudadanos bajo
estndares de calidad, eficiencia y transparencia. En esa bsqueda de mejora con-
tinua el desafo es complejo atendidas las distintas realidades sociales, territoria-
les, culturales y econmicas. Lo anterior exige poder compatibilizar exigencias
de mayor flexibilidad normativa sin que derive en abusos; en identificar el enfo-
que adecuado de las reformas que es necesario introducir en la gestin ms all de
compartir la idea de modernizarla; y para lograr todo aquello, en poder contar mo-
delos de evaluacin adecuados e informacin fidedigna y actualizada sobre calidad
de gestin.
Informe sobre la Probidad Pblica y la Pre- Centro Latinoamericano de Polticas Eco-

vencin de la Corrupcin, Comisin Nacio- nmicas y Sociales de la Pontificia Univer-
nal de tica Pblica (1994). sidad Catlica (2016). La Ley N 20.501
sobre Calidad y Equidad en los Colegios P-
Informe sobre medidas para favorecer la pro-
blicos: Efectos de la Seleccin de Directores
bidad y eciencia de la gestin pblica (2003).
por la Alta Direccin Pblica (ADP). Dis-
Informe sobre medidas para favorecer la pro- ponible en: http://www.clapesuc.cl/assets/
bidad y eficiencia de la gestin pblica encar- uploads/2017/03/efectos-de-la-seleccin-
gado por S.E. la Presidenta de la Repblica de-directores-por-la-alta-direccin-pblica-
(2006). adp.pdf
Informe Final del Consejo Asesor Presiden- Rehren, Alfredo (2008). La evolucin de la
cial contra los conflictos de inters, el trfico agenda de transparencia en los gobiernos de
de influencias y la corrupcin (2015). la Concertacin. Instituto de Ciencias Pol-
tica, Direccin de Asuntos Pblicos, Pontifi-
Consejo para la Transparencia (2016). Quin-
cia Universidad Catlica.
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Vial, Camilo (2006). Las municipalidades Convencin de las Naciones Unidas contra la
en Chile, Manual de gobiernos locales en Ibe- Corrupcin.
roamrica. Centro Latinoamericano de Ad-
Convencin Interamericana contra la Co-
ministracin para el Desarrollo. Pgs. 117-137.
rrupcin.
48
Crisis, legitimidad y politicas

anticorrupcion
Guillermo Marn Vargas y Manuel Ars Alonso
R E SU M EN
El actual cuadro de crisis de legitimidad generado en parte

producto de escndalos de corrupcin asociados a financia-
miento irregular de campaas, ha puesto en el centro del debate
la disminucin de la confianza en las instituciones pblicas y la
sensacin de indefensin frente al abuso. Desde el Estado se ha
reaccionado con una enrgica agenda de medidas que engrosan
lo que se ha venido desarrollando desde la vuelta a la democracia.
Si bien las reformas institucionales que han planteado las distin-
tas agendas anticorrupcin desde el ao 1994 al Consejo Antico-
rrupcin del 2015 son fundamentales para combatir esta crisis de
las instituciones pblicas, la adopcin de una tica pblica, de un
nuevo ejercicio de la autoridad por parte de los actores polticos,
parece ser crucial para revertir en el largo plazo esta crisis.
Crisis, legitimidad y politicas anticorrupcion | 49
I. Desafeccin y crisis
Corrupcin, corruptos, robo, arregln, clase poltica, o casta, son palabras que se
han puesto de moda en el vocabulario cotidiano de la ciudadana. En el taxi, al-
muerzo familiar o rutinas humorsticas, se ha intentado a travs de estos concep-
tos dar cuenta de cierto malestar y hasto frente a situaciones de abuso de poder,
uso de influencias polticas para obtener beneficios personales, colusin entre
privados, entre otros casos de alta connotacin meditica que han golpeado con
fuerza la legitimidad de instituciones pblicas y privadas. Si hasta antes de la apa-
ricin de estos escndalos pblicos se crea que en nuestro pas exista una crisis
de confianza o representacin, con esta coyuntura, esa interpretacin o anlisis se
hizo an ms evidente, y estos conceptos se han generalizado para nominar a todos
quienes participan en la poltica.
Este complejo contexto, es parte de un proceso de creciente desafeccin, mala

evaluacin y prdida de confianza en las instituciones pblicas y polticas por
parte de la ciudadana. Ya hace algunos aos la preocupacin por este fenmeno
poltico tuvo su primer foco en los jvenes y el bajo porcentaje de ellos que se in-
teresaba en votar (compilacin de Jaksic y Drake, 1999) Segn datos del Servicio
Electoral, en el ao 1988 un 36% de ciudadanos entre 18 y 29 aos estaba inscrito
para sufragar, mientras que en el ao 2005 esa cifra disminuy a un 9,2%. El en-
vejecimiento del padrn, y el bajo inters que generaba la actividad poltica, hizo
que en parte de la lite poltica e intelectual se valorara de buena forma intro-
ducir mayor competencia en el sistema a travs de la inclusin de la inscripcin
automtica y el voto voluntario.
A pesar de las esperanzas puestas en esta reforma, los efectos del voto voluntario
no fueron los esperados. En las elecciones municipales del ao 2012 primer pro-
ceso electoral con este nuevo rgimen la participacin disminuy de un 52,5%
en las municipales del 2008 a un preocupante 39,3%. Las reacciones frente a esta
situacin no se hicieron esperar. De hecho, Michelle Bachelet, en ese momento
candidata, analiz en el diario La Tercera que Me ha cambiado la opinin, porque
yo antes crea que era importante el voto voluntario, porque obligaba a las fuerzas
polticas a tener estrategias atractivas para que a la gente le dieran ganas de ir a vo-
50 | Guillermo Marn Vargas y Manuel Ars Alonso
tar, y yo crea que a los chilenos les encantaba ir a votar, pero parece que era porque
estbamos obligados a ir a votar (La Tercera, 2013).
La preocupacin por este largo y sostenido proceso de desafeccin fue parte del
debate de las campaas presidenciales del ao 2013, que junto a estas bajas cifras,
estuvieron marcadas por las movilizaciones estudiantiles ms importantes desde
la vuelta a la democracia durante el ao 2011. En ellas, la demanda por una agenda
de transformaciones en diferentes mbitos, pero con nfasis en lo educacional, fue
interpretado como una demanda de la ciudadana de que el pas deba avanzar en
reformas estructurales.
Despus de cuatro aos de gobierno de derecha encabezado por Sebastin Pi-

era, la centroizquierda retorna al poder, en una eleccin que en primera vuelta
cont con menos de un 50% de participacin, 6% menos que en la anterior; y en
segunda vuelta votaron 5.672.356 ciudadanos de un total de 13.573.000 habilita-
dos para votar, lo que signific un 58,21% de abstencin. La coalicin ganadora
logr integrar a actores polticos que estuvieron fuera del poder en los 20 aos
de gobiernos de la Concertacin, como el Partido Comunista; con un programa
profundamente reformista, y un alto nivel de confianza y adhesin durante su
primer ao de mandato.
Sin embargo, desde el segundo ao, se agudiza el proceso de prdida de confianza

generalizada de la ciudadana hacia el gobierno, los partidos, el poder judicial, el
congreso, y las instituciones en general, producto de escndalos de financiamiento
irregular de campaas, colusin entre privados e irregularidades en el uso de re-
cursos pblicos por parte de instituciones militares y de orden pblico.
En la entrega del estudio de opinin pblica del Centro de Estudios Pblicos (CEP)
de abril del ao 2015, la pregunta sobre confianza en instituciones muestra una de
las evaluaciones ms bajas en la historia de esta medicin para los partidos polti-
cos: slo un 3% de encuestados expresaron que tenan mucha o algo de confianza
en ellos. En el caso del gobierno, muestra una baja contundente en comparacin
con la evaluacin de julio del 2014, de 32% a un 17%. En la parte baja del listado tam-
bin se encuentran los Tribunales de Justicia y Ministerio Pblico con un 11% y 13%
respectivamente. La misma medicin aborda el impacto de los casos SQM y Caval
en la percepcin de ciudadana sobre corrupcin. En la pregunta Piensa usted que
los casos de corrupcin hoy son ms frecuentes, igual de frecuentes o menos fre-
cuentes que hace diez aos atrs? un 52% de los consultados respondi que Hoy son
ms frecuentes que hace diez aos atrs.
El mismo estudio en su entrega del abril-mayo del 2017 en la pregunta sobre los
temas a los que el gobierno debera dedicar mayor esfuerzo, la mencin sobre co-
rrupcin expres un alza de 7% respecto de la medicin realizada a fines del 2016.
Junto a ello, el Estudio Nacional de Transparencia en apartado sobre percepcin
de corrupcin en organismos pblicos declar que existe un alza de 9% respecto de
los encuestados que expresaron que el nivel de corrupcin es mucho (MORI, 2016).
En este contexto, durante el ao 2015, el Presidente del Senado y militante de la De-

mocracia Cristiana Andrs Zaldvar, seal al diario La Tercera que el caso Caval,
tambin el caso Penta y lo que est pasando con Soquimich creo que, en general, es
como una culminacin de un proceso de crisis de la confianza en las instituciones.
Est en juego todo el sistema (La Tercera, 2015). Por su parte, el Premio Nacional
de Ciencias Humberto Maturana, analiz en el medio electrnico El Mostrador,
que esta crisis tica-moral no es producto de un error, es producto de un fraude
sistmico (El Mostrador, 2015). Asimismo, el Premio Nacional de Historia y aca-
dmico de la Universidad de Chile, Gabriel Salazar, analiz en la radio de la misma
casa de estudios que es irreversible la crisis de legitimidad y confianza en las ins-
tituciones (Radio Uchile, 2015).
El ex Presidente Ricardo Lagos Escobar analiz durante el ao 2016 que este proce-
so es la peor crisis poltica e institucional que ha tenido Chile (La Tercera, 2016).
La Presidenta Bachelet, refirindose al anlisis de Lagos, afirm que hay una cri-
sis de confianza, pero no una crisis institucional.
As tambin, para los acadmicos del Centro de Estudios Pblicos, Isabel Aninat y
Ricardo Gonzlez, el contexto por el que atraviesa el pas se trata de una profunda
crisis de confianza en las instituciones, no as de una crisis institucional. Esta cada
en la confianza afecta no slo a las instituciones polticas, tambin a las empresas,
distintos tipos de medios de comunicacin (excluyendo a las radios), y las iglesias.
En su anlisis los investigadores sealan que a pesar de que la corrupcin se ha
transformado en un tema relevante para ciudadana como expresan los diferen-
tes estudios de opinin presentados en prrafos anteriores esta percepcin no se
condice con el resultado del estudio de opinin pblica mayo-junio del 2016 don-
de un 68% de los encuestados expresa que nunca se ha enfrentado una situacin de
corrupcin en un servicio pblico. As, los escndalos de corrupcin seran slo un

aspecto de los motivos de esta alza en la desconfianza. Junto a ello, y como aspecto
central, plantean que la mala calidad de los servicios pblicos sera una importan-
te dimensin a considerar a la hora de analizar el escenario actual de descrdito,
el cmo impacta la accin del Estado en la vida cotidiana de las personas (Aninat y
Gonzlez, 2016).
Para el acadmico de la Universidad de Chile, Manuel Antonio Garretn, nuestro

pas estara en un contexto de crisis poltico-institucional, motivada por la incapa-
cidad de recomponer el modelo socio-econmico y poltico, como tambin por el
agotamiento de los procesos parciales de correccin efectuados por los gobiernos
democrticos. Es decir, el contexto es ms complejo que una crisis de confianza o
de las lites y no se reduce a un problema de nuevas clases medias insatisfechas. La
crisis actual estara compuesta de dos dimensiones: una estructural, que se arras-
tra desde el proceso de transicin a la democracia, es decir, una crisis que se sostie-
ne en el tiempo; y por otra parte, una crisis coyuntural, que agudiza el proceso an-
terior producto de escndalos pblicos que involucran una relacin espuria entre
dinero y poltica (Garretn, 2017).
Este conjunto de resultados de mediciones de opinin pblica, anlisis y opi-

niones dan cuenta que de manera transversal en el campo poltico e intelec-
tual se reconoce la existencia de una situacin de crisis. Entre las interpre-
taciones que han surgido en este contexto, se llegado a cuestionar la capacidad
de representacin de las instituciones democrticas tradicionales, advirtiendo
que la representacin como ejercicio inherente a la democracia se encuentra en
crisis. As, se ha intensificado la prdida de la centralidad de la poltica en la
vida cotidiana de las y los ciudadanos, como tambin, se ha intensificado la so-
brevaloracin de la realizacin personal por sobre lo colectivo, consecuencia de
la instalacin de sociedades donde el excesivo consumo y la amplia valoracin
negativa de lo pblico.
II. Respuesta desde el Estado: Agenda de Probidad y

Transparencia y Reformas a Partidos Polticos
Las polticas pblicas anticorrupcin han sido impulsadas en Chile justamente

en contextos de crisis. Esta prctica hace que el pas cuente con mecanismos de
respuesta efectivos frente a situaciones de este tipo. Pero a su vez, que este tipo
de polticas sean de carcter reactivas, la motivacin de las lites se relaciona a
revertir situaciones donde se pone en cuestin, justamente, la legitimidad de esa
lite en el poder.
La primera crisis por escndalos vinculados a la corrupcin desde el retorno de

la democracia tuvo un fuerte significado. Terminando el gobierno de Patricio
Aylwin, la capacidad de los civiles gobernando el pas se pona en duda ya no slo
por la sombra que provocaba la continuidad de Pinochet al mando de las Fuerzas
Armadas, tambin porque el presagio de la corrupcin desatada que se haba profe-
tizado desde la derecha, previo al trmino de la dictadura, poda comenzar a cum-
plirse a partir del caso que se denomin davilazo.
A raz de este escndalo, el recin asumido Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle

convoc, mediante decreto1, la formacin de la Comisin de tica Pblica, con el
mandato de evacuar en el plazo de cien das un informe con propuestas en materia
de modernizacin del Estado y medidas para prevenir la corrupcin. Esta accin
no estaba limitada slo a la esfera de accin de CODELCO, como tampoco de las
empresas del Estado. Se pretenda concebir un conjunto de reformas que elevara
los estndares de probidad en la actividad pblica en su ms amplio sentido, pues
la lite civil gobernante requera reafirmar su legitimidad contra la incipiente ins-
talacin en la opinin pblica de la idea de una cierta incapacidad para gobernar.
La Comisin estuvo conformada por personalidades polticas de derecha y de la

Concertacin, adems de los ms altos representantes de los poderes del Estado.
El diagnstico ahond en la tradicin de probidad de la administracin pblica y
poltica de Chile, sealando que la creacin de la instancia no se corresponda a
una reaccin por los escndalos conocidos, sino por la necesidad de fortalecer a las
1 Decreto Supremo 423 de 1994, Ministerio del Interior.

instituciones para prevenir actos de corrupcin, los que seran inherentes a todo
ejercicio humano del poder.
Las medidas propuestas fueron de distinto nivel y tuvieron tambin diferentes

destinos. Medidas ambiciosas como el rango constitucional de los principios de
probidad y transparencia slo vieron la luz con las reformas constitucionales del
ao 2005, 11 aos despus. Por otra parte, el establecimiento de la obligacin para
un nmero acotado de autoridades de hacer declaraciones de patrimonio e intere-
ses, un incipiente rgimen de inhabilidades e incompatibilidades y la sancin ad-
ministrativa al trfico de influencias fueron importantes reformas en ese tiempo
en materia de corrupcin, concretadas en la ley N19.653 de 1999. La creacin del
Consejo de Auditora General de Gobierno en 1999, el establecimiento progresivo
del sitio electrnico chilecompra.cl para compras y licitaciones pblicas en 1999, la
creacin de la Comisin para la Proteccin de las Personas en el 2001, y el fortaleci-
miento de las atribuciones fiscalizadoras de la Contralora General de la Repblica
en el 2002, son otras de las importantes medidas de la agenda anticorrupcin que
se concretaron a partir de las propuestas de la Comisin de tica Pblica.
La Comisin estableci una relacin entre transparencia y medidas anticorrupcin.

En ausencia de disposiciones, mecanismos e instrumentos que hagan exigible la
transparencia, la probidad pblica no puede ser sometida al escrutinio ciudadano
y, en consecuencia, su mera enunciacin es letra muerta2 . Lamentablemente, las
medidas que avanzaron con mayor intensidad fueron las relacionadas con el mbi-
to de la probidad, no as las que promovan regular el acceso a informacin pblica
o regular con mayores niveles de transparencia el financiamiento electoral. Am-
bos temas postergados por los tomadores de decisiones se iban a transformar, aos
ms tarde, en nuevos escndalos de corrupcin.
Los casos Toldos, Coimas y el MOP-Gate, con sus 25 aristas, generaron una
insostenible situacin de escndalo pblico durante el gobierno de Ricardo La-
gos. A diferencia de la reaccin anterior, el Presidente Ricardo Lagos sent las
bases de un acuerdo poltico que contena propuestas para mejorar la eficacia y la
2 Informe de la Comisin Nacional de tica Pblica sobre la Probidad Pblica y la Prevencin de la Corrupcin,
1994, pgina 5.
eficiencia del Estado en la provisin de servicios sociales, con probidad y trans-

parencia de sus acciones.
Los acuerdos se agruparon en tres grandes reas: Modernizacin del Estado,

Transparencia y Promocin del Crecimiento. El consenso poltico en la gnesis
de las medidas de esta agenda permiti avanzar con celeridad en buena parte de
las propuestas. Ese mismo ao 2003, se logr establecer un registro de personas
jurdicas que reciben donaciones del Estado (ley N19.862), se cre la Comisin
Especial Mixta de Presupuestos (ley N19.875), se estableci la restriccin de gas-
tos reservados y asignaciones especficas y transparentes para funcionarios (ley
N18.863), se modific la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la
Administracin del Estado, se consagr legalmente el sistema de compras pblicas
(ley N19.886) y se estableci un Sistema de Alta Direccin Pblica (ley N19.882).
Principalmente aunque no exclusivamente los casos Toldos y MOP-Gate

tuvieron una motivacin centrada en la necesidad de recaudar dinero para las cam-
paas polticas. Hasta ese momento la regulacin del financiamiento electoral y de
los partidos polticos, al no estar regulado, era una caja negra. La regulacin del fi-
nanciamiento electoral fue una de las medidas de la Comisin de tica Pblica que
no logr concretarse, pero que se transform en una prioridad del acuerdo poltico
del ao 2003, en la que se cre la Ley de Lmite, Control y Transparencia del Gasto
Electoral (N19.884).
Esta normativa consider el mecanismo de donaciones reservadas y la posibilidad

de donaciones a campaas electorales por parte de personas jurdicas, ambos ins-
trumentos muy cuestionados en los aos posteriores. Adems, la regulacin no
contempl el fortalecimiento de una institucin fiscalizadora, entre otras defi-
ciencias que generaran la crisis del ao 2015.
Con posterioridad al acuerdo poltico del ao 2003, se concretara la consagra-

cin constitucional de los principios de transparencia y probidad con las refor-
mas del 2005, que tambin contemplaron la creacin de comisiones especiales
investigadoras en la Cmara de Diputados para fortalecer su rol fiscalizador
ante el ejecutivo.
Las deficiencias del incipiente modelo de regulacin de las campaas polticas ge-
neraron una nueva crisis el ao 2006, a travs de los casos Chiledeportes y empre-
sas fantasmas. A raz de estos casos, la Presidenta Michelle Bachelet conforma un

grupo de trabajo compuesto por 7 expertos para la elaboracin de un informe con
propuestas para una nueva agenda de probidad y transparencia.
Se propusieron medidas sobre transparencia, el sistema de alta direccin pbli-

ca, el financiamiento de campaas y partidos polticos, el reforzamiento de los
sistemas de control del Estado y otras medidas tendientes a favorecer la probidad
y transparencia. Muchas de las propuestas de esta Comisin se basaron en las re-
formas pendientes de la Comisin de tica Pblica de 1994, destacando entre sus
logros en el corto plazo la Ley de Acceso a Informacin Pblica (N20.285) y la Ley
que Protege al Funcionario que Denuncia Irregularidades y Faltas al Principio de
Probidad (N20.205).
Como ya hemos visto, entre los aos 2014 y 2015 vivimos una sensacin de crisis
generalizada por casos de financiamiento irregular de la poltica y otros de corrup-
cin. La respuesta institucional fue nuevamente la conformacin de una instancia
de expertos que realizara propuestas de modificaciones al diseo institucional. La
Presidenta Bachelet convoc3 en marzo del 2015 la conformacin de un Consejo An-
ticorrupcin, compuesto por personalidades pblicas y acadmicos de distintas sen-
sibilidades polticas.
Este Consejo, en el plazo de 45 das, elabor un informe con 236 recomendaciones,

de las cuales el 92% fue incluida en el informe por la unanimidad de sus miembros.
Las propuestas se agruparon en 5 grandes temas: Prevencin de la Corrupcin, Re-
gulacin de conflictos de inters, Financiamiento de la poltica para fortalecer la
democracia, Confianza en los mercados, e Integridad, tica y derechos ciudadanos.
As como una de las caractersticas de la agenda del 2003 fue incorporar elemen-
tos relacionados con el crecimiento econmico y el fortalecimiento de la compe-
tencia en los mercados, la agenda del 2015 tambin tuvo como rasgo distintivo
incorporar propuestas ms all del mbito especfico de los mecanismos institu-
cionales para el control y la prevencin de la corrupcin, abarcando otras tem-
ticas estrechamente relacionadas, por cierto que compusieron un horizonte
3 Decreto N002/2015 Ministerio Secretara General de la Presidencia, que Crea Consejo Asesor Presidencial
contra los Conflictos de Inters, el Trfico de Influencias y la Corrupcin.
de reformas amplio para delinear un nuevo diseo institucional en Chile para el

combate a la corrupcin.
An siendo un paquete de medidas ambiciosa, la agenda del 2015 tuvo en dos aos
un xito relevante, en comparacin al alcance, la velocidad y la magnitud de las re-
formas que las agendas anteriores pudieron implementar en el plazo de dos aos.
Entre el 2015 y el 2017 se han publicado 11 leyes con incorporaciones sugeridas por
el Consejo Anticorrupcin, algunas de las cuales elevan los estndares de transpa-
rencia y probidad en reas tremendamente fundamentales, como el financiamien-
to de la poltica. Se prohibi la donacin de empresas privadas a las campaas elec-
torales y al financiamiento de partidos polticos, y se aument el nivel de aportes
pblicos para el financiamiento de partidos y campaas, mejorando las condicio-
nes de equidad en la competencia electoral y fortaleciendo institucionalmente a los
partidos polticos (Ley N20.915 que fortalece el carcter pblico y democrtico de
los partidos y facilita su modernizacin, y Ley N20.900 sobre fortalecimiento y
transparencia de la democracia). Adems, en este mismo mbito, se dot de auto-
noma constitucional al Servicio Electoral, de modo que el ente fiscalizador conta-
ra con mejores herramientas para la realizacin de las labores de fiscalizacin de
los nuevos estndares (Ley 20.860).
Se cre un Plan de Formacin Ciudadana para los establecimientos educacionales

reconocidos por el Estado (Ley N20.911), se establecieron obligaciones de declarar
el patrimonio a ms de 60.000 autoridades y funcionarios pblicos con un alto es-
tndar de transparencia, adems de la obligacin de constituir contratos de admi-
nistracin de activos para ciertas autoridades (Ley N20.880 sobre probidad en la
funcin pblica).
En la actualidad, Chile an mantiene importantes desafos en relacin a su diseo

institucional y a los mecanismos de poltica pblica que se han concebido para el
control y la prevencin de la corrupcin. La alta actividad legislativa en torno a es-
tos temas en los aos 2015 y 2016 actualizaron adecuadamente parte de este diseo
institucional, pero an quedan importantes reformas pendientes, como el fortale-
cimiento de los municipios para combatir la corrupcin, el control de los gastos en
las Fuerzas Armadas y de Orden, la regulacin de la puerta giratoria entre el sector
privado y el sector pblico, entre otras.
Es difcil que un pas pueda aspirar a eliminar la corrupcin. Por eso, la impor-
tancia de contar con una agenda permanentemente actualizando los estndares
en estas materias, provocar que Chile no slo reduzca la incidencia de casos de
corrupcin, sino tambin, y ms importante an, tenga respuestas institucionales
slidas que permitan que la aparicin de nuevos casos no genere crisis que afecten
la legitimidad y confianza en las instituciones y actores pblicos.
III. Una redefinicin identitaria del poltico
La corrupcin genera un crculo vicioso en la relacin entre ciudadana y gober-

nantes. Cada caso de corrupcin hace ms probable que la desconfianza se con-
solide como una condicin sistmica de nuestra democracia. Se puede establecer
una distancia muy difcil de revertir entre gobernantes y gobernados, ya que la
corrupcin incentiva el desprecio por lo pblico, el desinters por la poltica y un
nocivo impulso a que los ciudadanos sobre-estimen la relevancia de las soluciones
que ofrece el mercado, o a las que se puede acceder individualmente, en desmedro
de la construccin colectiva de la vida comunitaria.
Estas repercusiones son tambin fomentadas y aprovechadas por proyectos pol-

ticos que fomentan la exclusin, ya sean de corte neoliberal mermando la legi-
timidad del Estado y fomentando la omnipresencia del mercado como de corte
populista en el sentido de oponer a los intereses del pueblo cualquier medida
que privilegie ante cierta coyuntura la responsabilidad poltica.
Hay muchas perspectivas tericas que explican el origen de la corrupcin. Algunas

se concentran en las motivaciones personales para obtener beneficios propios, y
otras le asignan a las estructuras sociales o institucionales el mayor grado de res-
ponsabilidad al determinar la conducta de las personas. El diseo institucional es
una dimensin clave para el combate a la corrupcin, pues se trata de un conjunto
de incentivos, sistemas de control, responsabilidades y deberes de los actores p-
blicos que pueden eficazmente inhibir o incluso detectar tempranamente los actos
corruptos. Por esto, el avance de las agendas descritas anteriormente es funda-
mental para el combate a la corrupcin. Pero no es exclusivo.
El combate a la corrupcin tambin debe concebirse en la construccin de una es-

tructura de significados asociados a la prctica del poder poltico, es decir, a una
tica poltica que puede o no favorecer el surgimiento de actos corruptos y el flore-
cimiento de una cultura poltica de la corrupcin. Una de las claves para revertir la
crisis de legitimidad de las autoridades democrticas es la capacidad de control que
pueda tener la sociedad sobre sobre sus gobernantes. Esto es muy distinto al au-
togobierno. Para lograr lo que Rosanvallon denomina una democracia de ejercicio
(2015) hay que definir las cualidades esperadas de los gobernantes y sus relaciones
con los gobernados, considerando una tica particular a estos fines.
Si nos preguntamos en la actualidad qu es ser un buen poltico vamos a encon-

trarnos frente una gran cantidad de respuestas. Un gestor, alguien que convoca,
el estratega, el calculador, el que se anticipa, el que posee una visin, el que tiene
carisma, son slo algunas de las respuestas vigentes en la actualidad. La construc-
cin de esa identidad puede volver vulnerable al propio actor, y a las instituciones
que representa, a cometer actos que puedan considerarse como corruptos.
No se trata de sugerir que el poltico tenga que caracterizarse por slo una de
estas cualidades, pero s es importante la reflexin en torno a esa pregunta, por-
que sus hipotticas respuestas definen lo que consideramos como la identidad que
debe tener el poltico, o el tipo de tica que regir su conducta. Esta tica no debe
basarse en la virtud, o la pureza, sino en la vocacin de construir una nueva rela-
cin entre gobernantes y gobernados.
Esto es lo que est al centro del problema de legitimidad y confianza que vivimos
en la actualidad, la relacin que establecen los gobernantes con la sociedad y la so-
ciedad con sus gobernantes. Y reconfigurar esa relacin ser clave para revertir la
apata y la desafeccin.
Ayudan al proceso de reconfigurar esta relacin las reformas que hemos visto en
las agendas anticorrupcin. Sirven como una gua de la conducta, pero siempre
debemos considerar este tipo de normas como estndares ms all de los proce-
dimientos que establecen, pues si no la tentacin de caer en las zonas grises nos
har vulnerables a la corrupcin, o al menos generar la sospecha, por parte de la
ciudadana, de que se ha actuado sin apego a la tica.
La responsabilidad que recae en un actor poltico es distinta de la de los ciudadanos

comunes. Existen otras exigencias con las que se evalan sus actuaciones. Cuando
un ciudadano comn comete un delito de fraude a otro particular, sobre l recaer
la sancin que corresponda sin ms repercusin social. Si el fraude lo comete un
poltico, en contra del fisco o de otro particular, no slo se viola una norma fiscal,
se daa tambin la confianza pblica en las autoridades y las instituciones. La co-
rrupcin del poltico genera mayores daos que la del ciudadano, porque afecta la
reputacin de las organizaciones que representa (Mifsud, 1996).
As como un actuar tico es central en la definicin identitaria del poltico, tam-

bin lo es, de cara a los desafos que nos impone la actual crisis de legitimidad de las
instituciones, ceirse al principio de transparencia. La transparencia no hay que
concebirla como visibilidad. No se trata de generar las condiciones que permitan
conocer los detalles de la vida ntima de las autoridades, sino de poder acceder a
informacin que permita evaluar su desempeo como tal.
La transparencia debe concebirse como un instrumento potente para crear un

genuino clima de integridad. No como un instrumento puramente de control, o
como un fin en s mismo. Va ms all de la mera publicidad de los rganos del Es-
tado o de las autoridades. Se refiere a poner en nivel a quienes son sujeto de trans-
parencia frente a los ciudadanos. La transparencia genuina es al fin de cuentas
ceder poder, por lo que los actores polticos deben valorar esta cesin de poder,
ese es el desafo, considerarla una proteccin a su reputacin personal y de las
instituciones que representan.
La ciudadana que conoce y comprende los asuntos pblicos, que se encuentra

empoderada, establece una nueva y ms estrecha relacin con los gobernados,
no buscando controlar o dirigir al gobernante, sino conociendo los fundamen-
tos de sus acciones y teniendo elementos para una evaluacin crtica verdadera-
mente reflexiva.
La corrupcin como concepto se relaciona con actos de abuso de poder que tienen
por objetivo obtener beneficios propios o particulares, tanto en el mbito pblico
como privado. Tal como expone el informe PNUD Auditora a la Democracia
(2014) los actos de corrupcin afectan sistemticamente el fundamento de la ciu-
dadana democrtica al perpetuar una desigualdad fundada en el acceso de unos
pocos al poder, dinero y conexiones personales, obstaculizando el libre ejercicio de

los derechos civiles, polticos, econmicos y culturales.
Los casos de corrupcin ms generalizados estn relacionados con el financia-

miento de la poltica. A diferencia de otros pases, en los que la corrupcin es mo-
tivada para el enriquecimiento personal de quienes cometen aquellos actos de co-
rrupcin, en el caso chileno, al menos los casos de corrupcin ms generalizados,
tienen que ver con el financiamiento de la actividad poltica. Esto no debe servir
como un atenuante ante los actos cometidos, pues desde el caso Toldos el ao 2002
a los casos recientemente conocidos para financiar irregularmente campaas po-
lticas, deben concebirse como actos derechamente corruptos, pues afectaron di-
rectamente las condiciones de igualdad de nuestra sociedad, en los trminos sea-
lados por el PNUD recin sealados.
De esta forma, con sociedades ms modernas, interconectadas y con mayor poder

de fiscalizacin, producto del aumento estrepitoso del volumen de informacin
disponible, la demanda por saber ms, y a la vez, de criticar y opinar libremente,
han abierto un nuevo escenario de disputa por el poder, donde los estndares de
comportamiento probo y transparente son cada vez ms exigentes. En este con-
texto, se debe relevar el combate a la corrupcin como un aspecto central del pro-
ceso profundizacin democrtica, y ms an, como una dimensin relevante en la
lucha por sociedades ms justas.
IV. Referencias Bibliogrficas
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chelet-hay-una-crisis-de-confianza-pe- dad-y-confianza-en-las-instituciones/
ro-no-una-crisis/2016-08-05/185512.html
64
Rol del Estado, justicia constitucional y

derechos fundamentales en el marco de
una nueva Constitucin
Flavio Quezada Rodrguez y Eduardo Chia Ramrez
R E SU M EN
Este artculo entrega un diagnstico crtico de la constitucin

chilena a partir del paradigma del constitucionalismo social y
propone elementos mnimos que debiese contener una nueva
constitucin en relacin a los derechos fundamentales. Para
tal efecto, (i) se esboza un panorama general de los caracteres
fundamentales del constitucionalismo social y liberal. Luego se
indican los elementos que generan tensin entre ambos paradig-
mas; (ii) se evala el rendimiento que ha tenido el Tribunal Cons-
titucional chileno como elemento neutralizador del autogobier-
no popular y perpetuador de la idea originaria de la constitucin.
En concreto, a partir de la observacin de la manera cmo ha
resuelto el control de constitucionalidad de las ltimas reformas
legislativas gubernamentales con impacto social; (iii) finalmente,
se entregan los rasgos generales de los contenidos mnimos que
debiese recoger una nueva constitucin en lo que concierne a los
derechos fundamentales. Para dicho fin, utilizamos el estndar
material que nos proporciona el paradigma del constituciona-
lismo social; la cuarta parte (iv), corresponde a las conclusiones.
Rol del Estado, justicia constitucional y derechos | 65
fundamentales en el marco de una nueva Constitucin
I. Constitucionalismo: Dos paradigmas
Inicialmente, las constituciones escritas modernas emergen como uno de los pro-
ductos polticos ms sofisticados del liberalismo. Su finalidad primigenia, como es
conocido, fue fijar las relaciones y equilibrios de poderes polticos de los rganos
del Estado. Vale decir, las constituciones concentraron los arreglos mecnicos que
hacen posible el equilibrio entre dichos poderes.
En trminos histricos, los derechos fundamentales se establecieron en las consti-

tuciones liberales escritas de los siglos XVIII y XIX con la finalidad de operar como
lmites al actuar del consolidado Estado moderno. Principalmente, son libertades
bsicas que se aseguran bajo el ropaje de la forma jurdica constitucional.
Con posterioridad, las constituciones tambin permitieron poner coto a ciertas

decisiones de las mayoras que incidan en los derechos de la persona. As entonces,
se aslan jurdicamente los derechos fundamentales y se parapetan en las constitu-
ciones modernas. Siendo ello as, oper la relacin entre derechos y constitucin
como una frmula de garanta. La constitucin, entonces, no solo funda el Estado
y lo organiza en su mecanicismo, tambin lo limita en su actuar y en las posibilida-
des que ste posee para regular aquellas esferas que conciernen a los derechos de
las personas. Ese es, a grandes rasgos, el paradigma del constitucionalismo liberal:
limitar al soberano.
Dicho todo eso, si observamos el desenlace histrico de los ltimos siglos, cabe
decir que durante el siglo XX el paradigma del constitucionalismo liberal se hizo
crtico. No resisti sus propias estructuras constitutivas. Sus estrategias jurdicas
y polticas resultaron socialmente insuficientes, especialmente, en lo que concier-
ne a la relacin entre constitucin y derechos. Emerge entonces, otro paradigma: el
paradigma del constitucionalismo social.
Este nuevo constitucionalismo entiende de una manera distinta la relacin entre

Estado, justicia constitucional, constitucin y derechos fundamentales. Aqu el Es-
tado ya no es una amenaza para stos, sino que es una entidad poltica necesaria para
la operativizacin y efectividad del cumplimiento de los principios que establecen
derechos en las constituciones. Bajo esta ptica, los derechos fundamentales ya no
son solamente los derechos liberales clsicos: los derechos de la ilustracin; ahora
66 | Flavio Quezada Rodrguez y Eduardo Chia Ramrez
los derechos son tambin herramientas que permiten la construccin de ciudadana.

Ya no son solo los derechos a los mnimos. Antes bien, los derechos sociales son, en
efecto, principios constitucionales que operan como dispositivos estructuradores
de polticas pblicas con impacto social. El Estado adquiere otro rol.
A este respecto, el constitucionalismo social evidenci problemas que no fueron

resueltos por el constitucionalismo liberal. En cierta medida el esfuerzo emancipa-
dor de este ltimo fracas en tanto no pudo facilitar o al menos posibilitar en tr-
minos efectivos la transformacin social y la democratizacin sustantiva de la de-
cisin poltica colectiva. El paradigma del constitucionalismo liberal contribuy a
la invisibilizacin del conflicto de clase. En este caso, a travs de la marginacin de
la consideracin de los elementos populares, subalternos y desaventajados. Y esto
fue de esa manera porque se privilegi jurdicamente a las clases aventajadas que
han estado asociadas, inicialmente, al poder del capital industrial y, recientemen-
te, al poder del capital transnacional. La constitucin moderna asume la juridifi-
cacin de los propsitos econmicos, polticos y sociales de las clases dominantes.
Por otra parte, el paradigma del constitucionalismo liberal perpetu ciertos

dispositivos jurdicos formales que han contribuido a imposibilitar la subver-
sin de las formas de explotacin y monopolio garantizadas mediante el res-
guardo reforzado de los derechos del individuo como la propiedad privada
por sobre los bienes comunes y los derechos sociales. Se ha priorizado la clase
de derechos que en el momento mismo en queel reclamo para la realizacin del
goce individual es resuelto a travs del ejercicio de stos, resultan a su vez vio-
lentados los derechos de los explotados.
Considerado dichos elementos histricos, no podemos sino decir que la consti-

tucin chilena es un fiel reflejo de lo que el constitucionalismo liberal promovi y
consolid. La constitucin chilena se enmarca en dicho paradigma. Agrava esta ca-
racterstica el particular contexto autoritario y espurio que vio nacer a la Carta Fun-
damental. Fue en dicho momento donde se organizaron sus estructuras bsicas;
con posterioridad, el rgimen prepar sospechosas validaciones procedimentales.
Bajo este esquema, la constitucin chilena ha rehuido por completo el paradigma

del constitucionalismo social. De hecho, esta constitucin ha perpetuado, confor-
me a su diseo estructural, la hostilidad hacia las mayoras democrticas. Esto es
as pues ha impedido que la ciudadana pueda decidir por s misma sobre sus de-
rechos fundamentales. Ello se explica porque un conjunto de dispositivos estra-

tgicamente dispuestos en la estructura constitucional han logrado dificultar la
operatividad de los principios del constitucionalismo social y han imposibilitado
el autogobierno popular. Esta situacin debe ser cambiada.
a. Los problemas del constitucionalismo liberal y la constitucin chilena
La inercia poltica a la que nos ha conducido la ordenacin social dispuesta en la

constitucin de 1980 ha condicionado el ejercicio efectivo de la soberana popular.
Aquel pueblo que engloba, en trminos enunciativos, a las mujeres, los indgenas,
los trabajadores, los estudiantes, la comunidad LGBTI, los agraviados, los pobla-
dores y los desaventajados sociales. Y es que no hay un genuino pueblo ejerciendo
soberana; muy por el contrario, quienes operan como participantes activos del
proceso representan solo una faccin elitista que se acomod en la estructuracin
constitucional originaria. En este contexto, la constitucin chilena ha extraviado
el ejercicio del poder poltico popular a fin de resguardar aquel puado de privile-
gios que aqulla garantiza a los aventajados y los poderosos. Bajo estas circunstan-
cias, la voz de algunos vale ms que la de otros.
De igual manera, tal como lo adelantamos, la constitucin chilena, a travs de una

serie de dispositivos institucionales estratgicamente establecidos ha materiali-
zado la constitucionalizacin de uno de las grandes conquistas del liberalismo: la
neutralizacin de la conflictividad poltica. Tenemos as una constitucin que es
poltica pero que paradjicamente opera en favor de la inocuidad de lo poltico para
de esa manera conseguir la invisibilidad de toda forma de cambio social.
Por otra parte, bajo la constitucin de 1980, la voluntad popular de las mayoras ha
recibido tratamiento de minora carente de capacidad poltica puesto que el pueblo
se ha visto imposibilitado de ejercer adecuadamente su agencia poltica. Y es que
la constitucin de 1980 se lo propuso. Bajo tal contexto, no ha sido posible realizar
los derechos sociales a travs de la direccin de un Estado propulsor de polticas
sociales. Y es que el Estado tambin ha sido cercenado por la constitucin en sus
posibilidades de materializar estos derechos.
Dichas consideraciones permiten aproximar un entendimiento de situaciones

como la desafeccin y la ausencia de respeto y de reconocimiento social del r-
gimen institucional que esta constitucin instaur. Aqu la clase de decisiones

impuestas en su momento por el constituyente autoritario no representan a una
porcin significativa del pueblo. Esto es as porque ste no fue partcipe de dicha
decisin. Esto permite sostener que el escenario poltico-constitucional actual es
frgil, tanto en sus cimientos, como en sus efectos institucionales. Tal como aseve-
r Alain Badiou (2014) hoy por hoy hay solo una ficcin de legitimidad poltica. Una
ilusin que la mantenemos y justificamos a travs del simulacro del sufragio.
La constitucin, adems de anular la democrtica agencia poltica del pueblo, re-

sulta una barrera para la transformacin social: la hace imposible. Es por ello que
una nueva constitucin, genuinamente democrtica, sin un techo ideolgico que pe-
trifica en ella el ideario poltico de un determinado sector de la sociedad, es con-
dicin necesaria para posibilitar en trminos procedimentales la transformacin
social. Tanto es as que el actual texto constitucional, al aplicarse en funcin de sus
arreglos formales neutralizadores, ha dejado fuera del marco de lo democrtica-
mente decidible proyectos sociales y polticos que hacen sentido para la mayora de
la ciudadana desde el retorno a la democracia
Y es que la constitucin chilena ha sido establecida con el propsito de beneficiar

a alguien. Ninguna constitucin es desinteresada en ese sentido. Subyacen en ella
decisiones que involucran compromisos con las relaciones econmicas y de clase
los sectores poderosos. Si bien rasgos polticamente autoritarios asociados al in-
ters militar han sido reformados durante el transcurso de su trayectoria, la fiso-
noma general de un determinado modo de produccin que fue implantado y se
ha consolidado durante la vigencia de la constitucin se ha mantenido intacto.
El diagnstico antes expuesto permite sostener la inmediata necesidad de un an-

tdoto: una nueva constitucin nacida en democracia y dada por el pueblo para el
pueblo luego de un proceso de acuciosa deliberacin pblica. Esto permitir lograr
las frustradas reivindicaciones de participacin popular. Slo de esa forma ser po-
sible poner fin al simulacro. Esto significa que la materializacin de un reemplazo
de la constitucin debiese operar como punto de comunin e inclusin entre los
ciudadanos; surgira as un genuino nosotros desde el cual proyectar el por-venir
de nuestro pas.
b. El problema constitucional en Chile: negacin de poder popular
En atencin a las formas constitucionales que rigen en Chile, la poltica ha visto un

retroceso y el poder popular se ha reducido a una injerencia en espacios recnditos
de la esfera pblica. Discusiones polticas sustantivas que involucran la mejora del
rendimiento social de los derechos de los pobladores terminan siendo decididas y
definidas por la intervencin de abogados defensores del constitucionalismo libe-
ral y algunos de los jueces que integran el Tribunal Constitucional (en adelante,
TC). Lo mismo acontece con aquellas pretensiones sociales que busquen transfor-
mar las bases estructurales establecidas durante la dictadura. All ya no hay expre-
sin de la voluntad del pueblo.
En efecto, pareciera que ya no existe discusin pblica que no est sometida a lo

que podramos llamar un visado constitucional. Esto quiere decir lo siguiente:
cada intento de implementar una poltica pblica que resulta polmica se ve forza-
do a ajustarse a la constitucin impuesta para ser all visada por ciertos exper-
tos. Esta lite sabia seran los abogados constitucionalistas y el supremo defensor
de la constitucin: el TC.
Algunos ejemplos que grafican esto es la transformacin en lenguaje jurdico-cons-

titucional de los siguientes debates: sobre la disponibilidad y acceso a mtodos de
anticoncepcin de emergencia; respecto a la modificacin estructural de nuestro
sistema de pensiones; sobre el sistema educativo parvulario, escolar y universita-
rio; as como decisiones sobre mejoras al sistema de seguridad social y los derechos
laborales de los trabajadores chilenos.
Lo anterior es tremendamente problemtico e implica la siguiente consecuencia:

hoy en da a las fuerzas transformadoras les resulta insuficiente ganar elecciones
para aplicar el principio democrtico y la regla de la mayora a fin de adoptar decisio-
nes polticas con implicancias en los derechos sociales de las personas. Esto es as
porque para lograr realizar la voluntad popular mayoritaria en la asamblea legislati-
va se requiere contar no solo con la venia de los parlamentarios que se oponen a las
reformas, sino que tambin, con el visado eventual de los jueces constitucionales.
Con todo, lo problemtico para nuestros efectos no es la existencia misma de con-

trol judicial de constitucionalidad, lo cual ha sido largamente discutido en la teora
constitucional nacional y comparada, sino que el especfico rol que ha jugado el TC
en los ltimos tres aos. En efecto, aqul se ha alejado de un auto-entendimiento

como genuino tribunal, es decir, como tercero imparcial e independiente. Lo que
ha hecho este tribunal es comportarse activistamente, obviando cualquier deferen-
cia al legislador, en las reformas legales ms sentidas y debatidas por la ciudadana.
Ha actuado as qu duda cabe para demostrar, una y otra vez, mediante sus
sentencias, que no estar disponible para interpretar la constitucin en claves que
permitan incorporar otras visiones que no sean las de sus propios redactores.
Siendo ello as, el TC impide la materializacin de las decisiones democrticas po-

pulares. De hecho, este rgano ha ejercido una injerencia significativa en la consoli-
dacin de los principios que inspiraron a quienes redactaron e impusieron la cons-
titucin, cuyo norte estaba definido nada ms que por sus propios intereses. Esta
situacin debe ser corregida, pues es el ejercicio activo de aquella magistratura la
que ha dejado en evidencia que el nico camino posible subsanar el escenario actual
es un cambio constitucional total, mediante el ejercicio del poder constituyente.
I. El Tribunal Constitucional y la neutralizacin de la poltica
Dicho todo lo anterior, cabe emitir algunos comentarios sobre el rol que ejerce el
actual TC.
En trminos generales, ste ha sido objeto de diversas crticas. Varias de ellas di-
cen relacin con el papel que desempea una corte de estas caractersticas en una
democracia. Otras apuntan a cuestionar la existencia de aqul en dicho sistema
de gobierno. La ms elaborada de estas objeciones alude al carcter contramayo-
ritario: su finalidad es dejar sin efecto (ya sea con carcter general o para un caso
especfico) lo establecido en una ley. Vale decir: el mandato de una voluntad demo-
crticamente generada. Ser argumenta que en la prctica, las Cortes Constitucio-
nales toman decisiones contra las mayoras y no necesariamente para favorecer a
las minoras desaventajadas sino a las minoras polticas poderosas.
Sin perjuicio de ello, en esta ocasin resulta pertinente realizar una crtica concre-
ta y contextualizada en el momento histrico actual. Esta observacin ha de con-
siderar su integracin y diseo institucional presente. Decimos esto porque dicha
estructuracin ha convertido al TC en un actor que ha redirigido el contenido de

las reformas que se han intentado implementar, en particular, durante este gobier-
no. De ese modo, este tribunal ha ejercido durante el ltimo tiempo, con particular
eficacia, su rol neutralizador al aplicar la constitucin.
En igual sentido, este tribunal se ha atribuido de manera polmica el rol de guar-

din de la supremaca constitucional. Es decir, del modelo medular consagrado
en la constitucin vigente. De hecho, aquella magistratura, en ejercicio de sus
competencias y aplicando la constitucin, ha contribuido de forma invisible,
pero decisiva, al deterioro de la institucionalidad democrtica, al empeoramien-
to de la calidad de la deliberacin poltica y al afianzamiento de la desafeccin y
la despolitizacin.
a. Un Tribunal Constitucional binominalizado
En consideracin de lo antes dicho, hemos de examinar con mayor atencin este

rgano.
El mecanismo de integracin de sus magistrados est establecido en la constitu-

cin. La regulacin dispone que el tribunal estar integrado por diez ministros de-
signados de la siguiente forma: tres designados por el Presidente de la Repblica,
tres elegidos por el pleno de la Corte Suprema y cuatro elegidos por el Congreso
Nacional. De estos ltimos, si bien todos son nombrados por el Senado, dos de ellos
deben ser propuestos por la Cmara de Diputados.
Sobre esto ltimo, cabe decir que la Corte Suprema suele realizar concursos pbli-
cos de antecedentes y audiencias pblicas a fin de escoger ministros que cuenten,
a lo menos, con credenciales acadmicas suficientes para ejercer la magistratura
constitucional. La votacin para la eleccin es secreta. Hasta la ms reciente de las
designaciones, stas se haban caracterizado por respetar el equilibrio dado por el
efecto del sistema electoral binominal1.
1 Correspondiente a la eleccin de Jos Vsquez Mrquez el 29 de agosto de 2015. Con anterioridad, la Corte
Suprema haba elegido a Domingo Hernndez y Marisol Pea.
Por otra parte, las designaciones presidenciales no han impuesto un estndar si-
milar al descrito en el prrafo anterior. Si bien ha existido la prctica de nombrar
a destacados acadmicos, los distintos gobiernos en lo sucesivo han privilegia-
do a integrantes de reconocida cercana, cindose, en todo caso, al balance del
efecto binominal.
Finalmente, el Congreso Nacional ha sido mucho ms explcito en la binomina-

lizacin de la eleccin. Esto es as porque su criterio se ha fundado en replicar
los pactos polticos implcitos dados por la correlacin de fuerzas polticas con-
trincantes que deriva de los efectos del sistema electoral binomimal 2 . En tal sen-
tido, el Congreso en sus nombramientos ha privilegiado siempre dicha prctica
antes que los mritos acadmicos.
El proceso que acabamos de describir ha sido criticado por la academia, pues ha

permitido la designacin de miembros que no reuniran suficientes pergaminos.
Asimismo, el proceso en s ha devenido insuficientemente transparente en sus
etapas. Por ltimo, se ha explicitado que el escrutinio pblico de los mritos de los
candidatos ha sido mnimo.
Detrs de estas crticas existe la pretensin de la circunspeccin acadmica como

condicin necesaria para desempear el rol de juez constitucional. Siendo as, al
operar el criterio binominal para las designaciones, la idoneidad acadmica pa-
sara a un plano superfluo y el magistrado pasara a ser, ms que un erudito que
contribuya a la sofisticacin del derecho, un funcionario de los intereses de los
bloques polticos involucrados en sus designaciones. Se reclama, en definitiva,
ausencia de participacin y transparencia, hacindose presente un velado inters
gremial en la crtica.
Ahora bien, si bien dichas crticas son plausibles, no debemos olvidar que las de-
signaciones de los miembros del TC son decisiones adoptadas sobre la base de
criterios puramente polticos. Sin duda es necesario tener en especial conside-
racin el currculo y la trayectoria acadmica, intelectual o profesional del can-
2 Cabe prevenir que esto fue modificado en mayo del ao 2015 por la Ley N 20.840, que sustituye el sistema
electoral binominal por uno de carcter proporcional inclusivo y fortalece la representatividad del Congre-
so Nacional. Aun no existen elecciones bajo este nuevo modelo electoral, por lo que los efectos de la bi-
nominalizacin se extendern hasta que cese en sus funciones el ltimo de los magistrados elegidos bajo
dicho efecto.
didato, pero ello no puede ser una condicin necesaria para las toma de decisin
sobre las designaciones.
La agudizacin del problema de la binominalizacin de la designacin tiene que

ver, ms bien, con la ausencia de contrapesos de diseo institucional que mengen
la radicalizacin militante en las decisiones polticamente significativas de quie-
nes son nombrados. Esto alcanza particular intensidad en un esquema que va ne-
cesariamente acompaado del problema que significa que el TC ejerza el control
preventivo de las leyes. Es precisamente aqu donde los efectos de la binomina-
lizacin hacen crisis, porque es el momento en que el sistema de designaciones
facilita el redireccionamiento de la poltica pblica hacia los intereses de quienes
perdieron en la votacin parlamentaria, quienes adems son herederos del legado
ideolgico de la dictadura cvico-militar. Lo anterior, para empeoramiento de la si-
tuacin, genera el efecto perverso de convertir en superflua la decisin legislativa.
b. Un Tribunal Constitucional cerrojo que opera como tercera cmara
De otra suerte, tal como lo adelantamos, orgnicamente el TC posee competencias

constitucionales para ejercer el control preventivo de la legislacin. Esto significa
que puede impedir que proyectos de leyes o disposiciones de ellas se conviertan en
leyes de la repblica. Siendo ello as, el TC operara en la prctica como una ter-
cera cmara, pero carente de legitimidad democrtica. Este a su vez decidira con
politizacin sesgada, al ser utilizada su competencia por la minora poltica para
lograr lo que no fueron capaces de conseguir en las urnas y en la discusin y vota-
cin parlamentaria.
Considerado ello, si lo aplicamos al particular contexto chileno, el TC con su actual

integracin logr el clmax de un diseo institucional objetable. Esto es as porque
ha devenido en ser un actor partisano y militante, que ejerce su competencia pre-
ventiva sin contrapesos efectivos. Asimismo, su mecanismo de integracin est
viciado por los efectos de lo que hemos llamado binominalizacin. Cierra este
crculo aciago el hecho de que ha operado como uno ms de los dispositivos que
Fernando Atria denomin cerrojos de la constitucin, junto a las leyes superma-
yoritarias y el recientemente modificado sistema electoral binominal.
As, de acuerdo a lo expuesto por este autor, la suma de esta serie de mecanismos
institucionales formales insertos estratgicamente en la constitucin genera el
efecto de neutralizar la agencia poltica del pueblo. Aquello sera as porque en la
constitucin podemos encontrar [] un cmulo de cerrojos que inmunizaban lo
que para el proyecto poltico de la dictadura era importante: hacer imposible que
dicho proyecto fuera afectado por decisiones polticas democrticas, salvo cuando
se trataba de reformas o modificaciones que fueran aprobadas por los herederos de
la dictadura [] (Atria, 2013).
Pues bien, el efecto descrito es ntido y efectivo. Tanto es as que la derecha pol-
tica lo tiene claro y lo ha usado en su favor durante el periplo del gobierno de Mi-
chelle Bachelet. En efecto, parlamentarios opositores han requerido por incons-
titucionalidad varios de los proyectos de ley aprobados en el Congreso Nacional
que significaban introducir reformas significativas al estado de las cosas y que
haban sido legisladas con el fin de implementar aspectos del programa de go-
bierno cuyo impacto repercuta la profundizacin del alcance y de los derechos
sociales y la igualdad.
As, por ejemplo, pasaron por la decisin del TC en los ltimos tres aos, tanto por
requerimiento de la derecha o por imposicin constitucional: la ley de inclusin,
que eliminaba el lucro, el financiamiento compartido y la seleccin en la educa-
cin bsica y media (sentencia rol N 2781), la ley que crea el administrador pro-
visional y el administrador de cierre de instituciones de educacin superior (sen-
tencia rol N 2731), la ley que crea el acuerdo de unin civil (sentencia rol N 2786),
la ley de reforma tributaria que modific el sistema de tributacin de la renta e
introdujo diversos ajustes en el sistema tributario (sentencia rol N 2713), la ley
de presupuestos de 2016, respecto a la glosa que estableca la gratuidad en la edu-
cacin superior (sentencia rol N 2935) y, recientemente, la ley que moderniza el
sistema de relaciones laborales (sentencia rol N 3016).
Tanto es as que prontamente el TC deber resolver la constitucionalidad del pro-

yecto de ley que establece la interrupcin del embarazo cuando concurren tres
causales3 . En ese sentido, es de esperar que el TC haga lo mismo con los proyectos
3 A la fecha de escritura de este artculo, el requerimiento ya fue presentado al TC por parlamentarios de de-
recha: rol N 3739-17.
de ley de reformas al sistema de educacin superior y el que establece una nueva

educacin pblica. Los tres proyectos implican materializacin de propuestas em-
blemticas del gobierno que han tenido una amplia deliberacin pblica. En el caso
de la autorizacin del aborto bajo un modelo de indicaciones, vemos que adems
cuenta con un amplio y mayoritario apoyo ciudadano4 . Una vez ms la direccin
final de la poltica y de las reformas sociales parece residir en la decisin de este
rgano contramayoritario.
c. El Tribunal Constitucional y las reformas del gobierno de Michelle Ba-

chelet
Durante el transcurso del presente gobierno, el TC ha tenido una actividad consti-

tucionalmente intensa. Esto en nuestra opinin ha generado a lo menos tres efec-
tos cuestionables: i) el TC se ha alzado como un ente que dirige e inhibe la decisin
poltica democrtica y le ha entregado ese rol a la minora poltica que ha perdido
la eleccin y la votacin parlamentaria; ii) el TC ha sido efectivo y eficiente en la
dosificacin de su efecto neutralizador y; iii) el TC ha asumido un rol activista que
ha descuidado la circunspeccin en relacin a ciertas formas jurdicas, a fin de con-
cordarse con los intereses y objetivos de la minora poltica que decide estratgica-
mente acudir a l.
Esta intervencin del TC, en la forma descrita, no solo ha moldeado y truncado la

decisin legislativa, sino que tambin ha generado un efecto que inhibe y direccio-
na a los rganos colegisladores. El resultado de aquello es el condicionamiento no
solo de la deliberacin democrtica, sino que tambin, de la negociacin entre los
diversos sectores polticos.
En efecto, quienes que no pueden utilizar la neutralizacin a su favor (sectores de

izquierda o progresistas), se ven obligados a ceder en sus posturas mucho ms all
de lo deseable en un contexto democrtico. Esto es as porque estos sectores se
ven constreidos a la aceptacin no de sus pretensiones originarias sino que de lo
4 Track semanal de opinin pblica Plaza Pblica CADEM [Julio, 2017]: Un 70% de los encuestados declara
estar de acuerdo con el proyecto que legaliza el aborto bajo tres causales: inviabilidad del feto, riesgo de
salud de la madre y por violacin. En esta lnea, un 60% afirma que la mujer tiene derecho a realizarse un
aborto bajo determinadas circunstancias especficas, un 22% bajo cualquier circunstancia y slo un 16%
bajo ninguna circunstancia. Puede ser consultado en: https://goo.gl/Xez9rh
menos algo de la negociacin. Emerge entonces una amenaza permanente res-

pecto a que la minora poltica neutralizadora revierta su derrota y logre imponer
sus posturas mediante una decisin favorable a sus intereses por parte del TC. Para
solo dar un ejemplo de esta malograda situacin, recurdese que durante la trami-
tacin de un emblemtico proyecto de ley de la reforma educacional, la minora,
encabezada por el diputado Jaime Bellolio, amenaz a quienes haban ganado una
votacin parlamentaria con la siguiente frase [] no importa. Vamos al Tribunal
Constitucional. All estamos 6/4 [].5
Siendo esto as, no resulta extrao que exista frustracin de las amplias mayoras
sociales que ven inhibida la posibilidad de realizacin de sus demandas a travs de
la institucionalidad democrtica. Es plausible pensar que debido a dicha circuns-
tancia, los ciudadanos terminan inmersos en el escepticismo total respecto de lo
que la institucionalidad puede ofrecer para dar satisfaccin a sus exigencias.
De este modo, cumpliendo el TC con el rol que la constitucin le entreg, ste se

entiende a s mismo ms bien como un guardin de la constitucin (es decir, de
la decisin neutralizadora) antes que como un tribunal que debe ajustarse a las for-
mas del derecho para decidir. Estas son las dos posturas en tensin en el seno de
esta institucin: el desatado activismo de algunos ministros que actan como ser-
vidores polticos y la autorrestriccin de aquellos de sus miembros que entienden
que ejercen la funcin de jueces de un tribunal.
La tensin a la que hacemos mencin ha sido evidenciada durante el proceso de re-

formas implementado por el actual gobierno. No fue difcil advertir la frivolidad y
ligereza jurdica de los requerimientos presentados por la derecha, quien prescin-
di de toda forma y coherencia jurdica, a fin de centrarse en el objetivo sustancial:
neutralizar (como sea) la poltica del gobierno.
De este modo, el TC, con su actual integracin y diseo, al ser funcional a la instru-
mentalizacin que la derecha ha hecho de l (y con el asentimiento de algunos de
sus integrantes), ha puesto en jaque, sin suficiente visibilizacin, las formas del de-
recho al convertir en superfluos los argumentos jurdicos-constitucionales porque
5 La Segunda, Reforma educacional, aborto y laboral las dirimir el Tribunal Constitucional, donde Gobierno
perdi la llave, 15 de octubre de 2015. Puede ser consultado en: https://goo.gl/6WdPrW (Refirindose a la
integracin favorable a su sector).
dado el carcter militante del TC solo importan la retrica poltica. Lo anterior es

preocupante porque conlleva latentes riesgos de trastocar la legalidad vigente y so-
cavar la configuracin institucional dispuesta por la constitucin, sino que adems
conlleva la imposibilidad de hacer efectivas reformas legales cuyos beneficiarios
son grupos ciudadanos que histricamente han sido postergados bajo el imperio
de la constitucin vigente.
II. Contenidos constitucionales que permitan el cambio

social
En los prrafos antecedentes hemos expuesto el problema que ha generado la apli-

cacin sostenida del estndar del constitucionalismo liberal y autoritario en Chile.
Nos detuvimos en el anlisis de la forma como opera el TC, en tanto dispositivo
perpetuador de la idea originaria de la constitucin chilena. Este rgano adems
opera como cerrojo y en el ltimo tiempo ya no solo se comporta como una ter-
cera cmara, sino que de plano est re-direccionando la poltica y el proceso legis-
lativo. En ese sentido, el TC viene a reemplazar y subvertir la decisin parlamenta-
ria. Esto es peligroso para la democracia pues consolida un gobierno de los jueces y
no de los rganos representativos y co-legisladores
Tal como lo hemos dicho, estas condiciones han generado un texto constitucio-
nal cuyo entramado institucional anula la agencia poltica mayoritaria e impide
la materializacin de aspiraciones polticas de amplios sectores histricamente
desplazados. Siendo ello as, el producto de la interpretacin de la constitucin
conforme al criterio de este TC que es cerrojo y adems est binominalizado,
debe ser desactivado a fin de romper con el paradigma del constitucionalismo
liberal y as posibilitar el cambio social.
Expuesto lo anterior, en lo que sigue corresponde entonces plantear qu conteni-

dos debiera positivar un texto fundamental para hacer posible la transformacin
social. Vale decir, para permitir la realizacin de las aspiraciones ciudadanas ma-
yoritarias. Para ello, resulta fundamental abandonar la positivacin constitucional
del programa poltico de la derecha (Estado subsidiario, derechos sociales debili-
tados y mercantilizados, derecho de propiedad privada reforzados, hiperpresiden-

cialismo, participacin ciudadana restringida), para consagrar un Estado Social
que imponga a los rganos estatales una finalidad especfica: cambio social, cuyo
correlato, en materia de derechos, sea un completo catlogo de derechos sociales
efectivamente garantizados.
Ciertamente, una nueva constitucin no generar cambios materiales en la vida

cotidiana de los ciudadanos, ni har operativos ipso facto los nuevos derechos
fundamentales que efectivamente consagre. Aquella no es la funcin de las cons-
tituciones. Ms bien, con una nueva constitucin, se facilitar que las aspiracio-
nes y de los subalternos puedan incorporarse, de forma real, al mbito de lo pol-
ticamente decidible.
Al ser desactivados aquellos elementos constitucionales que neutralizan la pol-

tica, sta debiese recuperar su lugar y cobrar relevancia entre los ciudadanos. As
stos podrn deliberar y decidir con genuina agencia colectiva los asuntos social-
mente relevantes para su dignidad del pueblo.
a. Algunos derechos fundamentales para la nueva constitucin del cambio

social6
A este respecto, en lo que concierne a los derechos fundamentales, en trminos

generales, la nueva constitucin debe reconocer el mximo valor a los principios
y convenciones internacionales que reconocen los derechos de las personas, sean
individuales o colectivos. De ese modo, se debiese establecer que corresponde a los
rganos del Estado respetar, promover y asegurar, en todos sus niveles de protec-
cin, el pleno ejercicio de los derechos humanos, propendiendo a su progresividad,
expansividad y ptima realizacin posible.
En tal sentido, la constitucin deber contener un completo catlogo de derechos,

deberes y garantas que plasme los derechos establecidos en los principios, decla-
raciones y convenciones internacionales de derechos humanos; reconociendo ex-
6 Algunos de los contenidos enunciados en esta seccin comparten lo acordado por la Comisin Nueva
Constitucin que oper en el seno del proceso programtico del Partido Socialista de Chile.
plcitamente que ellos sern un lmite a los poderes pblicos, pero tambin habili-
tarn su ejercicio, direccionndolos hacia su mxima efectividad.
Entre otros derechos, se deber consagrar el derecho a la vida e integridad fsica

y psquica de todas las personas, sin que puedan ser sometidas a torturas o tratos
crueles, inhumanos y degradantes. Se requiere abolir efectivamente la pena de
muerte, prohibir el trabajo forzado y la trata de seres humanos. Asimismo, toda
persona debiese tener derecho a una vida libre de violencia fsica y psicolgica tan-
to en el mbito pblico como privado.
Por otra parte, se debiese establecer el derecho a la igualdad y a la no discrimina-

cin arbitraria, proscribindose cualquier tipo de privilegio. Se debiera consagrar
tanto la igualdad ante la ley, como la igualdad material que garantice la efectividad
del ejercicio de los derechos. En tal sentido, toda persona debiese establecer el de-
recho a ser tratado igualitariamente, no pudiendo una persona ser discriminada
por motivos como la raza o etnia, la nacionalidad, la situacin socioeconmica, el
idioma, la ideologa u opinin poltica, la religin o creencia, la sindicacin o par-
ticipacin en organizaciones gremiales o la falta de ellas, el sexo, la orientacin se-
xual, la identidad de gnero, el estado civil, la edad, la filiacin, la apariencia perso-
nal, la enfermedad, discapacidad, o cualquier otra condicin social.
Por ltimo, en esta lnea nuclear de derechos bsicos que impliquen un minimum
minimorum iusfundamental, toda persona debiese tener derecho a que el Estado le
provea, de conformidad a estndares aceptables, bienes y servicios que permitan el
efectivo ejercicio de sus derechos, tales como salud y educacin pblica, seguridad
social. En tal sentido, el Estado debiese tener un rol activo en la provisin de condi-
ciones de vida que permitan aquello a todos y todas, entre otras medidas, orientando
su actividad prestacional hacia la gradual instauracin de una renta bsica universal.
III. Conclusiones
A lo largo de estas pginas hemos esbozado un diagnstico crtico del estado actual
de la relacin que se puede observar en Chile entre Estado, Justicia Constitucional,
constitucin y derechos fundamentales.
Al inicio, entregamos un panorama general de los paradigmas del constituciona-

lismo moderno que estn en constante tensin. Indicamos que la constitucin
chilena no se hace cargo del paradigma del constitucionalismo social y abraza
abiertamente el constitucionalismo liberal. El efecto negativo de esta situacin se
traduce en el establecimiento de impedimentos jurdicos amparados en la consti-
tucin que malogran las reivindicaciones de participacin popular. Asimismo, se
debilita la eficacia de los derechos sociales y se trunca el protagonismo y consoli-
dacin del Estado Social.
Luego nos detuvimos pormenorizadamente en el anlisis del rol que ejerce el TC

en esta dinmica. Ello fue as porque es el rgano que al aplicar la constitucin y
ejercer el rol de guardin de sta, ha estabilizado institucionalmente en Chile el
modelo de la constitucin del constitucionalismo liberal. Indicamos que el TC al
estar binominalizado en su integracin y al ser un elemento cerrojo en el en-
tramado orgnico, en tanto dispositivo encargado de perseverar la idea originaria
de la constitucin, impide el ejercicio del autogobierno popular y la realizacin del
constitucionalismo social. Al mismo tiempo, se comporta como un re-direccio-
nador de la poltica pblica con alcance social en favor de la conveniencia de los
intereses de la minora poderosa que perdi la discusin y votacin parlamentaria.
Finalmente, en el cierre del ensayo, entregamos un esbozo general de algunos

contenidos mnimos de los derechos fundamentales que necesariamente debie-
sen ser parte de aquellos que denominamos la constitucin del paradigma de
constitucionalismo social.
Bajo tales consideraciones, no podemos sino concluir que un cambio constitucio-

nal sustantivo es necesario para prefigurar un nuevo modelo de sociedad demo-
crtica e inclusiva que nos proyecte hacia el futuro participando de lo comn. Una
nueva constitucin que posibilite lo que Axel Honneth (1992) denomina el recono-
cimiento jurdico, esto es, que los grupos hegemnicos aventajados y las institucio-
nes que los amparan reconozcan la igual capacidad moral de los excluidos e invisi-
bilizados para tomar decisiones y hacerse responsables de ellas.
Parafraseando a Toni Negri (2003) esta nueva decisin poltica fundamental en la

que estaremos involucrados todos como pueblo, es necesaria para establecer los
criterios de ordenacin que exige la demanda por la transformacin social, dentro
y ms all de su propia realizacin. Y esta no es una pretensin extraordinaria, re-

volucionaria o especialmente exigente, es simplemente una demanda democrtica.
Atria, Fernando (2013). La Constitucin moral desde la teora del reconocimiento,

tramposa. LOM, Santiago. Isegora, N 5. Vid. tambin (1997) La lucha
por el reconocimiento. Por una gramtica
Badiou, Alain (2014). Veinticuatro notas
moral de los conflictos sociales. Crtica, Bar-
sobre los usos de la palabra <<pueblo>>,
celona.
AA.VV. Qu es un pueblo? Eterna Cadencia,
Buenos Aires. Negri, Antonio (2003). La Forma-Estado.
Akal, Madrid.
Honneth, Axel (1992). Integridad y despre-
cio. Motivos bsicos de una concepcin de la
82
Constitucin, Estado y sistema

econmico: del reduccionismo de lo
pblico a la economa social de mercado
Esteban Szmulewicz Ramrez1
R E SU M EN
El modelo econmico imperante hunde sus races en la Cons-

titucin de 1980, la cual es fruto de su tiempo, y no responde a
los desafos actuales de la economa y la sociedad. Con sus res-
tricciones a la intervencin de lo pblico en las regulaciones, li-
mitados derechos sociales, sistema fuertemente centralizado
de decisiones, dbil proteccin del mundo laboral, ambiental
y de recursos naturales, el diseo econmico es ms una traba
que un impulso al anhelado desarrollo. Al contrario, la econo-
ma social de mercado plantea un modelo sustentable y proba-
do de desarrollo econmico, asignando roles tanto al mercado
como al Estado, en la generacin y distribucin de recursos, en
la regulacin y colaboracin y equilibrio entre ambas esferas. De
esta forma, se propone precisar la esfera de la ley en materia de
regulaciones econmicas, a fin de habilitar a la Administracin en
1 Agradezco a Claudio Prez, Director Ejecutivo del Centro de Estudios del Desa-
rrollo (CED), por la invitacin a escribir este texto y su impulso constante. Igual-
mente, agradezco al investigador del CED, Javier Cifuentes, por sus valiosos co-
mentarios y sugerencias a versiones previas a este trabajo, que lo han enriquecido
y perfeccionado. Los errores u omisiones son de responsabilidad del autor.
Constitucin, Estado y sistema econmico: del reduccionismo | 83
de lo pblico a la economa social de mercado
este campo, de manera fuerte pero bajo un coherente sistema de

control. A su vez, se deben fortalecer los derechos colectivos en
materia laboral y las obligaciones del Estado en materia de dere-
chos sociales, sin perder de vista la armona entre los principios
de solidaridad y subsidiariedad, posibilitando tanto la accin
pblica-estatal, como tambin la responsabilidad personal y de
las comunidades. En definitiva, se propugna un nuevo rol para el
Estado en el sistema econmico, configurado bajo el prisma de la
economa social de mercado.
84 | Esteban Szmulewicz Ramrez
I. Introduccin
Hasta dnde puede la Constitucin conducir el proceso de desarrollo poltico,

econmico y social en el contexto de sociedades del riesgo y la incertidumbre? La
respuesta a esta pregunta depender de la concepcin que se tenga acerca de la
Constitucin, lo cual implica tambin reconocer que las Constituciones son obras
humanas, y como tales sujetas a las imperfecciones y el carcter histrico y cultu-
ral de las mismas. A mi juicio, la Constitucin debiera reflejar los acuerdos bsicos
de una sociedad, estableciendo los poderes del Estado y garantizando los derechos
fundamentales, siguiendo al artculo 16 de la Declaracin de Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789. El ideal regulativo de la Constitucin, segn la clasifica-
cin del jurista Karl Loewenstein, radica en su aplicacin normativa al proceso po-
ltico y social, de manera tal que las prcticas, la facticidad, se ajusten, se sometan,
a la normatividad de la carta fundamental. Habr de observarse, entonces, tanto el
diseo del proceso poltico como la configuracin de los derechos fundamentales
a la hora de relevar el sistema econmico que fluye de la Consitucin. As las cosas,
el plan original de la Constitucin de 1980 en Chile era, en primer trmino, con-
figurar un sistema poltico bloqueado y antimayoritario, que le da a la minora un
poder de veto muy amplio, daando la eficacia del sistema para resolver los com-
plejos problemas que nos aquejan. Esto se refleja particularmente en el sistema
binominal (ya reemplazado por uno proporcional moderado) y en las leyes org-
nicas constitucionales, que generan un empate artificial en el Congreso Nacional e
impiden la modificacin del status quo, en buena medida heredado por la dictadura
militar. En segundo lugar, la Constitucin se inspir, en parte importante, en una
concepcin liberal-individualista de lo econmico-social, con la consiguiente mer-
cantilizacin de la vida social y despolitizacin de los asuntos pblicos, lo que se ha
traducido en enormes desigualdades de ingreso, segregacin urbana, existencia de
regiones ganadoras versus regiones perdedoras (segn lo sealara un reciente in-
forme de la OCDE) y, en fin, la generalizada sensacin de abusos y arbitrariedades
de todo tipo que disuelven nuestro tejido social.
As, la concepcin reduccionista de la democracia, ha estado acompaada de una

concepcin maximalista de la economa liberal de mercado, con primaca de la pro-
piedad privada y la libre iniciativa econmica en la Constitucin, vastas desigual-
dades de ingreso y socioeconmicas, limitado acceso y calidad en los derechos
econmicos, sociales y culturales. Esta situacin se puede caracterizar como de

democracia semisoberana, en el sentido que existira un conjunto de mecanis-
mos antimayoritarios tan excesivo, tanto formales como informales, que de hecho
producen un bloqueo a la capacidad de las mayoras, de la democracia, de cumplir
plenamente su cometido, situacin particularmente grave hasta la reforma consti-
tucional del ao 2005, por la persistencia de los senadores designados y vitalicios,
y el fuerte rol tutelar de las Fuerzas Armadas, las atribuciones del Consejo de Se-
guridad Nacional, el nombramiento de los ministros del Tribunal Constitucional,
entre otros aspectos (Huneeus, 2014). De esta forma, siguiendo la nocin de rep-
blica neoliberal, las formas de dominacin de la desigualdad econmica y social
coexisten con una reducida participacin y deliberacin de los gobernados en las
cuestiones pblicas (Cristi y Ruiz-Tagle, 2006).
Esta situacin ha venido siendo enfrentada por va de reformas constitucionales

parciales y tambin por la va interpretativa en algunas sentencias del Tribunal
Constitucional (como las relativas al artculo 38 ter de la Ley de Isapres, extendien-
do la interpretacin de la igualdad ante la ley y el derecho a la proteccin de la salud,
y las concernientes a la jornada de trabajo de los choferes del transporte interur-
bano, a propsito del derecho a la proteccin del trabajo)2 . Si bien esta estrategia
gradual de mutacin constitucional ha generado ciertos frutos, tambin es cierto
que persisten las desigualdades y la extensin de los problemas del sistema polti-
co, por lo cual se impone discutir acerca de una Constitucin que cambie el rumbo,
que conduzca a una nueva concepcin acerca de lo pblico, lo cual incluye pero no
se restringe a lo estatal, y siente las bases para la construccin de una autntica re-
pblica democrtica y solidaria en nuestro pas.
Este artculo se estructura en tres partes. En la primera, se describe el modelo de

la economa social de mercado, ideal regulativo contra el cual se contrastarn los
principales elementos del ordenamiento econmico vigente en Chile, fundamen-
tal aunque no exclusivamente a partir de sus pilares constitucionales. En la segun-
da, se explican los elementos clave en materia econmica de la Constitucin que
se encuentran difuminados en diversas disposiciones, en que slo a partir de una
2 El caso de la declaracin de inconstitucionalidad artculo 38 ter de la Ley de Isapres (sentencia rol 1710 del
Tribunal Constitucional) es emblemtico de los problemas de dilogo institucional. La sentencia del ao
2010 a la fecha an no se ha traducido en una regulacin que llene el vaco dejado por la expulsin del orde-
namiento jurdico del artculo declarado inconstitucional.
lectura sistmica y de conjunto es posible desentraar la filosofa que la sostiene,

muy lejana a los principios configuradores de la economa social de mercado. Fi-
nalmente, se formulan algunas conclusiones y recomendaciones.
II. La economa social de mercado
La economa social de mercado se puede definir, en pocas palabras, como la combi-

nacin del principio de la libertad de mercado con el principio de la equidad o jus-
ticia social. Sus tres objetivos clave son los siguientes: 1) crear y proteger la libre
competencia; 2) corregir externalidades negativas del mercado; y 3) corregir la dis-
tribucin del ingreso, de manera focalizada en los grupos vulnerables.
De esta forma, se busca combinar el principio de la libertad de mercado y un nivel

de equidad social, debiendo el Estado crear condiciones institucionales y sociales
para la operacin eficiente y equitativa de la economa.
El modelo de economa social de mercado se distingue del modelo liberal, que des-
confa de la poltica e instituciones por considerarlas limitativas del principio de
libertad, proponiendo un rol mnimo del Estado en la economa, tanto en sus fun-
ciones reguladoras como en sus funciones sociales. A su vez, tambin se aleja del
Estado de bienestar, que al poner el acento en los principios de seguridad social,
conlleva amplias competencias estatales en materia de regulacin y coreccin de
los procesos de mercado, recargando en exceso al sistema econmico con regula-
ciones y una elevada carga impositiva que restringe el emprendimiento y limita la
libertad de los actores. En cambio, el modelo de economa social de mercado consti-
tuye una tercera opcin, en cuanto reconoce tanto la libertad como la justicia social
y busca una permanente armona entre ambos. Por un lado, la libertad econmica
implica una ausencia de coerciones en contra de los derechos de las personas, libe-
rando la iniciativa individual, el espritu de empresa y las innovaciones, que son las
fuentes ms importantes de productividad y crecimiento econmico. Por otra lado,
el valor de la justicia social implica la bsqueda de la igualdad de oportunidades y
se basa en la solidaridad entre los ciudadanos, creando lazos estables y confiables
entre las personas, ya que todos los miembros de la sociedad deben participar del
bienestar que se produce (Resico, 2011).
A partir de lo anterior, se desprenden ciertos principios sociopolticos y econ-

micos. Los principios sociopolticos son: responsabilidad personal, solidaridad,
subsidiariedad y consenso. Por su importancia para el debate en nuestro pas, cabe
recalcar que el principio de subsidiariedad implica que el centro de las decisiones
debe estar situado en la autoridad ms cercana a la persona concreta, debiendo
asumir ciertas tareas la esfera ms elevada slo cuando ellas no puedas ser gestio-
nadas eficazmente por las entidades de base. A su turno, el principio de solidaridad
se basa en una interrelacin y responsabilidad mutua entre los integrantes de la
sociedad, y est relacionada con el cuidado de lo pblico y el rol del Estado social
segn las necesidades de sus miembros. Este vnculo entre subsidiariedad y soli-
daridad ha sido destacado por Bidart Campos. El Estado debe participar indirec-
tamente, siguiendo el principio de subsidariedad, creando condiciones favorables
al libre ejercicio de la actividad econmica, creando oferta abundante de trabajo
y fuentes de riqueza. El Estado, tambin, debe participar directamente, segn el
principio de solidaridad, en defensa de los ms dbiles, poniendo lmites a la auto-
noma de las partes que deciden condiciones laborales y asegurando un mnimo
vital al trabajador en paro (Bidart Campos, 1999). Finalmente, el consenso implica,
entre otros elementos, un clima de cooperacin entre los diversos actores, inclu-
yendo la aceptacin por los empresarios de la existencia de sindicatos y el derecho
a huelga, al tiempo que los sindicatos reconocen la importancia de los empresarios,
ya que de otra forma se cerraran las empresas o se trasladara la actividad a otro
pas (Resico, 2011). De esta forma, la dinmica de la economa, incluyendo la medi-
da en que es competitiva, no puede ser estudiada sin integrar los factores sociales,
polticos y culturales. Como se ve, los elementos de la solidaridad y del consenso
son los ms debilitados en nuestro actual diseo constitucional de la economa, y
es ah donde se debe situar la tarea de equilibrio entre los principios.
A su vez, se distingue en los principios econmicos entre los de tipo estructural

y los de tipo regulador. Los principios estructurales son los siguientes: propiedad
privada, mercados abiertos y competitivos, libertad de establecer contratos, po-
lticas econmicas estables, predecibles y transparentes, y primaca de la poltica
monetaria. Este ltimo principio, formulado de esta particular manera y sobre
todo dada su aplicacin en materia econmica en nuestro pas, ha sido fuertemen-
te cuestionado por Ffrench-Davis (2014). Este autor sostiene que cabe considerar
la necesidad de un balance, o al menos coordinacin, con otros objetivos econ-
micos y particularmente con la poltica fiscal, lo cual permitira un mejor, ms es-
table y ms justo desarrollo econmico. A su turno, los principios reguladores son
los siguientes: intervencin del Estado, control y reduccin del poder monoplico,
poltica anti-cclica integral, poltica social (en donde cobran importancia los de-
rechos sociales y laborales, individuales y colectivos), y los precios deben reflejar
todos los costos (en donde cabe incorporar los lmites a la contaminacin, el de-
sarrollo sustentable y la proteccin de los recursos naturales). De estos principios
reguladores surge, entonces, la idea de un Estado fuerte, pero limitado. Fuerte, por
cuanto debe tener la capacidad de prevenir los abusos que puedan derivarse de la
concentracin del poder econmico y el acceso al poder de los grupos de presin.
Limitado, por cuanto la divisin de poderes (en donde la descentralizacin juega
un rol fundamental), y la existencia de controles y balances cruzados, previenen la
concentracin del poder poltico (Resico 2011).
De ah que, siguiendo la caracterizacin de semi-soberano de nuestro Estado que

formula Huneeus (2014), cabe preocuparse por la fuerte influencia de los grupos de
presin en la toma de decisiones polticas, sobre todo a travs del financiamiento
de partidos polticos y campaas, as como del acceso informal al poder, la concen-
tracin de los medios de comunicacin, y por otro lado, la falta de un sistema cohe-
rente de control del poder, lo que dificulta la buena gestin de la Administracin, al
tiempo que el excesivo centralismo en la toma de decisiones entraba la posibilidad
de que las regiones y comunas puedan desplegar sus propias potencialidades y ha-
cerse responsables de sus desafos. Por ejemplo, en materia de descentralizacin,
parece observable que el sistema de distribucin de recursos no ha logrado cumplir
cabalmente el objetivo del desarrollo equitativo y solidario, por lo que cabe consi-
derar la posibilidad de un sistema de coparticipacin en que la distribucin de la
recaudacin fiscal se distribuya con criterios no slo de desarrollo (como el actual
Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR), sino derechamente equidad terri-
torial como objetivo poltico, en la bsqueda de condiciones de vida equitativas.
En la economa social de mercado se habla de un federalismo cooperativo, que
reconcilia las necesidades de autonoma de cada entidad con las de coordinacin
en los objetivos comunes (Resico 2011, p. 232), asunto que se desarrolla en profun-
didad en el captulo relativo a descentralizacin de esta obra.
De esta forma, en consecuencia, se busca una adecuada coordinacin de esfuer-

zos entre las diferentes esferas de la vida ciudadana, en donde el Estado media
entre el mercado y los grupos sociales. Es, en consecuencia, un concepto dialc-
tico en el que los objetivos sociales son tan importantes como los econmicos
(Alvear, 2009, p. 456). Como se ver ms adelante, a la luz de la economa social
de mercado, es observable la debilidad del mercado del trabajo y poltica laboral
(cuyas febles bases constitucionales ya se han reseado), de poltica de defensa
del consumidor, y en definitiva de la construccin de un Estado social, no bienes-
tarista, en nuestro pas.
III. Las bases constitucionales de la economa
La Constitucin de 1980 es fruto de su contexto. En lo econmico, se caracteriz

por la guerra fra, la fuerte influencia de las ideas de los Chicago Boys, un PIB per
capita cercano a los US$2.000, entre otros aspectos. Por otra parte, desde el punto
de las teoras sobre el rol del Estado en materia econmica, dicho contexto hist-
rico se caracterizaba por la existencia de dos modelos contrapuestos: la planifica-
cin estatal centralizada, por un lado, y el modelo de abstencin de la mano orde-
nadora del Estado en los procesos econmicos.
Como ha sealado Patricio Meller (2005), bajo el modelo neoliberal de la dictadura

militar, se dan los siguientes componentes: el objetivo central es la maximizacin
del crecimiento econmico, siendo secundaria cualquier otra consideracin, sos-
tenindose que los problemas sociales y distributivos se resuelven gracias al re-
balse o chorreo, al tiempo que el rol del Estado se restringe al uso de polticas
asistenciales. A lo anterior, durante la democracia se agrega la visin minimalista
del Estado reducindolo a la produccin de bienes pblicos y a las actividades en
donde se producen externalidades. En contra de lo anterior, el autor sostiene que
hay cuatro argumentos que justifican la intervencin del Estado en el desarrollo
econmico: a) proporcionar infraestructura econmica y social bsica, en cuan-
to agente del inters pblico; b) intervenir por justicia social, en la existencia de
desigualdad econmica; c) generar polticas pblicas para inducir niveles adecua-
dos de inversin y ahorro; y d) atacar las fallas de mercado, dentro de las fallas del
mercado se consideran particularmente informacin imperfecta (asimtrica),

mercados y contratos incompletos, interaccin estratgica, esquilibrios mltiples,
costos de transaccin y racionalidad acotada (Meller, 2005, p. 38), agregando
tambin los modelos de crecimiento endgeno, externalidades y trayectorias his-
tricamente dependientes.
Por otro lado, el contexto actual se caraceteriza por una economa abierta y glo-
balizada, el impacto de la crisis econmica de 2008-9, un PIB per capita de ms de
US$20.000. En la actualidad, el sector privado representa el 80% de la economa
nacional. A partir de ello, y evaluando las polticas de la Concertacin hasta el go-
bierno del ex Presidente Lagos, concluye que si bien se ha dado nfasis a la estabili-
dad macroeconmica y la integracin a la economa global, ello ha estado acompa-
ado al mismo tiempo de un rol ms activo del Estado en la cuestin distributiva,
en las polticas sociales, en complementar el papel del mercado y corregir sus fallas,
particularmente en materia de regulaciones en los servicios de utilidad pblica.
Como ejemplos de lo anterior, el autor enfatiza en las reformas laborales realizadas
a comienzos de la dcada de los 90s, la creacin y fortalecimiento del Servicio Na-
cional del Consumidor, la institucionalidad ambiental, la reduccin de la pobreza,
el aumento de la cobertura educacional, el aumento de la participacin laboral fe-
menina, el sistema de concesiones de obras de infraestructura, entre otros avances
(Meller, 2005). Tambin cabe mencionar como un pilar importante de las reformas
econmicas recientes, la ley N 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, que implic
incorporar la regla de balance estructural y crear fondos de inversion para los exce-
dentes fiscales, entre otras materias.
Esto se traduce en una nueva visin sobre el rol del Estado en el plano jurdico-nor-
mativo, que se caracteriza por tres notas: (i) el deteriorio de la potencia directiva
del Estado, en razn de la innovacin y el cambio tecnolgico vertiginoso; (ii) el
derecho tiene que recurrir, no a una programacin acabada, sino a criterios distin-
tos, ms flexibles, con anticipacin al conflicto, gestin de intereses por parte de
instancias estatales y no estatales, estructuracin de redes y articulacin en defini-
tiva de mecanismos organizativos y procedimentales facilitadores de la aceptacin
de decisiones, y en tal sentido persuasivos, guiadores de la accin del mercado; (iii)
desplazamiento desde la norma aislada y determinada, a complejas estructuras
normativas, integrados incluso por normas de diferentes ramas del derecho (Lu-
ciano Parejo, 2010). No se trata tanto de un repliegue y desentendimiento, sino ms
de una transformacin de las formas de operacin y de cumplimiento de las funcio-

nes y responsabilidades del Estado.
Estas diferentes actividades se han desarrollo en buena medida en nuestro pas a

travs del complejo entramado de las Superintendencias, que cumplen roles nor-
mativo-regulativos, fiscalizadores, sancionadores, y en ocasiones incluso sancio-
nadores. Lo que persiguen estas organizaciones y la actividad regulatoria del Esta-
do es reforzar la actividad de intervencin, supervigilancia y control de actividad
realizadas en la economa privada, pero que revisten inters pblico o derecha-
mente proveen un servicio pblico, por lo que se deben llevar a cabo en armona
con el bien comn, cuidando el medio ambiente, la salud y seguridad pblica, las
normas laborales, proteccin de los consumidores, cuidar incentivos a la inversin
y expansin del stock existente, evitar transferencias injustas de recursos a grupos
privilegiados, entre otras (Camacho, 2010).
De esta manera, los desafos que se abren frente al rol del Estado poseen una natu-
raleza y una entidad diferente, ya que corresponden a una nueva etapa que impli-
ca una superacin del binomio ms Estado versus ms mercado, implicando tanto
ms mercado (en ciertas esferas donde es necesario aumentar la competencia, in-
novacin y desarrollo de determinados mercados) y ms Estado (en aquellas esfe-
ras en donde es necesario fortalecer la presencia del Estado).
Si se traslada la panormica anterior al contexto de la Constitucin de 1980, se ob-

tienen las siguientes caractersticas a la actuacin del Estado en la economa: un
cmulo de prohibiciones o limitaciones a la actividad empresarial del Estado, a la
actividad de fomento y a la potestad regulatoria; una reducida regulacin de la Ad-
ministracin del Estado; y la autonoma del Banco Central, fortalecida por la ley
orgnica constitucional aprobada en las postrimeras de la dictadura militar.
a. Concepcin tradicional sobre el orden pblico econmico
El concepto de orden pblico econmico tiene diversas formulaciones, siendo una

de las ms seguidas por la mayora de los autores en Chile la del profesor Cea, quien
lo define como el conjunto de principios y normas jurdicas que organizan la eco-
noma de un pas y facultad a la autoridad para regularla de acuerdo con los valores
de la sociedad nacional articulados en la Constitucin (2012, p. 503). Agrega que
esta nocin incorpora los derechos del artculo 19 de la Constitucin a la igualdad y

justicia tributaria (N 20), a la libertad econmica (N 21), la no discriminacin en
el trato que debe dar el Estado en materia econmica (N 22), el derecho a la pro-
piedad (N 23), el derecho de propiedad (N 24) y la propiedad intelectual e indus-
trial (N 25). A su vez, recuerda Cea que en la Comisin de Estudios para la Nueva
Constitucin, se consider que, adems de las sealadas, en las normas constitu-
cionales en materia econmica caba incluir tambin el derecho al trabajo (artculo
19 N 16), los lmites al gasto pblico en el captulo sobre el Congreso Nacional a
propsito de la Ley de Presupuesto (artculo 67), las normas sobre pagos del sec-
tor pblico (artculo 100), endeudamiento del Estado y sus organismos y empresas
(artculos 63 Ns 7 a 9), la autonoma constitucional del Banco Central (artculo
108)3 , las reglas sobre iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto pblico,
sumamente robustecidas en relacin a la Constitucin de 1925 (artculo 65, en sus
numerales 1 a 6, y en el inciso final), las reglas econmicas en materia del captulo
sobre Gobierno y Administracin interior del Estado (artculos 111, 114, 115, 118, 121
y 122) entre otros aspectos.
De esta forma, Cea incluye entre los principios constitucionales vinculados al or-
den pblico los siguientes: la libertad, la igualdad y los derechos que la Constitu-
cin reconoce a la persona, individualmente o asociada en grupos que gozan de la
autonoma para realizar sus objetivos econmicos (1988, p. 158). Igualmente, el
mismo autor seala, a propsito del principio de subsidiariedad, que al Estado se
le reconocen atribuciones ms precisas y limitadas en el control de la gestin em-
presarial en comparacin a la amplitud con que los individuos y cuerpos interme-
dios de la sociedad civil pueden contar. Esta subsidiariedad es amplia no slo en
el campo empresarial sino tambin en la educacin y enseanza, en la proteccin
de la salud y en la seguridad social, la tutela del medio ambiente, y otros, teniendo
soporte constitucional en el artculo 1 inciso 3 de la Constitucin (Cea, 2012). En
caso de disputas respecto del alcance de la intervencin estatal, correspondera al
Tribunal Constitucional resolver las diferencias.
3 Cabe recordar, sin embargo, que la autonoma constitucional del Banco Central se increment con la publi-
cacin de la Ley Orgnica Constitucional de este rgano, al final de la dictadura militar.
Como han sealado algunos autores, cabe cuestionar tanto el reconocimiento mis-
mo del principio de subsidiariedad en la Constitucin, como sobre todo la concreta
interpretacin que se le ha dado por la mayora de la doctrina, la jurisprudencia y
los operadores jurdicos (Bassa, Ferrada y Viera, 2015). Lo anterior, adems, cabe
conjugarlo con la falta de aplicacin prctica que se ha dado al concepto de fun-
cin social de la propiedad, que s se encuentra explcitamente recogido en el art-
culo 19 N 24 de la Constitucin, a propsito del derecho de propiedad, que autoriza
a imponer limitaciones u obligaciones al dominio, en base a cuanto exijan los inte-
reses generales de la Nacin, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad pbli-
cas y la conservacin del patrimonio ambiental. Algunas polticas pblicas se han
realizado al alero de esta disposicin (ejemplo paradigmtico son las restricciones
al uso de vehculos motorizados en la capital en casos de alertas o emergencias am-
bientales), pero su aplicacin prctica ha sido mnima, entre otras razones por la
centralidad que se le ha otorgado al rol subsidiario (y negativo o mnimo) del Esta-
do en materias econmico-sociales.
En la misma lnea, como ha sealado Ruiz-Tagle, la perspectiva tradicional es una

interpretacin incompleta del principio de subsidiariedad, toda vez que tambin
reconoce una responsabilidad del Estado en establecer el marco institucional, ju-
rdico y poltico para el desenvolvimiento de la economa de Mercado. Lo anterior,
entonces, lleva a la relacin entre subsidiariedad y solidaridad, una dimensin que
es clave para la cabal configuracin de una economa social de Mercado). En su
propuesta de reconceptualizacin, Ruiz-Tagle sostiene que es posible interpretar
el artculo 19 N 21 y las dems disposiciones constitucionales complementa-
rias como conteniendo mandatos tanto de libertad como de igualdad, respecto
de la accin de los particulares as como del Estado en la economa, en concreto,
ello implicara tres principios: el Estado empresario slo puede actuar por man-
dato legal expreso, no usar recursos pblicos para fines privados, y el principio de
proporcionalidad de la intervencin estatal en cada mercado (Cristi y Ruiz-Tagle,
2006). Esta interesante propuesta resulta plenamente coherente con el plantea-
miento de este artculo, y se vera reforzada de modificarse la Constitucin a fin de
clarificar y habilitar a la Administracin del Estado a actuar con ms nitidez en el
plano econmico, en el sentido que se ha planteado.
b. El derecho a desarrollar actividades econmicas
Especial reflejo de la concepcin neoliberal se encuentra en el artculo 19 N 21 de

la Constitucin, que establece lo siguiente: Art. 19. La Constitucin asegura a to-
das las personas: N 21. El derecho a desarrollar cualquier actividad econmica que
no sea contraria a la moral, al orden pblico o a la seguridad naiconal, respetando
las normas legales que la regulen. El Estado y sus organismos podrn desarrollar
actividades empresariales o participar en ellas solo si una ley de quorum calificado
los autoriza. En tal caso, tales actividades estarn sometidas a la legislacin comn
aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justifi-
cados establezca la ley, la que deber ser asimismo de quorum calificado.
Esta disposicin constitucional se encuentra amparada, a su vez, tanto por la ac-

cin de proteccin del artculo 20 de la Constitucin, como por la tutela jurisdic-
cional especfica, creada por ley del 10 de marzo de 1990, denominada accin de
amparo econmico, y que tiene una serie de ventajas procesales que permiten infe-
rir el inters en proteger especialmente este derecho, en su dimension restrictiva
de la accin del Estado en materia empresarial. Adems, la doctrina y jurispruden-
cia han sostenido que esta accin es compatible con otros recursos, como la propia
accin de proteccin. Ms all de la prctica jurisprudencial, lo cierto es que revela,
en conjunto con el entramado constitucional, el diseo deliberado de un Estado
mnimo, con grandes limitaciones para su intervencin regulatoria y directa en la
actividad econmica.
Ahora bien, tanto la doctrina como la jurisprudencia nacional han vinculado esta
disposicin con una interpretacin liberal del principio de subsidiariedad, en el
marco del denominado orden pblico econmico. Ello implicara una primaca
de las personas y los grupos intermedios en materia econmico y un rol restrin-
gido y secundario del Estado en materia econmica, lo que vendra condicionado
por las exigencias para la actuacin empresarial del Estado (autorizacin previa de
ley, normacin que debe reunir el quorum de la mayora absoluta de los Diputados
y Senadores en ejercicio, as como tambin respetar el principio de subsidiariedad,
y sometimiento a la legislacin comn aplicable a los particulares), as como del re-
conocimiento de la autonoma de los grupos intermedios derivada del artculo 1
de la Constitucin.
Vinculado a esta disposicin, tambin ha sido materia de controversia en la juris-

prudencia, sobre todo del Tribunal Constitucional, como tambin en la doctrina,
la interpretacin de la expresion normales legales que las regulen, refirindose
a la regulacin de la actividad econmica. Lo anterior por cuanto para una buena
parte de la doctrina 4 y jurisprudencia5 se tratara exclusivamente de la ley en sen-
tido estricto, esto es, aquella emanada del Congreso Nacional, lo cual excluira a
la potestad reglamentaria normativa de la autoridad administrativa, rigidizando
la actividad regulatoria y dificultando la capacidad normativa y ordenadora de la
Administracin del Estado, particularmente importante en aquellos sectores de la
economa de rpido desarrollo tcnico, en donde la ley no alcanza a seguir el ritmo
a las innovaciones econmico-comerciales, encontrndose la potestad normativa
de la Administracin del Estado en una mejor posicin para esta situacin.
Contra esta visin, se ha sostenido que el reglamento posee mayor flexibilidad, lo

que facilita la revisin, modificacin o derogacin de la norma administrativa con
menores exigencias que las que requieren los cambios de una norma legal (Cama-
cho, 2010, pp. 168-169), lo que permite dar respuestas rpidas ante circunstancias
cambiantes y coyunturales, al tiempo que estas normaciones en muchas ocasiones
implican decisiones impopulares, que los parlamentos prefieren delegar en manos
del Ejecutivo. Incluso, esta visin no abstencionista del Estado tiene un fundamen-
to constitucional en el artculo 1 inciso 4 (en cuanto seala que el Estado debe
contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno de los
integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material
posible), el inciso final de dicho artculo en cuanto establece el deber del Estado
de promover la integracin armnica de todos los sectores de la Nacin y asegurar
el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida na-
cional; el artculo 3 en cuanto dispone que los rganos del Estado promovern el
fortalecimiento de la regionalizacin del pas y el desarrollo equitativo y solidario
enrte las regiones, provincias y comunas del territorio nacional; la especial pro-
teccin que el Estado debe dar al derecho a la educacin y sobre todo promover
la educacin parvularia y fomentar el desarrollo de la educacin en todos sus ni-
veles; estimular la investigacin cientfica y tecnolgica, la creacin artstica y la
4 Por toda la doctrina, vase Cea, 2012, p. 504.

5 Las sentencias del Tribunal Constitucional roles 145 y 167 seran paradigmticas de esta tendencia.
proteccin e incremento del patrimonio cultural de la Nacin (artculo 19 N 10); y

la posibilidad de conceder determinados beneficios directos o indirectos a favor de
algn sector, actividad o zona geogrfica, o establecer gravmenes especiales que
afecten a uno otras, siempre en virtud de una ley (artculo 19 N 22, inciso 2). Aho-
ra bien, para poder realizar plenamente estos principios constitucionales en mate-
ria regulatorio, se requiere de una Administracin Pblica moderna, eficaz y efi-
ciente, fuerte en el sentido de su calidad para obtener buenas regulaciones, lo cual
implica tambin un mejoramiento del sistema de nombramientos de directivos p-
blicos y de la seleccin de funcionarios de la Administracin, as como tambin una
racionalizacin del sistema de control. En la medida en que la Administracin tiene
un campo de actuacin mayor, se requiere contar con el personal altamente capaci-
tado para regular a la economa altamente compleja, al tiempo que se someten sus
decisiones a un sistema coherente y racionalizado de control.
Al mismo tiempo, en la jurisprudencia actual del Tribunal Constitucional, al me-

nos desde la sentencia rol 253 de 1997, se admite la colaboracin entre la ley y el
reglamento, incluso en materia de regulacin econmica en la esfera del artculo
19 N 21 de la Constitucin, siempre cuando la potestad reglamentaria ejecutiva se
limite a desarrollar la ley que le da sustento.
c. Constitucin y derechos laborales
Por otra parte, particularmente complejas de conciliar con los propsitos de una
economa social de mercado son las normas constitucionales en materia laboral,
en donde existe una fuerte proteccin de la libertad de trabajo, pero no as del de-
recho al trabajo. A su vez, en materia de derechos colectivos del trabajo, si bien se
reconoce el derecho a la sindicacin, la negociacin colectiva se encuentra severa-
mente limitada, al tiempo que el derecho a huelga no se encuentra expresamente
establecido como un derecho fundamental, y slo es posible interpretarlo a con-
trario sensu de las disposiciones del artculo 19 N 16. A su vez, se establece una
rgida separacin entre el mundo sindical y la esfera poltica, al establecerse que
sern incompatibles los cargos de dirigentes gremiales con cargos en materia de
digirencia de partidos polticos, agregando que la ley establecer las sanciones
que corresponda aplicar a los dirigentes gremiales que intervengan en actividades
poltico partidistas y a los dirigentes de los partidos polticos, que interfieran en el
funcionamiento de las organizaciones gremiales y dems grupos intermedios que

la propia ley seale (artculo 23). Sin ir ms lejos, las limitaciones de la normativa
constitucional en materia laboral quedaron de manifiesto en la reciente sentencia
del Tribunal Constitucional en materia de la reforma laboral, en que se declararon
inconstitucionales varias normas de dicho proyecto de ley, la denominada titula-
ridad sindical por estimarse que sta corresponde a un derecho de los trabajado-
res, al tiempo que el proyecto de ley fortaleca a los sindicatos. A su vez, tambin
se declar contraria a la Constitucin la extensin automtica de beneficios de
contratos colectivos, al sostener que se vulneran las normas constitucionales so-
bre libertad sindical, libertad de trabajo y sobre el derecho a desarrollar actividades
econmicas6. En la economa social de mercado, como se sostuvo anteriormen-
te, la constitucin laboral es una parte muy importante, en donde se reconoce una
serie de derechos en materia laboral, incluyendo la libre asociacin, la celebracin
de convenciones colectivas y el derecho al conflicto laboral o a huelga (incluso en
Alemania tambin se reconoce la cogestin y los comits de empresa), elementos
que persiguen garantizar la equidad y la justicia social en un sistema de mercado en
donde se trata de evitar el predominio de una de las partes (Resico, 2011).
d. Constitucin, economa e instituciones polticas
Existen, tambin, diversas instituciones polticas con incidencia directa en la eco-

noma. En particular, en este captulo llamamos la atencin respecto del modelo de
distribucin territorial del poder, las competencias y los recursos financieros, por
un lado, y la forma presidencialista de gobierno, sobre todo en materia de manejo
del gasto pblico, por otro.
En ese sentido, un aspecto clave de la constitucin econmica se relaciona tambin

con la centralizacin del manejo del presupuesto pblico, sobre todo de cara a la
discusin sobre descentralizacin poltica y administrativa. Al respecto, cabe pre-
guntarse si las nuevas autoridades electas a nivel regional tendrn nuevas compe-
tencias, si acaso irn stas asociadas a una ley de rentas regionales con capacidad
tributaria regional. Por otro lado, cmo se relacionarn estos nuevos tributos con
6 Sentencia del Tribunal Constitucional Rol N 3016 (3026)-16.

los existentes a nivel nacional?, las regiones: tendrn capacidad de endeudamien-

to? As, se contempl un esquema fuertemente centralizado en el ejercicio del po-
der, ya que ni las autoridades locales (Alcaldes y Concejales) ni las del nivel regional
(Intendente y Consejeros Regionales) sera electos directamente por la ciudada-
na, sino de manera indirecta o bien derechamente nombrados por el nivel central
(como el caso original de los Alcaldes y de los Intendentes). Esta situacin sera
modificada mediante la reforma constitucional de 1991, que estableci la eleccin
directa tanto de Alcaldes como de Concejales, mantenindose el nombramiento in-
directo de los Consejeros Regionales, y la designacin presidencial de los Intenden-
tes regionales. Finalmente, en la reforma constitucional del ao 2009, se estableci
la eleccin directa de los Consejeros Regionales. De esta forma, la concentracin
del poder en Chile a nivel constitucional se refleja en la atribucin del Presidente
de nombrar y remover a su voluntad a los Intendentes, en quienes reside la funcin
de gobierno de la regin, y en la dependencia de los Secretarios Regionales Minis-
teriales en cada regin, que dependen de los Ministros respectivos (que a su turno
son funcionarios de exclusiva confianza presidencial) y del Intendente. A su vez,
los Gobiernos Regionales, integrados por el Intendente y por el Consejo Regional,
si bien son rganos administrativamente descentralizados, se encuentran suma-
mente limitados en sus capacidades de actuacin resolutiva, fiscalizadora y ejecu-
tora. Primero, porque el Intendente es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional
(aunque esto cambia con los Gobernadores Regionales electos) y segundo, porque
el Intendente acta como jefe superior de los rganos del Gobierno Regional. Tam-
bin atenta contra la descentralizacin la forma en que se distribuyen los recursos
pblicos a nivel regional, ya que la inexistencia de un presupuesto independiente
para inversiones regionales lleva a que exista un financiamiento atomizado por
medio de proyectos especficos, a travs de distintos fondos y particularmente del
FNDR, y porque las planificaciones del nivel regional no se vinculan formalmente
con recursos fiscales, ni tampoco consideran especficos mecanismos de verifi-
cacin de su cumplimiento. Finalmente, las atribuciones del Consejo Regional se
encuentran fuertemente supeditadas a la iniciativa del Intendente, por una parte,
y por otra parte, dichas facultades se caracterizan por ejercerse con escasa capa-
cidad tcnica y bajo nivel de especializacin (Szmulewicz, 2012). Ahora bien, cabe
recalcar que el programa de descentralizacin debe implementarse de manera
gradual, integral (mirada de la descentralizacin poltica, administrativa y finan-
ciera), y tambin considerando tanto criterios de solidaridad interregional como
reglas de responsabilidad y sustentabilidad sobre todo en el manejo de los fondos

pblicos y en la buena gestin pblica.
En la misma lnea, tambin cabe considerar que nuestro pas se sita al frente de
las naciones con mayor concentracin de atribuciones legislativas en el Presiden-
te de la Repblica, incluso en comparacin con otras naciones latinoamericanas.
Esta concentracin de funciones tiende a generar una hegemona de poder polti-
co unipersonal del Ejecutivo, y la correlativa prdida de relevancia del Congreso
Nacional como lugar privilegiado para el debate pblico, racional y representativo
de las diferentes corrientes y sensibilidades polticas prevalecientes en la sociedad,
lo que reduce la calidad deliberativa de nuestra democracia. En tal sentido un as-
pecto clave de dicha concentracin de funciones, como se seal anteriormente,
es la iniciativa presidencial exclusiva en materias de gasto pblico (artculo 65 de
la Constitucin). As, algunos autores han planteado limitar la iniciativa presiden-
cial slo a las materias del artculo 65, reservndose a los congresistas cualquier
otra materia que no est contemplada en este catlogo, generndose materias de
iniciativa legislativa exclusiva de los congresistas. Otra posibilidad es reducir la
iniciativa exclusiva presidencial a aquellas materias que involucran aumentos de
gastos pblicos directos, lo que implicara revisar otras materias actualmente con-
templadas en el artculo 65 (normas sobre negociacin colectiva, salario mnimo y
seguridad social del sector privado, entre otras) (Szmulewicz, 2015).
e. Derechos sociales
A continuacin, cabe mencionar la configuracin de los derechos sociales, que

como es sabido repercute en obligaciones pecuniarias normalmente de mayor
ndole que los derechos civiles y polticos. En tal sentido, el respeto y promocin
de todos los derechos fundamentales implica gasto pblico, pero en el caso de los
derechos sociales las exigencias de provisin directa, o bien mediante subsidios a
prestadores privados, es mayor, en funcin de las concretas obligaciones que se le
asignen al Estado. As, los derechos sociales pueden ser concebidos como aquellos
que las personas tienen para la satisfaccin adecuada de sus necesidades bsicas
para llevar adelante sus vidas dignamente y con autonoma. En este sentido, estos
derechos suponen obligaciones para los Estados de proveer determinados bienes y
servicios con el propsito de satisfacer dichas necesidades. Ejemplos de derechos
sociales son el derecho a la salud, a la educacin, a la seguridad social, al trabajo, a

la vivienda, entre otros (Espinoza y Szmulewicz, 2014).
Estas obligaciones y responsabilidades respecto de la satisfaccin de los derechos

sociales recaen en los distintos poderes del Estado, sosteniendo la doctrina y juris-
prudencia mayoritaria que corresponde al Poder Judicial (en cuanto es el garante
por excelencia del respeto por los derechos fundamentales) el rol principal de cum-
plir con la exigibilidad propia de los derechos fundamentales (en este caso todos
sin distinguir entre la categora o tipo de derechos) y especialmente, respecto de
los derechos sociales (Espinoza y Szmulewicz, 2014).
Para justificar la negativa a la justiciabilidad de los derechos sociales, se sostiene

que los derechos sociales slo generaran obligaciones positivas para el Estado,
por lo que tendran un carcter prestacional y progresivo, a diferencia de los de-
rechos civiles y polticos, que slo generan obligaciones negativas e inmediatas.
Sin embargo, la justificacin de que los derechos civiles y polticos recaen en la
autonoma individual, tambin es en parte aplicable a los derechos sociales, toda
vez que sin un ingreso mnimo decente, educacin, salud, vivienda, etc., las per-
sonas no podran desarrollar las capacidades fsicas y mentales necesarias para
ser autnomas. Cmo se podra decidir autnomamente sobre la concepcin
de la vida buena, o adoptar planes de largo plazo, tener un control pleno sobre
nuestras vidas, si es que estamos hambrientos, con fro, enfermos o analfabetos?
(Espinoza y Szmulewicz 2014).
Por otro lado, a favor del reconocimiento y justiciabilidad de los derechos sociales
se plantea la interdependencia de los derechos, ya que existe una ntima relacin
entre los derechos, de tal manera que se refuerzan y sostienen recprocamente.
Por ejemplo, el derecho a voto o la libertad de expresin de una persona que se en-
cuentra hambrienta no representan elementos constitutivos de un sistema cons-
titucional legtimo. De hecho, de manera anloga razon la Corte Constitucional
Federal alemana en 1972, al sostener que la libertad de trabajo permite imponer
en las universidades una obligacin de demostrar que han empleado todos los
medios para maximizar el nmero de plazas disponibles para los estudiantes. En
el mismo sentido, una sentencia de la dcada de 1970 de la Corte Suprema India
estableci que el derecho a la vida incluye el derecho a una nutricin adecuada,
vestuario, vivienda, etc.
En lo que respecta al mbito nacional, el TC chileno, a partir de la sentencia 976-

10 (ratificada en la STC 1710) tambin reconoce que los Derechos sociales son au-
tnticos derechos, y no meras expectativas, que puedan quedar supeditadas a las
disponibilidades presupuestarias del Estado para llevarlas a la prctica7. Por otro
lado, en las sentencias 1273 y 1710, tambin estableci que los derechos no pueden
ser considerados de manera aislada o independiente uno de otros. Al contrario,
ellos se manifiestan de manera integrada, constituyendo un entramado de normas
y principios cuyo alcance no puede apreciarse correctamente sin considerar una
visin de conjunto que los incluya a todos ellos, y que tambin incorpore su relacin
con otras disposiciones y valores constitucionales (Espinoza y Szmulewicz, 2014).
Sin perjuicio de lo sealado hasta aqu, debemos admitir que el reconocimiento

constitucional de los derechos sociales en Chile es incipiente, toda vez que la Cons-
titucin los mira con recelo. A esto debe sumarse el pobre desarrollo del contenido
normativo de los mismos.
IV. Constitucin y sistema econmico
Dicho lo anterior, y adoptando una perspectiva sistmica del conjunto de princi-

pios, instituciones polticas, derechos laborales y sociales y dems reglas constitu-
cionales con incidencia en el desarrollo econmico, cabe sealar que en el marco
de la economa social de mercado se realiza una distincin entre el Estado social y
Estado de bienestar. En el Estado social, se busca crear las condiciones materiales
mnimas, definidas democrticamente, que permitan gozar de los derechos fun-
damentales, individuales y sociales, as como asegurar las condiciones de una vida
digna, lo cual implica polticas de reduccin de la pobreza, de ingreso mnimo que
asegure la supervivencia y otorgue un margen mnimo para el desarrollo de la per-
sonalidad, as como un conjunto de polticas sociales y de gasto social, todo lo cual
7 En la sentencia del TC Rol N 976, se reconoce en el considerando 22 la corriente material de justificacin

de los derechos fundamentales: el reconocer que la dignidad humana es la fuente de los derechos funda-
mentales, agregando el deber del Estado de dar proteccin a la poblacin. Lo anterior implica la existencia
de derechos subjetivos, amparados por la supremaca constitucional, entre los cuales estn los de carcter
social, reconocindoles plena eficacia normativa.
requiere de una institucin de calidad y de una Administracin moderna, como se

ha sealado. Ahora bien, el Estado de bienestar libera a la persona de sus respon-
sabilidades e ignora el principio de solidaridad al punto de considerar las presta-
ciones como permanentes, sin obligaciones correspondientes, generando no slo
una excesiva carga tributaria y social sobre las personas y las empresas, que lleva al
mal desempeo de la economa productiva, sino sobre todo a infringir la libertad
personal, la retribucin en funcin del rendimiento, y la voluntad de valerse por s
mismo (Resico, 2011).
Este modelo ha sido caracterizado como neoliberal, y slo por va de polticas

pblicas, decisiones del Ejecutivo particularmente en el perodo inicial de la tran-
sicin y la poltica fiscal, ha sido posible morigerar en parte sus perniciosos efectos
sociales (Alvear, 2009). Por ello, cabe reconocer que, como seala Meller, el pen-
samiento neoliberal no considera el rol del Estado como garante de los derechos
de las personas, como responsable de la distribucin social de bienes y servicios
esenciales, ni como agente innovador en polticas tendientes a responder a deman-
das de calidad de vida (Meller 2005, p. 23). Este cambio de paradigma se relaciona
tambin con el giro en el conflicto poltico capitalismo-socialismo propio del siglo
XX, en cuanto a que se requiere que el Estado desempee distintos roles, al tiempo
que se asigna al mercado un espacio de libre funcionamiento en un entorno com-
petitivo, proporcionando al sector privado los incentivos y seales adecuadas para
orientar las decisiones y proyectos de inversin, lo cual, en un entorno externo ca-
racterizado por la globalizacin, requiere de una complementacin e interaccin
sector pblico-sector privado (o Estado-mercado) (Meller, 2005, p. 32).
En otras palabras, siguiendo a Etzioni (Szmulewicz, 2014), se trata de superar una

concepcin individualista, especialmente preocupada por la garanta de derechos
que no tienden a crear confianza entre las personas, sino precisamente lo contra-
rio, tales como el derecho a tener una vida protegida y a controlar y utilizar la pro-
piedad, bajo el influjo del laissez-faire en materia econmica, por una concepcin
en que individuo y comunidad se hacen uno a otro y se necesitan uno a otro. En
concreto, desde un punto de vista macroeconmico, se considera clave a las colec-
tividades en la toma de decisiones de los individuos, a diferencia del pensamiento
neoclsico centrado en los individuos. Para aclarar esta idea, el autor provee de
varios ejemplos. Primero, si se toma la agregacin de individuos como la base del
anlisis, se puede informar que ha aumentado el nmero de individuos que con-
sumen comida saludable en los ltimos aos. Sin embargo, si lo que se quiere es
explicar este fenmeno, no se puede recurrir simplemente a sostener que se trata
de la agregacin de numerosas decisiones individuales, sin reconocer el papel que
han tenido en esta conducta las autoridades sanitarias, la educacin, los medios
de comunicacin, los movimientos sociales, entre otros actores y comunidades.
Otro ejemplo dice relacin con los factores que determinan el nivel de inversio-
nes en investigacin y desarrollo: en la actualidad, se acenta que la investigacin
no es una empresa individual y que los factores estructurales, tales como el grado
de jerarquizacin, la comunicacin interna y la coordinacin interinstitucional y
externa, se correlacionan de modo significativo con dichas prestaciones, parti-
cularmente en condiciones de incertidumbre, en que se requiere incrementar la
entrada de informacin y las capacidades para procesarla. De esta forma, la com-
petencia es un orden artificial, que debe ser creado y protegido. Con mayor com-
petencia en el mercado se gana en eficiencia y ganan los consumidores, al tiempo
que tambin se trata de corregir externalidades negativas del mercado, como res-
pecto del medioambiente.
En definitiva, el modelo de la economa social de mercado propone atribuir al Esta-

do y al mercado roles armnicos en el desarrollo, reconociendo que cada uno tiene
virtudes y defectos, y que slo mediante una accin colaborativa y coordinada se
podrn abordar los problemas de una sociedad compleja.
V. Conclusiones y recomendaciones
En definitiva, cules debieran ser los roles del Estado en la economa en una nueva
Constitucin? Lo cierto es que en la actualidad, la Constitucin de 1980 es defen-
siva de las instituciones econmicas y polticas de la dictadura y sumamente regla-
mentaria en algunos aspectos. El contexto econmico original de la Constitucin
de 1980: reducir/limitar el Estado, el gasto pblico y las regulaciones, debe dar paso
al contexto econmico 2020: cooperacin publico-privada; importante rol en re-
gulacin, fiscalizacin y sancin, PIB per capita US$ 22.000; presupuesto pblico
mucho mayor con necesidad de administrarlo y ejecutarlo bien, en el marco de
unaeconoma abierta.
As, de acuerdo a este captulo un primer aspecto para acercar nuestro modelo eco-
nmico a la economa social de mercado sera el equilibrio entre subsidiariedad y
solidaridad, para lo cual es fundamental el rol de las comunidades en la planifica-
cin y gestin del desarrollo, y el rol del Estado con planificacin estratgica y coor-
dinacin pblico-privada.
Adems, un Estado fuerte, pero con frenos y contrapesos, lo cual implica el for-
talecimiento de la Administracin Pblica, separada de la poltica (definiciones
estratgicas de mediano y largo plazo), en sus atribuciones fiscalizadoras y san-
cionadoras, en su independencia del poder poltico, en sus recursos humanos y su
capacidad tcnica. De esta forma, desde punto de vista poltico se requiere capa-
cidad de desprenderse de poder para fortalecer una administracin pblica efi-
ciente, competente y vigorosa en estas reas de fiscalizacin. Resulta llamativo
que empresas reguladas/monpolicas son las que en los ltimos 10 15 aos han
aumentado ms los precios en el IPC, en donde podra haber un rol regulador del
Estado ms macizo.
Por otro lado, se requiere que todas las regulaciones econmicas estn estable-
cidas en la ley? Esto implica altos costos en trminos de las negociaciones parla-
mentarias, los problemas de informacin derivados de la alta tecnificacin de estas
materias, la necesidad de normas que se adapten a las cambiantes circunstancias
sociales y econmicas.
Finalmente, en materia de coordinacin con el sector privado y la sociedad civil:

poltica de clusters o encadenamientos productivos. Surgen algunas preguntas:
Estado impulsor o promotor de la actividad econmica privada?, Estado coordi-
nador de ciertos sectores en donde se pueden generar sinergas positivas entre los
privados? Al respecto, cabe considerar que existen ejemplos exitosos del rol del Es-
tado en la economa: licitacin de suministro para clientes regulados permite bajar
los precios (Ministerio de Energa); Programa de Barrios Comerciales de Sercotec
(Ministerio de Economa). En fomento: investigacin y desarrollo, lo cual implica
una relacin no slo con educacin, sino tambin con innovacin, mejoras en la
productividad y desarrollo econmico. Lo anterior tambin implica reconocer que
la forma centralista del Estado constituye actualmente una traba al desarrollo, por
lo que cabe plantear un escenario de descentralizacin, bien planificada y coordi-
nada, que tendra positivos efectos econmicos.
Ahora bien, a la hora de adoptar el modelo de la economa social de mercado algu-

nos conceptos como responsabilidad social, sociedad civil, deben ser juzgados
con cautela en su aplicacin prctica a nuestra realidad, ya que provenimos de una
tradicin jurdico-poltica continental, con fuerte nfasis en el rol del Estado y en
lo pblico, y con menos densidad de la sociedad civil y las organizaciones comu-
nitarias. Esto, que puede ser visto como un defecto en clave comunitaria, hay que
considerarlo un dato duro de la causa, que adems ha tenido una progresin a em-
peorar o debilitarse en las ltimas dcadas producto de un cmulo de factores. Por
otra parte, la delegacin de ciertas actividades tradicionalmente ligadas al Estado
(educacin, salud, pensiones) se hizo en nuestro pas durante la dictadura, con es-
casa regulacin, control y sancin de parte del Estado, por lo que cualquier discur-
so en esta lnea tiene que tomar en consideracin la necesidad de rebalancear al
sector privado con el Estado y la sociedad civil, a travs de un fortalecimiento de
los roles de estos ltimos actores. De hecho, y a pesar del lema crecimiento con
equidad, los gobiernos de la tercera va, entre los cuales cabe incluir numerosas
polticas aplicadas por la Concertacin, han privilegiado una visin restringida de
la democracia y han mantenido los pilares del funcionamiento neoliberal de la eco-
noma, lo cual ha terminado restringiendo la participacin social y perpetuando
las desigualdades socioeconmicas. La privatizacin de asuntos de inters pblico
ha significado una reduccin en el sentido de solidaridad. Los vnculos sociales se
instrumentalizan, al punto de volverse cuestiones de intercambio pragmtico de
bienes o servicios, y no relaciones directas entre personas humanas destinadas a
compartir un espacio en comn. La perspectiva elitista de la democracia sostiene
que para asegurar la gobernabilidad se hace necesario imponer, o al menos tolerar,
una alta dosis de apata y no involucramiento ciudadano (Szmulewicz, 2010).
De manera coherente con la crtica al neoliberalismo, el planteamiento de una

buena sociedad y de una economa fundada en bases morales, y frente a la des-
esperanza que rodea el escenario de crisis econmica y de las ideas actual, cabe re-
cordar las palabras de Eduardo Frei Montalva, quien sealaba en 1981 que: Tam-
poco puede decirse que el materialismo capitalista est en su apogeo. Parece difcil
discutir que como frmula de productividad de bienes es ms eficiente que la eco-
noma colectivista. Cosa muy distinta es que sea una respuesta al hombre, la base
de una civilizacin. La crisis por la que atraviesa el sistema, los quiebres morales,
el consumismo desatado, la creciente brecha entre grandes riquezas y oprobiosas
pobrezas, los desequilibrios en el orden mundial, tampoco pueden negarse. Si bien

convive junto a la democracia pluralista, lo que es sin duda un hecho real y positivo,
es indudable que en el seno mismo de estos regmenes el hombre anda en busca de
una respuesta ms de acuerdo con su propio ser (Frei Montalva, 1981, p. 624).
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108
Propuestas para una descentralizacin

coherente con la equidad territorial
Esteban Szmulewicz Ramrez e Ignacio Saffirio Palma
R E SU M EN
Este artculo realiza un diagnstico crtico del centralismo polti-

co, administrativo y fiscal endmico en Chile, graficando las con-
secuencias que ello ha tenido en trminos de ineficiencia de las
polticas pblicas, lmites al crecimiento econmico y, sobre todo,
contribucin a la generacin de graves desequilibrios y desigual-
dades territoriales. A partir de lo anterior, propone realizar una
valoracin poltica y tcnica sobre las ventajas y desventajas de la
descentralizacin, teniendo como objetivo el desarrollo territo-
rial armnico y equitativo del pas. Se postula que el debate acer-
ca de una nueva Constitucin es una oportunidad para abrir las
puertas a mayores grados de descentralizacin en Chile, guiada
por los siguientes principios: a) sincronizacin y mirada integral
de la descentralizacin poltica, administrativa y financiera; b) gra-
dualidad en el proceso de reformas; y c) selectividad en el traspa-
so de competencias y recursos financieros. Finalmente, se propo-
nen las siguientes polticas para avanzar en la equidad territorial:
(i) una efectiva y coordinada descentralizacin poltica, adminis-
trativa y financiera a nivel regional; (ii) profundizar y perfeccionar
los gobiernos locales; y (iii) crear gobiernos metropolitanos.
Propuestas para una descentralizacin coherente con la equidad territorial | 109
I. Introduccin
La descentralizacin territorial, en tanto conjunto de mecanismos de reparto del

poder poltico, competencias administrativas y recursos fiscales, no constituye un
fin en s misma, sino un medio para el logro de otros fines. De esta forma, la mirada
acerca de la descentralizacin depender de una valoracin poltica y tcnica sobre
las ventajas y desventajas de las medidas concretas que se estn discutiendo, y so-
bre todo de si ellas permiten avanzar en la procura de una finalidad estatal compar-
tida, cual es el desarrollo territorial armnico y equitativo entre las distintas reas
geogrficas de un pas. Partiendo de la base de que la finalidad del Estado en este
contexto es promover la equidad territorial, este artculo busca relevar el grado en
que una mayor descentralizacin contribuira a fortalecer nuestra democracia y
disminuir las desigualdades territoriales en nuestro pas.
Para comenzar, se definirn ciertos conceptos clave tales como descentralizacin

en sus tres dimensiones y desarrollo territorial equitativo. Luego, se realizar un
diagnstico crtico del centralismo poltico, administrativo y fiscal endmico en
Chile, sealando las caractersticas de la trayectoria reciente del pas y graficando
las consecuencias que ello ha tenido en trminos de ineficiencia de las polticas p-
blicas, lmites al crecimiento econmico y, sobre todo, contribucin a la generacin
de graves desequilibrios y desigualdades territoriales.
Finalmente, sostenemos que el debate acerca de una nueva Constitucin es una

oportunidad para abrir las puertas a mayores grados de descentralizacin en Chile
e indicamos un conjunto de principios que favoreceran la equidad territorial. Ade-
ms, afirmamos que este objetivo es coherente con el humanismo cristiano que
nos gua como orientacin filosfico-ideolgica. Estos principios son: a) sincroni-
zacin y mirada integral de la descentralizacin poltica, administrativa y finan-
ciera; b) gradualidad en el proceso de reformas; y c) selectividad en el traspaso de
competencias y recursos financieros. A partir de estos principios, el artculo con-
cluye abogando por algunas propuestas concretas que nos parecen las ms idneas
para avanzar en la equidad territorial: (i) una efectiva y coordinada descentraliza-
cin poltica, administrativa y financiera a nivel regional; (ii) profundizar y perfec-
cionar los gobiernos locales; y (iii) crear gobiernos metropolitanos.
110 | Esteban Szmulewicz Ramrez e Ignacio Saffirio Palma
II. Conceptos clave en materia de descentralizacin
Cuando se habla de descentralizacin, generalmente se est hablando de descen-

tralizacin del Estado y en concreto a la descentralizacin del aparato guberna-
mental (Palma, 1985). Ms especficamente, refiere a si es posible definir el nivel de
gobierno (existente o no) al cul le corresponde tomar una determinada decisin,
definir una poltica o administrar ciertos recursos.
La descentralizacin en este sentido se refiere al traspaso de competencias, autori-

dad o recursos desde el nivel central de gobierno hacia los niveles regionales, pro-
vinciales o locales, y puede llevarse a cabo en su dimensin poltica, administrativa
o fiscal. En sntesis, podemos decir que la descentralizacin siempre pone en juego
legitimidad, recursos y capacidades.
De acuerdo a Hooghe, Marks y Schakel (2010) los factores que fundamentan la ten-
dencia a la descentralizacin pueden caracterizarse de tres maneras:
a. La bsqueda de mayor eficiencia en la provisin de bienes pblicos
b. Mejorar la distribucin de los recursos entre los territorios
c. Atender a las demandas de grupos o comunidades con una identidad particular
Las ganancias de eficiencia se explicaran por una mejor asignacin de recursos

desde los niveles locales y regionales, dado el mejor conocimiento de las preferen-
cias de los ciudadanos, as como la posibilidad de que stos voten con los pies, en la
bsqueda de aquellos lugares que mejor se adapten a ellas. Esta mayor eficiencia
se reforzara en contextos de mayor autogobierno y eleccin de autoridades por la
mayor rendicin de cuentas por parte de gobernadores y alcaldes.
Las mejoras en la distribucin territorial de la riqueza seran posibles en escena-

rios de descentralizacin fiscal. Entregar a los gobiernos subnacionales compe-
tencias en decisin de gastos, capacidad de endeudamiento y autoridad para fijar
bases y tasas de impuestos territoriales seran mecanismos para optimizar el des-
empeo econmico de una regin o comuna, en la medida que haya una correla-
cin entre ingresos y gastos.
Por ltimo, la entrega de mayores competencias para el autogobierno de comuni-

dades fuertemente arraigadas territorialmente generalmente busca adaptar las
polticas a las particularidades de estos grupos, aumentando la legitimidad de la
toma de decisiones en una determinada zona.
En cuanto a las dificultades, en primer lugar, tenemos aquellas relativas a la efi-

ciencia. Muchas veces la secuencia en la que se desarrolla el proceso de descentrali-
zacin genera desacoples entre las responsabilidades entregadas a los niveles sub-
nacionales y los recursos destinados para su cumplimiento, afectando la calidad de
las prestaciones pblicas asociadas y, en algunos casos, alentando el endeudamien-
to subnacional, lo que lleva a desequilibrios de las finanzas pblicas nacionales y
muchas veces a la imposibilidad de cumplir las metas macro-econmicas del pas.
Adems, mayor descentralizacin fiscal limita el rol ecualizador y compensador

del nivel central, lo que en escenarios de alta heterogeneidad productiva puede
empeorar las desigualdades interregionales e intrarregionales existentes en un
modelo centralizado.
Por otra parte, PreudHomme (1995) seala que las teoras de federalismo fiscal
(Oates, 1999) son efectivas desde el punto de vista de la eficiencia de la deman-
da por bienes pblicos cuando las diferencias entre los ciudadanos son slo de
preferencias y no de ingresos. Dicho modelo funcionara en caso de que los ha-
bitantes de un lugar decidan su voto en las elecciones locales en base a la ofer-
ta programtica de los candidatos y no por otros factores como la identidad, la
filiacin partidaria o las redes clientelares, aunque en los pases de menores
ingresos o en vas de desarrollo, la necesidad de financiar servicios bsicos de
primera necesidad en medio de poblaciones empobrecidas, genera un crculo vi-
cioso donde la segregacin termina constituyendo una trampa de pobreza al ser
los gobiernos subnacionales incapaces de recaudar los recursos necesarios para
costear estas prestaciones.
Otro riesgo de procesos de descentralizacin parciales o mal implementados es el

de aumentar la burocracia y las duplicidades en el sector pblico, aumentando los
costos de transaccin para la provisin de bienes pblicos en el nivel subnacional.
A lo que puede sumarse un mayor riesgo de corrupcin. La descentralizacin, al
dispersar la autoridad, hace ms difcil el monitoreo de las autoridades y el uso de
los recursos pblicos. Sumado a lo anterior, un mal diseo institucional puede ge-
nerar problemas de agencia. Fisman y Gatti (2002) han sealado que la descentra-
lizacin del gasto sin descentralizacin de los ingresos podra aumentar la corrup-
cin, especialmente cuando los niveles subnacionales tienen una alta dependencia
de transferencias del gobierno central.
Sin embargo, existiendo condiciones favorables de coordinacin entre los niveles

de gobierno, disponibilidad de recursos y capacidades subnacionales, los efectos
positivos debieran prevalecer. Es por esto que se necesitan acuerdos sociales e ins-
titucionales que permitan que las reformas descentralizadoras se traduzcan en
mayor desarrollo territorial.
III. Diagnstico de la situacin actual
Chile se ha caracterizado por contar con un Estado unitario y polticamente cen-

tralizado, con avances en lo que concierne a la desconcentracin de los ministerios
y servicios pblicos y a la descentralizacin administrativa, particularmente por
el desarrollo de comunas con cierta autonoma en este mbito.
Dentro de sus principales hitos contemporneos, se encuentra la creacin del

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), la municipalizacin de la edu-
cacin escolar y la salud primaria (1983), democratizacin de los municipios y la
creacin de los gobiernos regionales (1991) y la eleccin directa de los Consejeros
Regionales (2009). Ms recientemente (2009) se realiz una importante reforma
constitucional en materia de descentralizacin y en 2005 se incorpor al artculo
3 el deber de los rganos del Estado de promover el fortalecimiento de la regiona-
lizacin y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y co-
munas del territorio nacional.
Ms all de esta tendencia, Chile se mantiene rezagado en la materia. El ndice de

Autoridad Regional (Hooghe, y otros, 2016) compara el grado de descentralizacin
regional entre diversos pases. En una comparacin entre 63 de ellos, Chile se ubica
en el lugar 52, similar a pases de menor tamao y poblacin, como Irlanda, Latvia y
Lituania. Podra contra argumentarse que esto se debe a que estamos comparando
pases de muy distinto tamao y rgimen institucional, sin embargo, si acotamos

la comparacin a pases OCDE, unitarios y de ms de 3 millones de habitantes los
resultados no mejoran demasiado, como muestra el grfico 1.
Grfico n1: ndice de Autoridad Regional en la OECD

(Pases unitarios, pob. > 3 millones, 2010)
Italy 158
United Kingdom 80
Denmark 57
Portugal 42
Finland 39
France 32,5
Greece 29
South Korea 28,5
Hungary 20
Netherlands 17,5
Japan 13
Norway 13
Sweden 12
New Zealand 11
Czech Republic 9
Slovakia 8
Turkey 8
Poland 8
Ireland 3
Latvia 3
Chile 3
Israel 2
Slovenia 1
0 40 80 120 160
Fuente: Elaboracin propia en base a Hooghe et al (2016)
Otra medida utilizada normalmente se muestra en el grfico n 2. En l se anali-

za el peso de los niveles subnacionales (locales y regionales) como porcentaje de
los ingresos y gastos del pas. Manteniendo la comparacin con el mismo grupo de
pases del grfico 1, podemos observar que Chile tiene bajos niveles de descentrali-
zacin fiscal tanto en gastos como en ingresos.
Grfico n 2: Descentralizacin fiscal en la OECD

(Pases unitarios, poblacin > 3mill., 2014)
70%
Den
% DEL TOTAL DE INGRESOS PBLICOS
53% Swe
Jap
Kor
Pol Fin
35% Ita Neth
UK
Fra Cz
Hun Nor
Slk Est
18% PorChi Slv
Tur
Gre Nz
Irl
0%
0% 18% 35% 53% 70%
% DEL TOTAL DE GASTO PBLICO
Fuente: Elaboracin propia en base a OECD (2017)
En este grfico tambin podemos ver que el rgimen institucional no constituye

una fatalidad contra mayor descentralizacin, pues pases como Noruega, Sue-
cia, Japn o Dinamarca logran grados de descentralizacin fiscal muy por sobre el
promedio del conjunto comparado.
Por otra parte, los datos de bienestar regional de la OECD dan cuenta de impor-
tantes desigualdades interregionales. En ellos podemos observar el grado relativo
de desarrollo de Chile en relacin a los pases miembros de la organizacin en in-
dicadores de educacin, empleo, ingresos, seguridad, salud, medioambiente, com-
promiso cvico, acceso a servicios, vivienda, comunidad y satisfaccin con la vida.
En todos ellos se aprecian significativos grados de desigualdad interregional (Ver
anexo), sin importar el grado de desarrollo relativo de Chile.
Muchas veces estas diferencias no son adecuadamente compensadas por la forma

en que se distribuyen los recursos pblicos a nivel regional, ya que la inexistencia
de un presupuesto independiente para inversiones regionales lleva a un financia-
miento atomizado por medio de proyectos especficos, a travs de distintos fondos
y particularmente del FNDR, y porque las planificaciones regionales no se vincu-

lan formalmente con recursos fiscales, ni tampoco consideran especficos meca-
nismos de verificacin de su cumplimiento.
Adems, polticamente, las atribuciones del Consejo Regional se encuentran

fuertemente supeditadas a la iniciativa del Intendente, por una parte, y por otra,
dichas facultades se caracterizan por ejercerse con escasa capacidad tcnica
y bajo nivel de especializacin. Tampoco el rol fiscalizador del Intendente o de
otras reparticiones pblicas de nivel regional est claro ni cuenta con herramien-
tas para hacerse efectivo.
El centralismo chileno ha sido efectivo en generar estndares equitativos en el ac-

ceso a ciertos servicios bsicos. De aqu que indicadores como la expectativa de
vida (muy vinculado a condiciones sanitarias) no tenga diferencias interregionales
significativas. Adems, el centralismo fiscal chileno ha mostrado ser eficaz en el
control de los equilibrios macro-econmicos del pas y permitiendo algunas pol-
ticas de compensacin desde las zonas con ms recursos naturales hacia aquellas
que tienen menos, tales como el FNDR y el FCM, aunque se ha demostrado que en
la prctica estos mecanismos tampoco han tenido un efectivo redistributivo signi-
ficativo y muchas veces generan incentivos perversos en la gestin pblica (Bravo,
2014). De esta forma, a este modelo centralizado se le pueden formular los siguien-
tes cuestionamientos:
a) Produce ineficiencias administrativas, al requerir un conjunto de permisos, au-

torizaciones y restricciones que vienen impuestos desde el centro o que deben
ser aprobados por las autoridades de nivel central. A su vez, dificulta la posibili-
dad de innovaciones relevantes en poltica pblica, por las pocas competencias
y escasez de recursos econmicos en los gobiernos subnacionales.
b) Limita el crecimiento econmico y la productividad, ya que se desconecta la oferta

de bienes pblicos e inversin estatal de la demanda local porque las autorida-
des regionales no tienen capacidad para vincular normativamente las priorida-
des regionales de desarrollo con la inversin pblica regionalizada a travs de
los diferentes fondos que existen para tal efecto.
c) Lo ms grave es la generacin de desequilibrios y desigualdades territoriales, exis-

tiendo regiones ganadoras (abiertas a la globalizacin, que se benefician de la
apertura comercial internacional y del boom de las materias primas, que logran
retener o atraer mano de obra calificada, etc.) versus regiones rezagadas o per-
dedoras (que no tienen produccin de materias primas o al menos no al nivel
que las ganadoras, que no logran retener ni menos atraer suficiente capital hu-
mano avanzado, etc.).
Si lo anterior es cierto, por lo dems, significa que el Estado no est cumpliendo

a cabalidad con su rol de promover la regionalizacin y el desarrollo armnico y
equitativo de regiones, provincias y comunas, segn lo dispuesto en el artculo
3 de la Constitucin y de acuerdo a las directrices internacionales, en particu-
lar, la Observacin General N 20, de 2009, del Comit del Pacto de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, en la que se sostiene que el ejercicio de dere-
chos econmicos, sociales y culturales no debe depender del lugar de residencia
de una persona, considerndolo como un factor de discriminacin que se inserta
bajo el rtulo del motivo prohibido de discriminacin de otra condicin social,
y agregando que se deben erradicar, en la prctica, las disparidades entre locali-
dades y regiones, por ejemplo, garantizando la distribucin uniforme, en cuanto
al acceso y la calidad, de los servicios sanitarios de atencin primaria, secundaria
y paliativa.
A los datos de bienestar de la OECD se pueden agregar otros ejemplos de la falta

de congruencia entre el principio constitucional del desarrollo equitativo y soli-
dario, y la realidad de las disparidades a nivel inter e intrarregional: 1) la Regin
Metropolitana, que representa slo el 2% del territorio nacional, actualmente
concentra el 76% de los primeros 50 colegios del ranking en la Prueba de Selec-
cin Universitaria; a 26 de las 49 Universidades existentes en el pas; a los nicos
cuatro recintos hospitalarios chilenos presentes en el top 40 del ranking del ru-
bro en Amrica Latina1; 2) la distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Re-
gional (FNDR), sobre todo a partir del ao 2006, ha privilegiado progresivamen-
te a la Regin Metropolitana, que tuvo un aumento de un 160%, mientras que en
el resto de las regiones slo de un 44%, fundamentalmente debido al incremento
de las Provisiones, esto es, aquellos gastos que no siguen el reglamento de dis-
1 Para un mayor desarrollo de estas cifras, vase Comisin de Descentralizacin, Centro de Estudios del De-
sarrollo (2013). Fundamentos para una propuesta de desarrollo territorial equitativo en Asuntos Pbli-
cos, Informe N 1.052, disponible en www.asuntospublicos.cl.
tribucin del FNDR original y se encuentran fuertemente influenciados por las

decisiones del gobierno central; 3) el centralismo tambin repercute en materia
de capital humano avanzando, donde en la gran mayora de las regiones los recin
egresados postulan a universidades de Santiago, porcentaje que llega a 90% para
el caso de la regin de OHiggins, el 70,2% para Coquimbo y el 68,8% para Ataca-
ma (Saffirio, 2013)
Ante este escenario, no es una exageracin pensar que el centralismo se ha conver-

tido en un cuello de botella para nuestro desarrollo. Pensar un desarrollo territo-
rialmente equitativo e inclusivo requerir de un renovado y decidido impulso por
mayor descentralizacin en sus tres dimensiones, tanto por la necesidad de impul-
sar el desarrollo endgeno de los territorios, ampliar el alcance de los beneficios
y progresos ya alcanzados y profundizar la democracia acercndola a la vida dia-
ria de las personas. A esto se suma el potencial aporte que puede hacer una mayor
diversidad en la generacin de polticas pblicas con capacidad innovadora que
atiendan adecuadamente la heterogeneidad de nuestras quince regiones, tal como
se ha dado en otros pases (MacKinnon, 2015).
IV. Nuestras propuestas
El debate sobre la forma jurdica del Estado debe fundarse en los criterios seala-
dos por Eduardo Palma (2009): (i) descentralizacin poltica como una precondi-
cin, de manera de acercar el proceso de decisiones a la ciudadana; (ii) la necesi-
dad de un acuerdo nacional, de ah que se trate de una temtica que debe abordarse
a travs de una profunda reforma constitucional o bien una nueva Constitucin;
(iii) este acuerdo debe surgir de la deliberacin pblica colectiva, y no del quehacer
de un experto; (iv) cuidar la coherencia del conjunto de reformas polticas; y (v)
tener presentes dos enfoques fundamentales, las estructuras y las instituciones, y
dos complementarios, la cultura y la accin colectiva.
En tal sentido, proponemos los siguientes lineamientos:

a) Avanzar hacia una efectiva y coordinada descentralizacin poltica, ad-

ministrativa y financiera a nivel regional
Como ya se dijo, la descentralizacin en Chile ha avanzado principalmente en el

nivel municipal, con un cierto rezago de los recientemente creados gobiernos re-
gionales. Adems, la dimensin administrativa ha avanzado con mayor rapidez
(principalmente va desconcentracin) dejndose ms postergadas las dimensio-
nes poltica y especialmente fiscal. Durante la ltima dcada ha emergido con es-
pecial fuerza la demanda por entregar a algunas provincias el estatus de regiones,
concretndose la creacin de las regiones de Arica y Parinacota, Los Ros y re-
cientemente uble. Sin embargo, creemos que ms importante que el tamao
de las jurisdicciones, son las competencias y recursos con las que cuentan los dife-
rentes niveles del gobierno.
La apuesta reciente parece ser que la descentralizacin poltica podra presio-

nar por mayores competencias y recursos2 , pero confiar todo a este efecto puede
arriesgar la gobernabilidad y la cohesin aumentando la conflictividad regional.
Es por esto que el proceso democratizador debe buscar un arreglo institucional
que conjugue adecuadamente gradualidad en la implementacin, selectividad de
competencias en el territorio y entrega de recursos e instalacin capacidades, para
que este mayor poder regional se traduzca en mejoras significativas para el desa-
rrollo regional y local. As, mbitos de poltica tales como la planificacin y orde-
namiento territorial, el fomento productivo, el turismo y el desarrollo econmico,
y la asignacin y priorizacin de recursos para la asistencia social, aparecen como
ciertos mbitos donde los niveles subnacionales podran tener importantes venta-
jas sobre un esquema centralista. Aun as, debiera verse caso a caso la posibilidad
de descentralizar otras competencias en materias como medioambiente, gestin y
prevencin de riesgos y emergencias y transporte metropolitano e interregional,
por nombrar algunas.
2 La reciente creacin de la figura de Gobernadores Regionales democrticamente electos aparece como el

corolario del camino iniciado con la eleccin directa de los Consejeros Regionales y representa sin dudas
un hito dentro de la lenta historia del proceso descentralizador chileno. Con todo, an est en discusin el
marco competencial en que estas autoridades podrn actuar.
b) Fortalecer y perfeccionar a los gobiernos locales y regionales y atender a

la emergencia de lo metropolitano
En forma paralela a un proceso de descentralizacin poltica regional, es menester

profundizar y perfeccionar el rgimen de descentralizacin administrativa local
vigente en nuestro pas. En efecto, para asegurar una eficaz y eficiente funcin de
administracin local, parece prudente definir con mayor claridad las funciones
que se asignarn a los Municipios a los efectos de prevenir duplicidad de funciones
y, a la par, para asegurar la provisin inmediata de servicios a la comunidad.
Junto a lo anterior, parece aconsejable que las autoridades centrales cumplan una
funcin promotora de las capacidades locales y se configure un robusto sistema
de control a nivel local. Adems, parece necesario aumentar las atribuciones del
Concejo Municipal y robustecer los mecanismos de participacin ciudadana direc-
ta ms all de lo meramente consultivo en la toma de decisiones, poniendo en el
centro de la discusin poltica aquellos elementos centrales del da a da de las per-
sonas y que muchas veces aparecen como tema exclusivo de tcnicos o expertos,
dejando de lado la deliberacin poltica que es propia de la democracia.
Adems de las reformas al gobierno local, se requieren herramientas para la ges-

tin del fenmeno urbano. Como muchos lugares del mundo, Chile ha sido testigos
de un crecimiento sin precedentes de las metrpolis. Hoy existen reas metropoli-
tanas3 que suman a ms de 10 municipios cada una y que albergan a ms de 500.000
habitantes. Esto genera nuevos problemas que no pueden ser solucionados por lo-
calidad particularmente y se requieren herramientas para la coordinacin y la coo-
peracin de distintas jurisdicciones, superando los lmites e ineficiencias propias
de la fragmentacin institucional. Las grandes ciudades que agrupan a diversas
administraciones comunales enfrentan problemas especficos y crecientes en ma-
teria ambiental, de transportes, infraestructura, ordenamiento territorial. Ni las
administraciones locales por s mismas ni la actual configuracin de los Gobiernos
Regionales est en condiciones de hacer frente a esta realidad, lo que conlleva la ne-
cesidad de generar un diseo institucional que se haga cargo de ello, mediante una
de las siguientes frmulas: (i) otorgar a los Gobiernos Regionales la competencia
3 El rea metropolitana de Santiago comprende 34 comunas y ms de 6 millones de habitantes. El Gran Con-

cepcin se compone y el Gran Valparaso por su parte alcanzan alrededor de 1 milln de habitantes y se com-
ponen de 11 y 5 comunas respectivamente.
de coordinacin en las materias antedichas, segn sea su necesidad y en caso de

aquellas agrupaciones de comunas que cumplan ciertos criterios objetivos y tcni-
cos para ser calificados como metrpolis; o (ii) crear una figura distinta y especial
de alcalde metropolitano o mayor que asuma competencias en los mbitos mencio-
nados anteriormente.
La gobernanza de las reas metropolitanas, donde se congrega la mayor propor-

cin de poblacin en Chile, se asocia a mejores resultados en productividad, satis-
faccin con el transporte urbano y crecimiento de la urbanizacin, permitiendo
una efectiva coordinacin de la aplicacin de polticas sectoriales en el territorio
(Ahrend, Farchy, Kaplanis, & Lembcke, 2014).
Finalmente, la entrega de mayores competencias y nuevos arreglos institucionales

puede facilitar la creacin de laboratorios de polticas pblicas, donde se elabo-
ran local o regionalmente soluciones que pueden ser escaladas a otros niveles de
gobierno, evitando costosos procesos de pilotaje y prototipeo que disminuyen la efi-
ciencia del sector pblico.
c) La oportunidad Constitucional
Creemos que no es admisible perseverar en el modelo del Estado unitario pol-

ticamente centralizado con arreglo al cual se estructur el pas a partir del ao
1833, por no ser un modelo ptimo de gestin gubernativa ni resultar coherente
con las crecientes demandas de participacin ciudadana que emergen a lo largo
del pas. Asimismo, el modelo del Estado Federal, aun cuando incorpora re-
levantes elementos de descentralizacin poltica, no parece ser la solucin ms
adecuada para brindar una efectiva gobernanza de los territorios ni ajustarse a la
cultura poltica del pas.
Efectuadas las precisiones anteriores, nos parece que la nueva Constitucin de-
bera establecer las bases de un efectivo proceso de descentralizacin poltica,
administrativa y financiera a nivel regional. De esta forma, se propone el diseo
constitucional en materia de descentralizacin y los principios rectores que debie-
ran estar presentes en la legislacin que se dicte posteriormente. Lo que caracte-
riza esta alternativa es que conserva la idea de un Estado unitario pero, a la par,
asegura una efectiva descentralizacin poltica por medio de la eleccin directa
de las autoridades regionales, las que por lo mismo dejan de ser dependientes
del Presidente de la Repblica. Junto con ello, y para garantizar una efectiva au-
tonoma de los Gobiernos Regionales, se propone que la Constitucin, recogiendo
esta frmula, establezca en su texto no slo los principios rectores de esta forma de
descentralizacin poltica y administrativa para promover una poltica de genera-
cin y promocin de capacidades locales, sino adems una transferencia gradual
de competencias desde las autoridades centrales sectoriales al Gobierno Regional,
junto con asegurar una fuente de financiamiento estable mediante la aprobacin
de una Ley de Rentas Regionales.
Los principios o ideas matrices que guan nuestra posicin son la gradualidad,
la selectividad y la coordinacin en el desarrollo legislativo de las tres dimen-
siones de la descentralizacin: descentralizacin poltica, fiscal y traspaso de
competencias (descentralizacin administrativa) (CED, 2013). De hecho, tanto
la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, como el Programa de las Na-
ciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), han concluido
que los procesos de descentralizacin, para ser exitosos, requieren, por un lado,
de una mayor coordinacin y distribucin de competencias y responsabilidades
entre las distintas instancias de gobierno, y por otro, de la asignacin de recur-
sos econmicos y humanos suficientes, sin los cuales se pueden crear situaciones
de inequidad entre los habitantes de diferentes regiones 4 . Justamente si lo que
se persigue resolver es la existencia de fuertes asimetras a nivel territorial en
el goce y ejercicio real de derechos fundamentales y en el desarrollo humano, la
legislacin y las polticas pblicas de desarrollo deben mirar la descentralizacin
como un proceso multidimensional.
Por otro lado, considerando la necesidad de fortalecer las capacidades regionales

para abordar el traspaso de competencias y recursos financieros, y de reconocer la
heterogeneidad de realidades territoriales, se formula el principio de selectividad y
de gradualidad en la puesta en marcha del traspaso de competencias a los Gobier-
nos Regionales y de recursos financieros para hacerse responsables de estas nue-
vas tareas. Lo anterior se puede formalizar mediante disposiciones transitorias en
4 Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2008). Lineamientos para la elaboracin de Indicado-

res de progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. Disponible en: http://cidh.org/
pdf%20files/Lineamientos%20final.pdf [fecha de visita: 20 de mayo de 2015].
la Constitucin que, de modo anlogo a la implementacin y puesta en marcha de la

reforma procesal penal, establezcan el calendario de la gradualidad y los criterios
objetivos y tcnicos para la transferencia de ciertos mbitos competenciales a los
Gobiernos Regionales, en funcin de una divisin de competencias entre el nivel
nacional y el nivel regional que debe quedar plasmada en el articulado permanen-
te de la nueva Constitucin, lo cual implica una definicin constitucional de com-
petencias propias del nivel central, otras competencias propias de los Gobiernos
Regionales y otras, finalmente, que pudieran ser compartidas entre los distintos
niveles de gobierno.
De esta forma, el modelo de Estado que se propone implica una definicin consti-
tucional de competencias propias del nivel central, otras competencias propias de
los Gobiernos Regionales y otras, finalmente, que pudieran ser compartidas entre
los distintos niveles de gobierno. Las competencias que debieran ser traspasadas
en el corto plazo a los Gobiernos Regionales dicen relacin con fomento producti-
vo, innovacin y desarrollo social (CORFO, INDAP, SENCE, SERCOTEC, SERNA-
TUR, SERVIU, FOSIS), donde incluso ya se ha avanzado en el Gobierno actual. A su
vez, a mediano plazo, se podra pensar en las reas de Transporte, Medio Ambien-
te, Cultura, Ciencia y Tecnologa. De esta forma, se acerca la demanda de desarro-
llo y bienes pblicos, fuertemente territorializada y apostando al emprendimiento
y la participacin cada vez ms fuerte de pequeas empresas en la economa, a la
oferta de servicios pblicos estatales, al tiempo que se le permite a cada regin, y
se la hace responsable, de definir su modelo institucional para hacerse cargo de sus
nuevas responsabilidades, sobre todo en el campo del fomento productivo. Ahora
bien, el traspaso de competencias debe ir conectado con el traspaso de recursos
materiales, presupuestarios y humanos (incluyendo los cargos directivos de los
respectivos Servicios). No se deben traspasar competencias a los gobiernos subna-
cionales si en paralelo no se les asegura una fuente de financiamiento para poder
implementarlas de manera efectiva. Aqu cobra sentido la propuesta de una Ley
de Rentas Regionales, que junto con establecer un sistema de ingresos propios del
nivel regional (incluyendo impuestos de origen y destinacin regional), reconozca
claramente el principio de la responsabilidad fiscal subnacional.
Ahora bien, junto con lo anterior, se debe contemplar en la nueva Constitucin

un Fondo de Convergencia Regional, diseado por ley, para disminuir las brechas
de desarrollo y acceso y efectividad de derechos humanos entre las regionales,
de libre determinacin por los Gobiernos Regionales, en base al monto que se

les asigne de acuerdo a las brechas existentes, con la nica condicin de que los
fondos sean efectivamente aplicados a reducir las brechas socioeconmicas. Por
otro lado, cabe contemplar un Plan de Desarrollo de Territorios o Zonas Rezaga-
das, para potenciar zonas con bajo desarrollo en materias de pobreza, desempleo,
conectividad, capacidad productiva e infraestructura pblica. En esta materia
se deben considerar polticas sectoriales focalizadas territorialmente, en aque-
llas zonas que en forma persistente se ubican por debajo de mnimos socialmen-
te aceptables en indicadores de desarrollo y de acceso y efectividad de derechos
humanos, sobre todo derechos sociales. La importancia de estas dos medidas, y
su anclaje constitucional, es fundamental, ya que el traspaso de competencias en
materias de fomento productivo y la descentralizacin poltica (eleccin direc-
ta de las autoridades ejecutivas unipersonales regionales) permitir avanzar en
desarrollo a aquellas regiones que tienen mayores capacidades, mayores ventajas
comparativas y competitivas, pero la contrapartida es que esto puede generar
territorios que se vayan quedando atrs, por lo que una perspectiva humanista
cristiana no puede olvidarse de equilibrar, armonizar, el desarrollo integral de los
territorios, reduciendo las brechas de oportunidades y derechos que el funciona-
miento natural de las economas regionales produce.
En esta lnea, tambin resulta importante disponer ciertos mecanismos de reso-

lucin de los conflictos o controversias sobre las competencias que se pueden ge-
nerar entre el gobierno central y las autoridades regionales, en vistas de la amplia-
cin, clarificacin y eventual traspaso de ciertas competencias a los Gobiernos
Regionales. Existiran dos grupos de mecanismos para manejar una controversia
o conflicto entre el poder central y los Gobiernos Regionales. Por un lado se en-
cuentran los mecanismos preventivos de conflicto que son, en su mayora, tipos
de convenios, contratos o resoluciones de coordinacin entre ambas entidades te-
rritoriales para prevenir futuros conflictos, as tambin para coordinar el actuar y
delimitar funciones. Al respecto, algunas experiencias comparadas recientes. En
primer trmino, en Per, se reconoce a modo de prevencin de conflictos el fun-
cionamiento de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) y
la Comisin Interministerial de Asuntos Regionales (CIAR) son delimitadores y
organizadores ms no tienen potestad resolutiva. Estos funcionan de tal mane-
ra de coordinar las funciones entre el Ejecutivo y los Departamentos para mejo-
rar as sus labores y resultados. En el caso de Italia5, se reconoce la existencia del

Accordi di programa quadro (ACP) que es un mecanismo que intenta abordar los
problemas de asignacin de funciones. Este se basa en contratos entre el gobierno
nacional y las regiones en los cuales se definen objetivos, sectores y reas donde
debe generarse la infraestructura necesaria para el desarrollo. De manera similar
que en Italia, en el caso francs existen los Contratos de Planificacin Estado-Re-
gin (CPER), los cuales son firmados entre el gobierno central (representado en
el Prefecto) y el representante del consejo regional. Los CPER son una forma de
cofinanciamiento de algunas tareas, respetando as los principios bsicos de sub-
sidiariedad, complementariedad, y equilibrio entre competencias y recursos del
Ejecutivo y las Regiones.
Por otro lado, a nivel constitucional debe quedar explicitado el mbito de compe-
tencias que el legislador podr desarrollar respecto de la autoridad de represen-
tacin presidencial regional y del gobernador regional, a fin de clarificar tanto la
representacin y unidad nacional en el todo el territorio de la repblica (funciones
privativas del mbito nacional), como tambin aquellas atribuciones que se pue-
den entregar a la gestin de las autoridades unipersonales de representacin regio-
nal. En tal sentido, todo pas descentralizado cuenta en el territorio con dos tipos
de autoridades: una de carcter desconcentrado, que asume funciones propias del
gobierno central (como velar porque la prestacin de bienes y servicios sea acorde a
lo exigido por el Estado, que se cumpla con la ley, que haya respeto al orden pblico,
supervigilar los asuntos fronterizos y de fuerzas armadas, etc.); y otra de eleccin
directa por la ciudadana regional, que es el que vela por los intereses propios del
progreso de la regin (asuntos de desarrollo social, desarrollo productivo, de pla-
nificacin, de coherencia con la preservacin del medio ambiente, de prestacin de
servicios pblicos como educacin, salud, etc.)
Luego, y dado que existirn dos niveles con distintos mbitos competenciales en
polticas pblicas (el nacional y el regional), debe existir un rgano que dirima las
contiendas de competencias que se puedan producir. En la experiencia comparada,
tanto en Per como en Espaa las funciones de los Departamentos y de las Comu-
nidades Autnomas, as como las del Gobierno Central, se encuentran enmarcadas
5 En el caso de Italia, Francia y Espaa vase Irarrzaval y Prez (2009).

dentro de la Constitucin, por lo que le corresponde al Tribunal Constitucional di-

rimir en casos de disputa entre las partes. Lo propio debera ocurrir en Chile, dado
que es una materia propia del modelo de Estado y con el reconocimiento expreso en
la Constitucin de competencias de los Gobiernos Regionales.
A su vez, en la nueva Constitucin se debe enfatizar la importancia del principio

democrtico y mayoritario que debiera regir la eleccin de autoridades uniperso-
nales, idealmente mediante el reconocimiento de sistemas electorales que tiendan
a generar autoridades con un slido y ampliamente mayoritario respaldo efectivo
de la ciudadana.
Finalmente, se deben contemplar algunos de estos mecanismos de participacin

directa de la ciudadana en los procesos de decisin del gobierno regional, tales
como iniciativas regionales ciudadanas en materia reglamentaria y referndums
revocatorios de las autoridades regionales.
V. Conclusiones
Este artculo ha demostrado que si lo que se persigue resolver es la existencia de

fuertes asimetras a nivel territorial en el goce y ejercicio real de derechos funda-
mentales, en el desarrollo humano y en las oportunidades para el libre desarrollo
de la personalidad, la Constitucin, las leyes y las polticas pblicas deben mirar la
descentralizacin como una tarea prioritaria para nuestro pas.
Se deben fortalecer las capacidades regionales y locales para abordar el traspaso

de competencias y recursos financieros, reconocer la heterogeneidad de realida-
des territoriales, y establecer la gradualidad en la puesta en marcha del traspaso de
competencias a los Gobiernos Regionales y de recursos financieros para hacerse
responsables de estas nuevas tareas.
La articulacin entre los niveles nacional, regional y local implica colocar al centro
del modelo de toma de decisiones la denominada gobernanza multinivel, identi-
ficando claramente qu nivel es el ms adecuado para la provisin de bienes pbli-
cos y qu recursos deben entregrsele para ello. Esto implica construir capacida-
des y coordinacin entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, a la vez

que se entregan recursos a suficientes a cada uno de estos niveles.
Adems, nos parece que las discusiones constitucionales abren una oportunidad
y un camino posible: habilitar y establecer las bases de un efectivo proceso de des-
centralizacin poltica, administrativa y financiera a nivel regional, y fortalecer las
capacidades y recursos de las administraciones locales. Los principios clave de se-
lectividad, gradualidad, respeto a la heterogeneidad y solidaridad sern clave, as
como tambin el afianzamiento de las capacidades y recursos de las administra-
ciones locales.
Chile puede ganar mucho en su proceso de democratizacin y desarrollo con una

fortalecida y renovada agenda descentralizadora. Creemos que hoy se abre la opor-
tunidad histrica para enfrentar este desafo.
Ahrend, R., Farchy, E., Kaplanis, I., & Lembc- Comisin de Descentralizacin, Centro de
ke, A. (2014). What Makes Cities More Produc- Estudios del Desarrollo (2013). Fundamen-
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les (EURE), 145-153.
Tabla Regional Better Life Index OECD
COM- ACCESO SATISFAC-

EDUCA- INGRE- SEGURI- MEDIOAM- PROMISO A SERVI- COMUNI- CIN CON
PAS REGIN CIN EMPLEO SOS DAD SALUD BIENTE CVICO CIOS VIVIENDA DAD LA VIDA
ANEXO
Chile CHL 7,2 6,2 0,4 0,6 4,2 8,5 0,1 0,0 1,5 2,5 4,9
OCDE PROMEDIO 7,2 6,4 5,0 6,9 6,5 4,9 5,0 6,8 5,1 6,5 6,1
COMPARACIN CHILE - OECD = = + + + - + + + + -
Chile Tarapac 8,4 7,4 0,9 7,8 4,2 4,7 0,0 1,9 1,1 4,1 5,6
Chile Antofagasta 9,1 6,3 1,4 6,2 3,6 2,6 0,0 4,2 1,1 6,3 7,0
Chile Atacama 7,5 6,2 1,0 10,0 4,4 5,3 0,0 1,0 1,7 6,6 1,9
Chile Coquimbo 7,0 6,6 0,6 6,4 5,0 8,9 0,3 0,0 1,7 7,4 6,3
Chile Valparaso 8,4 6,4 0,8 7,4 3,9 9,2 0,5 1,9 2,2 6,3 7,4
Chile OHiggins 6,2 7,2 0,7 4,1 3,7 7,7 1,3 0,0 1,7 3,8 4,8
Chile Maule 5,3 6,6 0,5 4,5 3,3 7,6 1,7 0,0 1,7 1,1 5,6
Chile Bo-Bo 6,9 5,3 0,6 7,1 3,3 9,1 1,2 0,0 1,7 4,1 4,8
Chile Araucana 6,3 7,2 0,6 5,7 3,1 9,3 0,3 0,0 1,7 4,5 4,8
Chile Los Lagos 6,2 8,3 0,7 4,1 3,8 10,0 0,0 0,0 2,2 6,1 5,6
Chile Aysn 6,2 8,8 1,4 1,2 1,5 10,0 0,0 0,0 1,7 0,0 10,0
Chile Magallanes 8,5 7,9 1,5 2,2 2,1 10,0 0,0 1,2 2,8 1,1 8,1
Chile Metropolitana 8,3 6,6 1,5 4,8 4,3 7,7 0,7 3,6 1,7 5,8 6,3
Chile Los Rios 6,2 6,7 0,6 5,5 2,7 9,5 0,7 0,0 .. 6,4 2,6
Chile Arica y Parinacota 8,2 4,3 0,7 5,2 4,7 6,9 0,0 3,5 .. 6,7 4,8
Fuente: Elaboracin propia en base a www.oecdregionalwellbeing.org

130
Power to the people?

Ideas para la incorporacin de mecanismos
de democracia directa en Chile
Mariana Ardiles Thonet
R E SU M EN
En diversos pases del mundo se utilizan mecanismos de demo-

cracia directa, como plebiscitos, referndums, iniciativas po-
pulares de ley y revocatorias de mandato. Estos instrumentos
permiten a los ciudadanos tomar algunas decisiones respecto
de diferentes asuntos directamente en las urnas, sin mediar re-
presentantes, y a menudo son presentados como una posible
respuesta a las falencias que puede tener la democracia repre-
sentativa. Pese a que su legislacin permite activar plebiscitos y
referndums a nivel municipal, Chile se caracteriza por la escasez
de estos instrumentos respecto de otros pases de la regin. En el
marco de una crisis de la democracia representativa, este artcu-
lo caracteriza los diferentes mecanismos de democracia directa
y entrega recomendaciones para su incorporacin en Chile. Asi-
mismo, advierte que el uso de estos instrumentos requiere de
una democracia de calidad y que no constituyen por s solos el
remedio a los problemas de dicho rgimen.
Power to the people | 131
Ideas para la incorporacin de mecanismos de democracia directa en Chile
I. Introduccin
En 2016, en el mismo proceso electoral en el que Donald Trump llegaba a la presi-

dencia de Estados Unidos, en California se votaban referndums estatales en los
que se aprob el uso recreacional de la marihuana y el aumento de impuestos al ta-
baco (CNN, 2016). Tambin ese ao, la oposicin venezolana intentaba activar una
revocatoria de mandato contra el Presidente Nicols Maduro (BBC, 2016). Este
mismo mecanismo se utiliz, infructuosamente, en 2012 contra el gobernador re-
publicano Scott Walker en Wisconsin, Estados Unidos (BBC, 2012). Tambin en
2012, con 258.996 firmas se present en Uruguay una iniciativa popular de ley para
bajar la edad de imputabilidad penal (El Pas, 2014). En 2009, los ciudadanos sui-
zos aprobaron prohibir la construccin de minaretes islmicos en su territorio (El
Pas, 2009). En 2006, el voto popular ratific la ampliacin del Canal de Panam
(Zovatto, 2014, p. 37). En 2005, en Italia se votaron diversas normas que regulaban
la fertilizacin asistida, aunque tras la campaa del Vaticano en pos de la absten-
cin, no se alcanz el 50 por ciento de participacin requerido para que la consulta
fuese vlida (El Pas, 2005; La Nacin, 2005).
Una variedad de causas ha motivado la activacin de mecanismos de democracia

directa en las ltimas dcadas, en distintos pases. Desde Chile, estos instrumen-
tos pueden ser mirados con extraeza, pero tambin con inters. Extraeza por-
que nuestra institucionalidad casi no posee estas instancias de decisin directa
por parte de los ciudadanos, en las urnas, sobre los asuntos pblicos. El inters se
aprecia por ejemplo en el hecho de que las instituciones ms mencionadas en los
encuentros locales del proceso constituyente impulsado por el Gobierno en 2016
fuese el conjunto plebiscitos, referendos y consultas (Comit de Sistematiza-
cin, 2016).
Lo cierto es que el uso de estos mecanismos es ms extendido que lo que puede pa-
recer. A nivel latinoamericano, la mayor parte de las constituciones reformadas en
los aos 80 y 90 incluyeron estas herramientas (Zovatto, 2014, p. 25). Uruguay es el
pas que ms utiliza estos mecanismos en la regin, pero tambin se usan en pases
como Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. En Estados Unidos, en tanto, junto
a las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan una serie de refern-
dums estatales. En Europa, Suiza se destaca por su constante incorporacin de la
132 | Mariana Ardiles Thonet
participacin ciudadana directa tanto a nivel local como en instancias superiores,

con mecanismos como el referndum y la iniciativa popular de ley (Soto Barrien-
tos, 2012, pp. 373-375).
Al contrario de lo que algunos podran pensar, los mecanismos de democracia

directa herramientas que permiten a los ciudadanos tomar decisiones directa-
mente a travs del voto, no constituyen patrimonio exclusivo de gobiernos de iz-
quierda o de demcratas radicales. Por ejemplo, el plebiscito se ha usado no solo en
gobiernos tan variopintos como el de Evo Morales en Bolivia (2009), el de Juan Ma-
nuel Santos en Colombia (2016) o el de David Cameron en el Reino Unido (2016),
sino tambin en regmenes autoritarios, incluido el de Augusto Pinochet en Chile
en los aos 1978, 1980, 1988 y 1989.
Este artculo entrega una mirada general sobre el uso de los mecanismos de demo-
cracia directa y su potencial de implementarse en Chile, en contexto de una crisis
de la democracia representativa. Primeramente, se observan algunos anteceden-
tes de este fenmeno, que estara dado por una desconexin entre los gobernantes
y la sociedad civil (Luna, 2016). A continuacin, se presentan cuatro tipos de meca-
nismos de democracia directa referndums, plebiscitos, iniciativas populares de
ley y revocatorias de mandato y se explica su funcionamiento. En seguida se re-
visa la situacin de Chile respecto de estos instrumentos. Finalmente se reflexiona
sobre la posibilidad de instituir algunos de ellos en nuestro pas. Como se sealar,
estos mecanismos no deben ser vistos como una solucin infalible a los problemas
de la democracia representativa, pero podran contribuir a acercar a enfrentar la
crisis al institucionalizar nuevas formas de presin sobre el sistema poltico.
II. Modelos alternativos ante la crisis de la representacin?
Diversos autores han descrito una crisis de la democracia representativa en el mun-

do (Bovero, 2014: 24), caracterizada por desafeccin poltica, falta de participacin
y por la lejana entre los representantes y la ciudadana. David Altman seala que
hoy tendramos oligarquas con fachada de democracia, en las que slo una lite
puede ejercer el poder (Altman, 2011, p. 5). A estos fenmenos podramos sumar,
tambin, el surgimiento de neopopulismos ya no slo en Amrica Latina, sino tam-

bin en Estados Unidos y Europa, en los que los partidos polticos parecen perder
protagonismo, para ser reemplazados por lderes fuertes que intentan vincularse
directamente con el electorado, sin intermediarios.
En nuestro pas, en particular, la crisis estara dada por la falta de una adecuada
rendicin de cuentas entre los representantes y sus representados, en la llamada
accountability vertical, y por la percepcin ciudadana de que las lites polticas y
econmicas se coluden (Luna, 2016, p. 134).
[E]n Chile el sistema poltico se ha alejado de la sociedad civil. Una

fuerte accountability horizontal, la popularidad de lderes polticos
particulares y el progreso de la incorporacin socioeconmica du-
rante el perodo de prosperidad enmascar la falta de accountability
vertical por un tiempo, pero el arreglo siempre fue frgil (Luna, 2016,
p. 131)1.
Los niveles de desconfianza respecto de los parlamentarios son altos: la confianza

en el Congreso de Chile cay del 49 al 21 por ciento entre 1995 y 2013 (PNUD, 2014,
p. 364). Otros estudios ofrecen un panorama peor: slo 5 por ciento de la poblacin
confiaba en el Congreso en 2015, segn la Encuesta CEP (Gonzlez, 2017, p. 151).
Asimismo, un 40,7 por ciento de las personas cree que no es probable que el Con-
greso preste atencin seria a las demandas de la poblacin (PNUD, 2014, p. 365). Ya
a fines de los aos noventa la cada en la participacin electoral era una tendencia
clara, que slo fue acentuada por el voto voluntario (PNUD, 2014, p. 247). En el in-
forme Auditora a la democracia, cuando en 2012 se les pregunta a las personas a
quin crean que representaban en la prctica los diputados y senadores, un 56 por
ciento respondi a su propio partido, y un 19 por ciento dijo, espontneamente,
a nadie. En tanto, un 80 por ciento deca que los parlamentarios deberan repre-
sentar a todos los chilenos (PNUD, 2014, p. 363). La desconexin entre represen-
tantes y representados es clara.
1 Traduccin propia del ingls.

Qu ocurre si los ciudadanos perciben que sus representantes no los represen-

tan? Una alternativa sera pensar que la labor de gobernar no debera estar en
manos de los polticos, sino de los tcnicos. Cuando se les ha pedido a los chilenos
evaluar distintos tipos de gobierno posibles, en el perodo 2010-2014, si bien un
90 por ciento cree que un sistema democrtico es bueno o muy bueno, un 43
por ciento tambin evala como bueno o muy bueno no tener gobierno, sino
un grupo de expertos que tome decisiones (Gonzlez, 2017, p. 145). Un gobierno de
expertos, una lite, por supuesto, no dice relacin con los valores democrticos de
igualdad y participacin en la poltica.
Al mismo tiempo, puede surgir otro camino: que no haya representantes, sino que
sean los mismos ciudadanos los que gobiernen, en una suerte de democracia direc-
ta. Subyace ac la idea de que la representacin no es del todo legtima, algo ya plan-
teado por Rousseau, quien acusaba que los representantes haban surgido a fuerza
de pereza y dinero (Rousseau, 1979, p. 51), en un contexto en el que los ciudadanos
se restaban de los asuntos pblicos. Hoy, desde organizaciones no gubernamen-
tales, partidos polticos, movimientos sociales y ciudadanos de a pie surgen pro-
puestas para aumentar el rol de los ciudadanos en la toma de decisiones (Altman,
Agero, & Salas, 2014, p. 195)
Giovanni Sartori fue muy crtico de esta demanda, a la que llam directismo. Si
bien reconoca una crisis de la democracia representativa, negaba que la solucin
estuviera en reemplazarla por otro mtodo. En una cida reflexin, parodiaba a
quienes abogaban por la democracia directa: [S]i el cirujano es malo, opermo-
nos nosotros mismos; si el profesor es malo, prescindamos de l (Sartori, 2005, p.
22). En respuesta a este argumento, que sostiene la existencia de las lites polticas,
Dudley Knowles apunta: [Q]ue yo sepa, ningn sistema representativo impone
requisito de ingreso a la profesin de poltico representativo (). No obstante, es
cierto que en los regmenes contemporneos la poltica se profesionaliza, y que los
representantes cuentan con asesores que contribuyen a elaborar posturas funda-
das y coherentes (Knowles, 2009, p. 276). En su alegato, Sartori agregaba: Las ins-
tituciones representativas nos decepcionan, sin duda; pero estos fallos son en gran
medida reflejo de nuestro propio desconocimiento de lo que la representacin debe
y puede hacer y, en contraposicin, no puede hacer (Sartori, 2005: 23).
Los motivos de Sartori para defender a la democracia representativa no deben ser

vistos como meramente reaccionarios. A pesar de sus problemas, la democracia re-
presentativa es un rgimen que posee variadas virtudes. Sin ahondar demasiado,
diremos que una de ellas es permitir que haya deliberacin, al crear, en una esca-
la reducida, un cuerpo de representantes que puede debatir cara a cara los asun-
tos pblicos para tomar decisiones (Bovero, 2012, p. 349). Evidentemente, en una
asamblea de miles los ciudadanos tal discusin no es posible: la calidad de los ar-
gumentos se empobrece y, a mayor concurrencia, menor posibilidad de emitir opi-
niones (Dahl, 1994, pp. 85-86). Aun mediando la tecnologa, si cada uno deseara
hablar, se requeriran das enteros para tomar una decisin, esquema incompati-
ble con la complejidad del Estado actual. La representacin moderna, desde fines
del siglo XVIII, supone que los representantes no son delegados sujetos a las ins-
trucciones e sus representados, sino que poseen autonoma para tomar decisiones
(Manin, 1998, p. 201). Esto puede resultar frustrante si los ciudadanos piensan que
sus intereses no se ven reflejados en el actuar de sus representantes. Pero se pue-
den dirigir los incentivos para que haya un mayor acercamiento entre representan-
tes y representados y que, a partir de ello, dicha sensacin no sea generalizada. Y se
puede trabajar para que la calidad de estos ltimos sea razonablemente alta.
Los principios de los mecanismos de democracia directa son, por cierto, diferentes
a los que enarbolaron los promotores de la democracia representativa en los con-
textos de las revoluciones inglesa, francesa y estadounidense. Ellos planteaban que
los representantes deban decidir con independencia de sus representados (Bur-
ke, 1984, p. 184), que los ciudadanos modernos estaban demasiado ocupados para
atender los asuntos pblicos (Sieys, 1993, p. 211) y que el rgimen representativo
era superior a la democracia de la antigua Atenas (Hamilton, Madison, & Jay, 2012,
p. 270). Evidentemente, esta forma de entender la representacin y el buen gobier-
no se aleja de la nocin de que los ciudadanos pueden tomar decisiones sin interme-
diarios respecto de los asuntos pblicos.
Sin embargo, ello no significa que estos mecanismos apunten a establecer una de-
mocracia directa. No se busca que todas las decisiones sean tomadas a travs de
ellos ni prescindir de los representantes. Estas herramientas pueden funcionar, y
de hecho lo hacen, en la democracia representativa, en una convivencia comple-
mentaria. Si bien los representantes mantienen la prerrogativa para determinar el
camino de los temas pblicos, en determinados asuntos y contextos, los ciudada-
nos pueden tomar la decisin. As, los mecanismos de democracia directa se con-
figuran como vlvulas de escape intermitentes para situaciones de presin en el
sistema poltico (Altman, 2011, p. 31).
Veamos ahora, entonces, los mecanismos de democracia directa que operan en la

democracia representativa.
III. Mecanismos de democracia directa: una breve

caracterizacin
El uso de mecanismos de democracia directa en diferentes pases del mundo ha

generado inters creciente por parte de la Ciencia Poltica. stos pueden ser defini-
dos como herramientas a travs de las cuales, mediante votacin directa y secreta,
los ciudadanos pueden tomar decisiones o expresar opiniones sobre asuntos p-
blicos, de forma distinta a la mera eleccin de representantes (Altman, 2011, p. 7).
El uso del voto secreto es un elemento caracterstico de estos mecanismos, segn
consta en las definiciones de diferentes autores (Welp, 2009, p. 137; Zovatto, 2014,
p. 14). As, el sufragio en urna distingue a los mecanismos de democracia directa
de otros mtodos de participacin orientados a la discusin cara a cara, como los
presupuestos participativos.
Cules instrumentos constituyen mecanismos de democracia directa? Desde la

Ciencia Poltica se han establecido diferentes categoras de mecanismos, consi-
derando, por ejemplo, su punto de inicio (desde abajo, por los ciudadanos, o des-
de arriba, por las autoridades), y si son o no vinculantes. Esto responde a la varie-
dad de configuraciones que tienen estos instrumentos alrededor del mundo. Para
simplificar el anlisis, dividiremos los mecanismos en cuatro tipos: referndums,
plebiscitos, iniciativas populares de ley y revocatorias de mandatos. Revisaremos
brevemente cada uno.
Primero diremos que no hay consenso en la literatura acadmica respecto de cmo

distinguir un referndum de un plebiscito2 . En este artculo, entenderemos como
referndum a aquel tipo de consulta que se vota en las urnas, con respuesta s o no, y
que es iniciada por los ciudadanos. Dentro de esta categora, es interesante el refe-
rndum facultativo, que permite a las personas vetar una ley que ya ha sido aproba-
da por el Parlamento. Se trata de un mecanismo utilizado en Uruguay, Italia, Suiza
y Liechtenstein (Altman, 2011, p. 16).
El plebiscito, en tanto, es una consulta que tambin se vota con respuesta s o no,
pero que es activada por la autoridad. Aqu existe una categora de plebiscitos obli-
gatorios, que se inician automticamente ante la ocurrencia de una determinada
circunstancia, habitualmente cambios constitucionales (Altman, 2010, p. 14).
Otras modalidades son los plebiscitos consultivos y los plebiscitos facultativos;
ambos se convocan por decisin de la autoridad, pero en los primeros el resulta-
do no es jurdicamente vinculante (Altman, 2010, p. 16). Los segundos, en tanto,
son uno de los mecanismos de democracia directa ms comunes en el mundo y se
producen cuando el poder poltico (Ejecutivo, Legislativo, o ambos) presenta una
propuesta a la ciudadana y lo que se decidi se convierte en ley (ya sea ordinaria o
como una reforma constitucional) (Altman, 2010, p. 16). Un ejemplo de plebiscito
consultivo es el denominado Brexit: el primer ministro Cameron no estaba obliga-
do a convocarlo, y la forma en que finalmente se ejecutar la salida del Reino Unido
de la Unin Europea se ha seguido evaluando. Por supuesto, la autoridad no debera
actuar en contra del resultado de la votacin, pues no sera legtimo hacerlo, pero
tcnicamente no est obligada a aplicar la decisin.
Pasemos ahora a la iniciativa popular de ley. Ella permite a los votantes proponer,
junto a un nmero requerido de firmas vlidas de ciudadanos, una medida legis-
lativa o una reforma constitucional (Altman, 2011: 12). Este mecanismo puede ser
de dos tipos: el primero, y ms comn, es aqul donde los ciudadanos presentan
la iniciativa, pero la discusin y su aprobacin o rechazo se mantiene en el Parla-
mento, que conserva as su potestad legislativa. El segundo tipo es aqul donde
2 Algunos sealan que el primero es activado por los ciudadanos, es decir, viene desde abajo, mientras que el
segundo es convocado por la autoridad, desde arriba (Altman, 2011, p. 11). Otros plantean que el referndum
aborda leyes, constituciones y tratados, y que el plebiscito dirime sobre las facultades de un gobernante
(Zovatto, 2014, p. 16). A veces el trmino plebiscito es usado para hacer referencia a consultas que buscan
reforzar el poder poltico, vistas como antidemocrticas (Setl, 1999, p. 3).
la iniciativa, acompaada de un nmero de firmas suficiente, es inmediatamente

votada en referndum; aqu los ciudadanos tienen no slo la facultad de iniciativa,
sino tambin la potestad legislativa. Esta segunda frmula, que algunos autores
han calificado como autntica iniciativa popular de ley (Aragn, 1986, p. 305;
Zovatto, 2014, p. 31), se usa, por ejemplo, en Uruguay con iniciativas de reforma
constitucional que tengan el apoyo de al menos el 10 por ciento de los electores ha-
bilitados (Zovatto, 2014, p. 31), y tambin en Suiza (Mallaina Garca, 2009, p. 26).
As, en esta ltima modalidad no ocurre la representacin: los ciudadanos deciden
directamente, sin intermediario.
Por ltimo, la revocatoria de mandato tiene una naturaleza distinta a la de los

mecanismos que hemos visto hasta ac. Ella [c]onsiste en la facultad de dejar sin
efecto el mandato del titular de un cargo de eleccin popular (Zovatto, 2014: 22).
En este caso, no hay una decisin directa sobre los asuntos pblicos, sino que se
revoca el mandato otorgado por los ciudadanos a su representante. Este meca-
nismo, por lo tanto, contina en el plano de la representacin, aunque posee un
momento de referndum en el que la ciudadana decide si la autoridad en cuestin
contina o no en su cargo.
ste es, a grandes rasgos, el abanico de mecanismos existentes en diferentes pases.
IV. Chile: dnde estamos y a dnde podramos ir?
En nuestro pas la posibilidad de utilizar mecanismos de democracia directa es

bastante acotada. La Ley Orgnica de Municipalidades seala que a nivel comunal,
el alcalde, con acuerdo del Concejo Municipal, puede someter a plebiscitos facul-
tativos ciertas materias, como las modificaciones al Plan Regulador o al Plan de
Desarrollo Comunal. El mecanismo se puede activar de varias formas: puede pro-
venir de un requerimiento de dos terceras partes de los integrantes en ejercicio del
Concejo Municipal, o bien, a solicitud de dos tercios de los integrantes en ejercicio
del consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil, ratificada por los dos
tercios de los concejales en ejercicio (Servel, 2016).
Tambin se puede activar un referndum3 por iniciativa de los ciudadanos habili-

tados para votar en la comuna, si cuentan con las firmas del 10% de los ciudadanos
que sufragaron en la ltima eleccin municipal correspondiente. Este requisito
puede parecer razonable y, considerando la baja participacin electoral, reunir las
firmas no sera demasiado difcil. Sin embargo, los resultados sern vinculantes
slo si participa ms del 50 por ciento de los ciudadanos habilitados para votar en
la comuna (Servel, 2016).
Un caso emblemtico del uso de este mecanismo se produjo en Vitacura en 2009:

a travs de la presentacin de firmas por parte de los vecinos, se activ un refern-
dum de tres preguntas para evitar ciertas modificaciones al Plan Regulador. Con
un 63 por ciento de participacin, la consulta cumpli el requisito legal para que
el resultado fuese vinculante. Los cambios al Plano Regulador fueron rechazados
con porcentajes superiores al 70 por ciento. El alcalde de la comuna valor el re-
sultado aun cuando fuese adverso a su iniciativa, pues haba permitido resolver un
problema de larga data (Altman etal., 2014, pp. 217-222).
Por cierto, el desarrollo de los plebiscitos comunales tiene un costo que no todos
los municipios pueden abordar y, probablemente por esta razn, la mayora de las
veces se han utilizado en las comunas ms ricas del pas (Altman etal., 2014, p. 226)
En tanto, en la escala nacional, Chile es uno de los pases de la regin que presenta
ms restriccin al uso de mecanismos de democracia directa (Altman etal., 2014,
p. 196). La Constitucin estipula que se pueden someter a plebiscito las reformas
constitucionales en caso de que haya desacuerdo entre el Ejecutivo y el Legislativo
respecto de ellas (Centre for Research on Direct Democracy, 2015; Zovatto, 2014).
Se trata de una situacin excepcional.
Como se puede observar, los mecanismos de democracia directa no abundan en

Chile. La incorporacin de estos mecanismos podra ser positiva para nuestro sis-
tema poltico, pero debe realizarse con ciertos resguardos. La activacin de estas
herramientas puede tener efectos diversos y, en ocasiones, opuestos a los deseados.
3 En la ley respectiva recibe el nombre de plebiscito, pero de acuerdo con la nomenclatura utilizamos ac,
es un referndum, pues es iniciado por la ciudadana.
En algunos pases, y en determinados momentos, el uso de estos me-

canismos puede incluso considerarse negativo para la estabilidad po-
ltica. () Ecuador es un buen ejemplo de ello. Las sucesivas consultas
no vinculantes sin instrumentacin posterior condujeron a acentuar
la ingobernabilidad del pas. (Zovatto, 2014, p. 60).
As, no se debe esperar que los mecanismos de democracia directa acten como el
remedio de una enfermedad, pero s constituiran, al menos, canales instituciona-
lizados de expresin del desencanto, ms all de las elecciones peridicas de repre-
sentantes (Zovatto, 2014, p. 59).
Veamos primero los mecanismos iniciados desde arriba, para luego analizar aque-
llos que emanan desde abajo.
En el primero grupo estn los plebiscitos facultativos, que aparecen como un

arma de doble filo. Si bien ofrecer la posibilidad de que la autoridad consulte a los
ciudadanos sobre una poltica determinada puede parecer pertinente, pues estos
ltimos tendran un poder de veto respecto de ella (Welp, 2010, p. 27), el llamado
al pueblo puede estar motivado por causas orientadas a fortalecer a la autoridad, y
no a que ella comparta su poder. Esto ocurre porque es el gobernante quien define
la pregunta a plebiscitar y el momento en que la realiza, por lo que puede calcular
si tiene buenas posibilidades de salir victorioso4 . Si la propuesta de la autoridad
es aprobada, en muchos casos el efecto no es slo que se deba poner en marcha
dicha iniciativa, sino adems un aumento en la legitimidad de aqulla. En caso de
crisis institucional, el plebiscito de hecho ha sido utilizado como instrumento de
legitimacin (Welp, 2009, p. 143). El plebiscito ha tenido el efecto de fortalecer
o legitimar la figura presidencial en varios gobiernos latinoamericanos: Fujimori
en Per 1993; Correa en Ecuador 2008 y 2011; Chvez en Venezuela 2009 (Zovat-
to, 2014, pp. 29-40).
Por eso no es raro que dictaduras y totalitarismos hayan utilizado este instrumen-
to, incluyendo el rgimen de Francisco Franco (1947 y 1966), el del mismo Adolf
4 Por supuesto, este clculo puede fallar: es el caso del plebiscito por la paz en Colombia convocado por el
Presidente Juan Manuel Santos en 2016, que buscaba ratificar las negociaciones que el Gobierno ya haba
realizado. Aun cuando las encuestas aseguraban un triunfo de la opcin s (El Pas, 2016), el mandatario fue
derrotado.
Hitler (1933, 1934, 1935, 1936 y 1938) y, como ya vimos, el de Augusto Pinochet
(Welp, 2009, p. 30). Cuando el objetivo del mecanismo no es democrtico, parece
ya no ser una paradoja que se use un mecanismo de democracia directa en un rgi-
men autoritario o totalitario.
En este sentido, el uso de plebiscitos debera estar cuidadosamente normado y las

materias a someter a votacin deberan ser acotadas, para evitar que estas instan-
cias se conviertan en meras campaas de apoyo a agendas polticas de la autoridad
convocante en momentos estratgicos. Un aspecto a considerar, por ejemplo, es que
el plebiscito no pueda realizarse en un ao electoral de la autoridad convocante.
El uso de plebiscitos automticos, en cambio, podra ser til para zanjar temas en
donde la ciudadana, como fuente originaria del poder poltico, debe tomar la pa-
labra. En muchos pases la aprobacin de cambios constitucionales se somete a un
plebiscito automtico para que la nueva carta fundamental entre en vigencia, tanto
si ella ha sido elaborada por una asamblea constituyente como si ha estado a cargo
del Parlamento o de una comisin constituyente (PNUD, 2015, p. 18). Este espacio
de participacin () constituir un mecanismo de control ciudadano (accountabi-
lity) sobre aquellos a quienes se les otorg el mandato de ejercer el poder constitu-
yente (PNUD, 2015, p. 17). Como es sabido, el Gobierno inici un proceso de cam-
bio constitucional. A pocos meses de una eleccin presidencial cuyos candidatos
tienen visiones dismiles sobre el tema, las perspectivas de este proceso son incier-
tas. Pero si se reemplaza la carta fundamental, sera positivo que los mecanismos
de cambios futuros que en ella se establezcan incorporen el plebiscito automtico
como ratificacin del texto.
De manera similar, este mecanismo se podra utilizar respecto de modificaciones

a las normas de la representacin poltica, como la posibilidad de reeleccin, la mo-
dificacin a la extensin del mandato, la dieta parlamentaria, etctera. Respecto de
estas materias, los representantes necesariamente tendrn un conflicto de inters,
porque ellas les afectan en su calidad de tales, y no como ciudadanos de a pie. Los
representantes son electos y mandatados por los ciudadanos para legislar sobre los
asuntos pblicos, haciendo uso de su experticia y buscando el inters pblico, aun-
que con bastante independencia respecto de los ciudadanos. Son las reglas de su
propio mandato parte de lo que ellos deben determinar? Pareciera que no. En ese
sentido, el uso del referndum activado automticamente permitira evitar este
conflicto de inters, al hacer que fuesen los representados quienes definieran la

aprobacin o el rechazo a un cambio en las normas del mandato.
Miremos ahora los mecanismos que emanan desde abajo. La soberana popular puede
ser revitalizada a travs de mecanismos de democracia directa vinculantes e iniciados
por los ciudadanos (Altman, 2011, p. 5). Estos mecanismos permiten fortalecer la ac-
countability y, por ende, podran conducir a reducir la distancia entre las acciones de
los gobernantes y las preferencias de la ciudadana (Welp & Rey, 2014, p. 192).
El referndum para revocar leyes entrega a los ciudadanos un poder de veto aut-
nomo, a diferencia del plebiscito facultativo. Este mecanismo tiene la cualidad de
servir como disuasivo respecto de la aprobacin de ciertas polticas muy impopula-
res: si los representantes saben que una determinada ley que ellos aprueben podra
ser objeto de revocacin, tendran que hacer el esfuerzo de construir un proyecto
que sintonice mejor con los ciudadanos. Por supuesto, el referndum debera po-
seer los requisitos suficientes: el objetivo no es que el Congreso legisle en funcin
de un aplausmetro. Pero si las circunstancias los llevaran a alejarse demasiado del
inters pblico, este mecanismo puede ser un incentivo para enmendar el rumbo.
Veamos la iniciativa popular de ley. Este instrumento, en su variante que mantiene

en el Congreso la decisin sobre la propuesta presentada, es posiblemente el que
menos desafa el statu quo de entre las herramientas que hemos visto. La nica atri-
bucin que entrega a los ciudadanos es la de proponer un proyecto de ley de manera
institucionalizada. Los representantes tendrn obligacin de atenderlo, pero no de
aprobarlo. La decisin se mantiene en ellos. S habra que considerar en su aplica-
cin que el mecanismo de tramitacin de las iniciativas sea eficiente, para evitar
que se acumulen iniciativas populares de ley o que pasen meses antes de que se dis-
cutan, lo que derivara en una dilucin y una desilusin, por cierto del poder de
la ciudadana para proponer leyes.
Por ltimo, est la revocatoria de mandato, mecanismo que tensiona al sistema

poltico y, en particular, a los partidos (Altman, 2011, p. 16). Esta herramienta per-
mite que el castigo electoral que podra recibir un representante al postular a la
reeleccin se use durante su perodo en el cargo. Si bien la posibilidad de revocar
el mandato no es propia de la concepcin moderna de la representacin poltica
pues, como hemos sealado, ella supone que el representante acta con bastante
independencia, lo cierto es que este mecanismo no implica la obligacin de obe-
diencia de aqul a instrucciones especficas de sus representados. El representante

sigue teniendo autonoma para decidir.
[s]er objeto de revocacin deja a los representantes libertad de accin

para enfrentarse a situaciones impredecibles, pero, a la vez, la revocabi-
lidad permanente garantiza una congruencia entre las preferencias del
electorado y las decisiones de los que estn en el poder, ya que los votan-
tes pueden castigar y hacer dimitir a los representantes con cuyas deci-
siones no estn de acuerdo. (Manin, 1998, p. 205) (Manin, 1998, p. 205)
La revocatoria, sin embargo, es un proceso complejo que requiere dos elecciones:

una para definir si se revoca o no el mandato del representante, y otra para elegir
a quien lo reemplazar (Altman, 2011, p. 16). Cuntos recursos puede invertir un
gobernante en propaganda para no ser revocado? Qu ocurre si su reemplazante
es electo con menos votos que los que obtuvo la oposicin a la revocatoria? Cmo
se logra que el nuevo representante s est en sintona con los deseos de su elec-
torado? Interrogantes como stas, de difcil resolucin, sugieren que la revocato-
ria de mandato es un mecanismo cuyo uso debe ser excepcional. De hecho, no es
un instrumento ampliamente utilizado en el mundo y su uso se da generalmente
a escala local, no nacional (Altman, 2011, p. 16). Se excepta Venezuela, donde se
busc revocar al Presidente Hugo Chvez en 2004, en un proceso con alto grado de
conflicto (Altman, 2011, p. 16). Los intentos actuales de revocatoria al Presidente
Nicols Maduro se producen en medio de una extendida crisis poltica. Las moti-
vaciones de la revocatoria tambin deben ser acotadas: despus de todo, muchas de
las faltas que pueda cometer un representante, por ejemplo, la corrupcin, pueden
ser sancionadas por otras vas institucionales.
En Estados Unidos, pas que posee el mecanismo en varios de sus Estados, la revo-
catoria se ha activado cuando no existen o no funcionan bien otros contrapesos
(sanciones administrativas, control judicial) o cuando son los mismos partidos
quienes recurren a ella para enfrentar polticas que rechazan (Welp & Rey, 2014,
p. 194). En este sentido, si se implementara un mecanismo como ste, habra que
propiciar un buen funcionamiento institucional, que permita que la revocatoria
sea activada por la ciudadana para enfrentar a una autoridad que ha perdido su
legitimidad por causas asociadas a la gestin (Welp & Rey, 2014, p. 194) y que la
consulta sea convocada por las instituciones competentes en un proceso que ga-
rantice los derechos de las partes, tanto en la campaa como en la votacin. Al
mismo tiempo, se debera evitar que el mecanismo fuese utilizado por los partidos
(Welp & Rey, 2014, p. 195).
V. Conclusiones
Chile vive una crisis de su democracia representativa, provocada por la falta de una
adecuada rendicin de cuentas entre autoridades y ciudadanos (Luna, 2016). El pas,
adems, se caracteriza por su escasez de mecanismos de democracia directa, esto es,
instrumentos que permitan que los ciudadanos decidan sin intermediarios sobre al-
gunos asuntos pblicos, a travs del voto secreto. Introducir algunos de estos meca-
nismos en la legislacin chilena, particularmente aqullos que son iniciados por los
ciudadanos, podra contribuir a fortalecer la rendicin de cuentas y corregir algunas
discordancias entre los intereses de aqullos y el actuar de sus representantes.
No obstante, no se debe pretender que estos mecanismos por s solos sean la cura
al distanciamiento entre las lites polticas y la ciudadana, y a los problemas de
nuestro sistema poltico. La abstencin electoral y la poca participacin poltica en
general, la escasa nocin de materias cvicas entre los ciudadanos y la desconfianza
generalizada en las instituciones requieren trabajo de largo plazo. En ese sentido,
iniciativas que fortalezcan y doten de conocimientos y herramientas democrti-
cas a los ciudadanos son importantes. Por ello, es necesario desarrollar valores
asociados con el ejercicio de una participacin poltica que trascienda la mera par-
ticipacin electoral (Zovatto, 2014, p. 66). La institucin del Plan de Formacin
Ciudadana impulsado por el Gobierno es una buena decisin, que an debe termi-
nar de construirse y establecerse. Del mismo modo, los ciudadanos deben intentar
utilizar las herramientas que hoy tienen a mano: como inicio, el voto, y, ms all, la
posibilidad de participar en movimientos, militar en partidos, apoyar candidatu-
ras o, al menos, informarse y expresar opiniones en el medio externo.
Finalmente, si se implementaran mecanismos de democracia directa en Chile, es

fundamental tener presente que su uso requiere de un Estado democrtico, don-
de se respeten los derechos fundamentales y haya pluralismo poltico (Zovatto,

2014, p. 66).
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lidad/1118527209_850215.html zacion-asistida
148
Recuperar la dimensin simblica y

cultural de la poltica: Apuntes para la
etapa pos-transicin*
R E SU M EN
El presenta artculo pretende presentar la dimensin simblica y

cultural de la poltica como uno de los principales desafos de la
etapa pos-transicin. Para ello, se destaca la ausencia de cdigos
interpretativos en nuestra democracia, desde el aporte terico
realizado por Norbert Lechner. Luego, se desarrolla el concepto
de cambio de ciclo poltico, describiendo la despolitizacin politi-
zada en la que se encuentra el pas y las tensiones de los sectores
polticos actuales. Adems, se esbozan algunos desafos para una
accin poltica de inspiracin humanista laica y cristiana, que no
debe descuidar el uso que haga de las ciencias sociales, qu con-
cepcin tica inspira su empresa y cmo logra articular un rela-
to para la pos-transicin.
* Estos apuntes provienen de una reflexin paralela a la realizacin de la tesis para

optar al grado a magster en Comunicacin Poltica. Por tanto son ideas parcia-
les, en sistematizacin y no pretenden describir completa ni acabadamente lo
que podramos llamar el paisaje poltico chileno actual.
Recuperar la dimensin simblica y cultural de la poltica: Apuntes para la etapa pos-transicin | 149
I. Introduccin
Nuestra generacin vive tiempos fascinantes y desafiantes. El cambio sociocultu-

ral y poltico en Chile es de envergadura, las claves que ordenaron la transicin de-
mocrtica en nuestro pas han cambiado. Que estas claves se dieran por superadas
supone reconocer los avances de las ltimas dcadas: estabilidad y gobernabilidad
democrtica, reduccin considerable de la pobreza, extensin de acceso a servicios
sociales, crecimiento econmico, transformacin cultural del pas, entendimien-
to de distintos sectores polticos, entre otros. Asimismo, persisten pendientes y
aparecen nuevos temas: desigualdades socioeconmicas, territoriales y de gnero,
regulacin de los excesos del mercado, fortalecimiento de la institucionalidad po-
ltica y la confianza intersubjetiva y en nuestras organizaciones intermedias, Po-
dramos seguir, pero en este punto slo nos interesa contextualizar.
Hoy, tener resultados electorales favorables, aprobacin del paquete legislativo

de turno y buen pasar por las mediciones de opinin pblica, no basta. La crisis de
la democracia chilena actual pertenece a la dimensin simblica y cultural de la
poltica, aquella que nos da cohesin y orientacin acerca del contenido y formato
para articular al pas. El horizonte de futuro est extraviado, gastamos ms energa
en el pasado (ya no en Pinochet, sino en los gobiernos de la Concertacin) que en
lo que viene por delante. Estos pueden ser sntomas depresin pero tambin son
de desorientacin frente al rumbo que como pas tenemos que tomar. Lo que ha
predominado en el ltimo tiempo es ms bien la dimensin instrumental de la po-
ltica: aquella relacionada a cargos, cupos, votos y elecciones. Si bien este aspecto
es imprescindible y necesario en el desarrollo de la sociedad, necesitamos volver a
equilibrar las distintas dimensiones de la poltica.
Proponer una reflexin sobre la dimensin simblica de la poltica supone ofrecer

una visin distinta de comunicacin poltica y esfera pblica. Hoy en da la indus-
tria de la opinin pblica, tiene como principales fuentes de conocimiento los son-
deos de sospechosa calidad y los climas de opinin generada en redes sociales.
Creemos que es momento de echar vista a los relatos y proyectos sobre la sociedad
evitando el peligro de la encuestocracia (Huneeus, 2007).
150 | Javier Cifuentes Ovalle
II. Dimensin cultural de la poltica
La dimensin simblica de la poltica requiere ser situada desde una perspectiva

cultural. Norbert Lechner (2004) seala que son, al menos, tres los enfoques que
puede adquirir la relacin entre cultura y poltica. En primer lugar, la poltica cultu-
ral refiere a las polticas pblicas respecto a la alta cultura e industria cultural.
Por su parte, la cultura poltica remite a las opiniones, actitudes y preferencias re-
feridas a las instituciones polticas y sociales que habitualmente se observan en las
mediciones y encuestas de opinin pblica1. Muchas veces sta privilegia la infor-
macin por sobre la interpretacin. Reduce y homogeneiza la complejidad social
mediante la estandarizacin, clasificacin, y almacenamiento de informacin se-
gn datos previamente fijados. La poltica se define instrumentalmente y adquie-
re un carcter unidimensional. En tercer lugar, la dimensin cultural de la poltica
alude al carcter poltico de la convivencia social. Est relacionada con los sistemas
de valores, representaciones simblicas e imaginarios colectivos que se pueden en-
contrar en la experiencia subjetiva de la comunidad y las capacidades de organi-
zar las formas en las que queremos vivir. Propone la produccin y despliegue de la
complejidad social mediante metforas e imgenes que entran en pugna en tanto
distintos cdigos interpretativos que quieren dar sentido y significar las relaciones
sociales y poltica.
Vivimos una poca de desencanto; desencantamiento que no se re-

fiere tanto a la frustracin de determinadas expectativas acerca del
funcionamiento del rgimen democrtico como al desmoronamien-
to de las representaciones simblica que sustentaban la democracia
(Lechner, 2002, p. 26)
Las transformaciones espaciales (redefinicin de escalas, lmites y distancias)

y temporales (aceleracin, diferenciacin y tensin entre futuro y contingen-
cia) del ltimo tiempo en nuestra sociedad son significativas. Este desfase entre
los mapas cognitivos de la poltica y los de la realidad social: produce una an-
1 Para la definicin clsica de cultura poltica se puede revisar Almond y Verba (2001). Por otra parte, desde
la sociologa poltica chilena se puede encontrar en Manuel Antonio Garretn (1993) una conceptualizacin
familiar a los vertidos en estas pginas.
gustiante orfandad de cdigos interpretativos. Por tanto, desde dnde enten-

der esta etapa pos-transicin? Qu claves y cdigos de interpretacin utilizar?
Intentemos una respuesta desde la definicin que algunos han realizado sobre
cambio de ciclo poltico.
III. Ciclo (des)politizado y tensionado
Es difcil trabajar una definicin acadmica de ciclo poltico. A diferencia de con-

ceptos tales como rgimen, democracia, sistema poltico, partidos polticos, movimien-
tos sociales, u otros, ste no posee una lnea de investigacin ntida y coherente. Sin
embargo, de todas maneras podemos encontrar algunas aproximaciones.
Ottone (2014) considera el cambio de ciclo poltico como el agotamiento de un

pacto poltico, explcito o implcito, sobre el sentido comn del funcionamiento
de la poltica y la toma de decisiones. Para Herrera (2014) se trata de un desajuste
entre el pueblo, sus ideas, sentimientos y creencias, y por otro, los modos de orga-
nizacin, lmite y campos de accin que se otorguen. Con Hidalgo (2013) podemos
decir que, para algunos, los ciclos polticos estn asociados con los ciclos econ-
micos, electorales y/o cambio de regmenes polticos. Hay quienes como Garretn
(2010) que creen en la interrelacin de ms de un ciclo poltico. Para Garretn, en
los ltimos aos hemos vivido bajo dos ciclos. El primero relacionado al ciclo del
proyecto democratizador de la Concertacin que se acab en la segunda mitad del
primer gobierno de Michelle Bachelet. El segundo ciclo, con la asuncin en el poder
de la derecha, mediante Sebastin Piera, despus de 50 aos sin saber de triunfos
electorales en periodos democrticos. Ruiz (2015) cree que un nuevo ciclo histrico
ocurre slo en cuanto ste viene acompaado de una nueva alianza de transforma-
cin ajena a los moldes y actores involucrados en la transicin.
En esta etapa pos-transicin podemos observar una despolitizacin politizada (o

politizacin despolitizada). Como seala el Informe de Desarrollo Humano del Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2015) vivimos tiempos de
politizacin pues hemos ampliado el lmite de lo posible por decidir (y legislar) en
temas de institucionalidad poltica, polticas pblicas y estructuras que propician
desigualdad. Pero por otro lado, existen signos claros de despolitizacin: creciente
abstencin en los ltimos comicios electorales, descrdito y baja expectativa en la
actividad poltica, baja asociatividad en organizaciones sociales y polticas. Como
seala Ruiz (2015) es un coctel explosivo pues se trata de un amplio malestar en
la que existe una alta propensin al conflicto junto a una baja inclinacin a la aso-
ciatividad que no garantiza eficacia o trascendencia.
Por ltimo, los distintos sectores y conglomerados polticos viven sus propias
tensiones y renovaciones. Hacia la derecha se observa la consolidacin de una al-
ternativa electoral y gubernamental slida. Sin embargo, se le critica el abuso de
estadsticas y paradigma gerencial, que tapa la ausencia de un discurso propiamen-
te poltico. Sin embargo, no se deben desdear los esfuerzos intelectuales que se
estn realizando para dotar de sentido, contenido y autoconciencia histrica a la
derecha. Herrera (2014) rescata las 4 tradiciones de pensamiento que constituyen a
la derecha: la liberal catlica (gremialismo) y la laico liberal son las ms conocidas,
pero no se debe olvidar la vertiene nacional-popular y la socialcristiana. Mansuy
(2016), junto a Herrera, propone una revisin del predominio de las ideas de Jai-
me Guzmn. Evitando las caricaturas, de fanticos y detractores, consideran que
a Guzmn hay que entenderlo como un poltico pragmtico, ms que un prolfico
intelectual, con herramientas tericas capaces de combinar liberalismo econ-
mico con Doctrina Social de la Iglesia. Crticos con su concepto de subsidareidad
en su versin negativa 2 , ambos insisten en recuperar una comprensin poltica de
la situacin actual. Adems de la ausencia de ejercicio intelectual, Herrera (2014)
agrega, la prdida de la vinculacin con estructuras legtimas de poder (en los sin-
dicatos y poblaciones, por ejemplo) por parte de la derecha. Si en las ltimas dos
dcadas la derecha vivi una suerte de despinochetizacin de sus plantamientos
no parece tan descabellado plantear hoy, como aparece en el rayado de una muralla
en una ciudad del pas, su desjaimeguzmanizacin.
Del centro hacia la izquierda el panorama marca diferentes estilos. Son distin-
tas concepciones las que estn en juego y que, incluso, separan aguas, entre una
izquierda socialdemcrata y otra populista (Brunner, 2016). stas disputas son
sobre las mediaciones institucionales, dilogo con la sociedad civil y el carisma y
2 Se recomienda consultar Subsidiariedad. Ms all del Estado y del mercado. Santiago: Instituto de Estu-
dios de la Sociedad. Editor: Pablo Ortzar.
personalidad que ejerce la autoridad presidencial en democracia. La socialdemo-

cracia que proyecta la centro izquierda define sus fundamentos y alcances, la caja
de herramientas para polticas pblicas y el estilo poltico (entre rupturistas y
reformistas). Para Herrera (2014) la izquierda debe cuidarse en ensimismarse y
pensar que el nuevo ciclo pasa exclusivamente por ella.
En todos los sectores, pero ms an en la centro izquierda, se vive una aguda

evaluacin del legado de los gobiernos de la Concertacin. A ratos el tono de la
conversacin es inquisidora y puritana, en otros, ingenua y cndida. Creemos
que este debate debe desarrollarse desde dos perspectivas. La primera, en lo que
podemos llamar, la vida cotidiana, algo as como el sentido comn que permi-
te a conciudadanos, de distinta procedencia cultural y socioeconmica resumir
el pasar del pas con un hemos cambiado para mejor, hoy da somos ms exi-
gente porque tenemos ms cosas, o por otro lado, cambiaron los lderes mas
no el sistema, necesitamos ms cambios, etc. Por otra parte, como ya hemos
dicho, desde el campo intelectual tambin son necesarias las interpretaciones.
Carlos Hunneus (2014) ha nombrado los ltimos tiempos de democracia semis-
oberana y Manuel Antonio Garretn (2012) de Neoliberalismo corregido y pro-
gresismo limitado. Precisamente uno de los vacos de la dimensin simblica
de la poltica que nos aqueja es la separacin entre las percepciones cotidianas
de la gente y el discurso, a ratos elevado y esquivo, del circuito intelectual del
pas. La evaluacin del legado de la Concertacin debiera, adems, tomar un tono
ponderado con la visin de los actores involucrados en la toma de decisiones de
esos aos (tanto en contra como a favor), el anlisis comparado internacional y la
perspectiva de las nuevas generaciones.
Ms a la izquierda, con la conformacin del Frente Amplio se vive la frustracin

del proyecto socialdemcrata impulsado por la Concertacin. En l se proyectan
los movimientos sociales del 2006 y 2011 que despertaron los malestares que exis-
tan en las franjas medias de la sociedad que se prolongan a ms esferas que la me-
ramente educacional (Ruiz, 2015). El futuro del Frente Amplio, a mi modo de ver,
depende tambin de un fortalecimiento de todos los actores democrticos. Una
consolidacin de este conglomerado viene de la mano con una recuperacin de la
confianza ciudadana y capacidad de conduccin poltica de la elite.
IV. Desafos para una accin poltica de inspiracin

humanista laica y cristiana
Recuperar la dimensin simblica y cultural de la poltica supone un desafo de lar-

go aliento para una accin poltica de inspiracin humanista laica y cristiana. Una
empresa de estas caractersticas puede ser dividida en tres niveles: el de las ciencias
sociales, la tica y la cultura.
En primer lugar se requiere contar con diagnsticos sociolgicos certeros y polti-

camente sinceros. No por una buena interpretacin del intelectual de turno se har
buena poltica. Requerimos de una buena dosis de realismo poltico. Para gobier-
nos reformistas esta tarea se pone cuesta arriba cada vez que las transformaciones
en curso se deslegitiman por razones tcnicas y/o descalificaciones del adversario.
Asimismo, los diagnsticos que se ofrecen deben contener una sana distancia de
las propias aspiraciones de quien las realiza. Por ejemplo, es peligroso suponer que
los indignados y abusados (aquellos que salen a marchar, postean en las redes
sociales o contestan las encuestas de opinin pblica, por poner algunos casos)
pertenecen a nuestro sector poltico. Ms bien, stos se dividen entre las distin-
tas fuerzas polticas del pas. No son patrimonio ni de izquierdas, ni derechas.
En segundo lugar, no hay que dar por obvias las buenas intenciones. Una pol-
tica que impulsa el cambio social no puede caer en la concepcin religiosa de la
poltica, esto es, suponer que el curso de la Historia y el Destino est de su parte
por tanto quien se oponga a esto es malo, traidor o inconsciente. Me temo
que la accin de persuadir e influir en los dems, sobre todo, en aquellos que
no piensan como nosotros, est subvalorada. No se trata de abdicar a los pos-
tulados del contrincante, sino, precisamente, encontrar buenos fundamentos
en su punto de vista y concordar en los comunes pues entendemos que estamos
en una sociedad pluralista donde nadie tiene la verdad absoluta. En casos tales
como la eleccin de Donald Trump para presidente de Estados Unidos, la salida
del Reino Unido de la Unin Europea o el resultado negativo al plebiscito por la
paz en Colombia, parece haber una sensacin, desde el mundo progresista que
quienes propiciaron estas mayoras estn enajenados, o no comprendieron todo
lo que estaba en juego. Creo que para enjuiciar las opiniones electorales de los
ciudadanos, por ms errneas que uno crea que puedan estar, se requiere ms
matices, apertura y dilogo.
Dentro de los casos locales destacan la negativa, al inicio, por parte de un barrio
de la comuna de Maip en Santiago de tener de nuevos vecinos a pobladores pro-
venientes de un campamento. La reaccin a esta discriminacin fue de indigna-
cin, pero tambin de menosprecio a las razones presentadas para no permitir el
nuevo vecindario. Asimismo, se puede apreciar en las encuestas de evaluacin del
gobierno que realiza Adimark, siguiendo la serie que preguntara por el nivel de
aprobacin de la reforma tributaria) el rechazo que sta genera en la ciudadana.
Preguntando, en febrero de 2015, si la reforma tributaria contribuir a disminuir
la desigualdad, un 35% seala que s y un 58% seala que no (Adimark, 2015). En los
10 meses (entre mayo de 2014 y febrero de 2015) en que se teste la pregunta el pro-
medio de respuesta que la reforma si ayudara a combatir la desigualdad lleg slo
a un 40%. Esta buena intencin (reforma tributaria que sabemos que, invertidos
bien los recursos, disminuye desigualdad) no tenemos que darla por obvia (pues
segn los consultados no ayuda a su objetivo principal).
Finalmente, los desafos culturales para la accin poltica humanista laica y cris-
tiana pueden ser separados en dos. Por un lado se trata de rehabilitar las comu-
nidades intermedias y, en segundo lugar, esbozar la elaboracin de un relato y
narrativa pas. En primer lugar, se trata de fortalecer y fomentar las asociaciones
intermedias (familia, barrio, comunidad escolar, club deportivo, junta de vecinos,
parroquia, sindicato) pues proveen sentido a las personas que las componen. Son
un antdoto potente a patologas de la modernidad (ausencia de sentido existen-
cial del individuo con la marcha de la sociedad). Estas asociaciones dotan de sen-
tido y encuentro intersubjetivo. El Estado y el mercado deben respetarlas y pro-
moverlas (Mansuy, 2016). Los partidos, que han perdido espacios en la sociedad,
deben volcarse a la ciudadana descuidando su afanes meramente electorales y de
captacin de nuevos cuadros, para empaparse de sentido comn y perder, por
algunos momentos, la discusin partidista e instrumental que suele ser especiali-
zada y alejar a la gente de a pie.
En segundo lugar, y como hemos enfatizado a lo largo de este artculo, el desafo de

la dimensin simblica y cultural de la poltica radica en la elaboracin de un nuevo
relato y narrativa a nivel pas. Esto supone un lenguaje propiamente poltico que
pueda articular, mediar y jerarquizar las aspiraciones de los distintos sectores de

la sociedad. Precisamente en el ltimo tiempo la ausencia de polticos ha sido apro-
vecha por otros actores democrticos como los periodistas, empresarios, jueces y
voceros de movimientos sociales. Un relato debe ser capaz de trazar horizontes
de futuro (entre la utopa que orienta y las posibilidades reales que se prometan),
unificando las identidades y biografas individuales con los macro sistemas que
operan en la sociedad (Gell, 2009). Para Garretn (2015) las interpretacioens de
la sociedad en trminos de malestar, clases medias emergentes, desconfianza de
la poltica e instituciones no dan cuenta del problema de fondo: la ausencia de un
relato y un proyecto de nuestra sociedad despus de la dictadura y la consolidacin
de una democracia incompleta.
V. Palabras finales
Hemos dicho que una de las formas de enfrentar la crisis actual es recuperando la
dimensin simblica y cultural de la poltica. Esto supone trabajar en torno a las
representaciones simblicas y cdigos interpretativos con las cuales operan la so-
ciedad, en su conjunto, y las personas, en su particularidad. El campo intelectual
y poltico est llamado a ofrecer alternativas y propuestas para la etapa pos-tran-
sicin que comienza en el pas. Liderar los nuevos procesos de modernizacin del
pas, requiere nombrar e interpretar el cambio social y cultural en curso, no dar por
obvio las buenas intenciones propias menospreciando las preferencias, a ratos in-
comprensibles, del otro. El fetiche del relato, del cual no solo este artculo habla
sino que es tema recurrente de anlisis poltico, no se elabora solamente contra-
tando un consultor experto en comunicacin poltica sino que se vincula inexora-
blemente con ideas, comunidad y derrotas. ste debiera ser el norte de una accin
poltica de inspiracin humanista laica y cristiana.
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159
Cohesin y
Justicia Social
160
COHESIN Y JUSTICIA SOCIAL
La reforma laboral y el derecho a huelga:

Un anlisis crtico
Ricardo Buenda Esteban y Jorge Leyton Garca
R E SU M EN
La legislacin sobre el derecho a huelga ha sufrido una profunda

transformacin en la ms reciente reforma impulsada por el go-
bierno de la Presidenta Michelle Bachelet. En este artculo revisa-
remos brevemente la importancia de la huelga, tanto en su forma
histrica, en su importancia como derecho fundamental y, como
en la reforma que mencionamos, en la negociacin colectiva en
el trabajo, incluidas algunas expresiones en el derecho compara-
do. Teniendo en cuenta lo anterior, hacemos una revisin crtica
a ciertos aspectos de la reforma aprobada particularmente en
lo referido a la huelga los que a nuestro juicio sern un desafo,
tanto para legisladores, jurisprudencia y especialistas.
La reforma laboral y el derecho a huelga: Un anlisis crtico | 161
I. Introduccin
Tras una extensa y polmica tramitacin, el primero de abril pasado entr en vi-
gencia la ley N 20.940, comnmente denominada reforma laboral. Decimos pol-
mica porque durante ms de un ao de tramitacin de sus normas, se produjeron
una serie de debates sobre la conveniencia de hacer modificaciones en este mbito
(principalmente desde un punto de vista econmico), pero tambin respecto a la
compatibilidad de algunas de estas reformas con nuestro ordenamiento jurdico
general, y en particular, con los derechos fundamentales consagrados en la Consti-
tucin Poltica de la Repblica.
En estas pginas queremos analizar uno de los aspectos ms relevantes de dicha

reforma, a saber, las modificaciones que buscan otorgar una consagracin legal ex-
presa al derecho a la huelga en la negociacin colectiva. Aunque estas normas no
fueron objeto de discusin ante el Tribunal Constitucional, s fueron extensamen-
te discutidas en el Congreso, donde diversas voces sostuvieron que estas tendran
efectos econmicos perniciosos, relativizando el valor que podra traer el contar
con un derecho a huelga garantizado. Por lo mismo, es importante preguntarnos
por la importancia del derecho a la huelga para nuestra legislacin laboral, pero
tambin para nuestra economa, nuestras comunidades y nuestro sistema poltico.
En estas pginas analizaremos crticamente las normas aprobadas, contrastndo-

las con sus objetivos y con la experiencia internacional en la materia. Nos parece
prudente adelantar desde ya nuestra posicin: si bien la reforma contenida en la ley
N 20.940 tiene vacos y complicaciones que debern resolverse en el futuro, las
modificaciones introducidas en materia de huelga son una oportunidad para gene-
rar relaciones laborales colectivas marcadas por el dilogo.
II. La importancia del derecho a la huelga
a. Por qu hablar de la huelga?
Lo primero que debemos hacer es preguntarnos por la importancia de la huelga.

Por qu es importante hablar de ella? Qu relevancia tiene para nuestros sistemas
162 | Ricardo Buenda Esteban y Jorge Leyton Garca
jurdicos y econmicos? Creemos que hay a lo menos hay 3 motivos por los que es
importante hablar de la huelga.
En primer lugar, por su importancia histrica y prctica. El derecho del trabajo sur-
ge a fines del siglo XIX y comienzos del XX como una respuesta del Estado liberal al
movimiento obrero que reclamaba la necesidad de contar con estndares mnimos
en el trabajo. Ante el silencio o rechazo inicial a sus exigencias, las principales he-
rramientas de los trabajadores fueron la organizacin en sindicatos, asociaciones
y mutuales, as como el uso de diversas formas de protesta, entre las que destacaba
la paralizacin parcial o total de sus actividades en el trabajo: en otras palabras, el
recurso a la huelga. Son mltiples los ejemplos de protestas y huelgas obreras en los
primeros aos del Siglo XX: en nuestro caso destaca el trgico episodio de la Escue-
la de Santa Mara de Iquique.
Sin movimiento obrero y sin huelga, difcilmente existira el derecho del trabajo y
la proteccin que conocemos hoy. Por ello, la huelga se ha transformado en uno de
los pilares fundamentales del derecho del trabajo, razn por la cual es considerada
uno de los elementos que conforma la llamada triada de la libertad sindical: orga-
nizacin sindical, negociacin colectiva y huelga.
Finalmente, la huelga ha sido una figura de difcil desarrollo en nuestra historia

reciente. Partiendo por la Carta Fundamental vigente (que reconoce a la huelga en
forma negativa, indicando quines no pueden ejercerla) y siguiendo por la legisla-
cin surgida de la dictadura militar (el llamado Plan Laboral). As, el desarrollo del
derecho a huelga ha tenido un desenvolvimiento zigzagueante, tanto a nivel nor-
mativo como jurisprudencial. Cmo veremos ms adelante, esta incerteza norma-
tiva fue uno de los ejes de la discusin que llev a la aprobacin de la ley N 20.940.
b. El derecho a huelga es un derecho fundamental.
El derecho a la huelga ha sido reconocido como un derecho fundamental de los tra-

bajadores por diversos sistemas internacionales de derechos humanos. A pesar de
las diferencias entre sistemas jurdicos y realidades sociales, es posible encontrar
abundantes tratados, declaraciones, sentencias y opiniones de rganos internacio-
nales en los que se reconoce la importancia del derecho a la huelga como una forma
de contar con relaciones de trabajo ms igualitarias. Un anlisis detallado de este
reconocimiento excede a la extensin y objetivos de estas pginas, por lo que slo

haremos un breve repaso a las fuentes ms relevantes.
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), fundada en 1919, es el principal

referente internacional en materia de trabajo y cuenta con un sistema normativo
desarrollado y reconocido por casi 200 pases que forman parte de la misma. Si
bien ninguno de los Convenios elaborados por la Conferencia Internacional del
Trabajo1 contiene un reconocimiento expreso del derecho a la huelga, los rganos
de control de la OIT principalmente la Comisin de Expertos para la Aplica-
cin de Convenios y Recomendaciones (CEACR) y el Comit de Libertad Sindical
(CLS) han desarrollado a lo largo de los aos una posicin que entiende que el
derecho a huelga es un corolario intrnseco de la garanta de libertad sindical re-
conocida en el Convenio N 87 de la Organizacin (International Labour Office,
2006), posicin expresada por el CLS y refrendada por la CEACR. Pese a las crticas
que los representantes de los empleadores en la OIT han planteado respecto a este
reconocimiento, buena parte de los autores sostienen una posicin similar a la que
han defendido los rganos de la OIT2 .
El derecho a la huelga ha sido tambin reconocido en distintos sistemas jurdicos

internacionales de carcter regional, muchos de los cules han adoptado una po-
sicin en la materia siguiendo (o a lo menos citando) las decisiones y recomenda-
ciones de los rganos de control de la OIT. Un ejemplo de ello ha sido la evolucin
de la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos a partir de los aos
70. El Convenio Europeo de Derechos Humanos tratado que la citada Corte debe
interpretar y aplicar no reconoce expresamente el derecho a la huelga, sino que
contempla la libertad de asociacin y la libertad sindical como derechos funda-
mentales en su artculo 11.
Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte ha tenido un interesante desarrollo, que

la ha llevado a modificar su posicin originalmente restrictiva (expresada en fallos
como National Union of Belgian Police v. Belgium y Swedish Engine Drivers Union v.
1 rgano principal de la OIT, de carcter tripartito -trabajadores, empleadores y gobiernos estn represen-
tados- entre cuyas tareas est la elaboracin de los Convenios (tratados internacionales) y Recomendacio-
nes de la organizacin, los que posteriormente deben ser ratificados por los Estados miembros.
2 Para una defensa de la posicin del derecho a huelga como un derecho fundamental en el marco de la OIT,
ver Bellace (2014) y Ewing (2013). Para una mirada desde el sistema normativo de la OIT, ver Gernigon et al.
(1998).
Sweden) hacia una interpretacin que recoge parte de los criterios de la OIT y en-
tiende que la libertad sindical contiene entre sus elementos centrales el derecho a
negociar colectivamente y el derecho a la huelga (los fallos que dan cuenta de este
resultado son Demir and Baykara v. Turkey y Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkey).
Otros sistemas han seguido derroteros similares, aunque en algunos el reconoci-

miento es textual. En todos ellos se han desarrollado debates respecto a la exten-
sin de este derecho y los lmites que pueden imponerse en su ejercicio. No est de-
ms indicar que en esos aspectos el debate es siempre lgido, tal como ha ocurrido
en nuestro pas.
III. Las promesas de la reforma laboral: desafos y mensaje.
La promesa central, contenida en el mensaje que acompa la presentacin de la

reforma laboral en el Congreso, fue la de establecer un equilibrio entre los dere-
chos y deberes de los trabajadores y empleadores, propugnando la facilitacin del
dilogo entre ellos y reconociendo el valor que el trabajador tiene en la marcha de la
empresa. Lo anterior, con el fin de lograr paz en la solucin de conflictos laborales,
como asimismo, alcanzar una mayor equidad en el poder negociador de las partes.
Sobre este punto, quisiramos recalcar el valor que los trabajadores tienen en cual-
quier unidad organizacional productiva, puesto que difcilmente podemos conce-
bir una Empresa sin el talento, cooperacin, lealtad e identificacin, tanto de los
empleadores como de los trabajadores con el quehacer comn de dicha organiza-
cin. En este sentido, si atendemos al actual proceso de aumento en el acceso de la
fuerza laboral del pas a estudios superiores, veremos que la importancia de esta
idea se refuerza, es decir, cada da son ms los trabajadores considerados como
esenciales para una unidad laboral, y en consecuencia, de difcil reemplazo por
parte del empleador.
Con estas ideas como trasfondo, el 29 de diciembre del ao 2014 la Presidenta de la

Repblica, doa Michelle Bachelet, envi al Congreso el proyecto de ley a travs del
cual buscaba modernizar el sistema de relaciones laborales chileno. La tarea pro-
puesta era ambiciosa, ya que buscaba introducir importantes modificaciones a la
legislacin sobre relaciones colectivas de trabajo (sindicatos y negociacin colec-

tiva, principalmente), incluidas las polmicas modificaciones respecto a la capaci-
dad de negociar colectivamente de los denominados grupos negociadores y el fin
a la posibilidad de reemplazar trabajadores huelguistas (aunque con un mecanis-
mo peculiar, denominado adecuacin necesaria por parte del Empleador), am-
bas figuras relevantes (aunque no exclusivas) de la legislacin instalada en Chile a
fines de los 70, y que haban sido objeto de crticas por parte de la doctrina laboral,
del movimiento sindical y de los rganos de control de la OIT.
El texto del Mensaje presidencial fija un objetivo claro (...) garantizar un adecuado
equilibrio entre las partes y con pleno respeto a la libertad sindical conforme a los
Convenios Internacionales que Chile mantiene vigentes (Cmara de Diputados,
Boletn N 9835-13), conectando las libertades sindicales, en su forma amplia, con
la eficacia del ejercicio de los (...) derechos econmicos, sociales y culturales, en-
tre los que se encuentran las libertades sindicales, con fines redistributivos. (C-
mara de, Boletn N 9835-13).
Como sustento a los objetivos prefijados, el mismo Ejecutivo se basa en lo sealado

en los convenios 87 y 98 de la OIT, a propsito de la libertad sindical, a travs del
replanteamiento del equilibrio de las partes en la negociacin colectiva, partiendo
por concebir el derecho a huelga como uno de nivel fundamental, en la lnea que
hemos sealado precedentemente.
IV. Anlisis crtico de la normativa aprobada.
a. Las principales modificaciones propuestas.
Aunque no pretendemos hacer un anlisis exhaustivo de los elementos contenidos

en la reforma, en este apartado describiremos los puntos que consideramos los
ms relevantes en la profunda reforma laboral propuesta. El mayor nfasis estar
en las modificaciones sobre el ejercicio del derecho a huelga. En este sentido, las
principales modificaciones perseguidas por la reforma laboral son las siguientes:
i) Modificaciones en la configuracin de las organizaciones sindicales: en

cuanto a la promocin al derecho de sindicacin, incluido el derecho de in-
formacin de estas, constitucin de prcticas antisindicales, la supresin del
delegado del personal, la creacin de un fondo de formacin sindical y rela-
ciones laborales colaborativas, adems del fomento a la equidad de gnero
por va de la constitucin de una cuota en los directorios sindicales y en la
comisin negociadora.
ii) Cambios a los propsitos de la negociacin colectiva: respecto de las clases de

negociacin (de empresa, interempresa, federacin, confederacin y grupo de
trabajadores), sobre cules empresas pueden negociar colectivamente, quie-
nes son titulares en una negociacin colectiva, quienes son y cmo pueden
negociar colectivamente los grupos negociadores y las organizaciones sindi-
cales, materias permitidas y materias prohibidas de negociar colectivamen-
te, materias que pueden estar sujetas a los pactos en condiciones especiales
de trabajo (conocidos tambin como pactos de adaptabilidad), el procedi-
miento de negociacin colectiva propiamente tal y rol de los rganos fiscali-
zadores, incluido una reformulacin del denominado suscripcin del piso de
la negociacin.
iii) Formas de solucionar conflictos colectivos: incluida la mediacin, diferencias y

asistencia tcnica a las medianas y pequeas empresas.
iv) Cambios a los instrumentos colectivos propiamente tales: por ejemplo, en

cuanto a su duracin y vigencia, fiscalizacin y eficacia normativa. Tambin se
incluyen aumentos en las multas a propsito de incumplimientos en lo conteni-
do en un instrumento colectivo, ello segn lo establece el nuevo artculo 406, y
con posibilidad de duplicar y triplicar en caso de reincidencia.
v) Respecto al efecto colectivo del contrato colectivo: trata sobre la aplicacin

de dicho instrumento a trabajadores que, al momento de su firma, no eran tra-
bajadores de la empresa, o que no participaron del proceso de negociacin. A
ellos se les pueden hacer aplicables las estipulaciones del contrato colectivo que
se firmase, slo previo acuerdo entre el empleador y las organizaciones sindi-
cales firmantes, y a su vez, el trabajador beneficiado debe aceptarla, va un ane-
xo de contrato individual. Dicha prctica acab con la extensin de beneficios
aplicados unilateralmente por parte del empleador a los trabajadores, situacin
que, para parte de la doctrina laboral, constitua una forma de debilitar la afilia-
cin sindical.
Es importante destacar que el Tribunal Constitucional declar inconstitucional el

articulado original en esta materia (art. 323, propuesto por el proyecto de ley apro-
bado por el Congreso), el cual buscaba que la afiliacin sindical de un trabajador le
otorgara de pleno derecho, luego de la comunicacin de afiliacin al empleador, los
beneficios del contrato colectivo suscrito por el sindicato al cual el trabajador se in-
corporaba y su empleador. As, tampoco se produce el efecto colectivo por cambio
de un sindicato a otro (con un instrumento colectivo vigente) por parte de un traba-
jador de la empresa.
vi) En cuanto a las prcticas desleales: se reorganizan conceptos y se enumeran

(arts. 403-406 del nuevo Cdigo del Trabajo). Dentro de los remedios a estas
se contemplan la tutela inhibitoria, restitutoria y resarcitoria, adems de uno
sancionatorio, es decir, mediante la aplicacin de multas y publicidad a los
infractores.
Aqu es donde cobra relevancia el derecho a huelga. La nueva legislacin declara

expresamente que la huelga es un derecho que debe ser ejercido colectivamente por
los trabajadores. Pese a que se trata de una declaracin legal y constitucional, esta
norma reconoce con claridad algo que la Corte Suprema ha venido progresiva-
mente reconociendo3: que la huelga es un derecho. Por lo mismo, la citada norma
indica que el reemplazo en huelga figura que nuestra legislacin anterior per-
mita se encuentra prohibido y constituye una prctica desleal grave. Para el
caso del empleador que reemplaza huelguistas, el nuevo artculo 345 del Cdigo
del Trabajo seala que la Inspeccin del Trabajo tiene la facultad de requerir al
empleador el retiro inmediato de los trabajadores reemplazantes, y en caso de ne-
gativa de este, de denunciar ante el juez laboral, en lo que sera una manifestacin
de tutela inhibitoria y restitutoria.
Asimismo, el nuevo artculo 400 del Cdigo del Trabajo, le permite al juez esta-
blecer una indemnizacin por el dao causado a los afectados por infringir la pro-
hibicin de reemplazar a los huelguistas (aquello sera una manifestacin de la
3 En este sentido, los fallos Actionline S.A. con Yutronic y otro (2015) y Sindicato de empresa Promolinks S.A.
con Comercial Promolinks S.A. (2014), entre otros fallos del mximo tribunal.
tutela resarcitoria). A lo anterior, se le suma un fuerte rgimen de multas, segn

sealamos anteriormente, especialmente en lo que respecta a la prohibicin de re-
emplazar trabajadores y a la obligacin de los trabajadores de proveer equipos de
emergencia durante la huelga.
Finalmente, el nuevo artculo 407 obliga a la Direccin del Trabajo a llevar un re-
gistro de sentencias condenatorias por prcticas desleales en la negociacin colec-
tiva, y a publicar el listado de empresas y organizaciones sindicales infractoras.
b. Desafos pendientes a propsito de las reformas propuestas.
Los desafos planteados por la reforma laboral son mltiples. Algunos de ellos ya
han sido extensamente discutidos a partir de la sentencia del Tribunal Constitu-
cional, cmo el debate respecto a la posicin en que quedan los grupos transitorios
de trabajadores. La eliminacin de las normas que otorgaban prioridad a los sin-
dicatos para negociar colectivamente (la llamada titularidad sindical) dej un va-
co normativo que probablemente debern completar los jueces del trabajo (y nos
aventuramos a decir que, en ltima instancia, el legislador).
Otros retos han aparecido en los pocos meses transcurridos desde la entrada en
vigencia de la ley N 20.940. As, por ejemplo, han surgido preguntas respecto a la
extensin de los servicios mnimos en distintas empresas, como respecto a la posi-
bilidad de que organizaciones sindicales con contrato colectivo vigente represen-
ten a nuevos afiliados en una negociacin colectiva iniciada antes de la expiracin
de dicho contrato.
Una de las grandes reformas propuestas y aprobadas, el nuevo artculo 345 del nue-
vo Cdigo del Trabajo ya indicado, contempla una prohibicin de reemplazar tra-
bajadores durante la huelga (salvo contadas excepciones).
Sin embargo, hacemos notar que, producto de la redaccin de esta y otras normas,
no estara prohibido para el empleador externalizar sus procesos productivos y, en
consecuencia, ante el escenario de prohibicin de reemplazo se genera un incenti-
vo, no buscado por el legislador, de externalizar procesos productivos en una em-
presa para aminorar los riesgos de huelga. Esto se ve reforzado por la introduccin
de una nueva norma, el inciso final del artculo 3064 , el que permite a una empresa
que ha externalizado un servicio el ejecutar por su cuenta o contratar a un contra-
tista o proveedor externo para que ejecute el servicio, mientras la contratista se
encuentre en huelga. Aquello implica que, pese a que un contratista no podr reem-
plazar a los trabajadores huelguistas, la empresa que ha externalizado el servicio si
puede hacerlo aunque en forma indirecta utilizando la facultad que el citado
inciso final del artculo 306 le entrega. Esto le resta efectividad a la prohibicin de
reemplazo, pues, como hemos indicado, las empresas tendrn un incentivo para
externalizar aquellos servicios que no deseen ver paralizados. Esto, a su vez, puede
generar otros efectos contrarios a los perseguidos por la legislacin laboral.
Con un ejemplo podra ser ms sencillo al lector comprender los problemas que
podran surgir:
La empresa principal es un supermercado, y en todo su modelo operacional, sub-

contrata los servicios de seguridad (guardias) y el de aseo. Para el primer servicio
(guardias), el supermercado contrata con la empresa X especialista en la provi-
sin de guardias, y para el segundo, a la empresa de servicios Y, dedicada a servi-
cios de aseo en distintas empresas de retail. Cabe recordar que, los contratos que
tiene el supermercado con las empresas X e Y, son contratos civiles, es decir, no
regidos por el Cdigo del Trabajo.
En un contexto donde la reforma laboral est vigente, imaginemos que los trabaja-
dores de la empresa de servicios X (guardias) han votado favorablemente la huel-
ga, paralizando su funcionamiento. Ante esto el supermercado, para mantener sus
estndares de seguridad, decide ponerle fin al contrato civil que mantiene con la
Empresa X, porque esta no se encuentra en condiciones de proveer el servicio de
seguridad. Para solucionar este problema, el supermercado contrata a la empresa
Z, que tambin es una empresa de seguridad.
Adicionalmente, a la gerencia de este supermercado han llegado rumores de que

el Sindicato de Cajeros probablemente votar a favor la huelga en su prximo
proceso negociador (que an no entra en curso), por lo que la empresa planea ex-
4 La negociacin colectiva en una empresa contratista o subcontratista no afectar las facultades de admi-
nistracin de la empresa principal, la que podr ejecutar directamente o a travs de un tercero la provisin
de la obra o el servicio subcontratado que haya dejado de prestarse en caso de huelga.
ternalizar el servicio de cajeros a la empresa Y, antes de que las negociaciones

comiencen formalmente.
Finalmente, a la administracin tambin le han llegado rumores de que el Sindi-

cato de Administradores y Profesionales de Locales de sus distintas sedes proba-
blemente votarn a favor la huelga en su prxima negociacin colectiva.
En este largo (pero completo) ejemplo surgen varios problemas de aplicacin de la

nueva regulacin:
i. La empresa subcontratista de seguridad X termina su contrato civil con la

empresa principal (el supermercado), lo que podra minar la estabilidad laboral
de sus trabajadores, puesto que en varias ocasiones estas empresas contratistas
dependen financieramente de los contratos que celebren con grandes empre-
sas. En este caso, como se le ha puesto fin al contrato, existe el peligro que la
empresa X entre en un proceso de insolvencia.
ii. Cuando el supermercado contrata con la empresa de seguridad Z, en reem-

plazo de la empresa X (en huelga, como dijimos), esta ltima probablemente
deba contratar ms personal para prestar servicios al supermercado. En este
contexto, es posible que la empresa Z contrate a los trabajadores de la liquida-
da empresa X, con el riesgo de ofrecerle menores condiciones laborales de las
que tenan anteriormente.
iii. En el momento en que el supermercado se entera de que los cajeros pueden ir a

huelga podra despedir a todos estos trabajadores y externalizarlos a travs de
una empresa contratista. As, el supermercado evita la potencial huelga de los
cajeros, y aprovecha de evitar la paralizacin completa del supermercado. En
efecto, si los cajeros hubiesen votado la huelga, y como hoy da la huelga es sin
reemplazo, el empleador no hubiese podido suplir a los cajeros en huelga y, en
consecuencia, no habra personal cobrador, obligando al cierre temporal de la
sucursal (al menos durante el periodo que dure la huelga).
iv. Finalmente, en cuanto el supermercado sabe que el sindicato de Administra-

dores y profesionales del supermercado est considerando la huelga puede
adoptar la misma postura que en el numeral anterior, o bien, atendida la mayor
dificultad que representa para el supermercado reemplazar personal con res-
ponsabilidad de direccin y mando, junto con cualificaciones acadmicas, pue-

de optar por negociar colectivamente y evitar llegar a la huelga.
Como vemos, los 4 numerales anteriores plantean diversos problemas que surgen
de la aplicacin de las normas que han sido introducidas por la reforma laboral. El
primero de ellos se resume fundamentalmente en los puntos 1 y 2, a propsito del
reemplazo de servicios externalizados, asociados a empleos que requieren bajas
cualificaciones acadmicas, y que redunda en inestabilidad laboral para el caso
como el descrito.
El segundo se describe principalmente en los puntos 3 y 4 (aunque en el 3 es ms

evidente), relativo a la externalizacin de servicios propios (o del giro) de la empre-
sa ante la amenaza de huelga, cuestin que queda sin resolver por la propia redac-
cin de la nueva normativa.
Finalmente, el punto 4 describe una situacin que no es nueva, pero que considera-
mos que todos los actores que participan en la legislacin y en la negociacin colec-
tiva propiamente tal deben tener en cuenta, a saber, que los sindicatos y agrupacio-
nes de trabajadores tienen distinto poder de negociacin segn sea la importancia
relativa en la empresa (por ejemplo: tengan conocimiento de asuntos estratgicos
o de administracin de una empresa) o cuenten con altas cualificaciones.
En consecuencia, para el empleador existir una dificultad mayor en aplicar la l-

tima solucin que las anteriores (puntos 1, 2 y 3), por lo que existir una mayor ho-
rizontalidad en la negociacin colectiva, pudiendo incluso generarse una relacin
de poder de negociacin asimtrica en favor de los trabajadores (como podra ser
en una pequea empresa informtica, donde los trabajadores son, en general, alta-
mente calificados y por ende de difcil reemplazo). En este sentido, la singularidad
de los trabajadores es un factor relevante a tener en cuenta hoy en da.
Este es slo uno de los muchos desafos que presentan las nuevas normas que regu-
lan el ejercicio del derecho a huelga.
Aunque no podemos detenernos a analizarlos, si vale la pena mencionar, a modo de

ejemplo, otro de los problemas que se presentarn a la hora de ejercer el derecho a
huelga. As, al referirse a la prctica desleal de reemplazo de trabajadores en huelga,
el artculo 403 indica que el empleador si podr efectuar las adecuaciones necesarias
con el objeto de asegurar que los trabajadores no involucrados en la huelga puedan eje-
cutar las funciones convenidas en sus contratos de trabajo, sin que constituya prctica
desleal ni importe una infraccin a la prohibicin de reemplazo.
Esta norma, que protege la continuidad de la empresa y la posibilidad de que los

trabajadores no huelguistas puedan continuar con sus labores, podra presentar
problemas en al menos dos aspectos. En primer lugar, ya han surgido debates
en torno a lo que son o no adecuaciones necesarias. La definicin de ese concepto
ser sin duda alguna uno de los elementos que mayores problemas traer para
los actores involucrados. Por otro lado, esta norma genera un incentivo para que
los empleadores opten por la redaccin de contratos de trabajo con mltiples
funciones (la llamada polifuncionalidad), de manera de contar con mayor flexi-
bilidad para hacer frente a una huelga. Es esta una forma de vulnerar el espritu
de la norma? Aunque la autoridad ha ofrecido reglas interpretativas, creemos
que ese debate se presentar en muchas negociaciones, y ser una pregunta que
probablemente deban enfrentar los jueces del trabajo al ser llamados a resolver
una controversia.
V. Algunas conclusiones
El anlisis realizado en estas pginas nos permite extraer algunas conclusiones

respecto al valor de las modificaciones introducidas por la reforma laboral.
En primer lugar, creemos que las normas de la ley N 20.940 representan un

avance para nuestra legislacin laboral. Si bien muchos de los pilares de la legis-
lacin anterior se mantienen (por ejemplo, la radicacin de la negociacin colec-
tiva en la empresa y la falta de incentivos para extenderla a niveles superiores),
la reforma permite eliminar algunas de las trabas que impedan un adecuado
ejercicio de la libertad sindical, ejemplo de ello son las normas que permiten a
los sindicatos acceder a informacin regular de la empresa (con lo que disminuye
la asimetra de informacin que mantienen con el empleador) y las normas que
prohben el reemplazo en huelga, y otorgando flexibilidad a travs del concepto
de adecuaciones necesarias para resguardar los derechos de los no huelguis-
tas, e indirectamente del empleador, todo ello en forma mucho ms tajante que
aquellas que nos regan hasta antes del 1 de abril pasado. Estos y otros avances
han sido reconocidos incluso por la OIT, a travs de sus rganos de control (Con-
ferencia internacional del trabajo, 2017).
Aunque el sentido sea meramente declarativo (y aunque repita algo que la jurispru-
dencia ha comenzado a sealar recientemente), es positivo que la nueva legislacin
aclare que la huelga es un derecho de los trabajadores, de ejercicio colectivo, llenan-
do un vaco histrico de nuestro ordenamiento jurdico, que traa incerteza para
todas las partes.
Como ya hemos indicado, la nueva redaccin que permite el trmino del reempla-
zo en huelga es un avance en un sentido aclaratorio y de distribucin de derechos
a todas las partes. De este modo, tanto trabajadores como empleadores saben, a
diferencia de la compleja redaccin anterior, que el reemplazo de trabajadores se
encuentra prohibido, subsistiendo los problemas y las opciones descritas a lo largo
del presente trabajo. Pese a ello, lo anterior es un avance en el sentido de aclarar
una norma en beneficio de todos y que no hace sino recoger lo que han venido sos-
teniendo los tribunales de justicia en el ltimo tiempo.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante reiterar que las nuevas normas traen
consigo algunos desafos y problemas que debern ser abordados en el futuro. El
problema que describimos latamente en la seccin anterior no puede ser obviado:
una eventual tercerizacin masiva de las funciones de las empresas podra afectar
no slo la naturaleza y aplicacin de las normas sobre el derecho a huelga, sino que
tambin la lgica que contempla nuestro ordenamiento jurdico laboral. En estas
materias ser necesario observar con atencin la actuacin de la Direccin del Tra-
bajo y de los Juzgados de Letras del Trabajo, y de ser necesario, proponer las modi-
ficaciones legislativas que correspondan.
Reconocer los avances aclaratorios y sistematizadores de la reforma es necesario,

pero tambin lo es mantener un espritu crtico a la hora de analizar su interpreta-
cin y aplicacin, ello en pos de profundizar los objetivos de paz social y sistemati-
zacin de reglas a las que hace referencia el Mensaje Presidencial.
VI. Referencias Bibliogrficas y jurisprudencia utilizada
a. Bibliografa:
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Suprema, 4 de diciembre de 2014 (recurso
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de unificacin de jurisprudencia), rol 3.514-
(1979-80) 1 E.H.R.R. 578.
2.014.
Sentencia Rol N 3016-16 (3026-16): Tribunal
Swedish Engine Drivers Union v. Sweden
Constitucional, 9 de mayo de 2016 (reque-
(1979-80) 1 E.H.R.R. 617.
rimiento de inconstitucionalidad), rol STC
3016-16 (3026-16).
176
Desafos para la educacin escolar

chilena: Reflexiones a la luz del
concepto Sistema Educacional Justo
Toms Ilabaca Turri
R E SU M EN
A pesar de los avances en materia de educacin escolar produc-

to de las reformas del segundo gobierno de Michelle Bachelet
(2014-2018), el desarrollo que ha tenido la educacin chilena en
los ltimos aos ha consolidado ciertos mecanismos o dinmi-
cas que son generadoras de desigualdad y segregacin, los cua-
les van ms all de una mera regulacin mercantil. La eleccin de
escuela, el SIMCE y el ordenamiento de las escuelas, la dicotoma
escuela pblica y escuela privada, y el sistema de financiamiento
de la educacin son algunos de los factores, que se han enraizado
en la cultura educativa chilena, naturalizndose y legitimndose
por los actores. Estos mecanismos representan los nuevos desa-
fos en la bsqueda de construir un sistema educacional menos
segregado y desigual. El presente artculo busca explorar estas
dimensiones, espacios de desigualdad del sistema educativo chi-
leno, a la luz de la reflexin acerca de lo que debe considerar por
escuela justa y por un sistema educativo justo, al cual debemos
apuntar como pas.
Desafos para la educacin escolar chilena: Reflexiones a la luz | 177
del concepto Sistema Educacional Justo
I. Breve descripcin de las bases del sistema educacional

chileno
Si uno pudiese dar cuenta de algunas caractersticas dentro del sistema educacional
chileno a lo largo de su historia, algunas apareceran como evidentes: provisin mix-
ta de la educacin (tanto pblica como privada y con alta presencia de escuelas confe-
sionales catlicas), la posibilidad por parte de padres y apoderados de elegir la escuela
a la que asistirn sus hijos, la subvencin estatal a escuelas privadas (en el siglo XVIII
con menor regulacin y regulada por ley desde 1954) y la desigualdad y segregacin de
clases en las trayectorias educacionales (Barrientos e Ilabaca, 2016, pp. 3-11).
A pesar de dichas caractersticas, hasta la reforma implementada en dictadura, la

educacin pblica posea un capital simblico, que la constitua como la articula-
dora central de desarrollo educativo del pas. La ley de Instruccin Primaria (1860)
en donde el Estado se comprometi a entregar educacin primaria de forma gratui-
ta, y la de Instruccin Primaria Obligatoria (1920) en donde la asistencia se trans-
form en obligatoria, sumadas a las distintas polticas y reformas aplicadas en los
Gobiernos Radicales (1938-1952) y de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) permitie-
ron que la educacin pblica chilena gozara de un prestigio y una posicin de privi-
legio al interior del sistema; un ejemplo de eso se puede observar en la comparacin
entre la matrcula escolar entre las escuelas pblicas y las escuelas privadas.
Grfico n1: Evolucin de matrcula escolar segn dependencia (1950-2014)1.

90,0
MATRCULA
67,5
EDUC.
PBLICA
45,0
MATRCULA
22,5 EDUC.
PRIVADA
0,0
1950 1980 1990 1996 2001 2007 2011 2013
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos Mineduc e INE.
1 Dado que la figura de escuela particular subvencionada no exista hasta la dcada de los aos 80, para pro-
psitos del grfico y la informacin disponible, se agrup la matrcula de las escuelas particulares pagadas
con las particulares subvencionadas.
178 | Toms Ilabaca Turri
Con la irrupcin de la Dictadura Militar en 1973 una serie de transformaciones de

orden neoliberal se llevaron a cabo durante el periodo en el cual ejerci el poder
la Junta Militar (1973-1989). En materia de educacin escolar, las reformas reali-
zadas a principios de la dcada de los 80 correspondieron la fase fundacional del
modelo neoliberal de la dictadura (Garretn, 1983), y cuyos focos estuvieron en
la introduccin de una regulacin mercantil competitiva, lo que implic dejar de
lado la regulacin centro-estatista que exista hasta la fecha (Corvaln, 2013;
Corvaln y Garca Huidobro 2016). Las polticas centrales dentro de este cambio
implicaron la posibilidad de lucro en los establecimientos privados, subvencin
escolar por alumno para las escuelas (pblicas y privadas) de modo que las escue-
las puedan competir por la matrcula de los alumnos (no hay financiamiento ba-
sal), y el traspaso de las escuelas pblicas a administracin municipal. Estas refor-
mas se sumaron a la libertad de enseanza (diversidad de proyectos educativos) y
de que los padres puedan elegir la escuela para sus hijos, ambas ya existentes en el
sistema educativo.
La lgica regulatoria del sistema operara de la siguiente manera: mientras ms

alumnos tenga la escuela, mayor es la subvencin y por ende mayores ingresos ob-
tiene el sostenedor, de los cuales puede extraer el excedente (lucro). Las familias
escogeran la mejor escuela para sus hijos, por lo que a partir de ese supuesto las
escuelas se veran en la necesidad de ofrecer una oferta educativa de calidad. Dicha
eleccin estara apoyada por la informacin que entregara el Sistema de Medicin
de la Calidad (SIMCE), creado a mediados de 1980.
Durante los gobiernos de la Concertacin (hasta el ao 2009), las polticas se ca-

racterizaron por ser de focalizacin (programa MECE, P900, SEP, etc.), demo-
cratizacin (4 medio obligatorio, Jornada Escolar Completa) y profundizacin
el modelo heredado mediante la implementacin del financiamiento comparti-
do en 1993, poltica que implic que los establecimientos educacionales pudie-
ran cobrar una mensualidad a los apoderados, lo que produjo una nueva forma de
seleccionar alumnos, la que llev a una segregacin an mayor que la que exista
anteriormente (Elacqua y Santos, 2013; Carrasco et al., 2014). De esta manera, el
sistema educacional chileno sum tres caractersticas juntas que ningn siste-
ma educativo escolar en el mundo posee: lucro, seleccin de alumnos y financia-
miento compartido.
La consecuencia de la regulacin mercantil-competitiva que fue impuesta al sis-

tema educacional chileno fue generar uno de los sistemas ms desiguales y segre-
gados en el mundo (Valenzuela, Bellei, y De los Ros, 2010; OECD, 2010), en donde
la segregacin educacional es muchas veces mayor que la residencial (Valenzuela,
Bellei y De los Rios, 2009; Elacqua y Santos, 2013).
II. Definicin de Sistema educacional justo
No resulta factible una superacin de la crisis mltiple por la que atra-

viesa nuestro sistema educacional (de igualdad, de participacin, de cali-
dad) sin revisar en profundidad los asuntos relacionados con el horizonte
y la justificacin normativa de las polticas normativas; es decir, aquellos
temas referidos a los valores y normas que justifican y vinculan el sistema
educativo (Salvat, 2013, p. 192)
Dentro del debate de la desigualdad educativa, uno de los mayores exponentes en

este mbito es el socilogo francs Pierre Bourdieu2 . Para Bourdieu, el sistema
escolar mantiene el orden social pre-existente en la sociedad a partir del ordena-
miento y separacin de los alumnos que realiza a partir de los capitales que poseen
en cantidades desiguales las familias de los alumnos y las disposiciones subjetivas
y objetivas que han adquirido (Bourdieu, 2007; 2014)3 .
Las desigualdades que re-producen los sistemas educativos entonces, entran en

contradiccin con las demandas y principios normativos que estos poseen; a me-
dida que las sociedades se han ido complejizando las demandas sobre el sistema
educativo ya no son nicamente la transmisin de conocimientos de una genera-
cin a otra, sino que tambin sea una plataforma para la generacin de cohesin
2 Pierre Bourdieu (1930-2002), socilogo francs, profesor del College de France y de cole des Hautes
tudes en Sciences Sociales. Dentro de sus obras ms importantes se encuentran Los Herederos,Los
estudiantes y la cultura (con Passeron), El sentido prctico, Razones prcticas, y La distincin entre
otros.
3 Para profundizar en este punto, se recomienda revisar el concepto de habitus que el autor desarrolla en
sus libros El sentido prctico y Razones prcticas.
y movilidad social, lo que traer como consecuencia una democratizacin de la

sociedad (Corvaln 2013, p. 64).
Por lo tanto, la escuela aparece tambin como fuente de legitimidad del principio
meritocrtico de las sociedades modernas dado que, al existir igualdad de opor-
tunidades al ingreso a la escuela, supuestamente se eliminan las desigualdades de
origen, quedando el mrito como la fuente del xito para los estudiantes. Al mismo
tiempo, opera como justificacin de las desigualdades posteriores, dado que es el
mrito la base que justifica el xito o fracaso del estudiante (Dubet, 2005: 9).
Uno de los aportes de la sociologa crtica (de la que forma parte Bourdieu) es ha-
ber develado que el problema de la meritocracia en la escuela es que el mrito no
depende del esfuerzo propio del alumno, sino de factores ajenos a l: nivel socioe-
conmico, capital cultural, capacidades y recursos de las escuelas, mixtura social
de la escuela, etc.
Si los sistemas educativos, por un lado, son y reproducen las desigualdades edu-
cativas, y por otro, hace justas las desigualdades que l genera, entonces, de qu
manera se puede apuntar hacia la construccin de una escuela y un sistema educa-
tivo que apunte hacia la igualdad, o que al menos, atene las desigualdades sociales
pre-existentes? Siguiendo a Salvat (2013), es necesario preguntarse sobre el tipo de
educacin, escuela y sistema educativo que deseamos para nuestra sociedad.
Dubet (2005) entrega algunas de las caractersticas fundamentales que debiese te-
ner una escuela justa, los cuales seran: 1) igualdad en la oferta escolar (ya sea en
sistemas pblicos o mixtos) lo que refiere tanto a acceso a proyectos educativos,
como a escuelas con los mismos recursos y capacidades en equipos; 2) apuntar ha-
cia la heterogeneidad en las escuelas, lo que implica una discriminacin positiva en
cuanto a los cupos por escuela para garantizar la mixtura social, factor que la evi-
dencia indica que es positivo para la eliminacin de las barreras de clase (Duru-Be-
lla, 2005; Araya et al., 2015; Bellei, 2015), 3) amplia informacin hacia los padres
para el trnsito entre las escuelas, y fundamentalmente, 4) trmino con el fracaso
escolar, dado que este estara determinado por la clase social.
Ahora bien, es necesario incorporar a este anlisis una visin sistmica: estas po-
lticas que apuntan hacia una escuela justa, igualitarista, que respeta la pluralidad
y diversidad, no pueden quedarse en iniciativas voluntaristas de cada una de ellas,
sino que deben constituir parte central de la orientacin normativa del sistema,
por lo que dichas orientaciones debiesen ser reguladoras del conjunto de escuelas
existentes (ya sean pblicas y privadas).
Lo anterior implica no centrarse nicamente en lo que se denomina en la jerga co-

mn como calidad de la educacin (adquisicin de conocimientos) sino que es
ms bien que la educacin sea pensada desde un imaginario pblico, esto es, que
su centro sea el desarrollo comunitario del pas y no individual (lgica neoliberal)
como lo seala Rodriguez (2017: 59), es decir, que su principal funcin sea la de
crear ciudadanos con sentido de comunidad, es decir, que se centre en la cohesin
social (Pea, 2013).
III. Reforma educacional Bachelet (2014-2018): Sistema

inclusivo, plural, desigual
La reforma educacional del gobierno de la Nueva Mayora encabezado por Miche-

lle Bachelet consista en abordar problemas existentes en las 3 etapas del sistema
educativo: parvularia (cobertura), escolar (inclusin, calidad y fortalecimiento de
la educacin pblica) y superior (acceso, calidad y fortalecimiento de las institu-
ciones pblicas).
Respecto a las reformas en la educacin escolar (etapa del proceso educativo a la

cual se aboca este artculo), se han promulgado dos leyes y otra se encuentra en
discusin; dentro de las dos leyes promulgadas, la primera fue la Ley de Inclusin
(Ley N20.845), la cual elimina el lucro, la seleccin de alumnos y el financiamiento
compartido en las escuelas de Chile (exceptuando las escuelas particulares paga-
das) y la otra ley fue sobre la Nueva Carrera Docente (Ley n20.903), la cual busca
re-valorar la profesin docente por medio de cambios en las condiciones laborales,
mejoras salariales y exigencias a la formacin inicial (se fijan nuevos estndares
para la formacin inicial como tambin la acreditacin obligatoria de las carreras
y un alza en el puntaje de entrada). Respecto a la ley que se encuentra en debatin-
dose en el congreso (Proyecto de Ley de Nueva Educacin Pblica 4), esta busca
des-municipalizar la educacin pblica creando nuevos sostenedores, los cuales
sern de carcter local (buscando adaptarse a la necesidades y realidades de los te-
rritorios) y tcnico, donde la nica preocupacin de ellos sea educativa.
De todas estas reformas, la ms importante, tanto por su peso simblico como por
los cambios que implica, fue sin duda la Ley de Inclusin. Al terminar con el lucro
y el financiamiento compartido (de manera progresiva) se eliminan dos factores
fundamentales en lo que tiene que ver con la regulacin mercantil de la educacin
chilena: por un lado, los sostenedores no pueden extraer utilidades y por otro, las
familias no pueden ser obligadas a desembolsar sumas de dinero para poder per-
manecer o ingresar a una escuela, lo que tambin era una fuente de segregacin y
desigualdad educativa. Tambin, la ley prohbe otro de los principales factores que
genera segregacin: la seleccin de alumnos tanto por proyecto educativo como
por razones acadmicas5.
De esta manera, la reforma del gobierno de Michelle Bachelet termina con 3 de las
caractersticas fundamentales del sistema de educacin de mercado, pero a su vez,
se mantienen otras caractersticas tanto histricas del sistema como tambin que
dej las reformas de los 80: oferta educacional mixta (sin lucro, pero siguen exis-
tiendo los establecimientos particulares subvencionados y los particulares paga-
dos), eleccin del establecimiento por parte de los padres y el financiamiento de las
escuelas va voucher y por asistencia.
A continuacin se analizarn algunas de estas dinmicas y dispositivos que gene-

ran prcticas que no apuntan hacia el ideal de escuela justa que he propuesto.
4 Disponible en: http://educacionpublica.mineduc.cl/wp-content/uploads/sites/76/2016/08/Mensaje-1174-

363-Proyecto-de-Ley-que-Crea-el-Sistema-de-Educacion-Publica-firmado.pdf. Consulta: 20 de julio,
2017.
5 En este punto, un cierto grupo de establecimientos, denominados emblemticos se les permiti seguir
seleccionando un porcentaje de los alumnos (30%) mientras que el resto es va seleccin aleatoria.
IV. Caractersticas y dispositivos generadores de

desigualdad y segregacin que permanecen en el sistema
educacional escolar
A continuacin, se profundiza en ciertos espacios, nudos problemticos presentes

en el sistema educacional escolar chileno, que son fuente de diferenciacin, des-
igualdad y/o segregacin al interior de l. En algunos de estos, ms que presentar so-
luciones a la problemtica, se presentarn ms bien las complejidades y consecuen-
cias que implica aplicarlas, mientras que en otras se entregan sugerencias de cul es
la orientacin a la cual el Estado chileno y las polticas pblicas debiesen apuntar.
a. La eleccin de escuela (School choice)
Una de las caractersticas que ha perdurado en el tiempo al interior del sistema es-
colar chileno es la capacidad que poseen los padres y apoderados de escoger la es-
cuela que deseen para sus hijos. Esta caracterstica del sistema educacional chileno
no la poseen todos los pases en el mundo, es ms, la proporcin de pases en los
cuales los apoderados llevan a sus hijos a la escuela del barrio es mayor a la de los
pases que les entregan la potestad de elegir a los padres.
Ahora bien, la investigacin socio-educativa, tanto internacional como nacional,

ha dado cuenta que esta capacidad que se le entrega a las familias termina cons-
tituyndose como un mecanismo de segregacin, autoexclusin y clausura de las
clases sociales (Hernndez y Raczynki, 2010).
A nivel internacional, la evidencia muestra que son variados los factores que in-
fluyen en las familias a la hora de escoger la escuela de sus hijos, tales como el eco-
nmico (costo), cercana al hogar, caractersticas del alumnado o el peso de las
recomendaciones provenientes de familiares o cercanos (Ball, Bowe, y Gewirtz,
1996; Ball y Vincent 1998; Broccolichi y Van Zanten, 2000; Van Zanten, 2015). En
menor medida, en determinados casos la importancia de la calidad acadmica
aparece como factor relevante en algunos apoderados (Kleitz, Weiher, Tedin&-
Matland 2000).
En Chile, los principales estudios han sido realizados por Elacqua y Fbregas
(2006), Hernndez y Raczynki (2010), Crdoba (2014) y Corvaln y Romn (2016),
entre otros. Con ciertos matices, la evidencia que proporcionan los distintos in-
vestigadores muestra que la eleccin de escuela se encuentra determinada por
factores ajenos a lo acadmico, y responde ms bien a los recursos e intereses de
las familias, lo que se encuentra distribuido desigualmente segn clase social, por
lo que finalmente, y en concordancia con la evidencia internacional, la eleccin de
escuela es uno de los mecanismos que opera como segregacin al interior de los
sistemas educativos.
Es posible, apuntar a escuelas ms heterogneas, inclusivas, democrticas, si al

momento de elegir la escuela, las familias terminan auto-segregndose producto
de una bsqueda de distincin social? La respuesta no es fcil dado que en siste-
mas en donde no existe eleccin de escuela, la segregacin opera por barrio de
residencia (Rhein, 1997). Puede ayudar la eleccin de escuela a contar con un
sistema educacional justo? Si las escuelas fueran todas similares (homogneas)
la eleccin de escuela no sera un tema relevante; es relevante en cuanto existen
desigualdades entre las escuelas (tanto en la oferta como en su composicin so-
cial), y las familias con diferentes capitales pueden interpretar dichas diferencias
y acceder a ellas.
Si bien a partir de la evidencia no es posible establecer una decisin (por lo cual se

entra en un terreno poltico), el optar por un modelo u otro debe establecer par-
metros mediante los cuales se busque evitar la desigualdad, la distincin social y
segregacin. Bajo esta lgica, establecer cuotas segn gnero o nivel socioecon-
mico podra ser una medida compatible con la eleccin de escuela con el propsito
de que este derecho no termine generando exclusin y desigualdad.
b. El SIMCE y el ordenamiento de escuelas
La Ley de Inclusin, tiene como propsito el que las escuelas tiendan a ser ms
heterogneas en su composicin, tanto socioeconmica como religiosa y cultural-
mente. Ahora bien, esta ley entra en conflicto con ciertas dinmicas que implica
la presencia del Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) en el
sistema escolar.
El SIMCE, tiene dos propsitos en su operatividad: 1) entregar informacin a los

apoderados sobre el aprendizaje de sus hijos con el fin de que puedan elegir cam-
biar o permanecer en los establecimientos6, y 2) obtener informacin censal sobre el

aprendizaje de los alumnos para que el Estado pueda identificar las reas de apren-
dizaje y en los establecimientos donde existen falencias, con el propsito de realizar
polticas de apoyo y acompaamiento para esos establecimientos, y de incentivos
para que los establecimientos obtengan buenos resultados7 (Ilabaca, 2017, p.2).
Previo a la Ley de Inclusin, el SIMCE era un dispositivo que permita a las escue-
las seleccionar a los alumnos por rendimiento, lo que contribua al descreme de los
alumnos al interior del sistema educativo, generando segregacin y desigualdad
(Waissbluth, 2013, p.79). Con la Ley de inclusin, el SIMCE ya no puede operar
como mecanismo de seleccin, pero, la Agencia de la Calidad de Calidad de la Edu-
cacin8 (ACE) contina realizando el llamado ordenamiento de las escuelas en
base a los resultados que ellas obtienen en el SIMCE9. Si los resultados en este test
estandarizados dependen principalmente del nivel socioeconmico de los alum-
nos, el ordenamiento de los establecimientos a partir de los resultados del SIMCE
representa un incentivo a las escuelas a generar mecanismos de seleccin (o de ex-
clusin) con el propsito de obtener buenos resultados (Rojas y Fernndez, 2017;
Ilabaca 2017).
Indudablemente la Ley de Inclusin apunta hacia la nocin de Sistema Escolar

Justo, dado que elimina las dinmicas y mecanismo que impiden tener escuelas
heterogneas, pero el SIMCE tal cual como hoy se utiliza y el ordenamiento que
genera, termina siendo contradictorio a estas pretensiones. Es necesario apuntar a
que el SIMCE sea un instrumento para determinar las escuelas que necesitan apo-
yo y acompaamiento del Estado y no de castigo.
6 Factor que no se cumple, tal como se describi en la seccin anterior sobre la eleccin de escuelas.
7 Al respecto, las dos comisiones SIMCE (2003, 2014) han indicado que existe una descompensacin entre las
consecuencias que significa obtener malos resultados en el test y el apoyo que brinda el Estado a las escue-
las, el cual es indicado como muy bajo.
8 La Agencia de Calidad de la Educacin es la encargada de aplicar el SIMCE y entregar los resultados a los
establecimientos.
9 Si bien en los ltimos aos se han integrado los llamados Indicadores de desarrollo personal y social, el
peso de los resultados en las pruebas de contenido sigue siendo el ms importante (67%), por lo que el peso
de la clase social sigue siendo el ms importante.
c. Conflicto escuela pblica y escuela privada
En un comienzo, los sistemas educacionales masivos emergieron y estuvieron aso-

ciados al Estado, fundamentalmente bajo la figura de la educacin pblica, por
consiguiente, el Estado ha sido el principal proveedor de educacin (Bellei, 2015).
Con la crisis de los Estados de bienestar junto con el auge de polticas neoliberales,
sumado a la necesidad de garantizar el derecho a la educacin, han propiciado la
introduccin de agentes privados a la educacin (Lauder et al., 2006).
Si bien Chile histricamente ha desarrollado un sistema escolar de provisin mix-

ta, es con la Dictadura que la educacin privada pas a ser hegemnica dentro del
sistema escolar (en cuanto a matrcula, resultados y simblicamente). Sabiendo
que las escuelas particulares (subvencionadas y pagadas) debido a sus caracters-
ticas y mecanismos de accin, sumado al ideario social de distincin de clase y mo-
vilidad social que representan, siempre generarn un grado de diferenciacin, des-
igualdad y segregacin en el sistema educativo, se podra apuntar hacia una mayor
igualdad y justicia en el sistema escolar existiendo provisin mixta? Igualdad cla-
ramente no, aunque s se puede orientar para que ellas contribuyan a un sistema
educativo justo en tanto sea un sector que est regulado por el Estado (impidiendo
la seleccin de alumnos, o que generen perdedores por medio de la expulsin o
reprobacin), y que sean lo ms democrticos y pluralistas posible. Esto implica un
desafo en cuanto a regular un sector de la educacin escolar que nunca ha sido re-
gulado: la educacin particular pagada.
Por otro lado, tambin queda la pregunta si el contar con un sistema de provisin
mixta implica no generar una opcin por parte del Estado por la educacin pblica
para que esta logre poseer la posicin hegemnica que anteriormente tuvo. Para
lograr esto, en primer lugar es necesario discutir acerca si queremos o considera-
mos que es importante que los padres y apoderados lleven a sus hijos a las escuelas
pblicas; de ser afirmativo el deseo que los establecimientos del Estado cuenten
con la mayora de la matrcula, es necesario establecer condiciones positivas, una
discriminacin positiva arbitraria a favor de ellas (Barrientos e Ilabaca, 2016), ta-
les como, que los docentes que se encuentran dentro de este sector tengan mejores
sueldos (lo que implica regular los del sector privado), mejoras en la gestin tanto a
nivel de sostenedor (Ley de Nueva Educacin Pblica) como de escuela (liderazgo
escolar), y en un sistema de financiamiento nuevo que les permita tener mayores

recursos que las escuelas privadas.
d. Escuelas inclusivas e interculturales
Si bien Chile es un pas el cul histricamente ha recibido flujos migratorios, en las

ltimas dcadas el pas ha visto que este fenmeno se ha acrecentado y acelerado a
partir de la imagen que proyecta el pas sobre el resto de los pases del continente
(Larran, 2001). Actualmente en el pas se encuentran 465.319 inmigrantes lo que
representa el 2,7% de la poblacin total del pas10 (CASEN, 2015). Tal como lo indica
la evidencia recolectada, la inmigracin viene aparejada de procesos de estratifica-
cin, segregacin, desigualdad, racismo y discriminacin (Mora, 2009).
En cuanto a la llegada de alumnos inmigrantes a escuelas vulnerables, segn esta-

dsticas del Ministerio de Educacin, para el ao 2015 haba 31.576 alumnos inmi-
grantes11. Estos, al igual que la poblacin migrante en general, se tienden a concen-
trar en ciertas regiones, comunas y establecimientos preferentemente pblicos,
lo que estara configurando un panorama de concentracin de inmigrantes en
establecimientos, proceso que podra significar graves consecuencias en materia
de segregacin y exclusin (Ilabaca, 2016). Conjunto a este proceso, los estudios
hasta el momento muestran que los estudiantes inmigrantes son vctimas de dis-
criminacin y racismo cotidiano que ocurre al interior de los establecimientos es-
colares (Pavz, 2012; Tijoux, 2013; Riedemann y Stefoni, 2015).
Frente a esta realidad, y teniendo en mente el ideal de sistema y escuela que he pro-
puesto, apremia la necesidad de que las escuelas chilenas se adapten a esta reali-
dad. El hecho que las escuelas deban ser democrticas y heterogneas implica un
esfuerzo hacia avanzar a la interculturalidad, es decir, eliminar las barreras y dife-
rencias entre el ello y nosotros y avanzar hacia una convivencia en la diversi-
dad e igualdad (Matus y Rojas, 2015; Salas, 2005).
10 Cifra muy menor comparada con pases desarrollados, la cual se sita en torno al 10%.
11 Para la categora inmigrante se cuenta a los que son inmigrantes y los que son chilenos con padres inmigran-
tes. Datos entregados desde el Mineduc (2016)
V. Conclusiones: Avanzar hacia un sistema escolar justo
Los sistemas escolares (incluyendo al chileno) siempre cuentan con diferentes gra-
dos de desigualdad. El desafo se encuentra en cmo las sociedades buscan definir,
cules son los valores, principios y orientaciones que enmarcarn el proyecto edu-
cativo para las futuras generaciones, de modo de no slo generar estudiantes con
las herramientas necesarias para ingresar a la educacin superior o mercado labo-
ral, sino que ciudadanos que encarnen los valores trascendentales de la sociedad,
y al mismo tiempo, que no sea una fuente de generacin de desigualdades sino que
las reduzca.
Tanto el rol que an juega el SIMCE en la estructura educativa del pas, la provisin
mixta y la forma en cmo el Estado aborda la educacin pblica, la desregulacin
de la oferta privada, la capacidad de los padres por escoger la escuela de sus hijos, y
la inclusin de alumnos inmigrantes son temticas que urgen ser abordadas en los
prximos aos desde las polticas educativas. As mismo, temticas relativas a la
relacin profesor estudiante, formacin ciudadana, currculum para el siglo XXI,
educacin con perspectiva de gnero, nuevas tecnologas en el aula, entre otras,
tambin son factores a tener en consideracin.
Si buscamos que Chile sea una sociedad ms justa, con mayores niveles de igual-
dad, en donde la clase social no determine el xito de la trayectoria de las personas,
es importante que las escuelas estn orientadas hacia este propsito, lo que implica
estar constantemente evaluando cules son los mecanismos, dinmicas, discursos
y prcticas que no se orientan a ello.
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192
Seguridad, predominio de mercado y

cohesin social
Pablo Carvacho Traverso
R E SU M EN
El presente artculo aborda las implicancias de la ausencia de la

cohesin social para la seguridad ciudadana. Para ello se anali-
zan algunas de las definiciones conceptuales del concepto de
cohesin social (1), se distinguen dos de sus dimensiones desde
el trabajo de Durkheim (2) a fin de profundizar en algunos de los
principales fenmenos que impiden la integracin social en so-
ciedades modernas como la chilena: el predominio del mercado
(3), la desconfianza (4) y el miedo (5). Finalmente, se sealan algu-
nas de las principales consecuencias de la ausencia de cohesin
relacionadas con el delito y la seguridad (6), se proponen medi-
das para el diseo de una poltica criminal que tome en cuenta
dicha dificultad (7) y se concluye con los lmites de la efectividad
de una poltica criminal frente a un contexto poltico institucional
que no aborda el principal mecanismo desintegrador, a saber, la
colonizacin de las lgicas de mercado en las instituciones socia-
les que regulan la conducta social (8).
Seguridad, predominio de mercado y cohesin social | 193
I. Cohesin social
La cohesin social es un concepto difcil de definir. Existen diversas definiciones y

en muchas de ellas se describe como una suerte de estado de plenitud social, con-
fundiendo las caractersticas que debiesen definirla con sus potenciales conse-
cuencias positivas. As, por ejemplo, para Dammert, cuando hay cohesin social,
hay respeto por la diversidad (Dammert, 2011). Igualmente, para otro autor, la co-
hesin social puede ser explicada como una capacidad para absorber el cambio y el
conflicto social mediante una estructura legtima de distribucin de sus recursos
materiales y simblicos (Sorj & Tironi, 2007). Sin embargo, se podra decir que de
hecho, frente a altos niveles de cohesin, la justicia en un sentido material no est
asegurada, puesto que, entre otras cosas, las diferencias no son muy aceptadas. De
esta manera, la cohesin social, al menos cuando hablamos de seguridad, no opera,
necesariamente, en un sentido prosocial.
De hecho, la cohesin puede facilitar el delito. Una forma de entender el delito y

sobretodo la emergencia de una subcultura delictual, es explicarla, no como una
falta de acceso a oportunidades legtimas, sino como un exceso de oportunidades
o acceso a estructuras de oportunidades ilegtimas (Cloward y Ohlin, 2013). La co-
hesin, en este sentido, permite el acceso a oportunidades criminales, las cuales
pueden ser ms estables y duraderas, como aquellas propias de las bandas crimina-
les como mafias o el narcotrfico; menos estables y transitorias, como las bandas
de conflicto, en donde existen pocas oportunidades legales o ilegales, y en donde
se llevan a cabo actos de vandalismo y violencia sin sentido, en bsqueda de grati-
ficacin inmediata.
As, la cohesin social, entendida slo desde una ptica local o territorial, es decir,
desprovista de un sentir comn general, puede potencialmente facilitar ms opor-
tunidades para cometer delitos.
La cohesin social puede tener su fuente, desde la tradicin norteamericana, en

la capacidad de una determinada sociedad para producir confianza social, para
generar redes de cooperacin efectivas entre extraos y para comprometer el in-
ters y el respeto pblico en las acciones individuales, ms la particular capacidad
de sancionar al que saca ventajas indebidas de la fuerza de la cooperacin social
(Valenzuela, 2008, p.8). Desde la ptica europea, en cambio, la fuente de la cohe-
194 | Pablo Carvacho Traverso
sin estara dada por la capacidad especfica de la sociedad de producir institucio-

nes y disposiciones especficas hacia la mediacin de conflictos que se identifican
poderosamente con las instituciones democrticas (Valenzuela, 2008, p.11). Am-
bas tradiciones miran a dos aspectos del mismo fenmeno, a saber, la capacidad
de los individuos de cooperar y generar confianza interpersonal basada en ciertas
valoraciones comunes y la capacidad de las instituciones de proveer de soluciones
y absorber adecuadamente las amenazas que ponen en riesgo dichas valoraciones
comunes. Ambas formas de entender la cohesin y la confianza son fundamentales
para producir cohesin social prosocial. Por un lado, la falta de la primera se tradu-
ce en ausencia de eficacia colectiva, es decir, la capacidad de las comunidades para
reconocer y enfrentar sus problemas de manera conjunta (Sampson et al, 1997).
Por el otro, la ausencia de cohesin en el sentido de la tradicin europea, importa
la desconfianza en las instituciones a cargo de resolver los problemas relacionados
con la seguridad.
II. La dificultad actual de la cohesin social
Para entender la posibilidad de cohesin social en una sociedad como la chilena, es

posible recurrir a Durkheim y su idea de solidaridad descrita en su libro La divi-
sin del trabajo social (Durkheim, 1987). Para l existen dos tipos de solidaridad.
Por un lado, una solidaridad mecnica en donde el orden social est basado en un
trasfondo religioso y por tanto en la similitud entre las personas. En este tipo de
sociedades se comparten experiencias, valores y normas sociales con un alto nivel
de vnculos emocionales. En sociedades de este tipo, por tanto, los controles socia-
les informales son altos y la infraccin de normas es baja. Por otro lado, Durkheim
habla de una solidaridad orgnica, donde el elemento central es la diferenciacin
entre las personas como resultado de la divisin del trabajo. El orden social en este
punto se produce gracias a la cooperacin y coordinacin entre los rganos de la
sociedad, cada uno del cual posee funciones especficas. Debido a la diversidad de
experiencias y dada la gran diferenciacin de las funciones ocurrida en las socieda-
des industriales modernas, ocurre una diversificacin de las experiencias y valores
comunes, debilitando la conciencia colectiva. La anomia en este sentido se produce
tanto por la debilitacin como por la contradiccin de las normas sociales que re-
gulan las metas y actividades individuales. De esta manera, la capacidad de estas
sociedades para regular la conducta se debilita.
El derecho penal, por oposicin al civil que es una expresin de solidaridad orgni-
ca, es una manifestacin de la solidaridad mecnica. El delito es visto, de esta for-
ma, como un ataque a la identidad colectiva, una ruptura del vnculo que genera
la solidaridad mecnica. Un cdigo penal cargado de conductas sancionadas im-
plica una moralidad compartida fuerte sobre una gran cantidad de materias. En el
mismo sentido, un acto ser criminal en la medida que afecte estados colectivos
fuertes y definidos. De otra forma, la percepcin sobre el castigo queda debilitada.
De ah que esta idea durkheimiana respecto del sentido del derecho penal, en la
actualidad, puede ser aplicable slo a un ncleo de delitos (Agnew, 2011). As, ac-
tualmente no existe consenso claro respecto del estatus que debiesen tener ciertas
conductas incluidas o excluidas del catlogo de delitos. Esto es lo que ocurre, por
ejemplo, con el aborto, con los daos medio ambientales, con los accidentes en el
contexto del trabajo y con la colusin.
Luego, la cohesin social, entendida como solidaridad mecnica resulta muy difcil
de verificar en una sociedad diferenciada. Como se ver, el desarrollo de cohesin
social, depender, entre otras cosas, de la mayor o menor presencia de fenmenos
desintegradores que afectan la confianza entre las personas y la confianza respec-
to del sistema encargado de proveer seguridad y justicia. A continuacin se profun-
diza en estos fenmenos desintegradores.
III. El debilitamiento de las instituciones no econmicas
Las transacciones de mercado, en cuanto necesarias para la vida social, pasan a ser
la forma de interaccin principal entre las personas. El mercado es el que incluye o
excluye a las personas de los procesos de interaccin, predominando por sobre
otras instituciones sociales. El resultado anmico entonces no se debe simplemen-
te a la falta de consenso valrico o al debilitamiento de la conciencia colectiva. Se
trata de un debilitamiento de las instituciones no econmicas en su capacidad para
regular la conducta y dirigirlo a fines prosociales. As, es posible afirmar que esta
debilitacin de las instituciones no econmicas es el principal mecanismo desinte-
grador en las sociedades modernas.
Esto es lo que afirma la teora de la anomia institucional de Messner y Rosenfeld

(Messner & Rosenfeld, 1995). Conforme a ellos, el paradigma de la sociedad indus-
trial moderna, a saber, Estados Unidos, reposa sobre cuatro orientaciones bsicas
de valor: la orientacin al logro por sobre los medios para cumplir ciertos fines;
individualismo, esto es, un camino solitario con oponentes en competencia; uni-
versalismo, es decir, una oportunidad abierta para todos y en dnde todos estn en
observacin; y finalmente, una idolatra exacerbada hacia el dinero, el cual opera
como la nica medida del xito. En otras palabras, para esta teora, la meta del xito
monetario y material puede ser conseguida por cualquiera gracias a la competen-
cia individual (Rosenfeld & Messner, 1995).
De esta manera, las instituciones econmicas predominan por sobre la familia, la

educacin y la poltica. Por qu ocurri esto? Como todo resultado anmico, su
fuente viene dada por transformaciones violentas. Dado el especial dinamismo
del capitalismo, el cual evolucion cuando las otras instituciones an estaban sub-
desarrolladas, los estndares, las costumbres y las reglas econmicas terminaron
colonizando a las instituciones no econmicas generando que estas instituciones
comenzaran a operar con lgicas econmicas.
Esto resulta crtico en la medida que estas instituciones movilizan a las colecti-
vidades a alcanzar sus metas y necesidades comunes (poltica), socializan a sus
miembros en las metas sociales, enfocndose en los medios apropiados para obte-
ner esas metas, proveyndoles apoyo emocional a sus miembros (familia) y aumen-
ta los conocimientos fundamentales bsicos y entrega caminos para el crecimiento
personal (educacin) (Messner & Rosenfeld, 1995).
Esta dominacin de las instituciones econmicas contribuye, entonces, al deli-

to mediante dos procesos interrelacionados entre s. Por un lado, la dominacin
econmica estimula la anoma a nivel cultural, es decir, las metas monetarias pre-
valecen por sobre los medios lo que promueve el uso eficiente de medios, legales
o ilegales, para obtener xito. Por el otro, la dominacin de las instituciones eco-
nmicas erosiona los controles informales a la conducta desviada que proveen las
instituciones no econmicas en la medida que se altera su normal funcionamiento.
As, una sociedad cohesionada requiere que estas instituciones cooperen mutua-
mente y no comodifiquen sus funciones. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el sis-
tema educacional comodifica su funcin central y se encarga de entrenar futuros
trabajadores ms que de impartir y generar conocimiento. En este sentido, estos
autores han aportado evidencia sobre la disminucin del delito en la medida que
el trabajo se decomodifica, lo que ocurre frente a mayores niveles de seguridad
social o, de otra manera, cuando la vida laboral no depende ni se apoya exclusiva-
mente en el mercado (Rosenfeld & Messner, 1997).
IV. La desconfianza
Estas instituciones permiten regular y dirigir la conducta hacia fines y normas so-
cialmente compartidas. Su correcto funcionamiento descansa en un elemento que
ha sido llamado el lubricante del sistema social (Arrow, 1974), esto es, la confian-
za. A diferencia del mercado, en donde, en principio, la confianza entre las perso-
nas no resulta ser crucial para asegurar el flujo de interacciones pues los procesos
de transaccin se encuentran estandarizados a travs de contratos, en las institu-
ciones no econmicas, la confianza es fundamental para asegurar la interaccin
social (Blomqvist, 1997), en tanto reduce los costos de transaccin de estos proce-
sos, los cuales son difcilmente estandarizables.
La confianza es, de esta manera, el elemento base para que haya interaccin so-
cial. Cuando no hay confianza se provoca fragmentacin y estigmatizacin social.
Respecto del delito, la confianza se relaciona negativamente, es decir, a mayores
niveles de confianza, menores tasas de delito. Al mismo tiempo, la criminalidad y
la percepcin de inseguridad tienen un impacto en la confianza y en la implemen-
tacin de polticas pblicas de seguridad.
Luego, el delito socava la confianza interpersonal y aquella confianza denominada

impersonal. Cuando ocurre un delito se produce un quiebre en las expectativas en
la sociedad, ya sea, respecto de la persona que infringi la norma y respecto de las
instituciones encargadas de velar por el orden social. Respecto de estas ltimas, es
posible en ciertos casos que se socave la confianza en la legitimidad del Estado y en

su capacidad para hacer justicia.
V. Miedo
Otra fuerza desintegradora es el miedo pues interrumpe la interaccin social nor-

mal, mina la confianza social y la civilidad. Si bien el miedo puede hacer algo para
reparar las confianzas interpersonales, a travs de las organizaciones barriales y
comits de vigilancia, poco puede hacer para reparar la desconfianza frente a las
instituciones polticas.
El miedo puede ser definido como un sentimiento de alarma o temor causado por
un acto consciente o por una expectativa de peligro. Se configura en funcin de la
gravedad percibida y el riesgo percibido de los delitos La percepcin de riesgo no es
exactamente lo mismo, es ms bien su consecuencia principal (Warr, 2000).
El miedo tiene consecuencias de corto alcance como encender luces, cerrar puer-
tas y ventanas, y otras de largo plazo como la evasin espacial, esto es, mantenerse
lejos de los lugares que parecen peligrosos o el cambio en las rutas que se siguen, la
forma de transporte o los tiempos que se escogen para dejar la casa o llegar a ella.
La evasin espacial puede generar alto impacto financiero, en el comercio, en el
uso de las calles y carreteras, en las actividades sociales y en la interaccin social
(Warr, 2000). Asimismo, el miedo provoca retraimiento social, lo que se traduce
principalmente en un mayor tiempo de ocio dentro de las casas, produce reaccio-
nes punitivistas y vigilantismo.
A diferencia de otros miedos que importan riesgos a la vida, el miedo al delito des-
cansa sobre mucha incertidumbre y falta de informacin sobre su real dimensin.
Dado que las consecuencias de la victimizacin pueden ser catastrficas para
quien las sufre, el error de percepcin viene dado por el lado de la precaucin. As,
el miedo amplifica la realidad del delito y trae consigo consecuencias que exigen un
tratamiento diferenciado de la delincuencia. Se sabe, por ejemplo, que se tiende a
exagerar la frecuencia de delitos graves poco comunes y subestimar la de los deli-
tos ms comunes (Warr, 2000).
En efecto, para el caso chileno el miedo no se relaciona con la ocurrencia de delitos:

mientras las tasas de victimizacin se mantienen ms bien estables (la victimiza-
cin hogar en Chile fue de un 25,6% el ao 2010 y de un 27,3% el ao 2016, ENUSC
2016), la percepcin de inseguridad crece sostenidamente (en Chile, el ao 2010,
un 60,2% de las personas perciban que la delincuencia haba aumentado, cifra que
para el ao 2016 haba crecido a un 85%, ENUSC, 2016). Cmo se explica esa bre-
cha? De qu se compone entonces la percepcin si no se relaciona con la ocurrencia
efectiva de delitos?
Tres factores permiten ayudan a explicar la brecha entre victimizacin y percep-

cin. El primero son las llamadas incivilidades, ya sean estas sociales, como el
comercio sexual, consumo drogas, pandillas (un 10,5% siempre presencia comer-
cio ambulante en su barrio, ENUSC, 2016) o fsicas, como grafitis, basura, lugares
abandonados (un 16% presencia siempre sitios eriazos, descuidados o abandona-
dos en su barrios, ENUSC, 2016). El segundo factor, y cada vez mayor contribuyen-
te a la extendida percepcin de temor, son los medios de comunicacin, en particu-
lar la televisin, noticiarios y una abultada programacin que amplifica los hechos
delictuales y sus consecuencias. Sobre este punto, un 64,9% de las personas declara
que su fuente de informacin para creer en el aumento de delito en el pas son los
medios de comunicacin lo cual, sin embargo, desciende a un 37,6% cuando el en-
cuestado se refiere a su comuna (ENUSC, 2016). Finalmente, un tercer factor dice
relacin con la instrumentalizacin poltica del miedo lo cual no ha permitido pre-
cisamente racionalizar la discusin sobre el delito y la inseguridad. En este punto
es interesante sealar cmo la percepcin de riesgo aument de 60,2% a 82,6% du-
rante el gobierno de Sebastin Piera. Como se sabe, el temor al delito y la supuesta
ineficacia para controlarlo, fue parte importante de los mensajes de campaa pre-
sidencial de Piera, generando tasas de percepcin de inseguridad que hasta el da
de hoy no es posible reducir.
VI. Consecuencias de la baja cohesin
El resultado de la baja cohesin es una extendida sensacin de vulnerabilidad en las

personas provocado por un escepticismo en la capacidad del Estado para controlar
el fenmeno delictual y una desconfianza en la legitimidad y honestidad del poder

judicial, el sistema poltico y las policas para abordar el fenmeno.
En relacin al delito, esto se traduce en una falta de consenso en el sistema de jus-

ticia y y poltico en general en Chile. As se manifiesta en la tasa de denuncia y re-
porte de crmenes, la cual baj de 43,5% a 39,5% en el ltimo ao (ENUSC, 2016).
Adems, la falta de consenso se hace evidente en la definicin de ciertas conductas
como delito, tanto por conductas que son incluidas en el catlogo de delitos, como
por otras que son excluidas y que generan un alto grado de desaprobacin social.
En este sentido, la confianza en el parlamento baj de 50,1% a 38,6% entre 2012 y
2014 (Maureira et al, 2016).
Asimismo, la falta de cohesin se expresa en una percepcin negativa hacia la jus-

ticia de la persecucin policial. De hecho, si bien histricamente bien evaluados,
la confianza en Carabineros ha comenzado a caer, de 65,7% a 63,7% entre los aos
2012 y 2014, esto sin contar el escndalo de corrupcin de este ao (Maureira et
al, 2016). Lo mismo ocurre con la confianza en la persecucin penal y el siste-
ma de justicia, la cual ha cado fuertemente de 47,8% a 37,3% entre 2012 y 2014
(Maureira et al, 2016). Lo anterior se traduce en un mayor uso de mecanismos de
autotutela, esto es, medios privados de resolucin de conflictos. Al respecto, un
25,4% aprueba tomar la justicia por las propias manos (Maureira et al, 2016), a
travs del linchamiento, por ejemplo, lo cual ha sido difundido profusamente en
los medios de comunicacin.
Por su parte, como se dijo, el desarrollo de cohesin en un sentido territorial o local

no puede asegurar la vinculacin de dicha pertenencia a conductas prosociales o
integradoras. En este sentido, la ausencia de un sentido de pertenencia y confianza
transversal sobre el sistema ha generado barrios muy especficos y cohesionados,
que, ante la falta de estructuras estatales de oportunidades legtimas, han desa-
rrollado en su seno sub culturas delictuales que han terminado por compensar la
ausencia de Estado. Esto es lo que ocurre con los llamados Barrios de Alta Comple-
jidad como Bajos de Mena, La Legua Emergencia, entre otros.
VII. Qu hacer?
Algunos elementos para la configuracin de una poltica criminal que permita una
base normativa compartida y arreglos institucionales que permitan resultados jus-
tos y democrticos dicen relacin en trminos generales con un fortalecimiento de
las instituciones no econmicas las cuales proveen de control social informal a la
conducta. Si bien esto excede los fines de una poltica criminal, generan un marco
contextual en que esta se necesita desarrollarse para ser exitosa. De esta manera,
resulta fundamental generar mecanismos de seguridad social y garantas de dere-
chos que impidan que el mercado sea la nica y predominante fuente de estabilidad
social y de distribucin de bienes pblicos.
A nivel de poltica criminal es fundamental una efectiva gobernanza y control te-

rritorial de las instituciones pblicas relacionadas al delito y la seguridad (Beltrn
& Velsquez, 2012). Para esto es necesario distinguir tres dimensiones: preven-
cin, control y reinsercin.
En primer lugar, la poltica pblica de prevencin adolece actualmente de, al me-

nos, dos grandes problemas. En primer lugar, si bien es descentralizada, no es co-
rrectamente focalizada. Los ejecutores de esta poltica, esto es, los municipios,
encuentran incentivos evidentes para el desarrollo de proyectos situacionales que
no concuerdan con las necesidades reales del territorio. En este sentido, un segun-
do problema, es que se ha cado fuertemente en el paradigma situacional, el cual,
junto con tener pocas pruebas sobre su efectividad, ha mostrado alta evidencia de
ser discriminatorio (Swanson, 2013). Un ejemplo claro de esto es el extensivo uso
de alarmas comunitarias o la iluminacin de esquinas. Por el contrario, resulta
fundamental fortalecer la prevencin social y sobretodo comunitaria, la nica que
entrega cambios sostenibles en la medida que permite que sean las comunidades
quienes cooperen en la produccin de seguridad. El foco en la prevencin social y
comunitaria permite, adems, atacar aquellas incivilidades, ms arriba categori-
zadas como sociales, que contribuyen enormemente a la percepcin de insegu-
ridad y al miedo.
A nivel de control, resulta fundamental, la profesionalizacin de las instituciones

a cargo de la seguridad y la delincuencia desde el gobierno central. Tanto la Subse-
cretara de Prevencin del Delito, como el Servicio Nacional del Menor y Gendar-
mera de Chile son entidades polticamente administradas, con equipos directivos

escasamente capacitados en las materias. Asimismo, reformas al sistema de justi-
cia criminal pueden acercar la justicia a la ciudadana y otorgarle mejores grados
de legitimidad. Un ejemplo de esto, tiene que ver con el refuerzo de la justicia res-
taurativa y otras penas alternativas a la privacin de libertad, la conformacin de
jurados (donde quien finalmente sanciona es el pueblo y no el Estado) mecanismos
de justicia vecinal y la reforma de Gendarmera de Chile, pueden mejorar la efica-
cia y racionalidad de estas instituciones. Sobre esto, el ao 2016 La Fundacin Paz
Ciudadana junto con el Banco Interamericano de Desarrollo desarrollaron una
propuesta de 13 reformas1. Entre otras medidas se mencionaron las siguientes: tri-
bunales de ejecucin de penas y una Ley de Ejecucin de Penas, un nuevo Cdigo
Penal y la modernizacin policial y del Ministerio Pblico.
A nivel de reinsercin, es fundamental continuar con el proyecto que divide el Ser-

vicio Nacional de Menores en, por una parte, un servicio enfocado a la reinsercin
de adolescentes infractores ley y, por otra, un servicio para nios vulnerados en
sus derechos. Adems, urge fortalece, especializar y profesionalizar los programas
que atienden a jvenes vulnerables, mediante programas estandarizados con sufi-
ciente evidencia emprica. En este sentido, la Terapia Multisistmica, actualmente
impulsado por la Subsecretara de Prevencin del Delito, es un programa exitoso
que debiese ser extendido en cuanto a su cobertura.
Por ltimo, es necesario y posible regular el miedo. Como se vio, la percepcin de

temor se compone de otros fenmenos que pueden ser atacados y regulados. Ade-
ms de lo dicho en cuanto la prevencin del delito y las incivilidades sociales, la
regulacin de los medios de comunicacin a este respecto es necesaria y posible.
Junto a esto, las instituciones de seguridad y justicia tienen el deber y pueden con-
trolar la difusin del miedo pblico mostrando una versin cientfica y razonable
de los hechos relativos al delito. Una poltica de control del miedo debera enton-
ces partir preguntndose por el estado real del delito y desde este punto desmiti-
ficar y desmenuzar sus caractersticas. En este sentido, es fundamental informar,
como se hace respecto de los riesgos mdicos, sobre el riesgo real de ser vctima
de un delito, la naturaleza y frecuencia de los hechos victimales (delitos conjuntos
1 Este documento no se encuentra an disponible.

por ejemplo), las circunstancias y caractersticas de diverso tipo, que aumentan o

disminuyen el riesgo de ser victimizado, entre otros (Warr, 2000).
VIII. Conclusin
La cohesin social de una sociedad depende en gran medida de fenmenos que

superan las posibilidades de una poltica criminal. En este sentido, es posible
afirmar que la efectividad de una poltica criminal depende de un contexto po-
ltico-institucional en donde aqullas instituciones no econmicas que regulan
socialmente la conducta, especialmente, la familia, la educacin y la poltica, se
encuentran fortalecidas en tanto cuentan con mayores niveles de independencia
de las lgicas del mercado.
A pesar de ello, es posible disear una poltica criminal que, por un lado, sea ca-
paz de tener eficacia y control territorial sobre la poltica de seguridad, y que, por
el otro, aborde la desconfianza a las instituciones vinculadas, acercando la justicia
criminal a la ciudadana y racionalizando sus procesos e instituciones. Al mismo
tiempo, es fundamental abordar el desafo de controlar el miedo al delito, confron-
tando los fenmenos sociales que lo promueven, para lo cual es fundamental la res-
ponsabilidad y tica de comunicadores sociales y polticos al referirse al problema
del delito y la inseguridad.
IX. Referencias Bibliogrficas
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206
Chile y su poltica exterior en

Latinoamrica: estn justificadas
las crticas?
Juan Eduardo Furche Ross
R E SU M EN
La poltica exterior chilena ha sido permanentemente blanco

de una multiplicidad de crticas, estas vienen usualmente des-
de afuera; pero no tan lejos tampoco, usualmente desde otros
pases de la regin. Como pas hemos cosechado una imagen
regional de ser lejanos y ajenos a los procesos y momentos del
continente, con una intensa concentracin en lo comercial por
sobre cualquiera otra cosa consideracin. Si bien esa imagen no
era del todo errnea en los aos 90, en este siglo hemos realiza-
do un importante esfuerzo en no slo enfocarnos hacia nuestra
regin, sino que tambin de cooperar y aportar a ella en los pro-
cesos de integracin.
Chile y su poltica exterior en Latinoamrica: estn justificadas las crticas? | 207
I. Introduccin
Es muy comn escuchar expresiones del tipo que: si hicisemos una analoga entre
el conjunto de pases latinoamericanos y una sala de clases, muy probablemente,
Chile sera considerado un muy buen alumno y a la vez, un psimo compaero de
curso. Tenemos un PIB per cpita e indicadores de desarrollo humano relativa y
comparativamente altos al considerarlos con el resto de la regin1, un marco ins-
titucional slido, durante mucho tiempo ostentamos con orgullo estadsticas
prusianamente precisas y tuvimos una transicin pacfica hacia la democracia a fi-
nales del siglo pasado, adicionalmente logramos cumplir con algunos criterios m-
nimos para ingresar a la OCDE y si miramos algo ms atrs en la historia tenemos
un largo historial de estabilidad institucional, pocas constituciones e incluso ce-
lebramos elecciones en plena guerra (1881). Pocas democracias pueden decir esto.
Hasta este punto no est nada de mal; definitivamente un buen alumno.
Qu hay del mal compaero? En primera instancia es una afirmacin, a lo menos,

discutible. Es cierto que tardamos algo de tiempo en (re) integrarnos a los circuitos
de cooperacin, nuestras relaciones econmicas han primado muchas veces por
sobre las relaciones polticas, en varias oportunidades negociando en separado al
resto de los pases y teniendo un perfil de jugador solitario, en una lnea opuesta a
los otros pases de la regin que han mantenido, o se han esforzado en mantener,
una dinmica de jugadores de equipo o a lo menos, de jugar en equipo entre ellos2 . Y
si bien efectivamente, hemos sido ms de jugar solos que de jugar en equipo, nues-
tras primeras incursiones en lo relativo a acuerdos comerciales fueron con Bolivia,
Venezuela y luego con MERCOSUR3 .
No se debe ser tan duro. Hemos crecido en un espacio particularmente aislado. Los
principales centros urbanos en Chile hacen su historia rodeados por un desierto,
que nadie quera caminar. Una cordillera, que pocos intentaban cruzar y un oca-
no que poca gente estaba interesada en navegar. Ciertamente eran obstculos que
1 Hasta que los corregimos por Gini. El informe del PNUD de 2015 ubica a Chile con un IDH de 0,832 pero al
ajustarlo por desigualdad bajamos a 0,672, lo que nos dejara entre Uzbekistn y Filipinas, pases que tienen
una brecha mucho menor que la nuestra al hacer la misma correccin.
2 No necesariamente significa que esa sea siempre la dinmica en la regin.
3 El listado de acuerdos comerciales suscritos por Chile que se encuentran actualmente vigentes se encuen-
tra disponible en https://www.direcon.gob.cl/acuerdos-comerciales/
208 | Juan Eduardo Furche Ross
parecan infranqueables hasta bien entrados en la segunda mitad del siglo pasado,
amn de otras complejidades geogrficas para la cooperacin y la integracin en
la regin (Sunkel, 2008), naturalmente tambin hay voces disidentes al respecto.
El embajador Fernando Reyes (2013) desarrollo puntos de unin y conexiones in-
teresantes entre Chile y su gente con el resto del mundo, incluso de antes de la in-
dependencia. Joaqun Fernandois (2005) tiene tambin algunos puntos sobre esta
idea, en el sentido de que siempre hemos tenido una condicin de cierto aislamien-
to, ya que desde la misma poca colonial ramos, literalmente, el ltimo rincn del
imperio, seguimos siendo el ltimo rincn de Amrica, aunque siempre con algn
grado de conexin y vinculacin, pero no necesariamente nos veamos a nosotros
mismos como parte integral del mundo.
Ahora bien, en un plano ms contemporneo podemos decir que dedicamos mucha

energa y tiempo de la ltima dcada del siglo pasado a romper paulatinamente con
el aislamiento que nos leg el rgimen autoritario. La primera dcada del siglo XXI
nos vio con una cara amable hacia nuestro continente, por ejemplo, en el 2006 vol-
vimos como miembro asociado a la Comunidad Andina (CAN), que previamente
abandonamos en 1976. Desde el 2000 hasta hoy nos hemos integrado ms a nuestra
regin, junto a Colombia, Per y Mxico levantamos la Alianza del Pacifico, hemos
participado en, UNASUR, misiones de paz, en cooperacin sur-sur y tambin rea-
lizando operaciones de triangulacin. Cooperamos con la institucionalidad ame-
nazada en la seguidilla de crisis polticas regionales entre 2008 y 2012 4 , y hace poco
participamos en el proceso de paz en Colombia, y algunas de nuestras ONG estn
entre las ms grandes del continente, por ejemplo, TECHO y Amrica Solidaria.
Aunque no hayamos descuidado nuestra agenda comercial en ningn momento.
Este captulo repasara eventos relevantes de nuestra poltica exterior con respec-
to a la regin desde el 2000 en adelante. Tom el ao 2000 como marca, ya que,
adems de ser un cambio de dcada, de siglo y de milenio, lo es tambin de go-
bierno, y efectivamente desde el gobierno de Lagos hasta hoy tenemos una impor-
tante cantidad de fenmenos relevantes tanto para la regin como para nuestra
actuacin internacional. Slo como ejemplo de la importancia internacional del
4 Si bien la lnea general fue de apoyo a la institucionalidad vigente y al mandatario en el cargo, las respuestas
difieren entre Bachelet, quien respondi en 2008 (Bolivia) y 2009 (Honduras), y Piera que las enfrent en
2010 (Ecuador) y 2012 (Paraguay).
gobierno de Lagos, durante su mandato firmamos el acuerdo de asociacin con

la Unin Europea (UE), el TLC con Centroamrica, el P45, germen del tan revo-
lucionario como fracasado, por ahora, TPP6 y TLC con EE.UU. A quien adems
le dijimos que no a la invasin a Iraq en 2003, en un momento en que el tratado
entero podra haberse derrumbado.
Esta revisin, tiene que, necesariamente pasar por algunos elementos comercia-
les, innegablemente nuestra interaccin econmica internacional ha funcionado
como piedra clave en la arquitectura de nuestra poltica exterior.
II. Poltica exterior a partir del 2000
Actualmente Chile mantiene relaciones econmicas con alrededor del 80% del PIB
global7 mediante una red de 26 acuerdos comerciales de diversos tipos, Acuerdos de
Complementacin Econmica (ACE), de Alcance Parcial (AAP) o de Libre Comer-
cio (TLC), adems de otros acuerdos ms sofisticados en los que hemos negociado,
junto con temas comerciales, la incorporacin de normativas en temas laborales,
fitosanitarios, denominadores de origen entre otros, varias veces los acuerdos in-
ternacionales que hemos suscrito nos han obligado a mejorar nuestros estndares
internos en materias que estaban incorporadas en el tratado.
Chile se ha esforzado sistemticamente en atraer inversin extranjera y servir

como plataforma para redistribuir inversiones y tambin capitales. Las figuras
n1, n2 y n3, muestran con distintas mediciones el comportamiento de la in-
versin extranjera. No deja de llamar la atencin, en todo caso, que sea mayor el
volumen de inversin entrante que de inversin chilena saliente, ya que, si bien
se han realizado esfuerzos importantes por parte de Imagen de Chile y de Pro-
Chile, lo cierto es que muy pocos emprendimientos y PYMES chilenas estn ex-
teriorizndose, no as los grupos econmicos y holdings ms grandes como CEN-
5 Pacific 4, acuerdo omnicomprensivo que sirvi de base al extinto TPP. Formado originalmente por Chile,
Nueva Zelandia, Singapur y Brunei Darussalam, actualmente en vigor entre las partes firmantes.
6 Trans Pacific Partnership.
7 Informacin destacada en el sitio web de Chile en el Exterior disponible en http://chile.gob.cl/es/sobre-chile/
asi-es-chile/panorama-actual/economia/
COSUD, Falabella, LATAM o Lucchetti que actualmente operan en buena parte

del continente latinoamericano, siguiendo las lgicas conocidas del capitalismo
avanzado contemporneo.
Figura n1
Foreign direct investment, net inflows et outflows (% of GDP)
12
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Foreign direct investment, Foreign direct investment,

net inflows (% of GDP) net outflows (% of GDP)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos actualizados al 2016 del Banco Mundial.
Figura n 2
Foreign direct investment, net outflows (BoP, current US$)
30000000000
22500000000
15000000000
7500000000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Foreign direct investment, Foreign direct investment,

net inflows (BoP, current US$) net outflows (BoP, current US$)
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos actualizados al 2016 del Banco Mundial.
Figura n 3.
Net foreign assets (current LCU)
22000000
16500000
11000000
5500000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos actualizados al 2016 del Banco Mundial;
en millones de CLP, Corrientes.
Es aqu donde podemos encontrar los primeros roces entre nuestras relaciones po-
lticas internacionales y las relaciones comerciales internacionales. Por una parte,
ofrecemos espacios giles y normas sencillas para recibir inversiones extranjeras
en Chile, sin embargo, parte importante de nuestros esfuerzos de poltica en el
exterior son para destrabar situaciones en las que inversionistas nacionales se en-
cuentran con espacios poco fluidos en el exterior. Un buen ejemplo es el caso del
uso de terrenos y hangares de LAN Argentina en el Aeroparque de Buenos Aires en
2013, tema que escal rpidamente en nuestra agenda bilateral con Argentina, con
quien, dicho sea de paso, hemos cultivado una relacin excepcionalmente sana,
amigable y fructfera en los ltimos aos.
Con respecto a nuestra regin, y con una aproximacin ms poltica, Chile ha de-
clarado apoyarse fuertemente en las nociones de multilateralismo y de regiona-
lismo abierto al momento de construir su poltica exterior, aunque existen voces
disidentes al respecto (Fuentes, 2012) ya que no se ha desarrollado de una forma
estricta, en el sentido de que Amrica Latina no fue una regin que recibiera parti-
cular atencin, por parte nuestra, lo que s ocurri con la regin del Asia Pacifico,
de la que tambin nos consideramos parte; de todas formas al ser un pas medio te-
nemos una profunda vocacin multilateral, al ser precisamente aquellos espacios
en donde podemos dialogar y negociar de forma algo ms horizontal y con diversos
grados de compensacin frente a los planos naturalmente asimtricos que habi-

tualmente se encuentran en las relaciones bilaterales.
Esta vocacin se ha vuelto patente con nuestra participacin en distintas instan-

cias exclusivamente regionales (OEA, UNASUR y CELAC), aunque a veces, aun,
se nos siga viendo como malos compaeros de clase, por ejemplo, por algunas
de nuestras compras en el sector defensa8 o por nuestra postura frente a la CAN,
MERCOSUR9 o nuestras declaraciones sobre la situacin democrtica puntual de
otros pases de la regin, aunque tampoco se puede desconocer lo rpido de nues-
tra reaccin frente a eventos crticos como las crisis polticas que sacudieron la re-
gin entre 2008 y 2012, o tambin nuestras reacciones frente a desastre naturales
con graves consecuencias, que en nuestra regin, lamentablemente corren con una
frecuencia mayor a la deseable.
Particularmente nuestra participacin en UNASUR es un indicador de que tam-

bin estamos interesados en ser un buen compaero, ya que, si bien UNASUR
hoy no tiene el mpetu de sus primeros aos, participamos activamente en la crea-
cin y posterior aplicacin de una metodologa nica para medicin de gasto en
defensa, este ltimo es uno de los puntos en los que vale la pena detenerse un poco
por dos motivos, el primero es que la defensa es permanentemente un tema que
genera inquietud permanente en la regin en base a la larga lista de gobiernos
autoritarios en la historia reciente de la regin, adems de diversos episodios ar-
mados entre pases en la regin y que si bien hay muchas declaraciones de avances
la verdad es que no hay tanto, pero s es, dicho sea de paso, una buena oportunidad
de fortalecer la cooperacin y la integracin (Osorio Granifo, Salinas Urquieta, &
Furche Ross, 2014). En segundo lugar, nuestras compras en defensa cuyas capaci-
dades efectivamente sobrepasan a las de nuestros vecinos, estn bastante lejos de
pretender una carrera armamentista o de pensar en agredir a alguno de ellos, en
la mayora de los casos se trata de renovaciones de material que ya ha cumplido su
ciclo de vida til. Es necesario destacar tambin que desde el sector defensa existe
cooperacin desde Chile con otros pases, como la fuerza de paz conjunta Cruz del
8 A pesar de estar adscritos a la metodologa nica de medicin de gastos de defensa propuesta en el Consejo
de Defensa Suramericano de la UNASUR.
9 Entre nuestros acuerdos comerciales existe uno de complementacin econmica, participamos como pas
asociado desde 1996.
Sur con Argentina o la participacin de ENAER con EMBRAER en la fabricacin

del avin carguero y tanquero KC-390.
El avanzar hacia ser un buen compaero de curso es en buena parte el nfasis que
dio el gobierno encabezado por Michelle Bachelet a la poltica exterior durante su
primer mandato, lo que adems se condice de forma coherente con la estrategia a
largo plazo que ha seguido nuestro pas. En trminos simples, el gobierno de Aylwin
trabaj en romper la condicin de aislamiento que heredamos del rgimen de Pino-
chet, subsiguientemente los gobiernos de Frei y Lagos, continuando en esa lnea,
desarrollaron una poltica comercial internacional que nos permiti insertarnos
en mltiples circuitos comerciales, lo que fue la base para que, desde el primer go-
bierno de Bachelet, disemos un giro importante hacia nuestra regin, lo que de
ninguna forma entorpeci el que mantuvisemos en paralelo una importante ac-
cin multilateral, Bachelet sell su poltica internacional con nuestro ingreso a la
OCDE en 201010.
Asimismo, adems de centrarse en la regin, hemos avanzado en insertarnos tam-

bin en cadenas globales y regionales de valor. Por su lado, la administracin de Se-
bastin Piera no fue demasiado diferente, la gestin de la Direccin General de
Relaciones Econmicas Internacionales de la Cancillera Chilena (DIRECON) en
su periodo estuvo marcada por la entrada en vigencia de los TLC con Turqua, Ma-
lasia y Vietnam, adems de un importante esfuerzo por impulsar el actualmente
difunto TPP.
Por otro lado, durante el segundo gobierno de la presidenta Bachelet, han tomado
mucha fuerza en nuestra cancillera las nociones de Convergencia en la diversi-
dad y Pases Afines / Liked Minded Countries11, lo que en trminos sencillos signi-
fica que buscamos, activamente, asociarnos a pases con los cuales comparti-
mos principios, intereses y visiones, lo que nos permite llevar a cabo un dialogo
poltico privilegiado en reas estratgicas para el desarrollo inclusivo y sosteni-
ble (Bywaters, Garca, & Dominguez, 2016, p. 68) de algn modo es similar a
lo que hace la OCDE, intercambiar experiencias de polticas pblicas exitosas,
10 Naturalmente el acceso a la OCDE, invitacin mediante, es un proceso de largo plazo, pero que culmin
efectivamente durante el gobierno de Bachelet.
11 Si bien el concepto ha aparecido en entrevistas y notas de prensa, la revisa Diplomacia pblico en agosto de
2016 un artculo en el que se explica con ms detalles el concepto y sus orgenes.
actualmente apuntamos a buscar pases afines en reas de energa, desarrollo

sostenible, cuidado del ocano, Antrtica, y programas de reduccin de riesgos
de desastre. De hecho, al iniciarse el segundo gobierno de Bachelet, el Canciller
Heraldo Muoz public rpidamente, a los pocos das de asumir en el cargo, una
columna en la que destaca las opciones de integracin de nuestra regin hoy se
bifurcan en diversas direcciones econmicas y polticas () Falta convergencia y
concertacin en America Latina y el Caribe (2014). Esto ltimo bien podra ser
un llamado a organizar y ordenar los procesos de cooperacin e integracin de
larga data en la regin, pero aun con poca concrecin.
An hay espacio para discutir y reflexionar sobre qu tan buen o mal compaero de
curso somos dentro de nuestra regin latinoamericana, ya que si bien participamos
en la creacin de la Alianza del Pacifico (AP) junto a Colombia, Mxico y Per, la
verdad es que el comercio intrarregional es bastante reducido y la AP no es ningn
caso la excepcin, el foco de Mxico (y en buena parte tambin de Colombia) es
hacia los EE.UU, mientras que Chile y Per tienen como socios comerciales prio-
ritarios a otros actores forneos a la regin. Actualmente, ninguno de los pases de
la AP tiene a otro pas de la AP como socio comercial importante como destino de
exportaciones y/o como origen de importaciones. Haciendo un repaso rpido en lo
relativo al volumen de las importaciones que llegan a Chile: China ocupa un 23%,
EE. UU 18%, Brasil 9%, Argentina 5%, Alemania 4% y Mxico, el ms importante
dentro de la AP, un 3%.
En el lado de las exportaciones el escenario es, como era de esperarse, bastan-

te similar, en primer lugar, China con 28%, seguida de EE. UU con 14%, Japn
9%, Corea del Sur 7%, Brasil 5%, Pases Bajos y Per comparten un 3% cada uno
mientras que el listado de los 10 primeros se cierra con India, Espaa y Mxico
empatados en un 2%.
A continuacin se grafica lo explicado en los prrafos precedentes:

Figura n 4. Origen Importaciones
China
Otros
23%
27%
Francia
2% EE.UU.
Espaa
3% 18%
Japn
4% Corea
Brasil
3% 9%
Mxico Alemania
4% 4%
Argentina
5%
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos actualizados al 2016 de la UNCOMTRADE.
Figura n 5. Destino Exportaciones
Otros China
25% 28%
Mxico
2%
Espaa
2% EE.UU.
India
14%
2% Per
Brasil
3% Corea Japn
4% 7%
Pases Bajos 9%
4%

Figura 6. Exportaciones / importaciones / balanza
90000000
67500000
45000000
22500000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Valor Exportaciones Valor Importaciones Balanza comercial

Todos los Valores en miles de USD - Corrientes.
En sus inicios la AP tuvo un sello marcadamente poltico. Hay que considerar ello
en su contexto, ao 2011, cierto grado de paralelismo con la UNASUR impulsada
fuertemente por Brasil y Venezuela, mientras que Pea Nieto gobernaba en Mxi-
co, Piera en Chile, Santos en Colombia y Humala en Per.
El sello de centroderecha inicial parece desvanecerse actualmente. Hoy la AP

apunta a ser un bloque econmico inclusivo y rea de libre comercio buscando el
libre trnsito de bienes, mercancas, servicios y personas, mantiene un programa
de becas e intercambios estudiantiles, y actualmente trabaja en asociacin al MER-
COSUR, en una iniciativa que puede resultar muy beneficiosa para toda la regin.
No se puede acusar a la AP, ni tampoco a nosotros, de no buscar avanzar hacia la
integracin regional. Hay que tener en mente tambin, que el proceso de integra-
cin regional tampoco ha sido fluido en estas latitudes del planeta y que, si bien los
avances siempre han sido muy lentes, al menos por ahora no parece haber nadie
intentando manifiestamente entorpecerlo.
Y qu hay de las demandas? Todas estn ubicadas en nuestro mbito inmediata-

mente vecinal. En lo que llevamos de este siglo Chile ha protagonizado tres proce-
sos en la Corte Internacional de Justicia (CIJ) una demanda desde Per por deli-
mitacin martima, otra de parte de Bolivia relativa a nuestra supuesta obligacin

a negociar un acceso al Ocano Pacifico y finalmente una nuestra relativa al uso de
las aguas del rio Silala.
Ahora bien, Chile tiene hoy una poltica exterior con priorizacin explcita hacia
sus vecinos y hacia la regin; con objetivos, principios, intereses y prioridades que
son claros y hacen de nuestra conducta algo predecible para todos quienes interac-
tan con nosotros. El primero de estos principios es precisamente el respeto por
el derecho internacional y por los tratados. Es la lnea que hemos seguido desde
el regreso de la democracia y ha sido un pilar en la construccin de nuestra ima-
gen de pas interna y externamente estable. Por lo mismo es hemos sido capaces
de continuar nuestras relaciones con los vecinos con los que tenemos diferencias
sin mayores sobresaltos que los propiamente originados en los procesos jurdicos.
Hemos demostrado madurez cvica y seriedad poltica al enfrentar los juicios en
la CIJ. Nuestros vecinos, as como todos aquellos con quienes nos relacionemos,
saben perfectamente bien que esperar de nosotros: un pas que respeta y cumple
las normas en el campo internacional.
III. Conclusiones
Finalmente, y a modo de resumen, la aseveracin que da origen a este texto, bue-

nos alumnos y malos compaeros se ha desapegado paulatinamente de la reali-
dad, quizs en los aos 90 tena ms de cierta que de falsa, sin ser nunca del todo
cierta. Pero hoy, 2017, la verdad es que hemos demostrado que es perfectamente
posible ser un buen compaero sin dejar de ser un buen alumno. Es cierto que siem-
pre habr algn grado de roce vecinal, es natural e inevitable, ocurre en todo el pla-
neta y es parte inherente de la relacin entre los pases. Lamentablemente el chau-
vinismo nunca es del todo extirpable. Sin embargo, en el mbito vecinal, siempre
complejo, hemos mejorado mucho.
Hoy con Argentina tenemos excelentes relaciones y hoy ya se conversa sobre in-
tegracin fsica, con Per ya podemos dar por superada en trminos prcticos la
controversia martima, y se trabaja en la implementacin del fallo, sin afectar las
relaciones comerciales y polticas con ellos y tmidamente ya se habla de medidas

de confianza mutua. Mientras que con Bolivia seguiremos dialogando permanen-
temente y siempre apegados al derecho internacional y respetando los tratados.
Los conflictos no son beneficiosos para nadie y al dar un paso atrs y mirar com-
pleta la compleja pintura de la regin, hoy vemos a un Chile ms cercano e integra-
do, adems de querido y respetado por las naciones de Amrica.
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221
Crecimiento y
Sustentabilidad
222
CRECIMIENTO Y SUSTENTABILIDAD
Chile Sustentable: Los desafos al 2030
Susanne Baumbach Cubillos y Esteban Espinoza Ansieta
R E SU M EN
Bajo distintos gobiernos se ha implementado una poltica am-

biental que sustente el desarrollo de nuestro pas, dotndolo de
una legislacin y una institucionalidad con criterios instituciona-
les y regulatorios que orienten acciones del Estado, del sector
privado y de la ciudadana. La poltica ambiental se ha inspirado
en el concepto de desarrollo sustentable, proceso que busca
un mejoramiento sobre la calidad de vida de la sociedad, basa-
do en medidas de conservacin del ambiente, de manera de no
comprometer las expectativas de las generaciones futuras. Su
objetivo es enfrentar desafos permanentes, como por ejemplo:
i) el perfeccionamiento de la legislacin; ii) incorporar aspectos
preventivos sobre nuestros recursos y sociedad; iii) promover la
conservacin del patrimonio y el uso equilibrado de los recursos
naturales; iv) promover el desarrollo de decisiones sustentables;
e v) incentivar el desarrollo nuevos instrumentos de gestin, pla-
nificacin y gobernanza. Por ello, es crtico generar una mirada
de futuro que incorpore lineamientos en la discusin de cmo
integrar las diversas componentes de la sustentabilidad. La fina-
lidad es que, en su conjunto, posibiliten consolidar un camino di-
nmico de desarrollo, pero integrado al bienestar de la sociedad,
a su calidad de vida, al resguardo de nuestros recursos naturales,
y de nuestra biodiversidad.
Chile Sustentable: Los desafos al 2030 | 223
I. Definiciones y principios de sustentabilidad en Chile
Encaramos hoy un vertiginoso proceso de cambios, en verdad un cambio de poca.

Las tendencias mundiales dominantes en la economa y en la sociedad exacerban
las contradicciones de un estilo de desarrollo que se ha vuelto insostenible. Esas
contradicciones son innegables. Lo demuestra el aumento sin precedentes de la
desigualdad global en las ltimas dcadas, la agudizacin de la crisis ambiental, es-
pecialmente el cambio climtico, y el papel ambivalente de la revolucin tecnolgi-
ca que, al mismo tiempo que abre opciones para la sostenibilidad, genera tensiones
en los mercados laborales que se agravan a medida que se expanden las nuevas tec-
nologas. Esto ha trado como consecuencia efectos no deseados sobre el entorno
lo cual ha incidido en el estado y condicin del medioambiente y por cierto de la
sociedad. Por ello y bajo la bsqueda de dar una nueva direccin a los patrones de
desarrollo, se ha introducido durante los ltimos aos el concepto de sustentabili-
dad, con el sentido de integrar la dimensin ambiental con el bienestar social y el
desarrollo econmico.
La sustentabilidad se ha popularizado en los dilogos y acuerdos entre pases y go-

biernos, masificndose como concepto que busca ahondar en todo mbito de accin.
Sin embargo, pocos conocen con claridad cul es su real significado, importancia e
integralidad. Es as como tambin surgen matices y adecuaciones autocomplacien-
tes sobre la sustentabilidad, denominndola a su vez como sostenibilidad.
Si bien existen variadas definiciones, todas estas desde sus diferentes enfoques
plantean el bienestar social, econmico y ambiental como denominador comn
para lograr una correcta interaccin entre la naturaleza, sus recursos, y las necesi-
dades econmicas y sociales. Por ello, la sustentabilidad debe ser entendida como
un proceso dinmico e integrado que busca encontrar y promover el equilibrio en-
tre el medio ambiente y el uso de los recursos naturales, en el marco de proveer bie-
nes y servicios para la sociedad. Lo anterior surge de la necesidad de hacer frente
a los procesos humanos que han generado cambios desfavorables en los recursos
naturales lo cual hace urgente planear acciones integradas y coordinadas que ga-
ranticen la disponibilidad y calidad de recursos a las generaciones futuras.
Un hito fundamental en la historia del ambientalismo fue la Conferencia de las Na-

ciones Unidas sobre Ambiente Humano que se dio lugar en Estocolmo, Suecia en el
224 | Susanne Baumbach Cubillos y Esteban Espinoza Ansieta
ao 1972. Lo ms significativo de esta conferencia fue el hecho de que se sembraron

las semillas de aquello que ms tarde se reconocera como sustentabilidad. Duran-
te la conferencia no slo se habl de la proteccin del medioambiente sino de algo
mucho ms amplio: la bsqueda de relaciones comunes entre aspectos ambien-
tales y temas econmicos relacionados con el capital, el crecimiento y el empleo.
Uno de los tantos resultados de esta conferencia fue el desarrollo del Programa
Ambiental de las Naciones Unidas (UNEP, United Nations Environmental Pro-
gramme) donde se estableci una misin que luego se convirti en una definicin,
proveer liderazgo y compromiso mutuo en el cuidado del medioambiente inspi-
rando, informando y posibilitando a las naciones y las personas el mejoramiento de
su calidad de vida sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras.
En el ao 1983 las Naciones Unidas crean la Comisin Mundial de Ambiente y Desa-

rrollo (WCED, World Comisin of Environment and Development) cuyo resultado
ms significativo fue la de identificar por primera vez la importancia de evaluar
cualquier accin o iniciativa desde tres enfoques: el econmico, el ambiental y el
social. Para el ao 1987 la Comisin Mundial del Medio Ambiente y Desarrollo hizo
conocido internacionalmente el concepto de sustentabilidad a travs del informe
Nuestro Futuro Comn en el cual se seala que: la humanidad tiene la capaci-
dad de lograr un desarrollo sustentable garantizando las necesidades del presente,
sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades (ONU, 1987, p.23).
Desarrollo sustentable y sustentabilidad son conceptos ineludibles en la literatura

ambiental contempornea. El concepto parece estar presente en todas partes y es
aceptado por todos los sectores como un objetivo final de la gestin ambiental y,
ms an, como un propsito social general de la contemporaneidad. Todos acep-
tan y todos quieren desarrollo sustentable. Nadie podra querer desarrollo no sus-
tentable. Y sin embargo, el concepto esta plagado de incertezas, vacos y faltas de
contenido. Aun as, continua siendo el valor y objetivo compartido, la forma en que
la idea de sustentabilidad debiera expresarse en este siglo XXI.
Ha quedado claro que la sustentabilidad, tanto en Chile como en el mundo, se ha

transformado en un concepto clave cuando se habla del desarrollo. Es aceptada e
incorporada por diversos sectores como un objetivo clave de la gestin ambien-
tal expresndose como uno de los principales desafos para el futuro. En Chile se
utiliza la palabra sustentable para referirse a algo capaz de sostenerse indefini-

damente en el tiempo sin agotar los recursos naturales o energticos que necesita
para funcionar1.
II. Tendencias en materias de sustentabilidad a nivel

internacional
A nivel internacional el primer acercamiento importante relacionado con temas de

sustentabilidad se dio en el ao 1972, con la Conferencia sobre el Ambiente Huma-
no, realizada en Estocolmo (Navarrete, 2015). El tema principal de esta conferencia
giraba en torno a la premisa de la proteccin y mejoramiento del ambiente huma-
no es una cuestin fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarro-
llo econmico del mundo entero, es un deseo urgente de toda la sociedad y un deber
de todos los gobiernos (Sterling, 2011).
A finales del siglo XIX y principios del siglo XX en Latinoamrica aparecieron nue-
vas legislaciones sobre la explotacin y uso de los recursos naturales renovables
as como agencias pblicas especializadas en su administracin. Las ltimas con
frecuencia se conformaron como divisiones o entes adscritos a un ministerio, mu-
chas veces a los de agricultura y obras pblicas. En los aos treinta y cuarenta se
aprobaron legislaciones sobre los bosques, los suelos, las aguas, y la fauna, en par-
ticular los recursos pesqueros, que denotan un impulso a la regulacin. En la lenta
construccin de esas primeras legislaciones y organizaciones que se registra en al-
gunos pases, durante la primera mitad del siglo, as como en las visiones que se van
introduciendo sobre el manejo de los recursos naturales.
En respuesta al compromiso internacional sobre produccin y consumo sustenta-

ble, en Amrica Latina y el Caribe, se ha iniciado una serie de acciones tendientes a
fortalecer la estrategia regional con vistas a la sustentabilidad a partir de la modifi-
cacin de sus modos de produccin y consumo. En el marco del Foro de Ministros
1 Chile Desarrollo Sustentable. 2011. Nueva Institucionalidad Ambiental. Disponible en: http://www.chile-
desarrollosustentable.cl/desarrollo-sustentable/ministerio-de-medio-ambiente/nueva-institucionali-
dad-ambiental/
de Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, en 2003, se estableci el Consejo

de Expertos de Gobierno en Produccin y Consumo Sostenibles con el fin de hacer
un seguimiento especfico del tema en los organismos ambientales nacionales y
extender la participacin hacia el sector privado, la academia, las organizaciones
no gubernamentales (ONG) y dems entidades de la sociedad civil.
Sobre la base de las sucesivas recomendaciones formuladas por el mencionado

Consejo de Expertos, durante el 2008 los ministros del medio ambiente decidieron
incluir la cuestin de la produccin y el consumo sostenibles como un rea priori-
taria dentro de la Iniciativa Latinoamericana y Caribea para el Desarrollo Soste-
nible (ILAC) y su Plan de Accin Regional.
Por su parte, las entidades subregionales tambin han avanzado en el mismo sen-
tido. Los pases del MERCOSUR aprobaron, en 2007, una poltica comn para la
cooperacin y promocin de la produccin y el consumo sostenibles. La Comuni-
dad Andina adopt el tema como eje transversal de su agenda ambiental andina
2006-2010. Asimismo, la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD) aprob una decisin segn la cual se deber elaborar una Poltica Regional
de Compras Pblicas Sostenibles.
Posteriormente, a raz del Informe Brundtland muchos pases tomaron medidas

enmarcadas en la siguiente premisa derivada del informe: Est en manos de la
humanidad propiciar que el desarrollo sea sustentable; es decir, asegurar que sa-
tisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras
generaciones para satisfacer las propias (Gmez, 2013). A partir de este informe,
muchas naciones, y grupos ambientalistas, sobre todo de Europa, empezaron a
surgir y a tomar escena pblica, a travs de la aplicacin, normalizacin y obser-
vancia de los principios acordados en este informe (Navarrete, 2015). En este infor-
me se tocaron temas relacionados con la poblacin y recursos humanos, seguridad
alimentaria, especies y ecosistemas, energa, industria y desafo urbano.
Otro hito importante en temas relacionados con la sustentabilidad, se dio en el ao

2000 con la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, en donde se establecie-
ron los siguientes ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio: i) erradicar la pobreza
extrema y el hambre; ii) lograr la enseanza primaria universal; iii) promover la
igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer; iv) reducir la mortalidad
de los nios menores de 5 aos; v) mejorar la salud materna; vi) combatir el VIH/
SIDA, el paludismo y otras enfermedades; vii) garantizar la sostenibilidad del me-

dio ambiente; y viii) fomentar una alianza mundial para el desarrollo.
En el ao 2002 en Sudfrica se hizo una nueva reunin internacional, denominada

Cumbre de Johannesburgo, tambin conocida como Rio+10 (porque se realiz 10
aos despus) y que arrancaba los trabajos sobre sustentabilidad en este siglo XXI;
all se dise un plan de implementacin de todo lo revisado en la Cumbre de Ro
(Lpez, 2009). Centr la atencin en la mejora de la calidad de vida de los seres
humanos y la conservacin de los recursos naturales. Posteriormente, se realiz de
nuevo una conferencia en la ciudad de Ro de Janeiro, Brasil, denominada Cumbre
Rio+20, en el ao 2012, cuya premisa fue Cmo construir una economa ecolgica
para lograr el desarrollo sostenible y sacar a la gente de la pobreza, y cmo mejorar
la coordinacin internacional para el desarrollo sostenible, con un enfoque ms
de economa social (Rio+20, 2012). En esta conferencia se centr la atencin en la
erradicacin de la pobreza, economas verdes, proteccin de ocanos y ecosiste-
mas marinos, mejora en la calidad de vida, eficiencia de las ciudades, energas re-
novables, deforestacin y recursos hdricos.
El ltimo evento que ha marcado la tendencia en temas de sustentabilidad es la

Cumbre de las Naciones Unidas realizada en Nueva York en el ao 2015 y se conoce
como la Agenda 2030, en donde se acordaron los siguientes 17 Objetivos de Desa-
rrollo Sostenible. Los cuales los pases firmantes, entre ellos Chile, se comprome-
tieron a establecer mecanismos que apunten a cumplir las metas de cada objetivo:
Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.
Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutricin y

promover la agricultura sostenible.
Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las eda-
des.
Garantizar una educacin inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportu-

nidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Lograr la igualdad entre los gneros y empoderar a todas las mujeres y las nias.
Garantizar la disponibilidad de agua y su gestin sostenible y el saneamiento

para todos.
Garantizar el acceso a una energa asequible, segura, sostenible y moderna para

todos.
Promover el crecimiento econmico sostenido, inclusivo y sostenible, el em-

pleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
Construir infraestructuras resilientes, promover la industrializacin inclusiva

y sostenible y fomentar la innovacin.
Reducir la desigualdad en y entre los pases.
Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles.
Garantizar modalidades de consumo y produccin sostenibles.
Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climtico y sus efectos.
Conservar y utilizar en forma sostenible los ocanos, los mares y los recursos
marinos para el desarrollo sostenible.
Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terres-

tres, gestionar los bosques de forma sostenible, luchar contra la desertificacin,
detener e invertir la degradacin de las tierras y poner freno a la prdida de la
diversidad biolgica.
Promover sociedades pacficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facili-

tar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables
e inclusivas a todos los niveles.
Fortalecer los medios de ejecucin y revitalizar la Alianza Mundial para el De-

sarrollo Sostenible.
Las temticas a nivel mundial relacionadas con sustentabilidad han estado enmar-
cadas en los acuerdos y premisas que se derivan de los eventos y conferencias men-
cionadas con anterioridad. Los pases firmantes de estos acuerdos han establecido
estrategias, medidas e instrumentos que les permitan cumplir con sus compro-
misos adquiridos. Los temas de sustentabilidad han estado enmarcados por una
diversidad de temas, que en un principio apostaban a la proteccin y conservacin

del medio ambiente y a la relacin hombre y naturaleza, pero actualmente existe
una gran diversidad de temas que marcan tendencia en materia de sustentabilidad
los cuales van desde temas sociales como la pobreza, equidad de gnero, educa-
cin; econmicos como crecimiento econmico sostenido y pleno empleo; y am-
bientales como cambio climtico y conservacin y proteccin de recursos natura-
les, entre otros.
A nivel mundial se ha entendido que la sustentabilidad es un proceso y no un estado

que hace referencia a una forma de desarrollo en la que se busca el bienestar huma-
no sin daar el equilibrio del ambiente y sus recursos naturales, ya que stos, son la
base de todas las formas de vida (Lpez, 2012).
III. Institucionalidad para la sustentabilidad en Chile
Desde los primeros pronunciamientos en el marco de sustentabilidad y posterior

llegada de la democracia, nuestro pas ha mostrado importantes avances en mate-
ria de gestin ambiental que apunta y promueve el desarrollo sustentable, reflejado
en un aumento en la calidad de vida de las personas. En el ao 1992, Chile comienza
el proceso de constitucin de la institucionalidad ambiental2 , logrando para el ao
1994 se dicte la primera ley (N19.300 de Bases del medio ambiente) que busca re-
parar los daos ambientales causados por los principales procesos de desarrollo.
Durante los aos posteriores, del 1994 al 1998, los esfuerzos se centraron en nor-
mativas que permitan dar seguimiento y cumplimiento a la ley, para lo cual se esta-
blecen los primeros instrumentos de gestin ambiental, destacando el Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA). Adems se crean planes y normas para la
prevencin y gestin en materias de contaminacin (normas de emisin y calidad),
y para el ao 1998 el de Poltica Ambiental para el Desarrollo Sustentable inspirado
2 Gobierno de Chile. Sin fecha. Cumbre Mundial sobre desarrollo sostenible Johannesburgo, Informe Nacio-
nal de la Repblica de Chile. Disponible en: http://www.tecnologiaslimpias.cl/chile/docs/InformeChile-Jo-
hannesburgo.pdf
en los principios de integracin y participacin, sobre los ejes de crecimiento eco-

nmico, equidad social y calidad del medio ambiente.
La poltica medio ambiental del estado de Chile se inspira en el concepto de desa-

rrollo sustentable, que busca conjugar el crecimiento econmico con la proteccin
del medio ambiente, este concepto se define como el proceso de mejoramiento
sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas
apropiadas de conservacin y proteccin del medio ambiente, de manera de no
comprometer las expectativas de las generaciones futuras. En este sentido, la
proteccin ambiental no puede plantearse como un dilema frente al desarrollo,
sino como uno de sus elementos. Por tanto, para el pas son desafos ambientales
permanentes el perfeccionar la legislacin, prevenir y recuperar daos por conta-
minacin de aire, agua o suelo; fomentar la proteccin del patrimonio y uso sus-
tentable de los recursos naturales; introducir prcticas ambientales en el sector
productivo; incentivar la participacin ciudadana y desarrollar nuevos instrumen-
tos de gestin ambiental, entre otros.
Con el establecimiento del marco normativo, la gestin ambiental ha generado

sustanciales avances durante los ltimos aos, que se traducen en mejoras en la
calidad de vida para las personas y en mayores oportunidades comerciales para
el sector productivo. No obstante, las mejoras ambientales impulsadas durante la
ltima dcada no se deben slo al marco regulatorio creado por Estado, sino que
tambin el espacio generado para trabajar de manera transversal con los distintos
sectores, generando las condiciones e incentivos para que los privados inviertan
recursos en esta materia.
En el ao 2010, entra en vigencia la Ley N20.417 que crea una nueva instituciona-
lidad ambiental en Chile, el Ministerio del Medio Ambiente, un rgano autnomo e
independiente que busca la transversalidad y contribucin en la gestin ambiental.
Con la llegada de la nueva institucionalidad, se da trmino a la Comisin Nacional
del Medio Ambiente y se crean el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, la
Superintendencia de Medio Ambiente y el Servicio de Evaluacin Ambiental. Lue-
go en el 2012, para dar solucin a las diversas controversias medioambientales se
crean los tribunales ambientales.
Actualmente, es el Ministerio del Medio Ambiente, quien tiene como misin pro-
mover el desarrollo sustentable en Chile, por medio del diseo y aplicacin de po-
lticas pblicas, planes y programas. Este rgano se encarga de la regulacin am-
biental del pas, por lo cual lidera en el diseo de la regulacin normativa, tanto en
la dictacin de los reglamentos asociados a la puesta en marcha de la instituciona-
lidad ambiental como en los nuevos instrumentos de gestin ambiental. Como eje
central el Ministerio busca la equidad ambiental, y para ello las lneas de trabajo
apuntan a temas como: estrategias de descontaminacin, recuperacin ambiental,
ley de fomento al reciclaje, creacin de un servicio de biodiversidad y reas protegi-
das, proteccin de glaciares y actualizacin del plan nacional del cambio climtico.
Los ltimos avances en tema de sustentabilidad, estn dados por la Agenda 2030
para el desarrollo Sostenible, aprobado en el 2015 y que corresponde a un plan que
ser implementado en todos los pases y partes interesadas mediante una alianza
de colaboracin (ONU, 2015). Mediante esta Agenda se establece una hoja de ruta
con respecto a los 17 objetivos de desarrollo que son planteados. En el ao 2016, se
crea un decreto supremo, para la implementacin de la Agenda 2030, que aseso-
ra al presidente/a de la Repblica y establece una agenda para la concrecin de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible3 (Biblioteca del Congreso Nacional, 2016). Se
espera que para el 2017 se constituya la va en que el pas cumplir las metas al 2030
planteadas en la Agenda.
IV. Desafos de Chile al 2030 en materia de sustentabilidad
Los recursos naturales representan un pilar de la economa de Chile, que es el ma-

yor productor mundial de cobre y uno de los principales exportadores de produc-
tos agrcolas, forestales y pesqueros. El pas se benefici del auge de los precios de
las materias primas en la dcada de 2000 y experimento un crecimiento econmi-
co sostenido durante la mayor parte de los ltimos 15 aos. El progreso econmi-
3 Decreto Supremo N 49, que Crea Consejo Nacional para la implementacin de la agenda 2030 para el de-
sarrollo sostenible, disponible en: https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1090692
co y crecimiento alcanzado por el pas en las ltimas dcadas, lleva a la necesidad

de revisar el rol y accin que debe incorporar la institucionalidad ambiental en un
contexto de actualizacin, entendiendo que desde su instalacin los procesos y
patrones de desarrollo han sido explosivos dejando huellas a su paso.
Con urgencia se requiere mejorar y profundizar sobre cmo prevenir y minimizar

daos de diversa ndole, ya sea por contaminacin de aire, agua o suelo; fomentar
la proteccin del patrimonio y uso sustentable de los recursos naturales; introducir
prcticas ambientales en el sector productivo; incentivar la participacin ciudadana
y desarrollar nuevos instrumentos de gestin ambiental (CONAMA, 2010, p. 3).
Los acuerdos internacionales, como los diversos compromisos asumidos por el

pas, dejan visible la necesidad de mejorar nuestras instituciones, con un ministe-
rio encargado de las polticas y las regulaciones, un servicio de evaluacin ms tc-
nico, un sistema de fiscalizacin integrado y eficiente as como gestionar los temas
relativos a biodiversidad y reas protegidas.
Chile ha mejorado sustancialmente los niveles de vida y una serie de grandes inver-
siones ampliaron el acceso de la poblacin a servicios clave, como el tratamiento de
las aguas residuales y el transporte pblico urbano. No obstante, este crecimien-
to slido se vio acompaado de mayores presiones sobre el medio ambiente, sobre
todo la contaminacin atmosfrica, la escasez de agua, la perdida de hbitats, y la
contaminacin del agua y el suelo (MMA, 2016). En respuesta a estos desafos en
materia de medio ambiente, desde 2010 Chile se empea en fortalecer sus institu-
ciones ambientales y en crear un marco de poltica ambiental amplio.
En aos recientes, se adoptaron nuevos instrumentos de poltica, por ejemplo un

impuesto sobre las emisiones de carbono. Sin embargo, an no se han materiali-
zado plenamente los efectos beneficiosos para el medio ambiente. En este sentido,
durante la prxima dcada se deber llevar adelante una reforma profunda.
Es claro que existe un avance considerable en temas ambientales. Hoy el pas cuen-
ta con una institucionalidad fortalecida y una ley ambiental, sin embargo, esto no
es suficiente, ya que se hace necesario contar con una regulacin que establezca
reglas claras a particulares que sean capaces de fijar estndares de proteccin am-
biental que el pas requiere para alcanzar un desarrollo sustentable. Para ello es ne-
cesario replantear el alcance de desarrollo sustentable de modo de lograr un equi-
librio entre desarrollo y proteccin del medio ambiente. Hoy hay nuevos desafos
que enfrentar tales como:
Mejorar capacidades institucionales. La capacidad humana y tcnica de las ins-

tituciones ambientales aumento significativamente, pero todava no alcanza el
nivel requerido para llevar adelante sus funciones. Resulta fundamental mejo-
rar la cooperacin interinstitucional a nivel nacional y con las autoridades loca-
les para garantizar la eficacia a la hora de ejecutar las polticas y aplicar las leyes.
Las evaluaciones del impacto ambiental constituyen la columna vertebral de la
reglamentacin chilena en materia de medio ambiente. Estn estrechamente li-
gadas al sistema de ventanilla nica para el otorgamiento de permisos ambien-
tales, pero deberan garantizar mejor la participacin ciudadana en las etapas
iniciales y tomar en cuenta los posibles impactos ambientales as como proyec-
tos alternativos apropiados. Tambin es preciso fortalecer an ms la base de
informacin utilizada para fundamentar el proceso de toma de decisiones rela-
tivas al medio ambiente.
Mayor rigurosidad en la aplicacin de la normativa ambiental. Si bien se reco-

nocen grandes avances en las capacidades tcnicas de las instituciones ambien-
tales, an no alcanzan el nivel requerido. Por ello, es clave mejorar la coopera-
cin interinstitucional a nivel nacional y con las autoridades locales. Adems se
debe fortalecer la base de informacin utilizada para fundamentar el proceso
de toma de decisiones relativas al medio ambiente.
Incorporar al cambio climtico como un proceso dinmico que conlleva a cam-

bios que, directa o indirectamente, afectan la sustentabilidad. Los datos ms re-
cientes, del ao 2010, indican que las emisiones de gases de efecto invernadero
registradas en el pas aumentaron un 23% entre el periodo 2000-2010, debido
al rpido crecimiento econmico. Las emisiones de gases de efecto invernadero
per cpita eran las ms bajas de todos los pases miembros de la OCDE, lo que
revela las diferencias de ingresos que an existan, pero las proyecciones apun-
tan a un incremento de las emisiones a medida que el PIB per cpita se aproxime
a la media de la OCDE.
Durante el 2009, nuestro pas se comprometi a reducir al 2020 un 30% las emisio-
nes de gases de efecto invernadero por unidad del PIB en comparacin con 2007,
siempre que se mantengan las tasas actuales de crecimiento econmico; se estable-
ci una meta aparte para la silvicultura. La meta general se elevar al 35%-45% si el

pas cuenta con suficiente asistencia internacional.
Adicionalmente existen dos desafos importantes que deben ser abordados para
perfeccionar la implementacin de medidas de mitigacin. El primero es la nece-
sidad de seguir perfeccionando los acuerdos institucionales de integracin de las
polticas sobre cambio climtico en las actividades gubernamentales. El segundo,
asegurar un financiamiento adecuado y sostenible para la implementacin de las
polticas sobre cambio climtico.
Ms educacin, como elemento crtico para fortalecer la sustentabilidad. Como

E. Wilson (1998, p. 76) ha sealado: La gran mayora de nuestros lderes polti-
cos estn exclusivamente entrenados en las ciencias sociales y las humanidades
y tienen muy poco conocimiento de las ciencias naturales. Sus mejores anlisis
son cuidadosos y responsables, pero la base sustantiva de su conocimiento esta
fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir mediante el es-
tudio separado de las disciplinas, sino a travs de una conciliacin entre ellas.
Evidentemente Wilson nos indica el enorme reto que tienen ante s los sistemas
educativos y la magnitud y complejidad de la tarea que debe ser realizada.
Gestin eficaz de las reas protegidas. Nuestro pas ha logrado avances signi-
ficativos en la elaboracin de polticas y estrategias para la conservacin de la
diversidad biolgica y su aprovechamiento sostenible (mercado de derechos de
aprovechamiento de aguas, sistema de cuotas pesqueras, y cobro acceso reas
protegidas). No obstante, existen las condiciones para ampliar la utilizacin
de los instrumentos econmicos y hallar maneras novedosas de aumentar los
ingresos y apalancar las inversiones del sector privado, incluidos los pagos por
servicios ecosistmicos y las compensaciones de diversidad biolgica.
Por otro lado, se debe fortalecer el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas

con el objetivo de mejorar los sistemas de gobernanza sobre los que actualmente
administran la gestin del agua y la diversidad biolgica. Ambos revisten una gran
complejidad y fragmentacin. Adems el servicio debe apostar a mejorar la con-
gruencia de las polticas, aumentar el financiamiento, y lograr una mayor partici-
pacin del sector privado y de las comunidades locales (indgenas y no indgenas).
Apostar por un crecimiento ms verde. Nuestro pas ha avanzado considerable-

mente en la bsqueda de un crecimiento verde a partir de 2005, siendo el de-
sarrollo energtico, sobre la base de Energas Renovables No Convencionales,
quien ha liderado el proceso. Sin embargo, el pas busca ampliar esta mirada
considerando aspectos como: impuestos y subsidios ambientales, inversin
ambiental, innovacin y mercados ecolgicos, desarrollo y comercio en base a
la integracin de criterios ambientales. Por tener una economa abierta y orien-
tada hacia las exportaciones, Chile no aplica restricciones a las exportaciones,
salvo las establecidas en los acuerdos internacionales (por ejemplo, en rela-
cin con las especies en peligro de extincin o con los desechos peligrosos) y
un arancel fijo sobre las importaciones equivalente al 6%. Los estudios revelan
una agudizacin de las presiones ambientales debida a la liberalizacin del co-
mercio, a raz del crecimiento de la produccin y de las exportaciones, y de las
escalas de las operaciones de sectores como la minera, la silvicultura y algunas
actividades agrcolas, y el turismo (Borregaard, 2004; ORyan y otros, 2010)
(OCDE/CEPAL, 2016).
Promover la democracia ambiental. En cuanto al nmero de conflictos ambien-

tales, EJOLT (2014) clasific a Chile en el noveno puesto entre 76 pases, y le
otorg el cuarto lugar en Amrica del Sur. Estos conflictos involucran una am-
plia gama de temas, como la adquisicin de la tierra, el acceso al agua, las faenas
mineras e industriales, y la exposicin a la contaminacin, y revisten especial in-
tensidad entre algunas comunidades indgenas. De acuerdo con el ndice de de-
mocracia ambiental (WRI, 2015), Chile ocupa el puesto 24 entre todos los pases
del mundo sobre la base de un indicador compuesto que toma en cuenta factores
como la participacin ciudadana, la transparencia y el acceso a la justicia.
En cuanto al acceso a la informacin ambiental, a partir del 2005, nuestro pas co-
menz a implementar las recomendaciones efectuada por la OCDE/CEPAL a fin de
mejorar el acceso a la informacin ambiental, aumentar la participacin ciudadana
y afianzar la educacin ambiental.
Si bien se crearon sistemas para gestionar la informacin ambiental, persisten gra-

ves problemas en cuanto a su alcance e integridad. Por ejemplo, es escasa la infor-
macin acerca de la extraccin de aguas y de su aprovechamiento, y casi inexisten-
te en el caso de la proteccin de la diversidad biolgica y los efectos adversos para
los ecosistemas. Las estaciones que monitorean la calidad del aire y el agua suelen
recopilar datos basados en unos pocos parmetros.
El potencial de las alianzas pblico-privadas y la participacin de mltiples ac-

tores. La cooperacin pblico-privada es clave para avanzar hacia el desarrollo
sustentable, ya que permite transformar los objetivos de poltica y los instru-
mentos legales en acciones concretas; tambin es crucial para la transferencia
de tecnologa, el desarrollo de vnculos productivos entre actividades extracti-
vas y economas locales y la consecucin de financiamiento para abordar temas
crticos relacionados con la actividad corporativa, entre otros aspectos.
La cooperacin, el financiamiento y la transferencia de tecnologa. Estos son

temas vitales para asegurar que los objetivos de poltica y los compromisos
suscritos internacionalmente se traduzcan en acciones efectivas. La ausencia
de tecnologa adecuada es con frecuencia un factor significativo que impide el
uso ambientalmente apropiado de los recursos. La cooperacin a este respecto
es fundamental, en la medida en que permite considerar la especificidad de las
situaciones locales. Dentro de lo posible se debera contar con incentivos que
promovieran la creacin de capacidades tecnolgicas locales de modo que las
soluciones puedan satisfacer las necesidades a ese nivel. El financiamiento es
un elemento prioritario para avanzar hacia la sostenibilidad en todas las reas
temticas.
Fortalecimiento e incorporacin de nuevos instrumentos y enfoques compati-

bles con el objetivo de la produccin y el consumo sostenibles. La multiplicidad
de temas que abarcan la produccin y el consumo sostenibles hace que su avan-
ce dependa de cambios en los enfoques, metodologas, instrumentos y otros
factores. Se debe colocar nfasis en la importancia de fomentar la innovacin,
los enfoques de ciclo de vida y de cadena de suministro y la implementacin de
instrumentos como el ordenamiento territorial (en reas urbanas y rurales) y la
evaluacin ambiental estratgica.
Para alcanzar estos objetivos, es fundamental la suma del esfuerzo tanto del Es-
tado como de las empresas ya que solo en una accin conjunta se podr dar un sal-
to sustantivo en esta direccin. Es fundamental contar con una poltica y visin
de Estado que sea capaz de tener una visin a largo plazo, ya que slo existir un
verdadero impacto si existe una visin integral y no abordando los problemas de
manera sectorial. Actualmente los proyectos cumplen normas, lo que no quiere

decir que la norma se haya ajustado a los cambios y desafos que se han presentado
en los ltimos aos.
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240
Bienestar y medicin: ms all del PIB
Nicols Velasco Hodgson
R E SU M EN
El PIB ha sido el indicador ms utilizado para evaluar el bienestar

de los pases. Sin embargo, no fue creado con ese propsito y ado-
lece de importantes limitaciones y problemas. Existen productos
sin precio de mercado, externalidades no contempladas por el
mercado, cambios en calidad de los productos no incorporados
y precios desajustados producto de intercambios con informa-
cin imperfecta, todo lo cual hace al PIB una medida deficiente de
bienestar econmico. Por otra parte, aun cuando se considerara
como un indicador vlido de prosperidad econmica, es necesa-
rio incorporar otros criterios a la hora de estimar el bienestar de
las naciones. Pobreza, desigualdad, cohesin social, provisin de
servicios pblicos, medioambiente y sustentabilidad son algunas
de las aristas que se debiesen considerar. En este sentido se han
creado indicadores que incorporan criterios econmicos, socia-
les, psicolgicos y medioambientales, tales como el GPI, el IDH y el
Better Life Index, con el objetivo de medir de manera ms acucio-
sa el bienestar. Es importante que la poltica fomente el desarrollo
y uso de estas mediciones multidimensionales para mejorar el
bienestar del pas y no slo uno de sus componentes.
Bienestar y medicin: ms all del PIB | 241
I. Antecedentes generales
Este artculo tiene como propsito hacer una reflexin sobre cmo la ciencia eco-
nmica puede ser un aporte en la discusin sobre desarrollo sustentable. En par-
ticular, en el desarrollo de medidas de bienestar comprehensivas. Existe la impre-
sin justificada de que desarrollo econmico y sustentabilidad son antnimos
porque los economistas a menudo se han preocupado exclusivamente del creci-
miento del PIB, obviando el costo que esto trae a las sociedades en otros aspectos.
En este sentido, han limitado el concepto de desarrollo al de desarrollo econmico
y, a la vez, han asimilado el desarrollo econmico al nivel de produccin. Esta visin
es sumamente restrictiva y suele poner a la Economa en pugna con el resto de las
Ciencias Sociales y con la Ecologa.
Si bien en las ltimas dcadas el mundo ha seguido aumentando su nivel de pro-

ducto per cpita, han surgido problemticas sociales y medioambientales que han
cuestionado el modelo de desarrollo y, en particular, los conceptos e indicadores
que tradicionalmente se han asociado a bienestar.
Estamos viviendo tiempos de grandes contradicciones y desafos.

() Primero, el nmero actual de personas viviendo en pobreza
con menos de US $2 al da alcanza a casi a un tercio de la pobla-
cin mundial (World Bank, 2012). Segundo, () por primera vez en
la historia el 1% ms rico del mundo poseer ms ingreso que el 50%
ms pobre de toda la poblacin (BBC, 2015). Tercero, el progreso
econmico ha creado su propio set de aflicciones, incrementando la
prevalencia de enfermedades mentales tales como la depresin y an-
siedad (OECD, 2011b; Sachs, 2012; Wickramaratne, Weissman, Leaf,
y Holford, 1989). Cuarto, el cambio climtico y el calentamiento glo-
bal se han convertido en el desafo ms grande de nuestro presente
siglo (World Bank, 2013). El sobre consumo y la sobre produccin
han jugado un rol clave en este proceso, causando un masivo dao
medioambiental que ha reducido la potencialidad de bienestar para
las futuras generaciones (Sachs, 2012; Unanue et al, 2016) (Unanue
et al, 2017, p. 4).
242 | Nicols Velasco Hodgson
Lamentablemente, esta amplitud conceptual muchas veces ha sido obviada y se ha

puesto a la produccin que tiene en el Producto Interno Bruto (PIB) a su princi-
pal indicador como foco exclusivo y excluyente de la discusin pblica. As se ha
consagrado al PIB, y al crecimiento de ste, como el principal objetivo de todo go-
bierno para respaldar su gestin. Segn la OECD, el PNUD, Van den Bergh (2008),
Costanza et al (2009), Stiglitz, Sen y Fitousi (2008, 2010), Sachs (2012), Kubiszews-
ki et al (2013), Unanue et al (2017), entre muchos otros, el PIB (Kuznets, 1934) ha
sido histricamente el indicador ms utilizado para medir bienestar, aun cuando
solamente es til para medir un aspecto limitado de la economa.
II. Falencias del PIB como indicador de bienestar
La lgica que se ha usado para respaldar el uso del PIB como indicador de bienestar
ha sido que el ingreso posibilita el consumo, el cual a su vez genera utilidad a las per-
sonas. La idea central de este supuesto radica en asumir que en la medida que las
personas posean ms recursos econmicos (a travs de mayor PIB per cpita), po-
drn destinarlos a aumentar su consumo, con lo que debieran registrarse aumentos
en sus niveles de utilidad y, por tanto, de bienestar (Unanue et al, 2017, p. 2).
Aun cuando aceptramos el supuesto de que mayor ingreso implica un mayor ni-
vel de bienestar, es evidente a la luz de la teora microeconmica clsica que
a medida que aumenta el consumo la utilidad derivada de este incremento es cada
vez menor. De esto se puede desprender que quienes tienen mayores ingresos, y por
lo tanto mayores niveles de consumo, no alcanzan a compensar la menor utilidad
que experimentan aquellos que tienen menores ingresos. De esta manera, no solo
debiese importar el ingreso promedio o agregado, sino tambin su distribucin.
Ahora bien, las crticas al PIB como indicador de bienestar no terminan ah. De
hecho, contrariamente a lo que se podra suponer, existe consenso en la literatura
econmica respecto a las falencias que tiene el PIB como indicador de bienestar. Lo
primero que es necesario mencionar es que el PIB no fue creado para ser usado en
la medicin del bienestar; el mismo creador de este indicador expone este punto
en el trabajo que introdujo al PIB en la discusin econmica (Kuznets, 1934). Sin
perjuicio de esto, la poltica muchas veces ha callado estas limitaciones, validando

frente a la opinin pblica al PIB como indicador de bienestar a pesar de que exis-
ten muchos otros indicadores multidimensionales que se asemejan ms a lo que
comnmente se entiende por este concepto.
Segn lo planteado por Stiglitz, Sen y Fitousi (2010), las falencias del PIB en cuanto
indicador de bienestar econmico se pueden agrupar en cuatro grandes temas: (i)
productos sin precio de mercado, (ii) presencia de externalidades, (iii) cambios no
incorporados en calidad e (iv) intercambios con informacin imperfecta.
En cuanto al primer elemento, esto es, productos o actividades que no tienen precio
de mercado, los principales ejemplos son los servicios que el Estado provee gratui-
tamente y el trabajo no remunerado realizado en el hogar. Otro elemento relacio-
nado a lo anterior que el PIB no considera es el tiempo de ocio, pues no contabiliza
el tiempo que tom lograr el ingreso. En otras palabras, no pone precio al ocio, el
cual es valorado por las personas e incide directamente en su bienestar. Conside-
rando todo lo anterior, pases donde el Estado provea mayores servicios, exista ms
trabajo no remunerado o informal, y/o tengan jornadas laborales de menor dura-
cin vern su bienestar subestimado si se ocupa el PIB para su medicin.
El segundo gran problema de este indicador es que los precios de mercado no in-
corporan externalidades1 a menos que tengan impuestos o subsidios que las co-
rrijan por lo que hay ocasiones donde el precio no coincide con el valor que la so-
ciedad le otorga a los bienes transados. El ejemplo clsico en este aspecto es el dao
medioambiental que generan algunas actividades extractivas, lo que es ignorado
por el PIB en su medicin. As, tendrn el mismo nivel de bienestar dos naciones
que tengan el mismo nivel de produccin aun cuando una cumpla con estndares
medioambientales ms elevados.
Un tercer elemento que dificulta el uso del PIB como indicador de bienestar es la
dificultad que tiene para incorporar la calidad en su medicin. Los productos y
servicios, especialmente los tecnolgicos, cambian rpidamente haciendo difcil
1 Una externalidad es un costo o beneficio que afecta a terceros ajenos a la actividad econmica en cuestin.
Por ejemplo, una externalidad negativa es la contaminacin derivada de un proceso productivo, la cual
afecta a la poblacin que vive alrededor de la fbrica a pesar de no haber tomado la decisin de producir.
Como consecuencia de esto la cantidad producida ser mayor a la ptima para la sociedad, ya que el pro-
ductor no internaliza los costos impuestos a terceros.
la comparacin del PIB a lo largo del tiempo. Adems, existen bienes que su com-
plejidad impide medir con exactitud su calidad. Tal es el caso de los servicios m-
dicos, educacionales o las actividades de investigacin cientfica y acadmica. El
no incorporar adecuadamente la calidad en la medicin lleva a sub(sobre)estimar
el bienestar de las naciones, debido a que se asimila cambios en calidad a aumen-
tos(disminuciones) de la inflacin. Stiglitz, Sen y Fitoussi (2010) mencionan como
ejemplo que en Estados Unidos se estima que la inflacin sera en realidad un 0,6%
menor cada ao debido a esta distorsin.
Por ltimo, respecto a las falencias del PIB, se menciona que existen muchos inter-
cambios de bienes o servicios que se realizan con informacin imperfecta, lo que
redunda en precios desajustados a las valoraciones reales de estos mismos. Un cla-
ro ejemplo son los productos financieros que llevaron a la economa global a la ms
grande de sus crisis, desde la Gran Depresin de 1929, el ao 2008.
III. GPI: un indicador de bienestar alternativo
Considerando todo lo planteado, y en vista de la necesidad que tienen las naciones

de indicadores que midan progreso para lograr sus objetivos, acadmicos, agrupa-
ciones y organismos internacionales se han preguntado qu es el bienestar y cmo
debera medirse? Dar respuesta a estas preguntas es muy importante, porque slo
lo que se mide tiene una incidencia en lo que se hace (Stiglitz, Sen, y Fitousi, 2008).
Kubiszewski et al (2013) enfatiza la necesidad de elaborar un indicador compre-

hensivo que incorpore criterios econmicos, sociales y medioambientales. En este
sentido, se han propuesto indicadores que intentan mostrar en una cifra al igual
que el PIB cun bien se ha desempeado una nacin o parte de esta. Uno de estos
indicadores es el Indicador de Progreso Geniuno (GPI por sus siglas en ingls).
El GPI toma como base el consumo el mayor componente del PIB2 y luego lo
ajusta usando otros 24 componentes, tales como distribucin del ingreso, costo
2 En Chile, segn datos del Banco Mundial (disponibles en http://datos.bancomundial.org/indicador/NE.

CON.PETC.ZS?end=2016&locations=CL&start=1989), el consumo de los hogares represent entre un 54%
medioambiental y descuento de actividades con efectos negativos sobre el bien-

estar, como delincuencia y contaminacin, entre otros3 . El Grfico n 1 muestra la
evolucin del PIB y GPI (adems de otros indicadores) para Chile entre los aos
1950 y 2012.
Grfico n 1: Diferentes Indicadores para Chile
250
200
150
100
50
0
1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010
Ecological Biocapacity /
GDP / capita GDI / capita HDI Gini
Footprint / capita capita
Fuente: Kubiszewski et al (2013)
Se observa que, si bien el PIB tiene una clara tendencia positiva, especialmente en
las ltimas dos dcadas, el GPI ha presentado oscilaciones muy marcadas. Miran-
do en detalle ambas series de datos, se observa que las dos grandes disminuciones
en el GPI, a principios de la dcada de 1970 y 1980, tienen un correlato en PIB. Sin
embargo, si se usara este indicador para medir el bienestar en esos perodos se sub-
estimara su deterioro, ya que, al separar las actividades que disminuyen el bienes-
y 65% del PIB de los ltimos 17 aos.

3 El GPI incluye: consumo, desigualdad de ingreso, costo y valor de bienes durables, trabajo en el hogar, des-
empleo, inversiones, costos de la contaminacin (agua, aire, ruido) y de la descontaminacin hecha en el
hogar, emisiones de CO2, deterioro de la capa de bosques y de la capa de ozono, disminucin de recursos no
renovables y reas de cultivo, costo del crimen, voluntariado, horas de ocio, valor de la educacin, valor de
calles y carreteras, tiempos de traslado, accidentes de auto.
tar de las que lo potencian, el GPI aproxima mejor el bienestar econmico (Posner
y Costanza, 2011).
Segn Kubiszewski et al (2013), varios estudios indican que pasado cierto nivel de
producto, el PIB no correlaciona de manera positiva con aumentos en bienestar.
Varios de los 17 pases mostraron una tendencia similar donde los aumentos de
GPI/cpita estaban altamente correlacionado con el PIB/cpita hasta que en algn
momento el GPI/cpita se estabilizaba o comenzaba a disminuir (Kubiszewski et
al, 2013, p. 3). Esto es lo que se denomina teora del umbral (Threshold theory), la
cual segn Max-Neef (1995) explica que sobre cierto ingreso los beneficios adicio-
nales del crecimiento son excedidos por los costos incurridos. En este sentido, un
importante aporte del GPI es alertar cuando esto suceda. El Grfico n 2 muestra la
evolucin del GPI/per cpita y PIB/per cpita entre 1950 y 2004, y respalda lo recin
dicho al observarse un notorio desacople de ambas series alrededor de 1980.
Grfico n 2:
Comparacin entre GPI/per cpita y PIB/per cpita agregado para los 17 pases estudiados4
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005
GDP / capita GDI / capita
Fuente: Kubiszewski et al (2013)
4 Los 17 pases estudiados son aquellos que cuentan con estimaciones de GPI para todo el perodo analiza-
do. Estos corresponden al 53% de la poblacin mundial. Los pases incluidos son Austria, Blgica, Alemania,
Italia, Holanda, Polonia, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos, Chile, Australia, Nueva Zelanda, China, India,
Japn, Tailandia y Vietnam.
IV. Medicin multidimensional del bienestar
Ahora bien, el GPI no es una medida perfecta de bienestar porque enfatiza el bien-
estar econmico y deja fuera otros aspectos importantes del bienestar. Es, sin em-
bargo, un indicador mucho mejor que el PIB, el cual no fue diseado para medir
bienestar (Kubiszewski et al, 2013, p. 2). En consecuencia, resulta riesgoso basar-
se en un solo indicador y la recomendacin es siempre observar un conjunto de n-
dices para tener una mejor idea del bienestar de un grupo en cuestin.
En la misma lnea, la OECD, en su compendio de indicadores de bienestar, plantea

que en los ltimos aos han surgido inquietudes sobre el hecho de que las esta-
dsticas macroeconmicas no representan la imagen correcta de lo que la gente
comn percibe sobre el estado de su propia vida. Abordar estas preocupaciones es
crucial, no slo para la credibilidad y rendicin de cuentas de las polticas pblicas,
sino para el funcionamiento mismo de nuestras democracias (OECD, 2011, p. 4).
Dando respuesta al cuestionamiento, la misma OECD afirma que el dinero no

lo es todo. Hay muchas ms caractersticas que moldean la vida de las personas.
Cun cmoda es su casa? Cun limpio y seguro es lo ambiente local? Son capa-
ces de participar en actividades polticas y sociales? Responden las instituciones
pblicas a sus demandas? En qu medida las personas se benefician de servicios
sanitarios y educativos de calidad? Cul es el valor de los servicios producidos por
los hogares para su propio uso, como el cuidado que prestan a sus hijos y los an-
cianos? A pesar de todo, las personas estn satisfechas con su vida en general?
(OECD, 2011a, pgina 4).
La Figura n 1 muestra todos los aspectos que la OECD considera deben ser incor-
porados en la medicin del bienestar5. Tambin muestra claramente que el PIB
(GDP por sus siglas en ingls) abarca solo una pequea parte de lo que la OECD
considera bienestar. Ms aun, como se mencion anteriormente, hay bienes o ser-
vicios que se incluyen en el PIB que realmente no aumentan el bienestar de las per-
sonas y precios de mercado que no corresponden a la valoracin social de la activi-
dad o producto en cuestin. Las dimensiones que engloba el concepto de bienestar
5 El trmino regrettables hace referencia a bienes o servicios contabilizados en el PIB, pero que no contribu-
yen a aumentar el bienestar.
se dividen en dos grupos: (i) condiciones materiales y (ii) calidad de vida. El primer
grupo captura lo que se cree que el PIB contiene cuando es usado como indicador
de bienestar, es decir todas las fuentes de ingreso y riqueza del individuo. El segun-
do grupo hace referencia principalmente a factores sociales, culturales, medioam-
bientales y psicolgicos que inciden directamente en el bienestar.
Figura n 1: Marco Conceptual del Bienestar
Fuente: OECD(2011b)
Basada en los indicadores mencionados anteriormente, la OECD desarroll una

herramienta de medicin interactiva llamada Your Better Life Index (T ndice
de Mejor Vida, disponible en internet) que permite al usuario elaborar su propio
ndice de bienestar eligiendo cunto peso quiere dar a cada una de las dimensiones
expuestas. La Figura n 2 muestra el ranking de los pases basados en este ndice,
calculando un promedio simple de todas las dimensiones. Segn menciona el in-
forme Hows Life? 2015: Measuring Well-being (OECD, 2015), al observar en de-
talle los datos se aprecia que ciertas dimensiones de bienestar (por ejemplo ingreso
del hogar, sueldos, riqueza y calidad del agua) estn mejor en pases con mayor PIB,
sin embargo estos an enfrentan desafos en trminos de balance vida-trabajo,

riesgo de desempleo, seguridad personal y expectativa de vida. Adems, pases con
similar nivel de PIB per cpita pueden tener perfiles o desempeos muy distintos
en los indicadores.
Figura n 2: Ranking segn Better Life Index
8.0
Norway
Denmark
Canada
Australia
Switzenland
Sweeden
New Zealand
United States
Finland
Iceland
7.0
Netherlands
Germany
Luxembourg
B elgium
Ireland
Austria
United Kingdom
France
6.0
Spain
Slovenia
Czech Republic
Estonia
Japan
Slovak Republic
Italy
Israel
Poland
5.0
Korea
Portugal
Latvia
Russian Federation
Hungary
Greece
Chile
4.0
Brazil
Turkey
Mexico
3.0
South Africa
2.0
Fuente: OECD (2016)6.
Siguiendo una lgica similar, el PNUD ha desarrollado el ndice de Desarrollo Hu-

mano (IDH). El IDH se centra en tres dimensiones: (i) expectativa de vida, (ii) aos
de educacin y (iii) ingreso nacional neto. De todas maneras, el PNUD es cauto a la
hora de utilizar el indicador, enfatizando que muestra solo una parte del desarrollo
humano y que es necesario verlo en conjunto con otras mediciones cuando se quie-
re caracterizar el bienestar de un pas.
6 Disponible en http://www.oecdbetterlifeindex.org/#/11111111111
V. Conclusiones
En conclusin, existe consenso, incluso entre los economistas, en que el PIB no es

una medida adecuada de bienestar. Como lo seal al inicio su propio inventor, no
fue creado con ese propsito y adolece de importantes limitaciones y problemas,
por lo que solo debiese considerarse dentro de un conjunto ms extenso de indi-
cadores a la hora de estimar el bienestar de los pueblos. La relacin del PIB con el
desarrollo no es directa y menos an con el desarrollo sustentable. Esto ltimo no
se refiere solamente a la conservacin del medioambiente, sino tambin a la capa-
cidad de sostener en el tiempo los estndares de vida alcanzados o el ritmo al que
estos han evolucionado. De esta manera, el desarrollo sustentable tiene un compo-
nente intratemporal que debe incorporar criterios de calidad de vida y condiciones
materiales, tales como pobreza, desigualdad y capacidades, y un componente inter-
temporal que debe evaluar si el nivel de bienestar presente puede ser replicado o
mejorado en el futuro.
A pesar de esto, por su relativa facilidad de estimacin, el PIB ha sido el indicador

ms utilizado en poltica, por los gobiernos, organismos expertos y por la opinin
pblica para evaluar el bienestar de los pases. Afortunadamente, existen varios
indicadores construidos con el propsito de medir bienestar. En este sentido la
OECD, organizacin de la cual formamos parte, est promoviendo la discusin y
ha recomendado hacer un anlisis multidimensional a la hora de hablar de bien-
estar. Asimismo, el Informe de la Comisin sobre la Medicin del Desarrollo Eco-
nmico y del Progreso Social (Stiglitz, Sen y Fitousi, 2008), convocada por el ex
presidente francs Franois Hollande, desarrolla doce recomendaciones concre-
tas7 para mejorar su medicin. Solo falta que Chile adopte estas medidas, no slo
a nivel acadmico, sino principalmente a nivel poltico y en la sociedad civil. Eri-
gir o validar polticas pblicas y gobiernos basndose en el PIB como indicador de
desempeo es riesgoso, pues puede llevar a tomar malas decisiones al entregar una
mala aproximacin al bienestar de los chilenos.
7 Ver Anexo.
Costanza, R., Hart, M., Posner, S., Talberth, Posner, S. M., & Costanza, R. (2011). A sum-
J. (2009). Beyond GDP: The Need for New mary of ISEW and GPI studies at multiple
Measures of Progress. Pardee Paper No. 4, scales and new estimates for Baltimore City,
Boston: Pardee Center for the Study of the Baltimore County, and the State of Mary-
Longer-Range Future land.Ecological Economics,70(11), 1972-1980.
Kubiszewski, I., Costanza, R., Franco, C., Unanue, W., Martnez, D., Lpez, M., Za-
Lawn, P., Talberth, J., Jackson, T., Aylmer, C. mora, L. (2017). El Rol del Bienestar subjeti-
(2013). Beyond GDP: Measuring and achie- vo para medir el progreso de las naciones y
ving global genuine progress, Ecological Eco- orientar las polticas pblicas. Psychologist
nomics, Volume 93, 2013, Pages 57-68. Papers, 2017. Vol. 38(1), pp. 26-33.
Kuznets, S. (1934). National Income, 1929- Sachs, J. (2012). Introduction. En J.F. Helli-
1932. In National Income, 1929-1932 (pp. well, R. Layard, & J. Sachs (Eds.), World hap-
1-12). NBER. piness report. New York: The Earth Institute,
Columbia University.
Max-Neef, M. (1995). Economic growth and
quality of life: a threshold hypothesis.Ecolo- Stiglitz, J.E., Sen, A., y Fitousi, J. (2010). Mi-
gical economics,15(2), 115-118. smeasuring our Lives: Why GDP doesnt add
up. New York: The New Press.
OECD (2011a). Compendium of OECD We-
ll-Being Indicators. OECD Publishing. Stiglitz, J.E., Sen, A., & Fitousi, J. (2008). In-
forme de la Comisin sobre la Medicin del
OECD(2011b).Hows Life?: Measuring We-
Desarrollo Econmico y del Progreso Social.
ll-being. OECD Publishing.
Van den Bergh, J. (2008). The GDP paradox.
OECD(2013).Hows Life? 2013: Measuring
Journal of Economic Psychology 30 (2009)
Well-being. OECD Publishing.
117-135.
OECD(2015).Hows Life? 2015: Measuring
Well-being. OECD Publishing.
Anexo
Informe de la Comisin sobre la Medicin del Desarrollo Econmico y del Progreso

Social. Fuente: Stiglitz, J.E., Sen, A., & Fitousi, J. (2008).
Recomendaciones:
1. En el marco de la evaluacin de bienestar material, referirse a los ingresos y al

consumo, ms que a la produccin.
2. Hacer hincapi en la perspectiva de los hogares.
3. Tomar en cuenta el patrimonio al mismo tiempo que los ingresos y el consumo.
4. Otorgar ms importancia a la distribucin de los ingresos, del consumo y de las

riquezas.
5. Ampliar los indicadores de ingresos a las actividades no mercantiles.
6. La calidad de vida depende de las condiciones objetivas en las cuales se encuen-

tran las personas y de sus capacidades dinmicas. Sera conveniente mejorar
las medidas estadsticas de salud, de educacin, de actividades personales y de
condiciones ambientales. Adems, un esfuerzo particular deber otorgarse a
la concepcin y a la aplicacin de herramientas slidas y fiables de medida de
las relaciones sociales, de la participacin en la vida poltica y de la inseguridad,
conjunto de elementos del que puede mostrarse que constituye un buen ele-
mento para predecir la satisfaccin que la gente obtiene de su vida.
7. Los indicadores de la calidad de vida deberan, en todas las dimensiones que cu-
bren, proporcionar una evaluacin exhaustiva y global de las desigualdades.
8. Se debern concebir encuestas para evaluar los lazos entre los diferentes aspec-
tos de la calidad de vida de cada uno, y las informaciones obtenidas se debern
utilizar cuando se definen polticas en los diferentes mbitos.
9. Los institutos de estadsticas deberan proporcionar las informaciones necesa-

rias para asociar las diferentes dimensiones de la calidad de vida y permitir de
esta manera la construccin de diferentes ndices.
10. Las mediciones del bienestar, tanto objetivo como subjetivo, proporcionan in-
formaciones esenciales sobre la calidad de vida. Los institutos estadsticos de-
beran integrar en sus encuestas preguntas cuyo objetivo sea conocer la evalua-
cin que cada uno hace de su vida, de sus experiencias y de sus prioridades.
11. La evaluacin de la sustentabilidad necesita un conjunto de indicadores bien

definido. Los componentes de este tablero de mandos debern tener como
rasgo distintivo, el poder ser interpretados como variaciones de ciertos stoc-
ks subyacentes. Un ndice monetario de sustentabilidad tiene su lugar en un
tablero de mandos de esta naturaleza; sin embargo, en el estado actual de los
conocimientos, debera permanecer principalmente centrado en los aspectos
econmicos de sustentabilidad.
12. Los aspectos ambientales de la sustentabilidad merecen un seguimiento sepa-

rado que radique en una batera de indicadores fsicos seleccionados con cui-
dado. Es necesario, en particular, que uno de ellos indique claramente en qu
medida nos acercamos a niveles peligrosos de amenaza al ambiente (de hecho,
por ejemplo, el cambio climtico o el desgaste de los recursos pesqueros).
254
Ciencia para el desarrollo de Chile:

Curiosidad o misin?
Fabin Santibez Vsquez
R E SU M EN
En el presente documento se expone sobre la ciencia y tecnolo-

ga en Chile y cmo esta puede ser impulsada por diferentes mo-
tivos, principalmente por la curiosidad de descubrir o entender
algo, o tambin puede venir motivada por algn objetivo o mi-
sin en especial previamente definido. Por otro lado, se muestra
el panorama del financiamiento cientfico nacional, a manos de la
principal agencia, el Consejo Nacional de Investigacin Cientfica
y Tecnolgica (CONICYT), donde conviven diferentes progra-
mas con focos particulares. Referente a esto ltimo se realiza un
anlisis del presupuesto de cada programa y sus matices, de esta
forma buscando entender qu es lo que desea buscar el Estado
chileno en su financiamiento cientfico actual. Por ltimo se dan
recomendaciones para que la ciencia y tecnologa se desarrollen
ms en el pas, pero donde la clave para que esto pase, es que el
desarrollo cientfico sea percibido como un desarrollo donde
cada habitante del pas pueda sentirse beneficiado.
Ciencia para el desarrollo de Chile: Curiosidad o misin? | 255
I. Introduccin
Nuestro pas est al debe con el desarrollo cientfico, si queremos dar el salto al de-
sarrollo la Investigacin y Desarrollo (I+D) debe ser considerada como un factor
clave. En nuestro pas la inversin es de alrededor de un 0,38% del PIB, siendo que
el promedio de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OECD) es alrededor de un 2,4%.
Actualmente el principal organismo del estado para financiar la investigacin

cientfica y tecnolgica es el Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y Tecno-
lgica (CONICYT), quien desde su fundacin en 1967, en el entonces gobierno de
Eduardo Frei Montalva, ha contribuido a financiar la ciencia nacional, siempre en
bsqueda de tener calidad de nivel internacional.
Un factor es tener ms recursos para la ciencia, pero otro igual de relevante es cmo
los utilizamos. El mundo cientfico y de polticas pblicas para I+D reconocen 2
conceptos en trminos de ciencia, uno es la investigacin cientfica por curiosidad
(curiosity-driven) que busca la generacin de conocimiento empujada por la misma
curiosidad de generar mayor conocimiento, tal como era el espritu de bsqueda
de los primeros astrnomos en la antigedad que se aventuraron a mirar el cielo,
comnmente este tipo de investigacin es del tipo bsica. Por otro lado est la in-
vestigacin cientfica con algn objetivo especfico o por misin (mission-oriented)
la cual comnmente est ms relacionada con investigacin aplicada, y en ciertos
casos tiene una finalidad de desarrollo econmico, como por ejemplo el desarrollo
de tecnologa de combustin ms eficiente. Cabe mencionar que en algunos casos
la separacin entre ambas categoras no es fcil de determinar, como tampoco se
puede decir que la investigacin por curiosidad no tendr una aplicacin en algn
tipo de desarrollo para la vida del ser humano.
En este documento se podr ver como Chile se ha desarrollado en investigacin

respecto a esta separacin entre ambas formas de hacer investigacin. La impor-
tancia de este anlisis es entender cul ha sido la mirada de la poltica pblica res-
pecto de la ciencia y tecnologa, ya que en este aspecto cada pas en el mundo ha
tenido su forma de alcanzar el desarrollo, por un lado tenemos pases como Esta-
dos Unidos que han invertido en la creacin de conocimiento que despus los ha
llevado a desarrollos tecnolgicos importantes. Una de las primeras declaraciones
256 | Fabin Santibez Vsquez
que hace la National Science Foundation (Agencia de EE.UU. encargada de finan-

ciar la investigacin cientfica) en 1957 deca Los retornos [de la ciencia] son tan
grandes que apenas es necesario justificar y evaluar la inversin, haciendo nfasis
que aun cuando no exista un fin claro en lo que se est investigando, esta llegar a
ser rentable. Por otro lado existen pases como Corea del Sur, que se desarrollaron
con posterioridad, donde utilizaron las tecnologas ya existentes para poder copiar
lo necesario y desde ah seguir el desarrollo.
Para ver la separacin entre los 2 tipos de investigacin anteriormente descritos,

se tomaran los diferentes enfoques de los instrumentos (ej. Fondecyt, Fondef,
PIA) dados por CONICYT, y en base a eso se buscar general un buen proxi de
ambas categoras.
II. Chile y la Investigacin y Desarrollo (I+D)
Nuestro pas ha dependido y sigue dependiendo de la exportacin de recursos na-

turales como su principal fuente de ingresos. Alrededor del 45%1 del ingreso por
exportaciones de Chile son cobre, y cerca del 65% estn relacionadas con la mine-
ra, el resto se compone bsicamente de exportaciones silvoagropecuarios. Esto
deja poco espacio para otro tipo de exportaciones con mayor valor agregado.
Una determinante para el desarrollo de mayor progreso es la inversin en cien-

cia y tecnologa. Como se indic anteriormente en nuestro pas la inversin es de
alrededor de un 0,38%2 del PIB, siendo que el promedio de los pases de la OECD
es alrededor de un 2,4%. Si vemos otro indicador como investigadores cada mil
trabajadores tenemos que Chile tiene apenas 0,93 , o sea no alcanzamos si quiere a
tener 1 investigador cada mil trabajadores, pases como EE.UU. tienen 8,3, y pases
de menor poblacin parecidos a Chile como Nueva Zelanda tienen 7,5 mostrando
de esta forma que nuestra pas est lejos de tener la base cientfica que se requiere
para el desarrollo
1 The Observatory Of Economic Complexity, MIT. Dato pertenece al ao 2014.

2 Estadstica OECD extrada de: http://stats.oecd.org/. Dato pertenece al ao 2014.
3 Estadstica OECD extrada de: http://stats.oecd.org/. Dato pertenece al ao 2014.
Una buena comparacin para analizar nuestro nivel de inversin en I+D es lo rea-
lizado por el Consejo Nacional para la Innovacin (CNID)4 , al tomar como refe-
rencia nuestro PIB per cpita y compararnos con pases modelos pero tomando
como referencia el ao que tenan el mismo PIB per cpita de Chile al 2014. Esto se
puede observar en la tabla n1.
Tabla n1: Comparacin pases segn PIB per cpita
AO EN EL PAS EN PORCENTAJE DEL PIB EN

CUESTIN TENA EL PIB GASTO EN I+D. (EN EL AO PORCENTAJE DEL PIB EN
PAS
PER CPITA DE CHILE EL QUE TENA PIB PER CPITA GASTO EN I+D. (2014)
2014 (20.000USD APROX.) IGUAL AL CHILENO)
Chile 2014 0,4% 0,4%

Corea del Sur 2000 2,2% 4,3%
Estados Unidos 1970 2,7% 2,7%
Australia 1968 1,3% 2,1%
Nueva Zelandia 1980 0,8% 1,2%
Dinamarca 1968 0,8% 3,0%
Noruega 1970 0,8% 1,7%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos CNID (2016).
Del cuadro anterior podemovs darnos cuenta que pases que pasaron por un mis-
mo nivel de ingreso per cpita que Chile, decidieron en su momento invertir ms en
I+D (Ej: Dinamarca en 1968 inverta un 0,8%), de lo que nosotros hemos decidido
invertir como pas (0,4%). Es importante ver como muchos de estos pases del cua-
dro con los aos siguieron elevando su porcentaje de inversin an ms, de hecho
hoy Noruega invierte un 1,7%.
Pases como Nueva Zelandia y Noruega que basan su economa, en recursos natu-
rales (aun en nuestros das), invertan ms que Chile en I+D. Las exportaciones de
Noruega entre petrleo y gas son ms del 50% y las de Nueva Zelanda estn basadas
en su mayora en alimentos, donde los derivados de los lcteos son los principales.
4 Consejo Nacional para la Innovacin y el Desarrollo (CNID), 2016. Anlisis dinmico de la fase de desarrollo
econmico en Chile en comparacin con fases experimentadas por pases desarrollados.
El financiamiento del I+D en Chile viene dado por un 37% privados, 45% Estado y
17% otros. La relevancia del Estado en el financiamiento de la ciencia es relevan-
te en estas etapas primarias de desarrollo. Por ejemplo en Australia en 1968 los
porcentajes eran 70% Estado, 30% privados, por lo cual impactarse que hoy en da
nuestro financiamiento viene mayoritariamente del Estado no es algo que nos de-
bera quitar el sueo, aunque si trabajar para que el mundo privado vaya subiendo
de a poco su participacin.
Teniendo ms claro nuestro nivel de gasto en I+D podemos continuar a analizar de

qu forma estamos gastando nuestros recursos.
III. Ciencia por curiosidad y ciencia por misin
La curiosidad por entender nuestro entorno ha sido un pilar fundamental en el de-

sarrollo del conocimiento humano a lo largo de la historia. Pero por otro lado tam-
bin lo ha sido el poder resolver problemas a los cuales nos hemos visto enfrentado,
en esta lnea es lamentable darse cuenta que cuando la humanidad ha avanzado po-
derosamente en tecnologa ha sido en perodos de guerra, solo basta con recordar
cunto avanz nuestra tecnologa durante la Segunda Guerra Mundial.
En el siguiente cuadro podemos ver una esquematizacin de las diferentes inten-

cionalidades de generar ciencia y cmo stas se pueden agrupar (Stokes, 1997):
Tabla n2: Cuadrante de Pasteur

Consideraciones
de uso prctico
Investigacin Bsica Pura Investigacin Bsica-Orientada

Alto
(Cuadrante BOHR) (Cuadrante PASTEUR)
Investigacin Aplicada
Bajo
(Cuadrante EDISON)
Bajo Alto
El esquema anterior nos sirve para separar estas 2 grandes motivaciones, por un
lado la bsqueda de conocimiento fundamental, que es el enfoque basado en
la curiosidad de entender el mundo a travs de la ciencia. Por el otro eje estn las
consideraciones de uso prctico, que busca resolver problemticas o desafos a
las que se ven enfrentadas las personas y solucionarlas a travs de invenciones o
descubrimientos. Cada cuadrante tiene su nombre y se ilustra con el nombre de un
cientfico que ejemplifica ese estilo.
La Investigacin bsica pura, es representada por Niels Bohr, quien buscando

entender la naturaleza del mundo atmico, se convirti en uno de los padres de la
mecnica cuntica por su trabajo acerca de la estructura del tomo. Por el otro ex-
tremo esta Thomas Alva Edison quien fue un empresario y fecundo inventor, quien
con ms de mil patentes a su nombre revolucion la industria elctrica, entre uno de
sus grandes inventos est la bombilla. Por ultimo tenemos el cuadrante Pasteur que
mezcla la bsqueda del conocimiento fundamental con la finalidad prctica, esto
porque la bsqueda de entender procesos de la microbiologa llevaron a Pasteur a
importantes descubrimientos y a usos prcticos como la conocida pasteurizacin.
IV. La actual situacin cientfica en Chile
Como ya se ha expuesto, el principal ente que financia la investigacin en ciencia y

tecnologa en Chile es CONICYT, este lo hace a travs de fondos concursables don-
de se adjudican los dineros. Esto es administrado a travs de diferentes programas,
los cuales tienen diferentes caractersticas segn los objetivos que desean lograr.
Dentro del presupuesto de CONICYT tambin esta lo destinado a Formacin de
Capital Humano Avanzado a travs de concursos como becas nacionales y becas
chile, para estudios en el extranjero. En este documento no consideraremos este
tem de becas, ya que aun cuando es un tercio del presupuesto, su finalidad no es fi-
nanciar directamente la investigacin cientfica, sino la formacin de investigado-
res, los cuales en el mediano y largo plazo podran generar investigacin cientfica,
por otro lado no necesariamente todo quien recibe una beca de CONICYT termina
dedicado a la investigacin cientfica. El anlisis de este documento est enfocado
en los fondos de CONICYT que con total certeza son gastados en investigacin en
el corto plazo, no los fondos que buscan generar condiciones habilitantes de me-
diano y largo plazo para la investigacin cientfica, como es el caso del financia-
miento de becas de postgrado.
El programa de mayor antigedad (creado en 1981) existente hoy es el Fondo Na-

cional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, Fondecyt, que tiene por objetivo es-
timular y promover el desarrollo de investigacin cientfica y tecnolgica bsica.
Tpicamente este fondo est orientado a un investigador principal que puede par-
ticipar junto con co-investigadores e instituciones patrocinantes, comnmente
universidades. Por otro lado tenemos el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfi-
co y Tecnolgico, Fondef, que fue creado en 1991, donde su propsito es contribuir
al aumento de la competitividad de la economa nacional y al mejoramiento de la
calidad de vida de los chilenos, esto a travs de proyectos cientficos que apoyen el
desarrollo de I+D aplicada.
En trminos de Centros de Investigacin, CONICYT actualmente tiene 3 lneas de

financiamiento de este tipo de instancias. El ms antiguo de ellos es el Fondo de
Financiamiento de Centros de Investigacin en reas Prioritarias (Fondap), fue
creado en 1997, con el fin de articular la actividad de grupos de investigadores con
productividad demostrada, en reas del conocimiento de importancia para el pas.
Quien sigue en antigedad es el Programa Regional, este fue creado en el ao 2000
con la misin de promover el desarrollo cientfico y tecnolgico de las regiones de
Chile, a travs del trabajo conjunto con los Gobiernos Regionales y Centros de In-
vestigacin, de acuerdo a las necesidades y prioridades definidas por las regiones
para su desarrollo econmico y social. Y el ltimo en crearse fue el Programa de
Investigacin Asociativa, Pia, el cual surge en 2009 con el propsito de coordinar
diversos instrumentos e iniciativas de apoyo a la investigacin asociativa y a la pro-
mocin de centros de investigacin de excelencia.
CONICYT posee ms Programas, pero los anteriormente nombrados constituyen

la vasta mayora de los recursos. Solo Fondecyt representa ms del 50% del presu-
puesto para investigacin (excluyendo becas). Frente a la discusin planteada en
este documento sobre ciencia por curiosidad y ciencia por misin, se presenta el
siguiente grfico que muestra a los Programas de CONICYT segn su presupues-
to asignado en 2016 (tamao de la figura) y por otro lado presenta 2 ejes. En el eje
X, est el grado de orientacin predefinida de la investigacin a realizar, o sea
a un mayor grado (derecha) el objetivo de la investigacin o la temtica, fue defi-

nido previamente por CONICYT antes de entregar los fondos. Por el eje Y, est el
grado de colaboracin cientfica en trminos de equipo de trabajo, esto indica
que mientras ms arriba en el eje Y, el fondo en cuestin solicita un mayor traba-
jo en equipo, en trminos de nmero de personas que financia para el trabajo. La
forma en que los diferentes Programas de CONICYT fueron ubicados en el grfi-
co, responden a un anlisis hecho en base a la descripcin de estos mismos en sus
bases. Por lo cual el siguiente grfico ms que presentar un anlisis cuantitativo,
presenta un anlisis descriptivo de la situacin del enfoque de financiamiento en
ciencia de nuestro pas.
Ilustracin 1: Programas CONICYT y su enfoque
Grado de colaboracin cientfica

en trminos de equipo de trabajo.
Centros Centros Centros

Basales FONDAP Regionales
FONDEQUIP
PCI Minera
FONDEF
I II Grado de orientacin
predefinida de la
investigacin a realizar
III IV
PAI
FONDECYT
Fuente: Elaboracin propia, datos Ley de Presupuesto 2016 y bases de concursos CONICYT.
En el cuadrante III, que expresa el lugar donde la ciencia est ms enfocada hacia la
investigacin por curiosidad como tambin existe un carcter con mayor foco en la
individualidad de la investigacin, podemos encontrar que a Fondecyt, el progra-
ma que concentra ms del 50% del presupuesto destinado a investigacin, donde a
pesar de un foco orientado a la excelencia internacional, no existen problemticas
o reas en particular definidas con anterioridad. Los proyectos son separados por
el rea del conocimiento al cual aplican, con foco a generar investigacin bsica en
el rea en cuestin.
Por otro lado, Fondecyt define que existe un investigador responsable quien es el
beneficiario de los fondos y lder principal de la investigacin, l puede tambin tra-
bajar con co-investigadores y personal de apoyo, pero quien a quien van los fondos
es al investigador principal. En definitiva el instrumento Fondeyct, l ms antiguo
de nuestro sistema, da fondos en forma individual para generar investigacin b-
sica de calidad a nivel internacional en el rea que el propio postulante determine.
En la misma lnea de apoyo al desarrollo de generacin de conocimiento, pero des-

de un mbito ms colaborativo estn los Centros Basales del Programa de Investi-
gacin Asociativa. Estos centros buscan generar investigacin de calidad a nivel in-
ternacional, pero tambin se vinculan con el medio en aras de generar aplicaciones
de resultados en situaciones reales. Al concursar los Centros Basales, no se deter-
mina previamente en las bases una problemtica que el Centro deba trabajar, esto
a diferencia de lo que pueden hacer los Centros Fondap, los cuales se establecen
en reas prioritarias para el pas (como desastres naturales, envejecimiento o re-
cursos hdricos), los cuales responden a problemticas a nivel nacional que deben
ser tratadas a travs de la generacin de conocimiento.
Tambin en el cuadrante II, junto con los Centros Fondap, estn los Centros Re-
gionales, los cuales hacen eco de las necesidades de desarrollo regional y respon-
den a las polticas de innovacin de las regiones. Esto se puede ver en los Centros
del centro sur de Chile que se enfocan en temticas de alimentos o los centros
del extremo sur de Chile que buscan entender las condiciones nicas de la Pa-
tagonia y Antrtica. Fondef es el otro Programa de tamao importante en tr-
minos de presupuesto que se encuentra en el cuadrante II. Esta iniciativa, con
foco en investigacin aplicada, tiene concursos donde las temticas no estn
previamente definidas, como tambin otros que responden a problemticas pas
detectadas como envejecimiento y florecimiento algales nocivos (FAN). Dentro

del cuadrante II tambin existen otras iniciativas de tamao presupuestaria pero
relevantes como el Programa de Cooperacin Internacional, el cual tiene convo-
catorias con temticas predefinidas que sean de mutuo inters para Chile y para
algn otro(s) pas(es) que sean contraparte. Una nueva lnea presupuestaria fue
adicionada a CONICYT desde 2016, esta es el Programa en Minera Virtuosa,
Inclusiva y Sostenida que nace del plan estratgico generado por el Programa
Alta Ley (iniciativa de CORFO y del Ministerio de Minera). La finalidad de esta
nueva lnea presupuestara es apoyar la investigacin cientfica en los elementos
asociados a la extraccin minera.
En todo el anlisis anterior, se puede apreciar en trminos generales que existen

diferentes miradas y formas de gastar los fondos destinados a investigacin cient-
fica. El cuadrante II est ms orientado a la ciencia por misin en contraste al cua-
drante III que tiene un mayor foco en la ciencia por curiosidad. Aunque tambin
podemos ver el cuadrante I que teniendo una componente fuerte de investigacin
bsica tambin tiene ciertos grados de ciencia orientada por misin.
V. Polticas pblicas con visin para un pas con I+D
Dnde y cmo invertimos los fondos pblicos no da lo mismo. Chile no es un pas

rico y est an lejos de serlo, por lo cual las necesidades y presiones sobre los fondos
pblicos son variadas. El gobierno, quien est de turno, recibe fuertes presiones
por mejorar la educacin, desde prvulo hasta universitaria, por otro lado tambin
existen fuertes presiones por mejorar las prestaciones de la salud pblica y de las
pensiones. Todas estas temticas parecieran claramente ms urgentes e importan-
tes que financiar ciencia o becar a estudiantes para que realicen sus postgrados en
el extranjero. Efectivamente pocas veces vemos a la ciudadana en Chile alegando
por ms presupuesto para la ciencia.
Segn la Encuesta Nacional de Percepcin de la Ciencia y Tecnologa (CONICYT,

2016), aun cuando ms del 80% de las personas encuestadas cree que la ciencia y
tecnologa le traer muchos o bastante beneficios en los prximos 20 aos, solo un
6,6% invertira ms del presupuesto pblico en tecnologa, y un 3,3% invertira ms

en ciencia. Es interesante que para esa misma pregunta medio ambiente recibe un
20% de las preferencias, obras pblicas un 18% y transporte un 16%. Sectores como
salud, educacin, medio ambiente, obras pblicas y transporte, los cuales la ciuda-
dana prioriza tanto, en justa razn por supuesto, son intensivos en ciencia y tecno-
loga. Si como pas deseamos mejores soluciones medioambientales, tecnologas
ms limpias de produccin de energa y de transporte son claves. Pero pareciera
haber una disociacin entre el servicio final y como lograrlo. Esta falta de mirada
innovadora se muestra en que el 53% de los encuestados cree que los chilenos y chi-
lenas somos poco innovadores.
Si queremos que cientficos realicen importantes descubrimientos e innovadores

realicen emprendimientos con alto valor agregado, no solo deben existir las con-
diciones materiales para realizar esto, sino tambin una cultura diferente. Una
cultura donde la ciencia y tecnologa sea valorada por la sociedad y le resulte in-
teresante que el pas genere esta mirada cientfica e innovadora. Esta mirada nos
llevar a polticas pblicas con una visin I+D en todo nivel.
En base a lo anterior, surge la gran pregunta de Cmo entusiasmar a un pas en

interesarse por la ciencia y tecnologa? Para esto lo fundamental es entender que la
investigacin cientfica, viene dada por entender el mundo en el cual vivimos y por
hacer la vida humano mejor. Por lo cual el link entre las problemticas a las que se
ven enfrentados las chilenas y chilenos, son un buen punto de partida para que la
ciencia en nuestro pas empiece a hacerse las preguntas correspondientes.
Muchos son los conceptos que han surgido de las diferentes instancias de poltica
pblica: prioridades nacionales, sectores priorizados, poltica de clusters. En el do-
cumento estratgico Ciencias, Tecnologas e innovacin para un nuevo pacto de
desarrollo sostenible e inclusivo (CNID, 2017) se invita a que como pas tengamos
Retos Nacionales para el Desarrollo, o sea cmo lograr aprovechar nuestras pro-
blemticas y/o singularidades de nuestro territorio para hacernos fuertes y lderes
en esas reas, por ejemplo en desastres naturales, que siendo un pas que soporta
tantos terremotos podamos tambin ser capaces de desarrollar tecnologa que nos
haga lderes en la prevencin, aminoramiento y recuperacin frente a terremotos,
donde adems podamos exportar esta tecnologa al mundo.
Otros pases en el mundo entendieron su realidad y supieron ocupar la ciencia

como una correcta va de solucin de sus problemas. Holanda lo hizo frente al mar
ocupando ingeniosos sistemas de esclusas, ya que este es un pas donde casi un ter-
cio del territorio est bajo el nivel del mar, y gracias a esto, ellos son reconocidos
mundialmente como los expertos en el manejo tecnolgico de contencin de agua.
Otro ejemplo es Israel, que siendo un pas sumamente escaso en recursos hdricos
ha sabido generar tecnologa de uso eficiente del agua como tambin desaliniza-
cin, para poder dar agua a su poblacin y a su agricultura.
Retos nacionales tenemos varios, el norte nos ofrece la minera, donde Chile es el
principal exportador de cobre a nivel mundial, como tambin en la misma zona
norte existe una radiacin solar nica en el mundo en trminos de su potencia y
disponibilidad. Por el otro extremo tenemos a Punta Arenas, que es la puerta de
entrada a la Antrtida. Y tambin el centro sur de nuestro pas nos plantea una ri-
queza agrcola impresionante, donde la ciencia y tecnologa tambin plantean una
oportunidad para sacar el mejor provecho a la riqueza agrcola nacional. Un punto
relevante del concepto de los Retos Nacionales es que se hacen frente desde di-
ferentes disciplinas cientficas, por ejemplo la minera se puede ver desde como la
geologa da respuestas a preguntas especficas sobre nuestros suelos, a como las
ciencias sociales dan respuesta a como las empresas mineras se relacionan con las
comunidades locales.
VI. Conclusiones para la Poltica Pblica
La ciencia y tecnologa es de todas y todos, pertenece tanto a cientficos como a ciu-

dadanos, por lo cual todas las personas deberan sentirse llamados a pensar y deba-
tir sobre este tema. La ciencia y tecnologa para que sean importantes, y tomando
el ttulo de este documento, deben estar enfocados en la curiosidad que tienen chi-
lenas y chilenos por entender su entorno, como tambin por cumplir las misiones o
desafos que entre todos queremos que resuelva la investigacin cientfica.
Como aporte a polticas pblicas en ciencia y tecnologa, existen 2 puntos que de-
beran ser abordados en futuros diseos:
a. La meta en ciencia y tecnologa la ponemos todos
Muy en la lnea de lo planteado por el Consejo Nacional para la Innovacin (2017)

donde se deben plantear retos nacionales, debemos sentar problemticas nivel
pas, pero para esto se debe generar un consenso amplio de cules son, esto no pue-
de surgir como una problemtica planteado por iluminados que sin consultar
con la ciudadana sepan para donde debe ir nuestro desarrollo.
Por ende esto debe plantearse como un proceso, donde todos decimos hacia dnde
debemos avanzar. De esta forma los esfuerzos empezarn a ser mancomunados y
no solo un goteo de recursos y de esfuerzos aislados como muchas veces se ha fun-
cionado hasta ahora.
Para aportar a esta futura discusin, algunas de las reas podran ser: desastres na-
turales, ciencia antrtica, minera verde, energas renovables no convencionales
(en especial energa solar en el norte de Chile), recursos hdricos y medicina (en
especial enfermedades relacionadas con el envejecimiento), entre otros.
De todas formas estas reas son una sugerencia a una discusin que se debe dar
en diferentes mbitos, que nos permitirn tener lineamientos estratgicos a 10
aos o ms.
b. Involucramiento cientfico a temprana edad
Como ya se indic antes, el conocimiento sobre ciencia y tecnologa de la poblacin

chilena es bajo, asimismo como su priorizacin entre otros temas de poltica pbli-
ca. Por esto se debe potenciar el aprendizaje cientfico en las aulas de nuestro pas,
se debe aprovechar el momento de reformas en la educacin escolar para hacer de
este tpico uno de los relevantes en nuestra educacin. La educacin en ciencias no
puede solo pertenecer a una elite, sino que todo colegio en el pas debe poder dar las
herramientas materiales y en trminos de conocimiento para que alumnos y alum-
nas se entusiasmen con saber ms de ciencia. No es necesario que todos lleguen a
ser cientficos, sino que todo estudiante pueda generar un pensamiento inquieto,
un pensamiento crtico, que es el que tiene cualquier cientfico que busca hacerse
las preguntas correctas para poder responder a las inquietudes que tiene.
Los 2 puntos antes descritos buscan ser una sugerencia a la poltica pblica. Las
soluciones en ciencia y tecnologa nunca son a corto plazo, para que estas polticas
pblicas den sus frutos deben pasar aos, por lo cual cualquier mirada de poltica
pblica en ciencia, debe transcender la visin de algn partido poltico en espec-
fico, por lo cual los acuerdos en esta materia son sumamente importantes. En esta
temtica la poltica de los acuerdos debe ser vista como un bien y no como un mal,
ya que invertir en ciencia 4 aos y despus dejar de invertir otros 4 aos, no permite
lograr los resultados deseados.
VII. Referencias Bibliogrficas
lvarez, Roberto y Fuentes, Rodrigo. 2006. Katz, Jorge, Iizuka, Michiko y Muoz,
El Sindrome Holands: Teora y revisin de la Samuel. 2011. Creciendo en base a los recursos
experiencia internacional. 2006. naturales, tragedias de los comunes y el futuro
de la industria salmonera chilena. 2011.
CNID. 2017. Ciencia, Tecnologas e innovacin
para un nuevo pacto de desarrollo sostenible e OECD. 2015. Frascati Manual 2015: Guidelines
inclusivo. Santiago: s.n., 2017. for Collecting and Reporting Data on Research.
2015.
CONICYT. 2016. Encuesta Nacional de Per-
cepcin Social de la ciencia y la Tecnologpia en Stokes, Donald E. 1997. Pasteurs Quadrant
Chile 2016. Santiago: s.n., 2016. - Basic Science and Technological Innovation.
Washington DC: Brookings Institution
Press, 1997.
Antecedentes de los
Autores y Editores
Antecedentes de los Autores y Editores | 269
MARIANA ARDILES THONET

28 aos
Periodista por la Pontificia Universidad Catlica de Chile (2011). Magster en
Ciencia Poltica por la Universidad de Chile (2016). Como periodista, se ha
desempeado en el mbito universitario y poltico. Actualmente dicta los cur-
sos Introduccin a las ideologas polticas e Introduccin a la Ciencia Poltica
en la Facultad de Economa y Negocios de la Universidad de Chile. Es editora
poltica del portal Asuntos Pblicos del Centro de Estudios del Desarrollo.
Adems, forma parte de la Directiva de la Asociacin Chilena de Ciencia Pol-
tica (ACCP) 2016-2018 y preside la Fundacin Nosotros Ciudadanos.
MANUEL ARS ALONSO

36 aos
Socilogo y Magster en Estudios Sociales y Polticos Latinoamericanos de la Uni-
versidad Alberto Hurtado. Actualmente trabaja como Director de Incidencia
en Espacio Pblico. Es docente del curso tica y Transparencia en las Universi-
dad Alberto Hurtado y Universidad de Talca. Fue Coordinador de la Unidad de
Transparencia y Probidad en el Ministerio Secretara General de la Presiden-
cia. Anteriormente fue Director del rea de Incidencia de la Fundacin Ciuda-
dano Inteligente, y coordinador de la Red Latinoamericana de Transparencia
Legislativa. Ha liderado distintos proyectos relacionados con la transparencia,
la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana, como el ndice de Trans-
parencia Legislativa en Latinoamrica, Del Dicho al Hecho, El Inspector de
Intereses, Quin Te Financia y Vota Inteligente, entre otros.
SUSANNE BAMBAUCH CUBILLOS

30 aos
Gegrafa y Licenciada en Geografa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Es investigadora del rea de Sustentabilidad y Desarrollo del Centro de Estudios
del Desarrollo donde ha participado en proyectos de desarrollo comunitario en
el marco de iniciativas de inversin privada como pblica. Adems se ha vincula-
do en iniciativas de percepciones y elaboracin de lneas de base para proyectos
de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), y temas vinculados al levantamien-
to y generacin de informacin para Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG).
270 | Antecedentes de los Autores y Editores
RICARDO BUENDA ESTEBAN

31 aos
Abogado y Magster en Derecho, ambos de la Universidad de Chile. Ha sido ayu-
dante de los cursos de Derecho Constitucional e Introduccin al Derecho In-
ternacional de los Derechos Humanos en la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad de Chile. Se ha desempeado como abogado laboralista y de personal en
el mbito pblico y privado. Actualmente se encuentra cursando el LLM en
Derecho Internacional de la Universidad de Heidelberg (Alemania) y Universi-
dad de Chile. Es investigador asociado del Centro de Estudios del Desarrollo.
Asimismo, se encuentra aceptado como becario de doctorado en la Universidad
de Bristol (Reino Unido).
PABLO CARVACHO TRAVERSO

34 aos
Abogado de la Universidad de Chile. Magster en Sociologa de la Universidad Ca-
tlica y Mster in Sciences of Law de la Universidad de Stanford. Acadmico del
Instituto de Sociologa de la Universidad Catlica e Investigador del Programa
de Estudios Sociales del Delito del mismo Instituto. Cofundador y primer Di-
rector Ejecutivo de Ciudadano Inteligente. Miembro del Comit Editorial de
Ideas Socialistas.
EDUARDO CHIA RAMREZ

34 aos
Abogado, Universidad Nacional Andrs Bello. Profesor de Introduccin al Derecho,
Universidad Catlica Silva Henrquez. Investigador del Instituto Igualdad. Ha
sido asesor legislativo en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en el Mi-
nisterio de Educacin y en la Subsecretara para las Fuerzas Armadas. Co-editor
del libro Propuestas para una nueva Constitucin (originada en democracia).
JAVIER CIFUENTES OVALLE

28 aos
Socilogo de la Universidad Alberto Hurtado. Magster en Comunicacin Pol-
tica, Universidad de Chile. Es investigador del rea de Polticas Pblicas y Di-
logo Social del Centro de Estudios del Desarrollo. Fue coordinador e integra el
equipo de la Escuela scar Romero que promueve, en jvenes, el discernimien-
to cristiano para la accin poltica. Ha sido consultor de instituciones eclesiales
y educacionales. Fue profesor adjunto en el curso Religin y Ciencias Sociales
en la Universidad Central y ha sido ayudante de introduccin a la ciencia polti-
ca y metodologas de la investigacin social, entre otros.
ESTEBAN ESPINOZA ANSIETA

40 aos
Ingeniero Agrnomo. Mster Business Administration, Facultad Economa y Ne-
gocios de la Universidad de Chile. Es coordinador del rea de Sustentabilidad
y Desarrollo, y miembro del Directorio del Centro de Estudios del Desarrollo,
donde promueve iniciativas que se enmarquen dentro de la Gestin y Plani-
ficacin Ambiental, Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE), Desarrollo y
Sustentabilidad Socioeconmica, Biodiversidad, Facilitacin en Procesos de
Relaciones Comunitarias, e Investigacin Cientfica de Humedales. Adems ha
participado como facilitador en procesos de relacionamiento pblico privado
en el marco del diseo e implementacin de proyectos de inversin.
JUAN EDUARDO FURCHE ROSS

30 aos
Bachiller en Humanidades y Cientista Poltico con especializacin en Relaciones
Internaciones por la Universidad Alberto Hurtado. Diplomado en Estudios La-
tinoamericanos y egresado del programa de Magster en Ciencia Poltica, Segu-
ridad y Defensa por la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos.
Se desempe en la Comisin de Transparencia del Ministerio de Secretara
General de la Presidencia en los equipos de implementacin de las leyes de Lo-
bby y de Probidad.
TOMS ILABACA TURRI

28 aos
Socilogo de la Universidad Alberto Hurtado, Magster en Poltica Educativa de la
misma universidad, y se encuentra aceptado en el doctorado en Sociologa en la
Universidad Catlica de Lovaina (Louvain-la-neuve). Es investigador del rea

de Polticas Pblicas y Dilogo Social del Centro de Estudios del Desarrollo, y
ha participado en diversas investigaciones tanto en el CED como en las facul-
tades de Educacin y Sociologa de la Universidad Alberto Hurtado, donde ha
colaborado en investigaciones en educacin y en elites econmicas. Tambin
ha sido profesor del curso Taller de Realidad Educacional Chilena en la Univer-
sidad Alberto Hurtado y en la Universidad del Desarrollo.
JORGE LEYTON GARCA

30 aos
Abogado (2012). Licenciado en Derecho de la Pontificia Universidad Catlica de
Chile (2011). Mster of Laws con especialidad en derecho pblico del University
College London (2015), en el Reino Unido. Como abogado se ha desempeado
en el mbito pblico y privado, centrando su prctica en el derecho del trabajo.
Actualmente se desempea como Director Jurdico de la Universidad Alberto
Hurtado y como Profesor instructor adjunto del Departamento de Derecho del
Trabajo de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Adems es investigador
asociado del Centro de Estudios del Desarrollo. Como acadmico dicta cursos
en el rea de derecho del trabajo tanto en pregrado como en postgrado. Durante
sus estudios de pregrado fue dirigente poltico universitario, ocupando la vice-
presidencia de la Federacin de Estudiantes de la Pontificia Universidad Catli-
ca de Chile (FEUC) el ao 2009.
GUILLERMO MARN VARGAS

29 aos
Cientista Poltico y Magster en Estudios Sociales y Polticos Latinoamerica-
nos de la Universidad Alberto Hurtado. Actualmente es asesor en la Comi-
sin de Probidad y Transparencia del Ministerio Secretara General de la
Presidencia. Es Director de la iniciativa de opinin y formacin poltica Ideas
Socialistas. Ha sido docente en la Universidad Alberto Hurtado y Universidad
Catlica del Maule.
CLAUDIO PREZ LILLO

34 aos
Abogado. Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad de Chile.
Egresado del programa de Magster en Derecho, Universidad de Chile. Ex Se-
cretario Ejecutivo de la Federacin de Estudiantes de la Universidad de Chile
(FECH). Se ha desempeado como asesor de la Subsecretaria de Desarrollo
Regional y de la Divisin Jurdica y Legislativa de la Subsecretara de Preven-
cin del Delito. Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor y
de la Universidad Frontera. En el Centro de Estudios del Desarrollo se ha des-
empeado como asesor legislativo, Coordinador de Polticas Pblicas y Dilo-
go Social y Director Ejecutivo, periodo 2011 2014 y 2016 a la fecha.
JOS PINO JUREGUI

24 aos
Cientista Poltico por la Universidad Alberto Hurtado con especializacin en Go-
bierno y Gerencia Pblica. Se ha desempeado en el mbito acadmico como
ayudante de cursos de polticas pblicas, partidos polticos y ha participado
en investigaciones para docentes de la misma casa de estudio. Entre sus reas
de inters destaca: instituciones polticas, participacin ciudadana y calidad
de la democracia.
FLAVIO QUEZADA RODRGUEZ

30 aos
Abogado. Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad de Chile. Ma-
gster en Derecho, con mencin en Derecho Pblico, Universidad de Chile.
Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Valparaso y la Uni-
versidad Alberto Hurtado. Colaborador del Instituto de Estudios Judiciales e
investigador del Instituto Igualdad. Ha sido abogado asistente de ministro en el
Tribunal Constitucional y abogado asesor legislativo en el Ministerio de Educa-
cin. Tambin ha asesorado a la Superintendencia de Educacin y la Subsecre-
tara de Educacin Parvularia. Co-editor del libro Propuestas para una nueva
Constitucin (originada en democracia) y autor del libro Procedimiento Ad-
ministrativo Sancionador en la Ley N 19.880.
SEBASTIN RIVERA ABURTO

31 aos
Cientista poltico de la Universidad Alberto Hurtado, Magster en Estudios Socia-
les y Polticos Latinoamericanos de la misma casa de estudios y Magster en
Comunicacin mencin opinin pblica de la Universidad Diego Portales. Ac-
tualmente es profesor en el Departamento de Ciencia Poltica y Relaciones In-
ternacionales de la Universidad Alberto Hurtado en donde ensea cursos sobre
partidos polticos, sistemas electorales y opinin pblica.
IGNACIO SAFFIRIO PALMA

31 aos
Socilogo de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Egresado del programa de
Magster en Polticas Pblicas Facultad de Economa y Negocios Universidad de
Chile. Fue Secretario General de la Federacin de Estudiantes de la Pontificia
Universidad Catlica de Chile, donde tambin presidi el Centro de Estudian-
tes de Sociologa. Actualmente se desempea como profesor en el Instituto de
Historia de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso y como analista en
la Divisin de Planificacin y Desarrollo del Gobierno Regional Metropolitano,
donde trabaja en el Piloto de implementacin del rea Metropolitana de Santia-
go. Adems es investigador asociado del Centro de Estudios del Desarrollo.
FABIN SANTIBEZ VSQUEZ

31 aos
Ingeniero Comercial y Diplomado en Innovacin y Emprendimiento de la Univer-
sidad de Chile. Magster en Polticas Pblicas de la Universidad Diego Por-
tales. Se ha desempeado tanto en el sector privado como en pblico, en este
ltimo ha estado ligado a la poltica pblica en ciencia y tecnologa en su trabajo
en la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, CONICYT.
Tambin ha dictado cursos en la Facultad de Economa y Negocios de la Univer-
sidad de Chile.
ESTEBAN SZMULEWICZ RAMREZ

34 aos
Abogado de la Universidad Austral de Chile. Es Mster en Pensar y Gobernar las
Sociedades Complejas de la Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa; y
Mster of Science (MSc) en Comparative Politics (Politica Comparada) en The
London School of Economics and Political Science, Londres, Reino Unido. Se
ha desempeado como Profesor del Instituto de Derecho Pblico de la Univer-
sidad Austral de Chile y como Director del Centro de Estudios Constituciona-
les y Administrativos de la Universidad Mayor. En la actualidad, es profesor de
derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y acadmico de la
Universidad Catlica del Norte. Adems, es investigador asociado del Centro
de Estudios del Desarrollo.
NICOLS VELASCO HODGSON

27 aos
Ingeniero Comercial y Magster en Economa por la Pontificia Universidad Cat-
lica de Chile. En la Universidad particip activamente en el mbito poltico y
acadmico, siendo coordinador general del movimiento poltico Involcrate,
y ayudante de investigacin y de ctedra en cursos de economa de pregrado y
postgrado. Actualmente se desempea como economista en el Tribunal de De-
fensa de la Libre Competencia.
YOHANNA VILLABLANCA VILLA

31 aos
Abogada de la Universidad de Chile y egresada del programa de Magster en Dere-
cho, con mencin Derecho Privado de la misma casa de estudio. Desde el ao
2013, es acadmica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Se ha
desempeado como asesora en el Centro de Estudios del Desarrollo, del cual
hoy es investigadora asociada, y a partir del ao 2014, trabaja en el Ministerio
del Interior y Seguridad Pblica.
CENTRO DE ESTUDIOS DEL DESARROLLO
El Centro de Estudios del Desarrollo (CED) es
una institucin de pensamiento republicano y
democrtico que promueve acciones pblicas con
el objeto de impulsar un proceso de desarrollo
con sustentabilidad poltica, socio-econmica
y ambiental. Entendemos que, en una sociedad
desarrollada, el paso de condiciones menos a ms
humanas se constituye a travs de un sistema de
cooperacin entre seres racionales, ticos, libres,
iguales, solidarios que buscan la felicidad, personal,
comunitaria y pblica.

CED 2017 Qué Políticas Públicas para Chile

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QU POLTICAS PBLICAS PARA CHILE?

Propuestas y desafos para mejorar

Javier Cifuentes Ovalle

Diseo y diagramacin: Mercedes Lincoir H., Ediciones Revista Mensaje

15 REFORMAS POLTICAS EN DEMOCRACIA

Hacia una democracia de mayor calidad: propuestas para

Un breve repaso a la agenda de probidad y transparencia en

Crisis, legitimidad y politicas anticorrupcion.

Rol del Estado, justicia constitucional y derechos

Constitucin, Estado y sistema econmico: del

Propuestas para una descentralizacin coherente con la

Power to the people? Ideas para la incorporacin de

Recuperar la dimensin simblica y cultural de la poltica:

La reforma laboral y el derecho a huelga: Un anlisis crtico.

Desafos para la educacin escolar chilena: Reflexiones a la

Seguridad, predominio de mercado y cohesin social.

Chile y su poltica exterior en Amrica Latina: estn

221 CRECIMIENTO Y SUSTENTABILIDAD

Chile Sustentable: Los desafos al 2030.

Bienestar y medicin: ms all del PIB.

Ciencia para el desarrollo de Chile: Curiosidad o misin?

268 ANTECEDENTES DE LOS AUTORES Y EDITORES

Qu Polticas Pblicas para Chile?

Este libro responde a una doble necesidad. En primer lugar, es

Esta nueva generacin est integrada por personas que, du-

las culturas que integran la centroizquierda democrtica, tan gravemente separa-

Por qu hacemos este esfuerzo? Por la necesidad de incentivar la rearticulacin de

El entramado de instituciones polticas carga con un manto de crticas cada vez

tiendo y facilitando un repliegue de los ciudadanos en la esfera privada a expensas

Asimismo, observamos un empobrecimiento en la calidad de la poltica y esfera p-

La desigualdad, o ms bien la igualdad, se ha tomado la agenda poltica nacional

Somos testigos de la transformacin y ampliacin que ha experimentado la agenda

Qu Polticas Pblicas para Chile? Propuestas y desafos para mejorar

Este libro se divide en tres ejes. El primero corresponde al de Reformas Polticas

Sabemos de temas que se nos quedaron en el tintero en esta edicin. Reflexiones

han sido y sern abordadas en el portal electrnico de informes Asuntos Pblicos

Este proyecto ha contado con la colaboracin de muchas personas. Debemos, en

En segundo lugar, corresponde agradecer a Rosa Brantt y Miguel Ramos, de nuestro

Finalmente, y con mencin especial, queremos agradecer a Sergio Micco y Eduar-

Javier Cifuentes Ovalle

Hacia una democracia de mayor calidad:

Sebastin Rivera Aburto y Jos Manuel Pino Juregui

La discusin sobre la calidad de las democracias ocupa un lugar

La discusin sobre la calidad de las democracias ocupa un lugar relevante en la

La persistencia de enclaves autoritarios a nivel institucional y cultural (Garretn,

Aunque indiscutiblemente el pas ha mostrado avances significativos en la materia

Este captulo se estructura de la siguiente manera: en la siguiente seccin realiza-

II. Que implica tener una democracia de calidad? El debate

La preocupacin por la calidad de la democracia ha mostrado un crecimiento expo-

Grfico n 1. Evaluacin sobre la democracia chilena

Fuente: Elaboracin propia con datos de Auditora a la democracia 2016.

En este contexto, la discusin sobre el estado de nuestra democracia y en par-

La calidad de la democracia es un concepto complejo y debatido (Barreda, 2011;

Las interpretaciones y evaluaciones sobre la calidad de las democracias pueden

de la democracia, garantizar sistemas de medios pluralistas ser fundamental. Por

Una de las propuestas analticas ms utilizadas es la de Morlino (2014). El autor

Tabla n1. Dimensiones de Calidad de la Democracia de Morlino

PROCEDIMENTALES CONTENIDO RESULTADOS

Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de Morlino (2014)

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