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Pginas SELECTAS DE LA CEPAL

Planificacin y prospectiva
para la construccin de futuro
en Amrica Latina y el Caribe
Textos seleccionados 2013-2016
Jorge Mttar y Mauricio Cuervo (compiladores)
Pginas SELECTAS DE LA CEPAL

Pginas selectas de la CEPAL es una nueva coleccin que representa una propuesta
editorial innovadora de la CEPAL, acorde con las modalidades de difusin y de lectura
de la era digital.

Los ttulos incluidos en esta coleccin electrnica corresponden a compilaciones de


textos sobre temas candentes que forman parte de las grandes lneas de trabajo de la
Organizacin. Los artculos originales pueden ser accedidos en su versin completa
a travs de los enlaces incluidos en la publicacin y en la seccin final Documentos
incluidos en esta compilacin.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto

Jorge Mttar
Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social

Ricardo Prez
Director de la Divisin de Publicaciones y Servicios Web

LC/M.33

ISBN: 978-92-1-058485-2 (versin pdf)

Copyright Naciones Unidas, Septiembre de 2016


Todos los derechos reservados
Documento digital en Naciones Unidas, Santiago de Chile

S. 16-00345

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la
Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin
autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas
de tal reproduccin.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

ndice

Prlogo

Captulo I
Las semillas: orgenes del pensamiento de futuro
en Amrica Latina y el Caribe........................................................................................11
Parte A. Origen de la prospectiva y contribuciones de la CEPAL y de las Naciones Unidas (de: Prospectiva y
desarrollo: El clima de la igualdad en Amrica Latina y el Caribe a 2020, 2013. Serie La Hora de la Igualdad,
Cap. II, pp. 21-29), 8 pginas.
Parte B. Planificacin para el desarrollo con Igualdad en el siglo XXI (de: Mttar y Perrotti, Planificacin,
prospectiva y gestin pblica, 2014, Cap. II, pp. 45-60); 15 pginas

Bibliografa...................................................................................................................... 30

Captulo II
Construccin de capacidades en prospectiva: contribuciones nacionales,
nfasis temticos, instituciones y redes .....................................................................31
Parte A. Antecedentes y experiencias significativas (de: Medina, Becerra y Castao, 2014, Prospectiva y
poltica pblica para el cambio estructural en Amrica Latina y el Caribe, Cap. VI, pp. 195-212); 17 pginas.
Parte B. Prospectiva tecnolgica (de Medina, et. al. op. cit, pp. 213-216), 4 pginas.
Parte C. Desarrollo institucional, cooperacin y desarrollo acadmico (de Medina, et. al., pp. 228-260), 32 pginas.

Bibliografa.......................................................................................................................78

Captulo III 5
Pensarse como regin, construccin colectiva del porvenir....................................81
Parte A. Prospectiva para el desarrollo (de: El clima de la igualdad a 2020, 2013, Caps. III-VII, pp. 31-52),
21 pginas.
Parte B. Pilares y referentes del enfoque contemporneo de la planificacin. De Planificacin para el
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe de los dilogos ministeriales de
planificacin, Serie Gestin Pblica 81, 2014, pp. 15- 46, 30 pginas.
Parte C. Los desafos contemporneos de la planificacin para el desarrollo de largo plazo en la regin (de:
Planificacin para el desarrollo y la integracin regional, documento CRP 2013, pp. 5-8. 4 pginas; y de:
El estado del arte y los retos de la planificacin en Amrica latina y el Caribe, LC/L.4072(CRP.15/4), 11 de
noviembre de 2015, CRP, pp. 4-25), 22 pginas.
Parte D. Visiones nacionales para el desarrollo en el largo plazo: experiencias y aprendizajes. Serie Gestin
Pblica 82, 2014, pp. 9-43, 35 pginas.
Parte E. Por qu Amrica Latina y el Caribe debe pensar en el futuro, captulo I de Tendencias mundiales
y el futuro de Amrica Latina, Serie Gestin Pblica nmero 78, 2014, pp. 9-20, 10 pginas.

Bibliografa.....................................................................................................................191

Captulo IV
La Agenda 2030 y el trabajo de la CEPAL...................................................................195
Parte A. Fortalecimiento de la prospectiva para el desarrollo (De: Medina, Becerra y Castao, 2014, Cap.
VIII, p. 301-308, 7 pginas; y de El estado del arte y los retos de la planificacin en Amrica Latina y el
Caribe Documento CRP 2015, op. cit., pgs. 26-32); 7 pginas
Parte B. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: una apuesta por un futuro mejor. Extracto del
documento del Perodo de Sesiones Horizontes 2030, pp. 15-16, pp. 22-25, 6 pginas.
Parte C. Las cuatro prioridades de la CEPAL. Extracto del documento Agenda 2030 y los objetivos de
Desarrollo Sostenible, pp. 9-15, 5 pginas.

Bibliografa.....................................................................................................................219

Documentos incluidos en esta compilacin............................................................. 221


Prlogo

La Agenda 2030 constituye una oportunidad histrica para encaminar a Amrica Latina y el Caribe
por una senda de desarrollo sostenible con igualdad. Nunca antes se haba logrado un acuerdo
mundial sobre el desarrollo tan ambicioso, con tanta participacin social y con objetivos y metas tan
precisamente establecidos. Para la regin, que ha desempeado un papel fundamental en el proceso
de definicin de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS), la Agenda 2030 proporciona
una visin de desarrollo a largo plazo, supone la oportunidad de propiciar cambios estructurales
progresivos y representa una posibilidad real de eliminar la pobreza extrema y erradicar el hambre,
as como un camino viable para reducir las desigualdades en todas sus dimensiones. Tambin
expresa la decisin de dejar atrs visiones cortoplacistas para transitar hacia polticas de Estado y
facilita que los actores sociales hagan sentir su voz, en espacios decisorios de dilogo abierto que
antes no existan. Entraa, en fin, la viabilidad de construir el futuro deseado.

En Amrica Latina y el Caribe, la Agenda 2030 deber implementarse en el marco de los


contextos, circunstancias y prioridades propias de la regin y de los pases que la integran. Los
17 ODS marcan la pauta global, para que, gradualmente, las 169 metas y los 231 indicadores se
acomoden a las realidades regionales, nacionales, subnacionales y locales, de modo que nadie
quede excluido.
La visin del desarrollo de la CEPAL para Amrica Latina y el Caribe est plenamente
identificada con la Agenda 2030. La propuesta de cambio estructural progresivo, sostenible y con
igualdad contenida en Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible apela al
largo plazo con polticas de Estado. En efecto, las transformaciones estructurales de la sociedad,
la economa y el quehacer pblico para alterar patrones concentradores y desigualadores, que han
estado vigentes durante dcadas o incluso siglos, requieren de un esfuerzo de envergadura y tiempo
considerables, adems de rupturas inducidas por la accin del Estado, en una nueva ecuacin y
mediante un dilogo renovado con la sociedad y el mercado.
La propuesta de la CEPAL y la aprobacin de la Agenda 2030 se han producido en un momento
en el que el ejercicio de la planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe se encuentra
en plena evolucin. En la ltima dcada, la planificacin ha ido ganando espacio como herramienta
de la poltica pblica con caractersticas renovadas, despus de dos decenios de virtual abandono,
como consecuencia de la llamada dcada perdida de los ochenta y de las reformas de mercado de
los noventa. Hoy sus funciones se han recuperado en pases que en los noventa desmantelaron los
aparatos formales (ministerios, departamentos y oficinas) y su prctica institucional. En ese sentido,
se advierte una visin renovada, en la que la participacin ciudadana se incorpora poco a poco en
CEPAL

la discusin, diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de planes y programas. Quienes


planifican ya no son solo grupos de expertos y lo que se planifica ya no es solo la economa o la
infraestructura, sino que en el siglo XXI los sectores sociales y los mbitos territoriales con sus
propios estamentos son parte y objetivos fundamentales de la planificacin, que se convierte en
una disciplina para el desarrollo sostenible.
La planificacin se fortalece a partir de la incorporacin progresiva del pensamiento y la
accin para el largo plazo. La elaboracin de visiones de futuro en ms de 20 naciones ilustra el
ascenso de la prospectiva como referente e ingrediente del ejercicio de la planificacin, aunque su
aplicacin en las polticas pblicas y la toma de decisiones estratgicas es aun incipiente. Mejoran
pues las capacidades de prospectiva y pensamiento de futuro, componentes esenciales del quehacer
de un Estado activo que no solo observa el entorno o reacciona frente a coyunturas, sino que lidera,
anticipa, propone, convoca y coordina, es decir, planifica con estrategia y visin.
El avance y el rumbo de la planificacin son heterogneos en la regin. En cualquier caso,
hay semillas que pronto podrn fructificar, gracias al impulso de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible. El esfuerzo para erradicar la pobreza extrema y el hambre y reducir de manera sostenida
la desigualdad en todas sus formas requiere persistencia durante muchos aos, a partir de decisiones
de Estado, apoyadas por una eficaz gestin pblica y una planificacin estratgica con visin de
largo plazo. Se configura, pues, un escenario para la accin colectiva que abre un espacio propicio
para que la planificacin del desarrollo y la prospectiva se consoliden como instrumentos al servicio
de la intervencin pblica para la implementacin, seguimiento y evaluacin de la Agenda 2030.
En el presente ttulo de Pginas Selectas de la CEPAL, se rene un grupo de trabajos de
la CEPAL publicados por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social (ILPES) entre 2013 y 2016. El propsito es ofrecer al lector una descripcin analtica de los
avances recientes de la planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe y de uno de sus
8 aliados clave la disciplina de la prospectiva, con especial nfasis en el desarrollo de capacidades
institucionales y en su uso como instrumentos de la gestin del desarrollo.
Los trabajos recopilados se agrupan en cuatro partes. En la primera parte, se repasan
la evolucin, avances y retrocesos de la planificacin y la prospectiva en Amrica Latina y el
Caribe, tanto en el mbito acadmico como en su carcter de herramientas del quehacer pblico.
A continuacin, se presta atencin a los esfuerzos en materia de desarrollo de capacidades en
prospectiva y pensamiento de futuro y se constata que, en la ltima dcada, se ha asistido en la
regin a un proceso de incorporacin paulatina en la poltica pblica de la reflexin (propia de la
prospectiva) y la accin (propia de la planificacin) para el futuro.
En el tercer captulo, se resumen y analizan los cambios que ha experimentado la prctica
de la planificacin en el perodo ms reciente. Se destaca la realizacin de ejercicios de visiones
nacionales de largo plazo liderados o coordinados por Gobiernos y, a partir de dilogos con autoridades
de planificacin, estudios de caso, seminarios y actividades de capacitacin e investigaciones
del ILPES, se identifican los desafos contemporneos de la planificacin en la regin. A la luz del
panorama de los estudios sobre el futuro a nivel global, se constata el atraso relativo de la regin y
se apunta la necesidad de nutrir capacidades planificadoras y prospectivas para estar en posicin
de moldear el futuro regional.
En esta misma lnea, el ltimo apartado contempla el futuro posible de la planificacin para
el desarrollo en la regin. Se analizan los retos de la planificacin identificados anteriormente, se
documenta cmo los estn enfrentando los pases a partir de estudios de caso realizados por la
CEPAL y se propone qu papel pueden jugar la planificacin y la prospectiva en la ruta hacia el
horizonte propuesto por la Agenda 2030.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

El texto concluye con apuntes de la propuesta de la CEPAL presentada en su trigsimo sexto


perodo de sesiones, Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible, en la que se
reitera la necesidad de propiciar cambios estructurales progresivos para transitar hacia un desarrollo
inclusivo, sostenible y con igualdad, como el que vislumbra la Agenda 2030. Asimismo, se resalta el
dilogo y la consonancia entre Horizontes 2030 y la Agenda 2030. Para concluir, se describen las cuatro
prioridades que ha identificado la CEPAL para apoyar a los pases en sus estrategias de implementacin
y seguimiento de los ODS, dentro de las cuales se asigna un papel destacado a la planificacin, como
medio de implementacin e instrumento para potenciar su cumplimiento en la regin.

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

9
Captulo I

Las semillas: orgenes del pensamiento de futuro


en Amrica Latina y el Caribe

Fuente:
Parte A. Prospectiva y desarrollo: El clima de la igualdad en Amrica Latina y el Caribe a 2020 (CEPAL, 2013)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/27976/S2013618_es.pdf
Parte B. Planificacin, prospectiva y gestin pblica (CEPAL, 2014)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36762/S20131070_es.pdf
CEPAL

En la primera parte del captulo I se abordan los orgenes de los estudios de futuro y prospectiva en Amrica
Latina y el Caribe, que varios autores sitan en la dcada de 1960, poco despus de su surgimiento como
disciplina socioeconmica en otros pases. Se destaca que, hasta hace solo una dcada, los actores principales
de los estudios de futuro en la regin eran las instituciones de investigacin, que tenan una escasa relacin
con el mbito de la toma de decisiones de poltica. A raz de diversos acontecimientos ocurridos a inicios
del siglo XXI, la prospectiva ha ido incorporndose paulatinamente en el quehacer pblico.

En la segunda parte de este captulo se examina la inclusin de la dimensin temporal en una estrategia
de desarrollo como la que propone la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
en la que el cambio estructural en consonancia con los objetivos de igualdad exige inmediatamente una
mirada de largo plazo. La planificacin puede ser una herramienta fundamental como complemento y
en dilogo con la prospectiva para apoyar a la poltica pblica en esta tarea. Despus de dos dcadas de
virtual abandono, en Amrica Latina y el Caribe se advierte hoy una recuperacin de la planificacin para
el desarrollo con visin de largo plazo; a la luz de los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, esto representa una oportunidad para que la regin ponga a la planificacin y la prospectiva al
servicio del desarrollo sostenible.

12
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte A
Origen de la prospectiva y contribuciones de la CEPAL
y de las Naciones Unidas

1. Origen y trayectoria

Los estudiosos y observadores de la historia de los estudios del futuro en Amrica Latina no
concuerdan sobre su fecha de nacimiento en nuestro continente. Yero (1997) y Medina la sitan
en los aos sesenta, mientras Alonso (2007) la ubica en la dcada de 1970.

Yero hace una lectura de la evolucin general de estos estudios en Amrica Latina, en el
que asocia su evolucin al curso de un debate sobre el desarrollo y la planificacin. Por esa razn,
ubica su origen a finales de los aos cincuenta, cuando los debates sobre el modelo de sociedad
deseado propiciaron una especie de lenguaje comn sobre opciones e imgenes de las sociedades
deseables y los ejes de los futuros alternativos. () Los estudios realizados en esta etapa tuvieron como
propsito central evaluar la viabilidad econmica y poltica de los futuros explorados. Se apoyaron en
la modelizacin matemtica para simular diferentes procesos econmicos y polticos demostrando
la factibilidad de los futuros que proponan (Yero, 1997). El autor menciona principalmente los
estudios realizados por Varsavsky en el Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad Central
de Venezuela y en la CEPAL, en donde se elaboraron modelos econmicos que giraban en torno a
la contraposicin de dos estilos econmicos: el consumista (tendencial) y el creativo (deseable). En
el recuadro I.1 se resumen, desde la perspectiva de este autor, las imgenes de futuros alternativos
que se podan identificar en la regin en los aos cincuenta.
Medina, por su parte, interpreta la ola de creacin de organismos nacionales (secretaras, 13
instituciones) de promocin de la ciencia y la tecnologa a finales de los aos sesenta y el uso que en ellos
se hicieron de ejercicios de prospectiva como seal del nacimiento de la prospectiva latinoamericana.

Recuadro I.1
Amrica Latina: imgenes de futuros alternativos en los aos cincuenta
El estilo consumista se refiere a una economa subdesarrollada, capitalista, dependiente, enmarcada en la sociedad
industrial, en donde se reproducen los patrones de produccin y uso de la tecnologa. La participacin se realiza a travs
de la democracia electoral y la solidaridad se expresa por la caridad, con los lmites impuestos por la competencia y las
divisiones de clase. Las fuentes motivacionales son el dinero, el poder y el estatus social. Se busca la integracin en el
comercio internacional y hay tendencia hacia el monoculturalismo. La educacin se centra en la formacin de recursos
humanos. Se aspira a la mxima produccin posible mediante el mercado con intervencin estatal para evitar abusos.

El estilo creativo se orienta a satisfacer las necesidades humanas a partir de una nueva organizacin de la sociedad
y de la produccin, en un plano de igualdad, solidaridad y motivaciones de carcter no material. El nacionalismo, fruto de
la creatividad, privilegia la diversidad cultural y no la imitacin. Deber lograrse un nivel de vida material ms alto que el
actual y condiciones de trabajo igualitarias. Los derechos de las futuras generaciones deben ser salvaguardados gracias al
uso racional de los recursos, la preservacin del ambiente y las polticas demogrficas adecuadas. Eso se lograra mediante
una educacin permanente, una produccin planificada, una tecnologa compatible con este estilo de desarrollo y con los
recursos disponibles, y con una actividad poltica intensa y pluralista acompaada por el respeto a las libertades individuales.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Lourdes Yero, Los estudios del futuro en Amrica Latina, Prospectiva: la
construccin social del futuro, J. Medina Vzquez y E. Ortegn (eds.), Cali, ILPES, Universidad del Valle, 1997.

Mientras Alonso considera los aos setenta como el perodo en el que surge la prospectiva
en Amrica Latina, Yero los ve como una etapa de enfriamiento resultante de la mentalidad
dependentista que habra imperado en la poca. La perspectiva dependentista, en parte por
su aproximacin crtica y en parte a causa de las complejas relaciones que supone su enfoque
estructural, () no han favorecido mucho los estudios de futuro (Yero, 1997).
CEPAL

Alonso afirma que El nacimiento formal de los estudios de prospectiva en Amrica Latina
ocurrira en realidad durante la dcada de 1970 (Alonso, 2007) y asocia esta afirmacin a hechos
significativos como la creacin de la Fundacin Javier Barros Sierra y la realizacin de estudios
como el conocido Catstrofe o nueva sociedad? Modelo mundial latinoamericano (Herrera y otros,
1977). Este modelo mundial latinoamericano fue realmente diseado como respuesta a la pregunta
siguiente: cules son los condicionamientos que impiden satisfacer las necesidades de supervivencia
presentes y futuras del ser humano?, respondiendo que son de naturaleza principalmente sociopoltica,
obtenibles a condicin de tener una sociedad basada en la solidaridad y en una armnica relacin
con el medio ambiente (Yero, 1997).
En los aos ochenta se produce un verdadero quiebre de contexto y mentalidad, que
tiene profundas repercusiones en la manera de pensar y en la reflexin prospectiva en Amrica
Latina (vase el recuadro I.2). Cabe recordar que, a comienzos de esa dcada, estall en Amrica
Latina la crisis de la deuda, que se propag por toda la regin y condujo al virtual estancamiento
del crecimiento econmico por habitante y la ruptura de los equilibrios macroeconmicos; esta
ltima se reflej fundamentalmente en tasas de inflacin y dficit fiscales histricamente altos en
varios pases. Se hace evidente la necesidad de abordar la incertidumbre y el futuro de manera
ms sistemtica de lo que se vena haciendo (Yero, 1997). A esto se suma la creciente actividad
regional de los organismos internacionales, encauzadas a travs de la Comisin Mundial sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo, el Programa sobre el Futuro para Amrica Latina del Instituto de las
Naciones Unidas para la Formacin Profesional (UNITAR), los proyectos conjuntos de la UNESCO y
el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y el programa Iniciativa de prospectiva
tecnolgica para Amrica Latina y el Caribe de la Organizacin de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Industrial (ONUDI).

14
Recuadro I.2
Imgenes del futuro desarrolladas en Amrica Latina en los aos ochenta
Escenarios desarrollados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO)

1. Caos social: desagregacin extrema, conflictos y desestructuracin estatal


2. Modernizacin centrfuga: tradicionalizacin social y conflictos sociales, ruptura de los procesos democrticos
3. Modernizacin menos fragmentada y expansiva: sociedad dual con mayor estabilidad poltica
4. Modernizacin concertada y expansiva: integracin social y simblica

Escenarios desarrollados por ERAL

1. Rgimen democrtico pluralista, alto crecimiento productivo y distribucin del ingreso


2. Rgimen autoritario represivo, alto crecimiento y baja distribucin del ingreso
3. Rgimen autoritario populista, bajo crecimiento y alta distribucin del ingreso
4. Inestabilidad y oscilaciones polticas, bajo crecimiento y baja distribucin del ingreso

UNESCO

1. Incorporacin plena, homogeneizacin cultural, identidad nacional y dinmica incorporacin en la cultura mundial
2. Imposibilidad de integracin, polarizacin y ampliacin de brechas, y luchas violentas por el poder
3. Democracia plural efectiva, pluralidad cultural, nuevas estrategias de incorporacin de distintos modelos de
vida, cosmovisiones y culturas.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Lourdes Yero, Los estudios del futuro en Amrica Latina, Prospectiva: la
construccin social del futuro, J. Medina Vzquez y E. Ortegn (eds.), Cali, ILPES, Universidad del Valle, 1997.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Alonso coincide con Yero en considerar los aos ochenta como una poca de intensificacin
de los estudios prospectivos cuando afirma: En la dcada de los 1980 Amrica Latina experiment
una grave crisis financiera y econmica. () Con todo, () Amrica Latina reflexion en sus futuros
durante los 1980 ms que nunca antes (Alonso, 2007). En este contexto de gran dinamismo se
da inicio a la planeacin prospectiva1 (Matus, 1980) y se realizan numerosos estudios de visin de
pas para el ao 2000 y aos posteriores, entre muchos otros La Colombia posible; Mxico 2010;
Argentina Siglo 21; Chile 2000; Ecuador 2000; Per 2010.
Como tendencias dominantes de la poca, cabe sealar la escasa incorporacin de estudios
nacionales en los ejercicios regionales de reflexin, el mayor esfuerzo dedicado al diagnstico,
el empleo prcticamente nulo de las tcnicas de modelizacin matemtica y el salto al futuro.
Estos estudios suponen un salto al futuro (Dror, 1990) desde el punto de vista de la metodologa
prospectiva. Se caracterizan por dar poca importancia a la efectividad metodolgica, entendida
como el uso riguroso de los mtodos y tcnicas prospectivos, y por la tendencia a la elaboracin
de ensayos (Yero, 1997).
A comienzos de los aos noventa el balance es poco alentador, debido a obstculos
endmicos tales como la escasez de centros dedicados de lleno a la disciplina, la ausencia de
continuidad, la inexistencia de asociaciones de especialistas, la escasa difusin de los estudios y
la poca importancia concedida por los medios de comunicacin a este tipo de reflexiones (Yero,
1997). Al parecer, algunos de estos obstculos se habran superado pues, en la opinin de Alonso
Iberoamrica recibi as al nuevo siglo 21 con una comunidad de prospectiva pujante, en expansin
y viviendo un incipiente proceso de consolidacin (Alonso, 2007).
En trminos generales, la regin y, ms especficamente, los gobiernos han sido poco proclives
a incorporar perspectivas de largo plazo en sus estrategias de desarrollo, en cuya formulacin no se
toma en cuenta la dinmica de la economa y la poltica internacional. El cortoplacismo dominante
en el desarrollo de las polticas pblicas habra incidido en la falta de ejercicios de prospectiva 15
impulsados por los gobiernos en la mayora de los pases de la regin. Esta situacin parece estar
cambiando en los ltimos aos, en los que se percibe un inters mayor por el futuro por parte
de los gobiernos y la sociedad, que se suma a la ms o menos continua realizacin de ejercicios
prospectivos en el mundo acadmico. Es posible que en este mayor inters pblico por el futuro
influyan la globalizacin de la economa, la reflexin motivada por el estallido de la crisis financiera
y econmica mundial en 2008, y la relevancia que ha adquirido el cambio climtico en la agenda
mundial y las agendas nacionales de desarrollo en los ltimos seis aos.
Lo anterior lleva a Medina a hacer un balance ms positivo de la situacin registrada desde
comienzos del siglo XXI: En la dcada que sigue, desde 2000 hasta el momento presente, en
Amrica Latina aparecen nuevos desarrollos institucionales, y ha existido una mayor continuidad en
los esfuerzos. Este progreso se evidencia en el apoyo de organismos internacionales, el surgimiento
de programas nacionales e internacionales, nuevos centros, institutos, servicios, proyectos y
universidades interesadas. Las fuentes y los procesos de consolidacin institucional son muy
diversos y se combinan de manera muy particular en cada pas. Las universidades y los centros de
investigacin han ocupado un lugar destacado, al lado de los cuales tambin tienen presencia las
empresas pblicas y los consorcios.
De esta suerte, se han podido configurar redes de conocimiento y una comunidad prospectiva
en proceso de consolidacin en muchos pases de la regin. () Ello se evidencia en el incremento de:
Los puntos de referencia, los cuales son instituciones que han podido tener continuidad
en su labor prospectiva a lo largo de esta dcada o en los ltimos treinta aos.

1 En este texto se propone una distincin entre planeacin y prospectiva, trminos que en la literatura se utilizan
indistintamente, como ocurre en este caso.
CEPAL

El contacto con redes y proyectos de cooperacin internacional, en los cuales se ha


intercambiado valioso conocimiento metodolgico y contenidos de punta.
Experiencias significativas que han tenido impacto en los pases, las regiones subnacionales
o los sectores estratgicos de los pases.
Los programas de formacin avanzada y la difusin de conocimiento en espaol por parte
de autores iberoamericanos (Medina, Becerra y Castao, 2013).

Cuadro I.1
Amrica Latina: ejemplos significativos de desarrollo institucional
de la prospectiva, 2000-2012

Categora Institucin Sigla


Centros u Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil CGEE
observatorios
institucionales Centro Latinoamericano de Globalizacin y Prospectiva, Argentina CLGPA
Fundacin Javier Barros Sierra de Mxico FJBS
Laboratorios Centro de Estudios Prospectivos, Universidad de Cuyo, Argentina CEP
o institutos
universitarios Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva, Universidad Externado de Colombia CPEP
Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento, Universidad del Valle, Colombia IPIGC
Instituto Tecnolgico de Monterrey, Universidad Tecnolgica de Monterrey, Mxico ITM

Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de UNICAMP


Geociencias de la Universidad Estadual de Campinas, Brasil
Universidad Nacional Autnoma de Mxico UNAM
Universidad de So Paulo, Brasil ASPB

Consorcios Prospecta, Per PROSPECTA

16 Servicios de
empresas
Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria, Brasil EMBRAPA

pblicas Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, Brasil SENAI


Organismos Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Colombia COLCIENCIAS
nacionales
de ciencia, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Per CONCYTEC
tecnologa e
innovacin
Secretaria de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica, Brasil (antes NAE-PR) SAEPB

Ministerio de Ciencia y Tecnologa e Innovacin Productiva, Argentina MCTIPA

Ministerio del poder popular para Ciencia, Tecnologa e Industrias Intermedias, Venezuela MCTI

Ministerio de Economa, Fomento y Turismo, Chile MEFT

Observatorio Cubano de Ciencia y Tecnologa, Cuba OCCyT

Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay PRU

Fuente: J. Medina, S. Becerra y P. Castao, Prospectiva y poltica pblica Para el cambio estructural en Amrica Latina
y el Caribe, Santiago, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2014, Libro de
la CEPAL 129.

Uno de los aspectos ms interesantes de esta positiva evolucin institucional ha sido el


desarrollo de comunidades nacionales e internacionales muy heterogneas (vase el Cuadro I.2), por
intermedio de las cuales se acelera la difusin del conocimiento y se crean espacios propicios para el
aprendizaje colectivo. Otro rasgo de singular relevancia es la construccin de lazos de cooperacin
entre instituciones internacionales, europeas y de Amrica Latina, en ejercicios concretos, desarrollo
de capacidades y divulgacin de manuales y documentos. Este factor ha sido fundamental para
acortar la curva de aprendizaje en materia prospectiva (Medina, 2013).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro I.2
Amrica Latina: instancias significativas de intercambios en materia
de prospectiva, 2000-2012

Categora Instancia
Asociaciones World Futures Studies Federation, captulo iberoamericano
internacionales World Futures Society, captulos nacionales
Club de Roma, captulos nacionales
Asociacin Futuribles International, conferencias en pases
Redes Red Iberoamericana de Prospectiva
internacionales Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica del Programa
Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo (CYTED)
Red Alfa (Programa de Cooperacin Acadmica entre la Unin
Europea y Amrica Latina) y SELF-RULE (Prospectiva Estratgica
Latinoamericana y Europea para el Intercambio de Conocimientos e
Investigacin), encabezada por la Universidad de Manchester
Red AlfaEULAKS de la Unin Europea, en colaboracin con la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Mxico
Red Escenarios y Estrategia de Amrica Latina
Programas Programa de Prospectiva Tecnolgica de la Organizacin de las
y proyectos Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI)
internacionales Programa de Prospectiva Tecnolgica del Convenio Andrs Bello
Millennium Project, Universidad de las Naciones Unidas
Programa de Apoyo a la Competitividad. Corporacin Andina de Fomento
Proyecto Quo Vadis de innovacin de los sistemas de
ciencia, tecnologa e innovacin de Amrica Latina
Actividades Amrica Latina 2030, Proyecto del Milenio
internacionales Seminario sobre educacin superior para la transformacin productiva y
social con equidad en los pases integrantes del Convenio Andrs Bello
Escenarios Econmicos para Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo
Proyecto de coordinacin de ciencias sociales en Amrica Latina
(escenarios posibles y polticas sociales), FLACSO y UNESCO
Eventos peridicos Congresos Prospecta Per, Prospecta Colombia y Prospecta Amrica Latina
Videoconferencias 2012-2012, seminario iberoamericano

Fuente: J. Medina, S. Becerra y P. Castao, Prospectiva y poltica pblica en Amrica Latina, Santiago, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2013, en prensa.
17
En este contexto tambin destaca la puesta en marcha de programas de maestra y
especializacin en Prospectiva en pases como Mxico, Colombia, Argentina, Per y Ecuador.
Principalmente stos se encuentran adscritos a Facultades de Ciencias de la Administracin. Los
principales son los siguientes: Maestra en prospectiva estratgica Tecnolgico de Monterrey, ITESM,
Mxico; Maestra en Pensamiento estratgico y prospectiva, U. Externado de Colombia; Maestra
en Prospectiva y Estudios Estratgicos CEDES / U. Autnoma de Chiapas, Mxico; Maestra en
Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo Nacional, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
y la Universitat Autnoma de Barcelona-UAB; Maestra en Pensamiento Estratgico y Prospectivo
para la Educacin Superior, Universidad Catlica de Santiago y la Universidad Naval, en Guayaquil,
Ecuador; Maestra en Inteligencia Estratgica y Prospectiva ESCICI, Colombia; Especializacin en
Prospectiva ESUMER, Medelln, Colombia; Especializacin en Pensamiento Estratgico y Prospectiva
Bogot U. Externado de Colombia; Especializacin en Prospectiva Estratgica UCES, Buenos Aires
Argentina; Especializacin en Estrategia Gerencial y Prospectiva, UPB, Medelln, Colombia Medina
2013: Cuadro III.19: 216; Especializacin en Direccin Prospectiva y Estratgica de las Organizaciones
Universitarias, Universidad Nacional a Distancia (UNAD), Colombia).

2. La hora de los balances y de realizacin de las tareas pendientes

Yero propone un balance moderado y tareas muy precisas: En resumen, una mirada retrospectiva
a la produccin de las ltimas dcadas, permite decir que el campo de los estudios de futuro en
Amrica Latina est en proceso de consolidacin. Los estudios del futuro inician ahora una etapa
que requerira un mayor nfasis en aspectos ms especficos () con ms detalle () prestando
una mayor atencin a las interrelaciones y a la dimensin de los procesos y sus impactos () cabe
dar prueba de un mayor rigor metodolgico (Yero, 1997).
CEPAL

Ms crtico e incisivo es el balance de Alonso: La prospectiva en Iberoamrica es o est:


(1) Subdesarrollada (el nmero de estudiosos de la prospectiva activos en la regin es mucho
menor que el existente en otros pases y regiones, y existen grandes reas y temas prospectivos
que prcticamente no se cultivan en la regin); (2) Concentrada (practicndose fundamentalmente
en unos cuantos centros, en los que se encuentra la mayora de quienes se dedican al campo
con seriedad y de tiempo completo o casi); (3) Enajenada (con escasos y ocasionales vnculos
con los grupos que realmente toman las decisiones importantes para los pases de la regin y la
regin misma); (4) Apoltica (sin participacin efectiva de los estudiosos de la prospectiva en las
decisiones polticas de su incumbencia o la construccin de las polticas reales de mediano y
largo plazo); (5) Pauprrima (con una inversin en proyectos de prospectiva muy inferior a la que a
ellos se destina en otros pases y regiones, incluso aquellas con niveles de desarrollo similares o
inferiores); (6) Sospechosa (con tintes que socialmente la asemejan a la adivinacin y con segmentos
importantes de tomadores de decisiones que, si los escenarios prospectivos no coinciden con
su propia visin de las cosas, lo interpretan como muestra de la existencia de intereses polticos
o econmicos que guan e inducen los escenarios futuros en direcciones preestablecidas); y
(7) Desconocida (con un pblico en general y administradores oficiales ignorantes de la naturaleza,
posibilidades y limitaciones de la prospectiva, especialmente en relacin con el desarrollo
econmico del pas). A ello agregara yo que an es percibida como: (8) Desestabilizadora (con
amplios sectores de tomadores de decisiones que perciben a los ejercicios de prospectiva
como elementos desestabilizadores y amenazantes de su presente). Y todava ms, que es:
(9) Dependiente (la regin no ha producido innovaciones en los mtodos y tcnicas prospectivas y
en muchos casos los ejercicios de prospectiva han dependido o dependen de organizaciones de
fuera de la regin); y que en mucho ha sido (10) Autoinmunizante (en tanto que los, en general, magros
resultados de una aplicacin repetida de ejercicios de prospectiva han contribuido a restarle valor
a lo que la prospectiva puede lograr) (Alonso, 2007).
18 Por ltimo y de acuerdo con su diagnstico, Medina, Becerra y Castao (2014), plantea una
serie de desafos estratgicos para el desarrollo de los estudios de futuros en Amrica Latina:
a) Acelerar y mejorar la armonizacin de la oferta y la demanda de prospectiva y pensamiento
a largo plazo. Hoy se tiene conciencia de la necesidad de integrar la oferta y la demanda
de conocimiento prospectivo a nivel regional. Se ha comprendido que este es un proceso
sistemtico y colectivo de exploracin, pero tambin de construccin de futuros. Se ha entendido
que lo fundamental es construir alternativas futuras para la sociedad, en convergencia con
la planeacin estratgica y con otras disciplinas, tales como la gestin del conocimiento,
la inteligencia competitiva y, en general, las ciencias sociales y las ciencias polticas. La
prospectiva no es un fin en s misma, sino un medio para la gestin del desarrollo.
b) Comprender y manejar las restricciones institucionales, polticas y culturales inherentes
al cambio de paradigmas de la planificacin y la gestin estratgica del Estado.
c) Establecer un vnculo ms estrecho entre la prospectiva, por una parte, y las autoridades y el
sistema de toma de decisiones, por otra. Este vnculo es un elemento fundamental, aunque
no el nico, para incrementar la influencia del pensamiento prospectivo en los procesos de
adopcin de decisiones a los ms diversos niveles. Es uno de los mecanismos a travs de
los cuales la accin presente y la construccin de futuro pueden vincularse mejor.
d) Fortalecer la comunidad de especialistas en prospectiva, y promover la profesionalizacin
y el mejoramiento de la calidad de los procesos prospectivos. Como se ha dicho, la
existencia de estas comunidades es uno de los medios ms eficaces para acelerar los
procesos de difusin del conocimiento y generacin de aprendizaje colectivo. En particular,
la profesionalizacin es fundamental para la mejora sustancial y permanente de la calidad
de los procesos prospectivos, as como del funcionamiento de las instituciones pertinentes.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

e) Aprovechar el potencial pedaggico de la prospectiva para el desarrollo de la ciudadana


y de una nueva generacin de administradores pblicos. Como es lgico, la construccin
de futuros es una tarea colectiva que compete al conjunto de la sociedad. Requiere,
obviamente, de la movilizacin de expertos, cientficos y universidades, pero por ningn
motivo debe limitarse a los estrechos crculos que estos integran. Por el contrario,
impone la necesidad de desarrollar mentalidades sociales acordes con la magnitud y las
caractersticas de los desafos de futuro y, en esa medida, debe constituirse tambin en
un instrumento de pedagoga social que facilite el cambio.

19
CEPAL

Parte B
Planificacin para el desarrollo con Igualdad
en el siglo XXI

1. Tendencias recientes del desarrollo en la regin

En la ltima dcada, buena parte de los pases de Amrica Latina y el Caribe han mostrado un
desempeo econmico satisfactorio, que se asocia con una trayectoria descendente de la pobreza
y la desigualdad, si bien estas continan en niveles elevados. El crecimiento econmico ms
alto en Amrica del Sur ha sido estimulado por el dinamismo del sector externo y sostenido
por la demanda de China y, en menor medida, de la India, lo que ha impulsado las exportaciones
agropecuarias y de las industrias extractivas, principalmente por la va del aumento de los precios
internacionales y tambin por los incrementos de su volumen fsico. Tan significativa es la demanda
por esta clase de bienes que Amrica del Sur ha venido profundizando su especializacin productiva
y exportadora en las materias primas, a la vez que ha procurado gobernar este auge, toda vez que
genera ingresos adicionales extraordinarios en las arcas de los Estados nacionales.

Esta situacin dio origen a saldos comerciales favorables que permitieron estabilizar el
sector externo, liberndolo, durante este perodo, de la tradicional restriccin de la balanza de
pagos que lo afect dcada tras dcada en el pasado. Los ingresos de divisas procedentes de los
supervits comerciales implicaron una gran capacidad de acumulacin de reservas internacionales.
Estas circunstancias propicias tambin fueron fortalecidas por la afluencia de capitales externos
que llegaron a las economas en expansin, tanto en la forma de inversin directa como de cartera.
Las estrategias cambiarias adoptadas por los pases ante estos ingresos fueron diversas: mientras
20
algunos mantuvieron cierta paridad nominal ms o menos fija, otros optaron por la libre determinacin
cambiaria. Estos ltimos estuvieron particularmente expuestos a una tendencia de mediano plazo
de apreciacin cambiaria, salvo durante la crisis financiera acaecida a finales de 2008, cuando sus
monedas se debilitaron.
El buen desempeo de la regin se verific tanto en el perodo de crecimiento de la economa
mundial como al enfrentar la crisis financiera de los aos 2008 y 2009. Si bien la regin sufri el embate
de la recesin internacional, supo sortear la inestabilidad financiera y la cada de la demanda con
una pulcra gestin macroeconmica, que en algunos pases permiti incluso implementar medidas
anticclicas para evitar un mayor impacto. Despus de la cada del producto en 2009, la recuperacin
en el trienio comprendido entre 2010 y 2012 fue vigorosa en comparacin con lo sucedido en el
mundo desarrollado o con lo que ocurra en la propia regin en crisis anteriores. Buena parte del
esfuerzo de los gobiernos se dedic a preservar o proteger los avances en el plano social, lo que
permiti evitar el aumento de los ndices de pobreza as como el deterioro del espacio ganado en
materia distributiva que, si bien ha sido modesto, muestra una mejora en la ltima dcada (CEPAL,
2011, 2012a y 2013).
El liderazgo del Estado, que ha cumplido un renovado papel en la conduccin de las polticas
pblicas, ha sido fundamental en el desempeo regional de los ltimos 20 aos: el porcentaje de personas
que viven en la pobreza se redujo de ms del 48% en 1990 a algo menos del 30% en 2011 y la indigencia
disminuy del 23% al 11,5% de la poblacin en el mismo perodo, al tiempo que el empleo creci en cantidad
y mejor en calidad. La inflacin se ha estabilizado en un nivel de un dgito en la mayora de los pases
(en 2011 el promedio de aumento del ndice de precios al consumidor fue del 6,2% en Amrica
Latina y el Caribe), la deuda pblica es menor (inferior al 35% del PIB) y las reservas internacionales
alcanzaron niveles rcord, de alrededor de 765.000 millones de dlares en 2012 (CEPAL, 2012b y 2013).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

El proceso descrito ha sido impulsado por el fortalecimiento de la gestin pblica, que ha


mantenido el buen desempeo alcanzado desde la dcada de 1990. Los progresos son de muy amplio
espectro: saneamiento de las finanzas pblicas, mayor transparencia del ejercicio fiscal, eficiencia
y rendicin de cuentas, mejoramiento de la ejecucin del presupuesto y disminucin del peso de la
deuda pblica, lo que en muchos casos estuvo acompaado por el logro de supervits fiscales, mejora
y modernizacin de los procesos de planeacin y ejecucin y el resurgimiento de las estrategias de
planificacin de mediano y largo plazo (CEPAL/ILPES, 2011a y 2011b). Cabe destacar el papel que ha
venido ejerciendo en los pases de la regin la sociedad civil, que con intensidades y modalidades
de expresin distintas pregunta, exige, propone y demanda una gestin pblica de calidad.
Los resultados favorables de los aos recientes no han impedido, como ya se mencion,
que en la regin persista una muy desigual aunque mejorada distribucin del ingreso y que
otras manifestaciones de la desigualdad mantengan a Amrica Latina y el Caribe como la regin
ms desigual del mundo. Tampoco se observ una mejora sustantiva en materia de la reduccin
de la heterogeneidad productiva de los pases, lo que se asoci a una ampliacin de las brechas de
productividad internas y externas, como reflejo a su vez del distanciamiento tecnolgico respecto
de competidores mundiales. En muchos casos la dinmica primario-exportadora parece dar de
nuevo trascendencia y actualidad a las ideas de la CEPAL sobre la desigual insercin internacional
del centro y la periferia. En descargo, y a diferencia de lo que ocurra en el pasado, cabe apuntar
que la produccin y exportacin de ciertas materias primas y productos semielaborados cuentan
con grados considerables de incorporacin de innovacin y tecnologas medias y altas. Por ejemplo,
exportar naranjas hoy puede ser tanto o ms intensivo en innovacin, tecnologa y conocimiento
que exportar jugo de naranja.
Al mismo tiempo, las condiciones de la economa internacional, altamente propicias para los
pases exportadores de productos primarios, han sido perjudiciales para gran parte de Centroamrica
y el Caribe (ambas subregiones importadoras netas de materias primas), a causa de los incrementos 21
de los precios de los principales productos bsicos importados que consumen sus poblaciones o
que los pases utilizan en sus matrices productivas. En estos casos, se deterior la situacin de las
cuentas fiscales, reflejando tambin problemas en las balanzas comerciales y de cuenta corriente de
las balanzas de pagos. A diferencia de lo ocurrido en el sur del continente, estos pases enfrentaron
serios inconvenientes a lo largo de la dcada.
El crecimiento medio anual del PIB por habitante en Amrica Latina y el Caribe entre 2002 y
2012 fue del 2,3%, ms del doble que el de los aos noventa (1%) y mucho mayor que el registrado
en el perodo de virtual estancamiento de los aos ochenta, pero todava inferior a los niveles
histricos de las dcadas de 1950 y 1960, y tambin muy inferior a los promedios de las economas
en desarrollo del sudeste de Asia. Un elemento central que explica este moderado dinamismo de las
economas de la regin es el atraso que ha mostrado en las ltimas tres dcadas la inversin, tanto
en capital humano (educacin, aprendizaje y capacitacin) y formacin de capital fijo (infraestructura,
maquinaria y equipo) como en el capital (o infraestructura) denominado blando (investigacin,
desarrollo e innovacin). Las cifras son elocuentes: despus de alcanzar un mximo en torno al 25%
del PIB a fines de los aos setenta, la inversin en Amrica Latina y el Caribe alcanza hoy apenas el
20% del producto, mientras que en Asia y el Pacfico bordea el 40%. El gasto en educacin, si bien
se ha incrementado en los ltimos aos hasta llegar a alrededor del 6% del PIB, no parece haber
mejorado en calidad, si se atiende a los resultados de las pruebas internacionales comparativas
(como la prueba Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA) u otras). Asimismo,
el gasto en investigacin y desarrollo no supera el 0,5% del producto en promedio, frente a niveles
de entre el 2,5% y el 3% en el sudeste de Asia y en el mundo desarrollado (CEPAL, 2013).
El Estado cumple un papel fundamental en la dinmica de la inversin en los tres mbitos
que se mencionan, ya sea como proveedor directo, por ejemplo, mediante la educacin pblica;
CEPAL

como precursor, propiciador o impulsor de la inversin que realiza la iniciativa privada (el caso del
desarrollo de infraestructura fsica), o como parte de proyectos en alianza con el sector privado que
se acuerdan y planifican con visin de largo plazo.
La evidencia muestra que en la dcada de 1990 y parte de la dcada de 2000, en el marco del
esquema de desarrollo dominante (ms mercado, menos Estado), el Estado redujo significativamente
su participacin en el proceso de inversin. La desincorporacin y privatizacin de activos pblicos
(empresas) y servicios fue por supuesto un factor fundamental de la disminucin de la actividad
productiva, tanto de bienes de consumo y de capital como de servicios. Se prevea que el sector
privado nacional e internacional vendra a ocupar el espacio dejado, pero esto sucedi apenas
parcialmente. Una de las asignaturas pendientes que permaneci, y que de hecho se agudiz, fue
la falta de expansin de la infraestructura fsica. As, la formacin bruta de capital fijo del sector
pblico se redujo del 8,6% del PIB en 1990 al 3,0% del PIB en el ao 2000. En la ltima dcada se
ha observado en varios pases un proceso de recuperacin de la inversin pblica, principalmente
gracias a proyectos de infraestructura, lo que ha llevado el coeficiente regional de inversin pblica
a un 4,2% del PIB en 2011 (CEPAL, 2013).
La inversin pblica puede ser un factor determinante de la disminucin de las disparidades
de desarrollo existentes entre las regiones de un mismo pas, en las que suelen observarse notorias
diferencias de ingreso, empleo, educacin, salud y vivienda. Tales diferencias tienden a permanecer
o aumentar en ausencia de una intervencin del Estado por ejemplo, a travs de la inversin
pblica ya que el mercado normalmente no cumple ese papel. Las desigualdades en el desarrollo
de los territorios son, pues, una manifestacin en el espacio subnacional a veces exacerbada de
las desigualdades a nivel nacional.
La informacin disponible muestra que en algunos pases se han producido tendencias a
la convergencia territorial, pero an persisten elevadas brechas entre las regiones en materia de
22 desarrollo econmico y social (CEPAL/ILPES, 2010 y 2012). Como se seal, la inversin es un
instrumento fundamental para la disminucin de estas brechas, especialmente en infraestructura
y recursos humanos. En este proceso puede ser clave el papel que cumple el Estado, a travs
de las polticas pblicas y la planificacin, articulando lo local con lo nacional y viceversa.
Se trata de un proceso complejo que el mercado es incapaz de liderar, articular o coordinar
por s solo. Ms bien, el mercado tiende a agudizar las disparidades, al dirigir el esfuerzo de
inversin hacia las actividades y zonas ms rentables, ah donde se cuenta con un piso mnimo
de recursos fsicos y humanos, instituciones e infraestructura, entre otros factores, que reduce
la incertidumbre y hace menos riesgosa la inversin. En contraste, el Estado puede proponer,
articular y llevar adelante polticas, planes y estrategias para romper las tendencias que impiden
la convergencia de las regiones2.
El carcter esquivo de la ruta hacia un desarrollo con igualdad sigue manifestndose con
fuerza en la mayora de los pases de la regin. Aun reconociendo la resiliencia de la macroeconoma
latinoamericana, puesta a prueba en la crisis actual, siguen siendo evidentes las debilidades de
los aparatos productivos (la mesoeconoma) y se mantienen vigentes los riesgos del esquema de
insercin externa, que se acentan con la continuidad del auge de las materia primas, especialmente
para Amrica del Sur. En Centroamrica y el Caribe no se disfruta de este auge y, por tanto,
no se corren los mismos riesgos. En cambio, persisten las dificultades de enfrentar trminos
de intercambio a la baja en Centroamrica y una vulnerabilidad respecto de la dinmica de la
economa de los Estados Unidos en la misma subregin y en Mxico. En el Caribe, se mantienen
altos coeficientes de endeudamiento y fragilidades estructurales, al depender estas economas
2 Se tiene aqu una interesante muestra de cmo, en el plano subnacional, no se verifican las predicciones de los modelos
de acumulacin y crecimiento de la escuela clsica (Solow, 1956), en las que, en principio, se afirma que el capital
debera fluir a donde hace falta, a donde hay menos desarrollo, lo que, de manera automtica, tendera a disminuir las
disparidades y emparejar el desarrollo territorial (CEPAL/ILPES, 2012).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

del sector externo, ya sea mediante la provisin de insumos y productos terminados o a travs
de la llegada de turistas extranjeros.
Permanece, pues, la pregunta sobre cmo transitar hacia estadios de desarrollo superiores,
en que simultneamente se cierren las brechas en materia de ingreso, empleo y productividad,
as como las brechas sociales y territoriales, en la medida en que la regin sigue exhibiendo un
crecimiento desigual, excluyente y concentrador, con expresiones de divergencia territorial dentro
de la mayora de los pases.
Para ello debe reconocerse que el desarrollo es un proceso de largo plazo, que requiere de
un enorme y prolongado esfuerzo colectivo, encabezado por el Estado y sostenido en polticas de
Estado que perduren ms all de las administraciones gubernamentales. Las polticas de Estado
deben proyectarse hacia horizontes de largo plazo. Por ello, quizs, los pases estn poniendo
creciente atencin en la construccin de visiones de futuro, en que la reduccin de la desigualdad
es una aspiracin generalizada (Armijo, 2011). Este fenmeno llama la atencin en Amrica Latina y
el Caribe, porque significa una real y concreta ocupacin por y para el desarrollo. La construccin
de escenarios deseables es una forma de comprometerse con una trayectoria al desarrollo que en
la experiencia latinoamericana ha quedado trunca por la dificultad de articular a los actores sociales
y polticos en torno a objetivos de largo plazo.
Los desafos que se encuentran por delante son de gran envergadura. Quizs, y corriendo
el riesgo de invocar promedios representativos, se podra argir que el gran desafo que incluye a
los dems es el de transformar este crecimiento observado a lo largo de la dcada en un proceso
duradero, que apunte a un desarrollo sustentable, equitativo e incluyente. Por otra parte, los pases
que han obtenido los mayores beneficios del reciente auge recibieron un importante llamado de
atencin durante la crisis financiera de 2008, cuando la cada abrupta de los precios de los productos
exportados alert sobre la fragilidad de depender significativamente (por exportaciones, derechos,
tributos u otros) de ingresos asociados a esta clase de bienes y sus servicios derivados. 23
En suma, para la regin en su conjunto el balance de la dcada ha sido favorable, pero
con saldos mixtos y asignaturas pendientes que requieren de una planificacin e intervencin del
Estado oportuna en tiempo y forma, que garantice el cambio productivo necesario para alcanzar el
desarrollo sostenible.
Partiendo de la hiptesis de que la regin aspira a configurar sociedades ms igualitarias
en el futuro, planteamos que tal objetivo hace necesaria una ruptura provocada del sendero que
se ha transitado durante dcadas, incluso siglos en algunos pases, con vaivenes y volatilidades,
luces y sombras, pero que en esencia mantiene un esquema concentrador de los ingresos y la
riqueza. Ese desarrollo con igualdad, como plantea la CEPAL (2012c), requiere de transformaciones
estructurales que rompan tendencias, especialmente en el aparato productivo, caracterizado por
una heterogeneidad que atenta contra la trayectoria de ese desarrollo. All en el aparato productivo
es donde se cimentan los pilares de la igualdad, con empleo digno, productivo, bien remunerado y
con acceso a la seguridad social.
Si estas conjeturas apuntan correctamente, permiten abrir camino hacia la idea fundamental
tras este documento: proponer que la planificacin puede ser un instrumento poderoso a disposicin
del Estado para coordinar el proceso hacia un desarrollo con igualdad, que necesariamente es de
largo plazo. No hay forma de alterar tendencias concentradoras de siglos en una nica administracin
de gobierno, pero s existe el espacio para sentar las bases de la transformacin hacia esa imagen
de nacin que se construye colectivamente. Por ello enfatizamos la importancia de construir visiones
de pas, mediante procesos participativos liderados por el Estado, de modo que la sociedad haga
suya esa visin y, ms all de los sesgos que cada gobierno pueda imprimir a sus polticas, est en
condiciones de exigir que se mantenga el rumbo en direccin a ella en el largo plazo.
CEPAL

2. El desarrollo con igualdad

En la discusin sobre el desarrollo latinoamericano y caribeo la CEPAL ha venido planteando


desde hace dcadas la necesidad de realizar un cambio estructural para alcanzar el desarrollo
sostenible con igualdad. Como elemento central para cerrar brechas de desarrollo y para mejorar
la distribucin del ingreso, la CEPAL propone la disminucin de la heterogeneidad de los aparatos
productivos nacionales, en los que coexisten sectores y empresas con niveles de productividad y
competitividad muy dispares, lo que se manifiesta en amplias brechas salariales y se constituye en
la fuente fundamental de la desigualdad del ingreso (CEPAL, 2010 y 2012c).

Las economas latinoamericanas se caracterizan por una baja formacin bruta de capital fijo
y un crecimiento altamente voltil que, adems, alcanza niveles bajo su potencial, ciclos econmicos
afectados por flujos de capitales y un comportamiento fiscal procclico, lo que agudiza la segmentacin
productiva y laboral, al mismo tiempo que distribuye regresivamente los costos de la recesin y los
beneficios de la expansin.
La desigualdad se profundiza debido a la coexistencia de dos brechas productivas significativas:
la brecha externa, que se manifiesta en serias asimetras de las capacidades tecnolgicas con
relacin a la frontera internacional, y la brecha interna, que implica diferencias de productividad entre
sectores, dentro de los distintos sectores y entre las empresas que operan en los pases.
El modelo productivo actual crea profundas desigualdades econmicas y sociales. Por ello, la
CEPAL propone diversas alternativas para superarlas. En primer lugar, plantea la necesidad de crecer
para igualar e igualar para crecer, mediante una macroeconoma que mitigue la volatilidad, fomente
la productividad y favorezca la inclusin, al mismo tiempo que d origen a dinmicas productivas
que cierren brechas internas y externas.

24 Por otra parte, insta a igualar potenciando capacidades humanas y revirtiendo disparidades
en forma activa, a travs de la universalizacin de los derechos y prestaciones sociales, el impulso
a la inclusin desde el mercado de trabajo y el logro de una mayor convergencia territorial. Para
ello, seala la importancia de contar con ms y mejor Estado, a fin de redistribuir, regular y fiscalizar
de manera eficiente y eficaz, administrando y ejecutando polticas pblicas con visin propia y de
largo plazo.
Tambin plantea la necesidad de un pacto fiscal, con efectos redistributivos, que brinde acceso
a la innovacin, a la institucionalidad laboral y a la seguridad en el trabajo. El pacto fiscal ofrecera la
posibilidad de dotar al Estado de una mayor capacidad para redistribuir recursos y desempear un
papel ms activo en la promocin de la igualdad y la convergencia productiva, tanto por el lado del
gasto social como por el lado de la recaudacin de recursos para ese gasto (a travs de la estructura
tributaria). Dicho pacto requiere de acuerdos entre distintos agentes pblicos y privados, con una
ruta clara del Estado para incrementar gradualmente la carga tributaria, hacia una mayor fiscalidad
con adecuados incentivos a la inversin productiva, incluida una reforma de la estructura tributaria
por etapas acordadas con anterioridad, elevando principalmente el impuesto a la renta, mejorando
la recaudacin mediante la reduccin y el control progresivos de la evasin y la supresin paulatina
de exenciones de los impuestos directos, en favor de una mayor equidad y eficiencia.
En resumen, se promueve un nuevo balance en la economa mediante una renovada ecuacin
entre el Estado, el mercado y la sociedad. Para ello se propone la aplicacin de polticas de Estado que
contribuyan a transformar la estructura productiva, incluidas polticas macroeconmicas, horizontales
y sectoriales, e incentivos fiscales y crediticios, con el fin de disminuir la desigualdad y promover la
inclusin social con productividad y ms empleo, contemplando la reduccin de las brechas territoriales
y concretando la redistribucin en forma directa mediante polticas pblicas (transferencia, promocin
y proteccin social) y de promocin de bienes pblicos con clara vocacin universalista.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

En esta nueva ecuacin, lo pblico se yergue como el espacio de los intereses colectivos y no
como lo estatal o lo nacional. Adems, se promueven los acuerdos polticos para un nuevo contrato
social e intergeneracional, que incluya definicin de responsabilidades, proteccin de derechos y
sistemas de rendicin de cuentas, teniendo presente el afianzamiento de una cultura de desarrollo
colectivo basada en la tolerancia frente a la diferencia y la diversidad, con una visin estratgica de
desarrollo de largo plazo y desde dentro, que promueva pactos entre actores productivos.
Un aspecto central del camino estructural propuesto es la sostenibilidad ambiental, basada
en el reconocimiento de que el futuro mundial se juega actualmente en dinmicas de tanto peso
como el cambio climtico o la prdida de la biodiversidad que se avecinan y que solo podrn ser
enfrentados mediante polticas modernas de intensa innovacin tecnolgica y social.
En sntesis, considerando el cambio estructural como el camino al desarrollo sostenible, la
igualdad es el horizonte de referencia y las polticas son los instrumentos para alcanzar ese objetivo.
El cambio estructural implica transformaciones profundas, en las que la poltica tiene el papel de
priorizar, orientar y concertar. En este sentido, y con el fin de plasmar esa visin en acciones y pasos
concretos que confluyan hacia dicho horizonte estratgico, se requieren instituciones democrticas
eficientes y el conjunto de herramientas de la planificacin.
En este ltimo aspecto deben aprenderse las lecciones derivadas de los errores y aciertos
de la planificacin de los aos sesenta y setenta, pero reconociendo que los requerimientos y
circunstancias actuales hacen inviable una prctica idntica de los planes y herramientas utilizados
en esa etapa. Siguiendo la tradicin de la CEPAL, es necesario tener presente que las polticas
pblicas que se ejecuten deben contemplar las circunstancias histricas que se enfrentan en cada
situacin particular.

3. Planificacin en los albores del siglo XXI


25
Como ya se ha mencionado, el comienzo del nuevo siglo se presentaba complicado para la regin,
con un entorno externo del que dependa crecientemente su evolucin, as como problemas
estructurales en las economas; aunque se vena avanzando en la agenda social, persistan altos
niveles de pobreza y desigualdad acompaados de una fuerte desintegracin de la estructura
productiva en la mayora de los pases. La pobreza y el desempleo se mantenan elevados y los
gobiernos mostraban un desempeo insuficiente en respuesta a las demandas sociales, a lo que
se sumaba un alto endeudamiento en los estratos nacionales y subnacionales, y la distribucin del
ingreso ms desigual a nivel mundial.

Sin embargo, el sector externo present un giro muy favorable para los pases sudamericanos
a partir de 2003, cuando la creciente demanda de China (y de la India, en menor medida) por productos
primarios del sector agroexportador y del sector minero se tradujo en un incremento paulatino, pero
sustantivo, del espacio fiscal de estos pases, en la medida en que los gobiernos lograron acaparar,
principalmente por la va impositiva o por los ingresos de las empresas pblicas vinculadas a los
recursos naturales, buena parte del beneficio derivado de estos flujos de comercio. Como resultado,
se observ un aumento extraordinario de los trminos de intercambio de la subregin.
Por otra parte, la situacin fue muy diferente en la gran mayora de los pases de Centroamrica
y el Caribe, cuyas estructuras productivas se encontraban ms relacionadas con la importacin
que con la exportacin de esta clase de bienes, lo que origin saldos desfavorables en las cuentas
corrientes de sus respectivas balanzas de pagos y empeor la situacin fiscal y las arcas pblicas.
En Amrica del Sur, la persistencia del crecimiento del sector exportador se extendi al
resto de las ramas de la economa, lo que se tradujo en incrementos generalizados de los niveles
de actividad, produciendo un crculo virtuoso de mejoras en las cuentas fiscales y de expansin del
CEPAL

espacio fiscal. Al amparo de esta favorable coyuntura, los pases comenzaron a delinear y disear
polticas y programas de desarrollo, tanto a niveles sectoriales como nacionales, con horizontes
temporales de mediano y largo plazo.
Como resultado, en la ltima dcada se han elaborado en varios pases, y se estn ejecutando,
diversos programas y polticas pblicas que tienen la caracterstica de proponer objetivos y metas de
mediano y largo plazo; se trata de alterar tendencias e inducir cambios estructurales que mediante
polticas de gobierno de corto plazo no sera posible propiciar.
Entre estos programas, aquellos de ms largo alcance (superiores a cinco aos) se
adoptaron mayormente en los pases sudamericanos, aunque tambin se sumaron a esa tendencia
algunos pases centroamericanos con tradicin de planificacin. Pueden mencionarse, entre
otros, los siguientes programas: el Plan Brasil 2022, la Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms
Oportunidades y Mejores Empleos (con un horizonte a 2018), Visin Colombia II Centenario 2019, el
Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza de Guatemala (con un horizonte a 2032), Visin
Nacional 2030 de Mxico, el Plan Per 2021 y la Estrategia Nacional de Desarrollo de la Repblica
Dominicana Un viaje de transformacin hacia un pas mejor (con un horizonte a 2030).
Todos estos planes, si bien con sus propias peculiaridades, presentan ciertas caractersticas
comunes referentes, por ejemplo, al establecimiento de metas sobre el crecimiento del PIB per cpita y la
generacin de empleos formales; la presencia de un fuerte nfasis con relacin a la igualdad, la cohesin
social y la superacin de la pobreza; la inclusin de metas de seguridad ciudadana; la priorizacin del
gasto en infraestructura pblica; el establecimiento de metas de presin fiscal y de estructura tributaria
(reconociendo la necesidad de incrementar los ingresos fiscales), y la revalorizacin del papel del Estado
y la administracin pblica, entre otros rasgos en que se observan similitudes (Armijo, 2011).

4. Balances y desafos de la planificacin en el comienzo del siglo XXI


26
Durante las ltimas dos dcadas, se ha hecho evidente que la regin ha mostrado progresos en
materia del manejo de la gestin pblica, especialmente en las ramas vinculadas a las finanzas
pblicas. Prueba de ello han sido:

i) Las reglas de equilibrio fiscal, que han promovido la estabilidad financiera y la reduccin
de deuda en la mayora de los pases de la regin;
ii) el desarrollo en varios pases de sistemas de gestin por resultados, orientados a brindar
mejores bienes y servicios a la ciudadana;
iii) el resurgimiento de los sistemas nacionales de inversin pblica, consecuencia en parte
de la mayor disponibilidad de recursos para inversin, y
iv) el desarrollo del gobierno electrnico, que facilita el acceso de los ciudadanos a trmites
y servicios pblicos, al mismo tiempo que favorece una mayor transparencia y apertura
de datos de los gobiernos.
En este contexto del sector pblico, el concepto de planificacin se ha enriquecido y se ha
distanciado de la planificacin normativa, indicativa o tradicional. El pensamiento sobre la planificacin,
as como sus procesos, mtodos y tcnicas han experimentado cambios sustanciales. Las tendencias
ms recientes se orientan a concepciones estratgicas y frmulas ampliamente participativas en
cada uno de los aspectos del proceso de planificacin, tanto en la construccin de visiones de futuro
como en los planes para alcanzarlas. En la experiencia latinoamericana reciente, las modalidades de
construccin e intervencin de la planificacin se han modificado. La planificacin actual tiene lugar
en un contexto democrtico, con una ciudadana exigente, participativa y colaboradora, por lo que los
planificadores aprovechan este espacio de dilogo para alimentar y retroalimentar la construccin,
el seguimiento y la evaluacin de planes y programas (Medina Vzquez, Becerra y Castao, 2012).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Esta revalorizacin de la planificacin se manifiesta mediante el fortalecimiento de la


capacidad del Estado para ejecutar un plan estratgico de transformaciones estructurales, que
alcanza a todas las instituciones: gobiernos, empresas privadas, fuerzas armadas, universidades,
organizaciones no gubernamentales y otras. Cada institucin (pblica, privada o no gubernamental)
utiliza la planificacin de acuerdo con sus fines, enfatizando algunas concepciones tericas y
metodolgicas, as como empleando algunos instrumentos y descartando otros, lo que se traduce
en aplicaciones muy diversas. No obstante, sea cual sea el usuario institucional, la revalorizacin
de la planificacin y de las polticas enfatiza la concepcin estratgica tanto del diseo como de la
ejecucin, el obligado carcter participativo de ambos subprocesos y la necesidad de asegurar la
anticipacin del futuro, la coordinacin de las acciones y la evaluacin de los resultados (Medina
Vzquez, Becerra y Castao, 2012).
En esta nueva etapa, el Estado debe renovarse a la luz de las exigencias de sociedades que
aspiran a reducir brechas, dotndose de una nueva arquitectura institucional, en su condicin de
agente capaz de articular las demandas de los grupos sociales y propiciar acuerdos sobre visiones
del desarrollo. Desde esta perspectiva, las reas que se presentan como desafos relevantes para
la gestin pblica vienen dadas, principalmente, por la formulacin, seguimiento y evaluacin de
las estrategias nacionales de desarrollo, en que se yergue con un rol protagnico la ciencia de la
prospectiva y la consecuente creacin de escenarios de largo plazo.
A este respecto, en los aos recientes han persistido inquietudes significativas acerca del
desempeo futuro de la economa mundial. Mientras los Estados Unidos parecen haber comenzado
aunque de manera muy dbil su etapa de recuperacin, los pases europeos (con la excepcin
de Alemania) presentan serias deficiencias en materia fiscal (siendo los casos ms comprometidos
los de Grecia, Espaa, Portugal e Italia), lo que plantea serias dudas sobre una recuperacin slida
en el corto y mediano plazo. En cuanto a los pases en desarrollo, China se encuentra virando desde
una economa basada en el crecimiento del sector externo y las inversiones hacia el predominio 27
de su propio mercado interno, con el fin de atenuar los vaivenes de la economa internacional, y
aprovechando el incremento del ingreso per cpita de su poblacin registrado en los ltimos aos.
Estos acontecimientos pueden ocasionar impactos de magnitud en la regin, lo que requiere de la
anticipacin (por ejemplo, la proyeccin de posibles escenarios) y la medicin de sus potenciales
consecuencias para nuestros pases.
Todo esto hace necesaria y estratgica la consideracin del largo plazo en el quehacer de
la planificacin y el armado de la poltica pblica, en un mundo cada vez ms globalizado, donde
el impacto de un cambio en la poltica pblica (o monetaria) de un pas econmicamente relevante
afecta, en mayor o menor medida, al resto del orbe. En particular en la planificacin para el desarrollo
es crucial tener un conocimiento, al menos aproximado, de la realidad mundial, las tendencias, los
grandes cambios, los escenarios alternativos y los posibles efectos en la regin. Por otra parte,
Amrica Latina y el Caribe debe plantearse un rol ms activo en la gestin del futuro: en los ltimos
meses se han llevado a cabo ejercicios de visin mundial a 2030 en los pases desarrollados y en
actores mundiales emergentes como China. Los escenarios que se vislumbran en un horizonte hasta
ese ao plantean preguntas en torno a cmo debera intervenir la regin y, sobre todo, cmo se vera
afectada si no interviene. En este sentido, al menos deberamos estar al tanto de lo que se piensa
desde el Norte. El reto es, pues, posicionar la prospectiva como una herramienta til al servicio de
la planificacin y de las polticas para el desarrollo.
Por otra parte, si bien est claro que la planificacin se ha modernizado, los desafos que
deben enfrentar los gobiernos en esta materia son variados y de diferente envergadura, y entre ellos se
incluyen: la incorporacin de innovaciones conceptuales; el replanteamiento de las funciones bsicas
de la planificacin; la orientacin y coordinacin de actores en la fase de implementacin del plan;
el seguimiento, monitoreo y evaluacin de las acciones, polticas y programas; el establecimiento de
CEPAL

alianzas pblico-privadas; la construccin de una visin estratgica de largo plazo, y el desarrollo de


polticas de convergencia regional, desde los mbitos tanto de lo nacional como de lo subnacional.
Quizs el mayor reto consiste en que la planificacin se consolide como un instrumento de la poltica
de desarrollo, especialmente en apoyo al diseo, seguimiento y evaluacin de polticas y programas
para el desarrollo.
Asimismo, la mejora y profundizacin de la coordinacin de acciones y los sistemas de
evaluacin son otros desafos que la planificacin moderna deber enfrentar. En el caso de la
evaluacin, se observan en la regin avances modestos y se plantean dos preguntas bsicas: quin la
realiza y para qu. Quin debe realizar la evaluacin?, una entidad independiente, distinta de quien
disea y ejecuta los programas?, o es el propio ente pblico el que debera efectuarla, con criterios
rigurosos que eviten los conflictos de intereses? La clave es garantizar la rigurosidad y transparencia
del ejercicio. Frente a la otra pregunta, para qu se realiza la evaluacin, creemos que la respuesta
es: para mejorar la construccin de los indicadores utilizados para evaluar en el proceso mismo de
la planificacin. En todo caso, la planificacin es un proceso de aprendizaje continuo, que requiere
retroalimentacin en todas sus instancias.
En resumen, la planificacin del siglo XXI debe apuntar al desarrollo integral, a diferencia de
la planificacin que se realizaba en el pasado, en que se privilegiaba casi nicamente la dimensin
econmica. Hoy se incorporan los mbitos social, ambiental e institucional, en un enfoque integrado
en que los componentes se retroalimentan mutuamente. En este aspecto, un desafo relevante, en
que quedan contenidos muchos de los retos que se plantean a la nueva planificacin, consistir en la
adecuacin y respuesta que brindarn los pases con relacin a los planteamientos de la agenda de
las Naciones Unidas para el desarrollo despus de 2015, en que se debern abordar diversos temas en
forma simultnea, organizando y planificando las mejores formas y procedimientos para enfrentarlos.

28 5. A modo de cierre

Los avances alcanzados por la ciencia econmica durante las ltimas dcadas han permitido que en
la actualidad, con un acotado margen de error, se puedan conocer con anticipacin las trayectorias
esperables y los efectos potenciales de ciertos lineamientos de polticas pblicas sobre variables
econmicas clave (por ejemplo, el nivel de actividad y de empleo). Estos avances se tornan realmente
importantes a la hora de vislumbrar y disear patrones de crecimiento que sean sostenibles y
compatibles con el alcance del desarrollo en todas sus dimensiones.

Ahora bien, para lograr el desarrollo econmico, el crecimiento es un factor indispensable


(en ninguna circunstancia se puede alcanzar el desarrollo sin un proceso de crecimiento econmico
que lo acompae), pero que requiere la concurrencia de otros factores, tambin fundamentales3.
Por ejemplo, un pas o regin podra disfrutar de un crecimiento sostenido por 10 o 20 aos, sin
que ello se traduzca en desarrollo a nivel econmico, social y ambiental. Solamente se tratara
de un crecimiento que repetira las estructuras de produccin, distribucin y consumo de los
perodos precedentes.
Es en este ltimo aspecto donde surge la visin de la CEPAL para la promocin del desarrollo:
la clave que han mostrado los pases que han logrado canalizar a lo largo de su historia un fuerte
crecimiento de modo que se traduzca en niveles de desarrollo ha sido la promocin del cambio
estructural en la produccin, el intercambio y la distribucin, incluido el fortalecimiento de las
instituciones, simultneamente con el proceso de crecimiento econmico.
Desde otra ptica, la simple reproduccin de las relaciones bsicas de produccin, intercambio
y distribucin, provocada por el mero crecimiento econmico, sigue manteniendo perpetuamente

3 Por ejemplo, dotacin de recursos naturales, estructura demogrfica, instituciones, normas y leyes, entre otros.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

a la regin en una espiral cclica de generacin y persistencia de las brechas econmicas, sociales
y ambientales ya presentes en ella. Estas brechas, que en perodos de contraccin de la actividad
econmica se amplifican, no logran ser totalmente revertidas en los perodos de crecimiento.
Un inconveniente adicional a este proceso es el hecho de que la poblacin de los deciles
de ms elevados ingresos de nuestras sociedades busca replicar las caractersticas de consumo
de los pases desarrollados, adquiriendo un patrn de consumo importado, no adaptado al aparato
productivo latinoamericano, que provoca, entre otros efectos, presiones sobre la balanza de pagos4.
Ante este escenario, la planificacin se convierte en la herramienta por excelencia para
otorgar cohesin, articulacin y racionalidad a todo el proceso y, principalmente, a los desafos que
se presentan durante la etapa que significa el trnsito hacia el cambio estructural y el desarrollo. En
todo este proceso, el papel que cumplen la prospectiva y la elaboracin de escenarios se convierte
en un aliado estratgico de los pases por varios motivos: primero, por el hecho de convalidar
escenarios de consenso participativos entre diferentes actores sociales; segundo, por marcar claros
senderos hacia el objetivo del desarrollo, sealando incluso las potenciales dificultades que habrn
de enfrentar los pases en ese derrotero, y tercero, por la capacidad que brindan estos ejercicios
de poder modelar el futuro deseable entre todos aquellos posibles.
En sntesis, para avanzar hacia el desarrollo por medio del cambio estructural que propone
la CEPAL se requiere de ms participacin estratgica del Estado, ms polticas pblicas de
calidad y ms planificacin. Esta ltima, como ya se mencion, es la herramienta para que los
pases transiten de manera sustentable y sostenida desde la situacin actual hacia una economa
desarrollada, en que la igualdad sea un derecho ejercido por todos sus habitantes.

29

4 El tema de los patrones de consumo importados fue abordado de manera promisoria por Pinto (1976).
CEPAL

Bibliografa

Parte A
Alonso Concheiro, A. (2007), La prospectiva en Iberoamrica, ponencia presentada en el Encuentro Internacional
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Yero, L. (1997), Los estudios del futuro en Amrica Latina, Prospectiva: Construccin social del futuro, J. Medina
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Parte B
Armijo, Marianela (2011), Planes nacionales de desarrollo en Amrica Latina, Santiago de Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
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Naciones Unidas, N de venta: S.12.II.G.6.
(2012b), Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2012: las polticas ante las adversidades de la
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Naciones Unidas, N de venta: S.11.II.G.6.
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CEPAL/ILPES (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Instituto Latinoamericano y del Caribe
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Caribe 2012 (LC/W.453), Santiago de Chile.
(2011a), Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina. En la hora de la igualdad (LC/W.426),
Santiago de Chile.
(2011b), Espacios iberoamericanos: hacia una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo (LC/G.2507),
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CEPALSTAT (2013) [en lnea] http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp.
Medina Vzquez, Javier, Steven Becerra y Paola Castao (2014), Prospectiva y poltica pblica para el cambio
estructural en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), Libros de la CEPAL 129.
Pinto, Anbal (1976), Notas sobre estilos de desarrollo en Amrica Latina, Revista de la CEPAL, N 1, Santiago de Chile.
Solow, Robert (1956), A contribution to the Theory of Economic Growth, The Quarterly Journal of Economics,
vol. 70, N 1, Oxford, Oxford University Press.
Captulo II

Construccin de capacidades en prospectiva: contribuciones


nacionales, nfasis temticos, instituciones y redes

Fuente:
Partes A, B y C. Medina et. al., Prospectiva y poltica pblica para el cambio estructural en Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL, 2014), Libros de la CEPAL 129.
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/37057/S2014125_es.pdf
CEPAL

En el captulo II se analiza la experiencia de fortalecimiento de las capacidades en materia de prospectiva


en la regin. Se abordan las iniciativas de formacin en esta disciplina, que en los ltimos 50 aos se han
vinculado, en general, con las etapas del proceso de desarrollo de la regin y, en particular, con la evolucin
de la planificacin. La experiencia indica que los procesos de aprendizaje en materia de prospectiva han
ocurrido principalmente con el aporte de las comunidades de prctica y las redes, ms que a travs de
mecanismos formales de capacitacin; que los esfuerzos se han concentrado en la prospectiva tecnolgica
ms que en la prospectiva econmica, y que la mayor parte de los sujetos del aprendizaje y el desarrollo de
capacidades han pertenecido al mbito acadmico y muy pocos al mbito gubernamental.

La formacin en esta materia ha estado muy ligada a la actividad de las universidades que, sobre todo en
los ltimos 15 aos, han implementado programas de especializacin y maestra (y algunos de doctorado)
en pensamiento y prospectiva estratgica. El captulo concluye con un panorama de las instituciones y
personas de Amrica Latina y el Caribe que hoy lideran la investigacin y el desarrollo de capacidades en
esta materia. Adems, se reconoce que an existen pocos programas acadmicos directamente relacionados
con la formacin en prospectiva, aunque se destaca la consolidacin de una masa crtica que contribuye a
explicar la ruta ascendente de la prctica de la prospectiva en las entidades de investigacin y docencia. Por
ltimo, se seala que dicha prctica se est extendiendo paulatinamente al quehacer de la planificacin y
la poltica pblica.

32
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte A
Antecedentes y experiencias significativas

1. Grandes etapas de la prospectiva latinoamericana


Lo primero que se debe reconocer es que la prospectiva no es novedad en Amrica Latina. Si bien
establecer perodos resulta siempre arbitrario, a grandes rasgos pueden distinguirse tres grandes
etapas en la evolucin de la prospectiva en Amrica Latina. Estas fases no coinciden exactamente con
el avance de la planificacin, a pesar de que ambos aspectos mantienen una relacin interdependiente
(vase el cuadro II.1).

Cuadro II.1
Grandes etapas de la prospectiva en Amrica Latina

Perodo Etapas
1960-1980 Experiencias pioneras
Prospectiva cientfico-tecnolgica
Obras de divulgacin
1980-2000 Aplicaciones para el desarrollo cientfico y tecnolgico y el desarrollo territorial
Divulgacin en los medios de comunicacin
2000-2012 Expansin por Amrica Latina
Evolucin institucional: programas nacionales, centros, institutos, universidades
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de Amrica Latina, Conferencia dictada en el Centro de Estudios de
Prospectiva, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, 2010.

2. Experiencias pioneras: aos sesenta y setenta

La primera fase comenz bajo el liderazgo de la Argentina, el Brasil y Mxico en los aos sesenta y 33
setenta. Segn el espritu de la poca, su quehacer se inspir en los grandes problemas mundiales
y los grandes temas del desarrollo, guiado por la bsqueda de una contribucin propia y original
de Amrica Latina al concierto mundial.

La futurologa y el pronstico, tan valorados en Amrica del Norte en los aos sesenta, no
tuvieron mayor acogida en Amrica Latina debido a su lgica implcita, segn la que el futuro supone
una prolongacin ms o menos coherente del pasado. El debate de entonces no permita aceptar
ese supuesto. La competencia entre socialismo y capitalismo como sistemas de organizacin
social, y entre marxismo y funcionalismo como teoras sociales preponderantes, pona el acento
en la necesidad de promover el cambio social y la superacin del subdesarrollo por medio de
la planificacin. Se conceda especial importancia a la preocupacin por las novedades de la
ciencia y la tecnologa y su papel en el modelo de desarrollo imperante.
En los grficos II.1 y II.2 se visualizan a grandes rasgos los esfuerzos realizados en prospectiva
en esas dos dcadas.
CEPAL

Grfico II.1
Experiencias en la regin: aos sesenta y setenta
16

14
14
13

12

10

4
4

2
2

0
Publicaciones Proyectos Instituciones o grupos Eventos

Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes en
Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; A. Alonso Concheiro, La prospectiva en Iberoamrica,
ponencia presentada en el Encuentro Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros de Iberoamrica,
organizado por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E (Escenarios y Estrategia) en Amrica Latina y
Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del Carmen, Campeche, Mxico, 5 a 7 de noviembre de 2007; y D. M. dos Santos
y L. Fellows Filho, Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.

Grfico II.2
Experiencias pioneras por pases: aos sesenta y setenta
4
Argentina 1
6

5
Mxico 2
0

34
2
Brasil 1
2

1
Venezuela 0
1
(Rep. Bol. de)
0
Per 0
1

0
Colombia 0
2

1
Chile 0
1

1
Cuba 0
0

0
Costa Rica 0
0
0 1 2 3 4 5 6 7

Proyectos Instituciones o grupos Publicaciones Eventos

Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes en
Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; A. Alonso Concheiro, La prospectiva en Iberoamrica,
ponencia presentada en el Encuentro Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros de Iberoamrica,
organizado por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E (Escenarios y Estrategia) en Amrica Latina y
Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del Carmen, Campeche, Mxico, 5 a 7 de noviembre de 2007; y D. M. dos Santos
y L. Fellows Filho, Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.

Como se observa en los grficos anteriores, fueron pocos los esfuerzos realizados en la regin
sobre el tema de la prospectiva en las dcadas de 1960 y 1970. Las escasas experiencias estuvieron
encaminados a la produccin de publicaciones y realizacin de proyectos (14 y 13, respectivamente).
En la creacin de puntos de referencia apenas hubo cuatro instituciones y solo se celebraron dos
eventos prospectivos significativos.
En esa primera fase de los aos sesenta y setenta, del total de proyectos realizados en la
regin el 46,2% correspondi a la Argentina y el 15,4% al Brasil (Mxico no realiz ninguno). En cuanto
a instituciones o grupos creados, en Mxico surgen dos, entre los que se encuentra la Fundacin
Javier Barros Sierra; en el Brasil surge el Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Geociencias de la Universidad Estadual de Campinas, y en la Argentina, la Fundacin Bariloche. Con


respecto a la produccin de publicaciones en la regin, la participacin de Mxico en comparacin
con el total de la regin fue del 35,7%, la de la Argentina del 28,6% y la del Brasil, del 14,3%.
Se enfatiza en esa etapa el surgimiento de los primeros puntos de referencia en la regin. Entre
los ms influyentes de Amrica Latina estuvieron la Fundacin Javier Barros Sierra de Mxico y el
Grupo de Bariloche. La primera tuvo un papel importante en la produccin de textos de divulgacin
y la realizacin de seminarios internacionales de alto nivel. El segundo se destaca por la creacin
y desarrollo del Modelo Mundial Latinoamericano, lo que deriva en la creacin de un tercer gran
punto de referencia: el Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la
Universidad Estadual de Campinas, en el Brasil. No obstante, las nuevas generaciones del continente
no estn muy enteradas de este importante legado, que ha sentado las bases de una importante
reflexin sobre el desarrollo sostenible (Gallopn, 1995).
La Fundacin Javier Barros Sierra se constituy oficialmente en 1975 como asociacin de
carcter cientfico y tecnolgico orientada a la prospectiva del desarrollo econmico, social y cultural
de Mxico. Sus objetivos fueron la investigacin y la reflexin sobre los futuros de largo plazo del
pas, la divulgacin de los resultados de sus actividades y la formacin de personas en el campo de
la prospectiva. Con gran poder de convocatoria, congreg a un conjunto de importantes acadmicos,
empresarios, funcionarios pblicos, que inicialmente realizaron prospectiva del sector educativo
del pas. Luego trabajaron sobre prospectiva en los campos de demografa, educacin, economa,
alimentacin, empleo, tecnologa, comunicaciones, transportes, biotecnologa, comercio exterior y
salud. La Fundacin tambin cre modelos cuantitativos de corte global sobre la economa mexicana5.
En cuanto a la Fundacin Bariloche, Amlcar Herrera coordin entre 1974 y 1976 el equipo
que dise el Modelo Mundial Latinoamericano. Segn Dagnino (1995), esta obra ha sido una
respuesta desde el tercer mundo a las hiptesis catastrofistas acerca del futuro planteadas por los
modelos prospectivos mundiales, especialmente en el famoso trabajo Los lmites del crecimiento,
propuesto por el Club de Roma. El Modelo de Bariloche construy un enfoque alternativo sobre la 35
viabilidad de un estilo de desarrollo igualitario y autosostenido. Para Dagnino (1995), este modelo
de carcter normativo, sin pretensiones de neutralidad y supuesta objetividad cientfica, cre una
lnea de pensamiento acadmico y poltico en torno a alternativas globales ecolgica y socialmente
viables para el futuro comn de los latinoamericanos. De esta forma, la regin contribuy en gran
medida al debate pblico internacional. Los resultados se presentan en el libro Catstrofe o nueva
sociedad, que se ha traducido del espaol al alemn, francs, ingls, japons y neerlands6.

5 Desde entonces, la Fundacin Javier Barros Sierra ha tenido una presencia intermitente en Amrica Latina. A pesar
de estos ciclos, actualmente ha vuelto a despegar con nuevos bros. Despus de un lapso de bajo perfil y pocas
actividades a finales de los aos noventa y gran parte de la primera dcada del siglo XXI, inducido por una difcil
situacin econmica ya superada, retorn en 2009 en su tarea de reflexin rigurosa e imaginativa sobre los futuros
posibles, probables y deseables para el desarrollo econmico, social, cultural y poltico de Mxico. Para profundizar en
la experiencia mexicana, vanse Alonso (2007) y Baena (2008).
6 La idea del Modelo surgi en una reunin realizada en 1970 en Ro de Janeiro, auspiciada por el Club de Roma. Al
efecto constituy un comit compuesto por Carlos A. Mallmann, Jorge Sbato, Enrique Oteiza, Amlcar O. Herrera, Helio
Jaguaribe y Oswaldo Sunkel, que esboz las lneas generales del proyecto. El Modelo de Bariloche fue auspiciado por el CIID
y el equipo de trabajo lo constituyeron Amlcar Herrera, Hugo D. Scolnik, Graciela Chichilnisky, Gilberto C. Gallopn, Jorge E.
Hardoy, Diana Mosovich, Enrique Oteiza, Gilda L. de Romero Brest, Carlos E. Surez y Luis Talavera. Transcurridos 20 aos,
se realiz una nueva versin del modelo, corregida y ajustada.
CEPAL

Recuadro II.1
El modelo de Bariloche
Concepto

El trmino modelo se utiliza en dos sentidos diferentes: como sinnimo de modelo conceptual que contiene un
proyecto de nueva sociedad ideal y como modelo matemtico, para investigar su factibilidad material.
Sostiene que los problemas ms apremiantes del planeta no son fsicos, derivados del agotamiento de los recursos
naturales per se, sino sociopolticos, basados en la distribucin desigual del poder a nivel internacional y subnacional.
Argumenta que se requieren cambios radicales en la organizacin social y en los valores. Propone una sociedad
basada en la igualdad y la plena participacin en la toma de decisiones, la regulacin del consumo material y el
crecimiento econmico.
Busca demostrar que no existen lmites absolutos en el futuro previsible y que los diferentes pases y regiones
pueden definir objetivos que les permitan crear una sociedad compatible con el medio ambiente.

Productos

Uno de los resultados indirectos del Modelo de Bariloche fue la creacin, por parte del propio Amlcar Herrera, del
Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad Estadual de Campinas (So
Paulo). Entre las orientaciones del Ncleo, se destac la puesta en marcha del Proyecto Prospectiva Tecnolgica
en Amrica Latina (PTAL), en 1983.
Otro resultado indirecto del Modelo de Bariloche, fue la creacin de una escuela de tcnicos que luego ejercieron
profesionalmente en toda Amrica Latina. En particular, inspir la creacin de un modelo econmico de simulacin
a largo plazo, adoptado por las Naciones Unidas. Este modelo sirvi para el desarrollo de modelos de planificacin
a largo plazo y para la formacin de tcnicos, en particular en Venezuela (Repblica Bolivariana de) (Centro de
Estudios del Desarrollo (CENDES)) y el Per (Instituto Nacional de Planificacin).
Fuente: A. Herrera y otros, Catstrofe o nueva sociedad. Modelo mundial latinoamericano. Bogot, Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID), 1977; L.Corona Herrera, Los enfoques en la prospectiva, Perfiles Educativos,
N 51-52, Mxico, D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1991; M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva
tecnolgica. Algunas reflexiones sobre la experiencia argentina, Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria
36 para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin, Buenos Aires,
2000; R. Dagnino, Herrera: Un intelectual latinoamericano, Redes, vol.2, N 5, diciembre, Universidad Nacional de
Quilmas, 1995.

3. Socializacin: aos ochenta y noventa


En esa poca se evidencia que los estudios del futuro en Amrica Latina requieren avanzar en diferentes
aspectos, debido a factores tales como los excesos y carencias de la planificacin de tipo normativo-
tradicional, la crisis de la teora social, el anlisis de una gran cantidad de experiencias empricas y la
ausencia de proyectos sociales. Autores como Costa Filho (1990) sealan que se debe profundizar en las
conceptualizaciones sobre el desarrollo, las modalidades de intervencin social, y el rigor metodolgico.
Otros analistas, como Hopenhayn (1994), indican la necesidad de avanzar hacia conceptos como la
planificacin negociada, incorporando teorizaciones como la planificacin estratgica situacional, las
perspectivas mltiples y la elaboracin de escenarios.
La segunda generacin impulsa la prospectiva tecnolgica pero tambin comienza a hacer
prospectiva territorial, cambiando, por tanto, la escala nacional y el referente sectorial. Se avanza en
el desarrollo de productos para la industria editorial y los medios de comunicacin. Se genera una
importante difusin de la prospectiva y esta semilla permea muchas regiones e instituciones en el
continente.
Los esfuerzos en la regin se incrementan de manera considerable con respecto a la fase
anterior, se empiezan a generar experiencias significativas que se traducen en la generacin de ms
proyectos (59), publicaciones (56), eventos (17), instituciones o grupos (15) y actividades de formacin (4).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Grfico II.3
Experiencias en la regin en la etapa de socializacin: aos ochenta y noventa
70

59
60
56

50

40

30

20 17
15

10
4
0
Proyectos Publicaciones Eventos Instituciones o grupos Formacin

Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes en
Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; A. Alonso Concheiro, La prospectiva en Iberoamrica,
ponencia presentada en el Encuentro Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros de Iberoamrica,
organizado por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E (Escenarios y Estrategia) en Amrica Latina y
Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del Carmen, Campeche, Mxico, 5 a 7 de noviembre de 2007; y D. M. dos Santos
y L. Fellows Filho, Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.

En ese sentido, los pases que se encontraban en la cspide eran la Argentina, el Brasil,
Colombia y Mxico. De estos, Mxico ocup el primer lugar, con la produccin de 24 publicaciones,
seguido por Colombia con la realizacin de 23 proyectos, el Brasil con 7 proyectos y la Argentina
con la creacin de 4 puntos de referencia (vase el grfico II.4).

Grfico II.4
Esfuerzos de los pases en la etapa de socializacin: aos ochenta y noventa 37
Mxico

Colombia

Brasil

Argentina

Venezuela (Rep. Bol. de)

Cuba

Per

Chile

Guatemala

Costa Rica

Bolivia (Est. Plur. de)

Uruguay

Ecuador

0 5 10 15 20 25

Bolivia Costa Venezuela


Ecuador Uruguay (Est. Plur. de) Rica Guatemala Chile Per Cuba (Rep. Bol. de) Argentina Brasil Colombia Mxico

Eventos 0 1 2 1 0 0 1 0 0 1 6 1 3

Formacin 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 0 1

Publicaciones 0 0 0 1 1 2 1 0 1 4 0 5 24
Instituciones
o grupos 0 0 0 0 1 0 0 0 2 4 3 1 3

Proyectos 1 0 0 0 0 2 2 5 6 1 7 23 7

Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes
en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; A. Alonso Concheiro, La prospectiva en
Iberoamrica, ponencia presentada en el Encuentro Internacional de Prospectivistas Iberoamericanos Desafos futuros
de Iberoamrica, organizado por la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros, Red E y E (Escenarios y Estrategia)
en Amrica Latina y Universidad Autnoma del Carmen, Ciudad del Carmen, Campeche, Mxico, 5 a 7 de noviembre de
2007; y D. M. dos Santos y L. Fellows Filho, Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafos, Bauru, Canal 6 editora, 2009.
CEPAL

Es de resaltar que, en esas dos pocas, la Argentina, Colombia, el Brasil y Mxico se


destacan entre los dems pases por su inters en generar esfuerzos significativos en prospectiva.
De igual manera, se evidencia cierto inters por emprender iniciativas conjuntas entre diferentes
pases de la regin y de otras latitudes para promover la prospectiva en este territorio, relacionadas
principalmente con proyectos y publicaciones.
A nivel internacional se hacen modelos y ejercicios en red entre varios pases. Las orientaciones
basadas en pronsticos pierden terreno y la prospectiva de estilo francs gana seguidores en la
regin, de acuerdo con indicadores tales como el nmero de proyectos bajo su gua metodolgica, la
multiplicacin de los consultores y profesionales que siguen sus directrices, as como su preponderancia
en la formacin dominante de los futuristas.

Cuadro II.2
Rol de los organismos internacionales

Fecha estimada Proyecto


1972 Proyecto Piloto de Transferencia de Tecnologa de la OEA
Proyecto Prospectiva Tecnolgica de Amrica Latina (PTAL)
1983-1994
Proyecto Alta Tecnologa Amrica Latina 2000 de la OEA
Comisin Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa (COLCYT)
1991-1996 del Sistema Econmico Latinoamericano (SELA)
1986-1990 Gran Programa I de la UNESCO, Editorial Nueva Sociedad
1990-1994 Proyecto de Escenarios Regionalizados de Amrica Latina; Proyecto FAST de la Unin Europea
Grupo de Lisboa, Grupo de Buenos Aires y Red Iberoamericana e Interamericana
1994-1997 de Indicadores en Ciencia y Tecnologa (RICYT/CYTEC/OEA)
1996 Iniciativa Regional de la ONUDI para el Desarrollo del Pronstico Tecnolgico en Amrica Latina
Fuente: M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones sobre la experiencia argentina, Documento
de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Direccin Nacional de
Planificacin y Evaluacin, Buenos Aires, 2000.

38 Cuando se explora la puesta en escena de la prospectiva en esta etapa se destacan varias


conclusiones principales:
La prospectiva se desenvuelve en un ambiente institucional relativamente hostil, debido a
la llamada crisis de la planificacin, evidente en la transformacin de las caractersticas y el
papel que juega la planificacin en el continente7.
En ese contexto, se desmantelan los aparatos nacionales de planificacin y con ellos se
dispersan los ncleos de capacidades formados en la primera etapa de la prospectiva en
Amrica Latina. Por ese motivo, sumado a cuestiones ideolgicas y a un cierto relevo
generacional, a finales de los aos ochenta y comienzos de los noventa se crea una brecha
o espacio temporal donde se pierde la continuidad en los esfuerzos emprendidos por los
pioneros. Lamentablemente, en lo que respecta a la prospectiva tecnolgica, esto tiene una
repercusin especial en la Argentina, el Brasil, Colombia y Mxico8.
A pesar de ello existen muchas experiencias valiosas e interesantes que mostrar a la comunidad
internacional, sobre todo en materia de prospectiva tecnolgica. Se trata de una pluralidad de
ejercicios internacionales, nacionales y territoriales, sectoriales e intersectoriales. Se hacen modelos
econmicos, anlisis y seleccin de tecnologas, inteligencia tecnolgica, entre otras cosas. Adems
estas actividades aglutinan a grandes personalidades de las ciencias sociales que producen
reflexiones de gran relevancia intelectual, incluso vigentes hoy en da (vase el cuadro II.3).

7 Tambin sera preciso profundizar en la transformacin del papel de la regin y de la planificacin regional en las
ltimas dcadas. Boisier (1998) es muy claro al analizar los distintos modelos mentales y reales utilizados en Amrica
Latina. Al respecto son igualmente fundamentales De Mattos (1987) y Bervejillo (1996).
8 Manuel Mar (2000) anota que el Centro de Poltica de Ciencia y Tecnologa (CPCT) del Ministerio de Ciencia y Tecnologa
del Brasil fue desmantelado, a raz de la toma de posesin del Presidente Collor de Melo, y se suspendieron todas sus
actividades de prospectiva (entre otras, el importante trabajo O futuro Hoje). Un cambio de autoridades en COLCIENCIAS
de Colombia hizo tambin que se desmantelara el grupo de prospectiva, que haba llegado a desarrollar importantes
proyectos e iniciativas, particularmente a nivel de regiones, como Antioqua y el Valle del Cauca. La Repblica Bolivariana
de Venezuela asumi la conduccin del proyecto en el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y el Consejo de
Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICIT) pero, ante el desinters de los pases participantes en el proyecto y
de la propia OEA, canaliz sus esfuerzos en el rea de prospectiva a travs de la COLCYT.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro II.3
Experiencias internacionales significativas en la segunda etapa

Nombre Contexto Objetivo Producto


Proyecto El proyecto fue financiado por la Universidad de las Analizar el papel de la Durante el curso del proyecto
Prospectiva Naciones Unidas (UNU) y el Centro Internacional tecnologa en el cambio se elaboraron alrededor
Tecnolgica de de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) del social latinoamericano, de 150 documentos.
Amrica Latina Canad. Fue liderado por un comit consultivo, al nivel del desarrollo El documento final contiene
compuesto por Fernando Henrique Cardoso, Leonel sociopoltico y econmico. tres escenarios: uno
Corona, Celso Furtado, Gilberto Carlos Gallopn, A diferencia del Modelo de tendencial, uno tendencial
Jos Agustn Silva Michelena y Theotonio dos Bariloche (modelo normativo reformado y otro deseable
Santos, bajo la direccin de Amlcar Herrera. de simulacin para mostrar la de desarrollo endgeno:
El proyecto cont con la colaboracin de la viabilidad de la sociedad ideal Cuatro estrategias:
Unin Europea, en particular de su programa propuesta desde el punto de Socioeconmica,
de prospectiva y evaluacin de ciencia y vista de los recursos naturales ambiental, urbana y
tecnologa (FAST, por sus siglas en ingls) y el medio ambiente fsico), el cientfico-tecnolgica.
y de su Director Ricardo Petrella. Tambin Proyecto PTAL tuvo en cuenta
participaron en diversas reuniones y estudios del diversos escenarios posibles.
Proyecto Christopher Freeman, Carlota Prez,
Fernando Fajnzylber de la CEPAL y otros.

Proyecto Alta Puesto en marcha por la Organizacin de los Incentivar las acciones de Cuatro documentos
Tecnologa Estados Americanos (OEA) en 1987 a partir de la cooperacin entre los pases sobre tendencias futuras
Amrica iniciativa del Ministerio de Ciencia y Tecnologa del de Amrica Latina para el en microelectrnica,
Latina 2000 Brasil y COLCIENCIAS, de Colombia, la Argentina, monitoreo de tendencias biotecnologa, nuevos
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de). mediante redes de antenas materiales
sobre las novedades recientes y comunicaciones.
y futuras en el campo de
las nuevas tecnologas.
Escenarios Iniciado bajo la inspiracin y con la colaboracin de Constituir una red de Centros de El ejercicio final fue remitido
regionalizados Ricardo Petrella, Director del Proyecto FAST, de la Prospectiva, realizar un anlisis a la Comisin Europea,
en Amrica Unin Europea, cont con expertos de la Argentina secundario de los escenarios ya para formar parte de sus
Latina, 1990 (los profesores Mario Albornoz, Carlos Mallmann y elaborados en los ltimos aos estudios de prospectiva.
Leonardo Vaccarezza, de la Universidad de Buenos y de los debates en curso en el Fue acompaado de un
Aires), de Chile (el Dr. Mario Waissbluth, del Centro seno de la regin, reflexionar anlisis macroeconmico
Interuniversitario de Desarrollo Andino (CINDA)), sobre las temticas centrales y cuantitativo, preparado por la
del Brasil (el Profesor Henrique Rattner, de la variables que seran incluidas Comisin Econmica de las
USP, y Hebe Vessuri de UNICAMP) y de Venezuela en futuros escenarios y, por Naciones Unidas para Europa.
(Repblica Bolivariana de) (Profesora Isabel Licha). ltimo, realizar un anlisis
cualitativo de futuros escenarios
alternativos de Amrica Latina. 39
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones
sobre la experiencia argentina, Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para la Tecnologa, la Ciencia y la
Innovacin Productiva, Direccin Nacional de Planificacin y Evaluacin, Buenos Aires, 2000.

La prospectiva territorial tiende a consolidarse a medida que avanzan los aos noventa.
Ello se debe a que la globalizacin eleva el perfil asignado a las regiones segn el modelo
de desarrollo dominante, orientado a la macroeconoma y la gestin centralizada del Estado.
La competitividad internacional de regiones y la descentralizacin animan a los territorios a
velar por su propio futuro. El Brasil y Colombia se convierten en referentes en esta rama de la
prospectiva. Se elaboran programas ciudadanos, planes estratgicos de ciudad; planificacin
participativa, visiones de futuro, entre otras cosas.
A nivel institucional, estos esfuerzos tienen xitos parciales y localizados. No obstante,
su gran mrito radica en que sirven para formar capacidades que luego generan un
efecto multiplicador para la etapa siguiente. Se constituyen as en la plataforma para
conformar redes de personas e instituciones que articulan intereses e iniciativas en torno
a objetivos comunes.
En ese contexto nace en 1997 la Red Latinoamericana de Prospectiva y aparecen los
primeros nodos del Proyecto del Milenio en Amrica Latina, en la Argentina, Mxico y
Venezuela (Repblica Bolivariana de). Tambin se crean programas de formacin pioneros,
como el de especializacin en prospectiva de la Universidad de La Sabana en Colombia,
liderado por Francisco Mojica, que luego se traslad a la Universidad Externado de Colombia.
CEPAL

Quizs el caso ms significativo de acumulacin de capacidades y trabajo multidisciplinario


en red es el Proyecto Prospectiva Tecnolgica en Amrica Latina (PTAL), realizado bajo su
coordinacin por equipos de cinco instituciones de la Argentina, el Brasil, Mxico y Venezuela
(Repblica Bolivariana de), bajo el liderazgo de Amlcar Herrera y profesores brasileos del
Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad
de Campinas (vase el recuadro II.2).
En dilogo con la Fundacin Bariloche, el PTAL explor una nueva respuesta latinoamericana
a la problemtica mundial. Segn Mar Castell-Tarrega (2000) y Dagnino (1995), su efecto ms
importante radic en la difusin e impulso de los estudios sobre prospectiva, que permitieron
a un gran nmero de investigadores de Amrica Latina dominar las distintas tcnicas y generar
una vasta produccin de anlisis sociales, escenarios de futuro y estrategias econmicas y
tecnolgicas. El grupo de esta dinmica cientfica estuvo compuesto por Renato Dagnino, Sarita
Albagli, Mario Albornoz, Ignacio valos, Sergio Buarque, Brent Herbert-Copley, Pedro Leitao,
Eduardo Martnez, Hugo Notcheff, Henrique Rattner, Ana Laura Rodrigues, Tirso Senz y Judith
Sutz. Este equipo luego apoy otras redes cientficas que han tenido un peso importante en las
polticas cientficas y tecnolgicas, como es el caso de la RYCYT.

Recuadro II.2
Instituciones participantes en el Proyecto de Prospectiva Tecnolgica en Amrica Latina
Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la Universidad de Campinas (UNICAMP):
adems de la coordinacin regional, el NPCT desarroll dos reas: la de dinmica socioeconmica, bajo la direccin
de Andr Furtado, y la de estrategia cientfica y tecnolgica, bajo la coordinacin de Amlcar Herrera.
Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES) de la Universidad Central de Venezuela: bajo la direccin de Hebe
Vessuri, se hizo cargo del rea sobre capacidad cientfica y tecnolgica de Amrica Latina, sobre todo en lo referente
40 al desafo de las nuevas tecnologas.
Centro de Estudios Urbanos (CEUR) de Buenos Aires: tuvo a su cargo el rea de la dimensin urbana del cambio
tecnolgico, bajo la coordinacin de Pablo Gutman.
Grupo de Anlisis de Sistemas Ecolgicos (GASE) de Buenos Aires: coordin el rea de medio ambiente y desarrollo,
bajo la direccin de Gilberto Gallopn.
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM): tuvo a su cargo el rea de economa poltica de la ciencia y
la tecnologa, con la coordinacin de Leonel Corona.
Fuente: M. Mar Castell-Tarrega, Prospectiva tecnolgica. Algunas reflexiones sobre la experiencia argentina,
Documento de Trabajo, N 3, Buenos Aires, Secretaria para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva, Direccin
Nacional de Planificacin y Evaluacin, Buenos Aires, 2000; L. Corona Herrera, Los enfoques en la prospectiva, Perfiles
Educativos, N 51-52, Mxico,D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1991; R. Dagnino, Herrera: Un intelectual
latinoamericano, Redes, vol. 2, N 5, diciembre, Universidad Nacional de Quilmes, 1995.

4. Expansin: primera dcada del siglo XXI


En la dcada que sigue, desde 2000 hasta el presente, en Amrica Latina aparecen novedades
institucionales y ha existido una mayor continuidad en los esfuerzos. Este progreso se evidencia en
el apoyo de organismos internacionales, el surgimiento de programas nacionales e internacionales,
nuevos centros, institutos, servicios, proyectos y universidades interesadas. De esta suerte, se han
podido configurar redes de conocimiento y la comunidad prospectiva se encuentra en proceso de
consolidacin en muchos pases de la regin.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Diagrama II.1
Comunidad prospectiva en Amrica Latina y el Caribe

Redes

Pases y Centros e
regiones institutos
Integracin y
desarrollo,
comunidad
de prospectiva

Entidades Pioneros,
internacionales lderes

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de Amrica Latina, Conferencia
dictada en el Centro de Estudios de Prospectiva, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca.

El resultado global de este panorama es que hoy en da en Amrica Latina hay un nuevo
inters por la prospectiva, que puede aprovechar la capacidad acumulada y tiene mayor fuerza que
antao en pases como la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Mxico, el Per y Venezuela (Repblica
Bolivariana de), si bien en otros pases est en desarrollo, como en Bolivia (Estado Plurinacional de),
Costa Rica, el Ecuador y el Uruguay, o el inters es incipiente, como es el caso del Paraguay y el resto
de Centroamrica.
Ahora bien, este crecimiento sustantivo es esencial porque refleja un mejoramiento en
cantidad y calidad del conocimiento prospectivo en Amrica Latina, un incremento de su interaccin 41
con las autoridades nacionales y subnacionales, y una mayor capacidad de dilogo con pares de
la comunidad internacional en la materia.
Ello se evidencia en el incremento de:
los puntos de referencia, o instituciones que han podido tener continuidad en su labor
prospectiva a lo largo de la presente dcada o en los ltimos 30 aos;
el contacto con redes y proyectos de cooperacin internacional, en los que se han
intercambiado valiosos conocimientos metodolgicos y contenidos de punta;
experiencias significativas que han tenido impacto en los pases, las regiones subnacionales
o los sectores estratgicos de los pases, y
los programas de formacin avanzada y la difusin de conocimientos en espaol por parte
de autores iberoamericanos.

El diagrama II.2 da una idea de la importante variedad de experiencias significativas en la regin.


CEPAL

Diagrama II.2
Sistemas o formas de organizacin de la prospectiva en el mundo

Redes Programas nacionales,


Asociaciones centros, programas y
Consorcios proyectos internacionales
Alcance

Centros, institutos,
Ejercicios puntuales laboratorios,
(por ejemplo, Delphi, servicios e
tecnologas crticas) instituciones
especializadas

Desarrollo institucional

Fuente: J. Medina Vsquez y E. Ortegn, Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos
para Amrica Latina y el Caribe, serie Manuales, N 51 (LC/L.2503-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.37.

Anlisis de tendencias de visiones de pas

1. Pases referentes
En el presente anlisis se tomaron como referentes las estrategias y planes de desarrollo de 13 pases
de Amrica Latina que han elaborado visiones de largo plazo (vase el cuadro II.4).
42 Cuadro II.4
Pases referentes

N Pas Estrategias y planes de desarrollo


1 Argentina Plan Estratgico Industrial 2020
2 Brasil Brasil 2022
3 Chile Agenda Chile pas desarrollado: Ms oportunidades y mejores empleos
4 Colombia Visin Colombia 2019
5 Costa Rica Costa Rica: Visin a Largo Plazo
6 Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza
7 Honduras Visin de Pas 2010-2038
8 Jamaica Visin Jamaica 2030: Plan Nacional de Desarrollo
9 Mxico Visin Nacional 2030
10 Paraguay Paraguay 2015
11 Per Plan Per 2021
Repblica Estrategia Nacional de Desarrollo 2030: Un viaje de transformacin
12 Dominicana hacia un pas mejor
13 Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030
Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes
en Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012; R. Cuervo, El clima de la igualdad, un ejercicio
de pre-prospectiva, presentacin ante el Grupo de los Jueves, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL), 2012; Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Panorama
de la gestin pblica en Amrica Latina. En la hora de la igualdad, Santiago de Chile, 2011.

Recientemente, la Secretara de Planificacin de Guatemala decidi impulsar la formulacin


de un plan nacional de desarrollo de 20 aos, que se ha denominado Katun: nuestra Guatemala 2032.
En el recuadro II.3 se exponen ms detalles.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro II.3
Katun: nuestra Guatemala 2032
Un katun es un perodo de 20 aos segn el calendario de la civilizacin maya. El katun simboliza la posibilidad
de conectar el pasado, el presente y el futuro de los pueblos indgenas. Cada nueva era representa un proceso de
perfeccionamiento del ser humano y de la sociedad. La iniciativa es un ejercicio indicativo de planificacin, que la
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN) est impulsando en el marco del Sistema de
Consejos de Desarrollo. Esta iniciativa se refiere a objetivos, aspiraciones y lineamientos de poltica, que conforman
una visin global de transformacin y desarrollo nacional equitativo y sostenible, desde el punto de vista del territorio
y la demografa. Se orienta principalmente a la articulacin y complementacin del esfuerzo que ha venido realizando
Guatemala durante los ltimos tres aos, en un proceso de planificacin territorial pblico participativo para crear
el Sistema Nacional de Planificacin (SNP). La propuesta se presenta como un elemento de reflexin, pues invita a
todos los guatemaltecos a construir una visin conjunta de la nacin, tomando como base el anlisis de las tendencias
demogrficas, socioeconmicas y geogrficas, as como los patrones de comportamiento del pas de cara al futuro.
Se concreta en una serie de acciones de dilogo, interlocucin y anlisis tcnico, que juntas darn lugar a un plan
nacional de desarrollo que articule polticas pblicas, programas y proyectos. Los ejes temticos, que sirven de base
para el diagnstico nacional y la visin de pas, son los siguientes: i) integracin regional y mundial; ii) desarrollo
humano y bienestar social; iii) bosque, agua y energa; iv) convivencia ciudadana y multicultural; v) Estado de derecho
y democracia, y vi) desarrollo econmico.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Guatemala, Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia
(SEGEPLAN), Katun Nuestra Guatemala 2032. Construccin del Plan de Desarrollo, Ciudad de Guatemala, 2013.

2. Aspectos destacados

Los pases de Amrica Latina y el Caribe reflejan por medio de la construccin de las visiones de futuro
el inters decidido de generar polticas pblicas y estrategias de desarrollo a largo plazo orientadas
a la obtencin de mayores niveles de desarrollo para toda la sociedad. A este fin, muchos cambiarn
de manera consciente su rumbo en los prximos diez aos, lo que generar transformaciones
positivas que podran cerrar paulatinamente las brechas con otros pases. 43
Se pone de relieve que los objetivos a corto plazo de un gobierno en particular no son en s
mismos el fin ltimo de una nacin. Se reconoce que dichos objetivos no son suficientes para enfrentar
los desafos de desarrollo, por lo que los esfuerzos estn encaminados al logro de una visin de diez o
ms aos (Argentina Innovadora 2020, Brasil 2022, Guatemala 2032, Honduras2038, Mxico 2030, Per
2021, Repblica Dominicana 2030, y otros). Con esto se espera que la transicin de un gobierno
a otro no obstruya el rumbo trazado a largo plazo para el pas, sino todo lo contrario: que los
esfuerzos de nuevos gobiernos contribuyan a la consecucin de la visin nacional.
Existe un alto nivel de participacin de actores y entidades de diferentes sectores que
han aportado ideas, experiencias y conocimientos a la construccin de las visiones de futuro. Por
ejemplo, en la Argentina, el proceso conducente al plan Argentina Innovadora 2020 cont con la
participacin de ms de 2.500 personas. En el Brasil, la elaboracin del Plan Brasil 2022 tuvo poco
ms de 1.500 participantes. Por ltimo, en Mxico, el Plan Mxico 2030 cont con la participacin
de 11.143 personas.
Lo anterior demuestra que los pases latinoamericanos incorporan ms el concepto de
prospectiva como construccin social del futuro, al poner en marcha un proceso participativo
estructurado, con tiempo suficiente, donde las necesidades, intereses y anhelos de toda una nacin
se traducen en una visin nacional incluyente a largo plazo. Se destaca el rigor metodolgico en la
elaboracin de las visiones. Entre los mtodos cualitativos ms comunes que se han utilizado se
encuentran: anlisis del entorno o vigilancia, congresos y talleres, encuestas, entrevistas, paneles de
especialistas y revisin bibliogrfica. Adems, algunos pases definieron escenarios (Brasil 2022, Per
2021, Repblica Dominicana 2030, Uruguay 2030). En cuanto a los mtodos cuantitativos, los ms
utilizados fueron la extrapolacin de tendencias y anlisis de impactos y los indicadores y anlisis
CEPAL

de series de tiempo. En lo referente a mtodos semicuantitativos, llama la atencin la metodologa


Delphi desarrollada en el Plan Brasil 2022, en la que hubo una participacin de 1.450 personas, con
inclusin de expertos en economa, representantes de los gobiernos, profesionales y cientficos.
Cada pas construye su visin a partir de unos ejes que considera estratgicos, con
la intencin de cubrir los aspectos poltico-institucionales, econmicos, sociales, culturales,
ambientales y tecnolgicos.
En el sector econmico se destacan distintos ejes estratgicos. Por ejemplo, la Argentina
tiene como prioridades en su visin las cadenas productivas, el mercado interno y la insercin
internacional. En el Brasil, uno de los ejes corresponde claramente a la dimensin econmica. En
Chile, la intencin principal en este sector es el aumento de la capacidad de inversin de la economa,
la creacin de ms y mejores empleos y el incremento de la productividad. Por su parte, Colombia
se ha planteado alcanzar una economa que garantice un mayor nivel de bienestar. Costa Rica
procede de modo similar con el eje de la dinmica econmica, la competitividad y la innovacin.
Guatemala destaca el tema de productividad. Honduras promueve la visin de una nacin productiva,
generadora de oportunidades y empleo digno, que aprovecha de manera sostenible sus recursos y
reduce la vulnerabilidad ambiental. Igualmente, Jamaica se plantea haber alcanzado una economa
prspera al trmino del perodo que comprende su visin. Asimismo, Mxico propone una economa
competitiva y generadora de empleos. El Paraguay, con el tema econmico como eje, refleja su
esfuerzo en el sector. Lo mismo sucede con el Per, con el nfasis en economa, competitividad
y empleo. La Repblica Dominicana se plantea el propsito de tener una economa articulada,
innovadora y ambientalmente sostenible, con una estructura productiva que genere crecimiento alto
y sostenido con empleo decente, y que se inserte de forma competitiva en la economa global. Por
ltimo, el lugar protagnico en la visin de futuro del Uruguay lo ocupa el desarrollo de la industria,
el turismo y la inversin extranjera directa (IED).
44 En el sector poltico-institucional, el Brasil es uno de los pases que ha definido un eje estratgico
sobre este tema. Chile, por su parte, subraya la modernizacin del Estado. Colombia plantea su
intencin de crear un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Costa Rica desarrolla en su
visin el subeje de la infraestructura y el eje estratgico de la seguridad ciudadana y la paz social.
En Guatemala los esfuerzos se concentran en el eje de la gobernabilidad. Honduras, por su parte,
plantea ser una nacin que se desarrolla en un marco de democracia, con seguridad y sin violencia, lo
que se complementa con otro eje denominado Estado moderno, transparente, responsable, eficiente
y competitivo. Jamaica busca establecer una sociedad segura, justa y cohesiva. Mxico incluye
el aspecto poltico-institucional en dos de sus ejes: Estado de derecho y seguridad, y democracia
efectiva y poltica exterior responsable. El Paraguay tambin ha definido un eje que pone de relieve
su esfuerzo en el sector. El Per, por su parte, lo incluye en dos de sus ejes: Estado y gobernabilidad
y desarrollo regional e infraestructura. Por ltimo, la Repblica Dominicana desarrolla el eje de un
Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio de una ciudadana responsable y
participativa, que garantiza la seguridad y promueve el desarrollo y la convivencia pacfica. En el
caso de la Argentina y el Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes pero, a medida que
se describen los componentes de la visin, se evidencian los esfuerzos relacionados con el aspecto
poltico-institucional.
En cuanto al sector social, el Brasil lo considera como uno de los ejes de su visin hacia el
2022. Chile lo tiene en cuenta en el eje Desarrollo: mejor calidad de vida. Colombia, por su parte, lo
incluye directamente en los ejes estratgicos una sociedad ms igualitaria y solidaria y una sociedad
de ciudadanos libres y responsables. Costa Rica, a su vez, considera como eje el bienestar social de la
nacin. Por su parte, Guatemala hace referencia al sector en su eje de solidaridad, donde se destacan
la poltica de desarrollo social y la poltica de desarrollo municipal. Honduras considera como eje la
meta de convertirse en una nacin sin pobreza extrema, educada y sana, con sistemas consolidados
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de previsin social. Jamaica se plantea tener unos ciudadanos facultados para alcanzar su mximo
potencial, lo que implica una poblacin sana y estable, educacin y formacin de clase mundial y
proteccin social efectiva. Mxico incluye el tema social en el eje de igualdad de oportunidades,
donde resalta su inters en cuestiones de prosperidad, calidad y cobertura educativa, salud, equidad
de gnero, entre otras. El Paraguay tambin ha incluido el eje social en su visin. El Per lo contempla
desde el ngulo de los derechos fundamentales y la dignidad de las personas y de las oportunidades
y el acceso a los servicios, con especial atencin a la pobreza, la educacin, la salud, la vivienda y la
inversin social. La Repblica Dominicana manifiesta su inters en este sector mediante el eje de una
sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles de pobreza y desigualdad, donde
se destacan los temas de educacin, salud, seguridad social, igualdad y vivienda. En el caso de la
Argentina y el Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes, pero en los distintos componentes
de las visiones de estos dos pases se evidencian los esfuerzos relacionados con la dimensin social.
En el sector ambiental, el Brasil incluye el tema del medio ambiente en uno de sus ejes
estratgicos. Chile lo hace en su eje Desarrollo: mejor calidad de vida. Costa Rica elabor un eje
ambiental y de ordenamiento territorial. Guatemala ha incluido en uno de sus subejes la poltica de
riesgos, prevencin y atencin a desastres. Honduras relaciona el medio ambiente con el sistema de
produccin. Jamaica marca el esfuerzo en el sector en uno de sus ejes, al proponerse mantener un
medio ambiente saludable. Mxico hace explcita su intencin por medio de su eje de sostenibilidad
ambiental, donde se resalta la importancia del medio ambiente, el cuidado de los bosques y selvas
y la proteccin de las reas naturales. El Paraguay considera expresamente el eje ambiental en su
visin. Lo mismo hace el Per al incluir los recursos naturales y el ambiente en su visin hasta el
2021. La Repblica Dominicana pone de relieve su preocupacin sobre el tema al incluir como eje
estratgico la gestin sostenible del medio ambiente y una adecuada adaptacin al cambio climtico.
En el caso de la Argentina, Colombia y el Uruguay, el sector no se refleja en los ejes y subejes, pero
en los componentes de las visiones de estos tres pases se evidencian los esfuerzos relacionados
con la dimensin ambiental. 45
En el sector cultural, las intenciones no se hacen explcitas en los ejes estratgicos de los
pases considerados, a excepcin de dos: Jamaica, que en uno de sus subejes propone establecer
una cultura transformacional y autntica, y la Repblica Dominicana, en el subeje denominado
cultura, recreacin y deporte para el desarrollo humano. Sin embargo, esto no quiere decir que los
pases no lo consideran, pues en el propio contenido de las visiones se observa los esfuerzos en el
sector, salvo en pases como la Argentina y el Uruguay.
En cuanto al sector tecnolgico, la Argentina lo considera primordial en su eje de agregacin
de valor, donde la innovacin y la investigacin y desarrollo fundamentan el esfuerzo en el sector.
Mientras tanto, el Brasil lo resalta en el eje informacin y conocimiento. Por otro lado, Chile lo
considera en unos de sus subejes, relativo a la innovacin y el emprendimiento. Costa Rica, a su
vez, tiene la ciencia y tecnologa como un subeje dentro de su visin. Los esfuerzos de Jamaica
en el sector se reflejan en el subeje de sociedad habilitada por la tecnologa. Mxico afirma su
intencin al respecto en el subeje de desarrollo tecnolgico, dentro del eje econmico. El Per
tambin prev un subeje de ciencia y tecnologa, que forma parte del eje econmico. Por ltimo, el
Uruguay resalta su intencin en este sector por medio de los ejes estratgicos innovadores en el
mbito de las TIC y la biotecnologa. En el caso de Colombia, Guatemala, Honduras, el Paraguay
y la Repblica Dominicana, el sector no se refleja explcitamente en los ejes y subejes, pero en los
componentes de las visiones de estos cinco pases se evidencian los esfuerzos relacionados con
la dimensin tecnolgica.
En las visiones de los pases es una constante el propsito fundamental de mejorar la
calidad de vida de la sociedad, como se puede apreciar en los propios ttulos de los programas: la
Agenda Chile pas desarrollado: Ms oportunidades y mejores empleos; el Plan de la Esperanza2032,
CEPAL

de Guatemala, y la Estrategia Nacional de Desarrollo2030: Un viaje de transformacin hacia un


pas mejor, de la Repblica Dominicana, por solo nombrar algunos. La intencin general consiste
en mejorar los niveles de desarrollo del pas en los diferentes sectores, de manera que haya un
crecimiento considerable hacia el futuro. Temas como la igualdad, la cohesin social, la superacin
de la pobreza, la competitividad, la infraestructura, la ciencia y la tecnologa, la modernizacin del
Estado, entre otros, reflejan ese frreo propsito de trazar un rumbo transformador.
Conviene destacar que las visiones de los pases latinoamericanos pretenden ser sistmicas.
Esto quiere decir que los sectores incluidos presentan vnculos y relaciones interdependientes, de
tal forma que cada programa, proyecto y estrategia contemplados estn concebidos dentro de la
visin global, se desarrollan de forma coordinada hacia un mismo fin y cada uno contribuye desde
su rea de trabajo a la consecucin de ese propsito a largo plazo.
Se trata de visiones a largo plazo, orientadas a todos los niveles administrativos del pas,
desde el gobierno nacional y regional, los organismos constitucionalmente autnomos, las ONG,
los sectores gremiales, la industria, las instituciones acadmicas y pblicas y la comunidad de
investigacin hasta la sociedad civil, lo que pone de relieve el carcter participativo e incluyente de
dichos planes a largo plazo.

46
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte B
Prospectiva tecnolgica

El avance de la prospectiva tecnolgica

1. Variables clave de comparacin

De conformidad con las bases de datos de la Red Europea de Monitoreo de Prospectiva (EFMN),
Keenan y Popper (2008) y Popper (2008a y 2008b) definen variables clave de comparacin
que permiten caracterizar la experiencia prospectiva latinoamericana en relacin con otras
regiones del mundo.

En los casos estudiados, quien ha patrocinado la prospectiva ha sido fundamentalmente el


gobierno, y la comunidad de investigacin es quien ha llevado la batuta en la realizacin de este tipo
de estudios. En el caso de las audiencias, los interesados han sido, en primer lugar, los organismos
del gobierno y la comunidad de investigacin y, en segundo lugar, las empresas que han disfrutado
los beneficios de este tipo de ejercicios.
En cuanto al importante aspecto de los horizontes temporales, en Amrica Latina se ha
hecho prospectiva de 10 a 15 aos, lo que corresponde al 90% de los ejercicios rastreados. Se ha
hecho muy poca prospectiva de 30 a 50 aos, como se estila en otras regiones hoy en da, sobre
todo en temas ambientales y ligados al cambio climtico. Una de las necesidades clave es ampliar
los horizontes de planificacin y hacer ver que esos temas son consustanciales a la infraestructura,
la educacin, la energa y dems bases del desarrollo.
En cuanto a la participacin, otro dato de inters es que se ha tratado de ejercicios a pequea 47
escala, es decir, de entre 51 y 200 participantes o entre 201 y 500 participantes. En Europa, gracias
a la integracin de plataformas de Internet y a la cultura prospectiva existente, se han realizado
ejercicios de mucha mayor escala. Si bien hay cabida para diferentes tipos y modos de participacin,
es importante tratar de integrar a comunidades cada vez mayores en estos ejercicios.
En relacin al tema territorial, la mayora de los ejercicios han sido de alcance nacional y
relativamente pocos de alcance subnacional, segn la muestra empleada. Sin embargo, desde que
se termin esta investigacin alrededor de 2008, en el caso de Mxico y sobre todo en el del Per,
se ha realizado un nmero cada vez mayor de ejercicios de prospectiva territorial. Colombia, por su
parte, ha seguido haciendo estos ejercicios, pero ahora hay nuevos pases que se interesan en el
tema, lo que tiene que ver con el resurgimiento del paradigma de planificacin.
Por lo que se refiere a los productos, la mayora de los estudios en Amrica Latina se
limitan a identificar tendencias y factores de cambio, as como prioridades de investigacin, pero
muy pocos realizan recomendaciones de poltica. Esto significa que en muchos pases se ha
hecho una prospectiva de observacin y deteccin de tendencias, pero no se ha impulsado al
mismo nivel un tipo de prospectiva ms activa, de construccin de futuros, como sucede con el
Brasil, Colombia, Mxico y el Per. Esto es fundamental porque, si no hay creacin de capacidad
y desarrollo institucional, se corre el riesgo de realizar ejercicios puntuales, sin lograr trascender
a construcciones de mediano y largo plazo.
En cuanto a la variedad de mtodos, se utilizan tcnicas e instrumentos de distintas corrientes,
tanto estadounidenses como francesas. En Amrica Latina existe familiaridad con los mtodos
prospectivos, pero no en todos los contextos se ha tenido la oportunidad de practicarlos y aplicarlos
sistemticamente, ni de generar acumulaciones y desarrollar tradiciones intelectuales.
CEPAL

2. Anlisis comparativo de 13 pases de la regin

Hacer un perfil transversal de la prospectiva en Amrica Latina es una tarea ardua, dada la amplitud
y dispersin de la informacin de los pases, la carencia de bases de datos y la multiplicidad de
experiencias recientes. Sin embargo, se encuentran tres trabajos de inters: i) el captulo sobre
Amrica Latina del Manual de prospectiva tecnolgica publicado por la Universidad de Manchester
en 2008; ii) la representacin de las experiencias mundiales que hace la Comisin Europea, y iii) el
texto sobre la prospectiva en nueve pases latinoamericanos, editado por el CYTED en 2009, con
la colaboracin de expertos nacionales9.

Segn el panorama elaborado por Popper y Medina (2008) en relacin con un conjunto de 13
pases, se ide una escala de avance donde se califica el estado de evolucin, el nivel, el centro de la
atencin y los objetivos perseguidos por cada pas. Esta calificacin pone de relieve la heterogeneidad
existente y se corresponde con las novedades institucionales y las experiencias significativas impulsadas
en cada contexto.
Algunos pases cuentan con comunidades, redes, instituciones y personas formadas que
estn obteniendo resultados. Otros estn generando las condiciones para el desarrollo institucional,
en tanto otros apenas estn en la fase de divulgacin y formacin de una cultura prospectiva. Los
que llevan la delantera son la Argentina, el Brasil, Colombia, Cuba, Mxico y Venezuela (Repblica
Bolivariana de). Los que estn en procesos de aprendizaje son Chile, el Ecuador, el Per y el
Uruguay; los que se encuentran en la senda de imitacin, son Bolivia (Estado Plurinacional de),
Panam y el Paraguay (vase el cuadro II.5).

Cuadro II.5
Panorama de la prospectiva en Amrica Latina

Pas Estado de evolucin a Nivel b Orientacin c Objetivos d


48 Argentina A/I R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act-P
Bolivia Im Se F/s A
(Estado Plurinacional de)
Brasil A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Chile Le N, R, Se F/s, P A, Act, Act-P
Colombia A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Cuba A/I R, Se, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
Ecuador Le Se, Ac F/s A
Panam Im Se F/s A
Paraguay Im Se F/s A
Per Le N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne
Mxico A/I N, Se, O, Ac F/s, P A, Ne
Uruguay Le N,R, Se F/s A
Venezuela A/I N, R, Se, O, Ac F/s, P A, Ne, Act, Act-P
(Repblica Bolivariana de)
Fuente: R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case studies: Brazil, Colombia and Venezuela, The Handbook
of Technology Foresight. Concepts and Practices, L. Georghiou y otros (eds.), Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008.
a El estado de evolucin se refiere a la situacin de la prospectiva y las actividades de futuro en el pas, en un espectro que

va desde la imitacin [Im] y el aprendizaje [Le] hasta la adaptacin e innovacin [A/I].


b El nivel puede ser nacional [N], regional [R], sectorial [Se], organizacional [O], o de programas acadmicos [Ac].
c La orientacin puede ser hacia la prospectiva o foresight [F/s], o hacia la accin normativa [P].
d Los objetivos pueden ser: anticipacin [A], redes [Ne], accin alcanzada [Act] o accin propuesta [Act-P].

9 Dado el inters por elaborar una visin panormica se pondrn de relieve los dos primeros trabajos. El ltimo, editado
por los brasileos Dalci dos Santos y Lelio Fellows (2009) es de lectura obligada, y alcanza un gran nivel de detalle en
relacin con cada pas. El texto impulsado por la Universidad de Manchester fue traducido al espaol por FLACSO-
Mxico, precisamente como producto indirecto de la labor de la red EULAKS. Vase Georghiou y otros (2008) y (2010).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Ahora bien, este panorama ha evolucionado rpidamente desde2008. El Brasil y Colombia


conservan el ritmo de avances, gracias al Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) y
Colciencias y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), respectivamente. Entretanto, la Argentina,
Mxico y el Per vienen ganando capacidades a partir de experiencias impulsadas desde el gobierno
central. Por ejemplo, la Argentina ha fomentado el Programa Los territorios del futuro y un programa de
cinco ejercicios de prospectiva tecnolgica en cadenas productivas agroindustriales; el Per ha creado
el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN), que ha generado el Plan de Desarrollo de
la Nacin y una amplia gama de ejercicios de prospectiva territorial, y Mxico ha puesto en marcha
ejercicios sectoriales en salud y ciencia, tecnologa e innovacin. Por otra parte, pases como Costa
Rica y el Paraguay han creado recientemente unidades de prospectiva en los respectivos ministerios o
secretaras tcnicas de planificacin. A su vez, la Repblica Dominicana cuenta con una visin de largo
plazo, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END), el Sistema Nacional de Planificacin y diversos
instrumentos legales para consolidar la END como poltica de Estado.
En el caso de la Argentina y Mxico, a pesar de los vaivenes institucionales experimentados
en las ltimas dos dcadas, la prospectiva se encuentra en proceso de resurgimiento. Estos pases
registran experiencias recientes de prospectiva a nivel regional, sectorial, organizacional y de
formacin acadmica. Han elaborado aplicaciones tanto en prospectiva como en poltica pblica y
han logrado realizar actividades de prospectiva de anticipacin y de creacin de redes, orientadas
hacia la accin. Este nuevo auge guarda relacin directa con la accin de pioneros que perseveraron
y forjaron tradiciones importantes, sumado a la constitucin de nuevos puntos de referencia.
En la Argentina, el ejemplo fue promovido por personas como Horacio Godoy, Gilberto
Gallopn, Miguel ngel Gutirrez, Manuel Mar y Ral Balbi, e instituciones como el Ministerio de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, la Fundacin Bariloche, el Centro Latinoamericano
de Globalizacin y Prospectiva, y la Universidad Nacional de Cuyo. En Mxico, tuvieron un
destacado papel lderes como Joseph Hodara, Antonio Alonso Concheiro, Toms Miklos, Leonel
Corona, Jos Luis Solleiro, Guillermina Baena y Manuel Cervera. Tambin conviene destacar 49
instituciones acadmicas como la UNAM, el Instituto Tecnolgico de Monterrey, la Universidad
Autnoma Metropolitana (UAM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
El caso del Per es sorprendente. Si bien existen antecedentes de la segunda generacin
de la prospectiva, tales como los avances promovidos por Francisco Sagasti en los aos ochenta y
noventa, el despegue de la actividad a mayor escala se ha dado en la primera dcada del siglo XXI.
Este avance significativo surge de la combinacin virtuosa de una cultura prospectiva promovida
por el CONCYTEC y un consorcio de siete universidades, bajo el liderazgo de Fernando Ortega, con
la creacin y el desarrollo de instituciones como el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN). De este modo se ha incentivado la realizacin de mltiples actividades a nivel estratgico,
programtico y operativo, como se aprecia en el recuadro II.4.
CEPAL

Parte C

Desarrollo institucional, cooperacin y desarrollo acadmico


Grfico II.5
Colaboradores y proyectos
140
CGEE

120
FJBS
100
CPEP
Colaboradores

80

60

40

IPIGC
20
COLCIENCIAS

0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Proyectos

Fuente: S. Becerra y P. Castao, Mapeo de experiencias significativas en prospectiva de pases e instituciones referentes en
Amrica Latina y el Caribe, monografa, Cali, Universidad del Valle, 2012.

En general, la capacidad de recursos humanos en las diferentes instituciones latinoamericanas


es proporcional al nmero de proyectos de prospectiva desarrollados por dichas entidades. Tambin
se hace hincapi en la creacin de capacidad para llevar a cabo estudios del futuro.
50 En muchos casos, el personal de planta de las instituciones no es numeroso, pero s hay
muchos investigadores externos que contribuyen a los diferentes proyectos. Por ejemplo, el Instituto
de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento tiene 19 colaboradores fijos y el nmero
total de personas que han participado en los diferentes proyectos supera las 250.
Por otro lado, en el Centro de Gestin de Estudios Estratgicos del Brasil, el personal de
planta supera las 120 personas y, segn su informe anual, en 2010 cont con 459 colaboradores
en distintos proyectos.

Cooperacin y trabajo en red a nivel internacional

Otro rasgo de singular importancia es la creacin de lazos de cooperacin entre instituciones


internacionales, europeas y de Amrica Latina, en ejercicios concretos, desarrollo de capacidades
y divulgacin de manuales y documentos. Este factor ha sido fundamental para acortar la curva
de aprendizaje en materia de prospectiva (vase el cuadro II.6).

La importancia estratgica radica en el peso de las instituciones latinoamericanas que


han empezado a explorar caminos prospectivos (BID, CAB, CAF, CEPAL-ILPES, FLACSO) y en el
peso de las entidades internacionales que han colaborado y abierto sus puertas, tales como la
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Universidad de las Naciones Unidas, la Comisin Europea y
el Instituto de Prospectiva Tecnolgica de la Unin Europea. El Centro de Prospectiva Tecnolgica
del APEC en Bangkok (Tailandia) tambin ha colaborado en casos puntuales en el Per.

Cuadro II.6
Experiencias significativas de intercambios en prospectivan de Amrica Latina, 2000-2012

Tipos Ejemplos
Asociaciones internacionales Federacin Mundial de Estudios de los Futuros (World
Futures Studies Federation). Captulo Iberoamericano.
Sociedad Mundial del Futuro (World Futures Society). Captulos por pases.
Club de Roma. Captulos por pases.
Asociacin Internacional Futuribles, conferencias en pases.
Redes internacionales Red Latinoamericana de Prospectiva.
Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica
del CYTED.
Red Alfa-SELF-RULE de la Unin Europea, liderada
por la Universidad de Manchester.
Red Alfa-EULAKS de la Unin Europea,
impulsada por la FLACSO-Mxico.
Red Escenarios y Estrategia en Amrica Latina.
Programas y proyectos Programa de Prospectiva Tecnolgica de la ONUDI.
internacionales Programa de Prospectiva Tecnolgica del Convenio Andrs Bello (CAB).
Proyecto del Milenio, Universidad de las Naciones Unidas.
Programa de Apoyo a la Competitividad. Corporacin Andina
de Fomento (CAF).
Proyecto Quo Vadis sobre la innovacin de los sistemas de
ciencia, tecnologa e innovacin agraria de Amrica Latina.
Ejercicios internacionales Amrica Latina 2030. Proyecto del Milenio (Millenium Project).
Educacin superior para la transformacin productiva y social
con equidad en los pases del Convenio Andrs Bello.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Escenarios Econmicos para Amrica Latina.
UNESCO. Amrica Latina. Escenarios Posibles
y Polticas Sociales. 51
Eventos recurrentes Prospecta Per, Prospecta Colombia, Prospecta Amrica Latina.
Seminario Iberoamericano. Videoconferencias 2010-2012.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de R. Popper y J. Medina, Foresight in Latin America. Case studies: Brazil,
Colombia and Venezuela, The Handbook of Technology Foresight. Concepts and Practices, L. Georghiou y otros (eds.),
Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008: y World Futures Studies Federation [en lnea] http://wfsf-iberoamerica.org/.

Por otra parte, el desarrollo de la prospectiva en el continente ha sido impulsado por instituciones
que a su vez son los ms importantes puntos de referencia internacionales en la materia. Entre
ellas figuran el Proyecto del Milenio, la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros; el Instituto
de Tecnologa de Georgia (Georgia Tech) y la Universidad George Washington (Estados Unidos),
la Universidad de Manchester (ReinoUnido), el Laboratorio de Investigacin sobre Prospectiva,
Estrategia y Organizacin (Francia), y entidades espaolas como OPTI, TRIZ XXI o IALE Tecnologa.
Esto significa que los ms importantes lderes internacionales han interactuado con los encargados
de la adopcin de decisiones de alto nivel en los pases, lo que ha redundado en la formacin de
una cultura prospectiva y en un mayor inters por el funcionamiento de los sistemas prospectivos
internacionales. Un ejemplo importante de organizacin prospectiva latinoamericano de perfil
internacional es el Centro de Gestin de Estudios Estratgicos del Brasil.
CEPAL

Mapa II.1
Puntos de referencia para Amrica Latina

Proyecto del Milenio, Federacin Mundial de Instituto MIOIR-PREST,


Universidad de las Estudios de los Futuros Manchester
Naciones Unidas
LIPSOR-CNAM

Universidad George
Washington

Instituto
Tecnolgico
de Georgia

CAF-CAB
ONUDI
CGEE
CEPAL-ILPES OPTI, TRIZ XXI, IALE

Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva en la prctica de Amrica Latina, Conferencia dictada en el Centro de Estudios
de Prospectiva, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Toluca, 2010.

52
Cuadro II.7
Descripcin de experiencias significativas de intercambios en prospectiva
de Amrica Latina

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Asociacin Federacin Mundial 2007 Mxico Complejidad La Federacin busca un mayor acercamiento a sus miembros Seguridad humana Clsico
internacional de Estudios de los media y la posibilidad de contribuir de manera ms cercana a la Paz
Futuros (World formacin de redes que atiendan las preocupaciones locales. Territorialidad
Futures Studies Ciencia y tecnologa
Federation);
captulo
Iberoamericano
Sociedad Mundial 1966 Estados Alta Contribuir a que los pensadores, personalidades polticas, cientficos Estudios del futuro Clsico
del Futuro (World Unidos complejidad y laicos compartan un dilogo informado y serio sobre el futuro.
Futures Society),
captulos
por pases
Club de Roma, 1968 Francia Alta Identificar los problemas ms cruciales que determinarn el futuro Medio ambiente Clsico
captulos por pases complejidad de la humanidad por medio del anlisis integral y con visin de Demografa
futuro; evaluar escenarios alternativos para el futuro y los riesgos, Desarrollo
opciones y oportunidades; desarrollar y proponer soluciones Valores
prcticas a los desafos identificados; comunicar las nuevas ideas Gobierno
y los conocimientos derivados de este anlisis a los encargados Trabajo relacionado con el futuro
de la adopcin de decisiones en los sectores pblico y privado y Sociedad de la informacin
tambin al pblico en general, y estimular el debate pblico y la Nuevas tecnologas
accin eficaz a fin de mejorar las perspectivas para el futuro. Educacin
La nueva sociedad global y el orden
econmico y financiero mundial
Asociacin 1960 Francia Alta Identificar y analizar las nuevas tendencias y eventos a mediano y Dinmicas sociales y estilos de vida Clsico
Internacional complejidad largo plazo, las organizaciones ambientales estratgicas Economa y finanzas
Futuribles, y territorios. Educacin y formacin
conferencias Analizar los principales estudios prospectivos realizados Medio ambiente
por pases en la mundo (base de datos bibliogrfica y publicacin Estudios prospectivos
de un boletn mensual sobre el futuro). Instituciones
Poltica
Poblacin
Investigacin, ciencia y tecnologa
Relaciones internacionales y geopoltica
Recursos naturales y energa
Sectores y empresas
Territorios y redes
Trabajo y empleo
Red Red Iberoamericana 2003 Iberoamrica Complejidad Propiciar el avance del conocimiento y de las capacidades Prospectiva tecnolgica Emergente
internacional de Prospectiva media regionales para desarrollar la prospectiva tecnolgica como Innovacin tecnolgica
y Vigilancia instrumento para la formulacin de polticas y estrategias Vigilancia tecnolgica
Tecnolgica gubernamentales, institucionales y empresariales. Agroalimentacin
del CYTED Salud
Promocin del desarrollo industrial
Desarrollo sostenible, cambio global
y ecosistemas
Tecnologas de la informacin
y las comunicaciones
Ciencia y sociedad
Energa
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

53
54
Cuadro II.7 (continuacin)
CEPAL

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Red Red Alfa-SELF- 2005 Reino Unido Complejidad Fortalecer la cooperacin, integracin, innovacin e intercambio Prospectiva tcnico-econmica Emergente
internacional RULE de la Unin media de experiencias en prospectiva entre Amrica Latina y Europa. La Prospectiva sociocultural
Europea, liderada red apunta hacia la promocin de un programa de cooperacin Evaluacin de prospectiva
por la Universidad sostenible, mediante investigacin acadmica, formacin y
de Manchester programas de movilidad. Sus tres metas fundamentales son:
Crear capacidades sostenibles de prospectiva
en Europa y Amrica Latina
Intercambiar conocimientos, instrumentos
y experiencias en prospectiva.
Articular instituciones acadmicas con otros actores de los
sistemas regionales de ciencia, tecnologa e innovacin.

Red Alfa-EULAKS 2007 Unin Complejidad EULAKS promueve un entendimiento comn de los retos en Revisin, anlisis, recomendacin Emergente
de la Unin Europea media la construccin de sociedades del conocimiento en Europa y sobre polticas
Europea, Amrica Latina mediante el apoyo a las redes y asociaciones Valoracin y creacin de
impulsada por entre las comunidades de ciencias sociales de ambas regiones. capacidades en investigacin para
FLACSO-Mxico EULAKS se ha comprometido a hacer realidad el rea de Conocimiento la sociedad del conocimiento
UE-ALC gracias al apoyo de las redes y asociaciones entre Estudios estratgicos de investigacin
comunidades de investigacin de ciencias sociales y humanidades en ecosistemas digitales de la UE
con un enfoque en ciencia, tecnologa e innovacin de polticas. y Amrica Latina y el Caribe
Red de actores interesados para el
aprendizaje y el intercambio de conocimiento
Escuela de verano para jvenes
investigadores en ciencias sociales
de la Unin Europea y de Amrica Latina
y el Caribe
Difusin
Red de Escenarios Argentina Complejidad Liderar, promover y coordinar los procesos de interaccin constructiva Metodologa de investigacin de futuros Emergente
y Estrategia media y creativa entre el plano global, regional y local, e intercambiar Preparacin
Prospectiva en experiencias, desafos y propuestas con miras al mejoramiento de Escenarios de futuro
Amrica Latina la calidad de vida, a fin de desarrollar los procesos de anticipacin Planeamiento estratgico
basados en la aplicacin intensiva de la prospectiva, orientados Administracin estratgica
a fomentar la cooperacin y la prevencin de conflictos. Gestin de riesgos y problemas
organizacionales
Cuadro II.7 (continuacin)

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Programa Programa de Apoyo 1999 Regin Andina Complejidad Fue creado por la Corporacin Andina de Fomento (CAF) con el fin Desarrollo de grupos temticos y de Emergente
a la Competitividad. media de apoyar iniciativas para mejorar la productividad y competitividad capacidades productivas y comerciales
Corporacin Andina regional. Se enmarca dentro de un esfuerzo coordinado y Promocin de la capacidad emprendedora
de Fomento transversal de diferentes reas de la institucin para contribuir Mejoramiento del clima de negocios
directa e indirectamente a la mejora del entorno de negocios y la
capacidad de la regin de generar valor de forma sostenible.
Apoy en forma puntual el Programa Colombiano
de Prospectiva Tecnolgica e Industrial
Programa de 1996 Naciones Alta Contribuir a incrementar la competitividad Prospectiva tecnolgica Clsico
Prospectiva Unidas complejidad industrial y ampliar el potencial comercial Competitividad industrial
Tecnolgica Fomentar la economa y los beneficios medioambientales Polticas de investigacin y desarrollo
de la ONUDI y sociales, a nivel nacional y regional Amrica Latina
Definicin de las polticas de promocin Chile: Identificacin de los sectores
de investigacin y desarrollo econmicos y tecnolgicos estratgicos
Brasil: Cadenas de produccin de
textiles, plsticos y construccin
Uruguay: Tendencias de los macrosectores:
biotecnologa de los alimentos,
energa, transporte y logstica
Venezuela (Repblica Bolivariana de):
Uso de los resultados del ejercicio de PT.
Estudio de prospectiva para la cadena
productiva de la industria pesquera en la
regin de la costa del Pacfico en Amrica
del Sur (Chile, Colombia, Ecuador y Per).
El futuro de los productos del Altiplano y de
los Valles Centrales de los Andes (Bolivia
(Estado Plurinacional de), Ecuador y Per).
Programa de 2005 Pases Complejidad Objetivo general: Establecer las posibilidades futuras de Estudio regional piloto de prospectiva Emergente
Prospectiva del CAB media desarrollo tecnolgico de la regin y de los pases del CAB, tecnolgica para los pases del CAB.
Cientfica y Colombia: adems de determinar las prioridades para la investigacin Aplicacin de la prospectiva
Tecnolgica Pas lder cientfica y el desarrollo tecnolgico en los sectores sociales y cientfica y tecnolgica en las esferas
del Convenio econmicos estratgicos comunes para los pases del CAB. prioritarias de desarrollo cientfico-
Andrs Bello Se pretende generar una dinmica regional institucionalizada tecnolgico de los pases del CAB.
para la integracin y cohesin de los procesos nacionales de Diseo, produccin y divulgacin de material
prospectiva cientfica y tecnolgica de los pases del Convenio escrito y de soporte lgico que facilite
Andrs Bello (CAB), para la indagacin sistmica de las opciones la difusin de la prospectiva cientfica y
estratgicas de desarrollo cientfico y tecnolgico de inters tecnolgica en los pases del Convenio.
regional, la generacin de un marco poltico comn y las Formacin del talento humano en
bases para un sistema de inteligencia socioeconmica. la conceptualizacin y aplicacin
de la prospectiva cientfica y
tecnolgica en los pases del CAB.
Anlisis, evaluacin y difusin de
mejores prcticas en prospectiva
tecnolgica en los pases del CAB.
Polticas de Estado inspiradas en los anlisis
prospectivos del comportamiento cientfico
y tecnolgico de los pases del CAB.
Transferencias de metodologas y mejores
prcticas en prospectiva cientfica y
tecnolgica entre los pases del CAB.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

55
56
Cuadro II.7 (continuacin)
CEPAL

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Proyecto Proyecto del 1966 Estados Alta Mejorar pensando en el futuro y hacer pensar mediante una variedad Estudios del futuro Clsico
Milenio (The Unidos complejidad de medios de retroalimentacin para acumular sabidura sobre
Millenium Project), el futuro de las mejores decisiones de hoy.
Universidad de las
Naciones Unidas
Proyecto Quo Vadis 2003 Amrica Complejidad En el escenario de transformaciones del sistema alimentario Sistemas de ciencia, tecnologa e Emergente
sobre la innovacin Latina media mundial que afecta el desempeo de las organizaciones pblicas innovacin agraria de Amrica Latina
de los sistemas y privadas de investigacin agrcola, el proyecto busc: Prospectiva tecnolgica
de ciencia, Analizar el sistema alimentario mundial cambiante, identificando
tecnologa e factores crticos
innovacin agraria parasu desempeo actual y futuro.
de Amrica Latina Analizar las organizaciones pblicas y privadas de investigacin
agrcola importantes para la actividad agropecuaria en Amrica Latina
(sus respectivos desempeos e interfaces) y
las oportunidades y restricciones futuras para
su desempeo y sostenibilidad institucional.
A partir de una mejor comprensin del desempeo actual y futuro
del sistema alimentario mundial y de las organizaciones pblicas
y privadas de tecnociencia, se definieron diferentes conjuntos de
estrategias aplicables a los correspondientes escenarios identificados.
Ejercicio Amrica Latina 2012 Amrica Complejidad Ofrecer escenarios tiles al pensamiento y a la accin, Se disearon cuatro escenarios en Emergente
internacional 2030, Proyecto Latina media volcados a superar los grandes desafos de la regin, una matriz de dos ejes principales
del Milenio. en su relacin con el mundo en general. (un eje vertical tcnico-econmico
(The Millenium Constituirse en una importante y rica herramienta de y uno horizontal, sociopoltico):
Project) trabajo, que permita visualizar los escenarios posibles Maana es hoy: xito latinoamericano.
y plausibles que el futuro depara a la regin. La tecnologa como ideologa:
creyentes y escpticos.
Regin en llamas
La red: muerte y renacimiento.
Educacin 2005 Colombia Complejidad Formulacin, elaboracin y difusin del plan Prospectiva estratgica Emergente
superior para la media prospectivo estratgico de los pases signatarios del Convenio Educacin
transformacin Andrs Bello, con marcos de polticas pblicas, estrategias, Transformacin productiva y social
productiva y social objetivos, metas y acciones priorizadas en educacin superior para
con equidad en los la transformacin productiva y social con equidad en estos pases.
pases del Convenio
Andrs Bello
Banco 2012 Estados Complejidad Ofrecer un anlisis integral de los riesgos a corto y mediano plazo Ante los riesgos econmicos globales; Emergente
Interamericano Unidos media para la regin y una evaluacin de sus principales vulnerabilidades Los productos primarios y China;
de Desarrollo. y fortalezas macroeconmicas, as como recomendaciones de El auge de las entradas de capital:
Escenarios polticas. El ejercicio detalla las diversas trayectorias que podra a buen fin no hay mal principio;
Econmicos para tomar la economa mundial y los posibles efectos sobre Amrica La poltica fiscal en la reciente
Amrica Latina Latina y el Caribe. Se elaboran escenarios siguiendo un ejercicio crisis: est preparada la regin
(El mundo de los de simulacin que captura, entre otros, los vnculos comerciales para el prximo episodio?;
senderos que se y financieros que existen entre la regin y el resto del mundo. La poltica monetaria: regmenes y retos;
bifurcan: Amrica Amrica Latina y su resistencia: un
Latina y el Caribe anlisis de las hojas de balance, y
ante los riesgos La banca europea y Amrica Latina
econmicos y el Caribe.
globales)
Cuadro II.7 (continuacin)

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Ejercicio UNESCO. Amrica 2011 Naciones Complejidad Ofrecer una aproximacin analtica a diferentes dimensiones La economa mundial y Amrica Latina Emergente
internacional Latina. Escenarios Unidas media de los posibles escenarios internacionales en los que habrn a inicios del siglo XXI;
posibles y polticas de aplicarse las estrategias alternativas de polticas de La crisis y la necesidad de una nueva
sociales. desarrollo social de los pases latinoamericanos y caribeos. arquitectura financiera internacional;
Iniciar un esfuerzo por establecer los escenarios posibles durante La integracin latinoamericana: etapas
los prximos aos y las opciones de nuevas polticas sociales que se pasadas y escenarios posibles;
abren a partir Posneoliberalismo o cambio civilizatorio;
de un anlisis de los elementos clave de la coyuntura Desigualdad y crisis de incorporacin:
econmica, social, poltica y cultural. la caja de herramientas de polticas
Se trata de un esfuerzo interdisciplinario que no busca establecer un sociales de la izquierda;
camino rgido a seguir, sino El espritu de Cochabamba: la
un campo terico y cientfico que ayudar a conducir las decisiones reapropiacin social de la naturaleza;
fundamentales de los gobiernos regionales, siempre pensndolos en Prospectiva tecnolgica para Amrica Latina;
una relacin dialctica permanente con sus La educacin superior en el mundo
fuerzas sociales fundamentales. y en Amrica Latina y el Caribe:
principales tendencias;
Cambios demogrficos y reestructuracin
econmica en Amrica Latina. Perspectivas
y desafos para las polticas sociales;
Centroamrica 2010 y sus
escenarios de integracin, y
La crisis del imperialismo. Amrica Latina
y Panam enfrentan cambios picos en
sus relaciones con los Estados Unidos.
Evento Prospecta Colombia 2008 Colombia Baja Generar un espacio de construccin colectiva para los futuros 2012: Por la construccin de un futuro Emergente
complejidad escenarios de Colombia, que le permitan convertirse en un equitativo, solidario y responsable
polo de desarrollo productivo, competitivo y prspero. para Colombia y el mundo
Generar un espacio de reflexin acadmica que contribuya 2011: Retos y desafos de Colombia frente
al conocimiento de la prospectiva estratgica, la vigilancia al futuro de Amrica Latina
tecnolgica y la inteligencia competitiva, sus mtodos, 2010: Prospectiva estratgica para la
instrumentos, usos y aplicaciones en los diferentes contextos. ciencia, la tecnologa, la innovacin
Sistematizar las mejores experiencias nacionales e internacionales y la gestin del conocimiento
de la prospectiva en la educacin superior a distancia. en el contexto regional
2009: Retos y desafos de la prospectiva
estratgica en el escenario mundial
2008: Por un pensamiento prospectivo:
Hacia la megauniversidad del futuro
Prospecta Per 2003 Per Complejidad Promover el empleo de la prospectiva como herramienta de 2011: Prospectiva para el planeamiento Emergente
media planeamiento e identificacin de escenarios futuros, la difusin de los estratgico nacional y regional.
estudios de prospectiva que se ejecuten en el Per y el intercambio 2010: Prospectiva para la innovacin,
de experiencias entre los investigadores, consultores, funcionarios el desarrollo sostenible y la
pblicos integracin latinoamericana.
y empresarios de ese pas y del exterior. 2009: Prospectiva para el diseo de
polticas pblicas, desarrollo territorial
y gestin del patrimonio cultural.
2006: Estrategias que construyen futuro.
2005: Construccin de la competitividad
futura de nuestras organizaciones.
2004: Identificar oportunidades
para construir el futuro.
2003: Una visin hacia el futuro.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

57
58
Cuadro II.7 (continuacin)
CEPAL

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Evento Prospecta 2010 Argentina Complejidad Generar un mbito de difusin, discusin, debate, reflexin e Argentina 2012: Ejes Emergente
Amrica Latina Colombia media intercambio que contribuya al conocimiento disciplinar de los estudios Prospectiva del desarrollo nacional,
Per de prospectiva, sus mtodos, instrumentos, aplicaciones y resultados. en el contexto de la crisis global.
Prospectiva territorial y de
cadenas productivas.
Prospectiva de la educacin superior.
Prospectiva de la ciencia y la tecnologa
Prospectiva del ambiente y la energa.
Colombia 2011
Paneles
Retos y desafos polticos,
sociales y econmicos para la
integracin de Amrica Latina
Retos y desafos educativos,
culturales y ambientales para la
integracin de Amrica Latina
Retos y desafos de la ciencia,
la tecnologa y la innovacin en la
integracin de Amrica Latina
Retos y desafos globales para
la integracin de Amrica Latina
Panel Quo Vadis
Conferencias
Visiones prospectivas de la
integracin latinoamericana
Retos y desafos de la integracin
tecnolgica de Amrica Latina
Globalizacin y futuro de Amrica Latina
Geopoltica mundial y futuros de la
integracin de Amrica Latina
Globalizacin y futuro de Amrica
Latina: integracin o marginalidad
Los escenarios de Amrica Latina
2030 y el Estado del futuro 2011
Pensar el futuro: Amrica Latina
2030. Estado del futuro 2011
Per 2010: Paneles y sesin
Prospectiva e integracin
latinoamericana (I)
Prospectiva e integracin
latinoamericana (II)
Panel: Quo Vadis Amrica Latina?
Cuadro II.7 (conclusin)

Tipo de Pas o Nivel de


organizacin Nombre Ao reas de trabajo Clase
regin complejidad Objetivo general
Evento Seminario 2010 Mxico Complejidad Analizar la importancia de los estudios del futuro en la poca actual Prospectiva en Amrica Latina; Emergente
Iberoamericano. media para penetrar en la incertidumbre y la turbulencia, as como generar Futuros personales Centros
Videoconferencias escenarios que permitan enfrentar de estudio del futuro;
2010-2013. las problemticas. Gobernanza anticipatoria
Identificar los problemas que afrontan los estudios del futuro. Problemas de las consultoras
Distinguir las nuevas especializaciones en estudios del futuros
en prospectiva. Visin de largo plazo en
comunidades rurales exitosas;
Psicoprospectiva y ludoprospectiva;
Visin crtica sobre los estudios del futuro,
El imperativo espiritual hacia el futuro
de una nueva conciencia de la humanidad.
Convergencia tecnolgica, redes sociales;
Convergencia de saberes no cientficos;
La prospectiva corporativa
Futuros alternativos para la
educacin superior:
Convergencia prospectiva territorial;
Economas emergentes en el
concierto mundial;
Prospectiva tecnolgica: innovacin
y polticas pblicas;
Complejidad y aprendizaje: Elementos para
la construccin de una sociedad
(y una universidad) del conocimiento
Prospectiva social;
Prospectiva y medio ambiente
Seguridad integral;
Enseanza y aplicacin del
enfoque prospectivo estratgico
en la prctica empresarial;
Inteligencia prospectiva y sostenible.

Fuente: Elaboracin propia.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

59
60
Cuadro II.8
Puntos de referencia para Amrica Latina
CEPAL

Tipo de Nivel de
Nombre Ao Pas reas de trabajo Clase
organizacin complejidad Objetivo general
Organismo Corporacin 1970 Venezuela Alta Promover el desarrollo sostenible y la integracin regional, mediante Infraestructura Clsico
internacional Andina de (Rep. complejidad una movilizacin eficiente de recursos para la prestacin oportuna Desarrollo social
Fomento (Banco Bol. de) de servicios financieros mltiples, de alto valor agregado, a clientes Medio ambiente
de Desarrollo de de los sectores pblico y privado de los pases accionistas. Polticas pblicas e investigacin
Amrica Latina) Sector corporativo y financiero
Convenio Andrs 1970 Colombia Alta El Convenio Andrs Bello, como organizacin internacional de carcter Educacin Clsico
Bello (CAB) complejidad intergubernamental, favorece el fortalecimiento de los procesos de Cultura
integracin y la configuracin y desarrollo de un espacio cultural comn. Ciencia y tecnologa
Busca generar consensos y cursos de accin en cultura, educacin, ciencia
y tecnologa, con el propsito de que sus beneficios contribuyan a un
desarrollo equitativo, sostenible
y democrtico de los pases miembros.

Comisin 1948 Chile Alta Contribuir al desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el Caribe. Desarrollo econmico Clsico
Econmica para complejidad Coordinar las acciones encaminadas a su promocin y reforzar las relaciones Desarrollo social
Amrica Latina y econmicas de los pases entre s Estadsticas
el Caribe (CEPAL) y con las dems naciones del mundo. CELADE-Divisin de Poblacin
Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES)
Desarrollo productivo y empresarial
Desarrollo sostenible y
asentamientos humanos
Recursos naturales e infraestructura
Asuntos de gnero
Planificacin de programas
y operaciones
Financiamiento para el desarrollo
Instituto 1962 Chile Alta El ILPES es la entidad del sistema de la CEPAL lder en la investigacin, Planificacin econmica y social Clsico
Latinoamericano complejidad cooperacin tcnica y formacin en planificacin, economa y gestin del Gestin pblica
y del Caribe de sector pblico para el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Desarrollo territorial
Planificacin Convoca a la discusin y reflexin sobre los desafos que Fortalecimiento de capacidades
Econmica y enfrenta el Estado en sus estrategias de desarrollo. institucionales
Social (ILPES) Contribuye a los esfuerzos nacionales y subnacionales orientados
al mejoramiento de la calidad de las polticas pblicas y
el fortalecimiento de capacidades institucionales.

Organismo Organizacin 1966 Austria Alta La ONUDI aspira a reducir la pobreza mediante el desarrollo industrial Temticas: Clsico
internacional de las Naciones complejidad sostenible. Considera que todos los pases deben tener la oportunidad Reduccin de la pobreza mediante
Unidas para de desarrollar un floreciente sector productivo, para aumentar su actividades productivas
el Desarrollo participacin en el comercio internacional y proteger su medio ambiente. Desarrollo de capacidad comercial
Industrial (ONUDI) Medio ambiente y energa
Servicios:
Gobernabilidad industrial y estadsticas
Fomento de la tecnologa y la inversin
Competitividad industrial y comercio
Desarrollo del sector privado
Agroindustrias
Energa sostenible y cambio climtico
Protocolo de Montreal
Gestin ambiental
Cuadro II.8 (continuacin)

Tipo de Nivel de
Nombre Ao Pas reas de trabajo Clase
organizacin complejidad Objetivo general
Instituto o Universidad 1821 Estados Alta Su misin es ofrecer un ambiente propicio a la creacin y adquisicin de Facultades y escuelas: Clsico
laboratorio George Unidos complejidad conocimientos y donde los esfuerzos creativos enriquezcan las experiencias Facultad de Artes y Ciencias
universitario Washington de la sociedad global. Con diez escuelas y facultades y cerca de 100 centros Escuela de Ciencias de la Salud
e institutos de investigacin, los estudiantes reciben experiencia prctica al y Medicina
mismo tiempo Escuela de Leyes
que exploran cualquier camino de su Escuela de Ingeniera y
inters personal. Ciencias Aplicadas
Se dedica a promover el bienestar humano. La universidad valora una Escuela de Educacin y
dinmica, centrada en la comunidad estudiantil estimulada por la diversidad Desarrollo Humano
cultural e intelectual y construida Escuela de Negocios
sobre una base de integridad, creatividad y apertura Escuela de Asuntos Internacionales
a la exploracin de nuevas ideas. Escuela de Salud Pblica
y Servicios de Salud
Facultad de Estudios Profesionales
Escuela de Enfermera
Esferas de Investigacin
Ciencia y tecnologa
Salud
Orden pblico
Seguridad mundial
Artes
Humanidades
Instituto o Instituto de 1885 Estados Alta Toda su comunidad (personal, profesores, alumnos) aplica el lema Facultades Clsico
laboratorio Tecnologa Unidos complejidad de Progreso y servicio mediante la eficacia y la innovacin en Arquitectura
universitario de Georgia la enseanza y el aprendizaje, los avances de la investigacin Informtica
(Georgia Tech) y el espritu empresarial en todos los sectores de la sociedad. Ingeniera
Aspiran a ser lderes en el mejoramiento de la condicin humana en Humanidades
Georgia, en el resto de los Estados Unidos y en todo el mundo. Negocios
Ciencias
Esferas de Investigacin:
Grandes volmenes de datos
Bioingeniera y Biociencia
Electrnica y Nanotecnologa
Energa e infraestructura sostenible
Manufactura, comercio y logstica
Materiales
Seguridad nacional
Ciencia y tecnologa del papel
Personas y tecnologa
Servicio pblico, liderazgo y poltica
Robtica
Sistemas
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

61
62
Cuadro II.8 (conclusin)
CEPAL

Tipo de Nivel de
Nombre Ao Pas reas de trabajo Clase
organizacin complejidad Objetivo general
Instituto de 1977 Reino Unido Alta Ofrecer un anlisis imparcial y con autoridad e informacin a los Estrategia tecnolgica y Clsico
Investigaciones complejidad encargados de la adopcin de decisiones relacionados con las implicaciones gestin de la innovacin
sobre la econmicas, polticas y sociales de la ciencia y la tecnologa. Para Innovacin y servicios
Innovacin de ello, se compromete a la investigacin y asesoramiento sobre diversos Ciencia, tecnologa e innovacin poltica
la Universidad aspectos de poltica cientfica y tecnolgica y la estrategia, y a ofrecer Inteligencia estratgica
de Manchester capacitacin en investigacin mediante posgrados de alta calificacin, Sostenibilidad e innovacin
(Manchester grados postexperiencia y cursos cortos orientados a temas especficos. Sistemas comparativos de innovacin
Institute of y desarrollo econmico
Innovation InnoFuturos (prospectiva
Research) e innovacin)
Laboratorio de 2000 Francia Alta El objetivo del LIPSOR es contribuir a que el hombre utilice una Prospectiva, gestin estratgica Clsico
Investigacin complejidad serie de instrumentos y mtodos que ha creado a lo largo de su Cambio y aprendizaje
sobre historia y que an resultan tiles para afrontar la complejidad Epistemologa de la organizacin
Prospectiva, que significa la construccin del maana o del futuro, no como un y prospectiva estratgica
Estrategia y hecho esotrico y nebuloso, sino como un proceso estructurado Prospectiva de los recursos
Organizacin para la construccin de futuros deseables y realizables. humanos y sociales
(LIPSOR)- Prospectiva y evaluacin tecnolgica
Conservatorio Desarrollo sostenible
Nacional de Artes Dinmica de los territorios
y Oficios (CNAM)
Centro Centro de Gestin 2001 Brasil Alta Promover y realizar investigaciones y estudios prospectivos de alto nivel Estudios, anlisis y evaluaciones Clsico
institucional y Estudios complejidad en ciencia y tecnologa y su relacin con los sectores productivos. Articulacin
Estratgicos Promover y realizar evaluaciones estratgicas de los impactos econmicos y Apoyo a la gestin estratgica
(CGEE) sociales de las polticas, programas y proyectos de ciencia del Sistema Nacional de Ciencia,
y tecnologa. Tecnologa e Innovacin (SNCTI)
Difundir informacin, experiencias y proyectos para la sociedad. Difusin de informacin sobre Ciencia,
Promover el dilogo, la coordinacin y la interaccin de los tecnologa e innovacin (CT+I)
sectores cientficos, tecnolgicos y productivos. Gestin institucional
Desarrollar actividades de apoyo tcnico y logstico a las instituciones
pblicas y privadas, y la prestacin de servicios relacionados con
su rea de especializacin.

Organizacin Observatorio 1997 Espaa Alta El objetivo de la Fundacin es generar una base de conocimiento sobre Prospectiva tecnolgica Clsico
de servicios de Prospectiva complejidad las tendencias tecnolgicas ms importantes para el futuro desarrollo Vigilancia tecnolgica
Tecnolgica econmico y social, que sirvan Diseo de estrategias de futuro
Industrial a su vez de apoyo a la toma de decisiones apoyadas en la prospectiva
(OPTI) de carcter tecnolgico, tanto en el mbito pblico como en el empresarial. Seguimiento de evolucin tecnolgica

TRIZ XXI 1998 Espaa Alta Potenciacin de las capacidades y habilidades de innovacin de las Innovacin tecnolgica Clsico
complejidad organizaciones, con un nfasis particular en la propuesta de soluciones Creatividad empresarial
que incidan en la productividad de los procesos de innovacin. Vigilancia tecnolgica
Organizacin del conocimiento
para la innovacin
IALE Tecnologa 1998 Espaa Alta Su misin empresarial consiste en ayudar Gestin de la innovacin Clsico
complejidad a las organizaciones a tomar las mejores decisiones en materia de Vigilancia tecnolgica
innovacin y tecnologa, proporcionando diversos servicios Inteligencia competitiva
de consultora especializada. Gestin de la tecnologa

Fuente: Elaboracin propia.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Desarrollo acadmico y difusin

1. Programas de formacin

El desarrollo acadmico est ligado en gran medida a las actividades de las universidades relacionadas
con formacin avanzada, investigacin y proyeccin social. Los logros en esta materia estn vinculados
a un proceso de acumulacin de experiencias desde los aos noventa. Los principales resultados
provienen de la obra de pioneros como Francisco Mojica, de la Universidad Externado de Colombia;
Zidane Zeraoui, del Instituto Tecnolgico de Monterrey; Ral Balbi, de la Red Escenarios y Estrategia
de la Argentina, y Fernando Ortega, en el Per. Se destaca la puesta en marcha de programas de
maestra y especializacin en prospectiva en pases como la Argentina, Colombia, el Ecuador, Mxico
y el Per. La mayora de los programas que se enumeran a continuacin se encuentran adscritos a
facultades de ciencias de la administracin.

Maestra en Prospectiva Estratgica: Instituto Tecnolgico de Monterrey (Mxico);


Maestra en Prospectiva y Estudios Estratgicos: CEDES/Universidad Autnoma de
Chiapas, (Mxico);
Maestra en Prospectiva: Escuela Latinoamericana de Prospectiva (ELAP);
Maestra en Pensamiento Estratgico y Prospectiva: Universidad Externado de Colombia;
Maestra en Inteligencia Estratgica y Prospectiva: ESCICI (Colombia);
Maestra en Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo Nacional: Universidad Nacional
Mayor de San Marcos y Universidad Autnoma de Barcelona (UAB);
Maestra en Inteligencia Estratgica Nacional Siglo XXI: Universidad Nacional de la Plata
(Argentina);
Especializacin en Prospectiva: Escuela Latinoamericana de Prospectiva (ELAP); 63
Especializacin en Prospectiva Organizacional ESUMER, Medelln (Colombia);
Especializacin en Pensamiento Estratgico y Prospectiva: Bogot, Universidad Externado
de Colombia;
Especializacin en Estrategia Gerencial y Prospectiva: UPB, Medelln (Colombia);
Especializacin en Direccin Prospectiva y Estratgica de las Organizaciones Universitarias,
Universidad Nacional a Distancia (UNAD) (Colombia), y
Especializacin en Prospectiva Estratgica: UCES, Buenos Aires.
CEPAL

Grfico II.6
Maestras y especializaciones en prospectiva por pas
4
4

3
3

2
2

1 1 1 1
1

0
0
Mxico Colombia Argentina Per

Maestras Especializaciones

Fuente: Elaboracin propia.

En este mismo sentido se han desarrollado cursos con contenido prospectivo en programas
de pregrado y posgrado en las universidades de pases como la Argentina, el Brasil, el Ecuador,
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), como se puede apreciar en el cuadro II.9.
En los ltimos aos se han producido interesantes efectos multiplicadores. Por ejemplo,
han surgido cursos de prospectiva vinculados a otros programas asociados a Facultades de
Administracin y Derecho10. Igualmente, los egresados y lderes de los programas han generado
iniciativas de participacin en la formulacin de propuestas de desarrollo. Por ejemplo, el Consejo
64 Nacional del Colegio de Ingenieros del Per (CIP), auspicia el Plan Estratgico Per 2040, elaborado
en forma independiente por ms de 500 profesionales de diferentes especialidades de todo el pas.

10 Maestras en Administracin de la Universidad del Rosario (Colombia) y de la Universidad Externado (Colombia). Maestra
en Planeacin y Direccin Estratgica, American Junior College y ESPE, Quito. Maestra en Formulacin y Desarrollo
de Estrategias Pblicas y Privadas, CEA, Universidad Nacional de Crdoba (Argentina). Maestra en Ciencias de la
Legislacin, Universidad del Salvador (Argentina); Maestra en Teora y Prctica de la Legislacin, Facultad de Derecho,
Universidad de Buenos Aires.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro II.9
Cursos con contenido prospectivo

Pas Universidad o institucin Curso Nivel de formacin

Argentina Universidad Nacional de Cuyo Curso de Prospectiva Alumnos avanzados,


graduados y profesionales
de las ciencias sociales.

Universidad Nacional Maestra en Defensa Estratgica Nacional: Maestra


de la Plata Introduccin a la estrategia.
Inteligencia estratgica nacional
Defensa nacional
Planificacin 1, 2 y 3
Anlisis de contexto
Origen y evolucin de los conceptos
polticos contemporneos
Metodologa de anlisis
Visin estratgica mundial
La Argentina en el contexto poltico global
Brasil Pontificia Universidad Master in Business Administration: Maestra
Catlica de So Paulo Estudios del futuro y el desarrollo social
Colombia Universidad del Valle Previsin y pensamiento estratgico. Teora Maestra-Doctorado
y mtodos de los estudios del futuro

Ecuador ESPE Certificado en Prospectiva Estratgica Licenciatura


Mxico Universidad Nacional Prospectiva Poltica Licenciatura
Autnoma de Mxico Taller de prospectiva social
Construccin de escenarios I y II
Prospectiva de la dinmica internacional
Prospectiva estratgica
Laboratorio de estudios del futuro Maestra y Doctorado
Inteligencia prospectiva
Visin de futuro
Pensamiento estratgico
Universidad Regiomontana Tendencias sociales actuales Licenciatura
Uruguay Instituto Universitario Diploma de Prospectiva Diplomado
Centro Latinoamericano de
Economa Humana (CLAEH)
65
Venezuela Universidad Central Maestra en Economa: Maestra
(Repblica de Venezuela Introduccin a los mtodos de prospectiva
Bolivariana de)
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Sobre futuros incompletos y esperanzas continuas. Lneas para la
historia de la prospectiva en Mxico, Mxico, D.F., 2008.

Por otra parte, son fundamentales las actividades de difusin que han impulsado las redes
internacionales. En los ltimos aos ha asumido un papel principal la organizacin de los eventos
Prospecta Per, Prospecta Colombia, Prospecta Argentina y Prospecta Amrica Latina, as como el
Seminario Iberoamericano 2010-2012 por medio de videoconferencias, organizado por Guillermina
Baena, de la UNAM. Es de destacar la amplificacin que han tenido estos eventos peridicos por
Internet, lo mismo que el desarrollo de nuevos cursos virtuales internacionales, tales como el Proyecto
de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del PNUD 11.

2. Autores y publicaciones reconocidas

La comunidad prospectiva de la regin se encuentra en proceso de consolidacin. Hay un gran


inters por el tema, lo que se traduce en un aumento de la formacin de capacidades para llevar a
cabo estudios del futuro en Amrica Latina y el Caribe. Tal como se observa en el recuadro II.4, hay un
nmero representativo de autores destacados que han contribuido al desarrollo de la prospectiva
en la regin a lo largo de las cinco ltimas dcadas, mediante la generacin de diversos proyectos,
publicaciones, actividades de formacin y difusin.
11 La Maestra del Instituto Tecnolgico de Monterrey es la ms antigua y la ms reconocida. Se destaca su inclusin en el
Padrn Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC) del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), y como
parte de los Mejores programas de posgrado de Mxico en la categora Innovadoras de la revista CNN Expansin
y en el Concurso Internacional de Estudios del Futuro, organizado por la Asociacin de Futuristas Profesionales. Otro
aporte es la creacin y desarrollo del Mtodo Grumbach de Gestin Estratgica por Ral Dos Santos Grumbach y
Walter Hugo Torres Bustamante (Universidad de Trujillo) y el Mtodo MEYEP de Prospectiva Estratgica General y
Especfica, ideado por Eduardo Balbi, utilizado en la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES).
CEPAL

Recuadro II.4
Autores reconocidos de la regin
Argentina
Alicia Recalde
Eduardo Balbi Correa
Gilberto Gallopn
Graciela Chichilnisky
Horacio Godoy
Javier Vitale
Jorge Beinstein
Luis Ragno
Manuel Mar
Martn Villanueva
Miguel ngel Gutirrez
Osvaldo Carabajal
Bolivia (Estado Plurinacional de)
dgar Jimnez
Brasil
Amlcar Herrera
Antonio Mara Gomes De Castro
Arnoldo Hoyos
Cristiano Hugo Cagnin
Dalci dos Santos
Eduardo Marques
Henrique Rattner
Llio Fellows Filho
Luiz Antonio Cruz
Marilia de Souza
Ral Jos dos Santos Grumbach
Renato Dagnino
Ricardo Seidl da Fonseca
Ricardo Sennes
Rosa Alegria
Suzana Mara Valle Lima
Chile
Frances Wilson
66 Guillermo Holzmann
Hctor Casanova
Manuel Gallo
Paola Aceituno
Patricio Hernndez
Sergio Bitar
Colombia
Carlos William Mera Rodrguez
Diego Gmez
Edgar Ortegn
Francisco Jos Mojica Sastoque
Francisco Restrepo
Gustavo Pedraza
Hernando Gonzlez Murillo
Hernando Granados
Javier Medina Vsquez
John Zarta
Jos Bernardo Escobar Quijano
Lucio Mauricio Henao
Luis Mauricio Cuervo
Colombia
Manuel Garzn
Oscar Castellanos
Ral Trujillo Cabezas
Roberto Zapata
Rodrigo Vlez
Cuba
Fabio Grobart
Francisco Lpez Segrera
Irene Lezcano
Soledad Daz
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro II.4 (conclusin)

Ecuador
David Villacs
Jean Paul Pinto
Milton Escobar
Patricio Garcs
Guatemala
Carlos Sarti
Honduras
Marcial Sols
Mxico
Adip Sabag
Antonio Alonso Concheiro
Arturo Montaana
Axel Didriksson Takayanagui
Concepcin Olavarrieta
Edgar Jimnez
Guillermina Baena Paz
Guillermo Gndara Fierro
Jorge Mttar
Joseph Hodara
Julio Milln Bojalil
Leonel Corona
Leonel Guerra
Manuel Cervera
Sergio Montero
Silvestre Mndez
Vctor Batta Fonseca
Vctor Luis Urquidi Bingham
Toms Miklos
Yuri Serbolov
Panam
Jorge Arosemena
Per
Edwin Dextre
Fernando Ortega San Martn
Isaas Quevedo
Juan M. Sheput 67
Mnica Gross
Omar del Carpio
Ramn Chung
Ral Juregui
Sandro Paz
Walter Torres
Uruguay
Carina Nalerio
Carlos Petrella
Fernando Ramos
Lydia Garrido
Venezuela (Repblica Bolivariana de)
Antonio Leone
Freddy Blanco
Jess E. Arap
Jos Luis Cordeiro
Lourdes Yero
Luis G. Caraballo
Miguel A. Barrera
Misael Medina
Moraima Carvajal
Rafael Popper
Yuli Villarroel
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Constructores del devenir. Aportaciones para la historia de
la prospectiva, Papers de Prospectiva, N 2, Mxico D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2010;
y V. L. Henao, Estado del arte de los estudios de futuros, Medelln, Proseres Prospectiva Estratgica, 2013, en prensa.
CEPAL

Grfico II.7
Cantidad de autores destacados por pas
Mxico 20
Colombia 18
Brasil 16
Argentina 12
Per 10
Venezuela (Rep. Bol. de) 10
Chile 6
Cuba 4
Ecuador 4
Uruguay 4
Bolivia (Est. Plur. de) 1
Guatemala 1
Honduras 1
Panam 1
0 5 10 15 20 25

Fuente: Elaboracin propia.

Del total de 108 autores representativos de la regin, Mxicotiene20, seguido de Colombia


con 18 y el Brasil con 16. La Argentina tiene 12, y Venezuela (Repblica Bolivariana de) y el Per,
10 cada uno. Les sigue Chile, con seis, mientras que Cuba, el Ecuador y el Uruguay cuentan con
cuatro cada uno. Por ltimo, pases como Bolivia (Estado Plurinacionalde), Guatemala, Honduras
y Panam solo estn representados por un autor cada uno.
Todos los autores tienen un destacado perfil acadmico, con estudios de posgrado (maestra,
doctorado y posdoctorado) en prospectiva, estudios del futuro, planificacin estratgica y una gran
variedad de esferas como las ciencias sociales, econmicas y polticas, ingenieras, administracin,
educacin y ciencias bsicas.
68
Todos ellos han tenido una gran participacin en estudios prospectivos nacionales y regionales
promovidos por organizaciones pblicas, privadas y acadmicas. Desempean la funcin de
investigadores o cargos directivos en instituciones prospectivas referentes en la regin, a saber: en
la Argentina, la Fundacin Bariloche, el Centro de Estudios Prospectivos de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo y el Centro Latinoamericano de Globalizacin
y Prospectiva; en el Brasil, el Departamento de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de
Geociencias de la UNICAMP y el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (CGEE); en Colombia,
el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del Conocimiento y el Centro de Pensamiento
Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado; en Mxico, el Centro Internacional de Estudios
Estratgicos (CIEE) y la Fundacin Javier Barros Sierra, y en el Per, el CONCYTEC. Adems, tienen
fuertes vnculos con los organismos nacionales de ciencia, tecnologa e innovacin de sus respectivos
pases, a los que brindan servicios como investigadores en programas y proyectos prospectivos.
En su mayora son profesores universitarios que dictan cursos relacionados con el rea
de la prospectiva y, en algunos casos, son directores de programas acadmicos prospectivos de
universidades de la regin. Tambin pueden ser profesores invitados de universidades de Europa,
Asia y Oceana, y conferencistas en temas afines.
Gran parte de los autores son asesores e investigadores de organismos internacionales
como la CEPAL, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, las Naciones Unidas, la
OEA, la UNESCO, entre otros. Algunos son miembros de organizaciones o redes como la Sociedad
Mundial del Futuro (World Futures Society), la Federacin Mundial de Estudios de los Futuros (World
Future Studies Federation, WFSF), la Red Iberoamericana de Prospectiva y Vigilancia Tecnolgica
(RIAP) y la Red de Escenarios y Estrategia Prospectiva en Amrica Latina.
Todos ellos han generado un considerable nmero de publicaciones alrededor del tema de
la prospectiva, algunas de las cuales se enumeran en el cuadro II.10.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Este breve listado de publicaciones refleja la existencia de una masa crtica de individuos
con un inters por generar conocimiento en prospectiva, de tal forma que esto es una evidencia
ms del esfuerzo por consolidar el desarrollo de la prospectiva en la regin y convertirla en un
referente a nivel mundial en el tema.

Cuadro II.10
Algunas publicaciones de autores de la regin

Autores Publicacin
Aguilar Camn, H. y J.G. (2009) Un futuro para Mxico.
Castaeda
Alonso Concheiro, A. (2010) Los futuros de la salud en Mxico 2050.
(1988) Comunicaciones: Pasado y futuros. Una prospectiva del sector alimentario mexicano y
sus implicaciones para la ciencia y la tecnologa.
(1987) Mxico. Rasgos para una prospectiva.
Alonso Concheiro, A. y (2000) Mxico 2030: Nuevo siglo, nuevo pas.
J. Milln
Arap, J. y A.M.A. Ruiz (2000) Programa de prospectiva tecnolgica para Latinoamrica y el Caribe. Manual de
metodologas.
Baena Paz, G. (2012) Inteligencia prospectiva.
(2011) Prospectiva poltica.
(2011) Desarrollo del pensamiento anticipatorio. (Coordinador).
(2008) Seguridad humana: posibles soluciones a un conflicto.
(2006) Seguridad humana y capital emocional. (Coordinador).
(2005) Construccin del pensamiento prospectivo.
Balbi, E. (2003) Metodologa de investigacin de futuros. Metodologa prospectiva.
Balbi, E. y M.F. Crespo (1997) Capturando el futuro.
Barrera Morales, M.F. (2002) Planeacin prospectiva y holstica.
Batta Fonseca, V. (2012) Mxico 2012: Tres escenarios frente a la ingobernabilidad (Working Papers, N o 13).
Blanco, F. y otros (2008) Estudio de prospectiva tecnolgica en nanotecnologa.
Castro, A. y otros (2010) Complexo agroindustrial de biodiesel no Brasil: Competitividade das cadeias produtivas
de matrias primas.
(2006) O futuro do melhoramento gentico vegetal no Brasil: Impactos da biotecnologia e das
Leis de Proteo do Conhecimento.
69
(2005) Projeto Quo Vadis: O Futuro da Pesquisa Agropecuria Brasileira.
(1998) Prospeco tecnolgica de cadeias produtivas e sistemas naturais. (Organizadores).
Cervera Medel, M. (2008) FODA: Un enfoque prospectivo (Working Papers, N 9).
Cordeiro, J.L. (2012) Latinoamrica: Del pasado al futuro. El desafo latinoamericano.
Corona, L. (1989) Prospectiva cientfica y tecnolgica en Amrica Latina.
Cruz, L.A. (2004) Modelo SENAI de prospeco: documento metodolgico (Papeles de la Oficina
Tcnica, N 14).
Dagnino, R. (1994) Las nuevas tecnologas y el futuro de Amrica Latina: Riesgo y oportunidad.
(1988) La reorientacin del desarrollo de Amrica Latina y el impacto de las nuevas
tecnologas.
Didriksson Takayanagui, (2000) La Universidad de la Innovacin: Una estrategia de transformacin para la construccin
A. de las universidades del futuro.
Didriksson Takayanagui, (2006) Manual de planeacin prospectiva estratgica. Su aplicacin a instituciones de
A. y A. Herrera educacin superior.
Dos Santos, D.M. y L.F. (2008) Prospectiva na Amrica Latina. Evoluo e desafios.
Filho (org.)
Dos Santos Grumbach, (2008) Prospectiva: a chave para o planejamento estratgico. (Organizador).
R.J. Cenrios prospectivos: Como construir um futuro melhor.
Gallopn, G. (1995) El futuro ecolgico de un continente. Una visin prospectiva de la Amrica Latina.
Gmez, D. (2011) Prospectiva e innovacin tecnolgica.
Gonzlez, J.L. y A. Siliceo (2004) Pasin por el futuro. Una nueva planeacin estratgica fundada en valores.
Henao, L.M. (2011) Inteligencia de futuro en el territorio. Pensamiento prospectivo para la cohesin
social.
Herrera, A. y otros (1994) Las nuevas tecnologas y el futuro de Amrica Latina. Riesgo y oportunidad.
(1977) Catstrofe o nueva sociedad? Modelo mundial latinoamericano.
Hodara, J. (1984) Los estudios del futuro: Problemas y mtodos.
Lpez Segrera, F. (2006) Escenarios mundiales de la educacin superior.
(2004) Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI. Perspectiva y prospectiva de la globalizacin.
Lpez Segrera, F. y D. (2000) Amrica Latina 2020: Escenarios, alternativas y estrategias.
Filmus
Mariee, F. (2004) Anlisis poltico y estrategia de actores. Una visin prospectiva. (Coordinador).
Martnez I. y otros (1987) Algunas tcnicas tiles en la prospectiva.
CEPAL

Cuadro II.10 (conclusin)


Autores Publicacin
Medina Vsquez, J. (2000) Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional del
ILPES.
(2003) Visin Compartida de futuro.
y otros (2009) Visin Cali 2036.
y otros (2010) Proceso metodolgico de prospectiva y vigilancia tecnolgica del SENA para la
respuesta Institucional de formacin.
Medina, J. y Ortegn, E. (2006) Manual de prospectiva y decisin estratgica: Bases tericas e instrumentos para
Amrica Latina y el Caribe.
(1997) Prospectiva: Construccin social del futuro.
Medina, J. y Rincn, G. (2006) La prospectiva tecnolgica e industrial: contexto, fundamentos y aplicaciones.
Medina, J. y Snchez, (2009) Sinergia entre la prospectiva y la vigilancia tecnolgica e inteligencia competitiva.
J.M.
Mera, C.W. (2011) Retos y desafos de Colombia frente al Futuro de Amrica Latina.
(2007) Prospectiva estratgica. El futuro escenario.
Milln Bojalil, J. Mxico 2030: Nuevo siglo, nuevo pas.
Miklos, T. (2004) Planeacin prospectiva, una estrategia de diseo para el futuro.
(comp.) (2001) Criterios bsicos de planeacin en las decisiones polticas.
y otros (2008) Prospectiva, gobernabilidad y anlisis de riesgo poltico.
Mojica Sastoque, F.J. (2007) Teora y modelos de la prospectiva.
(2005) La construccin del futuro. Manual de prospectiva tecnolgica, organizacional y
territorial.
(1991) La prospectiva, tcnicas para visualizar el futuro.
Montaana Suri, A. (2004) Prospectiva: Poltica, social y tecnocientfica. (Coordinador).
Montoya Martn del (2004) Mxico hacia el 2025, tomos 1 y 2.
Campo, A.
Ortega, F. (2005) El estado del arte de la prospectiva en el Per.
(2013) Prospectiva Corporativa
Popper, R. y otros (2010) Manual de prospectiva tecnolgica. Conceptos y prctica.
Pinto, J.P. (2008) Las herramientas de la prospectiva estratgica: Usos, abusos y limitaciones.
Rattner, H. (1979) Estudos Do Futuro: Introduo antecipao tecnolgica e social.
Rivera Porto, E. (1977) La simulacin en la prospectiva.
Vladimir Sachs y otros (1980) Diseo de un futuro para el futuro.
Tello, M.E. (2004) Planeacin prospectiva. Una estrategia para el diseo del futuro.
Trujillo Cabezas, R. (2008) El campo de los estudios de futuro: Anlisis de foresight y prospectiva.
70 Vitale, J. (2011) Prospectiva y estrategia: El caso del Plan Estratgico Vitivincola 2020 (PEVI).
Yero, L. (1989) Estudios prospectivos en pases desarrollados.
(1991) Los estudios del futuro en Amrica Latina.

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de G. Baena, Fuentes para el estudio de la prospectiva, Working Papers, N
14, Mxico, D. F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), 2012; World Futures Studies Federation [en lnea]
http://wfsf-iberoamerica.org/; y V. L. Henao, Estado del arte de los estudios de futuros, Medelln, Proseres Prospectiva
Estratgica, 2013, en prensa.

3. Vigilancia cientfica de la prospectiva en Amrica Latina 12

El objetivo de esta seccin es dar a conocer los pases e instituciones lderes en Amrica Latina, a
partir del ncleo bsico de publicaciones cientficas indexadas en las bases de datos especializadas
de SCOPUS, SCIENCE DIRECT en enero de 2013, a partir de la metodologa de vigilancia cientfica
y tecnolgica.
a) Ecuacin bsica de bsqueda

(TITLE-ABS-KEY (foresight) OR TITLE-ABS-KEY (Foresight Technology) OR TITLE-ABS-


KEY (prospectiva) OR TITLE-ABS-KEY (prospective) OR TITLE-ABS-KEY (prospecao))
Esta ecuacin permite determinar el entorno global de publicaciones, del que se desprenden
los lderes mundiales en publicaciones. En total se identificaron 1.243. Los principales se enumeran
en el cuadro II.11.

12 Contribucin de Felipe Ortiz, Coordinador de la Unidad de Prospectiva e Inteligencia Competitiva del Instituto de
Prospectiva, Innovacin y Gestin de la Universidad del Valle (Colombia), bajo la direccin de Javier Medina Vsquez.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro II.11
Nmero de publicaciones cientficas en prospectiva de pases
e instituciones lderes a nivel mundial

Afiliacin Documentos
Universidad de Manchester (University of Manchester) 26
Centro Comn de Investigacin de la Unin Europea (European Commission Joint Research Centre) 18
Universidad Nacional Chiao Tung de la provincia china de Taiwn (National Chiao Tung 15
University Taiwan)
Centro de Investigaciones Tcnicas VTT de Finlandia (VTT Technical Research Centre of Finland) 15
Universidad de Tecnologa de Swinburne (Swinburne University of Technology) 14
Instituto Fraunhofer de Sistemas e Innovaciones (Fraunhofer Institut fr System- und 14
Innovationsforschung, ISI)
Universidad Aalto (Aalto University) 14
Politcnico de Silesia en Gliwice (Politechnika Slaska w Gliwicach) 12
Escuela de Negocios de Manchester (Manchester Business School) 12
Laboratorio Nacional Ris (Ris National Laboratory) 10
Politcnico de Miln (Politecnico di Milano) 10
Universidad de Queensland (University of Queensland) 10
Instituto de Tecnologa de Austria (Austrian Institute of Technology) 10
Universidad de Sussex (University of Sussex) 9
Pas Documentos
Estados Unidos 199
Reino Unido 144
Alemania 77
Francia 64
Australia 58
Espaa 52
Finlandia 47
Pases Bajos 41
Canad 39
Japn 38
Polonia 36
China 35
Provincia china de Taiwn 31
Italia 29

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.
71
Los Estados Unidos son por un amplio margen el pas lder en publicaciones cientficas.
Entre los primeros lugares aparecen siete pases de Europa, uno de Oceana (Australia), tres de
Asia y uno de AmricadelNorte. El primer pas latinoamericano en esta lista es el Brasil, que
ocupa el puesto 17 con 25 publicaciones. La institucin lder es la Universidad de Manchester del
Reino Unido. Adems de esta, aparecen en los primeros lugares ocho instituciones europeas, tres
asiticas y una de Oceana, con lo que se confirma que Europa es el mayor referente en prospectiva
y estudios del futuro.

Grfico II.8
Dinmica de publicaciones de los pases lderes en el mundo en materia de prospectiva
200

180

160
Nmero de documentos

140

120

100

80

60

40

20

0
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.
CEPAL

En los ltimos diez aos ha habido un incremento sustancial en la generacin de publicaciones


cientficas en materia de prospectiva de pases lderes en el tema. De 2004 a 2012 se ha cuadruplicado
la produccin, siendo 2012 el ao con mayor nmero de publicaciones en las cuatro ltimas dcadas.
b) Dinmica de publicaciones de los pases latinoamericanos

Ecuacin bsica, con delimitaciones:


Solo pases latinoamericanos
Solo artculos indexados
Solo referencias publicadas
Your query: TITLE (foresight) OR TITLE (prospectiva) OR TITLE (Foresight Technology)
OR TITLE (prospective) OR TITLE (prospecao) AND LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Brazil) OR
LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Argentina) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Mexico) OR LIMIT-TO
(AFFILCOUNTRY, Chile) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Colombia) OR LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY,
Venezuela) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Peru) OR LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, Puerto Rico)
OR LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, Uruguay) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Costa Rica) OR LIMIT-TO
(AFFILCOUNTRY, Ecuador) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Cuba) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY,
Panama) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Paraguay) OR LIMIT-TO (AFFILCOUNTRY, Bolivia) OR
LIMIT-TO(AFFILCOUNTRY, El Salvador)
De 1970 a enero de 2013 se identificaron 64 publicaciones cientficas sobre el tema, con la
distribucin por ao que se indica en el grfico II.9.

Grfico II.9
Publicaciones cientficas en prospectiva de Amrica Latina, 1992-2012
72 12

10
10
9

8
7
6 6 6
6

4 4
4
3
2 2
2
1 1 1

0
2000

2006
2004

2005

2008

2009
2002
1996

2007
1999
1992

2011
2010

2012

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.

En comparacin con otras regiones del mundo, Amrica Latina est rezagada, pues en los
ltimos 20 aos apenas ha producido la tercera parte que los Estados Unidos. Solo llega a diez
publicaciones en 2012, mientras que en los dems aos no alcanza cifras de dos dgitos. Dentro
de la regin, la produccin se concentra en el Brasil con 31 publicaciones, seguido de Mxico con
poco menos de la mitad (14) y Colombia con casi la cuarta parte de la produccin del pas lder (7).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Entretanto, la Argentina produce cinco publicaciones, superando levemente al Uruguay y Venezuela


(Repblica Bolivariana de) (cuatro cada uno), mientras que Chile tiene tres y Cuba y el Per, una
cada uno (vase el grfico II.10).

Grfico II.10
Publicaciones cientficas en prospectiva por pases latinoamericanos
35
31
30

25

20

15 14

10
7
5
5 4 4
3
1
0
Brasil Mxico Colombia Argentina Uruguay Venezuela Chile Cuba
(Rep. Bol. de)

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.

Grfico II.11
Instituciones lderes en publicaciones cientficas en Amrica Latina
7

6
6

5
5 73
4 4
4

3
3

2 2 2 2 2 2
2

0
So Paulo

Universidad Federal
de Ro de Janeiro

de Brasilia

Universidad Estadual
Paulista

Estudios Estratgicos

Universidad Nacional
Autnoma de Mxico

de Monterrey
Centro de Gestin y

de Colombia
Universidad

del Valle

Universidad Nacional
de Crdoba
Instituto Tecnolgico

Universidad Externado

Universidad
Universidad de

de Minas Gerais
Universidad Federal

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.

Entretanto, solo 11 instituciones han realizado publicaciones cientficas, de las que lgicamente
el 55% son brasileas, comenzando por la Universidad de So Paulo. Aparecen dos instituciones
colombianas, una mexicana y una argentina, cada una con tan solo dos publicaciones. Lo anterior
pone de relieve el lugar cimero que el Brasil ocupa en la regin en la esfera de la prospectiva, sin
dejar de lado la participacin de pases como la Argentina, Colombia y Mxico.
CEPAL

Cuadro II.12
Nombres de principales revistas

Fuentes Publicaciones
Technological Forecasting and Social Change 5
Science and Public Policy 3
Journal of Technology Management and Innovation 2
Conferencia y Exposicin de Transmisin y Distribucin de IEEE PES 2008 (2008
1
IEEE PES Transmission and Distribution Conference and Exposition Latin America)
2012 Proceedings of Portland International Center for Management of Engineering
1
and Technology: Technology Management for Emerging
Technologies, PICMET 12
Biotechnology Advances 1
Cahiers Agricultures 1
Ciencia y Tecnologa de Alimentos 1
Communications in Computer and Information Science 1
Educao e Pesquisa 1
Foresight 1
Gesto e Produo 1
Group Decision and Negotiation 1
Investigacin Econmica 1
Journal of Mathematical Economics 1
Perfiles Latinoamericanos 1
PICMET 10, Portland International Center for Management of Engineering and
1
Technology Proceedings: Technology Management for Global Economic Growth
Revista rvore 1
Revista Brasileira de Geofsica 1
Revista Chapingo, Serie Ciencias Forestales y del Ambiente 1
Revista de Ciencias Sociales 1
Revista de Economa y Sociologa Rural 1
Revista Fitotecnia Mexicana 1
74 Revista Tcnica de la Facultad de Ingeniera de la Universidad del Zulia 1
Revista Virtual de Qumica 1
Sociologas 1
Tecbahia, Revista Baiana de Tecnologia 1
Technology Analysis and Strategic Management 1
Technovation 1

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de las bases de datos especializadas SCOPUS y SCIENCE
DIRECT, enero de 2013.

Conclusiones

Los pases de Amrica Latina y el Caribe, por medio de la construccin de las visiones de futuro,
reflejan un inters decidido en generar polticas pblicas y estrategias de desarrollo a largo plazo
orientadas a la consecucin de mayores niveles de desarrollo para toda la sociedad, mediante un
cambio consciente de rumbo en los prximos diez aos, con lo que generarn transformaciones
positivas que podran cerrar paulatinamente las brechas con otros pases. Las visiones nacionales
formuladas en la regin para ese horizonte de tiempo son de carcter sistmico porque los sectores
incluidos presentan vnculos y relaciones interdependientes. Adems, los pases cuentan con un
alto nivel de participacin de actores y entidades, con gran rigor metodolgico.

En las visiones nacionales se observa que el propsito fundamental consiste en mejorar la


calidad de vida de toda la sociedad. Esto implica la intencin de aumentar los niveles de desarrollo
del pas en los diferentes sectores, con miras a lograr un crecimiento sostenible de cara al futuro.
Temas como la igualdad, la cohesin social, la superacin de la pobreza, la competitividad, la
infraestructura, la ciencia y la tecnologa y la modernizacin del Estado reflejan el inters de la regin
en la construccin social del futuro.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

En la ltima dcada, en trminos de capacidad, el Brasil se consolida como el lder de la


regin, mientras que Mxico y Colombia han incrementado sus esfuerzos. La Argentina, aunque
un tanto rezagada en la dcada anterior, sigue manteniendo su papel activo. Como pas emergente
aparece el Per, con esfuerzos claros en prospectiva encabezados por instituciones como el CEPLAN
y el CONCYTEC.
Una de las novedades principales en materia de prospectiva en la regin durante la ltima
dcada ha sido la creacin de puntos de referencia. A pesar de esto, la generacin de la mayora de
los proyectos se concentra en muy pocos pases, por un lado porque la mayora de las instituciones
creadas antes del ao 2000 no han sido persistentes y, por otro, porque muchos puntos de referencia
son muy recientes y se encuentran apenas en sus primeras etapas de crecimiento.
De todas las instituciones representadas, las cinco que se indican a continuacin son
las referentes principales en Amrica Latina y el Caribe gracias a sus esfuerzos constantes en la
realizacin de proyectos prospectivos: el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos del Brasil; el
Centro de Pensamiento Estratgico y Prospectiva de la Universidad Externado de Colombia; el
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Colombia (COLCIENCIAS); la
Fundacin Javier Barros Sierra de Mxico, y el Instituto de Prospectiva, Innovacin y Gestin del
Conocimiento de la Universidad del Valle (Colombia).
En trminos globales, las instituciones referentes tienen un bajo financiamiento para el
desarrollo de los proyectos prospectivos, en comparacin con los pases desarrollados. Esto
ocurre porque algunas cuentan con un presupuesto limitado del gobierno nacional, como sucede
con los organismos nacionales de ciencia, tecnologa e innovacin, o porque cuentan con pocos
financiadores que apoyen permanentemente los proyectos prospectivos (por ejemplo, laboratorios
o institutos universitarios). La excepcin de la regla es el Centro de Gestin y Estudios Estratgicos
del Brasil, que quizs sea el nico comparable a los mejores del mundo.
75
A pesar de que se estn comenzando a realizar ms ejercicios prospectivos en la regin,
en su gran mayora son de alcance nacional. Los pases latinoamericanos, aunque han aumentado
su capacidad de dilogo con pares de la comunidad internacional, no han logrado traducir esto en
alta productividad en programas o proyectos formales de largo alcance en materia de prospectiva,
con continuidad y sostenibilidad por amplios perodos de tiempo.
En las instituciones latinoamericanas se refleja el aumento de la produccin bibliogrfica, en
forma coherente con el nmero de ediciones de proyectos desarrollados, con lo que se genera un
soporte documental de los esfuerzos hechos en prospectiva. Al mismo tiempo, la regin cuenta con
una mayor capacidad de recursos humanos en las distintas instituciones, proporcional al nmero de
proyectos en prospectiva desarrollados por estas. En suma, se registra un aumento en la formacin
de capacidades para llevar a cabo proyectos prospectivos.
En la regin hay una creciente comunidad acadmica en prospectiva y se han ido consolidado
diversos autores referentes, quienes han promovido proyectos, publicaciones, programas de
formacin y eventos de difusin con instituciones pblicas, privadas y universitarias a nivel local,
nacional y regional. Existen relaciones permanentes con la comunidad internacional, que se reflejan
en la participacin en grandes eventos internacionales, publicaciones conjuntas y la enseanza de
prospectiva en la educacin superior. Al respecto se destacan la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, bajo el liderazgo de Guillermina Baena, y los eventos de Prospecta Amrica Latina y
Prospecta Per, bajo el liderazgo de Fernando Ortega.
Aunque en la regin existan cientos de publicaciones institucionales y de autores, no son
plenamente visibles dentro de la comunidad regional ni internacional, dado que no hay sistematizacin
de dicha produccin bibliogrfica, ni se monitorean todas las publicaciones que se generan en
Amrica Latina y el Caribe. En consecuencia, no existen oficialmente grandes bases de datos donde
CEPAL

se pueda acceder fcilmente al conocimiento generado en esta regin del mundo. Uno de los factores
que generan esa invisibilidad es el hecho que son escasas las publicaciones cientficas indexadas
en bases de datos especializadas. Existen pocos programas acadmicos oficiales directamente
relacionados con la formacin en prospectiva y apenas algunas universidades han incorporado el
tema en sus estructuras curriculares, la mayora se concentra en la Argentina, el Brasil, Colombia y
Mxico. Se destacan el Instituto Tecnolgico de Monterrey y la Universidad Externado de Colombia.
De conformidad con todo lo indicado anteriormente, sera importante emprender acciones
en torno a los aspectos siguientes:
Realizar ms esfuerzos por parte de las instituciones referentes y los organismos
internacionales para desarrollar proyectos de alcance internacional. Es fundamental posicionar
la prospectiva latinoamericana para que tenga un rol importante en el contexto mundial. En
ese sentido, sera conveniente que las redes existentes materializaran sus colaboraciones en
programas y proyectos concretos, a fin de potenciar los vnculos que se han ido formando
entre las instituciones de la regin y la comunidad internacional. Esta sera una va propicia
para producir una mayor generacin de conocimiento en el rea.
Incrementar las fuentes de financiamiento de las instituciones para llevar a cabo esfuerzos
coherentes en materia de prospectiva. Se requiere asegurar de cara al futuro los recursos
necesarios para promover la cooperacin por medio de los puntos de referencia en los
distintos pases a fin de mejorar la gestin del conocimiento en el mbito de la prospectiva.
Esto puede conducir a la formacin de bases de datos reconocidas, sitios web y plataformas
pedaggicas.
Monitorear y sistematizar permanentemente las publicaciones desarrolladas por las
instituciones y autores referentes en la regin, e impulsar la generacin de publicaciones
76 cientficas de forma que se evidencien los esfuerzos realizados por la regin y se obtenga
un mayor protagonismo y relevancia en el contexto internacional.
Promover el desarrollo de ms programas acadmicos de posgrado en la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe. Una de las prioridades estratgicas debera ser la de
aportar capital inicial para conservar y aumentar la comunidad prospectiva. En este contexto,
es pertinente incentivar la participacin del mbito acadmico como formador de los futuros
de la regin en la materia.
El recorrido por tres perodos histricos desde 1950 hasta la fecha, y la exploracin del
prximo perodo, pone de relieve la importancia de la formacin de capacidades de pensamiento
a largo plazo y prospectiva en Amrica Latina. En particular, se plantea el imperativo de articular
la generacin de puntos de referencia, redes de conocimiento y comunidades prospectivas con
el desarrollo del conocimiento prospectivo a nivel global y latinoamericano, con las expectativas y
percepciones de los encargados de la adopcin de decisiones en la arena poltica.
En el cuadro II.13 se puede ver una sntesis de la trayectoria observada.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro II.13
Sntesis prospectiva

Primera etapa, Segunda etapa, Tercera etapa, Hasta 2030


1950-1980 1980-2000 2000-2012
Necesidad de Pensar en el nfasis en el corto plazo Aumento del inters Prospectiva
prospectiva futuro y orientar y en la solucin en la prospectiva orientada a
de los actores el desarrollo a a la crisis de la deuda. a nivel nacional, la innovacin, el
decisores y largo plazo. Disminucin del nfasis territorial y sectorial.cambio institucional
cultura poltica en pensamiento a Desarrollo de y la gestin de las
largo plazo. visiones nacionales transformaciones
de largo plazo. aceleradas de
la sociedad.
Desarrollo de Desarrollo de La prospectiva coexiste La prospectiva Desarrollo de
conocimientos prospectiva con la planificacin interacta con sistemas para
en prospectiva exploratoria estratgica corporativa la inteligencia el seguimiento
y normativa. y situacional. competitiva, la gestin dinmico del
Auge de la prospectiva del conocimiento entorno, plataformas
francesa, aplicaciones y la dinmica de de dilogo social.
territoriales sistemas complejos.
y tecnolgicas. Auge de la prospectiva.

Desarrollo de Surgimiento de Desarrollo de Multiplicacin de Consolidacin


instituciones instituciones capacidades iniciales las instituciones de instituciones
y puntos de pioneras en las instituciones referentes. referentes y
referencia (Fundacin referentes. Surgimiento establecimiento
Bariloche, de programas de proyectos de
Ncleo de de formacin y formacin colegiados
Ciencia y aumento de los e integrados
Tcnica intercambios, junto multinacionalmente.
del Brasil, con la revalorizacin y Profesionalizacin,
Fundacin reinstitucionalizacin surgimiento
Javier Barros de los organismos y desarrollo
Sierra). nacionales de estndares
de planificacin. de calidad, normas
tcnicas y ticas.
Redes de Experiencias Construccin de Desarrollo de redes Consolidacin y
conocimiento pioneras. redes y proyectos internacionales articulacin de redes
y comunidad Desarrollo del pioneros mediante el y proyectos internacionales
prospectiva Modelo de
Bariloche como
apoyo de organismos
internacionales
colaborativos. Red
CYTED, Proyecto del
y proyectos
colaborativos.
77
experiencia (SELA, ONUDI, UNESCO). Milenio, ejercicio de Colegio Prospectivo
demostrativa Amrica Latina 2030. Latinoamericano.
de alcance Eventos Prospecta,
mundial. videoconferencias de
enlace continental.

Fuente: Elaboracin propia.


CEPAL

Bibliografa

Parte A
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Sitios web consultados


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Captulo III

Pensarse como regin, construccin colectiva del porvenir

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Parte B. Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe
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http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36815/S1420498_es.pdf
Parte C. Planificacin para el desarrollo y la integracin regional, CRP.2014/4 (CEPAL 2013).
http://www.cepal.org/crp-ilpes/noticias/documentosdetrabajo/5/51585/2013-946_CRP.14_Propuesta_
estrategica_ESP-WEB.pdf
El estado del arte y los retos de la planificacin en Amrica latina y el Caribe, CRP.15/4 (CEPAL 2014)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39276/S1501099_es.pdf
Parte D. Visiones de desarrollo y planeacin de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe. Notas a partir
de la experiencia de cuatro pases, Serie Gestin Pblica 82 (CEPAL, 2014)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36838/S2014342_es.pdf
Parte E. Tendencias mundiales y el futuro de Amrica Latina, Serie Gestin Pblica 78 (CEPAL, 2014)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/35890/4/S1600740_es.pdf
CEPAL

En el captulo III se reflexiona sobre el papel de la prospectiva en el quehacer pblico de Amrica Latina
y el Caribe. En primer lugar, se identifican los factores que contribuyen a explicar el creciente inters en
la materia y su aplicacin en la planificacin y la poltica pblica, que aspiran cada vez ms a objetivos
de largo plazo como los que propone la CEPAL para la regin. El cambio estructural progresivo y la
disminucin de las brechas del desarrollo son objetivos y aspiraciones que solo se materializan en el largo
plazo como resultado de la planificacin estratgica y las polticas de Estado.

En segundo lugar, se presentan los resultados del primer ejercicio de la CEPAL sobre el clima de igualdad
en Amrica Latina y el Caribe, que llev a cabo el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES) en 2011 y 2012. En ese ejercicio se investiga la prospectiva de cierre de las
brechas econmicas, sociales, territoriales, productivas y ambientales hacia 2020.

Ms adelante en el captulo se presentan las iniciativas encaminadas al fortalecimiento de la planificacin


para el desarrollo y la construccin de visiones de futuro. Se reflexiona sobre los resultados de los dilogos
ministeriales de planificacin, un mecanismo que la CEPAL cre para la difusin y el intercambio de
experiencias sobre la planificacin y sus principales retos en Amrica Latina y el Caribe, a partir de
informacin y datos derivados de cuestionarios y entrevistas directas con las autoridades de planificacin
de la regin. Este proceso facilit la agrupacin de los retos en tres grandes categoras para su anlisis: el
tiempo (corto, mediano y largo plazo), el espacio (regional, nacional, subnacional y local) y el sector (global,
primario, secundario y terciario). Estos retos se definen y examinan sobre la base de estudios de caso de
nueve pases de la regin, de los que se extraen propuestas para conciliar la urgencia del corto plazo con
la visin estratgica del largo plazo, armonizar las orientaciones de la planificacin global (punto de vista
82
macro) con las prioridades de los sectores (educacin, salud, infraestructura, ciencia, entre otros), y ejercer
una gobernanza en diferentes niveles (nacional y local) para reducir las disparidades territoriales e impulsar
un desarrollo regional armnico y equilibrado.

Con el fin de ofrecer datos concretos sobre los gobiernos que han impulsado el uso de la prospectiva en la
planificacin y la poltica pblica, se analizan en detalle los procesos de construccin de visiones nacionales
de desarrollo de largo plazo en el Brasil, Colombia, el Per y la Repblica Dominicana durante la ltima
dcada y se emplea una metodologa de investigacin y anlisis comn. En el anlisis se hace nfasis en
los aprendizajes, impactos, lecciones e implicaciones de poltica que pueden servir como referencia para
ejercicios similares en otros pases de la regin.

El captulo III concluye con una reflexin amplia sobre las grandes tendencias globales y las consecuencias
para el futuro de la regin. Se seala que en los pases desarrollados existe la conviccin de que es posible
incidir en la construccin del futuro. En cambio, en la regin de Amrica Latina y el Caribe se carece de
una visin de largo plazo de su desarrollo y en numerosas ocasiones se desconocen las iniciativas del resto
del mundo para forjar el futuro. En consecuencia, se propone una estrategia de Estado para fortalecer las
capacidades de pensamiento y accin a fin de prepararse para el futuro, principalmente en cuanto a la
planificacin, la gestin y las polticas pblicas, un esfuerzo que corresponde tanto a los gobiernos (con
visin de Estado) como a los actores sociales en su conjunto.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte A
Prospectiva para el desarrollo
Desde el punto de vista del inters y la misin de ILPES y de la CEPAL en general, hay tres
consideraciones que apuntan a la conveniencia de adoptar un enfoque centrado en la prospectiva
econmica. En primer lugar, la profusin de visiones del desarrollo a largo plazo elaboradas por los
pases de la regin en los ltimos seis a ocho aos revela la existencia de un inters muy especial
en este tipo de ejercicios y los temas considerados en estos. En segundo lugar, como se explica
ms adelante, los primeros anlisis del estado del arte realizados por el ILPES (Cuervo, 2012) y por
Bitar (2013) ponen de manifiesto la ausencia de este tipo de reflexiones con una cobertura ya no
nacional sino latinoamericana. Finalmente, las peculiares caractersticas institucionales del ILPES y
la CEPAL los dotan de la capacidad analtica necesaria para hacer una contribucin en este sentido.

Balance preliminar del estado del arte

El ILPES realiz un primer examen de la situacin actual de la prospectiva econmica en el mundo


y en Amrica Latina y el Caribe (Cuervo, 2012), que permiti proponer la adopcin de algunas
orientaciones generales para la labor prospectiva del ILPES y la CEPAL. Este estudio revel, por una
parte, la gran diversidad de enfoques y orientaciones aplicada en la decena de estudios considerados
(vase el cuadroIII.1). En vista de tal diversidad, la pertinencia y la calidad de cada estudio no debe
juzgarse ni evaluarse en trminos generales, sino en funcin de los objetivos precisos asignados a
cada ejercicio y, adems, de las caractersticas de las instituciones que los emprendan. Asimismo,
se observ que, si bien en Amrica Latina y el Caribe existe una comunidad prospectiva activa y
productiva, los ejercicios enfocados en la economa son nulos o escasos y, en cambio, predominan
los ejercicios sobre tecnologa, educacin y el mbito territorial. El estudio de ms amplio alcance
83
realizado a la fecha es el que se realiz en el contexto del Proyecto del Milenio, que incluye ejercicios
enfocados en la regin.

Cuadro III.1
Estudios recientes de prospectiva de la economa internacional

CEPII (Centro de informacin y estudios prospectivos internacionales de Francia), The World Economy in
2050: a tentative picture, 2010.
The Economist, Economist Intelligence Unit, Foresight 2020. Economic, industry and corporate trends, 2006.
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Prospectiva medioambiental de la OCDE
para el 2030, resumen en espaol, 2008.
Giraud, Pierre Nol, Essai de prospective conomique globale. Quel 20eme siecle?, CERNA (Centro de
economa industrial), cole Nationale Suprieure des Mines de Paris), 2005.
The Chicago Council on Global Affairs (CCGA), Constrained Internationalism: Adapting to New Realities,
Results of a 2010 National Survey of Public Opinion, 2010.
Jerome C. Glenn, Theodore J. Gordon y Elizabeth Florescu, Proyecto del Milenio, Global Futures Studies
& Research, 2010 Estado del Futuro. (captulo 7: Estudios de prospectiva alrededor del mundo, 7.1 Amrica
Latina 2030)
Ducret, Raphalle, La DATAR et la prospective, 50 ans dhistoire [en lnea] http://territoires2040.datar.gouv.fr/
spip.php?auteur19.
Rafael Popper, Michael Keenan, Ian Miles, Mauritus Butter y Graciela Sainz, (eds.), Global Foresight Outlook
2007: Mapping Foresight in Europe and the rest of the world. The EFMN Annual Mapping Report 2007.

Fuente: elaboracin propia.

En los aos 2010 y 2011 el ILPES analiz seis publicaciones escogidas por varias razones: por
tener una cobertura internacional, preferiblemente mundial o latinoamericana, por ser representativas
de diferentes enfoques y por provenir de instituciones que gozan de un amplio reconocimiento.
CEPAL

Mediante un anlisis muy selectivo, se consigui delinear los rasgos ms sobresalientes del estado
del arte de los estudios prospectivos, lo que permiti a la CEPAL definir un primer ejercicio de prospectiva
sin precedentes. A continuacin se presenta una breve resea, basada en Cuervo (2012), de las
principales caractersticas de los estudios examinados.

1. Centro de informacin y estudios prospectivos internacionales

La proyeccin econmica y el anlisis de sensibilidad: predecesores de la prospectiva pero


de utilidad siempre vigente 2010, (CEPII, 2010). En estricto rigor, el estudio del CEPII debe
entenderse como un ejercicio de proyeccin econmica y simulacin de alternativas. Su
propsito principal es aportar informacin y reflexiones a la comunidad acadmica y poltica
de Europa, aunque es igualmente til para los analistas y polticos de otras regiones del
mundo. Asimismo, apunta a una visin de ellos como conjunto continental y de su cambiante
papel en el mundo, y de ofrecer informacin y elementos de juicio para la adopcin de
decisiones estratgicas por parte de las autoridades econmicas y polticas de Europa.
Ms que econmico, se trata de un ejercicio geopoltico, por contener una medicin de las
variaciones de la influencia relativa de los principales espacios econmicos en un plazo muy
largo, de cuarenta aos (2010-2050).

Este es un trabajo muy riguroso en trminos estadsticos y tcnicos, que solo fue posible
gracias a la base de datos sobre la economa mundial que el CEPII ha ido configurando.
Desde el punto de vista de la tcnica, es decir de la especificacin del modelo econmico
de base, aporta modificaciones interesantes que, sin embargo, no se reflejan mayormente
en las simulaciones; entre otras cosas, se adopta la energa como variable clave del modelo,
la identidad entre ahorro e inversin se cierra a nivel mundial, no nacional y se ponen en
consideracin las variaciones en los precios relativos.
84
2. Economist Intelligence Unit (EIU)

Prospectiva econmica para el mundo empresarial: anticipar cambios para alimentar la oportuna
toma de decisiones (2006). Este estudio de la EIU, que se especializa en la produccin de
informacin de alta calidad y muy oportuna, se realiz con el propsito de ser utilizada en
procesos de inteligencia econmica, es decir en investigaciones de mercados, exploracin
de tendencias y anlisis a fondo de fenmenos coyunturales. En este caso la calidad de
los resultados obedece al cuidadoso diseo de los instrumentos de recoleccin de la
informacin, y a la variedad y relevancia de los encuestados. El tipo de informacin utilizada
es, a diferencia del caso anterior, principalmente cualitativa y el horizonte de prospeccin
es de 15 aos (2006-2020).

En la introduccin se incluyen proyecciones de la economa mundial en las que no se indican


las fuentes de informacin ni las caractersticas del modelo econmico utilizado. El principal
aporte del estudio consiste en identificar las tendencias emergentes, es decir los cambios
y transformaciones que vienen dndose de manera relativamente marginal y que se perfilan
como posibles variaciones de mayor alcance y con mayores repercusiones. En el estudio
se enumeran tambin las tendencias provenientes del pasado que podran prolongarse por
perodos relativamente largos.

3. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos

Prospeccin pa ra la persuasin 2008. Este estudio tiene como principal objetivo persuadir
a los agentes econmicos y a los encargados de la toma de decisiones de la importancia
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de adoptar comportamientos acordes con la transformacin del sistema econmico, a fin


de que este sea sustentable y responda eficazmente al cambio climtico. El horizonte de las
proyecciones es de 22 aos (2008-2030).

Este estudio es una traduccin del argumento ecoeconmico al lenguaje prospectivo. El


razonamiento ms aceptado por los especialistas en la economa ambiental global se expresa
en trminos de los costos econmicos y humanos de la falta de respuesta a los problemas
actuales, y de los posibles costos de las polticas econmicas necesarias y de la identificacin
de los principales obstculos al cambio. Por consiguiente, se podra decir que su principal
objetivo es persuadir sobre los beneficios esperados de la aplicacin de adecuadas medidas
de poltica econmica ambiental y de sus evidentes ventajas en comparacin con el costo
de su aplicacin.

4. Pierre-Nol Giraud (2005)

El libre pensamiento al servicio de la prospectiva. Este texto de Giraud, observador altamente


calificado de la economa mundial, es representativo de decenas o centenas de trabajos
semejantes pero centrados en otros temas, basados en otros enfoques y con distintos
estilos. El estudio ilustra el enriquecedor y significativo aporte esperable de los observadores
especializados, conocedores en profundidad de temas especficos y que, gracias a no estar
comprometidos con empresas o instituciones, pueden identificar aspectos estratgicos que,
muy probablemente, quedaran excluidos de otros ejercicios. Su intencin no es convencer,
persuadir, anticipar o promover cambios, sino simplemente plantear interrogantes.

5. The Chicago Council on Global Affairs

Las percepciones sociales como fuente de anticipacin, 2010. Esta institucin es un observador 85
permanente de las percepciones del pueblo estadounidense sobre los asuntos extranjeros. Su
principal instrumento de investigacin es una encuesta anual de opinin pblica; la realizada
en 2010 tiene el inters de dejar un registro de percepciones marcadas por la crisis financiera
que se inici en 2008. Al igual que en el caso anterior, es una valiosa fuente de identificacin
de cambios de tendencia, pero desde la ptica del ciudadano comn y no de un especialista.

6. Proyecto del Milenio

Prospectiva global a fondo (2010). TMP (2010). De todos los estudios analizados, este
destaca por tratarse de un ejercicio prospectivo particularmente significativo. Su cobertura
es verdaderamente global, las consultas en que se basa son muy amplias y abiertas, y su
diseo permite ir ms all de la simple proyeccin de tendencias reveladas o, en el extremo
opuesto, de meras conjeturas elevadas a la condicin de previsiones.

Una de las pruebas ms elocuentes de la amplitud y profundidad del ejercicio es la identificacin


de 15 desafos globales de la humanidad que cubren, en forma de preguntas, los factores
ms significativos que han de afectar el futuro inmediato y a largo plazo de la humanidad:
sostenibilidad, democracia, valores, tecnologas, salud, instituciones y seguridad. La enumeracin
de las dimensiones claves puede ser muy til para determinar el alcance de las consideraciones
formuladas en cualquier ejercicio prospectivo. Otro aspecto destacable de este estudio es
la construccin de un indicador del estado del futuro al cual se le da seguimiento ao a ao.

En un examen ms reciente, Bitar ha identificado y analizado los principales ejercicios prospectivos


de cobertura mundial, y llegado a una conclusin semejante a la de Cuervo (2012) acerca del vaco de
reflexin sobre el futuro existente en Amrica Latina. Desde hace aos las grandes potencias vienen
CEPAL

explorando sistemticamente las tendencias mundiales y nuevos pases se han ido sumando a esta
tarea. La mayor capacidad se halla en EE.UU., tanto en el gobierno como en universidades, empresas
y centros de investigacin privados. El estudio ms reciente es Alternative Worlds: Global Trends 2030
(National Intelligence Council, 2012), elaborado a partir de extensas consultas con expertos de todo el
mundo. Para su elaboracin se encomiendan trabajos a muchas instituciones y personas. En particular
cabe mencionar Envisioning 2030: US Strategy for a Post-Western World (Manning, 2012), del Atlantic
Council. En la Unin Europea se aprecia un desarrollo similar. El ms reciente informe es Citizens in
an Interconnected and Polycentric World. Global Trends 2030, del Instituto de Estudios de Seguridad
de la Unin Europea [2012]. Tambin se han puesto a la vanguardia pases pequeos pero de gran
desarrollo, como Singapur y Finlandia. Tambin han dado pasos en esta direccin otros emergentes,
especialmente China, Corea del Sur, Rusia y Brasil (Bitar, 2013).

Escenarios desarrollados

Los escenarios desarrollados en algunos de los estudios mencionados merecen consideracin especial,
para compararlos con las visiones concebidas en etapas anteriores de la historia latinoamericana
(Cuervo, 2012). Dependiendo de las caractersticas del ejercicio, de sus prioridades y de las variables
consideradas, se construyen distintos tipos de escenarios cuya caracterstica predominante podra
ser la de constituir opciones o alternativas extremas. Tal vez el caso ms representativo y extremo
de alternativas contrastantes sean los escenarios desarrollados en el captulo dedicado a Amrica
Latina en 2010 Estado del Futuro (vase el cuadro III.2).

Cuadro III.2
Escenarios latinoamericanos

Dios es latinoamericano Desintegracin en el infierno


86 Sociedad: La brecha entre ricos y pobres
La educacin y el desarrollo alivian los efectos contina extendindose, y
desfavorables del crecimiento desciende el nivel de vida de
La regin en su conjunto experimenta una mejora los menos favorecidos.
considerable del ndice de Desarrollo Humano (IDH) El IDH de la regin desciende
abruptamente
Tecnologa: La mayor parte de la tecnologa
Made in Latin America se convierte en smbolo es importada y existen muy pocas
de calidad y tecnologa de punta empresas y escuelas dedicadas
El ndice de e-readiness (capacidad de usar las tecnologas de la a su difusin y desarrollo
informacin y las comunicaciones, TIC, para desarrollar la economa El ndice de e-readiness decrece
y realzar el bienestar) avanza positivamente en toda la regin en relacin con otras regiones
Economa: Crece el desempleo y se producen
Se reduce la brecha econmica entre Amrica hiperinflacin y estanflacin
Latina y las economas avanzadas
El PIB se incrementa sustancialmente en la regin
Medio ambiente: Se destruyen bosques, los
Los recursos naturales de Amrica Latina convierten glaciares se derriten, los
a la regin en nica en el mundo desiertos crecen y los ros, lagos
Las emisiones de CO2 per cpita se reducen hasta y mares se ven contaminados
convertirse en las ms bajas del planeta Se produce un rpido y considerable
aumento de las emisiones de CO2 y
otros indicadores medioambientales
revelan un rpido deterioro
Poltica: Varios Estados de la regin se ven
Gobiernos democrticos crean una gran afectados por la delincuencia, el
Amrica Latina con apoyo popular terrorismo, los enfrentamientos
Los niveles de corrupcin decrecen y se igualan tnicos y la demagogia
a los de las naciones avanzadas Amrica Latina registra los peores
niveles de corrupcin del mundo
Fuente: Proyecto del Milenio, 2010 State of the Future, 2010.

Aunque exclusivamente a partir del comportamiento de una sola de las variables claves,
la globalizacin, en el ejercicio de Economist Intelligence Unit se desarrollaron escenarios ms
matizados (vase el Cuadro III.3).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro III.3
La globalizacin como factor ordenador de escenarios a

Escenario base de globalizacin controlada, con un 65% de probabilidad de


concrecin. Supone un avance gradual de la liberalizacin comercial, restringido por
razones de seguridad, pero sin la presencia de grandes perturbaciones.
Escenario de globalizacin en retroceso, con un 20% de probabilidad de concrecin. Este escenario
respondera a un sentimiento proteccionista basado en razones de seguridad alimentaria y el impacto de
la tecnologa. En este caso se perdera un punto porcentual del crecimiento econmico anual medio.
Escenario de hundimiento de la globalizacin, con un 5% de probabilidad de concrecin,
basado en las semejanzas entre esta poca y las vsperas de las guerras mundiales. En caso
de concretarse, la economa mundial crecera apenas a un 1,4% anual en promedio.
Escenario de globalizacin desbocada, con un 10% de probabilidad de concrecin.
Se estima que se traducira en un crecimiento anual medio del 4%.

Fuente: Economist Intelligence Unit, Foresight 2020. Economic, industry and corporate trends, 2006.
aSe supone que la poltica de los Estados Unidos sera el principal factor determinante de la concrecin de cualquiera de los
escenarios previstos.

En el ejercicio del CEPII (2010) se construyeron escenarios con el propsito, usual en este tipo
de trabajos, de realizar una medicin de sensibilidad, es decir de determinar el grado de respuesta
de los resultados finales ante cambios de algunos de los supuestos bsicos del modelo. El escenario
de referencia es el descrito en el modelo correspondiente. Se analizaron las siguientes alternativas:
- bajos precios de la energa
- altos precios de la energa
- salto tecnolgico: aparicin de innovaciones que se traduciran en una alta capacidad de
sustitucin entre la energa y los dems factores
- economas cerradas: igualacin de los ahorros y la inversin en todas las economas
- convergencia: reduccin lineal de la divergencia de cada pas con respecto a la media 87
del conjunto
Las variaciones de los supuestos acerca de los costos de la energa no influyen mayormente
en la distribucin del poder econmico entre las grandes naciones Estos efectos benignos ponen
de presente que la energa tiene una contribucin menor sobre el crecimiento del PIB, en oposicin
con lo sucedido con las contribuciones del capital, la fuerza de trabajo y el crecimiento de la
productividad (CEPII, 2010).

Un ejercicio de prospeciva en la CEPAL

El breve examen del estado del arte es bastante revelador, y arroja algunos resultados esperables
y otros algo sorpresivos. Parte de lo esperable es la constatacin posibilitada por este examen
de la gran variedad y dispersin de enfoques, mtodos y estructuras institucionales existentes.
Las peculiaridades de los ejercicios de prospectiva responden, al parecer, a las necesidades
institucionales de quienes los emprenden. En este sentido, la CEPAL ha identificado la persistencia
de las desigualdades socioeconmicas, institucionales, productivas y territoriales de la regin como
uno de los principales obstculos al desarrollo (CEPAL, 2010 y 2012; CEPAL/ILPES, 2011).

Por tanto, la fase inicial del ejercicio de prospectiva llevado a cabo en el ILPES, cuyos
resultados se presentan en las siguientes secciones del documento, est destinada a ahondar
en el conocimiento de las brechas de igualdad y de su impacto. Cabe aclarar que esto significa
dejar de lado otros aspectos de la economa, de la sociedad y del desarrollo latinoamericano. Este
acotamiento debera contribuir a la buena calidad del ejercicio que, como lo demuestra el examen
realizado, no tiene antecedentes en la regin. Con este fin se dise y administr una encuesta a
CEPAL

un grupo amplio de especialistas en temas del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, a los que
se les consult sobre las proyecciones y perspectivas de la evolucin futura de las brechas de
igualdad ms importantes.

Estudio prospectivo sobre el clima de igualdad


en Amrica Latina y el Caribe

1. La encuesta

Sobre la base de las conclusiones del examen del estado del arte, el equipo de trabajo del ILPES
tom varias decisiones que definieron el perfil de la encuesta y del ejercicio prospectivo en general.
En primer lugar, el nfasis en la dimensin econmica parece conveniente y oportuno, habida cuenta
las caractersticas de la CEPAL como institucin y de la falta de reflexin prospectiva sobre esta en
la regin. En segundo trmino, dada la excesiva amplitud de esta dimensin, se consider tambin
conveniente y oportuno imprimirle al ejercicio un sello institucional propio, derivado del nfasis que
se le ha venido otorgando a las brechas identificadas en La hora de la igualdad (CEPAL, 2010). Estas
consideraciones explican los motivos que llevaron a incluir en la encuesta determinados temas y a
excluir otros. Se espera que en fases siguientes del ejercicio prospectivo esta restriccin temtica
se atene y puedan integrarse algunos temas adicionales que concuerden con la lnea de reflexin
que sirve de base a dicho documento y las propuestas que en l se presentan.

El proceso de diseo, prueba, rediseo y realizacin de la encuesta se prolong por cerca


de un ao. Se inici en noviembre de 2010, con un primer diseo y la realizacin de una prueba
piloto. La encuesta tuvo varias versiones preliminares, derivadas de las pruebas y los rediseos.
Una vez estructurada la versin definitiva, en octubre de 2011, se someti la encuesta a pruebas
tcnicas finales. Se la comenz a administrar durante la segunda semana de noviembre de 2011 y
88
en diciembre de ese ao se inici el procesamiento de la informacin. En el diagrama III.1 se ilustra
el esquema de trabajo aplicado por el equipo de prospectiva del ILPES y el grupo asesor.

Diagrama III.1
ESQUEMA DE TRABAJO PARA LA REALIZACIN DE LA ENCUESTA
Forma de trabajo

Secretara Ejecutiva y
Secretara Ejecutiva
Adjunta de la CEPAL

Grupo de directores de divisin


Aval y validacin al nivel poltico e institucional de los
avances de las actividades sobre temas generales.
Coordinacin de los ocho grandes temas

Grupo prospectiva del ILPES


Comit Asesor ad hoc
Director del ILPES

Pendiente:

Grupo de expertos de la CEPAL

Fuente: elaboracin propia.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Los propsitos de la encuesta determinaron algunas de sus caractersticas fundamentales.


En primer lugar, cada uno de los temas tratados tiene como trasfondo La hora de la igualdad. En
segundo lugar, en la mayora de los casos la pregunta est contextualizada, a fin de que aporte
informacin sobre el comportamiento de la variable en cuestin. En tercer lugar, en la mayor parte
de las preguntas se ofrecen tres opciones, correspondientes a la prolongacin de la tendencia actual
y a su empeoramiento o mejoramiento (el criterio de mejor o peor se basa en lo considerado
como deseable en La hora de la igualdad). Por ltimo, en cada pregunta se incluy un espacio para
la explicacin opcional de la respuesta. En el contexto de cada captulo y en trminos de contenido,
las preguntas tambin tienen una estructura uniforme. Estas se organizaron en dos categoras,
con el fin de indagar, respectivamente, sobre el desempeo de las variables o los indicadores ms
representativos de una dimensin de la brecha de igualdad y sobre la orientacin de las polticas
pblicas relacionadas con esta.
El nivel de respuesta a la encuesta fue muy satisfactorio y el porcentaje de preguntas no
respondidas fue razonablemente bajo. En efecto, se recibieron 195 respuestas a las 325 encuestas
enviadas, lo que equivale al 60% del total. Dado que a los encuestados se les sugiri responder
las preguntas relacionadas con aquellos temas en los que se sintieran competentes, el porcentaje
de preguntas no respondidas es muy bajo, del 1% y el 3%, pero el ndice de respuestas vara de
una seccin a otra (vase el cuadro III.4). Los encuestados decidieron libremente responder toda
la encuesta, solo una seccin o una combinacin de secciones. La seccin ms respondida fue la
primera, en la que participaron casi dos terceras partes del total de encuestados. Adems, cada uno
de los captulos sectoriales (secciones 2 a 6) o temticos registr un nivel de respuesta cercano a
la tercera parte de los participantes (entre un 29% y un 33%), con la excepcin de la seccin sobre
las brechas sociales (seccin 5), que recibi casi un 40% de respuestas. Finalmente, solamente
una quinta parte de los encuestados (17,95%) se consider competente con respecto a la totalidad
de los temas.
89
Cuadro III.4
Datos generales de la encuesta sobre el clima de igualdad

Nmero de Porcentaje
Seccin respuestas simple

1. Economa mundial y Amrica Latina 121 62%


2. Convergencia productiva (e insercin externa) 59 30%
3. El lugar importa: disparidades y convergencia territorial 59 30%
4. Empleo 46 24%
5. Las brechas sociales 70 36%
6. Estado, poltica, fiscalidad y pactos sociales: una ecuacin por construir 44 23%
7. Los desafos de largo plazo para el desarrollo con igualdad 76 39%
Nmero de encuestados que respondieron toda la encuesta 35
Total de encuestas respondidas 195 17,95%

Fuente: elaboracin propia.

2. El futuro de la igualdad

Con el fin de definir una primera imagen de las visiones de futuro de la igualdad que se reflejan en
las respuestas obtenidas, los resultados de la encuesta fueron procesados e interpretados conforme
a los siguientes criterios:

El futuro ms probable es el determinado por las opciones escogidas por la mayora de los
entrevistados.
CEPAL

El futuro deseable es el determinado por las respuestas que representan un pronstico de


cierre de brechas (el ideal) o se alejan de l.

El futuro en ciernes es el determinado por los elementos considerados semillas de cambio,


caracterizados por una alta incertidumbre y escasa posibilidad de prediccin.

El futuro ms probable

Como se indica en la seccin anterior, se ha denominado futuro ms probable al definido por


el conjunto de opciones escogidas por la mayora de las personas encuestadas, consideradas
como base de este pronstico. En este captulo no se aspira a dar una cuenta detallada de todos
y cada uno de los resultados de la encuesta, sino a presentar una interpretacin general de la
estructura de las respuestas.

El futuro ms probable de las brechas de igualdad se podra resumir en una sola frase:
desempeo socioeconmico aceptable sin cambio estructural. A modo de respaldo e ilustracin, a
continuacin se presenta un desglose de este pronstico en relacin con cada captulo de la encuesta.
En cuanto al crecimiento econmico, el pronstico revela un optimismo con respecto a la
situacin que se dara en un contexto de ausencia de cambios, expresada en tasas de crecimiento
del PIB. En efecto, el 62,6% de los encuestados estima que durante los prximos diez aos el
crecimiento del PIB per cpita ser superior a un promedio anual del 2%. Segn el 86,5% de las
estimaciones, Amrica del Sur seguir creciendo a un mayor ritmo que Mxico, Centroamrica y el
Caribe, cuyo comercio continuar orientado a los Estados Unidos. El 63,8% considera altamente
probable (ms del 70% de probabilidad) que Amrica del Sur profundice su especializacin en la
exportacin de materias primas.
90
Las brechas productivas no disminuyen y muestran resistencia al cambio. En efecto, el
75,8% de los encuestados estima que las tasas de inversin se mantendrn en los promedios
actuales; el 64,9% considera que se mantendrn las diferencias de productividad entre sectores;
el 75% estima que el rezago de productividad de la regin con respecto al resto del mundo se
mantendr o aumentar, y el 49,1% piensa que no habr variaciones en el rezago con respecto
a los Estados Unidos.
Se estima que las brechas territoriales se ampliarn a pesar de la existencia de polticas
que intentan mitigarlas: el 66,7% de los encuestados considera que la concentracin espacial
de la poblacin aumentar y el 56,6% que lo mismo ocurrir con la concentracin espacial de
la actividad econmica; un 92.8% de los encuestados opina que las diferencias de ingreso per
cpita entre distintos territorios (nivel subnacional) se mantendrn o aumentarn, y un 83% estima
que continuar la emigracin del campo a las ciudades de la poblacin con mayores niveles de
educacin y calificacin. No obstante, y en contraste con lo anterior, el 74,6% de los participantes
en la encuesta considera que existe una probabilidad superior o igual al 50% de que los pases
de la regin dispongan de fondos destinados a la cohesin territorial.
Se prev una continuacin del mejoramiento de los resultados sociales y de las polticas
pertinentes. Los primeros se consolidaran en virtud de la reciente, aunque aun leve, disminucin
de la desigualdad en la distribucin del ingreso. En lo que respecta a la continuacin de los
avances sociales, el 63,4% de los participantes considera que la generacin de empleo seguir
influyendo positivamente en la reduccin de la pobreza, el 62.2% estima que el diferencial
salarial entre hombres y mujeres seguir disminuyendo y el 92,9% opina que la cobertura de
la educacin preescolar se incrementar. Tambin son optimistas los pronsticos sobre la
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

indigencia, puesto que el 53% considera que los actuales niveles se reducirn. Finalmente, las
previsiones relacionadas con la concentracin del ingreso son menos optimistas, dado que el
44,3% de los participantes estima que los niveles actuales se mantendrn. El pronstico sobre
la insercin laboral de los jvenes tampoco es optimista, pues el 49,2% de los encuestados
opina que sus desventajas (expresadas en tasas de desempleo muy superiores al promedio) se
mantendrn o ampliarn (25,4%).
Se espera que el desempeo fiscal (recaudacin, inversin y gasto social) mantenga una
tendencia aceptable, aunque no se prevn transformaciones estructurales, ya sea de la tasa de
recaudacin o de la regresividad estructural. En cuanto a la tendencia positiva del desempeo
fiscal, el 52,6% de los participantes considera que la recaudacin crecer a tasas superiores a
la del PIB, el 71,4% estima que el gasto social per cpita seguir aumentando y el 56,4% prev
que aumentar la inversin pblica expresada como proporcin del PIB. Respecto de la falta de
cambios en el mbito fiscal, el 52,8% considera que pocos pases adoptarn pactos fiscales,
el 11,1% piensa que sern excepcionales y el 51,2% prev que la estructura de los impuestos
(progresiva o regresiva) se mantendr.
Finalmente, segn la mayora de los encuestados el cambio climtico continuar (el 76,7%
piensa que se agudizar) y se acentuarn sus impactos en el mbito social (el 76,7% opina que
incrementar la pobreza), en la agricultura (el 85,2% estima un impacto negativo) y en la energa
(el 50% prev un impacto negativo). Por otra parte, se espera una adaptacin de las polticas
pblicas en el sentido adecuado; especficamente, el 54,1% de los encuestados piensa que la
respuesta de la poltica econmica mejorar.

El futuro deseable

Esta imagen del futuro se elabor tomando como criterio de anlisis el grado de proximidad o de 91
distancia de las respuestas con respecto al clima de igualdad ideal o deseable. Se seleccionaron
todas las preguntas cuyas respuestas se pudieron clasificar en tres categoras: cierre de las brechas,
mantenimiento de las brechas y ampliacin de las brechas de igualdad. Solamente en el primer
caso se considera como futuro ms probable un acercamiento al ideal. En el grfico VI.1 se ilustran
esquemticamente los resultados.

Como ya se ha dicho, la encuesta se estructur tomando como referencia La hora de la


igualdad publicacin en la que se plantea, en detalle y en extenso, la necesidad de cerrar las
brechas de desigualdad existentes en la regin (CEPAL, 2010). Este cierre de brechas se entiende
como equivalente al futuro deseable o ideal, descrito como aquel en el que, sobre todo, se
espera que se manifiesten las siguientes tendencias: i) diversificacin de las exportaciones, en
las que se consolida la participacin de los bienes y servicios de mayor complejidad tecnolgica
y con mayor valor agregado; ii) aumento de la tasa de inversin, que pasa a representar cerca
del 25%; iii) consolidacin de una estructura productiva equilibrada en cuanto a su composicin
por tamaos de empresas; iv) reduccin de las diferencias de productividad entre sectores de
un mismo pas y entre la productividad de un pas y el resto del mundo; v) disminucin de la
concentracin espacial de la riqueza y las disparidades de ingreso entre distintos territorios;
vi) consolidacin de la descentralizacin; vii) reduccin sostenida de los ndices de pobreza e
indigencia; viii) mitigacin de las dificultades de insercin de los jvenes en el mercado laboral;
ix) aumento de la cobertura de la educacin preescolar; x) disminucin de la importancia del
sector informal; xi) refuerzo de la tasa de crecimiento de los salarios; xii) atenuacin de las
desigualdades salariales entre hombres y mujeres; xiii) reduccin de la desigualdad en la
CEPAL

distribucin del ingreso; xiv) incremento de la carga impositiva y correccin de su carcter


regresivo, y xv) sostenida consolidacin del gasto pblico social per cpita.
Por consiguiente, esta lectura del futuro consiste en determinar si en los pronsticos que
ofrece la encuesta se prev un acercamiento a la situacin deseable o una desviacin de esta.
Con esta interpretacin en mente, la situacin prevista podra resumirse en la siguiente frase:
futuro social moderadamente promisorio sin transformacin integral.
Como puede observarse, hay un marcado contraste entre las dimensiones sociales y
las restantes. Mientras las primeras son las nicas que presentan pronsticos significativos
de acercamiento al ideal, del 30% al 50%; en las dems dimensiones estos apenas superan el
20%. En efecto, se estima que la heterogeneidad productiva, las disparidades territoriales y las
diferencias de crecimiento entre Amrica del Sur y el resto de mundo se mantendrn invariables
o incluso se alejarn aun ms de lo deseable (vase el grficoIII.1). En cambio, la probabilidad
de que el empleo, las brechas sociales y la estructura fiscal se acerquen a la situacin deseable
es mayor, aunque nunca supera el 50%. Este contraste se aprecia con ms claridad en el grfico
III.2, en el que se observa que los pronsticos de cierre de brechas solamente alcanzan un nivel
significativo en los casos del empleo, las brechas sociales y el pacto social.

Grfico III.1
Mayores desviaciones del ideal
(En porcentajes)

Economa mundial y Amrica Latina Convergencia productiva Disparidades y convergencia territorial


Escenarios de brechas Escenario tendencial Escenario tendencial
100 100 100

80 80 80

60 60 60
92
40 40 40

20 20 20

0 0 0
4 7 8 9 10 13 13b 15
Nmero de pregunta

Cierre de brechas Mantenimiento de brechas Ampliacin de brechas

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de la encuesta sobre el clima de la igualdad, 2011.
Nota: las preguntas figuran en el anexo del presente documento.

Grfico III.2
Mayores aproximaciones al ideal
(En porcentajes)

Empleo Las brechas sociales Estado, poltica, fiscalidad y pacto social


Escenario tendencial Escenario tendencial Escenario tendencial
100 100 100

80 80 80

60 60 60

40 40 40

20 20 20

0 0 0
18 24 27 28 34 37
Nmero de pregunta

Cierre de brechas Mantenimiento de brechas Ampliacin de brechas

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de la encuesta sobre el clima de la igualdad, 2011.
Nota: las preguntas figuran en el anexo del presente documento.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Grfico III.3
Contraste entre los escenarios ms deseable y menos deseable correspondientes a las
dimensiones socioeconmicas
(En porcentajes)

Encuesta de la CEPAL
100

90

80

70

60

50

40

30

20
Economa Convergencia Disparidades Brechas
10 mundial productiva territoriales Empleo
sociales Pacto Largo
social plazo
0
4 7 8 9 10 13 13b 15 18 24 27 28 34 37 41 42 42b 45
Nmero de pregunta

Cierre de brechas Mantenimiento de brechas Ampliacion de brechas

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de la encuesta sobre el clima de la igualdad, 2011.
Nota: las preguntas del cuestionario pueden consultarse en la publicacin original o en lnea https://repositorio.cepal.org/
bitstream/handle/11362/27976/1/S2013618_es.pdf pp. 57-60.

Escenarios de ruptura

Esta ltima imagen del futuro se basa en la clasificacin de las respuestas de acuerdo con criterios
diferentes a los empleados en casos anteriores. En este solo se tomaron en consideracin las
preguntas cuyas respuestas pudieron clasificarse en dos categoras: continuidad o cambio. No 93
se tom en cuenta el significado preciso de lo que esta continuidad significa (empeoramiento o
mejoramiento de una situacin dada).

En el grfico III.4 se ilustran esquemticamente los resultados de este ejercicio. El rea


sombreada en azul corresponde al porcentaje de respuestas segn las cuales lo ms probable
es que se mantenga la tendencia actual, sea positiva o negativa. El rea en blanco, que ocupa el
resto del grfico, representa el espacio para el cambio y refleja el porcentaje de respuestas segn
las cuales se producir una ruptura de la tendencia, positiva o negativa. En trminos globales, las
respuestas revelan que la polaridad entre los cambios sociales relativamente positivos y los poco
halageos resultados en materia productiva tiene mrgenes de variacin ms reducidos que en el
resto de los componentes, es decir la economa mundial, las disparidades territoriales y el empleo.
En lo relacionado con la economa mundial, los mbitos identificados por los participantes
como los que plantean mayores interrogantes, caracterizados por una mayor incertidumbre y una
menor previsibilidad son los relacionados con el ritmo de crecimiento econmico mundial, de China
y de Amrica Latina. En contraste, los mbitos cuya evolucin se considera ms previsible y menos
sujeta a incertidumbre son las brechas de crecimiento entre Amrica del Sur y el resto del mundo,
la estructura de las exportaciones con predominio de productos primarios, la tasa de inversin
agregada y la orientacin de Mxico y Centroamrica hacia el mercado de los Estados Unidos.
El margen probable de cambio de todos los aspectos de la convergencia productiva se
considera relativamente limitado, lo que indica que prima el pronstico de continuidad de las
tendencias actuales.
CEPAL

Grfico III.4
Escenario Tendencial
(En porcentajes)

Encuesta de la CEPAL
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10 Convergencia Disparidades Pacto Largo


Economa mundial productiva territoriales Empleo Brechas sociales social plazo
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 13 13b14 15 16 17 18 19 20 21 23 24 25 26 27 28 30 32 34 36 37 39 43 45
Nmero de pregunta
Porcentaje del total de las respuestas Promedio del captulo

Fuente: elaboracin propia, sobre la base de la encuesta sobre el clima de la igualdad, 2011.

En el mbito territorial los mrgenes de cambio parecen ser bastante amplios, como lo
revelan las respuesta a la mayora de los temas considerados, con excepcin del carcter de las
migraciones. En lo relativo a los todos los aspectos del empleo, el margen de cambio e imprevisibilidad
es bastante alto, con la nica excepcin del aumento de los salarios del sector formal, cuyo lento
ritmo de crecimiento se considera que continuar.
En contraste con lo anterior, la impresin predominante es que las brechas sociales, el pacto
94
fiscal y la situacin a largo plazo mostrarn una mayor continuidad de las tendencias actuales. Las
nicas excepciones son las respuestas a los temas, relacionadas con la distribucin del ingreso y el
pacto fiscal. En el primer caso se considera que hay una alta posibilidad de que no siga mejorando,
mientras en el segundo se estima que la probabilidad de adopcin de un pacto fiscal podra no ser
tan baja como ha sido hasta ahora.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte B
Pilares y referentes del enfoque contemporneo
de la planificacin
Los Dilogos Ministeriales de Planificacin se disearon como un dispositivo para la construccin de
una plataforma de intercambio y aprendizaje permanente para la regin en materia de planificacin del
desarrollo. Sus primeras etapas fueron ya surtidas y tuvieron su natural culminacin en el XIV Consejo
Regional de Planificacin (CRP) realizado en noviembre de 2013 en Brasilia. Esta reunin y sus deliberaciones
posteriores, por ejemplo, en la Mesa Directiva del CRP darn lugar al diseo que esta plataforma de
intercambio y aprendizaje ha de tener para, por lo menos, los tres prximos aos (2013-2016).

A partir de noviembre de 2012 se hizo una amplia distribucin entre los Ministerios de
Planificacin (o afines) del cuestionario sobre Procesos e Instituciones de Planificacin Nacional
del Desarrollo, cuyas preguntas especficas se detallar en las secciones siguientes. A principios
de octubre de 2013 se haban recibido ya 15 respuestas y se haban realizado 9 entrevistas con los
Ministros o sus delegados.
El dispositivo concentr su mirada sobre la manera cmo los Estados nacionales desempean
las tres funciones bsicas de planificacin: prospectiva, coordinacin y evaluacin. Por razones
de tiempo y de enfoque se dejaron parcialmente fuera la planificacin sectorial y la subnacional
(gobiernos intermedios y locales), que se retomarn en etapas posteriores de los dilogos, as como
otros aspectos de la planificacin. Adicionalmente, el inters se centr en observar los procesos,
las organizaciones y las instituciones a partir de las cuales se ejercen las mencionadas funciones,
dejando de lado el anlisis de los contenidos del desarrollo. El estudio de estos contenidos es el
objeto central de otros estudios del ILPES.
95
1. La prospectiva

Se entiende a la prospectiva como el arte, la disciplina, a travs de la cual se construye el futuro. En


los trminos planteados en 2005: el futuro se construye mediante un delicado equilibrio sobre un
camino de doble va entre las realidades presentes y los escenarios posibles y deseables (Martin,
2005:11). Para aquel entonces sta se consideraba una funcin relativamente relegada, distante:
En los pases de la regin se ha abandonado por largos aos este ejercicio fundamental. El peso
de los problemas estructurales que se han ido acumulando en las economas y sociedades, junto
con la tirana del corto plazo, han redundado en este olvido (Machinea, 2005) (Martin, 2005:11).

Seis aos ms tarde (CEPAL, Espacios Iberoamericanos 2011), el ILPES tena una apreciacin
muy diferente: Se constata en Amrica Latina y el Caribe una revalorizacin de la construccin
de estrategias nacionales de desarrollo a 10, 15 o 20 aos (). En este proceso, se destacan la del
Brasil 2022, Colombia 2019, Guatemala 2032, Mxico 2030, el Per 2021 y la Repblica Dominicana
2030. Otros pases como Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica, El Salvador o Panam han
reeditado o continuado elaborando los tradicionales planes de desarrollo cuatrienales o quinquenales
(Espacios Iberoamericanos, 2011: 53), (vase el cuadro III.5).
CEPAL

Cuadro III.5
Amrica Latina y el Caribe: visiones nacionales de desarrollo en el largo plazo

Bolivia: prospectiva econmica y social 2000 2010 (PNUD, Cuaderno de Futuro 10, La Paz, 60 p.)
Brasil 2022 (Presidencia de la Repblica, Secretara de Asuntos Estratgicos, 104 p.)
Prospectiva Chile 2010. Construyendo el Chile Econmico del Futuro (Ministerio de Economa, Chile Innova, 33 p.);
Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos 2018 (Ministerio de Hacienda, 2010, 96 p.)
2019 Visin Colombia II Centenario (Resumen Ejecutivo, Presidencia de la Repblica, DNP, 60 p.)
Costa Rica Visin a Largo Plazo (Mideplan, Junio 2012, 334 p.)
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Repblica de Honduras. Visin de pas 2010-2038 y Plan de Nacin 2010-2022 (Presentacin al Congreso, 2010, 152 p.)
Visin 2030 Jamaica - Plan Nacional de Desarrollo
Visin 2030. El Mxico que queremos (Presidencia de la Repblica, 2006)
Plan Bicentenario. El Per hacia el 2021 (CEPLAN 2011, 286 p.)
Propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030 (Repblica Dominicana, Ministerio de
Economa, Planificacin y Desarrollo, Consejo Nacional de Reforma del Estado, 2011, 526 p.)
Dilogo poltico-social por Uruguay Logstico 2030 (Ministerio de Trasportes, junio
diciembre2011); Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

Fuente: Cuervo y Mttar, 2013.

Con el objeto de profundizar en el conocimiento de este proceso, se realiz un estudio ms


detallado de cuatro experiencias nacionales de particular inters: Brasil Tres Tiempos, Colombia
2019, Per 2030 y Repblica Dominicana 2030 (Rodrguez y Cuervo, 2013), que complementa la
informacin de los cuestionarios, cuyas preguntas se pueden consultar en el Anexo a este documento.

2. La coordinacin
96
Las funciones de coordinacin asociadas a la planificacin para el desarrollo se pueden agrupar en
dos grandes tipos o categoras. Estn, de una parte, los acuerdos polticos fundamentales entre el
estado y el mundo de las organizaciones productivas, y entre el estado y la sociedad civil (Martin,
2005: 15-16). Est, de otro lado, la coordinacin interna al aparato gubernamental, la cual, si bien
tiene un alto componente tcnico, es una funcin esencialmente poltica () De tal manera, el plan de
gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso
de construccin de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de un gobierno
moderno (Martin, 2005: 17).

Ramrez y Martnez (2009) ponen la coordinacin en un contexto amplio y completo, de


particular utilidad para el anlisis e interpretacin de las informaciones recogidas a travs del
cuestionario: Molina y Licha (2005) plantean la coordinacin como un proceso mucho ms
amplio y comprensivo, con las siguientes caractersticas: i) poltico y tcnico a la vez, dimensiones
inseparables que se constituyen en modo de gobernanza para generar legitimidad, aprendizaje y
efectividad; ii) participativo y concertado, porque responde a la necesidad de articular acciones
intersectoriales e intergubernamentales, y entre el gobierno y la sociedad civil; iii) horizontal y vertical:
al ser los gobiernos centrales decisores y ejecutores de polticas, ejercen una coordinacin vertical
(intergubernamental) y horizontal (intersectorial); y iv) con diferentes alcances: macro, meso y micro.
La coordinacin puede tener alcance regional, nacional o local, y responde a diversos niveles de
gestin poltica y tcnica (Ramrez y Martnez, 2009: 7).

3. La evaluacin

Bello propone los puntos de referencia a partir de los cuales puede ser analizada esta funcin bsica
de la planificacin: La evaluacin se define como aquella actividad que permite determinar el valor
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

del desempeo del sector pblico, sea en la forma de un programa, proyecto, ley, poltica sectorial,
etc. La evaluacin corresponde a una valoracin sistemtica de la concepcin, la puesta en prctica
y los resultados de una intervencin pblica en curso o ya concluida; tambin se puede valorar en
la fase de diseo (OCDE, 2010) (Bello, 2013: 33).

Este concepto debe tener su correlato en el montaje de un aparato que haga posible llevar a
cabo ese cometido general anunciado: Desde el punto de vista instrumental, la evaluacin pasa a ser
definida como un sistema conformado por un conjunto de procedimientos tcnicos utilizados para la
obtencin, procesamiento y diseo de informacin relevante. Su valor radica en asegurar informacin
veraz, pertinente, til y consistente que permita en lo interno: orientar la asignacin presupuestaria,
cautelar la calidad del gasto y la definicin de nuevas prioridades de programas; y en lo externo:
contar con elementos suficientes para responder de manera simultnea a las demandas de los
ciudadanos por mayor transparencia en la accin pblica y rendicin de cuentas (Bello, 2013: 35).

Planificacin para el desarrollo en el siglo XXI: regreso al futuro

Distintos estudios e investigaciones han puesto en evidencia la reactivacin y la creciente importancia


de la planificacin del desarrollo en los pases de ALyC durante este siglo XXI (Leiva, 2012). Este
regreso se produce en un contexto poltico, econmico, social e institucional novedoso. No se
trata, como era de esperar, de un regreso al pasado, sino de la actualizacin y adaptacin de la
planificacin a nuevas necesidades de poltica pblica y a nuevos desafos. La construccin de
visiones de desarrollo de largo plazo y la introduccin de la prospectiva como herramienta de poltica
pblica en este mbito es una de las ms significativas novedades de la prctica de la planificacin
en la ALC del siglo XXI. Es por esto que la hemos denominado planificacin para el desarrollo en
el siglo XXI, regreso al futuro. 97
A lo largo de esta seccin expondremos los rasgos originales y definitorios de la praxis
contempornea de la planificacin en ALyC. Los fundamentos de esta caracterizacin provendrn tanto
de las informaciones arrojadas por los cuestionarios y las entrevistas, como de las interpretaciones
que hacemos de las nuevas realidades regionales. Se comenzar proponiendo una actualizacin del
concepto de planificacin. Posteriormente se pondrn a consideracin los rasgos ms novedosos de
esa nueva praxis de la planificacin sintetizados en la idea y en el llamado a tomar como referencia los
sistemas de planificacin, no solamente sus funciones. Para terminar, se presentar un anlisis ms
detallado del ejercicio contemporneo de cada una de las tres de las funciones de la planificacin
analizadas a travs de los cuestionarios y de las entrevistas.
El concepto contemporneo de planificacin debe considerar los aportes y aprendizajes de
la prctica poltico institucional reciente, de la reflexin desde las ciencias sociales y de los nuevos
contextos sociales de la regin y de su papel en el mundo. En este sentido, se proponen las siguientes
consideraciones como punto de partida.
En primer lugar, en el mbito de la planificacin del desarrollo propiamente dicha, como
diversos estudios lo han demostrado, la prctica poltico-institucional de la planificacin se debilit
hace varias dcadas. No obstante, la disciplina de la planificacin y su prctica contaron con
muy importantes y valiosos nichos de experimentacin y desarrollo. En el campo corporativo, la
planificacin estratgica alcanz tal grado de difusin que adquiri el peso de paradigma dominante;
en el campo de la poltica pblica, las ciudades y los territorios (sub-nacionales) se convirtieron en
un laboratorio amplio y variado; a nivel sectorial, su uso mantuvo su vigencia, especialmente en
campos como la infraestructura fsica y la gestin de los recursos hdricos. Aparecieron y tomaron
fuerza inusitada disciplinas como el ordenamiento territorial, con propuestas, experiencias y muy
variados enfoques en materia de planificacin.
CEPAL

De otro lado, las teoras de la competitividad y del desarrollo econmico local, mantuvieron
la vigencia e inters de la planificacin, as como renovaron sus enfoques y perspectivas con la
introduccin de nuevos referentes y paradigmas: la complejidad, la accin comunicativa, la democracia
participativa, los nuevos derechos y valores sociales.
Finalmente, la estabilizacin monetaria, cambiaria, financiera y fiscal en Amrica Latina y el
Caribe, as como la revitalizacin de sus tasas de crecimiento econmico, abrieron la compuerta e
incluso crearon la necesidad de consolidar polticas pblicas de Estado, con estabilidad y permanencia,
en muchos casos alimentadas y orientadas por intervenciones integrales con visin de largo plazo.
La recuperacin de la inversin pblica en los aos recientes, por ejemplo, ha puesto de relieve la
necesidad de planificar con visin de mediano-largo plazo.
En esas condiciones, el concepto contemporneo de planificacin retoma las aspiraciones
fundamentales de la planificacin desde sus inicios y los pone en un lenguaje que permite incorporar
nuevos aprendizajes y desafos ms recientes. Como punto de referencia para la discusin y propuesta
de sntesis se plantea que: la planificacin es un acto poltico, una teora y una disciplina para la
creacin de sentido (de pertenencia de futuro) y la gobernanza multi-regional/inter-sectorial/pluri-
temporal del desarrollo. Veamos el contenido de cada uno de los tres componentes mencionados.

1. La planificacin como acto poltico

La Planificacin se erige como acto poltico; primero, porque en el sentido clsico de lo poltico, su
razn de ser es la bsqueda del bien comn, la construccin de lo que tal cosa pueda significar
en cada momento y lugar. Segundo, porque tiene como propsito contribuir a la orientacin de
acciones colectivas, no simplemente individuales; por tanto, privilegia la prctica, la aplicacin y
por qu no, la experimentacin.

98 Sin contradecir lo previamente dicho, puede afirmarse que la planificacin tambin es una
teora: una reflexin acerca de las formas, los medios, los contenidos y las repercusiones de las
acciones colectivas orientadas a la produccin de transformaciones. Posee un importante arsenal
de conceptos, de escuelas, de enfoques y de investigaciones orientadas a producir (este tipo de)
conocimiento bsico y aplicado.
Finalmente, la planificacin tambin es una disciplina, un oficio profesionalizado que
cuenta con escuelas, tradiciones de pensamiento, publicaciones, conceptos y mtodos. En este
sentido, cuenta con capacidades de formacin de personas, las cuales, adems suelen constituir
asociaciones y gremios a travs de los cuales se intercambia la experiencia, se certifica la calidad
de ciertos procedimientos, se crean canales y medios de formacin continua, de capacitacin y
aprendizaje permanentes.

2. La planificacin como creadora de sentido de pertenencia a una comunidad y a


sus aspiraciones de futuro

El desafo poltico ms importante de la planificacin es contribuir a la creacin de mecanismos


de coordinacin de las ideas, las voluntades y las acciones individuales. Esta coordinacin social
no se genera espontneamente y la sociedad despliega diferentes estrategias para conseguirla:
la cultura, la tradicin, la moral y las normas, la poltica, el mercado. Una de estas estrategias es
la planificacin y uno de los medios a travs de los cuales hace su contribucin a la mencionada
coordinacin es por medio de la generacin de acuerdos colectivos acerca de los fines, las metas
y los ideales colectivos. La conjugacin de estos ideales y aspiraciones se realiza, en el mundo
contemporneo, a travs de la idea de desarrollo. A travs suyo toman cuerpo, en metas concretas y
procedimientos precisos, los conceptos de bienestar, de calidad de vida, de igualdad, prosperidad,
democracia y participacin.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

La idea de desarrollo evoluciona as en tiempo y cambia con el lugar. Tiene puntos de referencia
universales como la declaracin de los derechos del hombre, constitutiva de las Naciones Unidas, o
el trabajo de la Comisin Bruntland, que inaugur oficialmente el concepto de desarrollo sostenible al
agregar a la econmica las dimensiones social y del ambiente, que hoy constituyen, juntos e inseparables,
los pilares del desarrollo. La planificacin para el desarrollo contribuye a la creacin de voluntades
colectivas y ayuda a regular la relacin entre los intereses particulares y generales. En este proceso de
constitucin y de cambio contribuye a la generacin de sentido de pertenencia a una comunidad (la
global, la nacional, la local), no solamente por lo que ella es, sino tambin por lo que ella aspira a ser.

3. Gobernanza multi-regional, inter-sectorial/pluri-temporal

La planificacin aporta una declaracin til para la movilizacin de voluntades colectivas. Esta
declaracin, sin embargo, no basta. Requiere del despliegue de los medios, de los procedimientos
y de los mecanismos que la hagan posible, realizable. Medios humanos, fsicos, financieros,
organizacionales e institucionales. Con el paso del tiempo este desafo gana en amplitud, hondura
y variedad. Requiere el despliegue de medios y herramientas cada vez ms especializadas a la
solucin de problemas especficos que tienden espontneamente a la autonoma y a la dispersin.
El indiscutible valor de la accin ultra especializada incrementa simultneamente la necesidad de
la gestin integral: por economa de recursos, por armona de resultados e impactos. Aparece
as la inaplazable necesidad de una adecuada gestin de enlaces, articulaciones, interacciones,
armonizaciones, acuerdos, concertaciones entre escalas, entre sectores, entre tiempos y entre los
tres conjuntos. As como en el plano poltico la planificacin contribuye a regular las relaciones entre
intereses individuales y colectivos, en el ejercicio de la accin institucional, su desafo es contribuir
al necesario equilibrio entre las acciones especializadas y el sentido de conjunto e integracin.

Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: 99


sus referentes actuales

En esta seccin se presentan las principales conclusiones del anlisis de los cuestionarios y de las
entrevistas utilizando como referencia el concepto de planificacin presentado en la seccin anterior.
De esta manera, se comenzar mostrando algunas de las afirmaciones que ilustran la idea de la
planificacin como acto poltico. En segundo lugar se destacarn las formas a travs de las cuales
la planificacin del desarrollo en ALyC est contribuyendo a la creacin de sentido de pertenencia,
a una comunidad y a un porvenir. En tercer lugar, el anlisis se enfocar a mostrar de qu manera
la prctica de la planificacin est dando salida a la gestin de las interacciones (multi-escalar,
inter-sectorial, pluri-temporal). Para terminar, se propondr la idea de pasar de un concepto de la
planificacin a partir de sus funciones, a otro que la entiende como sistema.

1. La planificacin como acto poltico

En anteriores documentos y publicaciones del ILPES (Martin, 2005), el aspecto poltico de la


planificacin estaba comprendido de la funcin de coordinacin. Por lo argumentado y sostenido a
travs de la definicin de planificacin previamente propuesta, se consider conveniente observarla
por separado. Es en lo poltico donde la planificacin encuentra sus fundamentos, sus alcances y
sus lmites; ms que una funcin de la planificacin, es su pilar.

Las afirmaciones y referencias a la planificacin como acto poltico hacen alusin a distintos
aspectos. Algunas de ellas asocian el resurgimiento y la revitalizacin de la planificacin con las
transformaciones en las visiones polticas de fondo relacionadas con el manejo de la economa; otras
destacan su papel como herramienta para la conduccin de procesos de cambio y transformacin
estructural; tambin se menciona su papel en el cumplimiento de obligaciones bsicas del estado.
CEPAL

En lo relacionado a las visiones polticas de fondo asociadas al resurgimiento de la planificacin vale


mencionar dos tipos de situaciones que han intervenido en este sentido: unas relacionadas con procesos
de reconciliacin, paz o de estabilizacin poltico institucional; otras vinculadas a las transformaciones
en la visin del estado, del mercado y de sus relaciones en la construccin del desarrollo.
Con relacin a lo primero, hay un conjunto de pases en donde la planificacin surge o bien
directamente, o bien como una fase posterior de consolidacin, de conflictos sociales y polticos de
fondo. En el caso colombiano, por ejemplo, la constitucin de 1991 surge de un referendo ciudadano
que coincide adems con una sucesin de procesos de negociacin poltica con grupos guerrilleros
que deponen las armas y se incorporan a la vida civil y poltica. La Asamblea Constituyente retoma as
visiones de estado y de pas muy variadas que, sin embargo, coinciden en la necesidad de consolidar
e institucionalizar el papel de la planificacin. Algo semejante sucede, casi una dcada ms tarde,
con las constituciones de Ecuador y Bolivia que dan salida a largos procesos de inestabilidad poltica
que, por fortuna, no estuvieron acompaados de violencia armada, como s fue el caso colombiano.
De otro lado, existen casos como el de El Salvador que, en contraste, pierde la planificacin con la
reinstalacin de la democracia en los noventa, al amparo de gobiernos liberales que la consideraban
instrumento propio del socialismo. A partir de 2009 el pas viene avanzando en el regreso de su
sistema nacional de planificacin.
En Guatemala, No obstante los esfuerzos de Segeplan para consolidar el Sistema Nacional
de Planificacin, todava el pas no cuenta con una visin socialmente consensuada respecto a
su horizonte de desarrollo en el largo plazo. Hasta ahora, el planteamiento del desarrollo se ha
sustentado en los Acuerdos de Paz desarrollados en 1996, pero que en el contexto de los cambios
sociales, polticos y econmicos ocurridos durante los ltimos 15 aos, es necesario considerar la
discusin de lo que ser la ruta estratgica del desarrollo para los prximos aos. Durante el ao
2012, como una iniciativa desde el Estado, se inici la formulacin de la Agenda de pasKatun,
100 nuestra Guatemala 2032 (Guatemala Cuestionario, 2013: 1-2).
Hay un conjunto importante de pases que consideran propicio al momento actual para
reconstituir la planificacin para el desarrollo, al menguar la relevancia de las tendencias neoliberales
de los aos 1990. Como ilustracin de esa mirada se considera la siguiente afirmacin: De forma
geral eu comentei os problemas quando mencionei sobre as dificuldades de coordenao e gesto
das polticas pblicas. Ele comea na nossa capacidade institucional de exercer a sua misso. E
isso mais complicado de se fazer quando ns herdamos um Estado praticamente estril, que teve
suas funes suprimidas, uma situao que, para piorar, foi legitimando na sociedade, na dcada de
90, uma viso negativa sobre o prprio Estado. Ento eu acho que o problema recorrente esse, de
reinventar a institucionalidade e as formas de operar do Estado. Associado a isso ns temos de melhorar
a nossa capacidade prospectiva, de modo a qualificar as escolhas e relacionar as aes setoriais
a nosso desejo maior de crescimento com reduo de desigualdades, de forma a potencializar os
efeitos das aes setoriais. Isso implica criar capacidade de articulao e coordenao, valorizando
os princpios democrticos e republicanos (Brasil Cuestionario, 2012: 12).
Se han mencionado hechos y procesos polticos pasados que determinan el curso de la
planificacin en algunos pases. En otras ocasiones, sin embargo, es la aproximacin al futuro y
a su posible contribucin al proceso de construccin de ste, lo que imprime el sello poltico de
la planificacin. En este sentido, hay varios casos en donde se menciona la planificacin como
necesidad poltica de gobiernos democrticos que, por medios republicanos, quieren promover
cambios sociales de profundidad: Por definicin, si un Gobierno, una fuerza poltica se plantea
el tema del cambio estructural e institucional, tiene que ponerse a hacer planificacin porque
sabemos que el cambio estructural e institucional solo se va a dar en el mediano y largo plazo, o
sea, tiene que planificar el proceso () por lo menos yo estoy convencido, de que la planificacin
para gobiernos democrticos, para gobiernos que creen en la democracia, para gobiernos que
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

quieren hacer transformaciones profundas, la planificacin no es una cuestin de aceptarla o no,


no es que tengamos opcin, es una necesidad y es un requisito para avanzar en estos fines (El
Salvador Entrevista, 2013: 3).
Por ltimo, pero no por ello menos importante, la presencia de la planificacin en las normas
constitucionales, las leyes y los arreglos institucionales de cada pas es la expresin ms formal de
su razn de ser poltica. Esta presencia y este grado de formalizacin poltica de la planificacin son
muy variados. Estas diferencias tienen en comn la presencia de acuerdos polticos de sustento,
aunque se plasmen legal e institucionalmente de forma muy diversa.
De una posible gradacin podran, a modo de ilustracin, tomarse dos casos ilustrativos
de esta variedad que, ms que ilustrar oposicin, ponen en evidencia la presencia de un sustrato
poltico semejante. Repblica Dominicana, de una parte, ech a andar un largo proceso de consulta,
participacin y modernizacin institucional que dio lugar a la expedicin de una visin de desarrollo
al 2030, plasmada posteriormente en una ley y, ms tarde, recogida en el plan del ltimo gobierno.
Este proceso tom al menos dos perodos presidenciales en su gestacin, diseo y preliminar
aplicacin y lo que va corrido de un tercer perodo que ha dado continuidad al proceso. Como podr
imaginarse, este largo proceso implic la movilizacin de voluntades amplias y variadas, sentando
las bases de una formalizacin e institucionalizacin muy original de la planificacin del desarrollo.
En Panam, por su lado, los acuerdos de Concertacin Nacional para el Desarrollo elaborados
en 2007 con la participacin del Estado, las organizaciones civiles, partidos polticos y la sociedad civil
sentaron las bases para el montaje de un sistema institucional menos amplio, pero no necesariamente
menos eficaz: A partir del 2008, el Gobierno identific la necesidad de normar la elaboracin de
planes y/o visin a largo plazo para el pas a travs de la Ley N. 34 de Responsabilidad Social
Fiscal. El Captulo IV de Programacin Financiera Plurianual, en su artculo N 16 Plan Estratgico
de Gobierno establece que al inicio de cada administracin, dentro de los seis primeros meses de
instalada, el rgano Ejecutivo adoptar un Plan Estratgico de Gobierno, enmarcado dentro de los 101
objetivos y metas que surgen de la Concertacin Nacional para el Desarrollo y su propio compromiso
electoral, el cual debe incluir una estrategia econmica y social, la programacin financiera a cinco
aos y un plan de inversiones pblicas indicativo a cinco aos, que establecern criterios para la
canalizacin del gasto pblico hacia sectores, programas y proyectos prioritarios a nivel nacional
(Panam Cuestionario, 2013: 1).

2. La planificacin como creadora de sentido

La forma precisa a travs de la cual la planificacin est contribuyendo a la creacin de sentido


de futuro y de pertenencia en los pases de Amrica Latina y el Caribe se analizar a travs de
las grandes metas y propsitos acordados en los planes de gobierno y de desarrollo de largo
plazo; de las declaraciones de visin acordadas durante estos procesos e informadas a travs
de los cuestionarios. Adicionalmente, por la importancia trascendental del tema, de manera muy
especial se examinarn los conceptos y las estrategias que se vienen proponiendo en materia de
desarrollo sostenible.
a) En los planes de gobierno y de largo plazo

La informacin directamente recogida por ILPES de planes de desarrollo y visiones de largo


plazo (Armijo, 2012) y obtenida a travs de los Cuestionarios (Dilogos de Planificacin) ratifica la idea
del papel de la planificacin en la creacin de imgenes, de proyectos de accin que contribuyen
a la coordinacin de (a lo menos) las voluntades del aparato gubernamental en su conjunto.
Adicionalmente, en numerosos casos, por razn de los procedimientos de consulta ciudadana y de
participacin de las cmaras de diputados y senadores, estos proyectos contribuyen tambin a la
generacin de sentido de pertenencia y apropiacin de las metas propuestas.
CEPAL

El contenido concreto de esos proyectos, de gobierno en algunos casos, de desarrollo de largo


plazo, en otros, presenta caractersticas muy propias del momento presente. Como puede observarse
a travs del Recuadro III.1, se organizan alrededor de temas originales, claramente distinguibles de
los temas orientadores en pocas anteriores: antes de los aos 1970 era la industrializacin, durante
los aos 1980 fue el ajuste, en los 1990 la apertura, la competitividad y la privatizacin.
Las metas de crecimiento y el ordenamiento de las cuentas pblicas son columnas vertebrales
que de alguna manera preservan la herencia obtenida a travs del enorme esfuerzo realizado por
nuestros pases para salir de la crisis de los 80s y mantener un clima de estabilidad fiscal, monetaria
y cambiaria. No se trata de un aspecto singular de la poca, pero no est, para nada, desvinculado
de los otros, ms novedosos: primero, la inversin pblica se restablece en su papel de contribucin
fundamental al crecimiento y la calidad de vida; la disminucin de la pobreza y la obtencin de mejores
condiciones de equidad aparece como uno de los elementos de presencia ms generalizada; la
gobernabilidad y la trasparencia y, finalmente, la seguridad ciudadana.

Recuadro III.1
Ejes, reas, prioridades temticas ms frecuentes en los planes nacionales de desarrollo
en Amrica Latina y el Caribe
a) Crecimiento Econmico, PIB per-cpita, Empleo, Competitividad: En la mayor parte de los pases estudiados se incluyen
metas cuantitativas sobre crecimiento econmico, PIB per cpita y empleo. Asimismo se incluyen metas relativas a
mejoramiento de los niveles de competitividad. De los pases analizados, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Costa
Rica, Repblica Dominicana, Guatemala y Per, establecen metas explcitas sobre crecimiento del PIB y del PIB Per
cpita, y de generacin de empleos formales. En el caso de Mxico, Repblica Dominicana se establecen metas de
competitividad. Sin embargo como en la mayora de los casos no se observan claramente los compromisos en materia
de polticas especficas industrial o de empleo que permitirn alcanzar los niveles de competitividad sealados.

b) Se establecen metas de presin fiscal y de estructura tributaria: Se observa que muchos planes incluyen metas
precisas de recaudacin fiscal, lo que implica impulsar polticas y fortalecer la administracin tributaria. Estos
102 compromisos en algunos casos de forma Para materializar estos resultados, es adems requerimiento reformar y
fortalecer las Instituciones, de manera a viabilizar los contenidos de las propuestas. Una novedad de los planes de
desarrollo es la fijacin de metas de nivel y de composicin de los ingresos tributarios. Por ejemplo, Per proyecta
al 2021 aumentar la presin tributaria a 20 puntos del PIB, desde un nivel base de 15,5 en el 2010, y modificar la
relacin de impuestos directos sobre indirectos del 41/59 actual a un 50/50. En Ecuador, se sealan las siguientes
metas: aumentar a 15 puntos del PIB la presin tributaria al 2013; alcanzar al menos una participacin del 50% de los
impuestos directos en el total de impuestos al 2013; aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del impuesto la
renta de personas naturales en el 2012; aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA y del impuesto a la renta
de personas naturales al 2013. En su Plan Brasil 2022, en el Eje Economa/Hacienda, se propone como Meta Lograr
una tributacin menos regresiva.

c) Pobreza y equidad: Todos los Planes consultados tienen como parte de sus prioridades, ya sea en ejes estratgicos,
objetivos o lneas de accin, metas relacionadas con derrotar o erradicar la pobreza. En algunos pases se distingue
la pobreza de la extrema pobreza o indigencia, y en algunos pases se proponen objetivos relacionados con disminuir
la pobreza rural (El Salvador y Repblica Dominicana).

En los planes estn muy presentes los indicadores y metas que expresan la necesidad de avanzar en una mejor distribucin
del ingreso. Cinco pases se comprometen a mejorar sustancialmente sus ndices de Gini (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Per, Repblica Dominicana), y Guatemala, tiene como meta incrementar su Indicador de Desarrollo Humano. No siempre
estn explcitas las condiciones macroeconmicas y las reformas que permitan viabilizar este tipo de resultado de
poltica a largo plazo. Las prioridades ms frecuentes que persiguen los pases en el rea social corresponden a las
reas temticas de pobreza, educacin, salud, nutricin, vivienda, trabajo, trabajo y gnero.

d) Se prioriza el gasto en infraestructura pblica: Gran parte de las metas relacionadas con Infraestructura pblica
se relaciona con la necesidad de mejorar los servicios bsicos y otros activos sociales (ver Plan de Bolivia), como
acceso al agua potable y saneamiento, recoleccin y tratamiento de residuos slidos, dotacin de energa elctrica,
entre otros. En los casos de Colombia, Ecuador y en el reciente Plan de Costa Rica se establece un componente de
identificacin de los proyectos de inversiones para los aos que contempla el Plan. Colombia tambin establece un
plan plurianual de presupuesto de inversin. La totalidad de los pases incluyen metas relativas a la reduccin y/o
erradicacin de la pobreza con un plazo de 2020, 2021, 2019, 2030.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro III.1 (conclusin)

e) Seguridad Ciudadana: Del total de los pases analizados gran parte tambin comprometen metas relacionadas con
seguridad ciudadana, entre las ms frecuentes se encuentran la disminucin de la tasa de homicidios. Esta prioridad
tan marcada en la mayor parte de los pases analizados es un reflejo de las preocupaciones ciudadanas. No en vano
el Latino barmetro menciona a la seguridad ciudadana como un problema donde los ciudadanos se consideran muy
vulnerables. Llama la atencin que las estrategias para enfrentar estas prioridades de poltica se enmarcan en una
dimensin sectorial (abarcando a los Ministerios de Seguridad, del Interior, Polica, Poder Judicial, etc.), pero las
metas comprometidas en general son asumidas individualmente por una sola institucin o programa. Por el contrario
deberan incluirse como metas compartidas.

f) Estado- Administracin Pblica, Gobernabilidad y Transparencia: Se revaloriza el papel del Estado y de la Administracin
Pblica. Dentro de los Ejes o reas prioritarias, en la totalidad de los Planes est presente el tema del Estado y de la
planificacin, reforzando la idea de construir capacidades institucionales que permitan la implementacin de polticas
pblicas integradas y consistentes. La administracin pblica, a travs del conjunto de sus organizaciones, recursos
humanos y arreglos institucionales, constituye el eje para operacionalizar los objetivos estratgicos delineados en los
planes de desarrollo. As, un pre-requisito de la Planificacin para el Desarrollo es la planificacin del propio sector pblico.

Fuente: Armijo, 2012: 25-28.

b) Las visiones de desarrollo

Veamos las razones por las cuales los aspectos mencionados se consideran originales y la
informacin adicional aportada a travs de los Cuestionarios, consignada en el recuadro III.2.
La fijacin de metas de crecimiento econmico no es un componente novedoso de los planes
de desarrollo ni de las visiones de largo plazo en Amrica Latina y el Caribe; es, ms bien, uno de
los aspectos que ha solido comprenderse como la columna vertebral de los procesos de desarrollo.
Antes de la crisis de los aos 1980 dicho crecimiento estuvo asociado con la industrializacin y la
sustitucin de importaciones. Despus del lapso impuesto por la dcada perdida de los aos 1980,
en la dcada de los 90s apareci asociado, no con una actividad econmica en particular, sino 103
con la insercin al mercado global, la reorientacin del Estado (privatizacin, desregulacin) y la
competitividad. Esta aproximacin no desaparece durante el siglo XXI pero, como permite apreciarlo
el recuadro 2, se acompaa de una aproximacin novedosa relacionada con la industrializacin de
la produccin y exportacin de bienes primarios y la diversificacin de la estructura productiva.
Los estudios y las estimaciones de la CEPAL (Perrotti y Snchez, 2011) ayudan a comprender
por qu la presencia de la inversin pblica en los planes de desarrollo es un aspecto novedoso.
Con las reformas institucionales de los aos 1990 se disminuy el papel y el peso de la inversin
pblica en infraestructura y se incentiv el crecimiento de la privada. No obstante, la disminucin
de la primera no fue compensada por el aumento de la segunda, quedando as un balance de
disminucin del volumen total de la inversin en infraestructura.
De otra parte, la pobreza y la equidad han sido parte del discurso poltico latinoamericano
y han tenido amplia presencia en los planes de desarrollo y gobierno. La novedad, en este caso, se
relaciona ms con un aumento en la credibilidad del propsito, sustentada en las cifras de descenso
en los ndices de pobreza y ms recientemente, incluso, de desigualdad. Es igualmente destacable
(vase el recuadro 2) la variedad de aproximaciones propuestas, no necesariamente contradictorias,
pero s expresivas de las mltiples dimensiones del problema: dignidad, justicia, pobreza extrema,
equidad, universalidad, inclusin, igualdad, solidaridad,
En los temas relacionados con el papel del estado, es de notar la gran diferencia con el
pasado debido a la progresiva desaparicin o debilitamiento de los programas de privatizacin y
desregulacin. En el presente, como seala Armijo (2012), las preocupaciones se articulan alrededor
de la consolidacin de capacidades institucionales que permitan la implementacin de polticas
pblicas integradas y consistentes. Finalmente, la seguridad ciudadana como tema de poltica
pblica pone en evidencia la aparicin de una problemtica que en pocas anteriores no tena
CEPAL

la importancia actual y cuyas manifestaciones contemporneas son tambin muy singulares. La


informacin de los Cuestionarios (vase el recuadro III.2) arroja informacin importante y novedosa
por el papel destacado que juega el fortalecimiento de la democracia, de la participacin, la libertad
y el ejercicio de la ciudadana. Estos conceptos, sin embargo, no dan lugar a la desaparicin de
otros enunciados como la modernizacin, la eficiencia y la descentralizacin que fueron nodales
durante la dcada de 1990.

Recuadro III.2
Visiones del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe
Bolivia: En el 2025 los bolivianos y bolivianas viviremos en un Estado fuerte que ha consolidado y profundizado el
camino hacia el Vivir Bien. Un Estado que ha logrado industrializar sus recursos naturales y diversificar su matriz
productiva, y que ha alcanzado la seguridad alimentaria con soberana, donde la produccin est pensada para la
reproduccin de la vida, en el marco del respeto a la Madre Tierra. Un Estado caracterizado por brindar el acceso
universal y equitativo a los servicios bsicos, y por haber erradicado la pobreza extrema (Plan de Desarrollo Econmico
y Social 2012-2016) (Bolivia Cuestionario, 2013: 1).

Colombia: El documento Visin Colombia II Centenario 2019 se rige sobre dos principios bsicos: a) Consolidar un modelo
poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad; b) Afianzar un
modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad
social. Estos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos: a) Una economa que garantice mayor
nivel de bienestar () b) Una sociedad ms igualitaria y solidaria ms igualitaria y solidaria () c) Una sociedad de
ciudadanos libres y responsables d. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos (Colombia Cuestionario, 2013: 2)

Ecuador: La Estrategia de acumulacin y redistribucin en el largo plazo en su fundamento propone la transicin del pas
desde un modelo econmico primario exportador a un modelo terciario exportador de servicios y bio-conocimiento. Para
el efecto se plantea cuatro perodos de cambio, en los que el centro de atencin es la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la poblacin en los territorios, a travs de procesos de generacin de riqueza que resulten sostenibles en
104 el tiempo (Ecuador Cuestionario, 2013: 1).

El Salvador: La visin de El Salvador es la de una economa pujante, integrada y diversificada, con una estructura
social equitativa e inclusiva y con una democracia fortalecida y consolidada (El Salvador Cuestionario, 2013: 1).

Honduras: La Visin de Pas est conformada por 4 Objetivos Nacionales, 23 Metas de Prioridad Nacional y 65 Indicadores
de Seguimiento: Objetivo 1: Una Honduras sin pobreza extrema, educada y sana, con sistemas consolidados de previsin
social. () Objetivo 2: Una Honduras desarrollndose en democracia, con seguridad y sin violencia () Objetivo 3:
Una Honduras productiva, generadora de oportunidades y empleos dignos, que aprovecha de manera sostenible sus
recursos naturales y reduce al mnimo su vulnerabilidad ambiental () Objetivo 4: Honduras con un Estado moderno,
transparente, responsable, eficiente y competitivo (Honduras Cuestionario, 2013: 1-2).

Panam: La Visin para Panam est consignada en el Plan Estratgico de Gobierno2010-2014. Se llev a cabo un
anlisis cuidadoso de los sectores econmicos del pas para identificar las reas donde la inversin pblica y la accin
gubernamental rendiran la mejor rentabilidad en trminos de crecimiento econmico y generacin de empleo (Panam
Cuestionario, 2013: 2)

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

c) El desarrollo sostenible como eje transversal

En esta construccin de sentido de pertenencia y visin de futuro, los Dilogos Ministeriales


de Planificacin quisieron mirar con especial atencin la manera como los pases estn concibiendo
y el papel que le estn otorgando al desarrollo sostenible. El recuadro III.3 recoge las principales
afirmaciones aportadas en este sentido a travs de los cuestionarios.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro III.3
Papel y contenido del desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe
Bolivia: El ttulo III de la constitucin establece el desarrollo rural integral sustentable como parte fundamental de las
polticas econmicas del Estado y hace un especial nfasis en la seguridad y en la soberana alimentaria, as como en
la generacin de polticas pblicas con participacin social orientadas a conservar, proteger y aprovechar de manera
sustentable los recursos naturales y la biodiversidad (Bolivia Cuestionario, 2013: 2).

Brasil: Que o Brasil seja reconhecido pelo seu modelo de desenvolvimento sustentvel, bem distribudo regionalmente,
que busca a igualdade social com educao de qualidade, produo de conhecimento, inovao tecnolgica e
sustentabilidade ambiental; e por ser uma Nao democrtica, soberana, que defende os direitos humanos e a liberdade,
a paz e o desenvolvimento no mundo (Brasil Cuestionario 2012: 2).

Colombia: En el resumen ejecutivo de la Visin Colombia 2019 se plantea que en 2019 Colombia deber alcanzar sus
metas de desarrollo econmico y social con fundamento en el aprovechamiento sostenible del medio ambiente, los
recursos naturales y la biodiversidad. Agrega que deber para esto enfatizarse en la inclusin de criterios ambientales
en los procesos de planificacin sectorial y territorial, y definir un marco regulatorio moderno y eficaz (Colombia
Cuestionario, 2013: 3).

Costa Rica: Se le otorga un papel importante a elementos que permitan la transicin hacia una economa de bajas
emisiones de carbono. En ambos documentos se define un eje relacionado con el medio ambiente y proteccin de
recursos naturales (Costa Rica Cuestionario, 2013: 1).

Ecuador: La Constitucin de la Repblica en su artculo No. 395 reconoce como principio ambiental, la garanta por
parte del Estado de un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad
cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneracin natural de los ecosistemas, y asegure la
satisfaccin de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. Se hace especial mencin de la gestin de
los recursos naturales no renovables, la produccin y uso de energas de fuentes renovables y el ahorro energtico
(Ecuador Cuestionario, 2013: 5).

El Salvador: En el Plan Quinquenal de Desarrollo se establecen dos objetivos estratgicos que implican visin de mediano
y largo plazo; uno de ellos se refiere a sentar las bases para instaurar un nuevo modelo de crecimiento y desarrollo
integral, que sea sustentable e inclusivo. Con el otro objetivo se persigue profundizar y consolidar la democracia.
105
La visin de sustentabilidad se incorpora como un tema trasversal en la estrategia de intervencin y se incorporan
temas de reduccin de la vulnerabilidad socio ambiental y prevencin del riesgo (El Salvador Cuestionario, 2013: 2). En
relacin a lo ltimo, se menciona que el pas desarrolla un enfoque indito de adaptacin al cambio climtico, as como
se valora la existencia de la Secretara para Asuntos de Vulnerabilidad; la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial,
la inversin en la prevencin de riesgos y el fortalecimiento de la organizacin ciudadana para la prevencin, alerta y
atencin en casos de desastres (El Salvador Cuestionario, 2013: 3).

Guatemala: El Sistema Nacional de Planificacin propone construir la continuidad lgica de los planes territoriales
de ordenamiento y desarrollo con los programas de inversin pblica, lo que implica, armonizar la relacin entre
las necesidades desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el Presupuesto General de la Nacin (Guatemala
Cuestionario 2013: 3).

Honduras: Existen dos lineamientos estratgicos dentro del Plan de Nacin que se relacionan al tema de de desarrollo
sustentable: El Lineamiento Estratgico 1, Desarrollo Sostenible de la Poblacin, contempla entre sus desafos alcanzar
una economa slida y en crecimiento, consistente con la evolucin demogrfica del pas; El Lineamiento Estratgico 7,
Desarrollo Regional, Recursos Naturales y Ambiente, contempla entre sus desafos alcanzar mejoras sustanciales en
temas de utilizacin eficiente del territorio, reduccin de la vulnerabilidad fsica, reduccin de la prdida de cobertura
forestal, utilizacin neta de recursos hdricos y la capacidad de represamiento para fines productivos, incremento de
la oferta energtica mediante el uso de fuentes de energa renovable, incremento de tierras productivas con sistemas
de riego, aprovechamiento del recurso hdrico para consumo humano e industrial, licenciamiento a las municipalidades
en gestin ambiental, y restauracin de tierras de vocacin ambiental (Honduras Cuestionario, 2013: 3).

Per: Los recursos naturales se aprovechan en forma sostenible, manteniendo una buena calidad ambiental. Adems
este enfoque de desarrollo sustentable se puede observar principalmente en los ejes 1, 2, 4 y 6, de los seis que contiene
el Plan Bicentenario: 1. Derechos fundamentales y dignidad de las personas; 2.Oportunidades y acceso a los servicios;
3. Estado y gobernabilidad; 4.Economa, competitividad y empleo; 5.Desarrollo regional e infraestructura; 6.Recursos
naturales y ambiente (Per Cuestionario, 2013: 2).
CEPAL

Recuadro III.3 (conclusin)

Repblica Dominicana: Se observa que ya en la visin pas de largo plazo aparece el concepto de desarrollo sostenible
mediante el impulso de un modelo que se oriente a la competitividad, y asegure un desarrollo territorialmente equilibrado
e integrado. La Estrategia Nacional de Desarrollo, articula cuatro ejes estratgicos, en dos de los cuales se aborda
el tema de la sustentabilidad: el tercer eje procura una economa sostenible, integradora y competitiva; y el cuarto
eje procura una Sociedad de Produccin y Consumo Ambientalmente sostenibles, con adaptacin al cambio climtico
(Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 3).

Uruguay: El papel otorgado al desarrollo sustentable ocupa un lugar central, como puede deducirse de los elementos
indicados en las Directrices nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo sostenible, Poltica energtica Uruguay
2030, Planes de Uso y manejo del suelo (Uruguay Cuestionario, 2013: 2).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

El desarrollo sostenible como propsito de pas aparece en la casi totalidad de las respuestas
y de la informacin aportada a travs de los cuestionarios. En algunos, incluso, casos hace parte del
enunciado general y del concepto bsico mismo del desarrollo: sustentable-sustentvel; humano
sostenible; integral, sustentable e inclusivo. No obstante, en el significado que se le asigna se observan
dos vertientes o matices, unos, en donde la sostenibilidad es un propsito general multidimensional
y plurisectorial y, no exclusivamente referido al uso y gestin de los recursos naturales. Otros, lo
entienden ms cercano a la idea de sustentabilidad y, por tanto, lo refieren ms directamente a
estos recursos.
Aparte de los enunciados generales, los diferentes pases hacen algunos nfasis especficos,
relacionados con temas de particular relevancia para ellos. En algunos casos la sostenibilidad
aparece claramente articulada con aspectos especficos o problemas particulares del desarrollo:
aprovechamiento de los recursos naturales; desarrollo agropecuario, seguridad y soberana alimentaria;
ordenamiento territorial y usos del suelo; vulnerabilidad y riesgos socio ambientales.
106
Estos nfasis temticos se conjugan con orientaciones estratgicas singulares. En ocasiones
se trata de estrategias de hondo calado y, en otros, de orientacin ms precisa e instrumentalizables.
Entre las primeras vale la pena mencionar las que hacen referencia a la cultura de produccin y
consumo; a la bsqueda de una economa con bajas emisiones de carbono-ahorro energtico; uso
eficiente del territorio; al papel de la organizacin ciudadana; los marcos regulatorios y los criterios
de planificacin sectorial y territorial; as como menciones a la necesidad de promover una extraccin
responsable de los recursos naturales.

Planificacin como gestin de las interacciones

Uno de los desafos ms propios y caractersticos de la planificacin es hacer una adecuada gestin
de las interacciones. Este desafo ha sido conceptualizado de muy diversas formas, no solo por razn
de las diferencias de concepcin, sino principalmente por la multiplicidad de perspectivas que posee.

Cules son las distintas formas de plantear los desafos de la planificacin a este nivel?: en
trminos de conocimiento se le formula el imperativo de integrar los distintos saberes, no solamente
entre los tcnicos y los especialistas de las diferentes ramas, sino tambin con los polticos y los
ciudadanos; en trminos organizacionales, se le propone la conjugacin de esfuerzos interinstitucionales
e inter-sectoriales; a nivel gubernamental, se confronta a la necesidad de articular los diferentes
niveles territoriales (nacional, intermedio, local); en el plano de lo temporal, se le plantea la necesidad
de armonizar las perspectivas de corto, mediano y largo plazo.
Cmo manejar un adecuado equilibrio entre la parte y el todo? Cules son las restricciones
y alternativas para dar respuesta a este desafo? Son las grandes interrogantes que la planificacin
confronta y que han sido sintetizadas en la ltima parte del concepto que de ella se ha propuesto:
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

la gobernanza multi-escalar/inter-sectorial/pluri-temporal del desarrollo. Este desafo no hace


referencia exclusiva a alguna de las tres funciones de la planificacin (prospectiva, coordinacin y
evaluacin) sino que atae a las tres. Evidentemente a nivel de cada una de estas funciones tiene
expresiones diferentes, dimensiones distintas, niveles de complejidad especficos. A pesar de esas
particularidades es posible encontrar algunas prcticas y algunas estrategias comunes. El propsito
de esta seccin ser dar cuenta de las ms importantes.

Recuadro III.4
El amplio desafo de las articulaciones
Argentina: La coordinacin, tanto entre sectores como entre escalas de gobierno, es uno de los mayores problemas
estructurales de la gestin pblica (): diferentes temporalidades, organizacin federal, potestades sobre los recursos,
la ausencia de una cultura organizacional de trabajo interdisciplinario y, por otro lado, la escasez de plataformas
institucionales que lo favorezcan (Argentina Cuestionario, 2013: 5)

Guatemala: El reto principal que enfrenta la planificacin en la actualidad es superar la desarticulacin estructural
que se ha venido gestando con los aos, entre los procesos de: formulacin de polticas pblicas, los ejercicios de
planificacin (sectorial y territorial), la programacin operativa y la de presupuestacin del gasto y la inversin pblica,
tanto sectorial como territorial, as como la optimizacin de los aportes de la cooperacin internacional (Guatemala
Cuestionario, 2013: 8).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

1. Articulacin de escalas de tiempo

La relacin entre planificacin y prospectiva es uno de los mbitos en donde este desafo aparece
de manera ms evidente (vase el recuadro III.5). Mientras la primera piensa en plazos generalmente
correspondientes a la duracin de los perodos de gobierno; la segunda lo hace en escalas que
trascienden de lejos estos estrechos lmites. En las menciones encontradas a este respecto en los 107
cuestionarios y entrevistas se encuentra que, por ejemplo, la prospectiva se introduce con el propsito
de promover acciones y polticas estables, menos vulnerables a los cambios de administracin y
gobierno; se le piensa, en otras ocasiones, como estrategia para la generacin de acuerdos de
Estado, o bien, como medio de propiciar pactos sociales amplios de mayor ambicin y alcance.
Como los mismos cuestionarios lo sugieren, si bien los ejercicios prospectivos han aportado una
imagen de referencia que contribuye a articular esfuerzos y proyectos, ha carecido de mecanismos
ms precisos para traducir sus propuestas en acciones concretas de poltica pblica13 .

Recuadro III.5
De la prospectiva a la planificacin
Los inconvenientes son de diversa ndole, pero en el fondo se identifica una causa general y es la cultura institucional
pblica de actuar sobre el corto plazo y considerar el futuro como poco relevante y factible de construir desde el
presente. En ello contribuye que la normatividad vigente ordena y regula procesos de planificacin para cada perodo
de gobierno. Los ejercicios prospectivos tienden a considerarse como acadmicos, sin vinculacin con los tomadores
de decisiones y las prcticas ejecutoras gubernamentales. La concepcin vigente de lo poltico y el propio juego poltico
le restan relevancia a las propuestas que de los ejercicios que de ello se derivan (Colombia Cuestionario, 2013: 6)

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

13 La prospectiva, como parte del ejercicio de planificar, es la primera tarea a emprender, especialmente cuando se trata
apuntar al mediano- largo plazo. Siguiendo a Alonso Concheiro, la prospectiva es un ejercicio esencialmente reflexivo que
arroja escenarios deseables y visiones de futuro; la tarea de la planificacin es liderear el proceso para materializarlos, es
decir, llevar la reflexin a la accin. Vase Antonio Alonso Concheiro, Prospectiva y Planeacin, Ponencia presentada en
el Seminario Experiencias de planeacin en Amrica Latina y el Caribe, Lima, Per, noviembre 2011
CEPAL

Como condiciones de base que han favorecido la bsqueda de propsitos y miradas de accin
de largo plazo cuentan las siguientes: por una parte, los favorables resultados obtenidos gracias a la
estabilidad que durante los aos 90 adquirieron y durante los 2000 mantuvieron, las polticas fiscal,
monetaria y financiera de los pases de Amrica latina y el Caribe. Estas experiencias no solo crearon
un efecto demostracin que incentiva nuevas bsquedas sino que adems, contribuyeron a la
constitucin de un clima general que permite pasar de la resolucin de lo inmediato a la posibilidad
de ampliar la mirada y fijarse objetivos de largo aliento. De otro lado, la posibilidad de la reeleccin
presidencial tambin ha servido de incentivo y en algunos casos ha hecho posible la continuidad
de algunos esfuerzos de poltica pblica (vase el recuadro III.6).

Recuadro III.6
Estabilizacin y pensamiento de largo plazo
Brasil: As perspectivas so promissoras. Superados desafios que vinham concentrando os esforos da administrao
pblica nas ltimas dcadas, como o controle da inflao crnica, a vulnerabilidade externa e as elevadas taxas
bsicas de juros, o Brasil ingressa em perodo propcio ao fortalecimento da funo planejamento e ampliao dos
investimentos pblicos e privados, com vistas a desenvolver o pas no sentido de realizar os objetivos fundamentais
da Repblica (Brasil Cuestionario, 2012: 3-4).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

En otros casos la posibilidad de pensar un perodo de gobierno constituye ya un lapso de


largo plazo. En estas circunstancias la planificacin como herramienta de gestin de gobierno
contribuye a la construccin de propsitos de largo plazo que, con el correr del tiempo, han ido
abriendo la posibilidad de seguir ampliando los lapsos de accin a travs de la prospectiva. En
algunos casos este proceso ha incidido tambin sobre los niveles locales y territoriales de gobierno
(vase el recuadro III.7).
108
Recuadro III.7
De la planificacin a la prospectiva
Bolivia: A partir del ao 2006, Bolivia inicia una nueva etapa en su historia, la cual busca la construccin de un
nuevo Estado, esta nueva mirada queda plasmada en la Nueva Constitucin Poltica del Estado, cuyos lineamientos
estratgicos fueron establecidos primeramente en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011. Posteriormente el Plan
de Desarrollo Econmico y Social 2012-2016 (PDES), propone una visin al 2025, refrendada por el Presidente de la
Repblica a travs de los lineamientos estratgicos de la agenda 2025 (en construccin) (Bolivia Cuestionario, 2013: 1).

Guatemala: Durante el ao 2012, la mayora de los planes de desarrollo han trascendido el cambio de autoridades para
constituirse en marco de referencia para las inversiones multianuales de la municipalidad. De otro lado, la vinculacin
del plan con el presupuesto se empieza a realizar en el nivel local. Las ms recientes mediciones muestran que 22%
de los municipios estn ejecutando un 100% de proyectos provenientes de los PDM y que en ms del 50% de las
municipalidades se han programados ms de 50% de proyectos provenientes de los planes de desarrollo (Guatemala
Cuestionario, 2013: 3).

Honduras: El 27 de enero de 2010, se aprob la Ley para el Establecimiento de una Visin de Pas y la Adopcin de un
Plan de Nacin para Honduras, con los cuales se da inicio al proceso de planificacin del desarrollo econmico, social
y poltico del pas con miras a largo plazo (ao 2038) (Honduras Cuestionario 2013: 1).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, Cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

De otra parte, los plazos y la racionalidad tradicionalmente de corto plazo del ejercicio
presupuestal, tiende a reir con la visin ms amplia, de plazos mayores, trabajada por la planificacin.
La articulacin de estas dos temporalidades divergentes ha constituido un desafo de singular
importancia para la planificacin. En este sentido, los presupuestos plurianuales han sido utilizados
como estrategia para estabilizar el financiamiento de inversiones que trascienden el corto perodo
presupuestal anual. En general, los esfuerzos de articulacin de la planeacin y el presupuesto, en
sus ms distintas versiones, ha contribuido a la construccin de propsitos pblicos de ms larga
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

duracin con posibilidades de financiacin y sostenibilidad. Los progresos en este sentido, no son
solamente muy variables de acuerdo con el pas, sino que en un mismo cuestionario se encuentran,
en ocasiones, evaluaciones plurivalentes (vase el recuadro III.8).

Recuadro III.8
Presupuesto y planificacin
Argentina: Respecto de la vinculacin entre planificacin y presupuesto, desde la SSPTIP se est trabajando para
vincular las carteras priorizadas de proyectos estratgicos con el Banco de Proyectos de Inversin Pblica (BAPIN)
del Sistema Nacional de Inversin Pblica, de modo de incluir en este banco de iniciativas aquellas elaboradas en
el marco de un proceso de planificacin federal que puede ser til a todos los sectores de ejecucin del MINPLAN e,
incluso, de otros ministerios. En el caso de otros planes estratgicos mencionados, los presupuestos provienen de sus
carteras correspondientes y, en todos los casos, los programas y proyectos de inversin pblica deben estar incluidos
en el BAPIN (Argentina Cuestionario, 2013:9).

Bolivia: Aunque han existido grandes avances en la institucionalizacin de los procesos de planificacin en los distintos
niveles del Estado, se ha priorizado primordialmente la planificacin a corto plazo, con un espritu bsicamente
normativo y administrativo para la programacin y no para la planificacin de mediano plazo, originando poca o
ninguna articulacin entre la planificacin de mediano plazo y la de corto plazo, debido principalmente a que las
competencias estn divididas en dos rganos rectores: el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas rgano rector
del Sistema de Programacin de Operaciones y el Ministerio de Planificacin del Desarrollo rgano rector del Sistema
de Planificacin () Existe una vinculacin entre el presupuesto y la programacin a corto plazo, que se realiza a
travs de los Programas Operativos Anuales (Bolivia Cuestionario, 2013: 13).

Costa Rica: Hay una vinculacin entre los planes y el presupuesto y de estos con los diversos instrumentos de la
planificacin (Costa Rica Cuestionario, 2013: 7). Sin embargo, se menciona la dificultad para asignar recursos financieros
a las propuestas de desarrollo definidas (Costa Rica Cuestionario, 2013: 1-2).

El Salvador: Actualmente se hacen esfuerzos por vincular la planificacin y el presupuesto. En este aspecto, funcionarios
de la STP y el Ministerio de Hacienda, estn trabajando en acciones conjuntas para alcanzar dicho fin. Asimismo,
se est trabajando en una reforma del sistema de presupuesto que considerar pasar de un esquema de control de
insumos hacia un esquema de presupuestacin de servicios pblicos y obtencin de resultados a cambio del uso del 109
presupuesto. En otras palabras, el principal reto es el de transformar el presupuesto que actualmente se formula por
reas de gestin, a un presupuesto por programas que estar orientado a los resultados de los bienes y servicios que
se producen (El Salvador Cuestionario, 2013: 15).

Guatemala: Se ha logrado avanzar en el proceso de vinculacin entre la planificacin y el presupuesto, especialmente


a travs del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP, el cual tiene la funcin de buscar la adecuada
orientacin, priorizacin y calidad de la inversin pblica, promoviendo su encuadre en las orientaciones de poltica
en lo sectorial y en las demandas ciudadanas desde los territorios. El SNIP est estrechamente vinculado a la gestin
del presupuesto general de gastos de la nacin que incluye tanto los gastos de funcionamiento como de inversin
(Guatemala Cuestionario, 2013: 17).

Honduras: SEPLAN, a travs de la Direccin General de Planificacin y Seguimiento (DGPS), coordina y norma los
procesos de planificacin nacional, institucional y sectorial y su articulacin con el Presupuesto General de la Repblica,
coordinando con las 88 instituciones del sector pblico, la Secretara de Finanzas y la Secretara del Despacho
Presidencial. Ello se realiza mediante los procesos tcnicos orientados a articular la Visin de Pas y Plan de Nacin
con los Planes de Gobierno, Planes Regionales, Planes Estratgicos Institucionales, Planes Operativos Anuales, con
el Presupuesto General de la Repblica (Honduras Cuestionario, 2013: 15).

Panam: Se ha logrado de una manera preliminar vincular la planeacin a largo plazo con el proceso de asignacin
de recursos en virtud de que se han incorporado en el Presupuesto General del Estado los proyectos y programas de
inversin plasmados en dicha visin (Panam Cuestionario, 2013: 3-4).

Repblica Dominicana: El Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) y sus respectivas actualizaciones, como
instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los objetivos establecidos en la END 2030, le
sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de coordinacin sectorial de la planificacin, el seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas para el desarrollo (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 4).

Uruguay: En la actualidad, con la incorporacin de la planificacin estratgica y de un presupuesto orientado a resultados


se evidencia un mayor avance hacia la consistencia planificacinpresupuesto sin dejar de desconocer las limitaciones
existentes a nivel formal e informal para una adecuada reasignacin del presupuesto a las prioridades estratgicas
CEPAL

Recuadro III.8 (conclusin)

predefinidas. Nuevamente, el Sistema Nacional de Inversin Pblica constituye una herramienta de planificacin
fundamental para lograr la integracin entre los procesos de anlisis econmico social de proyectos (de inversin o
de gestin), la programacin de la preinversin (estudios) e inversin (ejecucin) y la formulacin, administracin y
ejecucin de los presupuestos de Gobierno (Uruguay Cuestionario, 2013: 14).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

2. El plan como algoritmo de articulacin

El anlisis de la informacin arrojada por los cuestionarios permite identificar el empleo de varios
algoritmos de articulacin. Se emplea el trmino de algoritmo para sugerir que se trata de soluciones
compuestas (procesos) a problemas complejos con la intervencin de mltiples dimensiones y
variables. En algunos cuestionarios aparece el plan mismo, en su calidad de documento y de ejercicio
de elaboracin y plasmacin de acuerdos y prioridades, como una estrategia para la conjugacin
de heterogneos esfuerzos individuales y la constitucin de voluntades colectivas.

En por lo menos seis de los pases (vase el recuadro III.9) se hace mencin explcita de
esta funcin desempeada por el plan. Este papel, sin embargo, se juega de diversas formas que
van desde la mencin a la obligatoriedad de ceirse y orientarse a las directrices establecidas por
el plan nacional de desarrollo, hasta opciones ms flexibles de considerarlo como una gua, una
orientacin general. Los trminos empleados para aludir a la forma de operacin de esta funcin
son expresivos de las distintas variantes que en la prctica se pueden dar. Hay algunos que hablan
del plan como marco (enmarcar) y orientacin, concepto que alude a una forma indirecta, de cierta
manera voluntaria (orientador de la accin), operada a travs del poder simblico y referencial de
un documento que expresa la voluntad poltica de un determinado gobierno. Otros hacen referencia
a aspectos ms prcticos y operativos de esta funcin cuando hablan de vinculacin de metas
110 nacionales, sectoriales e institucionales. Otros, finalmente, lo entienden como una directriz de
carcter obligatorio (sujetarse, ajustarse), de peso legal y normativo.
En este caso, como en los que se analizarn ms abajo sobre el papel de la norma y de la
organizacin como algoritmos de articulacin, no se hace mencin a la dimensin prctica de estos
procesos, al cmo operan en concreto, ni a qu tan lejos o cerca de la pretensin normativa estn.
Esta ausencia sugiere la importancia de una reflexin de este tipo que complemente la visin de
este tema y contribuya a la identificacin de problemas, alternativas y buenas prcticas.

Recuadro III.9
El plan como algoritmo de gestin de las articulaciones
Costa Rica: El Plan Nacional de Desarrollo es el principal instrumento de planificacin del Gobierno y es en donde
se realiza una aproximacin para vincular metas nacionales con metas sectoriales e institucionales (Costa Rica
Cuestionario, 2013: 3).

Ecuador: Esta visin de largo plazo enmarca toda la planificacin nacional y las polticas pblicas (Ecuador Cuestionario,
2013: 5). El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarn las polticas, programas y proyectos
pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de los recursos
pblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autnomos descentralizados.
Su observancia ser de carcter obligatorio para el sector pblico e indicativo para los dems sectores.(Ecuador
Cuestionario, 2013: 19-20).

El Salvador: Dicha visin ha sido un importante elemento orientador de la accin pblica en trmino de enfoques
intersectoriales y coordinacin inter institucional en el abordaje de los problemas y un importante conjunto de reformas
del Estado y otras iniciativas que se estn implementando para ir concretando esta visin (El Salvador Cuestionario,
2013: 2).

Honduras: Los aspectos, mtodos y herramientas con que se ejerce la coordinacin de la planificacin se enmarcan
en el Sistema Nacional de Planificacin, el cual se encuentra actualmente en proceso de desarrollo y consolidacin, y
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro III.9 (conclusin)

que se define como la articulacin de los procesos de planificacin central, sectorial, institucional, con los procesos de
planificacin nacional, regional, departamental municipal y de ordenamiento territorial (Honduras Cuestionario, 2013: 10).

Per: La visin sirve de orientacin para la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo Nacional y de los Planes
Estratgicos de Desarrollo Concertado, y de las Instituciones del estado en los tres niveles de gobierno (Per
Cuestionario, 2013: 2-3). Las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico ajustarn sus
planes estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional denominado Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021 (Per Cuestionario, 2013: 4).

Repblica Dominicana: El Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) y sus respectivas actualizaciones, como
instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los objetivos establecidos en la END 2030, le
sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de coordinacin sectorial de la planificacin, el seguimiento y
evaluacin de las polticas pblicas para el desarrollo (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 4).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

3. La norma y la organizacin institucional como algoritmo de articulacin

La constitucin y la ley son opciones frecuentemente utilizadas para configurar, para darle orden, a los
procesos de coordinacin del conjunto y de las partes constitutivas de los sistemas de planificacin. Desde
un punto de vista formal podra decirse que poseen un mayor poder de vinculacin que el plan y que,
adicionalmente son ms estables pues no estn sujetas a los cambios de gobierno ni de administracin.

En por lo menos dos de los pases que respondieron en Cuestionario se hace mencin de la
existencia de un proceso de expedicin y aprobacin de algn tipo de ley o norma constitutiva del
sistema nacional de planificacin. Adicionalmente, en por lo menos cinco otros pases se hace mencin
del papel de las normas y de los procedimientos legalmente establecidos como medio de soporte y
orientacin de los procesos de coordinacin de las diversas funciones de la planificacin del desarrollo: 111
artculos constitucionales, decretos supremos, cdigos y leyes, son algunas de las formas mencionadas.
La norma y la ley no constituyen, sin embargo, estrategias de articulacin de las funciones de la
planificacin que rian en este papel con el rol ejercido por el plan. Se trata, ms bien, de mecanismos
complementarios que, dependiendo de su especfica configuracin, definirn mayores o menores
grados de rigidez y formalidad a los procesos de coordinacin. No est de sobra sealar que dada la
tradicin poltica y constitucional de los pases de la regin, la presencia o ausencia de estos soportes
formales tender a estar asociada con mayores (en caso de mayor formalidad) o menores poderes
de convocatoria de las diversas voluntades poltico institucionales. Sin embargo, de la misma manera
como se mencion para el caso del plan como algoritmo de articulacin, la existencia de estas leyes
y normas no basta para explicar la manera como en la prctica operan estos procesos.
Es normal y esperable que haya una distancia entre la norma escrita y la prctica institucional; lo
que no es deseable es la ausencia de una visin ms pragmtica, orientada a comprender los procesos
concretos e identificar sus fortalezas y restricciones. El contraste entre el enunciado poltico escrito y la
forma de aplicarlo es indispensable para un proceso de aprendizaje institucional ms integral y eficaz.

Recuadro III.10
La norma como algoritmo de articulacin
Bolivia: Actualmente la Ley del Sistema de Planificacin Integral del Estado se encuentra en proceso de aprobacin,
una vez esto suceda la reglamentacin y su implementacin permitir tener procesos de coordinacin fortalecidos
tanto a nivel intersectorial como sub nacional (Bolivia Cuestionario, 2013: 9).

Colombia: El artculo 288 de la Constitucin establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, atendiendo a los
lineamientos constitucionales y legales () en la prctica ellos no han tenido un desarrollo conceptual, metodolgico
CEPAL

Recuadro III.10 (conclusin)

e instrumental que regularice dichas relaciones () la Constitucin establece que (..) Los departamentos ejercen
funciones administrativas, de coordinacin () Sin embargo, estas determinaciones no cuentan con reglas claras
para el ejercicio de la coordinacin (Colombia Cuestionario, 2013: 7-8).

Ecuador: Por otra parte, las principales herramientas con que se cuenta para dar viabilidad al sistema de coordinacin
son: la normativa vigente (Constitucin, Tratados Internacionales, Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas,
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonomas y Descentralizacin), y como herramientas de orientacin
existe la Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales, Gua metodolgica de planificacin institucional,
Lineamientos generales para la planificacin territorial descentralizada, Lineamientos para la planificacin del desarrollo
y ordenamiento territorial, Lineamientos para seguimiento y evaluacin; y, el Glosario de trminos de planificacin y
poltica pblica (Ecuador Cuestionario, 2013: 11-12).

El Salvador: En cuanto a la coordinacin entre niveles de gobierno (departamental y local), la STP coordina el Programa
Presidencial Territorios de Progreso. Sin embargo, la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (LODT), regula los
aspectos relacionados con los instrumentos de planificacin; programacin, evaluacin y de gestin territorial. La
mxima autoridad para la ejecucin de dicha ley es El Consejo Nacional de Ordenamiento y desarrollo Territorial y
otras estructuras a nivel departamental y municipal. La Secretara es parte del Consejo Nacional y de los consejos
departamentales (El Salvador Cuestionario, 2013: 5).

Honduras: Los aspectos, mtodos y herramientas con que se ejerce la coordinacin de la planificacin se enmarcan
en el Sistema Nacional de Planificacin, el cual se encuentra actualmente en proceso de desarrollo y consolidacin, y
que se define como la articulacin de los procesos de planificacin central, sectorial, institucional, con los procesos
de planificacin nacional, regional, departamental municipal y de ordenamiento territorial; expresado en normas y
procedimientos de cumplimiento general que establecen la forma y los mecanismos de participacin, a travs de las
instancias de planificacin definidas en la Ley y de la interrelacin con otros sistemas gubernamentales (Honduras
Cuestionario, 2013: 10).

Per: La Coordinacin Interinstitucional qued establecida en funcin al artculo 2do. del Decreto Supremo N 054-
2011-PCM mencionado anteriormente que a la letra dice: Las entidades conformantes del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico ajustarn sus planes estratgicos a los objetivos estratgicos de desarrollo nacional previstos
112 en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021. En funcin a este
dispositivo el CEPLAN ha establecido coordinaciones primeramente con todos gobiernos regionales y luego con los
sectores del pas a fin de que articulen sus planes estratgicos de desarrollo concertado con el Plan Bicentenario
(Per Cuestionario, 2013: 4).

Repblica Dominicana: Asimismo, la Ley 498-06 de Planificacin e Inversin Pblica, le confiere al Ministerio de
Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPyD) la facultad de coordinar las diferentes instancias del Estado para que exista
la debida armona y coherencia en la definicin y ejecucin de los planes. Adems, la ley orgnica de administracin
pblica (247-12) en su artculo 33, para garantizar la coordinacin, planificacin, seguimiento, evaluacin y control de
las polticas pblicas sectoriales, manda a la realizacin en sesiones regulares de trabajo de gabinetes ministeriales
(Repblica Dominicana 2013: 4).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

4. La arquitectura organizacional como estrategia de coordinacin

Otra forma o estrategia de coordinacin y articulacin, complementaria de las anteriores, se da a


travs del diseo institucional del Estado y sus dependencias. En este caso, como en los anteriores,
los grados de formalidad y de complejidad de las soluciones adoptadas son muy variables. El
recuadro III.11 registra que en por lo menos nueve de los pases que respondieron el Cuestionario,
hacen mencin de la estructura de la organizacin del estado como medio de facilitacin y operacin
de las formas de coordinacin y articulacin entre ministerios, sectores y niveles territoriales de
gobierno. En por lo menos tres casos se menciona explcitamente la estricta correspondencia entre
la estructura del ministerio o secretaria de planificacin y la organizacin general del Estado. En
otros tres solo se hace una mencin general del papel de la secretara o ministerio de planificacin
en las funciones de coordinacin y articulacin.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Un aspecto novedoso que surge en el anlisis de este tema es la presencia de sistemas de


articulacin y coordinacin que funcionan paralela y simultneamente. En al menos tres casos se
hace mencin explcita de la Presidencia (o alguna agencia bajo su directo manejo), el Ministerio o
Secretara de Hacienda y el Ministerio o Secretara de Planificacin. Aunque el paralelismo de estos
sistemas no se menciona como obstculo o problema, es evidente que la adecuada operacin de los
procesos de articulacin y coordinacin requiere de una satisfactoria solucin al desafo de hacer una
buena gestin de este conjunto. En este anlisis, como en los previamente realizados a nivel del plan
y la norma, est ausente cualquier informacin o alguna reflexin acerca de la operacin concreta
de las soluciones formalmente adoptadas. Se trata, como se ha dicho, de una dimensin de crucial
importancia que deber ser explcitamente incorporada con el nimo de mejorar el conocimiento de
los sistemas de planificacin nacional del desarrollo e identificar temas de inters a ser compartidos
por el conjunto de los Ministerios de Planificacin de la Regin.

Recuadro III.11
La organizacin institucional como algoritmo de articulacin
Bolivia: El proceso de coordinacin, se realiza a travs de las Direcciones y/o Unidades de Planificacin, tanto del nivel
central como de las Entidades territoriales Autnomas, define tres subsistemas de articulacin el Ordenamiento y Desarrollo
Territorial, la Inversin Pblica y el Financiamiento para el Desarrollo y el Presupuesto (Bolivia Cuestionario, 2013: 5).

Brasil: O Governo Federal tem alguns instrumentos de coordenao central, alm de operar, simultaneamente, nos fruns
organizados em cada setor. A nossa estrutura administrativa conta com unidades que tm a misso de convergir as
aes e entre elas destacam-se o Ministrio do Planejamento, que alm de gerir o PAC responsvel por coordenar a
elaborao e gesto do PPA, um instrumento que faz convergir toda a ao de Governo; a Casa Civil, que est inserida
em diversos fruns de coordenao das polticas alm de concentrar a anlise final de todas as normas; a Secretaria
de Relaes Institucionais, que acompanha em especial a relao com os demais entes; e o Ministrio da Fazenda
que tambm possui assento em diversos espaos de coordenao alm de estar mais prximo dos Bancos Regionais.
Outro instrumento importante nesse cenrio o BNDES (Brasil Cuestionario, 2012: 5).

Colombia: En el nivel de gobierno nacional, el DNP est organizado por dependencias que se corresponden ms o menos 113
con la estructura organizacional del Gobierno, de manera tal que cada una de ellas se convierte en interlocutora de
los ministerios y entidades correspondientes, en los aspectos que por lo general se agencian, como son las polticas
pblicas y la viabilizacin del presupuesto de inversin correspondiente () En lo relativo a la coordinacin entre
niveles () se conform la Subdireccin Territorial y de Inversiones Pblicas (Colombia Cuestionario, 2013: 6). Las
instancias de coordinacin del gobierno nacional de ms alto nivel son el Consejo de Ministros y el Consejos Nacional
de Poltica Social y Econmica (Colombia Cuestionario, 2013: 10).

Costa Rica: MIDEPLAN es el rector del Sistema Nacional de Planificacin definido as en su Ley de creacin 5525 y
como tal tiene que brindar lineamientos, directrices, normas e instrumentos para el ciclo de planificacin y en este
caso el Gobierno est organizado en 14 sectores de actividad, involucra aproximadamente a 120 instituciones y las
metas plasmadas pueden ser intersectoriales o intrasectoriales (Costa Rica Cuestionario, 2013: 3).

Ecuador: La SENPLADES tiene un rol protagnico como entidad coordinadora ya que debe impulsar la interaccin de
los diferentes actores, sociales e institucionales, para organizar y coordinar la planificacin del desarrollo en todos
los niveles de gobierno (Ecuador Cuestionario, 2013: 9).

El Salvador: En relacin con la coordinacin interinstitucional, la Secretara Tcnica de la Presidencia tiene la atribucin de
coordinacin en las diferentes etapas de la gestin pblica, como lo son, las de formulacin de polticas, su ejecucin y evaluacin.
Adems, como parte de sus atribuciones la STP coordina los gabinetes econmico y social (El Salvador Cuestionario, 2013: 5).

Guatemala: La Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia, Segeplan, de acuerdo con la Ley del Organismo
Ejecutivo (Decreto Ley No. 114-98), es el rgano de la planificacin del Estado. Le corresponde coadyuvar a la Presidencia
de la Repblica en la formulacin de la poltica general de desarrollo nacional, evaluar su ejecucin y efectos. Tiene entre
sus mandatos, orientar y coordinar los procesos de polticas pblicas sectoriales (Guatemala Cuestionario, 2013: 6).

Honduras: En el marco de la Ley para el Establecimiento de una Visin de Pas y Adopcin de un Plan de Nacin para
Honduras (Decreto 286-2009), la Secretara Tcnica de Planificacin y Cooperacin Externa, SEPLAN, asume el rol
de coordinacin para el proceso de planificacin nacional, junto con otras dos instancias rectoras: la Secretara
de Finanzas (SEFIN), con quien se articula los procesos de formulacin, vinculacin y ejecucin de la planificacin
operativa-estratgica y presupuesto a nivel institucional con los objetivos y metas de la Visin de Pas y Plan de Nacin;
CEPAL

Recuadro III.11 (conclusin)

y la Secretara del Despacho Presidencial (SDP), quien coordina los Gabinetes Sectoriales responsables de la ejecucin
del Plan de Nacin (Honduras Cuestionario, 2013: 6).

Uruguay: Desde una perspectiva ms poltica, la coordinacin respecto del avance del plan se articula en las reuniones
de Consejo de Ministros que tienen una periodicidad semanal o quinquenal. Cabe destacar que en estos ltimos aos
se avanz en la creacin de nueva institucionalidad a travs de gabinetes enfocados en reas especficas, que otorgan
mayor transversalidad a la coordinacin: desarrollo productivo, innovacin, comercio exterior, social, ordenamiento
territorial y seguridad (Uruguay Cuestionario, 2013: 5).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

5. El presupuesto como algoritmo de gestin de las interacciones

Aunque la mencin es menos numerosa, no por ello es menos importante sealar el empleo del
presupuesto y de sus formas especficas de planificacin, como la columna vertebral a travs de la
cual se abordan los desafos de la coordinacin, la articulacin y la convergencia de los esfuerzos
gubernamentales en materia de planificacin del desarrollo. La explicacin aportada de este proceso
para el caso del Uruguay muestra con claridad que se trata de algoritmo, es decir, de una solucin
que implica un proceso con varias fases e intervenciones.

Previamente se pusieron de presente los desafos, los alcances y las limitaciones del uso
del presupuesto y de la articulacin entre planificacin y presupuesto, como estrategia privilegiada
de gestin de las interacciones para la operacin de los sistemas de planificacin. Tal y como se ha
venido mencionando, en este caso como en los anteriores se carece de informacin acerca de las
formas de operacin prctica de la solucin propuesta. No obstante, aunque este tema se recoger
en la seccin final, es de subrayar su particular relevancia en la medida en que pone en el centro de
114 atencin y de operacin del sistema la difcil articulacin entre planificacin y presupuesto.

Recuadro III.12
El presupuesto como algoritmo de articulacin
Panam: La herramienta de coordinacin existente es el Presupuesto General de Estado y los mtodos de coordinacin
son las normas generales de administracin presupuestaria (Panam Cuestionario, 2013: 7).

Repblica Dominicana: En lo relativo a la gestin de proyectos, este proceso se resuelve a travs del Sistema Nacional
de Inversin Pblica (SNIP), el cual est relacionado con el sistema de presupuesto () En el desarrollo del proceso
general de inversin pblica, la relacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica con otros sistemas de la gestin
pblica es muy directa, ya que le corresponde al SNIP entregar algunos insumos que son claves para la gestin de
los dems sistemas. El pleno funcionamiento de todos los componentes del SNIP generar la informacin oportuna y
de calidad para apoyar la gestin de los siguientes sistemas de gestin pblica: () Presupuesto () Crdito pblico
() Tesorera y contabilidad () Contrataciones administrativas (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013:5). El Plan
Nacional Plurianual de Inversin Pblica facilita la coordinacin a diferentes niveles de los procesos vinculados a la
gestin del ciclo de vida de los proyectos de inversin. En tal sentido, una de las funciones del SNIP, realizada a travs
de su sistema de informacin y gestin de cartera de proyectos, es posibilitar la elaboracin del Plan Plurianual de
Inversin Pblica. La elaboracin de dicho plan supuso el desarrollo de un conjunto de innovadores mecanismos de
articulacin (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 7).

Uruguay: En la prctica, para la etapa de elaboracin presupuestal, el Ministerio de Economa y Finanzas elabora las
directrices macroeconmicas. Posteriormente se genera una ronda de negociaciones entre el MEF y la OPP con cada
uno de los incisos del Poder Ejecutivo que tiene como objetivo primordial la recepcin de las demandas de gasto de los
ministerios. El criterio de base est asentado en una distribucin de acuerdo a las prioridades de gasto aprobadas por
el Consejo de Ministros. A partir de ese punto, la Contadura General de la Nacin (CGN) y la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto (OPP) trabajan conjuntamente en la formulacin del presupuesto, existiendo una asignacin de tareas
en la formulacin por tipos de gasto, ya que la CGN es responsable de la elaboracin del presupuesto de gastos de
funcionamiento mientras que la OPP lo es de los gastos de inversin. Cerrada esta etapa, el Poder Ejecutivo aprueba
el proyecto de presupuesto quinquenal en el Consejo de Ministros (Uruguay Cuestionario, 2013: 3-4).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

6. Corriendo las fronteras a travs de la informacin, la innovacin y la experimentacin

En la bsqueda de frmulas adecuadas para resolver los problemas planteados por la gestin de las
interacciones, los pases ponen en marcha numerosos y muy variados esquemas ad hoc, algunos
de los cuales tienen una vigencia muy corta mientras que otros terminan adquiriendo una existencia
formal ms estable.

Estas iniciativas estn (vase el recuadro III.13), en algunos casos, enfocadas a la resolucin
de necesidades muy precisas y bien identificadas y a travs del ensayo y la experimentacin aportan
soluciones y alternativas aceptables por tiempo limitado: programas interinstitucionales como el de
aceleracin del crecimiento; comits y consejos especializados; instancias de coordinacin institucional;
gabinetes ministeriales especializados; mesas de consulta y mesas tcnicas de coordinacin; sistemas
de informacin. Introducen, de esta forma, innovaciones que, dependiendo de los resultados, pueden
convertirse en frmulas ms estables. En otros casos, en el otro extremo del espectro, se trata de
procesos de reforma institucional profunda, abrigados bajo conceptos ms amplios como el de sistema:
por lo menos dos pases hacen mencin explcita de estar en medio de esta dinmica. Este campo
de ampliacin de fronteras y de innovaciones es de particular inters para establecer intercambios de
experiencias entre pases y compartir los balances obtenidos de la experiencia.

Recuadro III.13
Innovacin y experimentacin en la gestin de las interacciones
Brasil: No caso do PAC, o modelo de gesto foi institudo por meio do Decreto 6025/2007, o qual estabelece um comit
gestor do PAC composto pelo Planejamento, Fazenda e Casa Civil, que responsvel por coordenar as aes, alm de
um grupo executivo do PAC, que tem o objetivo de consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados
de implementao e execuo do PAC (Brasil Cuestionario, 2012: 6).

Colombia: En el campo aplicado de coordinacin de poltica y de ejecuciones, se constituyen Consejos o Comits


especializados de carcter insterinstitucional que vinculan a los ministerios y entidades relacionadas con cada tema; 115
as se encuentran instancias de este tipo para la seguridad alimentaria, la poblacin desplazada, la garanta de los
derechos de la infancia y la adolescencia, las vctimas de la violencia, entre otros. En el caso de la poblacin desplazada,
se ha buscado avanzar en esquemas de coordinacin, mediados por sentencias de la Corte Constitucional, que han
orientado al mejoramiento de los procesos de coordinacin (Colombia Cuestionario, 2013: 8, 10).

Ecuador: Existen ocho instancias de coordinacin intersectorial que a la vez se sujetan a las directrices de la SENPLADES,
cada una representada en un ministerio coordinador: Desarrollo Social; Patrimonio; Poltica Econmica; Poltica y GAD;
Produccin, Empleo y Competitividad; Sectores Estratgicos; Seguridad y Conocimiento (Ecuador Cuestionario, 2013: 11).

EL Salvador: Est en proceso de creacin un Sistema Nacional de Planificacin por lo que est previsto trabajar en el
fortalecimiento de sus diferentes mbitos de coordinacin. Este proceso se est haciendo con una visin prospectiva
(El Salvador Cuestionario, 2013: 10).

Per: La coordinacin se ha venido realizando fundamentalmente a travs de los siguientes instrumentos: Gua para la
formulacin de planes de desarrollo concertado Regional y Local; Gua para el alineamiento de metas; Implementacin
de un sistema de informacin integrado; Estrategia CEPLAN capacita; Asistencia Tcnica directa; Eventos de anlisis
de estrategias de desarrollo. A travs de estos instrumentos el CEPLAN ha efectuado coordinaciones con las oficinas
integrantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico () Se ha iniciado un plan piloto con tres sectores, al
final del mismo el CEPLAN emitir directivas que consoliden estos mecanismos indicando la ruta metodolgica a seguir.
A Nivel Intergubernamental, se trabaj durante 18 meses un plan piloto con cuatro regiones del pas un proyecto con
el apoyo de la GIZ (Per Cuestionario, 2013: 5).

Repblica Dominicana: La manera en que se plantea la coordinacin intersectorial es mediante la realizacin de mesas de
discusin del MEPyD con los gobiernos locales, los partidos polticos, las organizaciones sin fines de lucro, la sociedad
civil organizada y otros () En el mbito intergubernamental la coordinacin se da mediante la firma de convenios
entre el MEPyD y las dems instituciones del sector pblico dominicano (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 5).

En esta direccin [ordenamiento territorial] se han establecido convenios y desarrollan esfuerzos conjuntos con
municipios (5), particularmente en prevencin de desastres y gestin de riesgo; consejos municipales de desarrollo
(3), en lo referente a la planificacin del desarrollo municipal y la promocin del desarrollo sostenible; acuerdos de
CEPAL

Recuadro III.13 (conclusin)

cooperacin y coordinacin interinstitucional, para crear sinergias para mayor eficacia de los esfuerzos institucionales
a favor del desarrollo en el territorio; y otros (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 4).

Con el Ministerio de Hacienda: Mesa tcnica de coordinacin del proceso de formulacin presupuestaria de la inversin
pblica: De acuerdo a la ley orgnica de presupuesto para el sector pblico, la formulacin del presupuesto de inversin
pblica es un proceso coordinado entre la DGIP, del ministerio de Economa, y la DIGEPRES, del Ministerio de Hacienda
() Convenio Interinstitucional: A los fines de facilitar el proceso de formulacin presupuestaria de la Inversin Pblica,
se ha firmado un convenio interinstitucional entre la DGIP, del Ministerio de Economa, y la DIGEPRES, del Ministerio
de Hacienda (Repblica Dominicana Cuestionario, 2013: 8).

Uruguay: En cambio, ahora se trabaja para identificar con mayor precisin cuntos recursos se destinan a perseguir
cada uno de los propsitos que se plantea el gobierno (independientemente de qu institucin concreta los ejecute), y
qu resultados se obtiene en relacin a ellos. En esta lnea, la principal innovacin introducida en 2010 radica en que
los nuevos programas presupuestales tienen sentido programtico y al mismo tiempo admiten la posibilidad de que
en ellos participen varias instituciones (Uruguay Cuestionario, 2013: 7).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

Un componente fundamental y mencionado de manera recurrente en los Cuestionarios es la


informacin, en su papel y como instrumento de soporte a procesos ms complejos de interaccin,
ms eficaces y adecuadamente orientados (vase el recuadro III.14).

Recuadro III.14
El papel de la informacin en la gestin de las interacciones
Brasil: Do ponto de vista mais concreto avanar na coordenao implica avanar no compartilhamento e qualificao
das informaes, tanto informaes de carncias (demanda) quanto de oferta (atendimento), de forma que o cidado
consiga entender o que cada um faz, consiga qualificar a leitura dele sobre as aes dos governos. Pra isso a gente
precisa ter bases de dados que conversem entre si (Brasil Cuestionario, 2012: 7).
116
Ecuador: Para lograr una coordinacin eficaz es necesario contar con normativas, estndares, metodologas y un
sistema de informacin para la planificacin actualizado y depurado (Ecuador Cuestionario, 2013: 11).

Guatemala: Existen varias dinmicas que pueden caracterizar la evolucin de los sistemas de coordinacin para la
planificacin del pas: La integracin de los sistemas informticos que articulan la planificacin, programacin y
rendicin de cuentas financieras (Guatemala Cuestionario, 2013: 11).

Repblica Dominicana: Entre las dificultades enfrentadas en el proceso de coordinacin de la planificacin destacan: La
baja calidad de la informacin estadstica. Sistemas de informacin inadecuados, que dificultan el monitoreo efectivo
de la ejecucin de los planes, programas y proyectos pblicos y retrasan la evaluacin de los mismos (Repblica
Dominicana Cuestionario, 2013: 8-9).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

Sistemas de planificacin para el desarrollo: desafo del siglo XXI

La informacin hasta ahora analizada pone de presente el grado de profundidad, variedad y complejidad
alcanzada en la operacin de las diversas funciones de la planificacin para el desarrollo. Como
se ha visto, y como puede comprobarse de forma directa a travs de la informacin consignada
en los Cuestionarios, cada funcin por separado impone retos tcnicos, polticos, institucionales,
normativos y organizativos de gran magnitud. Cada una de ellas, adicionalmente, ha adquirido
diferentes grados de profesionalidad y desarrollo tcnico de forma tal que han venido dotndose de
herramientas especficas, adecuadas a las circunstancias propias de cada una, que les aportan un
cierto grado de solvencia, as como una inercia nada despreciable. La prospectiva, la coordinacin
y la evaluacin requieren proseguir su camino en la consecucin, afinamiento y puesta a prueba
de las herramientas que les permitan mejorar su calidad, pertinencia y sentido de la oportunidad.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

El trabajo del ILPES ha hecho aportes importantes en esta materia a travs de sus manuales,
sus investigaciones, sus labores de asistencia tcnica, de capacitacin y la creacin de redes de
expertos y comunidades de prctica en varios mbitos de la planificacin. La prospectiva, el marco
lgico, la gestin por resultados, la gestin del desarrollo territorial son ejemplos de objetos que
se abordan con esas modalidades de trabajo. La tarea est lejos de terminar y ha de proseguirse
en la divulgacin de las herramientas existentes, en la puesta a prueba de las novedades, en la
innovacin. No obstante, al lado de estos retos aparece uno nuevo, el de la gestin del conjunto,
el del manejo de las interacciones, las articulaciones y la coordinacin entre los elementos. Es, por
tanto, necesario que adems de seguir reflexionando en trminos de las funciones de la planificacin,
tambin se empiece a abordar los desafos de esta gestin del conjunto. Por esta razn parece
oportuno desencadenar y animar una reflexin y un intercambio de experiencias alrededor de la
nocin de sistemas de planificacin.
Para ilustrar la magnitud y complejidad de las interacciones implicadas en la operacin
conjunta de las funciones de planificacin se mostrar, en la primera seccin, la manera como se
superponen, y a veces se integran, subsistemas paralelos y simultneos. En la segunda, y a modo
de conclusin de este documento, se lanza una primera interpretacin acerca del tipo de sistemas
de planificacin en funcionamiento para, con ello, invitar al intercambio de ideas, experiencias y
propuestas que permitan acelerar la identificacin de alternativas para responder al desafo de la
gestin de los sistemas como conjunto. Ello podra constituir la sustancia de una siguiente etapa
de los Dilogos Ministeriales de Planificacin.

1. Sistemas superpuestos en paralelo y parcialmente articulados

El propsito principal de esta seccin es documentar la existencia de mltiples sistemas de articulacin


y de gestin de las articulaciones, en algunos casos superpuestos y en otros adecuadamente
integrados. No es el propsito calificar ni evaluar el grado de fragmentacin o de integracin de los 117
mismos, sino utilizar la informacin de los Cuestionarios y Entrevistas para elaborar una imagen
aproximada del variado conjunto de ejes y dimensiones que se entrecruzan para la gestin de las
interacciones que operan al interior de los sistemas nacionales de planificacin para el desarrollo.

Los niveles de articulacin ms tradicionalmente conocidos y reconocidos se dan en lo


intersectorial (inter-ministerial) y lo intergubernamental (gobiernos nacionales, intermedios y locales).
A lo intergubernamental habra que agregar lo regional-continental y lo global: tratados de libre
comercio, posiciones de bloques frente a terceros (por ejemplo, en cumbres internacionales), procesos
de integracin econmica y poltica, insercin en mercados internacionales de bienes y servicios.
De la informacin recogida a travs de los cuestionarios, este aspecto solo aparece explcitamente
mencionado en el caso de varios pases centroamericanos en donde la gestin de las relaciones
con la cooperacin internacional hace parte de las funciones de los ministerios o de las secretaras
de planificacin. La ausencia de mencin explcita, sin embargo, no significa que en los otros pases
no est presente esta dimensin genricamente denominada global14.
La informacin aportada por los Cuestionarios y los Dilogos directos con las autoridades
ponen en evidencia la existencia de otras dimensiones superpuestas que requieren alguna estrategia
de articulacin. Se menciona en algunos casos la diferencia entre los procesos polticos, tcnicos
y operativos que, en algunos pases, dan lugar a la puesta en marcha de algoritmos de interaccin
muy particulares. En otros casos se distinguen, con justa razn, diferentes procesos de coordinacin
especficos a fases particulares de la poltica pblica: planificacin y diseo, inversin, operacin,
seguimiento y monitoreo, evaluacin; aparte de las cuales podran agregarse otras con un sentido
ms poltico como pueden ser el control de cuentas y la veedura ciudadana.

14 En el Plan Nacional del Buen Vivir, actualmente vigente en Ecuador, por ejemplo, se hace explcita mencin de la
dimensin continental.
CEPAL

Tomar conciencia de la complejidad de los sistemas de planificacin para el desarrollo es un


primer momento, indispensable, ms insuficiente. A este momento hay que dar continuidad tanto
desde el pensamiento y la investigacin, haciendo el esfuerzo por entenderlos y explicarlos, como
desde la experiencia y la prctica, estudiando el cmo operan en concreto y cules son las frmulas
exitosas y aquellas menos recomendables.

Recuadro III.15
Algoritmos superpuestos a nivel de la coordinacin
Bolivia. El proceso de coordinacin se realiza a travs de las Direcciones y/o Unidades de Planificacin, tanto del nivel
central como de las Entidades territoriales Autnomas, define tres subsistemas de articulacin el Ordenamiento y
Desarrollo Territorial, la Inversin Pblica y el Financiamiento para el Desarrollo y el Presupuesto (Bolivia Cuestionario,
2013: 5).

Brasil. O Governo Federal tem alguns instrumentos de coordenao central, alm de operar, simultaneamente, nos fruns
organizados em cada setor. A nossa estrutura administrativa conta com unidades que tm a misso de convergir as
aes e entre elas destacam-se o Ministrio do Planejamento, que alm de gerir o PAC responsvel por coordenar a
elaborao e gesto do PPA, um instrumento que faz convergir toda a ao de Governo; a Casa Civil, que est inserida
em diversos fruns de coordenao das polticas alm de concentrar a anlise final de todas as normas; a Secreetaria
de Relaes institucionai que acompanha em especial a relao com os demais entes; e o Ministrio da Fazenda que
tambm possui assento em diversos espaos de coordenao alm de estar mais prximo dos Bancos Regionais. Outro
instrumento importante nesse cenrio o BNDES. () H, ainda, a coordenao feita porministrios setoriais junto a
Estados, Distrito Federal e Municpios, coordenao esta normalmente pertinente ao respectivo setor. Esses rgos
utilizam diversas formas de coordenao, como leis, normas, acordos de cooperao (Brasil Cuestionario, 2012: 5).

Colombia: En el campo sectorial territorial () Consejos, Comisiones, Juntas, promovidos legalmente y con
fines de coordinacin cooperacin horizontal en cada nivel territorial (Comipyme, Comisiones de Competitividad,
Consejos Regional de Ciencia y Tecnologa, Consejos Territoriales de Poltica Social, Gestin del Riesgo, etc.) (Colombia
Cuestionario, 2013: 6-7).

Ecuador: A nivel intergubernamental, la coordinacin y acercamiento a los gobiernos autnomos descentralizados


118 (GAD) se lo hace a travs de las representaciones de SENPLADES en los territorios denominadas, tambin, zonales
de planificacin. En ocasiones el acercamiento es directo a los ministerios ejecutores y secretaras; pero de acuerdo
a la particularidad o complejidad de temas, tambin la coordinacin se la ejecuta a travs de los ministerios de
coordinacin sectorial; ya que stos tienen competencias directas sobre la coordinacin de las polticas sectoriales
e intersectoriales, as como el seguimiento a la gestin de sus entidades coordinadas () Existen ocho instancias
de coordinacin intersectorial que a la vez se sujetan a las directrices de la SENPLADES. Cada una representada en
un ministerio coordinador: Desarrollo Social; Patrimonio; Poltica Econmica; Poltica y GAD; Produccin, Empleo y
Competitividad; Sectores Estratgicos; Seguridad y Conocimiento (Ecuador Cuestionario, 2013: 10, 11).

El Salvador: En esta lgica se identifican tres mecanismos de coordinacin: de carcter poltico, tcnico y social. En
cuanto a la coordinacin intersectorial [se mencionan]: Mecanismos polticos: Gabinetes de gestin; se trata de
instancias polticas compuestas por los principales ministros y altas autoridades polticas encargadas de comentar,
sancionar y revisar el Plan de Desarrollo Nacional, de tal manera de generar lineamientos polticos para su aplicacin.
Mecanismos tcnicos: la coordinacin tcnica depende de organismos colegiados de consulta y revisin, compuestos
por integrantes del rea tcnica del gobierno. Mecanismos de coordinacin intergubernamental (departamental y
local): la Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (LODT) regula los aspectos relacionados con los instrumentos
de planificacin; programacin, evolucin y de gestin territorial. [Adems] la STP coordina el Programa Presidencial
Territorios de Progreso (El Salvador Cuestionario, 2013: 5-8).

Guatemala: El reto principal que enfrenta la planificacin en la actualidad es superar la desarticulacin estructural
que se ha venido gestando con los aos, entre los procesos de: formulacin de polticas pblicas, los ejercicios de
planificacin (sectorial y territorial), la programacin operativa y la de presupuestacin del gasto y la inversin pblica,
tanto sectorial como territorial, as como la optimizacin de los aportes de la cooperacin internacional () El SNP
como estrategia se propone construir la continuidad lgica de los planes territoriales de ordenamiento y desarrollo con
los programas de inversin pblica, lo que implica, armonizar la relacin entre las necesidades desarrollo humano y
sustentable de la sociedad y el Presupuesto General de la Nacin. () En Guatemala, el sistema de inversin pblica fue
creado hace varios aos y su rectora recae en Segeplan, por lo que es necesario fortalecerlo para que progresivamente
cumpla plenamente con sus objetivos desde el nivel municipal y el marco institucional en general que ejecuta proyectos
de inversin. Esto implica un trabajo interno de Segeplan y la capacidad de establecer alianzas estratgicas con la
Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), el Ministerio de Finanzas y la Contralora General de
Cuentas (Guatemala Cuestionario, 2013: 8, 11).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro III.15 (conclusin)

Honduras: La Coordinacin Intergubernamental es liderada por la Presidencia de la Repblica, a travs del Consejo
de Plan de Nacin y el Consejo Nacional de Competitividad e Innovacin (instancias en los cuales la SEPLAN asume la
Secretara), los Gabinetes Sectoriales y los Consejos Regionales de Desarrollo. Estas instancias estn conformadas
por instituciones gubernamentales, organizaciones de sociedad civil, partidos polticos, organizaciones gremiales,
universidades, iglesias, empresa privada, autoridades locales, ONGs que trabajan en temas relacionados al desarrollo
y las agencias internacionales de cooperacin. La Coordinacin Intersectorial, como se mencion anteriormente, se
coordina a travs de las tres instancias normativas del Sistema Nacional de Planificacin: Secretara del Despacho de
la Presidencia (SDP), Secretara de Finanzas (SEFIN) y SEPLAN, las cuales definen las normas y procedimientos a ser
ejecutadas por las instancias operativas en el mbito nacional, regional y municipal, y los niveles nacionales, regionales,
sectoriales y operativos de planificacin: a. Direccin General de Planificacin y Seguimiento () b. Direccin General
de Coordinacin Regional () d. Direccin General de Cooperacin Externa ( Honduras Cuestionario, 2013: 6, 8-9).

Paraguay: Existen varios mecanismos para llevar adelante la funcin de Coordinacin, como los Consejos y Comisiones
Tcnicas que se conforman para abordar la planificacin de un sector o para abordar la solucin de un problema
especfico o particular. En la etapa de implementacin de los planes y programas, la STP ha desarrollado instrumentos
como la Planificacin Operativa Anual, a travs de la cual se busca coordinar la implementacin de los planes y
programas sectoriales con las polticas y planes de mayor nivel. La STP ha diseado el Sistema de Planificacin
Nacional (SISPLAN) que cuenta con un marco conceptual y metodolgico para el proceso de Planificacin, que busca
integrar los diferentes instrumentos, desde las polticas y planes globales, sectoriales, institucionales y territoriales a
la planificacin operativa, con el proceso presupuestario, as como el monitoreo y evaluacin para medir el desempeo
de las polticas pblicas. La implementacin gradual de estos mecanismos e instrumentos permitir su consolidacin y
por ende una mejor coordinacin y articulacin entre los diferentes sectores e instituciones y sus respectivas polticas,
planes, programas y proyectos y presupuestos (Paraguay Cuestionario, 2013: 4, 5).

Repblica Dominicana: El Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) y sus respectivas actualizaciones, como
instrumento de planificacin de mediano plazo, vinculado con el logro de los objetivos establecidos en la END 2030,
le sirve al MEPyD como medio fundamental en el proceso de coordinacin sectorial de la planificacin, el seguimiento
y evaluacin de las polticas pblicas para el desarrollo. Para tener validez como poltica pblica el Plan Nacional
Plurianual del Sector Pblico debe ser aprobado por el Consejo de Ministros () Para la coordinacin entre niveles de
gobierno, el MEPyD, a travs de la Direccin General de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (DGODT), coordina procesos
orientados al desarrollo de la planificacin y gestin del desarrollo en el territorio (Repblica Dominicana, 2013: 4).
119
Uruguay: En la Presidencia de la Repblica y en coordinacin con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto se han
creado en la Ley de Presupuesto seis cargos de Coordinadores Regionales con el cometido de coordinar y articular las
polticas pblicas nacionales en el territorio del pas, dividido ste en regiones y con el objetivo de mejorar la eficiencia y
eficacia de las mismas, respetando las competencias de los gobiernos Departamentales. (Uruguay Cuestionario, 2013: 7).

Fuente: ILPES, Dilogos Ministeriales de Planificacin, cuestionarios respondidos por los pases 2012-2013.

2. Tipos de sistemas en proceso de construccin

La reflexin acerca de los sistemas de planificacin para el desarrollo tomados como conjunto, es
una de las tareas ms estratgicas del momento actual. Tomando como base trabajos previos de
ILPES (Bello, 2013) y el anlisis de los resultados de los Cuestionarios y Entrevistas, se propone,
a modo de conclusin una propuesta inicial. La tipologa de Bello (2013) centra su atencin en un
desafo crucial para el proceso de construccin de sistemas nacionales de planificacin para el
desarrollo: la articulacin entre planificacin y presupuesto. En este sentido destaca la existencia
de tres grandes tipos de modelos: Plan, Presupuesto e Integrado.

Modelo Plan: en este modelo, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas
explcitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND) o equivalente, que sirve de gua para la
determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios
de planeamiento estratgico estn difundidos e integrados al proceso de decisiones del ciclo
presupuestario. Los pases que se asocian con este modelo son Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, Repblica Dominicana (Bello, 2013: 17).
Modelo Presupuesto: En este modelo el objetivo es vincular la asignacin y uso de los
recursos a los resultados de gestin de las instituciones, utilizando sistemticamente la informacin
CEPAL

de desempeo para la toma de decisiones presupuestarias. La elaboracin de este instrumento y su


desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la
determinacin de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explcita
a metas de un plan. En este caso, cobran relevancia los ejercicios de planificacin estratgica de
la propia institucin o el marco lgico del programa, en la fase de evaluacin. Los pases que se
asocian con este modelo son Chile, Per, Mxico (Bello, 2013: 19).
Modelo Integrado: Este modelo articula institucionalmente al plan con el presupuesto. En la
regin sus exponentes son Brasil y Uruguay. En Brasil, el Plan Plurianual (PPA) es la expresin del
conjunto de instrumentos de planificacin y de presupuestacin. El modelo integrado se sustenta en
esta vinculacin entre desembolsos y metas fsicas que permite enlazar el PPA con el presupuesto
anual que incluye a partir del 2012 a todos los programas pblicos (Bello, 2013: 21).
La informacin de los Cuestionarios y Entrevistas agrega dimensiones y consideraciones
que sugieren una primera revisin de los tres modelos mencionados. Estas novedades se dejarn
planteadas y se espera que la discusin de este documento surjan alternativas de clasificacin ms
apropiadas. Una primera novedad es la necesidad de incorporar lo global como un nivel propio de la
coordinacin entre niveles de gobierno. En esta funcin las Cancilleras y Ministerios de Relaciones
Exteriores desempean el papel principal, en algunos casos compartido con el protagonismo
desempeado por los Ministerios de Comercio Exterior. En esas condiciones, aparte de resolver
las articulaciones entre sectores y niveles de gobierno, los Ministerios de Planificacin deberan
incorporar entre sus preocupaciones su participacin en los procesos de integracin internacional y en
el manejo de sus relaciones de coordinacin con los Ministerios de Comercio Exterior y Cancilleras.
Una segunda novedad se relaciona con la necesidad de incorporar explcitamente las
dimensiones de la operacin, la gestin y la evaluacin de las polticas pblicas en esta pregunta
acerca de los algoritmos de articulacin y gestin del sistema. Est, por una parte la articulacin entre
120 las funciones y responsabilidades polticas, tcnicas y operativas. Est, por la otra, la consideracin
de la evaluacin, en las variadas y diversas acepciones que en la prctica ella posee (seguimiento de
metas, monitoreo de procesos, evaluacin de resultados e impactos), como componente estratgico
de retroalimentacin de las relaciones entre planificacin, presupuesto y gestin: qu tipo de nuevos
ciclos reinicia permanentemente? De qu hondura y calado son? A qu plazo se resuelven?
Los tres modelos inicialmente propuestos podran resultar seriamente modificados con la
introduccin de estas novedades y consideraciones. Estas modificaciones solo podrn establecerse
en la medida en que se avance en el conocimiento de esta dimensin sistmica de la planificacin.
Por tanto, una nueva sntesis y referencia surgir como resultado de la investigacin y la deliberacin
de los resultados preliminares propuestos en este documento.

Los dilogos ministeriales de planificacin y su proyeccin

Los Dilogos Ministeriales de Planificacin tienen como propsito difundir entre las autoridades de
planificacin de la regin y otras reas de gobierno que ejercitan la planificacin, as como entre
los acadmicos e interesados en el tema, las caractersticas de tal quehacer de la poltica pblica,
con el objetivo de fomentar el intercambio de experiencias y buenas prcticas que abonen al aporte
de la planificacin al proceso de desarrollo de los pases. En este documento se han presentado
los hallazgos de una primera etapa que muestra resultados tiles a tal propsito. En la reunin del
Consejo Regional de Planificacin, celebrado en Brasilia, en noviembre de 2013, el ILPES present una
sntesis de estos resultados y recibi el mandato de continuar de continuar el proceso. Corresponde
a partir de ahora profundizar en los aspectos tratados y explorar nuevos mbitos, como la dimensin
subnacional de la planificacin, la relacin entre la planificacin e integracin, el proceso de inversin
pblica, la construccin de escenarios de futuro, entre otros.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Una vez culminada esta primera fase de los Dilogos, se espera avanzar, con el aval e iniciativa
del Consejo Regional de Planificacin, en por lo menos tres vas complementarias:
1. Se espera, por una parte, animar espacios presenciales y virtuales de anlisis,
interpretacin y discusin de la informacin contenida en los Cuestionarios, de manera
tal que se identifiquen tanto programas de intercambio de experiencias, como iniciativas
de investigacin y debate acadmico que amplen y complementen el estudio iniciado.
2. Se espera, de otro lado, conocer con mayor profundidad y precisin las necesidades
de los pases en materia de capacitacin y cooperacin tcnica, relacionadas con el
fortalecimiento de los sistemas nacionales de planificacin para el desarrollo.
3. De esta manera, se trata de un programa de trabajo que conjuga el esfuerzo y la iniciativa
del ILPES, con la de los pases a su propia escala.

121
CEPAL

Parte C
Los desafos contemporneos de la planificacin para
el desarrollo de largo plazo en la regin

Introduccin

En 2012 el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)


cumpli 50 aos de trabajo dedicado a la creacin, desarrollo y fortalecimiento de instituciones y
competencias para la gestin pblica y la planificacin. El Instituto ha vivido transformaciones, en
consonancia con los vaivenes del desarrollo regional y con la evolucin del concepto, la prctica,
el nfasis y la institucionalidad de la planificacin en los pases.

A lo largo de ms de cinco dcadas el ILPES ha acompaado a la regin en la construccin


de las capacidades con que cuentan los Estados para impulsar el desarrollo, adaptndose a las
prioridades de los pases, respondiendo a sus demandas emergentes y proveyendo un espacio de
aprendizaje, reflexin, anlisis y propuestas sobre los problemas del desarrollo. De las aulas del
Instituto han egresado ms de 20.000 alumnos, que llevan la impronta de la CEPAL a su labor en
la funcin pblica. Las actividades de cooperacin tcnica abarcan a toda la regin y han estado
respaldadas por un sostenido esfuerzo de reflexin e investigacin, plasmado en textos, manuales
metodolgicos y documentos tcnicos que suman ms de 2.500 ttulos. Se han publicado ms de
60 libros, muchos de ellos con decenas de ediciones, y cerca de un millar de artculos y documentos
de trabajo de amplia divulgacin.
El ILPES hace hoy un llamado a la reflexin y la discusin sobre su misin y su relacin de
122 trabajo con los pases miembros, que deben responder a los cambios y a la renovada importancia
de la planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. En este documento se presenta
una propuesta de mediano plazo que apunta a perfilar y fortalecer al ILPES en su misin de proveer
servicios de alto valor agregado para promover la generacin y difusin de conocimiento y propuestas
sobre el papel del Estado en los procesos de desarrollo y sobre el perfeccionamiento de la gestin
pblica y la planificacin en la regin.
Los mbitos centrales de la planificacin moderna son temas prioritarios en las agendas
nacionales de los gobiernos de la regin, incluidos la coordinacin entre escalas, niveles y sectores
de gobierno; el monitoreo y la evaluacin de la eficacia y eficiencia de la gestin pblica; la dimensin
territorial de los planes de gobierno; la articulacin pblico-privada, y la prospectiva o la construccin
concertada de una visin de largo plazo.
Sin embargo, la planificacin ha avanzado menos en la agenda hemisfrica orientada a
poner al da una visin compartida del desarrollo o en una agenda de cooperacin entre pases.
Esto es vlido tanto a escalas subregionales, es decir, en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR),
la Comunidad Andina (CAN), la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA) u otros, a pesar de que cuentan con varias instancias o plataformas
para ello, como a escala propiamente regional, en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeos (CELAC).
La planificacin est ganando impulso como instrumento de la gestin y como apoyo a la
construccin de agendas y polticas de desarrollo, proceso en que se advierte el avance democrtico de
la regin. Se trata de una planificacin con caractersticas novedosas, participativa, en que se aprecia
la centralidad del desarrollo integral y sostenible, con visin de mediano y largo plazos, y nfasis en el
progreso social. La institucionalidad presente en los pases es tambin distinta y entre las novedades
estn la incorporacin de la opinin ciudadana en el proceso de planificacin y en la ejecucin de
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

planes y programas, el esfuerzo por mejorar la calidad y medir el impacto de las polticas pblicas, la
inclusin de la dimensin territorial y su articulacin con la planeacin nacional y sectorial, as como
la consideracin del futuro, lo que otorga contenido y sentido a una planificacin para el desarrollo.
Los avances de la planificacin son, en general, alentadores. En algunos pases su prctica,
si bien con altibajos, se ha mantenido ininterrumpida por dcadas y hoy cobra renovado impulso. En
otros, que virtualmente desmantelaron sus sistemas de planificacin al calor de las reformas de los
aos noventa, se ha progresado en la reconstruccin de la institucionalidad. En algunos de ellos, los
ministerios o entidades de planificacin buscan otorgar a la planificacin un papel protagnico en el
ejercicio de la poltica pblica, para cubrir un vaco en materia de reflexin prospectiva, coordinacin,
organizacin y evaluacin de las estrategias de desarrollo. Incluso aquellos pases que mantienen
el concepto de planificacin al margen de su organizacin institucional hacen un activo ejercicio
de buena parte de las funciones de la planificacin, integrndolas en torno al presupuesto o a la
evaluacin y presupuesto, segn los hallazgos del proceso de Dilogos Ministeriales de Planificacin
que el ILPES lleva a cabo en la regin15.
En el contexto del renovado inters por la disciplina, el nfasis que los procesos de
planificacin han puesto en los niveles nacional, subnacional e incluso municipal contrasta con la
escasa consideracin de la dimensin continental-hemisfrica. El ILPES argumenta en favor de
una aproximacin regional, a fin de construir una visin y un concepto de regin para impulsar el
desarrollo, la integracin y la cooperacin regional. En el marco de los esfuerzos de los gobiernos y
los organismos regionales y subregionales por renovar la integracin en Amrica Latina y el Caribe
en la ltima dcada, existen dimensiones del desarrollo que abarcan espacios multinacionales cuyo
abordaje desde la planificacin, con aliento integracionista y de cooperacin, podra redundar en
avances y soluciones.
La propuesta estratgica cuenta con tres componentes bsicos: i) la creacin de un centro
de conocimiento sobre la planificacin del desarrollo, articulado en torno al mecanismo de dilogos 123
sobre planificacin y un repositorio de planes y programas de desarrollo; ii) la incorporacin de la
perspectiva regional en la planificacin del desarrollo y la gestin pblica para el fortalecimiento de
la integracin y la cooperacin regional, y iii) el desarrollo de capacidades institucionales y humanas
para el fortalecimiento de los Estados en el mbito de la gestin pblica y la planificacin.

Tendencias y retos de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe

Desde los aos cincuenta, primero con el lanzamiento de su programa de formacin de funcionarios
gubernamentales y a partir de 1962 a travs del ILPES, la CEPAL ha venido contribuyendo al desarrollo
de capacidades en materia de gestin pblica y planificacin para el desarrollo, principalmente por medio
de cursos, investigaciones y misiones de asesora en los pases de la regin. El ILPES fue fundamental
en la consolidacin de la institucionalidad de las polticas pblicas y en el reconocimiento del Estado
como pieza clave en la conduccin del proceso de desarrollo, en un entorno de progreso econmico
y social que se prolong hasta fines de los aos setenta (apenas interrumpido por la crisis de los
precios del petrleo en los aos 1973 y 1974), y que se detuvo abruptamente en la dcada de 1980.

Mientras el resto del mundo en desarrollo progresaba, en Amrica Latina y el Caribe los aos
ochenta y noventa se caracterizaron por un estancamiento o un crecimiento econmico muy pausado
y regresiones importantes en materia social. La austeridad fiscal derivada de los programas de ajuste
y la seleccin de rubros del gasto social y la inversin fija como variables de ajuste propiciaron la
desaceleracin de la produccin y el aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad en sus
diversas manifestaciones. En ese perodo la planificacin para el desarrollo sufri un retroceso

15 Vase Planificacin para el desarrollo: regreso al futuro. Primer Informe de los Dilogos Ministeriales de Planificacin.
Sntesis (DDR/1), Santiago de Chile, noviembre de 2013.
CEPAL

como instrumento de la poltica pblica; en muchos pases los ministerios de planificacin fueron
desmantelados o vieron reducidos sus funciones y sus mbitos de influencia, bajo la premisa y la
promesa equvocas de que el mercado se hara cargo de reorientar y hacer ms eficiente el proceso
de desarrollo, mientras el Estado cumplira un papel subsidiario, funcional a la preponderancia que
adquiriran el sector privado y el mercado.
Acompaando el pensamiento de la CEPAL y en lnea con los fundamentos de su naturaleza
como institucin dedicada a promover el desarrollo, en esos aos el ILPES mantuvo en su discurso la
relevancia de la funcin del Estado e impuls la adopcin de tcnicas modernas de gestin pblica,
en el marco de los esfuerzos de los pases por el saneamiento de las finanzas pblicas, y en
general el mejoramiento de la calidad de la gestin del sector pblico, todo ello en un entorno
regional de apertura y liberalizacin en que el Estado jugaba un papel secundario. El Instituto se
readecu paulatinamente a un entorno nuevo y cambiante, y al mismo tiempo perfeccion, profundiz
y acumul conocimiento en los temas de polticas presupuestarias, finanzas pblicas, deuda pblica,
gestin por resultados, monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos, y planificacin
estratgica del desarrollo a nivel local.

Resurgimiento de la planificacin

En la ltima dcada la planificacin ha ido ganando prioridad en las agendas de los gobiernos, tanto
nacionales como subnacionales. Las experiencias son variadas, como diversa es la regin, pero en la
mayora de los casos se promueve una planificacin renovada, en que se aprecian rasgos comunes:
participacin ciudadana, coordinacin entre niveles y sectores de gobierno, incorporacin de
mecanismos de monitoreo y evaluacin de la eficacia y la eficiencia del gasto pblico, y construccin
de visiones de pas de largo plazo, ancladas, en muchos casos, en el cierre de brechas de desarrollo.

Son varios los factores que pueden estar actuando en favor de la recuperacin de la
124 planificacin en la regin, derivados tanto del acontecer interno como del orden internacional, y
asociados tanto a la coyuntura como a elementos estructurales.
En primer lugar, la evolucin de la planificacin en la ltima dcada se vincula con la bsqueda
que emprende Amrica Latina y el Caribe de un desarrollo integral, amplio, incluyente, ya no concentrado
casi exclusivamente en el crecimiento econmico, como sola ocurrir en la planificacin de los aos
cincuenta y sesenta, sino que abarca todo el espectro del desarrollo sostenible, valorizando el medio
ambiente y basndose en los derechos econmicos y sociales. En particular, cabe mencionar la
incorporacin paulatina de la consideracin del largo plazo en las estrategias de desarrollo y la
importancia de la accin colectiva para beneficio de las prximas generaciones.
En segundo trmino, el empleo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) como
referencia, patrn e hilo conductor de las polticas pblicas en la regin ha hecho necesario un esfuerzo
de ordenamiento y planeacin gubernamental en torno a las metas de dichos objetivos. El empeo
por acercarse a su cumplimiento ha requerido visin de largo plazo y un resurgimiento del papel del
Estado, como ente articulador de los esfuerzos en una nueva ecuacin que lo vincula con la sociedad
y el mercado, como plantea la CEPAL16. La transversalizacin de los ODM en el ejercicio de polticas
pblicas ha otorgado alta prioridad al bienestar social, lo que est incidiendo en las agendas de
planificacin de numerosos pases, en las que se destacan los objetivos sociales, con enfoques que
buscan promover cambios estructurales para romper patrones de pobreza y desigualdad presentes
por dcadas. Tratndose de la desigualdad, el esfuerzo por quebrar tendencias concentradoras de
dcadas o siglos requiere polticas de Estado y planificacin con visin de largo plazo.
En tercer lugar, la recuperacin de la planificacin se vincula tambin con el avance y
el fortalecimiento de la gestin pblica en mbitos muy diversos, como el mejoramiento y la
16 CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, 2010.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

modernizacin de los procesos de coordinacin, evaluacin y monitoreo de las polticas. Precisamente,


la intervencin de las polticas pblicas fue fundamental para paliar los efectos de la crisis mundial
que estall en 2008. Si bien el producto de la regin sufri una cada de casi un 2% en 2009, la
pobreza y la desigualdad no solo no empeoraron, sino que se redujeron, gracias a los programas
sociales institucionalizados desde los aos noventa y a la implementacin de medidas anticclicas17.
El cuarto factor se vincula justamente con la capacidad que ha construido el Estado para
responder a choques externos, mediante ahorros fiscales derivados de polticas contracclicas. Ello,
aunado al saneamiento fiscal, ha impulsado la asignacin de recursos pblicos a proyectos de inversin
de envergadura, como los que demanda el desarrollo de infraestructura. Se trata de un proceso que
requiere planificacin, con visin de largo plazo y, en diversas oportunidades, con un enfoque regional que
contribuya a darle contenido a la integracin, como ha ocurrido en los casos de la integracin elctrica
en Centroamrica y la ampliacin y el fortalecimiento de la infraestructura econmica en Amrica del Sur.
El quinto factor est relacionado con la crisis de 2009 que, adems de lo ya sealado, ha
promovido una reflexin sobre el legado de un modelo de desarrollo anclado en el mercado que
arroja claroscuros, que no termina por encaminar a la regin en una trayectoria de crecimiento
incluyente, poniendo de manifiesto la fragilidad del modelo primario exportador de Amrica del
Sur y la dependencia de la regin norte de Amrica Latina y el Caribe respecto del devenir de la
economa de los Estadios Unidos (lo que llama, por cierto, a fortalecer la integracin regional). La
resistencia de la desigualdad a disminuir sostenidamente precisa una evaluacin de los caminos
que se han intentado para ello y la conclusin es inevitable: abatir las tendencias concentradoras
de siglos requiere la intervencin explcita del Estado para provocar rupturas, en un esfuerzo que
necesita persistencia durante largos perodos e instrumentos como la planificacin y la prospectiva
para avanzar en el cambio estructural para la igualdad.

La planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe 125


en los inicios del siglo XXI

La planificacin surgi como prctica institucional, como profesin y como teora a mediados
del sigloXX, en forma concomitante con el nacimiento de las Naciones Unidas y de instituciones
dedicadas a la reconstruccin, primero, y a la promocin del desarrollo, despus, como es el caso
del Banco Mundial. En el continente americano, en la Conferencia de Punta del Este, celebrada en
1961, se aprob la creacin de la Alianza para el Progreso, con el objetivo de mejorar la vida de
todos los habitantes del continente, lo que dio impulso a la puesta en marcha de gran parte de las
entidades de gobierno dedicadas a la planificacin del desarrollo en la regin.

Al mismo tiempo que se acu el trmino pases en desarrollo, se plante el desafo


global de construir una institucionalidad enfocada en promover la industrializacin, el crecimiento
y el bienestar de las sociedades rezagadas. Esta orientacin marc una primera y larga poca
de la planificacin del desarrollo (y no para el desarrollo, como se denomina actualmente). La
industrializacin se conceba como el motor de la modernizacin y de la transformacin econmica
y social; al Estado se lo entenda como su promotor, y se otorgaba a la planificacin el papel de
diseadora del horizonte y ordenadora de los procesos de cambio integral. Surgieron as, desde sus
inicios, los grandes desafos de la planificacin, a saber, el de la conciliacin de los plazos de accin
(corto, mediano y largo), las escalas (urbana, regional, nacional y continental) y las dimensiones o
sectores (econmico, social e institucional).
Cada uno de los pases de la regin pas de abordar este proceso de manera espordica,
a travs de grandes misiones o de grandes programas, a constituir instituciones para la operacin
17 Vanse CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 2010 y 2011 y Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2009
y 2010 [en lnea] http://www.cepal.org/publicaciones/search.asp?tipDoc=14&desDoc=Informes anuales.
CEPAL

permanente de la planificacin como parte neurlgica de la organizacin del Estado y de la funcin


pblica. Sin pretender desconocer las especificidades nacionales, puede afirmarse que sobresalen
rasgos comunes a la prctica y el pensamiento planificador de la poca: el papel destacado de la
ciencia, de la tcnica y del conocimiento objetivo como elementos fundamentales de la planificacin;
el lugar central otorgado a la industrializacin como motor de las transformaciones que se buscaban;
la funcin protagnica y a veces exclusiva del Estado, y el papel fundamental de los niveles nacionales
(federales) de gobierno. El ejercicio de la planificacin era un asunto reservado a los expertos, con
una muy baja participacin de la sociedad y prcticamente sin dilogo con la academia o el sector
privado. Los medios de intervencin del Estado abarcaban un muy amplio espectro y llegaban,
incluso, a formas directas como la inversin pblica y la constitucin de instituciones estatales
encargadas de las ms variadas funciones de la vida y la economa, incluida la produccin directa
de bienes y servicios. El cnit de estas concepciones y prcticas se alcanz en la dcada de 1970,
pero luego se vieron abruptamente interrumpidas debido a las urgencias impuestas por la crisis de
la deuda en la dcada siguiente (Mttar y Perrotti, 2014).
En la dcada de 1980, atender los compromisos de la deuda signific transformar las
modalidades de gestin y de poltica pblica que prevalecan hasta entonces. Se procedi al
desmantelamiento, en algunos casos gradual y en otros brutal, de las empresas pblicas o estatales,
se recortaron presupuestos y funciones, se redisearon las polticas y se reordenaron las prioridades
de la accin estatal. La idea del ajuste orden la poltica pblica de los aos ochenta, para dar
lugar en los aos noventa a la apertura, la liberalizacin, la desregulacin y la privatizacin como
palabras clave de las funciones estatales. A lo largo de esas dos dcadas las instituciones y las
prcticas de la planificacin fueron desvirtuadas y desmontadas, en algunos casos conservando las
denominaciones, pero cambiando las funciones, y en otros liquidndolas abiertamente. En ciertos
sectores se mantuvo la prctica de la planificacin, en especial a nivel subnacional y urbano, as
como de determinados sectores, entre ellos la energa y la infraestructura.
126
En la dcada de 1990, la estabilizacin de la moneda, de las finanzas pblicas, de la economa
y de las democracias abri de nuevo un espacio a la valoracin de la planificacin para el desarrollo a
inicios del siglo XXI. Los cambios de orientacin poltica de los gobiernos de la regin acompaaron
estas transformaciones y aceleraron la creacin de un nuevo espacio poltico e institucional para la
planificacin para el desarrollo. Este resurgimiento se produjo obviamente en un contexto original,
que signific la presencia de rasgos y tendencias muy propios, diferentes de los prevalecientes
durante el siglo XX18.

1. La profesionalizacin de la gestin pblica y nuevas formas de conjugacin


con la planificacin

Los dolorosos aprendizajes de los aos ochenta y los contrastantes resultados de los aos noventa
estuvieron acompaados por una significativa consolidacin de la disciplina y la institucionalidad
de la gestin pblica, obligada a atender grandes y crecientes necesidades con cada vez menos
recursos. El reingreso de la planificacin no desconoci esa tradicin, sino que, por el contrario, la
asimil, se integr a ella y aprendi de ella. En este proceso de consolidacin y aprendizaje de la
gestin pblica y de su institucionalidad confluyeron diversas organizaciones multilaterales, entre
ellas la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y la CEPAL, a travs del ILPES.

18 El escenario internacional caracterizado por una globalizacin dinmica tambin cumpli un papel en el impulso de
la planificacin en la regin; algunos de los factores que influyeron desde el orden externo fueron, por ejemplo, el
reconocimiento de la complejidad de los problemas pblicos; la necesidad de involucramiento de mltiples actores en
la solucin de los problemas; el renovado liderazgo del Estado; el reconocimiento de que los desafos del desarrollo
conllevan la provisin de bienes pblicos globales, regionales, nacionales, territoriales y locales; los avances de
las ciencias sociales aplicados a la gestin pblica, y el modelaje a partir de cambios tecnolgicos y avances en
metodologas.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Por ejemplo, el BID organiza su trabajo a travs de procesos de diagnstico en que se


examinan las capacidades institucionales en cinco pilares de un ciclo de gestin pblica orientada
a los resultados: la planificacin orientada a resultados; el presupuesto por resultados; la gestin
financiera; la gestin de programas y proyectos, y el seguimiento y la evaluacin (BID/CLAD, 2007;
Garca y Garca, 2010; BID, 2015). Este marco de la gestin orientada a los resultados y la creacin de
valor pblico acompa las principales reformas de modernizacin de la gestin pblica en el mundo
durante las ltimas tres dcadas. En prcticamente todas las regiones, incluida Amrica Latina y el
Caribe, se han implementado reformas significativas con el propsito de mejorar la eficiencia y la
eficacia del gasto pblico, en el marco del paradigma de la nueva gestin pblica (Barzelay, 2001)19.
La OCDE organiza su acercamiento conceptual a la accin del gobierno como un proceso de
produccin pblica. Esta organizacin conceptual obedece a la lgica de la cadena de creacin de valor
pblico en el gobierno, impulsando, a travs de la produccin pblica, resultados e impactos significativos
para la ciudadana, el sector privado y las generaciones venideras (OCDE, 2009, 2011 y 2015).
En la misma perspectiva, estas instituciones ayudan a precisar los desafos actuales de la
planificacin y de la gestin pblica en la regin. Los gobiernos enfrentan retos importantes en el
campo de la formulacin de las polticas pblicas, al menos en cuatro aspectos: capacidad tcnica
insuficiente en el centro de gobierno para formular polticas y evaluarlas (ex ante y ex post)20; escasa
coordinacin entre polticas sectoriales, que se traduce en polticas inconsistentes e incoherentes;
bajas posibilidades de impugnacin durante la formulacin de las polticas, ya sea desde el poder
ejecutivo o legislativo, o desde fuera del sector pblico, y desconexin entre la formulacin y la
implementacin de las polticas. Ms especficamente, se plantea que las instituciones de planificacin,
aunque pueden disponer de capacidad analtica, no cuentan con suficiente influencia en las oficinas
del ejecutivo o en la poltica presupuestaria (Banco Mundial, 2011, pg. 2).
En estos diagnsticos, se agregan y puntualizan otros temas de central importancia: all donde
se ha logrado desarrollar la capacidad de monitoreo y evaluacin de programas, esta generalmente 127
se ha circunscrito a proyectos y programas especficos, pero no se ha hecho extensiva a planes,
estrategias y polticas, y tampoco se ha alimentado de forma efectiva la formulacin de nuevas
polticas o la correccin de las antiguas. Tanto los parlamentos como los actores de la sociedad
civil (movimientos sociales y espacios tcnicos), aunque fortalecidos para desarrollar y proponer
alternativas de polticas, siguen siendo dbiles, tambin en su papel de exigir rendicin de cuentas
de los gobiernos y autoridades sobre los resultados gubernamentales.
Los sistemas de gestin orientada a los resultados implementados hasta ahora en la regin
han quedado, en buena medida, a nivel de proyectos y programas, desvinculados de las polticas
sectoriales o nacionales de desarrollo, y superficialmente vinculados a las metas de desarrollo
en los programas de gobierno o los planes de desarrollo. La informacin disponible a travs de
estos sistemas sigue estando relacionada principalmente con los procesos y productos, faltando
fortalecer la informacin de resultados e impactos sociales (CEPAL/SEGIB, 2011). Los sistemas
de seguimiento de metas nacionales de las oficinas del ejecutivo an son dbiles y cuentan con
definiciones de indicadores a menudo insuficientes, sin especificacin de cmo la accin de las
agencias ejecutoras contribuye a alcanzarlos. Tampoco ayudan a paliar la inercia presupuestaria,
ni a mejorar la consistencia general de los programa de gobierno (Banco Mundial, 2011). Sin duda,
un desafo actual es fortalecer el control de la calidad de las polticas pblicas a travs de un mejor
delineamiento de la forma en que los ministerios y otros organismos deben contribuir al logro de las
metas de desarrollo prioritarias de los pases.

19 Vase una mirada desde la perspectiva de la regin en CEPAL (2014c).


20 Por centro de gobierno se entiende la autoridad poltica en la cumbre del poder ejecutivo, como tambin las secretaras
centrales (oficinas de gabinete y de planificacin) y ministerios (hacienda) que brindan apoyo administrativo y tcnico
vital al centro.
CEPAL

2. De las funciones a los procesos y los sistemas nacionales de planificacin


para el desarrollo

En trabajos del ILPES derivados de los dilogos ministeriales de planificacin (Cuervo y Mttar, 2014)
se pone de relieve la creciente complejidad de los procesos y de las instituciones nacionales de
planificacin para el desarrollo. En consonancia con esta transformacin, algunos pases definen en
sus normas y en sus leyes los componentes, las caractersticas, las funciones y los procesos propios
de una nueva realidad organizacional, como es la existencia de sistemas nacionales de planificacin.

Como resultado de esta aproximacin, se sugiere la necesidad de resolver un nuevo desafo


organizacional, consistente en dar salidas adecuadas a la gestin de un sistema dinmico y complejo
como este. Ya no basta con precisar las distintas funciones que lo componen, ni con disponer de las
herramientas que permiten un manejo articulado de dichas funciones, sino que adems es indispensable
preguntarse cules son las mejores formas y estrategias para mantener en marcha este complejo
sistema y garantizar su funcionamiento eficiente, verstil, flexible y, lo que es an ms difcil, pertinente.
La arquitectura institucional de la planificacin para el desarrollo de la regin tiene, por lo
general, su fundamento en normas constitucionales y legales en que se perfila su funcin estratgica.
No obstante, es un hecho comn a la mayora de los casos que el rgano rector de la planificacin
no sea ms que la punta de un iceberg de inmenso tamao y profundidad. Tener una mirada
panormica y sistmica de este conjunto, de sus complejidades e interrelaciones, seala un nuevo
foco de atencin para el que la teora, la prctica y la institucionalidad deben aportar respuestas
adecuadas con miras a garantizar su adecuada gestin, coherencia e impacto.

3. Nuevas sociedades, nuevos liderazgos, participacin ciudadana y desafos de la


ecuacin entre Estado, mercado y sociedad

128 En las ltimas dcadas se han ido produciendo profundas transformaciones en muy diversos mbitos,
que han conformado un nuevo contexto del desarrollo en la regin. Entre las ms relevantes, pueden
mencionarse los procesos de urbanizacin, el incremento de los niveles de escolaridad, el cambio
tecnolgico, el estancamiento del empleo, la terciarizacin de la economa, la incorporacin de
grupos poblacionales a la clase media, los procesos de democratizacin, la participacin ciudadana
en el quehacer pblico y la reprimarizacin productiva. Este nuevo contexto plantea desafos de
Estado, de gobierno y de gestin pblica que no deben escapar al mbito de los intereses de la
planificacin para el desarrollo.

Un primer reto son las dinmicas simultneas de cooperacin y conflicto entre actores sociales,
que son condicionantes, en gran medida, de las fronteras de posibilidad de la accin pblica. Esta
dinmica exhibe variaciones importantes tanto a travs del tiempo como entre pases y territorios.
De acuerdo con diversos anlisis recientes, este contexto, o marco societal, se caracteriza por una
complejidad creciente, por la emergencia de nuevos grupos o agentes sociales y por profundos
cambios en actitudes y valores individuales y sociales (Castells, 2012; Rosanvallon, 2007; Dubet,
2013). Estos ajustes hacen referencia a los posicionamientos relacionales entre sociedad, mercado y
Estado que, en opinin de la CEPAL, deben conducir a una nueva ecuacin entre estos tres actores
que sea funcional a los objetivos de desarrollo inclusivo, sostenible y con igualdad.
A modo de evidencia, puede mencionarse que en la encuesta realizada por Latinobarmetro
en 2013 se detect en la regin una mayor disposicin de las personas a protestar. Aunque la
ciudadana declara que no participa masivamente en organizaciones, s asegura que est disponible
para movilizarse dependiendo de las circunstancias, lo que refleja una clara condicin de activismo
latente. Un conflicto puntual puede entonces gatillar en un pas determinado una protesta sin
aviso previo [] Este desarrollo de la participacin habla de un sistema poltico con dificultades
para entender las expectativas de la poblacin y la dificultad de representarlas. Es un sntoma de
la crisis de representacin (Corporacin Latinobarmetro, 2013, pg. 42), que est presente desde
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

los aos noventa.


La participacin ciudadana y las movilizaciones sociales buscan espacios en la regin,
como respuesta a estructuras de poder muy concentradas, dinmicas econmicas no siempre
competitivas en el mercado internacional, instituciones estatales relativamente dbiles y poco
legtimas, problemas de violencia, seguridad ciudadana y exclusin social (desigualdad y pobreza),
niveles de participacin ciudadana limitados y mecanismos de reconocimiento institucional de las
identidades culturales irregulares e incompletos (PNUD, 2012, pg. 22). Gracias a la democratizacin,
a los avances en educacin y al acceso a las tecnologas de la informacin y las comunicaciones, la
poblacin latinoamericana parece transitar a una fase de plena conciencia de su situacin y de las
injusticias que esta implica. Ya no se perciben las asimetras sociales como normales, inherentes a
un cierto orden teleolgico del mundo (PNUD, 2012, pg. 115).
Como parte de esta preocupacin y en el esfuerzo por buscar salidas de poltica pblica, la
CEPAL, a travs del ILPES, y otros organismos multilaterales han venido trabajando en la promocin
de polticas de gobierno abierto, como una expresin de la modernizacin de las funciones del Estado.
El paradigma del gobierno abierto se sustenta en la articulacin de tres principios fundamentales: i) la
transparencia, que supone proporcionar informacin sobre lo que est haciendo el gobierno, poner
a disposicin sus fuentes y bases de datos, y fomentar y promover la rendicin de cuentas ante la
ciudadana, as como un permanente control social; ii) la participacin, para promover el derecho de
la ciudadana a participar activamente en la formulacin de las polticas pblicas y facilitar el camino
para que las administraciones pblicas se beneficien del conocimiento, las ideas y la experiencia de
los ciudadanos, creando nuevos espacios de encuentro y dilogo que favorezcan el protagonismo,
la implicacin y la deliberacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, y iii) la colaboracin, que
significa comprometer e implicar a los ciudadanos y dems agentes sociales en el esfuerzo conjunto
para resolver los problemas pblicos, aprovechando el potencial y las energas disponibles en vastos
sectores de la sociedad. Ello supone la colaboracin, la cooperacin y el trabajo coordinado, no solo 129
con la ciudadana, sino tambin con las empresas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil
y dems actores, y permite el esfuerzo conjunto dentro de las propias administraciones, entre ellas
y con el conjunto de sus funcionarios en forma transversal (Ramrez-Alujas y Naser, 2014).
En ese mismo sentido, la CEPAL ha llamado la atencin sobre la necesidad de redefinir las
relaciones entre Estado, mercado y sociedad (CEPAL, 2010, 2012 y 2014a), en una ecuacin en que
la participacin ciudadana sea fundamental, pues hasta el momento la controversia, los disensos
y los consensos se han producido principalmente entre el Estado y el mercado. La planificacin
contempornea exige procesos participativos en sus diversas fases de elaboracin, implementacin
y evaluacin a lo largo de los territorios nacionales.
Estas circunstancias representan un llamado a la planificacin, para que contribuya a la
construccin de liderazgos acordes a este contexto, dirigidos a fomentar la capacidad de inspirar
y movilizar a otros para llevar a cabo acciones colectivas en la bsqueda del bien comn, como
proponen Crosby y Vryson (2005). Estos autores adems plantean la necesidad de contar con ocho
competencias bsicas, de cuyo significado y contenido deben surgir desafos para la creacin de
capacidades de planificacin y gestin pblica: capacidad de comprensin del entorno (liderazgo en
contexto), de identificacin de activos (liderazgo personal), de construccin de equipos productivos
(liderazgo de equipo) y de construccin de organizaciones efectivas (liderazgo organizacional),
de creacin de visiones colectivas (liderazgo visionario), de toma de decisiones en mbitos muy
variados (liderazgo poltico), de sancin de conductas antiticas (liderazgo tico) y de coordinacin
de objetivos estratgicos (capacidad de emprendimiento de polticas)21.

21 El ILPES imparte desde 2013 un curso sobre liderazgo pblico para un desarrollo con igualdad, con el propsito de
transmitir las principales orientaciones conceptuales y de polticas pblicas de las propuestas de la CEPAL y promover
una discusin en torno a los tipos de liderazgo requeridos en la regin para llevar adelante una agenda latinoamericana
para el desarrollo.
CEPAL

4. Dinmica econmica, poltica pblica y planificacin para el desarrollo

Durante las tres ltimas dcadas se produjeron un conjunto de cambios que transformaron las
condiciones de funcionamiento de la poltica econmica y de la poltica pblica en general, las que,
a su vez, modificaron el contexto dentro del cual resurgi la planificacin para el desarrollo.

Como fruto de la dolorosa experiencia de las polticas de ajuste de los aos ochenta y de
las expectativas incumplidas de las polticas de liberalizacin de los aos noventa, los pases de la
regin construyeron contextos de operacin estable en materia financiera, cambiaria y fiscal. Ms an,
como resultado de los nuevos nfasis de poltica pblica de la dcada de 2000, se aportaron nuevas
dimensiones a esta estabilidad, especficamente en lo concerniente al papel de las polticas de bienestar
y proteccin sociales y a la recuperacin del crecimiento como condicin esencial del desarrollo.
Las bajas tasas de inflacin, los niveles moderados de dficit fiscal, el significativo
desendeudamiento pblico y la relativa estabilidad de los tipos de cambio (hasta hace un par de
aos) ilustran con elocuencia los avances antes mencionados. En lo social, el inicio del siglo XXI
estuvo acompaado de novedades prometedoras, como la cada pronunciada y sistemtica de las
tasas de pobreza e indigencia, la disminucin de la desigualdad medida a travs del coeficiente
de Gini y, lo que es ms significativo, el relativo desacoplamiento entre pobreza y ciclo econmico.
En efecto, desde 1980 hasta inicios de la dcada de 2000 la regin no avanz en la reduccin
de las tasas de pobreza, pues durante los aos de recesin estas aumentaron aceleradamente y
durante los aos de recuperacin no disminuyeron en la misma proporcin. Iniciado el siglo XXI,
no solo comenz un proceso permanente de cada de las tasas de indigencia y de pobreza, sino
que tambin se logr evitar que aumentaran como consecuencia de la cada del producto en 2009,
debido a la crisis de las hipotecas de alto riesgo (subprime) y, unos aos ms tarde, del enfriamiento
econmico (CEPAL, 2014b y 2015a).
130
Una de las ms interesantes consecuencias de estos procesos de estabilidad de las polticas
macroeconmicas y sociales y sus resultados se refleja en el inters creciente por la planificacin de
mediano y largo plazo, por la construccin de visiones de desarrollo nacional de largo plazo y por
la utilizacin de la prospectiva como herramienta de poltica y de gestin pblica, como se observa
en el cuadro III.6. Una de las causas de este inters fue la disponibilidad de recursos en las finanzas
pblicas, debido a los ingresos extraordinarios generados por las exportaciones de materias primas
durante el auge del perodo comprendido entre 2002 y 2008, lo que impuls un ciclo de crecimiento
de la inversin pblica en algunos pases, particularmente en Amrica del Sur (Mttar y Perrotti, 2014).
Aunque es muy diversa, la experiencia de los pases de la regin refleja la bsqueda de
mecanismos de identificacin y puesta en marcha de polticas de largo plazo que trasciendan los
lmites temporales de cada gobierno y se articulen con aspiraciones estratgicas de cada sociedad
nacional. No obstante, la prctica de la prospectiva carece an de mecanismos y puentes consolidados
de articulacin con la poltica pblica y su implementacin. Adems, solo en una pequea cantidad de
casos se encuentra institucionalizada y no se dispone, por lo general, de medios de capacitacin ya
sea de personas o de instituciones (Rodrguez y Cuervo, 2014). La prospectiva se refiere a procesos
de anticipacin que identifican oportunidades y amenazas que se visibilizan a travs de versiones de
futuro de mediano y largo plazo. Como forma de pensamiento, la prospectiva alienta la innovacin,
la evaluacin estratgica y el modelamiento proactivo del futuro (GCPSE, 2014, pg. 4).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro III.6
Amrica Latina y el Caribe: ejercicios de prospectiva y planificacin del desarrollo

Fecha de
Pas Planes de desarrollo de largo plazo o visiones de futuro lanzamiento
Argentina Argentina 2016. Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial 2004
Barbados The National Strategic Plan of Barbados 2005-2025 2005
Belice Vision for Belize by the Year 2030 2010
Bolivia (Estado Visin para el 2025 (Camino hacia el Vivir Bien) 2012
Plurinacional de)
Brasil Brasil 2022 Brasil 3 tiempos 2010
Colombia Visin Colombia II Centenario: 2019 2010
Costa Rica Proyecto Bicentenario: Objetivos, Metas e Indicadores 2010
de Desarrollo para la Costa Rica del 2021
Costa Rica 2030: Objetivos de Desarrollo Nacional 2013
Cuba Informacin sobre el resultado del Debate de los Lineamientos 2011
de la Poltica Econmica y Social del Partido y la Revolucin. VI
Congreso del Partido Comunista de Cuba, mayo de 2011
Programa de desarrollo 2030 (en construccin) 2015
Ecuador Visin 2021 (contenida en el Plan Nacional para el Buen Vivir (cap. 5))
Visin 2035 (en preparacin) 2013
El Salvador Apuestas estratgicas para el ao 2024
(contenidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014) 2009
Granada Grenada Strategic Development Plan 2030 2014
Guatemala Katun, Nuestra Guatemala 2032 2014
Hait Plan estratgico de desarrollo para Hait 2030 2010
Honduras Visin de Pas 2010-2038 2010
Plan de Nacin 2010-2022 2010
131
Jamaica Vision 2030 Jamaica. National Development Plan 2012
Mxico Visin 2030. El Mxico que Queremos 2007
Panam Visin Nacional 2020 1999
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo: Paraguay 2030 2014
Per Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021 2011
Repblica Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030. Un viaje 2010
de transformacin hacia un pas mejor
Santa Luca Saint Lucia National Vision Plan 2008
San Vincente y las National Economic and Social Development Plan 2013 -2025 2013
Granadinas
Trinidad y Tabago The new policy agenda 2014-2023 2014
Vision 2020 Draft National Strategic Plan
Uruguay Uruguay: visin y escenarios demogrcos al 2050 2011

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin del repositorio de
planes de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica
y Social (ILPES) e informacin oficial de los pases; Costa Rica, Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica;
Gobierno de Granada; San Vicente y las Granadinas, Ministerio de Hacienda y Planificacin Econmica, y Uruguay, Fondo
de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA).

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible llama a la regin a fortalecer sus capacidades
institucionales para la incorporacin sistemtica y estructural de la prospectiva en el quehacer gubernamental,
como una herramienta para impulsar planes y programas de desarrollo con visin de largo plazo, junto
a otras herramientas de la planificacin, como el diseo de mecanismos para transversalizar la Agenda
2030 en la planificacin nacional y subnacional, en la lnea de lo que ha hecho Colombia con su Plan
Nacional de Desarrollo (DNP, 2015)22 y como se prev que harn tambin otros pases.
22 Vanse detalles sobre la sinergia entre el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia y los Objetivos de Desarrollo
CEPAL

5. El contexto global: transformacin del mundo de aqu a 2030

El contexto global de la planificacin y de la gestin pblica en el mundo actual est marcado por la
existencia de acuerdos planetarios en torno a las prioridades del desarrollo, los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) hasta 2015 y de ahora en adelante los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En estos acuerdos se cristaliza una
visin del mundo deseado, se sealan las prioridades que es preciso atender e incluso se proponen
lneas de estrategias y formas de conseguir los propsitos trazados.

En relacin con los ODM, Amrica Latina y el Caribe (con importantes diferencias entre pases
en el caso de algunos objetivos) logr avances significativos en materia de reduccin de la pobreza
extrema, el hambre, la desnutricin y la mortalidad infantil, y de un mayor acceso al agua potable
y a servicios mejorados de saneamiento. El progreso fue insuficiente en lo relativo a la conclusin
universal de la educacin primaria, la paridad de gnero tanto en el empleo como en los parlamentos
nacionales, la reduccin de la mortalidad materna, el acceso a servicios de salud reproductiva y la
reversin de la prdida de bosques (CEPAL, 2015b, pg. 8).
La visin de la Agenda 2030 supera a la que en su momento caracteriz a los ODM, por
tratarse de una agenda ms integral e integrada, en que se propone un nmero mayor de objetivos y
ms ambiciosa. Por ejemplo, ms all de reducir a la mitad la pobreza extrema, se plantea erradicarla
de aqu a 2030. Adems, se propone disminuir los elevados niveles de desigualdad, que en Amrica
Latina y el Caribe son los ms altos del mundo. Al mismo tiempo, se persigue acrecentar los niveles
de bienestar de la ciudadana, en un marco de convivencia democrtica y respeto de los derechos
humanos. La agenda se hace cargo, asimismo, de la importancia del empleo, de la innovacin
tecnolgica, de la sostenibilidad ambiental y de la provisin de bienes pblicos de inters colectivo.
Tambin ubica en un lugar protagnico la igualdad de gnero, como una de las vas ms directas a
132 un desarrollo verdaderamente sostenible e inclusivo (CEPAL, 2015b, pg. 8).
En esta lnea de pensamiento y accin, la CEPAL pondr nfasis en las siguientes prioridades
para apoyar a los pases de Amrica Latina y el Caribe en la implementacin de la Agenda 2030 para
el Desarrollo Sostenible y en el monitoreo y seguimiento de los ODS en la regin: i) la centralidad
de la igualdad; ii) la necesidad de diversificar la matriz productiva y los patrones de consumo a
travs de la incorporacin de la dimensin ambiental; iii) la importancia de avanzar en la innovacin
tecnolgica y en la sociedad del conocimiento y la informacin; iv) el acceso a la informacin y la
participacin ciudadana; v) la redefinicin de la ecuacin entre el Estado, el mercado y la sociedad;
vi) la relevancia de las instituciones; vii) la inclusin de las voces regionales en la agenda mundial y en
foros globales; viii) la promocin de una integracin equilibrada de los tres pilares, econmico, social
y ambiental, en la formulacin e implementacin de estrategias y polticas nacionales de desarrollo
sostenible; ix) el respaldo a la cooperacin Sur-Sur y el apoyo al crecimiento de los pases de renta
media; x) la contribucin a la creacin de una arquitectura slida de seguimiento y monitoreo de la
agenda para el desarrollo despus de 2015; xi) el fortalecimiento de las capacidades nacionales en
el mbito de las estadsticas y los datos; xii) la promocin de dilogos y foros con mltiples partes
interesadas, para favorecer la coherencia en materia de polticas, y xiii) la coordinacin del sistema
de las Naciones Unidas a nivel regional (CEPAL, 2015b, pg. 84).
Asimismo, la CEPAL, a travs de sus rganos subsidiarios (como es el caso del Consejo
Regional de Planificacin del ILPES), mantiene relevantes mbitos de encuentro de expertos y
encargados de la toma de decisiones de la regin y constituye una plataforma en la que es posible
compartir experiencias, buenas prcticas y lecciones aprendidas, as como propuestas innovadoras
de polticas pblicas (CEPAL, 2015, pg. 84). En este sentido, en la tercera parte de este documento
se detalla la propuesta elaborada por el ILPES para que la CEPAL encabece la instalacin de un

Sostenible en Lucci, Surasky y Gamba (2015).


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

programa regional de fortalecimiento de capacidades para la implementacin de la Agenda 2030


para el Desarrollo Sostenible, que incorpora las prioridades temticas antes sealadas.

6. Nuevos y tradicionales desafos de la planificacin

De acuerdo con lo planteado en Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso
al futuro; Primer informe de los dilogos ministeriales de planificacin (Cuervo y Mttar, 2014), en el
concepto contemporneo de planificacin se retoman las aspiraciones originales y fundamentales,
expresndolas en un lenguaje apropiado al momento actual. Se plantea as que la planificacin es
un acto poltico, una teora y una disciplina para la creacin de sentido (de pertenencia de futuro) y
para la gobernanza multiescalar, intersectorial y pluritemporal del desarrollo.

En lo poltico se le pide a la planificacin contribuir a la construccin de liderazgos orgnicos,


empezando por el suyo propio, sin el cual carecer de la fortaleza que se le solicita. Para llevar a
cabo la planificacin, es necesaria, igualmente, una reflexin terica capaz de ponerse a tono con
los desafos del momento, indispensable para acelerar los procesos de aprendizaje y conocimiento a
travs de la prctica. Se requiere tambin la reconstruccin de escuelas e instituciones de formacin
de capacidades individuales y colectivas para su ejercicio y mejoramiento continuo (Cuervo y Mttar,
2014). La planificacin precisa de un discurso y una narrativa poltica que ponga el acento ya no solo
en lo inmediato y urgente, sino tambin en lo trascendente y estructural, que contribuya a marcar
rumbos y facilitar acuerdos para propiciar las transformaciones hacia un futuro mejor con ayuda de
la prospectiva (Bitar, 2014).
Su capacidad creadora de sentido deber consolidarse o reconstruirse (cuando sea el caso)
sobre la base de su creciente y siempre viva conciencia de los desequilibrios y las brechas sociales,
polticas y econmicas entre las que se mueve, y las que debe esclarecer y confrontar para contribuir
a la construccin de imgenes amplias y legtimas del bien comn. Como parte de este proceso, se
debe afirmar el compromiso de poner la planificacin al servicio de la construccin de un mundo
133
convergente con la visin de desarrollo sostenible al ao 2030 acordada en el septuagsimo perodo
de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 25 de septiembre de 2015.
La apropiada respuesta a los desafos de gobernanza parte del reconocimiento de la asociacin
indisoluble entre planificacin y gestin pblica para el desarrollo. Para ello se requiere, por tanto,
continuidad en la bsqueda de salidas de articulacin, perfeccionamiento e innovacin permanente de
las herramientas e insistencia en el hecho de que la planificacin es parte de un ciclo de inacabable
retroalimentacin entre planificacin, gestin, coordinacin, evaluacin y monitoreo de la poltica
pblica para el desarrollo. Se hace necesario, asimismo, tomar conciencia de la complejidad de
las organizaciones y los sistemas en que est inmersa la planificacin, con la exigencia que de ello
se deriva de gestionarla adecuadamente. Se precisa una bsqueda particular de estrategias que
den cuenta de la muy bsica necesidad de encontrar novedosas formas de hacer frente a retos del
desarrollo con perspectiva de largo plazo.
Ante este amplio conjunto de desafos, el ILPES pretende hacer una contribucin al conocimiento
en este mbito, socializando y compartiendo la investigacin de casos recientemente finalizada,
promoviendo la cooperacin para el conocimiento, difusin y aplicacin de nuevos instrumentos,
enfoques, mtodos y herramientas de la planificacin, proponiendo una agenda que le permita cumplir
cabalmente su funcin como espacio de aceleracin de los aprendizajes y consolidacin de las
capacidades individuales y colectivas de la planificacin para el desarrollo, as como brindar apoyo
tcnico en la puesta en prctica de planes, polticas y programas, incluidos su diseo, seguimiento y
evaluacin. Ese es el empeo que gua la discusin que se expone en la parte B de este documento,
en que se presentan los hechos estilizados y resultados novedosos y sobresalientes de los estudios
de caso realizados en nueve pases de la regin.
CEPAL

Los dilemas de la integralidad en la planificacin para el desarrollo:


tiempos, escalas y sectores en nueve estudios de caso
de Amrica Latina y el Caribe

En su labor reciente, el ILPES ha tomado como foco el conocimiento del papel de la planificacin
en la gobernanza del desarrollo, interesndose muy especialmente por los desafos que plantea la
gestin de los sistemas de planificacin de creciente complejidad y dinmica. En la aplicacin de los
dispositivos de exploracin desplegados en los dilogos ministeriales de planificacin (2012-2014)
(Cuervo y Mttar, 2014) y en la iniciativa ms reciente (2014-2015) de este balance sobre el estado
del arte y los retos de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe, el inters mayor ha sido el de
comprender las prcticas y los procesos, para as superar la tradicional mirada sobre las bases
normativas y los esquemas institucionales.

En el objetivo de alimentar el conocimiento desde la experiencia y de analizar la prctica


de la planificacin sobre la base de la evidencia, se llevaron a cabo nueve estudios de caso con
el propsito de conocer los aprendizajes y desafos institucionales en el abordaje de lo que en los
dilogos ministeriales se denomin los retos de la planificacin para el desarrollo, es decir:
i) El dilema intertemporal, que se relaciona con las formas de definicin y los mecanismos
de articulacin de los diferentes horizontes temporales largo, mediano y corto plazos
de la planificacin.
ii) La coordinacin multiescalar, que atae a las formas de definicin y los mecanismos de
articulacin de las distintas escalas territoriales de la planificacin para el desarrollo, local,
subnacional, nacional y global.
iii) La conjugacin entre lo sectorial y lo integral, que se refiere a las formas de definicin y
los mecanismos de articulacin de las aproximaciones especializadas y sectoriales de la
134 planificacin, entre s y con respecto a la mirada integral.
iv) Un cuarto mbito de retos de la planificacin, que se refiere a los contenidos y trasfondos
sociopolticos de la planificacin, relacionados con lo que la CEPAL ha denominado la
bsqueda de una nueva ecuacin entre Estado, mercado y sociedad, acorde con los
objetivos de desarrollo inclusivo, sostenible y con igualdad (CEPAL, 2010 y 2014a).
Para la realizacin de los estudios de caso se seleccionaron nueve pases, en funcin de la
amplitud de sus experiencias, su pertinencia respecto de los retos, la disponibilidad de informacin
y evidencia y la posibilidad de obtener inferencias de utilidad para otros pases23. Los pases
seleccionados y los retos prioritarios identificados se muestran en el cuadro III.7. A continuacin,
en el cuadro III.8, se presentan los ttulos y un resumen de los estudios, que en su versin ntegra
estn disponibles para consulta y sern publicados prximamente por la CEPAL.

23 Se propone continuar el ejercicio con una segunda ronda de estudios para enriquecer, complementar y contrastar
los hallazgos.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro III.7
Los retos de la planificacin en Amrica Latina y el Caribe: estudios de caso
de pases seleccionados

Pases Planes, programas, estrategias y procesos Retos de la planificacin


Argentina Plan Estratgico Territorial (PET) Coordinacin multiescalar
Brasil Renovacin de la planificacin en el Brasil. Articulacin de la planificacin nacional
Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) con la sectorial y la de nivel micro
Chile Coherencia entre la planificacin de largo y de Coherencia intertemporal (largo, mediano y corto plazo)
corto plazo. Presupuesto orientado a resultados
Colombia Sistema Nacional de Evaluacin de Coherencia intertemporal (largo, mediano y corto plazo)
Gestin y Resultados (SINERGIA)
Cuba Lineamientos de la poltica econmica y social Coordinacin multiescalar y dilema intertemporal
del Partido y la Revolucin. VI Congreso del
Partido Comunista de Cuba, mayo de 2011
Ecuador Estrategia Territorial Nacional Coordinacin multiescalar
Guatemala Plan Nacional de Desarrollo. Katun: Coherencia intertemporal (largo, mediano y corto plazo)
Nuestra Guatemala 2032
Mxico Planeacin multinivel y los retos Coordinacin multiescalar y sectorial
de su compatibilizacin
Repblica Planificacin de mediano plazo en Coherencia intertemporal (largo, mediano y
Dominicana el sector pblico dominicano corto plazo) y coordinacin multiescalar

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Marianela Armijo, La coherencia
entre la planificacin del largo y corto plazo: el presupuesto orientado a resultados en Chile. Estudio de caso, Santiago,
CEPAL, 2015, indito; Augusto Barrera y Nathalia Novillo, La estrategia territorial nacional. Ecuador. Estudio de caso,
Santiago, CEPAL, 2015, indito; Victoria Chanqun, Guatemala: la experiencia de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo
Katn: Nuestra Guatemala 2032. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Oscar Fernndez Estrada, El desafo
de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planificacin, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Orlando Gracia, El sistema
nacional de evaluacin de gestin y resultados de Colombia: Sinergia. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito;
Luciano Pugliese, El Plan Estratgico Territorial. Argentina. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Clemente
Ruiz, Planeacin multinivel y los retos de su compatibilizacin. Mxico. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito;
Anbal Jorge Sotelo, La planificacin de mediano plazo en el sector pblico dominicano. El Plan Nacional Plurianual del 135
Sector Pblico, Santiago, CEPAL, 2015, indito, y Jos Celso Cardoso Jr. y Cludio Alexandre Navarro, A retomada
do planejamento governamental no Brasil e a experincia recente (2007 a 2014) do PAC (Programa de Acelerao do
Crescimento), 2015, indito.

Cuadro III.8
Amrica Latina y el Caribe: resmenes de los estudios de caso de la planificacin para el
desarrollo en nueve pases

Pas Ttulo del estudio Resumen


Argentina El Plan Estratgico Territorial. Se presentan los elementos del Plan Estratgico Territorial (PET),
Argentina. Estudio de caso principal instrumento nacional de planificacin del desarrollo
y ordenamiento territorial desde 2004. Se describe el avance
de las tres fases del PET y luego se realiza un anlisis de sus
logros, con la mencin de casos especficos de resultados
exitosos, para finalmente plantear los desafos a futuro.
Brasil A retomada do planejamento Se describen el origen, el desarrollo y los contenidos del
governamental no Brasil e a Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) del Brasil, as
experincia recente (2007 a 2014) como los resultados logrados y las perspectivas futuras.
do PAC (Programa de Acelerao
do Crescimento (estudio sobre
la reanudacin de la planificacin
gubernamental en el Brasil y la
experiencia reciente del Programa
de Aceleracin del Crecimiento)
Chile La coherencia entre la planificacin Se describe el sistema de planificacin chileno, abordando en
del largo y corto plazo: el primer lugar la planificacin de largo plazo y luego el sistema de
presupuesto orientado a resultados seguimiento y control de gestin. Posteriormente se identifican
en Chile. Estudio de caso las fortalezas y debilidades de ambos sistemas, y se formulan
conclusiones y recomendaciones en relacin con cada uno.
CEPAL

Cuadro III.8 (conclusin)


Colombia El sistema nacional de evaluacin Se exponen la historia y el marco legal, institucional e instrumental del
de gestin y resultados de Colombia: Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA),
Sinergia. Estudio de caso y luego se analiza el caso colombiano desde la perspectiva del
logro de las mejores prcticas enunciadas por la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) en materia de gestin
y presupuesto por resultados. Se complementa el anlisis con las
fortalezas y debilidades de la experiencia en planificacin del pas.
Cuba El desafo de Cuba: extender el Se destaca la importancia de la planificacin en el nuevo
mercado, desarrollar la planificacin contexto econmico de Cuba, en el que tendr que coexistir
con el funcionamiento de mercados. Se describe la relacin
histrica entre la planificacin y la economa nacional y se
concluye con propuestas para institucionalizar el uso de la
prospectiva estratgica en el diseo y anlisis de polticas.
Ecuador La estrategia territorial nacional. Se exponen los principales componentes de la Estrategia Territorial
Ecuador. Estudio de caso Nacional del Ecuador, que es parte del Plan Nacional para el
Buen Vivir 2013-2017 del Gobierno del Ecuador. Se describen
los elementos centrales de la estrategia, se presenta un anlisis
del nivel de implementacin hasta la fecha y se exponen las
conclusiones y los desafos para su correcta implementacin.
Guatemala Guatemala: la experiencia de Se describe en detalle la formulacin del Plan Nacional de
formulacin del Plan Nacional Desarrollo Katun 2032, en sus distintas fases (diagnstico, dilogos
de Desarrollo Katun: Nuestra ciudadanos y planificacin), identificando las buenas prcticas
Guatemala 2032. Estudio de caso y las lecciones aprendidas, as como los desafos planteados
por los mismos actores que participaron en el proceso.
Mxico Planeacin multinivel y los Se describe la evolucin del sistema de planeacin multinivel
retos de su compatibilizacin. de Mxico, a partir del documento rector, el Plan Nacional de
Mxico. Estudio de caso Desarrollo, y se expone su vinculacin con los planes sectoriales
y estatales, considerando dentro del sistema el presupuesto
federal y el sistema de evaluacin de resultados. Se presentan los
instrumentos y sistemas, caracterizando sus elementos, con nfasis
en la identificacin de buenas prcticas, y por ltimo se exponen
propuestas en los aspectos que se considera necesario mejorar.
Repblica La planificacin de mediano Se expone la experiencia del desarrollo del Plan Nacional
Dominicana plazo en el sector pblico Plurianual del Sector Pblico de la Repblica Dominicana, en
dominicano. El Plan Nacional el marco de su Estrategia Nacional de Desarrollo, describiendo
Plurianual del Sector Pblico sus principales elementos. Se identifican sus fortalezas
y debilidades, y se plantean los desafos futuros.

136 Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Marianela Armijo, La coherencia
entre la planificacin del largo y corto plazo: el presupuesto orientado a resultados en Chile. Estudio de caso, Santiago,
CEPAL, 2015, indito; Augusto Barrera y Nathalia Novillo, La estrategia territorial nacional. Ecuador. Estudio de caso,
Santiago, CEPAL, 2015, indito; Victoria Chanqun, Guatemala: la experiencia de formulacin del Plan Nacional de Desarrollo
Katn: Nuestra Guatemala 2032. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Oscar Fernndez Estrada, El desafo
de Cuba: extender el mercado, desarrollar la planificacin, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Orlando Gracia, El sistema
nacional de evaluacin de gestin y resultados de Colombia: Sinergia. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito;
Luciano Pugliese, El Plan Estratgico Territorial. Argentina. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito; Clemente
Ruiz, Planeacin multinivel y los retos de su compatibilizacin. Mxico. Estudio de caso, Santiago, CEPAL, 2015, indito;
Anbal Jorge Sotelo, La planificacin de mediano plazo en el sector pblico dominicano. El Plan Nacional Plurianual del
Sector Pblico, Santiago, CEPAL, 2015, indito, y Jos Celso Cardoso Jr. y Cludio Alexandre Navarro, A retomada
do planejamento governamental no Brasil e a experincia recente (2007 a 2014) do PAC (Programa de Acelerao do
Crescimento), 2015, indito.

En cada uno de los casos estudiados se exploran los cuatro retos antes descritos, aunque
no de forma amplia ni exhaustiva (en posteriores investigaciones se podra profundizar el anlisis e
incluir a otros pases). Se seleccionaron aspectos o experiencias ms especficos y propios de cada
uno de los casos, asumiendo los costos, pero tambin los beneficios de tal decisin. El costo tiene
que ver con la ausencia de homogeneidad en los temas (no en las preguntas) abordados, lo que
hace difcil la tarea de la comparacin y la generalizacin. El beneficio procede de la posibilidad de
obtener en cada caso un conocimiento ms preciso y singular de la experiencia, con la riqueza que
ello aporta en trminos de comprensin y lecciones aprendidas. En la medida en que se pretende
que el estudio sea de utilidad para la prctica de la planificacin, se prefiri un abordaje con nfasis
en las preguntas, en los aprendizajes y en los vacos que es posible derivar de cada experiencia.
A continuacin se expone una sntesis del conocimiento obtenido en relacin con cada uno
de los tres primeros retos y su dilogo con el cuarto, que atae a todos, sobre la relacin entre
Estado, mercado y sociedad. La seccin termina con la presentacin de algunas interpretaciones
de conjunto. Los planteamientos, hechos estilizados y anlisis estn basados en los estudios de
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

caso; otros estudios e investigaciones del ILPES y de otros organismos sirvieron para contrastar,
ponderar, ajustar o corroborar la evidencia.
Mediante los estudios de caso y la investigacin se documenta un amplio conjunto de
evidencias en materia de planificacin para el desarrollo, en mbitos como las organizaciones
comprometidas, los enfoques seguidos, los procesos desencadenados, las herramientas y las
metodologas utilizadas, las normas constitucionales y legales, as como disposiciones transitorias
de sustento, e incluso algunos resultados conseguidos. Este conjunto de evidencias constituyen la
cristalizacin de procesos polticos, sociales y legislativos ms difciles de registrar en forma emprica,
pues ello exigira un seguimiento ms detallado, exhaustivo y multidimensional cuantitativo y
cualitativo de los procesos de decisin, resolucin de conflictos, comunicacin y liderazgo que
les sirven de fundamento y que, en el fondo, son la base explicativa del transcurso de los hechos y
de los resultados ms fcilmente visibles.
Teniendo en cuenta lo anterior, la extraccin de aprendizajes derivar tanto del registro,
organizacin y conjugacin de las evidencias y hechos visibles, como de la apreciacin, en este caso
ms conjetural e interpretativa, de los procesos polticos, sociales y de liderazgo que puedan estar en
su base. De la misma forma, ser resultado del nfasis que se ponga, al realizar las observaciones,
tanto en lo efectivamente obtenido y realizado, como en los vacos, es decir, en aquello que segn
el criterio, la experiencia y la teora desplegada por el o los observadores debera considerarse
como una ausencia.

1. El dilema de la conjugacin de tiempos y plazos (intertemporalidad) en los procesos


de planificacin para el desarrollo24

La revisin de los marcos legales de los sistemas de planificacin creados o rediseados en los
pases de la regin en los ltimos aos permite sealar que tienen como objetivo central potenciar la
planificacin con una perspectiva de largo plazo y buscar mecanismos que faciliten su articulacin 137
con la perspectiva de mediano plazo, la programacin y el presupuesto. Esto se observa en los
pases en que recientemente se han establecido cuerpos legales orientados a crear sistemas
nacionales de planificacin, como Mxico (2006), la Repblica Dominicana (2006), el Ecuador (2011)
y Guatemala (2011). En su mayora, estos sistemas se han construido a partir de marcos legales
de carcter constitucional (REDEPLAN, 2015). En la regin existe una veintena de pases que han
desarrollado una visin de desarrollo de largo plazo en la ltima dcada, con mayor o menor grado
de articulacin con los planes de corto y mediano plazo, con diferentes grados de participacin de
actores sociales relevantes y como resultado de diversos procesos metodolgicos (CEPAL, 2013)
(vase el cuadro 1).

La vinculacin entre los instrumentos de largo y de mediano plazo es incipiente, lo que se


erige en uno de los desafos principales de la planificacin. Aun cuando en la mayora de los marcos
normativos se establece una vinculacin entre las metas de largo plazo y de mediano plazo, en la
prctica este es un proceso que recin se inicia. Una experiencia novedosa es la de la Repblica
Dominicana. En la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (END-2030) se definen mecanismos explcitos
de seguimiento, lo que facilita su operatividad en los planes sectoriales e institucionales de mediano
plazo. La voluntad poltica y el liderazgo han sido cruciales para el impulso y la sostenibilidad de
perspectivas de largo plazo en la planificacin dominicana reciente, como tambin se evidencia en
los casos del Brasil, Colombia y el Per (Rodrguez y Cuervo, 2014).
En lo atinente al mediano plazo, aunque la mayora de los pases cuentan con planes
nacionales de desarrollo correspondientes a un perodo presidencial de gobierno, sus trayectorias
son muy diferentes. Un grupo minoritario de pases poseen prcticas de planificacin consolidadas,
24 En este documento se entiende, en general, como mediano plazo aquel que coincide con un perodo de gobierno; como
largo plazo el que lo supera, y como corto plazo el que es inferior.
CEPAL

entre otros el Brasil, Colombia y Costa Rica, con marcos normativos y sistemas de planificacin
de larga data. Otros pases han fortalecido sus prcticas e instituciones en los ltimos siete u
ocho aos, a travs de la creacin o renovacin de sus sistemas de planificacin. En este sentido,
pueden mencionarse el Ecuador, Mxico y la Repblica Dominicana. En estos mismos trminos,
con experiencias promisorias muy recientes destacan El Salvador, Guatemala y Jamaica.
Hay tambin pases que no cuentan con un esquema institucionalizado de planes nacionales
de desarrollo, donde los objetivos de mediano plazo se articulan a travs de instrumentos alternativos,
como las agendas gubernamentales, expresin directa de los programas de gobierno (por ejemplo,
en la Argentina, Chile, Panam y el Uruguay), o bien donde la planificacin se estructura a travs de
objetivos principalmente sectoriales. No obstante las diferencias de trayectoria y grado de consolidacin
mencionadas, el estado del arte en la regin en materia del abordaje del dilema intertemporal de la
planificacin se caracteriza por:
i) En la estructura de los planes se consideran diferentes niveles de articulacin, estableciendo
la sujecin del plan de mediano plazo a un instrumento de mayor temporalidad (visin de
pas o estrategia de largo plazo).
ii) Los objetivos estratgicos y visiones de desarrollo que se plantean los pases son diversos,
pero hay bastante coincidencia en que el gran objetivo que articula al resto es cerrar las
brechas sociales.
iii) En los marcos que regulan la planificacin se dispone que el plan nacional tenga su correlato
en la planificacin territorial y a nivel sectorial, procesos en que se debe considerar como
referente la planificacin a nivel nacional.
iv) Se dispone que en la elaboracin del presupuesto nacional se consideren los objetivos
y las metas del plan de mediano plazo (plan nacional de desarrollo).
v) Se contemplan mecanismos formales de participacin o consulta ciudadana.
138
vi) Se articulan en mayor o menor medida sistemas o mecanismos de seguimiento y evaluacin
de resultados.
a) Avances y desafos en la articulacin del corto, mediano y largo plazo de la
planificacin para el desarrollo

En el marco del avance de la planificacin de largo plazo, en los ejercicios de construccin


de visiones de futuro se utilizan metodologas en que se combina el uso de la prospectiva con otros
instrumentos, considerando horizontes temporales diversos: en Colombia a 2019, en la Repblica
Dominicana a 2030, en Guatemala a 2032, en el Ecuador a 2035 y en Honduras a 2038.
En la Repblica Dominicana, por ejemplo, se concibe este ejercicio de largo plazo como
fuente de un instrumento que enmarca las polticas pblicas de los prximos 20 aos y surge como
respuesta a demandas que, desde principios de este siglo, reclamaban la definicin de un plan de
la nacin que superara los cuatro aos de duracin de cada gobierno. Por tanto, esta experiencia
refleja una preocupacin nacional proveniente de distintos sectores, convencidos de la necesidad
de emprender acciones de mediano y largo plazo. En el ltimo decenio, la continuidad en el ejercicio
de gobierno de cuadros medios y superiores forjadores de un proyecto de nacin ha contribuido
a la continuidad de las polticas y programas. Esta experiencia es digna de seguirse, pues puede
constituirse en ejemplo de polticas de Estado en la regin. El momento es propicio, ya que la
implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible requerir de polticas y planificacin
con miradas de largo plazo.
En el Ecuador, la planificacin, en general, y especficamente la territorial, es una funcin
sustantiva del Estado y, por tanto, sus avances en lo conceptual, institucional y estratgico van de la
mano de las caractersticas del propio Estado nacional. Tres elementos se destacan como determinantes
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

del reposicionamiento de la planificacin en este pas: i) la estabilidad poltica y la continuidad del


gobierno (aspecto que comparte con la Repblica Dominicana); ii) la explcita recuperacin del Estado
como un elemento sustantivo de la propuesta poltica, y iii) las transformaciones institucionales que
se han llevado adelante y en las que se materializa la visin en el plano de la gestin concreta.
En Guatemala, el plan nacional de desarrollo contiene una visin del pas a 2032 y se plantea
como una propuesta estructurada, argumentada y fundamentada tcnicamente para construirse
en procesos continuos de corto, mediano y largo plazo, mediante la superacin de los principales
problemas estructurales sociales, econmicos, ambientales, culturales y polticos que han
configurado hasta ahora el esquema de desarrollo excluyente del pas. Los retos del desarrollo de
Guatemala son enormes, como tambin ha sido de gran envergadura el esfuerzo que la autoridad de
planificacin ha desplegado, con una convocatoria a la ciudadana en la formulacin de la propuesta
que debera augurar su continuidad en prximas administraciones de gobierno.
Un ejercicio de planificacin que ha involucrado a una amplia gama de actores ha sido la
inclusin de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en las metas de los planes de desarrollo en
diversos pases, explcitamente o como gua orientadora de los objetivos nacionales. Estas iniciativas
han contribuido a la articulacin entre el largo y el mediano plazo. Sin embargo, aparte de preguntarse
por su contribucin a la superacin de las brechas de desarrollo, es clave reflexionar acerca de los
desafos institucionales an presentes, como el diseo de las metas e indicadores, los mecanismos
de coordinacin gubernamental y el seguimiento y rendicin de cuentas de los avances, todos ellos
aspectos relevantes en relacin con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
En segundo lugar, en la planificacin de mediano plazo se avanza hacia una mayor
consolidacin. En efecto, los planes nacionales de desarrollo de Colombia, el Ecuador, Guatemala,
Mxico y la Repblica Dominicana constituyen instrumentos novedosos, pues exhiben caractersticas
de mayor exigencia y confiabilidad. Sus principales rasgos son los siguientes: i) cuentan con metas
e indicadores dotados de mayor grado de concrecin, basados en los comportamientos histricos, 139
as como en lneas de base y estudios especficos; ii) incluyen mdulos de seguimiento y evaluacin
del cumplimiento de las metas, e indicadores de monitoreo ao a ao; iii) incluyen instrumentos
y procesos para la rendicin de cuentas, sobre los que se realizan informes para las diferentes
instancias; iv) con diversos grados de desarrollo, se incorpora la dimensin subnacional en las metas
para identificar las brechas existentes (Colombia y Ecuador); v) los presupuestos nacionales operan
como ordenadores de lo posible y se procura as que las metas no queden en el nivel de promesas
de un mandato de gobierno, y vi) se aplican metodologas para medir la produccin fsica de los
programas y se incluyen indicadores de eficacia, eficiencia y resultados, utilizando dicha informacin
en alguna fase del proceso presupuestario.
Por su inters y posibilidad de rplica, cabe mencionar que en el proceso de consolidacin
de estas prcticas de planificacin de mediano plazo se han empleado algunas estrategias que
vale la pena destacar:
i) Coordinacin con actores gubernamentales y participacin ciudadana: diagnstico,
dilogos ciudadanos y planificacin, procesos de construccin colectiva, metodologas
participativas, con inclusin de diferentes sectores de la sociedad (Guatemala); y construccin
de equipos multidisciplinarios inmersos en el trabajo de reflexin, discusin y debate
del marco terico, conceptos, metodologas, anlisis de los insumos, construccin de
escenarios o identificacin de tendencias y definicin de metas (Repblica Dominicana).
ii) Levantamiento de informacin e incorporacin de evaluaciones para la generacin de
antecedentes tiles para la toma de decisiones, as como intercambio de experiencias de
pares: se destaca en este punto el inters por conocer experiencias y buenas prcticas
de pases con mayor desarrollo en los aspectos metodolgicos (por ejemplo, la Secretara
Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) del Ecuador apoy el diseo del Plan
CEPAL

Nacional de Desarrollo Katun de Guatemala, y Colombia apoy el desarrollo del sistema


de evaluacin de la Repblica Dominicana).
iii) Apoyo tcnico y fortalecimiento a nivel nacional y subnacional para la implementacin de
los planes de desarrollo y el presupuesto basado en resultados: procesos de capacitacin
intensivos en planificacin estratgica, construccin de indicadores y marco lgico, en
que las instancias de planificacin nacional o federal han desempeado un rol clave para
fortalecer las capacidades tcnicas.
iv) Utilizacin de sistemas de tecnologas de la informacin y las comunicaciones para el
seguimiento de las metas: se ha facilitado la visibilidad y la actualizacin de las metas de
las estrategias y planes de desarrollo, as como el intercambio de informacin en tiempo
real entre los rganos rectores de planificacin y las dems entidades; la mayora de los
pases cuentan con sistemas que operan en lnea para la provisin de datos relacionados
con las metas e indicadores de los planes.
En tercer lugar, en la articulacin entre el mediano plazo y el corto plazo, es de particular inters
y relevancia conocer los avances de la regin en materia de procesos, instrumentos, tcnicas y mtodos
de presupuesto. En las experiencias analizadas, se observa un esfuerzo por mejorar la definicin de
objetivos y metas, hacindolos ms concretos, medibles y posibles de monitorear, facilitando con ello
su uso y su credibilidad. En Colombia, el Ecuador, Guatemala, Mxico y la Repblica Dominicana,
se identifican los vnculos entre la planificacin de mediano plazo y el proceso de elaboracin del
presupuesto. Esta relacin se establece a travs de sus marcos legales y reglamentarios y metodologas.
Sin embargo, en las visiones de largo plazo no necesariamente se establecen de manera explcita las
previsiones presupuestarias, ni mucho menos la seguridad de su financiamiento.
En la Repblica Dominicana, a partir de la Ley de Planificacin e Inversin Pblica, N 498-06, y
el Decreto N 493-07 (en que se aprueba su Reglamento de Aplicacin N 1), se determin que el Plan
140 Nacional Plurianual del Sector Pblico (PNPSP) contenga los programas y proyectos prioritarios que
sern ejecutados por los organismos del sector pblico no financiero y los respectivos requerimientos
de recursos, sobre la base de los lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo, la poltica
fiscal y el marco financiero del presupuesto plurianual. En el caso de Mxico, donde se ha logrado
un importante avance en la implementacin del presupuesto basado en resultados, se observan
con mayor nitidez los esfuerzos por articular los programas con las polticas, objetivos y metas del
Plan Nacional de Desarrollo. En Guatemala, una de las experiencias ms recientes que merece ser
destacada es la iniciativa de vincular los objetivos nacionales de desarrollo con el presupuesto, en
el marco de las disposiciones que establecieron como eje orientador el Plan Nacional de Desarrollo
y la implementacin del enfoque de gestin orientada a los resultados.
En Chile, aun cuando no existe una institucionalidad formal especfica para la planificacin, ello
no ha sido inconveniente para la definicin de objetivos de mediano plazo a travs del Programa de
Gobierno como su referente principal en la definicin de objetivos globales a nivel ministerial. Por otro lado,
tambin el Sistema de Evaluacin y Control de Gestin cumple parte de esta funcin de ordenamiento
y definicin de objetivos (a travs de las definiciones estratgicas ministeriales) (Leiva, 2012).
Complementariamente, en los ltimos aos la planificacin ha fortalecido los ministerios
como instancias de formulacin de prioridades de poltica, planificacin y control de gestin de los
servicios pblicos. No obstante, a pesar de que el presupuesto basado en resultados en Chile ha
sido ampliamente desarrollado, an no constituye un esquema que permita asignar prioridades de
gasto pblico conforme a criterios de calidad y eficiencia. La evidencia seala que su fortaleza est
ms bien asociada con el apoyo al mejoramiento de la gestin de los servicios pblicos.
Finalmente, en una mirada del ciclo continuo de relacionamiento entre mediano y corto plazo,
la observacin de los sistemas de evaluacin, seguimiento y monitoreo aporta indicaciones sobre su
fluidez, sus impactos y sus posibles obstculos. Los estudios proveen evidencia acerca de la aplicacin de
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

metodologas e instrumentos al nivel de la administracin central y, en algunos casos, al nivel subnacional.


En la Repblica Dominicana se destaca la realizacin de procesos de planificacin estratgica y la
incorporacin del concepto de valor y produccin pblica; en Mxico ha sido aleccionadora la aplicacin
sistemtica de la metodologa del marco lgico, que ha facilitado la identificacin de la contribucin de los
programas a los objetivos de desarrollo, aportado criterios para la asignacin de presupuesto y permitido
el avance en la rendicin de cuentas en programas de la administracin pblica federal.
Los mecanismos de articulacin entre el plan y el presupuesto se establecen a partir de
sistemas de evaluacin de resultados: en Chile, el Sistema de Evaluacin y Control de Gestin y en
Colombia, el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (SINERGIA). En Mxico, el
Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) es el mecanismo a travs del cual se mide el cumplimiento
de indicadores intermedios anuales, de gestin principalmente, y las metas del presupuesto anual
de gobierno. El sistema no se extiende a la evaluacin de los objetivos y metas del Plan Nacional de
Desarrollo, que abarca un perodo de seis aos. En el Ecuador, el Sistema Integrado de Planificacin
e Inversin Pblica (SIPeIP) se vincula al presupuesto a travs de la proforma presupuestaria. En el
Brasil, en materia de evaluacin existe el Sistema Integrado de Planeamiento y Presupuesto (SIOP)
para las metas del plan (ejecucin presupuestaria), a travs del cual se evalan los avances en los
programas que son parte del plan plurianual.
Sin embargo, aunque la mayora de los pases cuentan con este tipo de sistemas de
monitoreo y evaluacin del desempeo y disfrutan de sus beneficios, el mayor rezago reside en la
ausencia de informacin til acerca de la efectividad y los costos de los programas y polticas para
su adecuada utilizacin en la toma de decisiones. Por tanto, en este mbito es fundamental avanzar
hacia esquemas de reporte de alertas tempranas, acompaados de un monitoreo estratgico que
retroalimente la toma de decisiones en varios niveles de la accin gubernamental. El compromiso
con el cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es una buena oportunidad
para redoblar los esfuerzos destinados al fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluacin 141
del avance de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
De manera transversal a todo lo anterior, es clave avanzar en la identificacin de la contribucin
actual y potencial de los sistemas de servicio civil y recursos humanos, de modo que permitan el
despliegue de mecanismos que faciliten progresar en una gerencia pblica confiable para la gestin
de la poltica pblica (CEPAL, 2014c).

2. La coordinacin entre niveles de gobierno en los procesos de planificacin para


el desarrollo

La reflexin sobre este reto gira en torno a las formas de articulacin entre los niveles de gobierno
nacional (ya sea unitario o federal) y subnacional, comprendiendo este ltimo muy diversas unidades,
intermedias y locales o bien uniones de ellas25. En la primera seccin, se har una aproximacin al
estado del conocimiento antes de la realizacin de esta investigacin, para posteriormente exponer
algunas novedades encontradas en el estudio.

A lo largo de las ltimas dcadas, se han aplicado en los pases de la regin enfoques diversos
para la resolucin de este dilema de articulacin. A mediados del siglo XX surgi la idea y la prctica
de la planificacin regional, entendida como una poltica pblica para la promocin del desarrollo
desde las instancias centrales del gobierno en territorios considerados rezagados o en condicin
de exclusin y marginacin26. A esta prctica institucional se sum un propsito ms de conjunto
relacionado con la disminucin de las desigualdades o brechas de desarrollo entre territorios. Esta

25 En este documento se entienden como sinnimos los conceptos de nivel y escala de gobierno.
26 El trmino territorio se refiere a las diversas modalidades de organizacin de los niveles subnacionales de gobierno,
tales como las unidades intermedias (estados, regiones, provincias o departamentos), las locales (municipios, comunas,
parroquias o partidos) y las diversas agrupaciones de estas.
CEPAL

primera prctica institucional tuvo vigencia entre la dcada de 1950 y finales de la dcada de 1970,
con temporalidades y desarrollos especficos en cada pas, y fue conocida como poltica regional.
Durante la dcada de 1980, como resultado de las polticas de ajuste y retraccin del Estado,
se desmontaron la poltica regional y sus instituciones, as como se desactivaron sus instrumentos de
accin. En respuesta a las situaciones de desarticulacin de los aparatos productivos, el desempleo
y el retroceso econmico caractersticos de esta dcada, en los aos noventa emergieron la idea del
desarrollo local y las polticas de desarrollo econmico local, urbano y territorial, frente al vaco dejado
por la ausencia de la poltica regional del Estado. A travs de estas polticas se busc activar los
recursos propios del territorio (activos tangibles e intangibles, sociales, econmicos e institucionales),
estimulando el uso de la iniciativa propia y otorgando un especial nfasis a la articulacin con el
mercado exterior y al establecimiento del ms diverso tipo de alianzas sociales y pblico-privadas
para el diseo y la ejecucin de estos procesos.
Desde fines de la dcada de 1990 y luego, con la llegada del siglo XXI, los gobiernos
nacionales recobraron el inters por territorializar las polticas pblicas ms diversas, as como por
enfrentar las brechas de riqueza y desarrollo existentes entre los distintos componentes del territorio.
La CEPAL (Ramrez, Silva y Cuervo, 2009) ilustr este proceso de cambio y plante el concepto
de polticas territoriales para hacer alusin a la presencia de nuevos dilemas en la planificacin
inter- y multiescalar del desarrollo. Las polticas territoriales fueron entendidas como la respuesta
institucional a la necesidad de articular las polticas locales de desarrollo con las nuevas polticas
regionales, y para caracterizarlas se habl de familia de polticas territoriales. En ese momento
se tom conciencia de la dispersin y desarticulacin que exista entre las diversas estrategias
de territorializacin de las polticas pblicas nacionales (en materias de pobreza, competitividad,
ciencia y tecnologa, medio ambiente y recursos naturales, entre otras), as como del divorcio entre
los esfuerzos locales (es decir, desde abajo hacia arriba) y regionales (desde arriba hacia abajo)
142 de promocin del desarrollo territorial.
a) Avances y desafos en la articulacin de los niveles territoriales de la planificacin
para el desarrollo

En la mayora de las leyes sobre planificacin de los pases de la regin se contemplan


disposiciones normativas que establecen la relacin entre la planificacin subnacional y definen
los mecanismos de vinculacin con el nivel nacional. Esto se aprecia en los casos tanto de pases
unitarios, como Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala y el Per, como en pases
federales, como la Argentina, el Brasil y Mxico.
En el esquema de planeamiento nacional de Mxico, se ha establecido el objetivo de lograr un
federalismo articulado, como una estrategia orientada a enfrentar la alta centralizacin de facultades,
recursos y decisiones, adems de la ausencia de mecanismos efectivos de coordinacin entre
rdenes de gobierno y los procesos de descentralizacin inconclusos, como resultado de los cuales
se han ahondado los contrastes entre regiones, entidades federativas y municipios. Desde esta
perspectiva, con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) se tuvo el propsito de esclarecer los mbitos
de competencia y de responsabilidad de cada orden de gobierno, profundizando la redistribucin
de autoridad, responsabilidades y recursos hacia las entidades federativas y los municipios, a travs
de mecanismos de dilogo y concertacin intergubernamental. Este dilogo se ha establecido y
ha permitido el planeamiento alineado en los tres niveles de gobierno, aunque su funcionamiento
es heterogneo en las 32 entidades federativas. En apoyo a una ejecucin del PND incluyente y
amplia desde el punto de vista geogrfico, desde 2012 se ha dado un giro importante a la poltica
de desarrollo regional, con que se busca lograr un desarrollo territorial armnico y la reduccin de
las considerables disparidades entre los estados, lo que se pone de manifiesto en la estrategia de
desarrollo regional, expresada en el Programa Regional de Desarrollo 2014-2018, de la Secretara
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

En el Ecuador, la Estrategia Territorial Nacional (ETN) es la herramienta de ordenamiento


territorial del plan nacional. Mediante el proceso de acompaamiento tcnico desde la SENPLADES
para la actualizacin de los Planes de Ordenamiento Territorial (PDOT) de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados (GAD), del perodo 2014-2015, se est consiguiendo una mayor vinculacin entre
las propuestas de desarrollo local y el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), pero se trata an
de un proceso incipiente. Hasta ahora, el ejercicio ha sido ms bien desde arriba hacia abajo,
es decir, de territorializacin de la estrategia nacional, y la participacin de los diferentes actores
en la definicin de metas y lineamientos ha sido muy baja. Por otro lado, es necesario sealar la
complejidad del diseo de los instrumentos para hacer operativos estos procesos. La construccin
de la ETN debe ser permanente y debe realizarse con los diversos actores, y su duracin debera
ser de largo plazo, de modo que constituya la base para las polticas de largo plazo. Adems, el
hecho de que los distintos sectores no estn obligados a articularse en torno a la ETN redunda en
que cada uno formule sus propios planes y polticas al margen de dicha Estrategia, lo que puede
dar origen a finalidades contrarias en un mismo territorio.
El caso ecuatoriano corresponde a un proceso de inicio reciente pero promisorio, en que se
estn construyendo las bases institucionales para hacer viable la ETN, lo que requiere el establecimiento
de pactos nacionales bsicos, enriquecidos mediante procesos locales y sectoriales. De otra manera,
puede correrse el riesgo de que el corto plazo, la urgencia y la demanda poltica concreta anulen la
mirada prospectiva y la imprescindible articulacin de escalas territoriales.
En la Repblica Dominicana, la dimensin territorial constituye una de las asignaturas
pendientes de la planificacin global de mediano plazo, incluida la aprobacin del proyecto de ley
sobre ordenamiento territorial, que ha suscitado mucha controversia. Otro aspecto pendiente es la
incorporacin en el Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico de una expresin territorial de las
intervenciones planificadas para los prximos cuatro aos. La ausencia de estas definiciones no
solo impide conocer las estrategias del gobierno central en las distintas regiones del pas, sino que 143
tambin desalienta la necesaria coordinacin institucional sectorial e intersectorial, tanto en la fase
de formulacin como en la de ejecucin.
En la Argentina, el Plan Estratgico Territorial (PET) ha permitido construir a lo largo del
tiempo una visin regional que se ha hecho gradualmente ms sofisticada y en la que se han ido
incorporando nuevas perspectivas. La orientacin general del gasto nacional en lo referente a la
superacin de las disparidades regionales parece tener una buena correlacin con las apuestas
estratgicas formuladas en el PET. En efecto, con la informacin disponible puede observarse cmo,
al menos entre 2003 y 2008, el gasto nacional permiti favorecer en mayor medida a las provincias
menos desarrolladas, en el contexto de un incremento sustancial del gasto total. No obstante, para la
construccin sistemtica de una agenda de superacin de los desequilibrios regionales se requieren
esfuerzos adicionales y sostenidos de articulacin intersectorial. Adems, hay un dficit en lo que se
denominan los espacios estratgicos y polticos del gasto, en que se articulan actores del sector
pblico, bajo reglas explcitas, para contribuir al clculo estratgico en la toma de decisiones sobre
el gasto; en el aspecto poltico, tampoco existira mayor desarrollo de un marco de referencia para
actores pblicos y privados, directa o indirectamente involucrados en polticas especficas.
Los estudios ilustran cmo se articulan los procesos de planificacin nacional, intermedia
y local en varios niveles de anlisis: formulacin de objetivos generales y especficos; relaciones
entre acciones sectoriales (nacionales) e integrales (intermedias o locales); respecto de las fases
del ciclo de la poltica pblica, criterios y mecanismos de asignacin de recursos entre diferentes
niveles de gobierno, e implementacin de sistemas para monitorear objetivos y metas establecidos
a nivel nacional, subnacional y local. Asimismo, la continuidad de los compromisos establecidos en
los objetivos se mantiene entre un gobierno y otro, tal como se observa en el Ecuador y en Mxico,
donde los diseos institucionales facilitan esta integralidad, si bien no estn exentos de dificultades.
CEPAL

Sin embargo, en la mayora de los casos se constata la necesidad de fortalecer los mecanismos
de coordinacin y las capacidades institucionales, as como los sistemas de monitoreo y evaluacin
subnacionales. Con los acuerdos de cooperacin programticos se intenta establecer la articulacin
de compromisos entre los organismos gubernamentales que operan en el nivel nacional y en el
subnacional. Sin embargo, en la Argentina, el Ecuador y Mxico se requiere fortalecer marcos legales
y reglamentarios para favorecer la relacin entre estos niveles de planificacin, a fin de mejorar el
proceso de asignacin de los recursos.
Entre los principales desafos en materia de la coordinacin entre niveles de gobierno, el primero
es mejorar la articulacin y la coherencia de las metas nacionales y subnacionales, focalizando y
priorizando los objetivos de desarrollo regional y su contribucin al desarrollo nacional. Un segundo
reto, derivado especialmente de la experiencia del PET de la Argentina, es promover el debate en torno
a una agenda amplia en materia de desarrollo, incluidas las disparidades regionales, los conflictos
ambientales, la pobreza o las formas de crecimiento de las ciudades. En tercer lugar, es necesario
dilucidar el lugar de la planificacin y de sus expresiones nacional y territorial en los procesos reales
de transformacin, como se desprende de la implantacin del modelo propuesto por el PET. En cuarto
lugar, se debe avanzar en la planificacin estratgica desde los ncleos decisorios (piezas clave de
la construccin de la cadena de valor pblico), como base para la planificacin de tipo operativo, o
programacin, y el proceso de presupuestacin. En quinto lugar, se deben fortalecer los mecanismos
de seguimiento y evaluacin. En sexto lugar, es necesario mejorar las capacidades institucionales
para la planificacin de nivel nacional y desconcentrada. Finalmente, es preciso tener en cuenta que
la interescalaridad es un complejo desafo de gestin que debe estar presente en la planificacin.

3. La conjugacin entre lo integral y lo sectorial en los procesos de planificacin


para el desarrollo

144 Mediante el anlisis de la articulacin entre la planificacin nacional integral y la planificacin sectorial
especializada, se pretende comprender la manera como ambas dimensiones se articulan y si ellas se
potencian o bien se obstaculizan mutuamente. Como logros de la planificacin sectorial (en materias
de infraestructura, salud, tecnologa, competitividad y medio ambiente) pueden considerarse, en
primer lugar, su capacidad de convocar a actores no gubernamentales diversos (en cualquier caso
imprescindibles) y, en segundo lugar, diseos en que se hacen visibles beneficios concretos y
palpables para los ciudadanos, y en que se articulan largo, mediano y corto plazo.

En el enfoque de gestin orientada a los resultados se seala que el plan sectorial de mediano
plazo es producto de ejercicios de planificacin estratgica para perodos que regularmente oscilan
entre cuatro y seis aos. La importancia de estos planes consiste en que, al plantear un conjunto de
objetivos priorizados utilizando evidencia emprica como fundamento, se trazan resultados hacia los
cuales la gestin sectorial deber estar enfocada. Estos documentos pueden ser parte del plan nacional
de mediano plazo, aunque en este caso se requiere que el plan nacional est detallado por sectores (BID,
2015). En las investigaciones en este tema se afirma que, aunque diversos sectores mejoran su visin
de largo plazo, es decir, definen planes con metas, indicadores y lneas de base, la consistencia entre
los planes sectoriales y los objetivos y metas de gobierno no avanza (BID, 2015). En efecto, en estudios
de medicin de resultados correspondientes al perodo comprendido entre 2007 y 2013, se constata
un escaso avance en la consistencia entre planes sectoriales y metas de gobierno (BID, 2015, pg. 70).
Esta escasa vinculacin se debe a varios aspectos. El primero son los plazos que se consideran
en los objetivos de los planes nacionales y los sectoriales. En general, las metas contenidas en los
planes nacionales corresponden a perodos de gobierno de 4 a 6 aos, mientras que la mayor parte de
las metas sectoriales son de largo plazo (Armijo y Espada, 2014). En segundo lugar, los mecanismos
de coordinacin establecidos entre los ministerios a cargo de los planes, o bien entre las instancias
ad hoc que se definen cuando se trata de varios ministerios que conforman un sector (ministerios
coordinadores en los casos de Costa Rica, el Ecuador y otros), son dbiles o insuficientes. En muy
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

pocos casos existen convenios de desempeo vinculados al cumplimiento de las metas ministeriales.
En tercer lugar, se enfrenta la dificultad de asegurar el financiamiento de metas sectoriales por
un nmero prolongado de aos, lo que se lograra con presupuestos plurianuales. Finalmente, la
sustentabilidad de los propsitos sectoriales est en estrecha relacin con la existencia de capacidades
institucionales y tcnicas slidas, especialmente desde el punto de vista del manejo de las finanzas
pblicas: polticas contracclicas, previsiones tributarias, presupuestos integrados al monitoreo y la
evaluacin de resultados (que permitan ir retroalimentando el avance de los programas pblicos y
haciendo las correcciones necesarias) y adecuados mecanismos de rendicin de cuentas.

a) Avances y desafos en la articulacin de los niveles sectorial especializado y nacional


integral de la planificacin para el desarrollo

La Estrategia Nacional de Desarrollo (END) de la Repblica Dominicana se establece como


referente para la planificacin sectorial de largo y mediano plazo. Aun cuando es una experiencia
relativamente reciente (2006), los primeros anlisis acerca de la implementacin de la END y el Plan
Nacional Plurianual del Sector Pblico indican que se han establecido como referencia general
para los procesos de planeamiento institucional. Como materializacin de lo anterior, se encuentran
polticas y programas sectoriales para los que se precisa de un enfoque intertemporal, como son el
pacto elctrico, la agenda digital, la estrategia de proteccin del medio ambiente, el desarrollo de los
servicios de agua potable, las iniciativas de desarrollo local, los planes de ordenamiento territorial,
los esfuerzos en materia de seguridad alimentaria, las estrategias de turismo, educacin, vivienda
o desarrollo tecnolgico, as como la poltica de cooperacin internacional.
En la Argentina, cabe mencionar la relacin entre el Plan Estratgico Territorial y las estrategias
sectoriales de la actividad econmica. Se pueden mencionar iniciativas de planificacin de gran
envergadura, como las que dieron origen al Plan Estratgico Industrial 2020, el Plan Estratgico
Agroalimentario y Agroindustrial, Participativo y Federal 2010-2016, el Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa 145
e Innovacin Argentina Innovadora 2020 y el Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable 2020.
En el Brasil, el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) se constituye en una experiencia
innovadora de planeamiento gubernamental y de gestin pblica de inversin en infraestructura con
repercusiones a lo largo del territorio. Esta iniciativa contribuy a ampliar la red de infraestructura
econmica, social y urbana del pas, adems de permitir una mejora efectiva de las condiciones de
vida de la poblacin brasilea. No fue la planificacin la que dinamiz la reanudacin del crecimiento,
sino que la necesidad de fortalecer el crecimiento determin, en 2007, la formulacin del PAC, que
ha tenido continuidad desde entonces a travs de fases subsiguientes que se han planteado con
propsitos ajustados al cambio en el entorno, pero manteniendo el objetivo de promover el crecimiento.
En Chile, el Sistema de Evaluacin y Control de Gestin existe desde 1997, con rediseos y
ajustes que han sido resultado de sus propias evaluaciones y de las realizadas por entidades externas,
como el Banco Mundial y la OCDE. La planificacin de mediano plazo a nivel ministerial (por ejemplo,
en materia de obras pblicas en el ministerio del ramo) y de servicios pblicos ha predominado y
ha sido fortalecida con el diseo e implementacin del sistema de control de gestin y evaluacin
de resultados. Sus factores crticos de xito, en trminos de efectos generados, cumplimiento de
objetivos y mejora de la gestin institucional y de la eficiencia y eficacia del gasto pblico, han sido
los siguientes: i) solidez metodolgica, con instrumentos para el mejoramiento de la gestin de los
servicios pblicos, monitoreo y evaluacin; ii) incorporacin de la informacin de desempeo en
el ciclo presupuestario; iii) continuidad institucional desde sus inicios en 1994; iv) fortalecimiento
de las capacidades institucionales de la entidad a cargo de conducir el proceso (la Direccin de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda, que fue objeto de un importante rediseo institucional y
cont con recursos humanos y financieros, as como con las atribuciones pertinentes); v) acuerdo
con el Congreso para establecer el nmero y el tipo de evaluaciones de programas que se realizan,
y vi) mecanismos de rendicin de cuentas (balance de gestin integral).
CEPAL

Parte D
Visiones nacionales para el desarrollo en el largo plazo:
experiencias y aprendizajes

Introduccin

La llegada del siglo XXI se acompa en la regin de un inters creciente por la planificacin como
herramienta de conduccin de los procesos nacionales de desarrollo. Una de las varias novedades
de este proceso ha sido la elaboracin de visiones y planes de largo plazo, es decir, a escalas de
tiempo que trascienden los estrechos lmites de cada administracin presidencial y alcanzan una o
varias dcadas como perodo de referencia. Como ha sido documentado en trabajos y publicaciones
previas de ILPES y CEPAL (2013), se cuenta con cerca de una docena los ejercicios de este tipo.

Un hecho como el anterior no puede pasar desapercibido para una institucin como CEPAL
ni para un centro como ILPES, dedicado desde hace cerca de 50 aos a los temas de la planificacin
econmica y social. Es por ello que ILPES ha venido acompaando y promoviendo una reflexin
en este sentido. Un primer aporte qued consignado en Las visiones de pas importan: lecciones
de experiencias exitosas de desarrollo (Banco Mundial, CEPAL, IDEA, 2005), complementado
posteriormente con un segundo esfuerzo documentado en Construyendo visiones de pas por medio
del dilogo social, (Corts et Al., 2011).
En continuidad de este esfuerzo y ante una evidencia como la previamente mencionada, surgen
no solamente multitud de preguntas e interrogantes, sino que se toma adems como manifestacin
de una necesidad de la poltica y de la gestin pblica de los pases de la regin. Interesa, por tanto,
146 conocer las circunstancias en que estas experiencias han surgido, los procesos adelantados y muy
especialmente, los aprendizajes que de cada una de ellas se puede derivar para todos aquellos que
quisieran emprender una experiencia semejante o, incluso, estn en medio de la misma.
Por lo anterior, el ILPES decidi investigar algunos de los casos identificados. Adems de
informarse acerca de los resultados, sintetizarlos e interpretarlos, se consider de importancia
estratgica adentrarse en los procesos e igualmente en sus posibles impactos. Se escogi el estudio
de caso como mtodo de investigacin (Yin, 2003) y se hizo un especial esfuerzo por emplear fuentes
de informacin diversas, combinando la revisin documental con el desarrollo de entrevistas que
permitieran contrastar, complementar y refrescar informacin necesaria para comprender el por
qu, el cmo y entender el significado poltico institucional de los procesos.
Este documento da cuenta del grado de comprensin obtenido acerca de los procesos de
elaboracin y puesta en marcha de algunas visiones y planes de desarrollo de largo plazo elaboradas
en Amrica Latina y el Caribe en lo corrido de este siglo. De los once casos detectados con esas
caractersticas, cuatro fueron seleccionados para hacerles una indagacin en profundidad: Brasil,
Colombia, Per y Repblica Dominicana. Se escogi un conjunto que fuera lo ms diverso posible,
tanto desde el punto de vista del contexto nacional propio de cada uno, como tambin desde el punto
de vista de las caractersticas institucionales, metodolgicas y tcnicas de los procesos mismos.
Como se mencion previamente, para dar cuenta de los procesos seleccionados se
consider necesario contar con dos tipos de informacin. Por un lado, la informacin documental
oficial publicada para cada uno de los casos, y por otro, la opinin de personas que hubiesen estado
involucradas o cercanas (observadores internos y externos) a los procesos y tuvieran conocimientos
en estudios de futuro o planificacin de largo plazo. Se parti por realizar una revisin bibliogrfica
para caracterizar los procesos e identificar las entidades participantes y lderes, as como sus
actores claves. Posteriormente, se entrevistaron algunas personas cuidadosamente seleccionadas
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

que participaron directamente en los procesos, a los que denominamos actores internos, o que se
desempearon en el papel de observadores privilegiados, a los que denominamos actores externos.
En el Anexo 1 se presenta la lista de entrevistados, tanto internos como externos. Se realizaron
entrevistas semi-estructuradas, concentrndose en cuatro momentos o dimensiones claves del
proceso: el momento y contexto en su inicio; el enfoque y la orientacin tcnica y metodolgica
seleccionada; los rasgos centrales del resultado obtenido en trminos de contenido y; finalmente,
el impacto estimado, tanto al momento de su ejecucin, como en el momento actual.
Las entrevistas permitieron captar la memoria viva de cada proceso y se realizaron siguiendo
una pauta comn, orientada a obtener informacin acerca de los momentos clave previamente
descritos (vase el anexo 2).
En la primera parte de este documento se precisa el objetivo, el enfoque y la metodologa
utilizados. En la segunda parte de este documento se describe cada uno de los cuatro casos y se
caracterizan tres momentos claves: el inicio, el enfoque y el impacto que han tenido en el contexto
nacional. En tercer lugar se presenta el anlisis de los contenidos o resultados sustantivos ms
importantes, clasificados por categoras claves y organizadas en una determinada estructura de
argumentacin. En cuarto lugar se hace un anlisis de conjunto de los cuatro casos donde se resume
lo sustancial de los procesos. Finalmente se destacan los principales efectos observados, as como
las principales lecciones aprendidas.

Aprender, hacer, investigar la prospectiva

Uno de los propsitos ms importantes de esta investigacin, como se afirm ms arriba, es


contribuir a acelerar el aprendizaje en el uso de herramientas que contribuyan a la conduccin de
procesos de desarrollo de largo plazo. Las interrogantes principales y el proceso de investigacin
se disearon en funcin de ese objetivo. 147
En cuanto a las interrogantes, se ha escogido la prospectiva estratgica como punto
de referencia para el estudio y comprensin de las cuatro experiencias nacionales previamente
mencionadas. Esta opcin no significa ni implica que las experiencias examinadas hayan hecho
uso de la prospectiva para el desarrollo de estos ejercicios, pues algunas declaran que no lo son.
Significa que las interrogantes planteadas a los procesos no han sido escogidas caprichosamente
o al azar, sino que toman como punto de referencia los postulados de la prospectiva.
Esta seleccin, como se aclar en la presentacin y se reiter en la introduccin, responde al
inters institucional por dar respuesta a una creciente necesidad regional por promover procesos de
desarrollo en plazos largos, superiores a los perodos de gobierno. La prospectiva, como disciplina
que se propone la construccin de futuros, aparece entonces como un marco apropiado para
contribuir al desarrollo de capacidades institucionales para la promocin del desarrollo de largo plazo.
La CEPAL reconoce en la prospectiva, como en cualquier otra herramienta o enfoque de
poltica pblica, alcances y limitaciones. Por tanto, en esta investigacin, as como en las labores
de capacitacin y cooperacin tcnica del Instituto, el inters es conocer y precisar tanto las
potencialidades como las limitaciones y alcance de la prospectiva para apoyar/enriquecer/impulsar
la conduccin de procesos de desarrollo de largo plazo. Esta apertura y mirada heterodoxa est
adems ambientada por un rasgo fcilmente reconocible en los casos investigados: no todos estn
alineados con la idea de utilizar la prospectiva como herramienta. Ms an, algunos de ellos, con
justificadas razones o no, la descartan de manera explcita.
En cuanto al mtodo y al procedimiento, se acude a una prctica poco comn en el mbito
de la planificacin y la poltica pblica en una regin como Amrica Latina y el Caribe, aunque
imbricada en los trabajos de la CEPAL en las disciplinas del desarrollo: el uso de la investigacin
comparativa. En el mbito anglosajn (Poister el Al., 2010) la investigacin comparativa como medio
CEPAL

para asentar y divulgar el conocimiento y los aprendizajes y, de esta manera, acelerar su difusin y
perfeccionamiento, constituye una prctica habitual.
Como se afirm en la introduccin, se escogi el estudio de caso (Yin, 2003) como metodologa
de investigacin. As como en la medicina, el derecho y la administracin es corriente su utilizacin,
en otras disciplinas como la economa es mucho menos frecuente. El gran desarrollo de la estadstica,
la econometra y la modelizacin matemtica han provocado este distanciamiento, incluso rechazo
y desconfianza. No obstante, la naturaleza de los procesos estudiados, involucrando dimensiones
amplias y variadas, de difcil modelizacin y cuantificacin, recomendaron el empleo de esta
metodologa. Se pretende as, partir de preguntas comunes a todos los casos examinados, emplear
fuentes de informacin variadas y construir respuestas que hagan posible reconocer la singularidad
de cada caso. Esa singularidad significa reconocer que dos resultados semejantes pueden ser el
fruto de combinaciones muy diferentes y especficas de factores y secuencias.
En concordancia con lo anterior, buscamos una mejor comprensin de los procesos, ms que
un intento de evaluarlos. Se pretende, sin embargo, poner en evidencia los factores y las condiciones
que deberan ser considerados en experiencias nuevas que pretendan el uso de la prospectiva para
la promocin de procesos de desarrollo de largo plazo.
Las preguntas centrales orientadoras de este estudio derivan de consideraciones y conocimiento
previo sobre la relacin entre prospectiva y polticas pblicas (Cuervo 2012):
1. Para comenzar interes conocer y precisar si estos ejercicios fueron o no orientados por el
uso de la prospectiva. Independientemente de si la respuesta es afirmativa o no, interes
tambin conocer cules fueron las metodologas y herramientas concretas utilizadas a lo
largo de los procesos, as como las formas de consulta y participacin ciudadana.
2. Se quiso, adicionalmente, precisar las condiciones de tiempo, lugar y responsables de la
conduccin de los procesos como forma para identificar el contexto que los propici y las
148
circunstancias que pudieron dar lugar a su continuacin y consolidacin o, alternativamente,
a su finalizacin.
3. Se propuso, adems, identificar las posibles repercusiones, voluntarias o involuntarias,
de los procesos ejecutados, sean stas de tipo cultural, institucional, econmico o social.
Muy especialmente fue del inters del estudio conocer el grado de articulacin entre estos
ejercicios y las polticas pblicas de mediano y corto plazo.
4. Finalmente, se pretendi precisar las dimensiones, variables y los contenidos abordados
en las visiones y los planes resultantes, y conocer su significado.
Como se apreciar, las respuestas conseguidas, ms que conclusiones definitivas, constituyen
orientaciones y seales tiles para emprender experiencias semejantes.

El inicio de los procesos

Las caractersticas, el sentido, el significado e incluso los mtodos y procedimientos concretos


utilizados para el despliegue de cada uno de los cuatro procesos estudiados, son solamente
comprensibles a condicin de ponerlos en el contexto de lo poltico y de lo institucional. Algunas
de las condiciones de este contexto derivan del momento especfico de la regin, Amrica Latina y
el Caribe como un todo, mientras que otros son muy particulares a las circunstancias de cada pas.
Como prembulo a la presentacin de cada proceso vale la pena adelantar algunas conclusiones
relacionadas con la nocin de estabilidad que se repiten en todos los pases.

La estabilidad macroeconmica, poltica y social aparece como condicin, como bsqueda


y como entorno en los cuatro casos estudiados. Cuenta, por una parte, como requisito para formular
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

ambiciones de mayor alcance, anhelos profundos. Aparece as de variadas formas como condicin
indispensable para proponerse y alcanzar metas econmicas, sociales o ambientales especialmente
exigentes. Se parte de la conviccin de una condicin de complejidad en esas metas que las hace
inalcanzables si no se las aborda como empeos sostenidos en el tiempo, estables.
Tambin aparece la estabilidad como meta previamente alcanzada, creadora de posibilidades
objetivas y subjetivas para prolongarla y profundizarla. Se reconoce en algunos casos de manera
explcita, y en otros como condicin tcita, que el haber obtenido estabilidad fiscal, monetaria y
cambiaria abre las compuertas para plantearse nuevas aspiraciones. Esa estabilidad obtenida juega
igualmente como prueba moral, como alimento a la autoestima social que, al incrementarse, llama
a proponerse logros previamente inimaginables.
Finalmente, esta estabilidad aparece tambin como bsqueda. El deseo de prolongar una
gestin de gobierno, obtener una reeleccin, surge como motivacin e incentivo para pensar en plazos
de tiempo ms amplios y en empresas de ms largo aliento. La consolidacin de la democracia y la
institucin de la reeleccin presidencial parecen tambin haber contado como elementos favorables
a la realizacin de ejercicios de planificacin del desarrollo en el largo plazo.
En cualquier caso y circunstancia, por una razn o por otra se trata de procesos prolongados
que han requerido esfuerzos largos, sin la presencia de los cuales su culminacin habra sido
imposible. La descripcin detallada de los casos ilustra la manera particular a travs de la cual el
contexto poltico institucional condicion los procesos estudiados. Esta relacin se pudo precisar
gracias al aporte de los observadores internos y externos del proceso, capturado a travs de las
entrevistas realizadas para la presente investigacin (el Anexo 1 se refieren los entrevistados en
cada uno de los casos).

1. El proceso del Brasil


149
Este pas inici en 2004 un proceso de prospectiva estratgica con el proyecto Brasil 3 tiempos
(Br3T), continuado posteriormente a travs de Brasil 2022, formulado en 2010.

Con Br3T se retom la prctica de la planeacin de largo plazo, abandonada durante las
dcadas precedentes debido a los problemas macroeconmicos y la inestabilidad monetaria. Segn
uno de los entrevistados el Presidente Lula arrib al poder con una nueva visin de pas, coincidentes
con condiciones de equilibrio monetario y estabilidad econmica que crearon un ambiente favorable
a la elaboracin de un plan de desarrollo de largo plazo. Se elabor una visin nacional de largo
plazo con metas temporales para 2007, 2015 y 2022. 2007 por ser el ao de finalizacin del primer
Gobierno del Presidente Lula; 2015 por coincidir con el plazo final de las metas del milenio propuestas
por Naciones Unidas; y 2022 por conmemorarse el bicentenario de la independencia de Brasil.
En su inicio estuvo a cargo del Ncleo de Asuntos Estratgicos (NAE), entidad adscrita a la
Secretara de Comunicacin del Gobierno y Gestin Estratgica de la Presidencia de la Repblica, quien
realiz la conduccin ejecutiva del proyecto. Su coordinacin estuvo a cargo de un Consejo de Ministros
integrado por el Ministro Jefe de la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica, el Ministro Jefe de la
Secretaria General de la Presidencia de la Repblica, Ministro de la Secretaria de Desenvolvimiento
Econmico y Social de la Presidencia de la Repblica, el Ministro de la Secretaria de Comunicacin de
Gobierno y Gestin Estratgica de la Presidencia y el Ministro de Planeacin, Presupuesto y Gestin.
En 2006 el NAE se integr a la oficina de la Presidencia de la Repblica y en 2008 pas a
denominarse Secretara de Asuntos Estratgicos (SAE). Es destacable el progresivo peso institucional
obtenido por este tema. Apoyndose en Br3T, en 2010, la SAE elabor el Plan de desarrollo de largo
plazo Brasil 2022.
CEPAL

Cuadro III.9
Cronologa del proceso en el Brasil

Ao Acontecimiento
2003 Eleccin de Luz Incio Lula Da Silva como Presidente de la
Repblica, representante del Partido de los Trabajadores,
despus de dos gobiernos del presidente Cardoso (1994-
2001) del partido de la Social Democracia Brasilea.
2004 Formulacin proyecto de largo plazo Brasil 3 tiempos (Br3T).
2005-6 Ejecucin del proyecto Br3T
2007 Reeleccin del Presidente Lula.
2008-julio Creacin de la Secretaria de Asuntos Estratgicos (SAE) mediante
la Ley 11754, que tiene nivel de ministerio y tiene entre sus
funciones asesorar al Presidente de la Repblica en la planeacin
de largo plazo, las opciones estratgicas de pas y la articulacin
entre gobierno y sociedad para formular la estrategia nacional
de desarrollo de largo plazo. La SEA reemplaza la NAE.
2009 El Presidente Lula promueve la formulacin
del Plan de lago plazo para Brasil.
2009-2010 SAE formula el Plan de largo Plazo Brasil 2022 y precisa la
visin de largo plazo del pas. Se publica Brasil 2022.
2011 Eleccin de Dilma Rousseff como presidenta de la Repblica.

Fuente: Elaboracin propia.

Br3T adopt un enfoque prospectivo, orientado por el concepto de construccin compartida


de futuro, con amplio despliegue de las capacidades de la sociedad para la construccin de una visin
consensuada y cont con el apoyo metodolgico del Centro de Gestin de Estudios Estratgicos
(CGEE). Se organiz en cuatro etapas: diagnstico, solucin estratgica, validacin y evaluacin, y
gestin de futuro. El diagnstico se abord en siete dimensiones, cada una a cargo de un equipo
de especialistas de diversas universidades y centros de investigacin. En la etapa de solucin
150 estratgica se convoc la participacin social a travs de consultas Delphi a grupos representativos,
consultas web Delphi a individuos, y encuestas individuales por Internet. Se definieron y priorizaron
cincuenta temas estratgicos y se definieron los criterios para seleccionar los escenarios, entre ellos
el preferido. Entre las herramientas usadas se resalta el diseo de escenarios probables, las matrices
de impacto cruzado y las matrices FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas). En la
etapa de gestin de futuro se realizaron estudios sobre temas estratgicos previamente priorizados.
Esta parte del proceso se realiz entre 2004 y 2007. En el cuadro III.10 se resumen las etapas del
proceso prospectivo de Brasil.

Cuadro III.10
Etapas del proceso prospectivo del Brasil

Fases Descripcin Encargado


Elaboracin poltica: formulacin Se definieron las etapas del modelo: NAE realiz la conduccin ejecutiva / 5
del modelo prospectivo para diagnstico, solucin estratgica, validacin ministerios actuaron como coordinadores
Brasil en etapas- proyecto Br3T y evaluacin, gestin de futuro
1. Diagnstico: comprensin de la Se realiz el anlisis de coyuntura y Especialistas de universidades
situacin actual por dimensiones retrospectiva, dividida en 7 dimensiones: y centros especializados
institucional, econmica, sociocultural,
territorial, de conocimiento, ambiental y global
Se establecieron lmites temporales para Grupo NAE
alcanzar objetivos estratgicos: 2015 y 2022.
Se disearon escenarios ms probables e
hiptesis para modelar alternativas de futuro.
Se identificaron 1300 hechos Especialistas que elaboraron dimensiones
portadores de futuro
Se identificaron 50 temas estratgicos Grupo de especialistas que realizaron
estudios de dimensiones y de
ministerios coordinadores de BR3T
Se identificaron proposiciones o Grupo de control NAE y rondas para
hiptesis para modelar futuro consolidacin con especialistas
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Cuadro III.10 (conclusin)

Fases Descripcin Encargado


Se realiz consulta Delphi a un grupo Grupo NAE realiz 50 mil consultas y
representativo de la sociedad (sector obtuvo 2080 respuestas (ao 2005)
pblico, sector privado, academia, medio de
comunicacin, tercer sector). Preguntas sobre
temas y proposiciones y objetivos estratgicos
Se realiz consulta publica Web Delphi, Grupo NAE obtuvo 351.190 respuestas
a individuos sobre temas estratgicos
Encuesta de opinin usando plataforma Grupo NAE Encuesta 2000 personas
Lattes del ministerio de Ciencia y tecnologa
Se realiz consulta sobre el tema que Grupo NAE consulta en lnea.
result ser prioritario para la sociedad: 37.279 respuestas
la calidad de la educacin bsica
Identificacin de cruce entre temas- Grupo NAE 55.190 validaciones
Matriz de impactos cruzados para validar
influencia de un tema sobre los otros,
realizada a un grupo de nivel superior con
la misma representatividad de Delphi
Construccin de escenarios: escenario Grupo NAE Familia de escenarios
idealizado, escenario econmico,
escenario de inclusin social, escenario
de expectativas de la sociedad
3. Validacin y Evaluacin Consulta internet dirigida a individuos sobre Grupo NAE-40.548 respuestas. Detecta
valores y criterios que la sociedad requiere principios estratgicos y mejor escenario:
de la planeacin estratgica y escenarios escenario de expectativas de la sociedad
que atienden mejor esos criterios
El escenario idealizado elegido fue el Grupo NAE Defini 22 temas y
escenario de expectativas de la sociedad proposiciones estratgicos para 2022
Estudios estratgicos relacionados Especialistas realizan estudios
con temas de inters estratgico sobre temas estratgicos
prioritario, como mejora e la calidad de
la educacin bsica (Ver Anexo III)
Elaboracin del Plan Brasil 2022 Se crearon 37 grupos de trabajo, cada Equipos tcnicos de ministerios,
uno correspondiente a un ministerio. Se Casa Civil, IPEA y SAE Documento
reagruparon en 4 sectores: economa, por grupo y documento por sector, 151
sociedad, infraestructura y Estado con metas y acciones sectoriales
Consulta Plan Los trabajos de cada grupo recogieron Equipo SAE: cuatro coordinadores por
sugerencias de todos los ministros de Estado, cada sector y un coordinador general.
ex ministros, gobernadores, parlamentarios,
secretaras de Estado, principales centrales
y entidades sindicales y empresariales,
organizaciones sociedad civil y especialistas.

Fuente: elaboracin propia con base en documentos NAE (2006 y 2007) y SAE (2010).

En opinin de uno de los entrevistados este proceso prospectivo ha logrado instalar en la


nacin la prctica del anlisis estratgico y de construccin de futuros, lo que se refleja en el hecho
que diversas instancias polticas del pas como el Congreso y los ministerios colocan los estudios
de largo plazo en un sitio central de las decisiones del pas. Tambin motiv a establecer dentro de
la academia grupos de investigacin en diversos temas con visin prospectiva y anlisis de futuros,
as como en el sector empresarial y sindical.
Entre los entrevistados hubo discrepancias respecto del vinculo entre el proyecto Br3T y
Brasil 2022. Mientras uno considera que hubo continuidad entre ambos porque las prioridades
nacionales obtenidas con BR3T se mantienen en Brasil 2022, el otro considera que esa conexin
es meramente simblica.

2. El proceso de Colombia
En 2004 el Presidente Uribe lanz la iniciativa de generar una visin de pas con metas al 2019,
momento de celebracin del bicentenario de la independencia colombiana y cont con su apoyo
poltico durante los dos perodos de su ejercicio presidencial. Contiene metas de mediano plazo y
traza las estrategias para alcanzarlas. Se realiz con un enfoque de planeacin tcnica de largo plazo,
con un horizonte que trascendi el de los planes de desarrollo de los perodos presidenciales. Se le
CEPAL

denomin Visin Colombia II Centenario 2019, tuvo como base el anlisis de tendencias construidas
principalmente con una lgica sectorial. Estuvo a cargo del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP), dependencia asesora de la Presidencia de la Repblica.
Uno de los entrevistados seala que con este ejercicio el DNP busc atender a la necesidad
de impulsar transformaciones que requeran un perodo mayor al de cada gobierno, definiendo
metas y estrategias que se convirtieran en articuladores de los planes de gobierno y superaran las
contradicciones que existan entre las entidades de gobierno a nivel nacional. Para tal fin el DNP
cre el Programa Especial Visin Colombia.
La Visin Colombia tuvo como antecedente la realizacin del seminario Construccin de
un futuro para Colombia desde sus territorios en mayo de 2003, organizado por la Direccin de
Desarrollo Territorial del DNP, donde se abordaron temas de planificacin, ordenamiento y desarrollo
territorial con un enfoque de largo plazo. Segn uno de los entrevistados con este evento se empieza
a debatir el tema y hablar de futuro.
En el cuadro III.11 se sintetizan los principales acontecimientos de este proceso en Colombia.

Cuadro III.11
Cronologa del proceso de Colombia

Ao Acontecimiento
2002 Eleccin de lvaro Uribe como Presidente de Colombia
2003 Seminario Construccin de un futuro para Colombia
desde sus territorios, organizado por el DNP.
2004-agosto Se inicia la elaboracin de la visin de largo plazo a
cargo del DNP por iniciativa del gobierno nacional.
2004 semestre II Elaboracin de diagnstico e identificacin de metas, acciones
y polticas necesarias por parte de las Divisiones del DNP.
152 2005 enero DNP presenta avance de la Visin al Consejo de Ministros e inicia
sesiones de concertacin con equipos tcnicos de los ministerios,
departamentos administrativos, comisiones y consejeras.
2005 agosto Se publica el libro Visin Colombia II Centenario 2019
que contiene objetivos, estrategias, metas y acciones
propuestas por el gobierno para los prximos 14 aos.
2005-2010 Se realiz el proceso de socializacin de la propuesta del
gobierno con sectores y regiones para construir una visin
de Estado- Se elaboraron documentos estratgicos.
2006 Reeleccin de Uribe como presidente de la Repblica, cuyo Plan
Nacional de Desarrollo se bas en la Visin Colombia II Centenario 2019.

Fuente: Elaboracin propia.

Visin Colombia II Centenario se realiz en tres etapas. En la primera se elabor el diagnstico


y la definicin de objetivos, metas y acciones de polticas para los 14 aos prximos y fue realizada
por las direcciones tcnicas del DNP. En la segunda, se realiz una concertacin sectorial con los
respectivos ministerios, departamentos administrativos, comisiones y consejeras, y se acordaron las
metas de largo plazo. En algunos casos hubo consultas a expertos. Como resultado se entreg el
documento Visin Colombia II Centenario 2019 y una serie de documentos sectoriales. En la tercera
etapa, el DNP design un equipo de coordinacin para hacer una socializacin de la Visin de largo
plazo. Esta actividad se extendi al segundo perodo de gobierno de Uribe (2006-2010), se elaboraron
cartillas temticas y se realizaron eventos de difusin y debate a lo largo del pas, dirigidos a personas
de los sectores pblico, privado, academia y sociedad civil. Tambin se realiz un trabajo de apoyo
tcnico a los gobiernos departamentales para que construyeran visiones de futuro departamentales.
En la introduccin del documento de la Visin Colombia II Centenario se seala que Este
ejercicio no hace parte de la llamada prospectiva, porque sus autores no creen que el futuro se
pueda predecir (DNP 2005: 9). Al respecto, uno de los entrevistados subraya que esta afirmacin
est basada en el error de considerar que la prospectiva predice el futuro y refleja el desconocimiento
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de las metodologas prospectivas por parte de los dirigentes del proceso en ese momento.
Por otro lado, los tres entrevistados coinciden en sealar que el principal impacto de la
Visin Colombia fue instalar en las entidades pblicas nacionales la preocupacin por el futuro y
extender el horizonte temporal de la planeacin Adems, uno de ellos seala que fue la primera
vez que se realiz un ejercicio de visin nacional de largo plazo y se pudo alinear al conjunto del
Gobierno Nacional. Otro de ellos indica que la visin fue usada para elaborar el Plan de Desarrollo
del segundo perodo de gobierno del Presidente Uribe (2006-2010), durante el cual se materializaron
algunas iniciativas de polticas sectoriales y reformas institucionales. Tambin se seala que fue
un antecedente importante para la poltica de competitividad formulada en 2007 pues la incit a
construir una visin al 2032.
A nivel sub-nacional tambin tuvo algunas repercusiones importantes. El DNP dio instrucciones
para que las entidades territoriales tuviesen en cuenta las metas de la Visin Colombia para la
elaboracin de sus planes de desarrollo regional y fue as como varias de ellas elaboraron planes
de largo plazo. Uno de los entrevistados precisa que varios departamentos de Colombia iniciaron
la elaboracin de sus planes de largo plazo antes de la Visin Colombia y que fue por solicitud de
las regiones que sta inici un proceso de socializacin con enfoque regional.
En 2011, posteriormente a la eleccin de Juan Manuel Santos como Presidente de la Repblica,
el programa visin Colombia fue eliminado del DNP. En opinin de uno de los entrevistados la falta
de continuidad del proceso se debi en parte a que no hubo una institucionalidad apropiada, pues
se requiere que el tema lo lidere una organizacin independiente del gobierno nacional. Tambin
menciona que en este momento hay una coyuntura favorable pues se est empezando a implementar
la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial con la exigencia de trabajar escenarios y modelos de
largo plazo; as mismo, el nuevo sistema de regalas incorpora la exigencia de trabajar proyectos
estratgicos regionales con visin de largo plazo.
153
3. El proceso del Per

La idea de generar una visin de largo plazo inici con el Acuerdo Nacional (AN) en 2002, con la participaron
mltiples actores polticos, econmicos y sociales. El AN surgi como respuesta a la crisis de gobernabilidad
vivida por el Per en los aos noventa, caracterizada por la disolucin del congreso, la suspensin de
las actividades del poder judicial, la reforma de la constitucin, la guerra contra la guerrilla, la aplicacin
de las polticas de ajuste macroeconmico recomendadas por el FMI y el cambio de la moneda. Este
proceso se dio con el antecedente de que entre 1992 y 2008 no hubo planeamiento en Per.

El AN defini cuatro grandes objetivos para el pas, con indicadores y metas a 2006, 2011,
2016 y 2021. Dichos objetivos son: el fortalecimiento de la democracia y el estado de derecho; el
desarrollo con equidad y justicia social; la promocin de la competitividad del pas, y, la afirmacin
de un estado eficiente, transparente y descentralizado. El mayor logro del AN fue la aprobacin de
treinta y un polticas de Estado, entre las cuales se encuentra la que hace referencia a la creacin del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SINAPLAN) y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN), rgano rector, orientador y coordinador del SINAPLAN.
La creacin del CEPLAN fue aprobada por el Congreso mediante la Ley 28522 de 2005, sin
embargo, empez a operar hasta julio de 2008. Segn uno de los entrevistados, el inicio de operaciones
de CEPLAN tambin estuvo motivado por la necesidad de responder al marco regulatorio del Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos. A partir del 2008 se inici un proceso de planeamiento
estratgico que se ha mantenido vigente hasta la fecha. Actualmente se est en un proceso de
evaluacin, revisin y actualizacin del Plan Bicentenario aprobado en 2011.
Uno de los entrevistados puntualiza que CEPLAN pretende hacer frente a la desarticulacin
y la falta de dilogo entre las distintas instituciones pblicas dentro de los diferentes niveles de
CEPAL

gobierno a travs de la formulacin de un Plan Estratgico de Desarrollo Nacional.


El CEPLAN tiene entre sus funciones conducir el proceso de formulacin y difusin de
una visin compartida y concertada de futuro del pas; asesorar a las Entidades del Estado en la
formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas y planes estratgicos de desarrollo y desarrollar
metodologas e instrumentos tcnicos que aseguren la consistencia y coherencia del Plan Estratgico
de Desarrollo Nacional. Los principales acontecimientos del proceso de elaboracin de la visin y
el plan de desarrollo de largo plazo de Per se sintetizan en el cuadro III.12.

Cuadro III.12
Cronologa del proceso del Per

Ao Acontecimiento
2002 Creacin del Acuerdo Nacional: grandes objetivos para
el pas y un conjunto de polticas de Estado.
2005 Creacin del Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
(CEPLAN) mediante ley 28522, como respuesta a
la quinta poltica del Acuerdo Nacional.
2006 Eleccin de Alan Garca como Presidente de la
Repblica (2006-2010) del partido APRA.
2008 Inici el funcionamiento del CEPLAN con la elaboracin
del Plan de largo plazo. Agustn Haya de la Torre es
nombrado Presidente del CEPLAN (2008-2010).
2008 -2009 Elaboracin y propuesta del Plan de largo plazo 2010-2021.
2010 Consulta de la propuesta del Plan de largo plazo, incorporacin de
cambios y aprobacin del mismo por parte del Consejo de Ministros.
2011-2013 Cambia varias veces el Presidente del CEPLAN

Fuente: Elaboracin propia.

Desde su creacin, CEPLAN orient sus esfuerzos hacia la realizacin del plan estratgico
154 de desarrollo nacional al 2021, que se denomin Plan Bicentenario. El enfoque metodolgico
utilizado fue el planeamiento por resultados, el cual, como lo seala uno del os entrevistados, abre
la posibilidad de concebir una visin estratgica, estructural y holstica para el pas, vinculada a un
proceso secuencial de definicin de objetivos, acciones, programas estratgicos (y su presupuesto)
y resultados, de manera ordenada y eficiente.
El Plan Bicentenario se elabor en dos etapas: diagnstico y consulta. Para el diagnstico,
las principales herramientas metodolgicas empleadas fueron los estudios tendenciales basados en
informacin estadstica, determinacin de metas y lineamientos de polticas. Se hicieron consultas a
travs de talleres con representantes de distintas entidades del sector pblico (sectorial y regional),
privado y sociedad civil. Entre octubre de 2008 y junio de 2009 se realizaron 22 talleres y en el Acta
91 del Foro Nacional, se seala que durante la elaboracin del Plan, entre 2008-2010, se celebraron
108 reuniones con la intervencin de aproximadamente 4500 personas, y que la ciudadana tuvo la
oportunidad de participar a travs de Internet.
Por otro lado, el Plan introduce como anexo un componente prospectivo de diseo de escenarios
en cuatro mbitos: situacin econmica, conflictos sociales, cambio climtico, gobernabilidad y
narcotrfico. Con la sistematizacin de la informacin obtenida, se gener la visin estratgica de
largo plazo y el Plan Bicentenario fue aprobado por el Acuerdo Nacional y por el Presidente de la
Repblica mediante Decreto en junio del 2011.
Uno de los entrevistados seala que a dos aos de la aprobacin del Plan Bicentenario, se
puede claramente observar que el enfoque metodolgico tuvo fallas y aciertos. La idea de articular
los planes y estrategias, con un presupuesto orientado a resultados ha dado un carcter funcional
al plan pero, sin embargo, ha generado una serie de retos, especialmente de coordinacin y gestin
para el consenso e integracin entre instituciones. Asimismo, ha dejado claro que es necesario
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

introducir un mayor componente de visin de futuro, en la medida que los objetivos generales deben
responder a las demandas especficas de la ciudadana.
Segn otro de los entrevistados el principal impacto del Plan Bicentenario ha sido el de introducir
el planeamiento estratgico en el diseo y ejecucin de polticas pblicas, a nivel nacional, pues se
trata del primer ejercicio de articulacin con la gestin presupuestaria con enfoque de resultados.
Tambin ha contribuido a fomentar la concertacin entre distintas instituciones pblicas y privadas.
En su opinin, adicionalmente, el Plan Bicentenario le ha permitido al CEPLAN posicionarse como
un actor clave en la orientacin de la gestin pblica a nivel sub nacional, ya que los Planes de
Desarrollo Concertados, a nivel regional y local, deben ser elaborados en lnea con los objetivos y
acciones estratgicas nacionales.
Sin embargo, en opinin de otro de los entrevistados, su rol como orientador de polticas
pblicas se ha debilitado debido a que la actualizacin del Plan ha tomado mucho tiempo y, de
seguir demorndose, se corre el riesgo de que se convierta en un registro ex post de polticas
ya implementadas.

El proceso de Repblica Dominicana

El proceso de construccin de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) tuvo su origen en la Ley


498 del 2006 donde se cre el Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica. Se inici en
2007, parti como un ejercicio de planeacin estratgica del Ministerio de Economa, Planificacin
y Desarrollo (MEPyD), quien elabor internamente su primera versin, despus de lo cual realiz
una amplia difusin y consulta a la sociedad. Finalmente la END se convirti en Ley en 2011. La
continuidad del gobierno de Leonel Fernndez durante dos perodos de gobierno, as como del
equipo humano del MEPyD contribuy a la consolidacin del proceso.
155
A la END se la entiende como un instrumento de planificacin de mayor cobertura pues
pretende cobijar las polticas pblicas de los prximos 20 aos. Como lo puntualiza uno de los
entrevistados, la END se cre como respuesta a demandas que, desde principios de este siglo,
reclamaban la definicin de un plan de nacin que superara los cuatro aos de duracin de cada
gobierno. Se identificaba la existencia de problemas cuya solucin requera un abordaje ms
prolongado. Por tanto, a su entender, refleja una preocupacin nacional proveniente de de distintos
sectores, convencidos de la necesidad de acciones de mediano y largo plazo.
La implementacin de la Ley 498 se inici en 2007 a cargo del MEPyD y, como lo seala
uno del os entrevistados, fue un ejercicio de reflexin acerca de las funciones, del papel y de las
funciones del Ministerio recin constituido, con la clara necesidad de posicionarse como instancia
de planificacin a nivel nacional. Ella es parte culminante de un proceso de Modernizacin y
Reforma del Estado y del Presupuesto Pblico de Republica Dominicana iniciado en 1996. El
rgano responsable de dicho proceso fue la Comisin Presidencial para la Modernizacin y
Reforma del Estado (COPRYME), que posteriormente se transform en el Consejo Nacional de
Reforma del Estado (CONARE).
El mencionado proceso se inici en el primer periodo presidencial de Leonel Fernndez
(1996-2000), mientras que la elaboracin de la END se inici durante el segundo (2004-2008), y
continu durante el tercero y ltimo (2008-2012). Durante el primer perodo se impuls un Dilogo
Nacional para reformar la Constitucin y fue solamente hasta el tercer periodo que se concret la
reforma constitucional (2010).
De esta forma, la nueva Constitucin de Repblica Dominicana incorpora la END en el
Articulo 241: el poder ejecutivo, previa consulta al Consejo Econmico y Social y a los partidos
polticos, elaborar y someter al Congreso Nacional una estrategia de desarrollo que definir la
CEPAL

visin de nacin para el largo plazo. El proceso de planificacin e inversin pblica se regir por la
ley correspondiente. El cuadro 5 sintetiza los principales acontecimientos del proceso dominicano.

Cuadro III.13
Cronologa del proceso de Repblica Dominicana

Ao Acontecimiento
1996 Inicia la Reforma del Estado.
2006 Aprobacin de la Ley 498-06 que instituye la END como instrumento
de planificacin de largo plazo y creacin del MEPyD..
2007 Inicio del Dilogo Nacional para reformar la Constitucin.
2008 Inicio del proceso de elaboracin de la END.
2009 El MEPyD y CONARE publican la propuesta completa de la END.
2010 El MEPyD realiza la consulta de la END.
2011 El Congreso Nacional incorpora modificaciones y aprueba la END.
2012 Danilo Medina es elegido Presidente de la Repblica
y basa su programa de gobierno en la END.

Fuente: Elaboracin propia.

Como consecuencia de que el proceso de la END parti cerca del ciclo electoral del 2008,
su elaboracin fue realizada en etapas. Se esperaba completar la primera al trmino del gobierno
del momento y que la siguiente administracin diera continuidad al trabajo. Dada la reeleccin del
Presidente Fernndez y la permanencia del Ministro de Economa y todo su equipo de trabajo, se
tuvo plena continuidad en el proceso. La primera etapa realiz el anlisis y diagnstico, donde se
revis todo lo que haba en el pas respecto a lo que era planificacin de mediano y largo plazo, as
como los intentos de realizar una agenda pas, los programas de los principales partidos polticos
y las reflexiones de grupos de inters de la sociedad. Con esa informacin se cre un Plan de
156 trabajo para elaborar la END, se definieron cuatro ejes y se elaboraron 32 documentos temticos
de diagnstico, con propuesta de objetivos y lneas de accin. En esta segunda etapa se inici un
dilogo con las distintas instancias del sector pblico. Con el apoyo del Banco Mundial, se realizaron
ejercicios de Benchmarking (comparacin), de motricidad y de identificacin de prioridades. Usando
el mtodo Delphi se consult a expertos sobre las 32 reas temticas. La siguiente etapa inici
con la contratacin de estudios sobre temas que requeran una mayor reflexin, como el estudio
realizado por el Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard sobre desarrollo
productivo y se inici la discusin del primer borrador de la END.
Uno de los entrevistados precisa que una vez tuvieron elaborada la propuesta se inici el
dilogo con las distintas instancias del sector pblico; posteriormente, cuando el sector pblico
tuvo cierta coherencia de cmo el proceso se estaba encaminando, las mesas tcnicas de trabajo
se abrieron hacia la sociedad civil.
En 2010 se inici la etapa de consulta a organizaciones de base de la sociedad con el apoyo
del Centro Juan Montalvo, una ONG que tiene experiencia en el trabajo con grupos populares
y con la colaboracin de otros organismos como UNFPA, UNICEFF, Visin Mundial y Pro-Bien.
Tambin se realiz la consulta a un pblico mucho ms especializado. Para las consultas se
usaron instrumentos que permitieran informar, educar y reflexionar sobre los temas que estaban
discutiendo. El proceso gan credibilidad por brindar informacin tanto del contenido como de
la metodologa y por coincidir con la discusin sobre el proyecto de una nueva Constitucin que
haba en el pas. En palabras de uno de los entrevistados, entre 2009-2010 el pas estaba tambin
embarcado en la elaboracin de nueva constitucin, que aliment la reflexin en muy diversas
instancias. Plantea entonces que se consigui movilizar a una parte importante de la sociedad
dominicana y de sus organizaciones representativas.
Otro entrevistado afirma que el Estado dio un espacio de participacin que las organizaciones
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

lograron aprovechar y probablemente se sienten, en general, bastante bien representadas en la


estrategia resultante. Tambin subraya que Repblica Dominicana es una sociedad poco organizada.
Los sectores organizados, medios y populares, estn alineados alrededor de sus reivindicaciones
y demandas, sin una visin global de los problemas del desarrollo.
Con los aportes de los grupos consultados de la sociedad, el Ministerio elabor una segunda
versin de la END que fue la base para el anteproyecto de Ley presentado al Consejo Econmico y
Social, donde se discuti, se modific y finalmente se elabor la propuesta de ley de la END, la que
fue enviada al Congreso Nacional. En el Congreso, los diputados y senadores analizaron la propuesta,
hicieron visitas pblicas, debates y, finalmente, la END se convirti en Ley el 15 de diciembre del
2011. Los procesos de consulta y concertacin se resumen en el cuadro III.14.

Cuadro III.14
Proceso de consulta de la END de Repblica Dominicana

Etapa 1 Divulgacin, conocimiento y debate, para la cual se


realizaron 54 encuentros, programas de televisin y radio,
artculos publicados y material didctico. Se distribuyeron
50 folletos extensos y ms de 10.000 folletos bsicos.
Etapa 2 Consulta a distintos sectores, consult a organizaciones
pblicas, privadas y personas a travs de encuentros y encuestas
indirectas. La metodologa se bas en el enfoque de sujetos
hablantes. La consulta recab opiniones y sugerencias relativas
a: visin pas, obstculos al desarrollo, ejes, objetivos, polticas
transversales, lneas de accin, indicadores y metas, seguimiento
y evaluacin, relacin entre planificacin y presupuesto y
opiniones sobre cualquier otro aspecto. El proceso de consulta
tuvo el apoyo tcnico del Centro de Estudios Sociales Padre
Juan Montalvo, UNFPA, UNICEFF, Visin Mundial y Pro-Bien.
Etapa 3 Consolidacin de resultados, a cargo del Equipo Tcnico del MEPyD.
Como resultado se formul la segunda versin de la END, la que
fue enviada al Consejo Econmico y Social para su revisin.
Etapa 4 Se redact el proyecto de Ley de la END y finalmente
se envi al Congreso, que incorpor modificaciones 157
y la aprob el 15 de diciembre de 2011.

Fuente: Elaboracin propia con base en MEPyD (2012).

Uno de los entrevistados seala que el proceso de consulta no solamente era para informar sino
tambin para educar y volver a poner a la gente a pensar sobre los temas que estaban discutindose y
las distintas perspectivas planteadas. Agrega adems que la credibilidad de estos procesos est muy
condicionada por la claridad respecto a cmo se va a conducir y qu se espera de los distintos actores.
En 2013 la END estaba cumpliendo su primer ao de entrada en vigencia. Los observadores
consideraban que su principal logro haba sido el dar direccionalidad y coherencia a las acciones
de poltica a las cuales dota de un referente explcito de lo que se quiere lograr de aqu a 20 aos,
con instrumentos para monitorear los avances.
Tambin ha sido una gua para el programa del actual gobierno (2012-2016), lo que, segn
uno de los entrevistados, contribuy a que la END dejara de ser vista como un proyecto de gobierno
y se convirtiera en un tema de nacin.
Por otro lado, el hecho de que la END sea una ley, hace que lo all establecido sea obligatorio
para el gobierno e indicativo para el resto de la sociedad. En la prctica, se ha visto que la END
es una herramienta usada por los distintos grupos de la sociedad para presionar al gobierno para
que concrete metas y compromisos, lo que en opinin de uno de los entrevistados, perite una
interlocucin diferente entre la sociedad y el Estado y ha motivado la reflexin a cerca de cmo
contribuir a lo que se dice en la estrategia, o cmo sacar provecho de ella.

Prospectiva, desarrollo, poltica e instituciones


CEPAL

Tal y como se observ en la introduccin a este captulo, en las experiencias analizadas la


estabilidad (macroeconmica, democrtica) fue un prerrequisito, una condicin (extensin de los
procesos) y/o una meta (reeleccin, polticas de estado), que acompa el transcurso de los procesos
de elaboracin de visiones, planes y prospectiva del desarrollo. La plataforma que da asiento a su
despliegue fue abiertamente poltica (vase el cuadro III.15) pues tras de s est la bsqueda del
inters pblico, entendido en este caso como construccin en plazos de tiempo largos.

Cuadro III.15
Gobiernos que impulsan los procesos

Gobiernos que impulsan


Pas Ao de inicio Actualidad
los procesos
Brasil 2004 Lula (2003-2007 y 2007 2010) Vigente
y Rousseff(2011-2015)
Colombia 2004 Uribe (2002-2006 y 2006-2010) Cerrado
Per 2008 Alan Garca (2006-2010) En proceso de actualizacin
y reformulacin con
Humala (2011-2015)
Repblica Dominicana 2007 Fernndez (2004-2008 y (2008- Vigente
2012)y Medina (2012-2016)

Fuente: Elaboracin propia.

Se parte en todos los casos, aunque con variadas expresiones y versiones, de la conviccin
de la existencia de tareas que requieren continuidad y esfuerzo permanente en el tiempo, as como de
la creencia en la posibilidad de conseguirlo. La aparicin de este tipo de ambiciones es ya testimonio
de una autoestima colectiva en consolidacin y crecimiento.
Las circunstancias, los medios y la proyeccin de los esfuerzos son, a todas luces, diferentes.
En algunos casos, como el dominicano y brasilero, adquiere la forma de instituciones y organizaciones
158 que tienden a darle permanencia a los procesos y dan lugar a la posibilidad de convertirse en parte
de la vida poltico institucional de los pases (vase el cuadro III.16). En otros, como en el peruano,
da testimonio de vigor y solidez gracias a su capacidad de sobrevivir y perdurar en medio de las
normales transiciones de mando presidencial. A pesar de su institucionalidad respaldada en la ley,
y de la continuidad del esfuerzo, deja abierto el interrogante acerca de su capacidad de permear la
poltica pblica de corto y mediano plazo. En Colombia, el proceso se instala en una organizacin de
amplia trayectoria y ubicacin estratgica sin plasmarse en una modificacin o cambio institucional
que le asegure continuidad. Permea, eso s, la orientacin bsica de la poltica pblica, abriendo
compuertas mltiples y plasmndose en transformaciones importantes como es el caso de la visin
de competitividad. En por lo menos dos de los cuatro casos se acompaa de procesos polticos
fundacionales, como es la constitucin dominicana y el acuerdo nacional peruano.

Cuadro III.16

Entidades responsables de los procesos

Pas Entidad responsable Enfoque Participacin de la sociedad


Brasil Secretaria de Asuntos Prospectiva: construccin Desde el diseo del proceso
Estratgicos (SAE) compartida de futuro
Colombia Departamento Nacional Planeacin estratgica No considera la participacin
de Planeacin (DNP) de la sociedad
Per Centro de Planeamiento Planeacin por resultados Realiza consulta mediante talleres
Estratgico (CEPLAN) a representantes de la sociedad
Repblica Dominicana Ministerio de Economa, Planeacin estratgica con Realiza proceso de consulta
Planificacin y Desarrollo (MEPyD) participacin ciudadana con pedagoga social a la
sociedad organizada

Fuente: Elaboracin propia.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Los mtodos, los procedimientos escogidos y los enfoques adoptados responden, por cierto,
al contexto poltico institucional especfico de cada pas (vase el cuadro III.17). Algunos aparecen
claramente prximos de la tradicin de la prospectiva, como es el caso de Brasil, mientras otros se
ubican ms cerca de la planificacin estratgica (Per y Repblica Dominicana) o de la programacin
de largo plazo (Colombia).

Cuadro III.17
Tipo de procesos, horizonte temporal y documentos

Caso Tipo de proceso Ao de inicio Horizonte temporal Documentos


Brasil Proceso prospectivo 2004 2022 Brasil 3 Tiempos y
Plan Brasil 2022
Colombia Programacin sectorial
Planeacin Estratgica 2004 2019 Visin Colombia II
Centenario 2019
Per Planeacin estratgica- 2008 2021 Plan Bicentenario: el
Plan de desarrollo Per hacia el 2021
Repblica Dominicana Planeacin estratgica 2007 2030 Estrategia Nacional
y proceso de consulta de Desarrollo

Fuente: Elaboracin propia.

En la generalidad de los casos, los observadores coinciden en sealar el aporte realizado por
estos procesos en avanzar en la coordinacin de la poltica pblica (vase el cuadro III.18). Igualmente
generalizado es sealar la posibilidad de la aparicin de nuevos rasgos en la manera de entender y
disear la poltica pblica (la incorporacin de la dimensin de futuro), con posibles repercusiones
para el inmediato porvenir. En otros, como en el dominicano, se va un poco ms all y se seala un
impacto generalizado sobre la formacin de las expectativas y de los comportamientos del conjunto
de los actores sociales, pblicos y privados.
159
Cuadro III.18
Impactos de los procesos

Pas Aos que ha durado el proceso Principal impacto


Brasil 9 Instalar en la nacin el anlisis prospectivo y estratgico con visin de construccin
de futuro: en instancias del gobierno, en la academia y en la sociedad en general
Colombia 5 Instal la preocupacin por el futuro y extendi el horizonte temporal de la planeacin.
Per 5 Introducir el planeamiento estratgico en el diseo y ejecucin de polticas
pblicas a nivel nacional favoreciendo la articulacin de polticas.
Repblica 6 Dar direccionalidad y coherencia a las acciones de poltica y convertirse en
Dominicana una herramienta social para presionar acciones por parte del Estado.

Fuente: Elaboracin propia.

Las frmulas de validez universal y de aplicacin incondicional parecen descartadas


(vase el cuadro III.19). Es del todo aconsejable considerar el alcance poltico de los procesos, la
fuerza de su respaldo y la capacidad de sostener un esfuerzo largo en el tiempo para seleccionar
as la alternativa o la combinacin de alternativas ms apropiada. Independientemente de las
diferencias, es indispensable considerar que no se trata de ejercicios de corta duracin y de
impacto inmediato.
La profundidad del impacto y la amplitud de la cobertura estn en funcin directa del nmero
de instituciones involucradas, de la pluralidad de su naturaleza y de la incorporacin directa de
la ciudadana. La magnitud de este esfuerzo deber calibrarse en funcin de la profundidad de
los cambios deseados. Su resonancia, por otro lado, depender de la capacidad de permear las
expectativas, los comportamientos y las organizaciones. Probablemente sea preferible, en cualquier
caso, pensar en acciones escalonadas que permitan la creacin progresiva de capacidades y la
CEPAL

mejor gestin de los cambios que incorpora la introduccin de la dimensin de futuro en el diseo
y la implementacin de la poltica pblica.

Cuadro III.19
Principales herramientas metodolgicas de los procesos

Pas Enfoque Principales herramientas metodolgicas


Brasil Prospectiva: construccin Construccin de escenarios, matrices
compartida de futuro de impactos cruzados, anlisis de
series de tiempo, anlisis multicriterio,
consultas Delphi, entrevistas
Colombia Programacin sectorial
Planeacin estratgica Proyecciones basadas en informacin
y modelos estadsticos
Per Planeacin por resultados Estudios de tendencia basada en
informacin estadstica. Elaboracin de
escenario tendencial y contingente
Repblica Dominicana Planeacin estratgica con Grupos focales, matrices de impactos
participacin ciudadana cruzados, Anlisis de motricidad, Delphi

Fuente: Elaboracin propia.

3. Horizontes del desarrollo

El registro ms visible de los procesos examinados queda consignado en el contenido mismo otorgado
al concepto de desarrollo. Se trata, adems, de uno de los principales resultados a partir del cual
se esperara derive la formulacin de otras herramientas de poltica pblica, no examinadas en este
estudio, pero no por ello menos importantes: polticas, programas, presupuestos y organizaciones
destinadas a construir la idea de desarrollo colectivamente elaborada.

Este captulo, por tanto, pretende dar cuenta del contenido otorgado a la idea de desarrollo
160 futuro elaborada en cada uno de los ejercicios analizados. Para conseguirlo, el anlisis se concentr
en identificar, clasificar y describir los principales rasgos o contenidos definitorios de estas visiones
de largo plazo. Se revisaron los documentos donde se definen estas visiones de desarrollo de largo
plazo (vase el cuadro III.20), se identificaron los principales conceptos empleados y se clasificaron
en categoras generales que hicieran posible una mirada comparativa de los cuatro casos. Se precis
el significado de cada una de ellas y finalmente se dio cuenta de la estructura argumental en la cual
estaban inmersas. El Diagrama III.1 muestra el esquema de anlisis previamente descrito.

Cuadro III.20
Documentos analizados para definiciones de contenido

Pais Documento Autor


Brasil Brasil 2022 SAE (2010)
Brasil Projeto Brasil 3 Tiempos NAE(2004)
Colombia Visin Colombia II Centenario 2019 DNP (2005)
Per Plan Bicentenario: el Per hacia el 2021 CEPLAN (2011)
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Repblica Dominicana Ley 1-12 Estrategia Nacional MEPyD (2012)


de Desarrollo 2030
Repblica Dominicana Un viaje de transformacin hacia un pas mejor MEPyD y CONARE (2009)

Fuente: Elaboracin propia.

Diagrama III.1
Esquema de anlisis de contenido

2. Significado de
1. Categoras
cada categora dentro
bsicas
de la visin

3. Estructura o
configuracin de las
categoras

Fuente: Elaboracin propia.

Cabe notar que se busca dar cuenta de la idea de desarrollo contenida en los documentos
mencionados en el cuadro III.19, los cuales fueron publicados entre los aos 2005 y 2012. Por tanto no
se pretende dar cuenta de la actualidad o vigencia de las propuestas, sino que se busca documentarlas
y compararlas como aporte al conocimiento y enfoque metodolgico para futuros ejercicios.
En trminos generales, en los cuatro casos se definen cuatro grandes dimensiones del
desarrollo: econmica, social, ambiental y poltica (el Estado). Su contenido preciso se identific
empleando el software Atlas ti (vase el cuadro III.21). Para su anlisis y comprensin se procedi a
identificar seis grandes categoras comunes: democracia, intervencin del Estado en la economa,
equidad, crecimiento y desarrollo, insercin en la economa mundial y desarrollo sostenible.
161
Cuadro III.21
Dimensiones y categoras para el anlisis de contenido

Dimensin Econmica Social Ambiental El Estado


Brasil Crecimiento Insercin en Sociedad justa Desarrollo sostenible y Democracia Intervencin en
acelerado y la economa acceso a recursos naturales la economa
sustentable del mundo

Colombia Crecimiento- Insercin Equidad Desarrollo sostenible Democracia Intervencin en


inversin y economa global y aprovechamiento de la economa
desarrollo recursos naturales
empresarial
Per Economa Insercin Equidad Desarrollo sostenible Democracia Intervencin en
dinmica, economa global y aprovechamiento de la economa
diversificada recursos naturales
Repblica Desarrollo Insercin Igualdad de Desarrollo sostenible y Democracia Intervencin en
Dominicana sostenible economa global oportunidades cultura de produccin y participativa la economa
y derechos consumo sostenibles

Fuente: Elaboracin propia.

Para mejorar la adaptacin de esta clasificacin categorial al caso de Brasil, como se muestra
CEPAL

en el cuadro III.22, se modificaron dos de ellas: equidad se modific por sociedad justa y desarrollo
sostenible y aprovechamiento de recursos naturales se reemplaz por acceso a recursos naturales.
Adoptar una denominacin comn para el anlisis del conjunto de los documentos y de los procesos
no significa presumir identidad en los contenidos asignados por cada pas a cada uno de ellos. El
anlisis que sigue mostrar tanto las convergencias como las divergencias.

Cuadro III.22
Categoras para el anlisis de contenido

Categoras bsicas comunes Reformulacin Categoras comunes para el caso de Brasil


Democracia Democracia
Intervencin del Estado en la economa Intervencin del Estado
Equidad/ igualdad Sociedad justa
crecimiento y desarrollo Crecimiento y desarrollo
Insercin economa mundial Insercin economa mundial
Desarrollo sostenible y Desarrollo sostenible y acceso a recursos naturales
aprovechamiento de recursos naturales

Fuente: elaboracin propia.

Se presenta a continuacin una breve descripcin de los contenidos otorgados en cada pas
a cada una de las seis categoras identificadas.

Componentes del concepto de desarrollo de largo plazo en el Brasil

Democracia

Se le entiende como la participacin efectiva del pueblo, que es el legitimo propietario del Estado
162 y debe gestionarlo (SAE, 2010:13). Un Estado democrtico se comprende como aquel en el que
los ciudadanos brasileros participen de forma estrecha e intensa en la eleccin y control de sus
representantes en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial (SAE, 2010:51). Aumentar la democracia
se asocia a la eliminacin de la influencia del poder econmico sobre el sistema poltico, de modo
que se garantice el principio liberal de un ciudadano un voto (SAE, 2010:51). Los mecanismos
para fortalecer la democracia son las elecciones libres, el aumento de la participacin popular en
el desarrollo de polticas pblicas, la lucha contra la corrupcin, la revocacin de los mandatos,
el veto a los corruptos y mediante la exigencia de la sociedad vigorosa sobre el rendimiento de
sus representantes (SAE, 2010:61). Se alude tambin a una mayor democracia mundial, que pasa
por reformar los organismos de gobernanza mundial para que sean ms democrticos y menos
instrumentos de la voluntad de las grandes potencias (SAE, 2010:28).

Intervencin del Estado en la economa

De hoy al 2022, el documento no prev cambios en la vigencia del capitalismo en la economa


mundial, aunque se considera que, de pas a pas, variar el grado de participacin del Estado en la
economa (SAE, 2010:14). Se estima que el Estado debe participar en dos reas decisivas: defensa
y alta tecnologa; las que jams debern ser dejadas en manos del mercado y su sistema de precios
(SAE, 2010:5). Se afirma que el pas es subdesarrollado, y se considera que la intervencin pblica
planificada es esencial para (SAE, 2010:5):

1. Eliminar los cuellos de botella del sistema productivo y estimular la mejor organizacin
territorial de la economa y la sociedad, para lo cual debe prever la asignacin estratgica
de recursos.
2. Elaborar un plan de desarrollo cientfico y tecnolgico con recursos crecientes y estables,
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

en las reas de punta, que es la base de la evolucin autnoma de la economa en una


sociedad internacional muy competitiva y restrictiva.
3. Asignar recursos para programas destinados a la creacin de un mercado de masas, con
la integracin de enormes contingentes poblacionales hoy excluidos, en una economa
altamente productiva, sustentable y justa.
4. Definir metas estratgicas a ser alcanzadas, por ejemplo los objetivos del milenio, las
que, al ser definidas permiten trazar una trayectoria de Brasil rumbo hacia un Estado y
economa desarrollada.
5. Establecer objetivos de crecimiento en el contexto de un plan de largo plazo, inducir la
inversin privada, interna y externa, y contribuir en gran a medida a determinar su ubicacin
geogrfica y su volumen.
En trminos de intervencin pblica se toma a la China como ejemplo internacional. Se
identifica la planeacin pblica, as como la regulacin a la actividad empresarial, como las bases
de su xito, entendido este ltimo tanto en trminos de localizacin geogrfica de las inversiones,
como por los compromisos de transferencia de tecnologa, de nacionalizacin y de exportaciones
(SAE, 2010:7). Brasil se visualiza como un Estado soberano, con participacin en condiciones de
igualdad en los mecanismos de gobernanza mundial y regional (SAE, 2010:57).

Sociedad justa y progresista

No se hace alusin a la equidad sino a una sociedad justa y progresista, entendida como aquella
donde todos los ciudadanos tienen igual acceso a los bienes pblicos de salud, de educacin,
saneamiento, transporte, habitacin, justicia y cultura (SAE, 2010: 59). Brasil aspira a ser una
sociedad progresista, en donde todos tengan asegurado el libre ejercicio de su orientacin sexual y
el desarrollo integral de su personalidad, sin discriminacin ni violencia, en un ambiente de tolerancia,
civilidad y armona (SAE, 2010: 60). La igualdad y la no discriminacin debe asegurarse, por tanto, en 163
planos muy variados: entre hombres y mujeres, negros, blancos, asiticos, indgenas y mestizos, sin
distingo de religin o de convicciones; para que todos y todas tengan las mismas oportunidades de
ascenso social, y de participacin econmica y poltica (SAE, 2010: 58). Tambin se considera que
la sociedad brasilera ser ms justa porque sus diferencias de renta entre clases y entre regiones
se reducirn en forma significativa, y porque el hambre y la pobreza extrema habrn desaparecido
del territorio (SAE, 2010:59).

Crecimiento y desarrollo econmico

Brasil se propone la meta de llegar a ser la quinta mayor economa del mundo, con empresas de
accin internacional, tanto exportadoras como inversoras en todos los continentes, con amplia
participacin en el comercio mundial y con un mercado interno en expansin (SAE, 2010: 62). Se
seala adems que, debido a sus dimensiones territoriales y demogrfcas, as como debido a sus
extraordinarios recursos naturales, tendra posibilidades de influir cada vez ms sobre el sistema
internacional (mbitos polticos, econmicos, militares, tecnolgicos y sociales). Tambin se afirma
que lo que pase en el sistema internacional ser relevante ms no determinante (Brasil 2022: 48). Por
tanto, se espera influir sobre las principales tendencias internacionales para volverlas ms favorables
e impedir la preservacin de los privilegios de las grandes potencias (SAE, 2010: 28). Al 2022 se
visualiza como una economa con un crecimiento acelerado y sostenible, que cada ao reduce la
distancia que lo separa de los pases desarrollados (SAE, 2010: 60).

Insercin en la economa mundial


CEPAL

Se resalta el aumento, en los ltimos 20 aos, de la distancia entre pases desarrollados y subdesarrollados.
Hacia el futuro se identifican nueve mega tendencias: aceleracin de la transformacin tecnolgica
(nanotecnologa, biotecnologa y tecnologa militar); agravamiento de la situacin ambiental-energtica;
agravamiento de las desigualdades sociales y la pobreza; migracin, racismo y xenofobia; continuidad
de la globalizacin de la economa mundial; multipolarizacin econmica y poltica; concentracin
del poder; normatizacin internacionales de las relaciones entre Estados, empresas e individuos;
y, definicin internacional de parmetros de polticas domesticas para Estados subdesarrollados.
(SAE, 2010a:17). En ese panorama internacional, Brasil se vislumbra protagonista, pues considera
que por sus dimensiones territoriales, demogrficas y por sus extraordinarios recursos naturales
tiene posibilidades de influir cada vez ms sobre el sistema internacional (SAE, 2010a: 14).

A nivel econmico, se visualiza como la quinta economa mundial, con mega empresas
nacionales que industrializan la explotacin de sus recursos naturales y tienen acceso a recursos
naturales de otros pases, principalmente de Amrica Latina y frica. Brasil supone que se mantendr
la multipolarizacin global. No desea incorporarse a los bloques ya conformados en el plano
internacional porque eso afectara su capacidad de ejecutar polticas de desarrollo con base en su
capital y mano de obra nacional. En cambio, busca construir un bloque suramericano para participar
de manera ms eficiente en el juego poltico internacional de formulacin de reglas para organizar
un mercado mejor para su economa y para sus vecinos. Para que ese nuevo bloque exista busca
fortalecer la Unin de Naciones de Sur Amrica, UNASUR, fortalecer MERCOSUR, crear un Fondo
de Convergencia Estructural de MERCOSUR, FOCEM. As mismo, busca fortalecer sus relaciones
con frica occidental. (SAE 2010a: 27).
A nivel poltico, considera la globalizacin como tendencia inevitable, favoreciendo a, y
uniformizando las regulaciones de la actividad de las megas empresas. Pretende que esas reglas
no perjudiquen su capacidad de elaborar polticas nacionales de desarrollo, as como intenta evitar
164 transformarse en una mera plataforma de produccin y exportacin de mega empresas multinacionales,
cuyas sedes se concentran en pases altamente desarrollados. (SAE, 2010a: 6).

Desarrollo sostenible y acceso a recursos naturales

Se entiende por desarrollo sostenible el que tiene como finalidad viabilizar el bienestar de las
generaciones actuales y futuras, por medio de un uso sustentable de las riquezas naturales. (NAE,
2004:19). A lo ambiental se lo considera transversal al conjunto de las dimensiones del desarrollo
(NAE, 2004: 19).

En el plan de desarrollo de largo plazo se expresa que en 2022 Brasil ser un Estado ms
soberano y cada vez ms democrtico; una sociedad ms justa y progresista; un pas con un
desarrollo sostenible acelerado (SAE, 2010a: 57). Este plan se estructura a partir de cuatro sectores:
economa, sociedad, infraestructura y Estado. El medio ambiente se considera como parte del
sector infraestructura y se considera que hay un falso dilema entre desarrollo y conservacin. En
contraposicin, plantea el desarrollo de industrias ambientales, con innovacin e intensificacin de la
tecnologa, que le permitir al pas ser competitivo en temas estratgicos como los biocombustibles
(SAE, 2010b).
Entre los temas estratgicos vinculados con la dimensin ambiental, objeto de estudio por
parte del NAE, consideraban los biocombustibles y el cambio climtico. (NAE, 2007: 23). El estudio
de biocombustibles permiti concluir que el cambio de la matriz energtica, ampliando su uso, fue
adecuado ya que se les considera respetuosos del medio ambiente, con contribuciones positivas
sobre el desarrollo social, fuente de un desarrollo potencial para un amplio grupo de pases (NAE,
2007: 42). En lo relacionado con el cambio climtico se plantea que en el mercado de carbono,
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Brasil, China e India son los principales vendedores de Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL). Se
plantea adems que Brasil es reconocido mundialmente por su desarrollo limpio y su produccin
de biocombustibles y tiene capacidad para asumir el liderazgo en ese producto (NAE, 2007: 42).
Finalmente se resalta que el desafo de Brasil a nivel internacional en materia ambiental es de carcter
poltico: velar para que las soluciones negociadas internacionalmente para enfrentar la crisis ambiental
global no privilegien a los que histricamente contribuyen al deterioro ambiental (SAE, 2010a: 22).
Por otro lado, se considera que en el escenario econmico y poltico internacional, el acceso
a los recursos naturales es materia de disputa. Por el lado de la oferta, esos recursos se concentran
en frica y Amrica del Sur, especialmente en lo referente a minerales. Por el lado de la demanda se
destacan China e India, pues concentran el 30% de la poblacin mundial y mantienen un crecimiento
industrial acelerado. Las mega empresas chinas buscan las concesiones para su explotacin, en
reas que han sido de influencia de Estados Unidos y Europa. Brasil como principal poseedor de
grandes reservas minerales tiene como poltica que el acceso a estos recursos naturales permita
trasferir tecnologa y haga posible su transformacin industrial dentro del territorio brasilero (SAE,
2010: 22).

Componentes del concepto de desarrollo de largo plazo en Colombia

Democracia

Para Colombia la democracia se fundamenta en la vigencia efectiva del Estado Social de Derecho
y soportada en un sistema poltico incluyente, capaz de adaptarse a los retos polticos del futuro y
de propiciar las condiciones necesarias para una gobernabilidad democrtica (DNP, 2005: 295). La
democracia se entiende como la capacidad de aceptar reglas independientemente de los resultados
(DNP, 2005: 310). Se reconocen como amenaza a la democracia el clientelismo, la corrupcin, la
violencia, la burocratizacin y el debilitamiento de los partidos polticos (DNP, 2005: 293). Por tanto, se 165
propone consolidar un sistema de multipartidismo moderado, con tendencia a tres o cuatro grandes
partidos nacionales que cuenten con procesos definidos de democracia interna (DNP, 2005: 298).

Intervencin del Estado en la economa

Se considera que el Estado debe intervenir en la economa con funciones de planificacin, promocin,
regulacin y control (DNP, 2005: 22). Se estima que cuando los mercados funcionan bien, el Estado
debe limitarse a garantizar condiciones del entorno propicias para la actividad privada, tales como
el cumplimiento de los contratos y la proteccin de los derechos de propiedad. No obstante, en
presencia de fallas de mercado, es su tarea corregirlas, eliminando las barreras a la competencia,
introduciendo incentivos a la eciencia y garantizando la prestacin de los servicios pblicos, de
forma tal que se incentive la inversin privada (DNP, 2005: 64). El Estado deber ser eciente y
transparente, y sus decisiones de inversin debern basarse en la evaluacin de los resultados,
utilizando como insumo fundamental informacin pblica en tiempo real (DNP, 2005: 22).

Equidad o igualdad de oportunidades

La equidad se entiende como igualdad de oportunidades en el acceso a un conjunto de servicios


bsicos de calidad: educacin, seguridad social en salud y mecanismos de asistencia social efectivos
para la reduccin de la pobreza (DNP, 2005: 19).Se requiere la actuacin estatal para conducir la
sociedad hacia niveles cada vez mayores de solidaridad e igualdad. Se entiende una sociedad
igualitaria como resultado del cierre de brechas sociales, de la construccin de ciudades amables
y de una cultura para la convivencia (DNP, 2005: 19). Dentro de este concepto se incluye tambin la
CEPAL

igualdad en el acceso a la administracin de justicia y la plena garanta a la efectividad de derechos,


libertades y obligaciones (DNP, 2005: 21).

Crecimiento y desarrollo econmico

Colombia considera su mercado como demasiado pequeo para absorber el potencial de la


produccin agropecuaria, minera, manufacturera, de servicios y de talento humano. Por tanto,
propone crecer va exportaciones y atraccin de empresas inversionistas. Se propone aprovechar
las ventajas comparativas, agregando valor a los productos y servicios de exportacin. Se pretende
as lograr una plena integracin al comercio internacional (DNP, 2005: 12).

Insercin en la economa mundial

Se considera que el mundo est en transformacin, con mltiples y superpuestos bloques. Durante
las dos ltimas dcadas la economa mundial ha acelerado su ritmo de integracin y se han dado
profundos cambios geopolticos debido al dinamismo econmico asitico, especialmente de la China.
La insercin internacional propuesta en la Visin Colombia considera bsico entender y adaptarse
a ese mundo en transformacin. En consonancia con lo anterior, se considera necesario ajustar
su poltica exterior por la va de la incursin dinmica en la economa mundial, mirando hacia los
mercados internacionales con aquellos bienes y servicios en los cuales se tiene ventajas comparativas,
agregndoles valor y transformndolas en ventajas competitivas (Presidencia de la Repblica y DNP,
2005: 6). Colombia podr beneficiarse del aumento en la demanda de carbn, petrleo, cemento,
minerales y recursos tropicales, as como de otros bienes y servicios con potencial desarrollo. As
mismo, requiere utilizar recursos hasta ahora desaprovechados, y emplear eficientemente otros en
los cuales se cuenta con ventajas comparativas.

166 A la vez, debe aprovechar la localizacin geogrfica del pas como articulador estratgico del
hemisferio. Se pone especial nfasis en los pases vecinos y se reafirma la relacin estratgica con
los Estados Unidos (Presidencia de la Repblica y DNP 2005: 23). Ya tiene acuerdos con diferentes
pases: el G3 con Mxico y Venezuela, la Comunidad Andina de Naciones, y el Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR). A la fecha de la publicacin consultada se avanzaba en la negociacin de
un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, actualmente ya firmada. Se espera que antes
de 2019 el pas cuente con acuerdos comerciales con la Unin Europea, Canad, Panam, Japn,
China, India, CARICOM y el Mercado Comn Centroamericano (Presidencia de la Republica y DNP
2005: 125). Con la Unin Europea ser primordial lograr un acuerdo de libre comercio y un marco de
cooperacin que trascienda el actual esquema de preferencias comerciales unilaterales. En cuanto
a Asia ser crucial el ingreso a la APEC para profundizar una presencia activa y productiva del pas
en la Cuenca del Pacfico (Presidencia de la Repblica y DNP 2005: 24).

Desarrollo sostenible y aprovechamiento de recursos naturales

El proceso de planeacin estratgica realizado para la elaboracin de la Visin Colombia II Centenario


2019 tuvo un enfoque sectorial. As, el desarrollo sostenible fue incorporado como un sector y se
le dedic un captulo dentro del documento. Los planteamientos fueron ampliados posteriormente
en una cartilla titulada Consolidar una gestin ambiental que promueva el desarrollo sostenible,
publicada por el DNP en 2007. La Visin Colombia acoge el concepto de desarrollo sostenible
propuesto por el Informe Bruntland (1987). Se le entiende as como el desarrollo que satisface las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las suyas. Bajo esta idea se comprende que el mejoramiento de la calidad
de vida de las personas no debe incrementar la utilizacin de los recursos naturales ms all de sus
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

posibilidades de sostenimiento y renovacin (Presidencia de la Repblica y DNP 2007: 4).

En la Visin Colombia se seala que el desarrollo sostenible hace parte del primer objetivo,
llamado una Economa que garantice un mayor nivel de bienestar. Es una de las ocho estrategias
asociadas a ese objetivo y se entiende como el aprovechamiento sostenible del medio ambiente,
los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios que proveen (Presidencia de la Repblica y
DNP, 2005: 195). Parte de la premisa de un crecimiento sostenido y de largo plazo ms una gestin
ambiental y sectorial adecuadas; conformando un escenario propicio incluso para revertir el deterioro
ambiental (Presidencia de la Repblica y DNP, 2007: 5).
Se propone adems incluir criterios ambientales en los procesos de planificacin sectorial
y territorial (como las evaluaciones ambientales Estratgicas), as como definir un marco regulatorio
moderado y eficaz. Ese marco regulatorio incluye metas de reforestacin, planes de ordenamiento
y manejo de cuencas y acciones de control de emisiones (DNP 2005: 195).

Componentes del concepto de desarrollo de largo plazo en el Per

Democracia

La democracia es concebida como la convivencia social en la que todos sus miembros son libres
e iguales y las relaciones sociales se establecen de acuerdo con mecanismos contractuales. Una
democracia de ciudadanos, donde los derechos de todos sean a la vez respetados por todos y donde
la gobernabilidad sea la base (CEPLAN, 2011:16). Considera que La democracia representativa ha
afianzado las instituciones de autogobierno que expresan la soberana popular y los mecanismos
de participacin ciudadana han fortalecido la formacin y la fiscalizacin de las decisiones
pblicas. (CEPLAN, 2011: 16). Por otro lado, hace alusin a la democracia global que se refiere a la
participacin de Per en la comunidad mundial anteponiendo los objetivos nacionales, efectuando 167
alianzas estratgicas regionales y sub-regionales, y acuerdos de integracin y concertaciones que
permitan disear un ordenamiento legal internacional beneficioso para el conjunto de los pases.
Esto incluye la reforma y modernizacin del Estado. Adicionalmente, seala que la democracia se
ha universalizado como parte de la globalizacin, sobre todo desde la fundacin de las Naciones
Unidas y la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (CEPLAN, 2011: 121).

Intervencin del Estado en la economa

Se plantea que la economa de mercado tiene fallas estructurales que ameritan la regulacin del
Estado. Su intervencin debe centrarse en la provisin equitativa de los bienes preferentes salud,
educacin, justicia, seguridad, la preservacin de la naturaleza, y el combate a los monopolios,
la desocupacin elevada y la extrema pobreza (CEPLAN, 2011: 29). Debe promover el desarrollo
dinmico de las actividades productivas, garantizar la sostenibilidad en el aprovechamiento de los
recursos naturales y la calidad del ambiente, y promover la inversin privada en infraestructura, as
como invertir directamente cuando no se disponga de inversin privada (CEPLAN, 2011: 14).

El rol del Estado en el desarrollo tecnolgico es esencial por las externalidades que genera.
El sector privado no tiene suficientes incentivos para invertir en ciencia y tecnologa debido a la
incertidumbre sobre los resultados de la investigacin. El Estado desempea un rol importante
al promover e invertir en investigacin y en infraestructura y generar polticas de promocin de la
nanotecnologa y la robtica orientadas a la regionalizacin de la actividad econmica (CEPLAN, 2011:
161). Se necesita igualmente que el sector privado se involucre y tenga una decisiva participacin
en la gestin del desarrollo, mediante la inversin en actividades productivas y la formulacin y
CEPAL

propuesta de polticas de desarrollo, todo ello en el marco de procesos participativos y mecanismos


de concertacin (CEPLAN, 2011: 115).

Equidad o igualdad de oportunidades

El Plan seala que en el marco del Desarrollo Humano, el Estado y la sociedad deben ofrecer los
bienes preferentes que permitan la realizacin de la libertad, para que el potencial de las capacidades
humanas pueda desplegarse (CEPLAN, 2011: 1). La equidad social se asocia con la igualdad de
oportunidades para todos y el acceso universal a los servicios bsicos. Esto incluye en particular la
igualdad de oportunidades para el acceso a una buena educacin y salud, a una adecuada alimentacin,
as como a los servicios de agua y desage, electricidad y telecomunicaciones (CEPLAN, 2011: 11).
El acceso universal a servicios de calidad y la seguridad alimentara son esenciales para superar
la pobreza y garantizar la igualdad de oportunidades para todos. Para alcanzarlo, se requieren
estrategias polticas que convoquen por igual al Estado y la iniciativa privada (CEPLAN, 2011: 92).

Por otro lado, reconoce la existencia de brechas de desigualdad de recursos y capacidades


entre Lima y las regiones, y entre las propias regiones. Desarrollar una infraestructura econmica
y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso pblico es un objetivo estratgico
(CEPLAN, 2011: 181). La reforma del sistema de administracin de justicia aparece como una de
las prioridades del objetivo estratgico referente a los derechos fundamentales y dignidad de las
personas. Se aspira a que toda la ciudadana tenga acceso a una justicia autnoma, confiable y
eficiente (CEPLAN, 2011: 45).

Crecimiento y desarrollo econmico

Per toma el desarrollo humano como base de su estrategia de desarrollo. Lo concibe como un
proceso integrado de ampliacin de las libertades fundamentales, articulado a consideraciones
168 econmicas, sociales y polticas, que incluye el reconocimiento de los valores sociales y culturales.
El Estado y la sociedad deben entonces ofrecer los bienes preferentes que permitan la realizacin de
la libertad (CEPLAN, 2011: 11). El crecimiento econmico se considera como la fuente que permite
incrementar los recursos disponibles para las polticas sociales y la inversin en infraestructura
pblica; adems de generar empleos estables que contribuyen a reducir males sociales como la
pobreza y la delincuencia, generando sinergias positivas entre crecimiento econmico y equidad
social (CEPLAN, 2011: 13). Se pretende un crecimiento econmico sostenido mediante la inversin
privada y pblica en actividades generadoras de empleos dignos. Son condiciones indispensables
para este objetivo la reduccin del subempleo y el desempleo, la mejora de la competitividad, la
inversin y la presin tributaria, y la mayor estabilidad macroeconmica (CEPLAN, 2011: 133).

Insercin en la economa mundial

En El Plan Bicentenario se reconoce a los mercados internacionales como la principal fuente de


oportunidades para el desarrollo econmico y a los recursos naturales como la principal riqueza que
posee el Per. (CEPLAN, 2011: 12). Per se inserta mundialmente a travs de acuerdos comerciales
con los diferentes bloques econmicos, manteniendo como principales socios a los Estados Unidos
y la Unin Europea. En el marco de la globalizacin econmica, el Per ha firmado tratados de
libre comercio (TLC) y tiene suscritos acuerdos con los siguientes bloques comerciales y pases:
Comunidad Andina, Acuerdo de Complementacin Econmica con Mxico, MERCOSUR, TLC Per
Estados Unidos, Ampliacin del ACE N 38 con Chile, TLC Per Singapur, TLC Per Canad,
TLC Per China, Protocolo de Cosecha Temprana (PCT) Per Tailandia, y se espera suscribir
acuerdos con Japn, Corea del Sur, TPPA-Trans Pacific Partnership Agreement (Estados Unidos,
Australia, Chile, Brunei, Singapur, Vietnam, Nueva Zelanda), la CARICOM, India, Marruecos, Sudfrica
y la EFTA (Suiza, Noruega, Islandia, Liechtenstein) (CEPLAN, 2011: 29).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Sin embargo, el desafo planteado por las nuevas potencias como China, India, Brasil y
Rusia a la hegemona econmica de Estados Unidos puede crear importantes oportunidades para
la economa peruana, que espera ampliar los vnculos con Rusia, China y los pases de la Cuenca del
Pacfico. Tambin se plantea el reto de aprovechar la vecindad con Brasil y su acelerada expansin
econmica para desarrollar nuevas oportunidades econmicas y de negocios. Para ello se requiere
acercar sus mercados mediante la interconexin vial y comercial, y buscar una alianza estratgica
con dicho pas. (CEPLAN, 2011: 215).
La conformacin de corredores econmicos para integrar las economas regionales del
Per a la economa mundial, y en particular hacia pases vecinos de importancia estratgica como
el Brasil, permitira incentivar la inversin nacional y extranjera en nuevas actividades econmicas
competitivas de bienes y servicios con alta productividad y valor agregado, y por tanto generadoras
de empleos adecuados (CEPLAN, 2011: 215).

Desarrollo sostenible y aprovechamiento de recursos naturales

El concepto de desarrollo sostenible se vincula con el objetivo de la Poltica Nacional Ambiental


aprobada en 2009 que expresa: lograr el desarrollo sostenible del pas, mediante la proteccin,
prevencin y recuperacin del ambiente y sus componentes, la conservacin y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los
derechos fundamentales de la persona. (CEPLAN, 2011: 211). La sustentabilidad est explcitamente
incorporada en la visin de desarrollo de largo plazo, donde se menciona que se aspira a ser una
sociedad democrtica en la que, () los recursos naturales se aprovechan en forma sostenible,
manteniendo una buena calidad ambiental. (CEPLAN, 2011: 10). Dentro del Plan Bicentenario,
el desarrollo sostenible aparece como uno de los 6 ejes temticos, titulado Recursos Naturales
y Ambiente, cuyo objetivo nacional es la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado y ecosistmico y un ambiente que 169
permita una buena calidad de vida para las personas y la existencia de ecosistemas saludables,
viables y funcionales en el largo plazo (CEPLAN, 2011: 232).

Finalmente, se seala el papel estratgico de los recursos naturales para el desarrollo del
Per, porque se considera que son fundamentales para el sostenimiento de la economa el pas
porque contribuyen a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin y al desarrollo de actividades
productivas generadoras de bienes y servicios dirigidos tanto al mercado interno como al externo
(CEPLAN, 2011: 208). En este sentido, se propone una estrategia apoyada en el aprovechamiento
de los recursos naturales como una palanca de desarrollo que, complementada con la inversin
en ciencia y tecnologa e infraestructura econmica, posibilite generar innovacin y conocimiento
alrededor de las actividades de exportacin primaria. Tambin se espera conformar un mercado
interno desarrollado y complementario de los mercados externos (CEPLAN, 2011: 12).
Se busca garantizar que las actividades econmicas, especialmente las industrias extractivas, se
realicen en las mejores condiciones ambientales posibles con la tecnologa moderna, y al mismo tiempo
se propone aprovechar la biodiversidad y los recursos renovables del Per para impulsar el desarrollo
de nuevas actividades econmicas inclusivas de alto valor agregado y sostenible (CEPLAN, 2011: 13).
De otra parte, el documento considera que la elevada intensidad de los conflictos sociales
constituye un factor de incertidumbre, cuya agudizacin indudablemente afectara las inversiones
en el aprovechamiento de los recursos naturales, el desarrollo de nuevas actividades productivas y
la expansin de la infraestructura vital para el desarrollo nacional (CEPLAN, 2011: 261).

Componentes del concepto de desarrollo de largo plazo


en Repblica Dominicana
CEPAL

Democracia

La democracia participativa se entiende como forma de convivencia, que permita a todos los
ciudadanos ejercer el derecho y el deber de intervenir activamente en la toma de decisiones orientadas
al bien comn. Con el libre acceso a la Informacin que permita a los ciudadanos analizar, juzgar y
evaluar en forma completa los actos de sus representantes, y estimule la transparencia en los actos
del Gobierno y de la Administracin (MEPyD-CONARE, 2009: 31).

Intervencin del Estado en la economa

Se reconoce el mercado como el mecanismo idneo para incentivar la productividad y el esfuerzo


individual, aunque posee fallas. Por tanto se requiere la intervencin del Estado para sealizar
los caminos coherentes con el inters colectivo, as como asegurar y fomentar la formacin de
precios en condiciones competitivas para mejorar la asignacin de los recursos productivos
(MEPyD-CONARE, 2009: 85). Se busca un Estado con capacidades en materia de regulacin de la
actividad privada y en la superacin de fallas de mercado, haciendo adems uso de polticas para
el desarrollo productivo. Es su objetivo reducir los costos de transaccin y facilitar el desarrollo de
las actividades productivas, en un marco de seguridad jurdica y certidumbre legal, en concordancia
con los estndares internacionales (MEPyD-CONARE, 2009: 85).

Equidad o igualdad de oportunidades

La visin de largo plazo seala a Repblica Dominicana como un pas prspero, donde se vive con
dignidad, seguridad y paz, con igualdad de oportunidades (MEPyD, 2012: 7). Como se reconocen
las fallas del mercado, el funcionamiento de este ltimo deber combinarse con un intervencin
pblica para nivelar las oportunidades de todos los ciudadanos y ciudadanas, combinando eficiencia
170 y equidad (MEPyD-CONARE, 2009: 85).

El Estado deber ejercer un papel redistributivo mediante instrumentos fiscales y polticas


activas. En el ms corto plazo, deber considerarse como clave el mejoramiento de la calidad del
gasto en asistencia y seguridad social, como forma de paliar las inequidades heredadas de la historia.
En el mediano y largo plazo, la poltica social deber procurar la superacin progresiva del enfoque
asistencial y centrar la atencin en la creacin de capacidades, mediante sistemas formales de salud,
educacin y capacitacin. Las intervenciones debern orientarse a la nivelacin de las oportunidades
colectivas y a la promocin del esfuerzo productivo individual, bajo un dominio creciente y continuo
del imperio de la ley y del estado de derecho (MEPyD-CONARE, 2009: 86).
Los indicadores de percepcin indican que la poblacin todava desconfa de la justicia y
piensa que hay diferencias notables en el tratamiento que reciben las personas en funcin de su
estatus econmico. La END y la Constitucin establecen el compromiso con el respeto a la dignidad
humana y la seguridad ciudadana, donde un aspecto esencial es la mencin explcita del derecho
a una justicia accesible y oportuna (MEPyD-CONARE 2009: 66).

Crecimiento y desarrollo econmico

El modelo de desarrollo propuesto por la END considera el desarrollo humano como su objetivo
esencial. Se asume la necesidad de eficiencia y productividad, el fortalecimiento de las instituciones
y el perfeccionamiento de la gestin pblica como instrumentos al servicio del bienestar humano.
Este ltimo consiste en la satisfaccin de necesidades en un marco de libertad, equidad y solidaridad
(MEPyD-CONARE, 2009: 85). Es necesario el aprovechamiento de los recursos materiales y humanos
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

del pas, as como la adecuacin de estos ltimos, mediante polticas educativas, a las necesidades
de un sistema de produccin con mayor predominio de tecnologa (MEPyD-CONARE, 2009: 77).

Se deber garantizar el fomento de la capacidad exportadora y la expansin del mercado


interno, como bases para un crecimiento sostenible en condiciones de estabilidad. La atraccin de
inversin extranjera directa constituir una gran prioridad, pero deber focalizarse hacia la atraccin
de aquellas ms consistentes con la reorientacin de la estructura productiva y en actividades de
mayor contenido tecnolgico (MEPyD-CONARE, 2009: 86).

Insercin en la economa mundial

La Estrategia Nacional de Desarrollo seala que la sociedad dominicana interacta en un mundo


cada vez ms globalizado, sustentado de manera creciente en el conocimiento y la innovacin,
lo cual condiciona las posibilidades nacionales de desarrollo sostenible, elevacin del bienestar
y superacin de la pobreza (MEPyD, 2012: 1). En ese mundo globalizado se visualiza la insercin
competitiva de Republica Dominicana. (MEPyD, 2012: 7) y se prev que Estados Unidos seguir como
pas dominante, pero sujeto a tensiones a medida que China se consolide y otros pases comiencen
a girar en su rbita de creciente influencia. La cercana a Estados Unidos seguir siendo una ventaja
estratgica en el comercio de bienes fsicos (especialmente aquellos de gran peso o perecederos),
pero ser menos importante en la medida en que el comercio se incline hacia bienes intangibles.
(MEPyD-CONARE, 2009: 39).

A regional se plantea que las diferencias de orientacin poltica entre los distintos pases de
Amrica Latina podran profundizarse. En tal sentido, se destaca la tendencia hacia dos Amricas
Latinas: una del Norte y otra del Sur, diferenciadas por las visiones con respecto a Estados
Unidos, la globalizacin y la apertura. (MEPyD-CONARE, 2009: 41).
Se seala que la sociedad dominicana interacta en un mundo cada vez ms 171
globalizado, sustentado crecientemente en el conocimiento y la innovacin, lo cual condiciona
las posibilidades nacionales de desarrollo sostenible, elevacin del bienestar y superacin de
la pobreza (MEPyD, 2012: 1).

Desarrollo sostenible y aprovechamiento de recursos naturales

El desarrollo sostenible hace parte de la visin de desarrollo de largo plazo del pas: la visin de
nacin a la que aspiran los dominicanos y las dominicanas en el ao 2030 es la de un pas prspero
() que gestiona y aprovecha sus recursos para desarrollarse de forma innovadora, sostenible y
territorialmente equilibrada e integrada (MEPyD, 2012: 9). Su abordaje est asociado a lo ambiental,
considerado como uno de los cuatro ejes de la END: procura una sociedad de produccin y
consumo ambientalmente sostenible que se adapta al cambio climtico. Adems, la sostenibilidad
ambiental tambin es considerada una poltica transversal de la END, que exige que todos los planes,
programas, proyectos y polticas pblicas deban incorporar criterios de sostenibilidad ambiental y
una adecuada gestin integral de riesgos (MEPyD, 2012: 12-13).

El medio ambiente se considera estratgico debido a las presiones ambientales crecientes


previstas para los prximos 20 aos, especialmente en lo relacionado con energa, combustibles y
calentamiento global, manifiesto en el cambio climtico; as como en la escasez de agua y la erosin
de las zonas costeras, en estado crtico en algunas regiones del pas. Se reconocen los vnculos
ente las dinmicas ambiental y econmica, por lo que se considera necesario un abordaje integral,
sin que ello signifique desconocer los conflictos de intereses presentes. Al respecto se propone
CEPAL

el uso de incentivos econmicos para inducir el uso racional de los recursos y penalizar su uso
inadecuado (MEPyD-CONARE, 2009: 47).
Los objetivos generales de la END en materia ambiental son: el manejo sostenible del medio
ambiente, la gestin eficaz de riesgos y la adaptacin al cambio climtico. El manejo sostenible
del medio ambiente propone: proteger y usar de forma sostenible los bienes y servicios de los
ecosistemas, la biodiversidad y el patrimonio natural, incluidos los recursos marinos; promover la
produccin y el consumo sostenibles; desarrollar una gestin integrada de los desechos; y gestionar
el recurso agua de manera eficiente y sostenible para garantizar la seguridad hdrica. La gestin del
riesgo propone la activa participacin de las comunidades y los gobiernos locales; y adaptacin al
cambio climtico busca reducir la vulnerabilidad y contribuir a la mitigacin de sus causas (MEPyD,
2012: 72-76).

Las tonalidades del horizonte: rasgos distintivos de las visiones


nacionales de desarrollo de largo plazo

Hay coincidencias en las definiciones y contenidos otorgados en estas visiones a las grandes
dimensiones y categoras del desarrollo. Las diferencias y singularidades son menos numerosas,
aunque de importancia y significado.

En lo econmico son grandes las coincidencias en la visin planteada por los tres pases de
menor tamao (Colombia, Per y Repblica Dominicana), e importantes las diferencias con Brasil
(ver Cuadro 15). En primer grupo se coincide en la identificacin del mercado mundial, la inversin
extranjera, la apertura y la competitividad, como los principales medios a travs de los cuales se
pretende alcanzar la prosperidad material. En todos los casos se coincide igualmente en la necesidad
de darle una adecuada conduccin y canalizacin a estos procesos como condicin para ponerlos al
172 servicio de los resultados esperados. En todos los casos (incluyendo Brasil) se otorga una posicin
muy destacada a los recursos naturales como parte de los activos ms importantes y las fuentes
de competitividad. Hay mucha cercana tambin en la concepcin que se tiene del papel de la
intervencin pblica en la economa: para corregir las fallas del mercado, para redistribuir, para
garantizar el acceso a bienes pblicos meritorios, sin que ello implique debilitar el papel protagnico
entregado al mercado como mecanismo de asignacin de recursos.
En Brasil, en contraste, los horizontes se disean no solamente en trminos de prosperidad
y bienestar, sino tambin en trminos de peso geopoltico deseado (vase el cuadro III.23): tener
influencia sobre la determinacin de reglas del juego, alcanzar un determinado rango en la escala de
tamao de los pases, etc. De la misma manera, los medios a los que se pretende acudir presentan
especificidades: se habla de la existencia de grandes empresas con capacidades de insercin
mundial, se plantea la necesidad de intervenir en el desarrollo de sectores econmicos estratgicos.

Cuadro III.23
Contenido de las visiones de desarrollo de largo plazo

Pas Eje uno Eje dos Eje tres


Brasil Ser un pas desarrollado con liderazgo Ser la quinta economa del mundo Redistribuye riqueza,
poltico y econmico a nivel internacional, con acceso a recursos naturales elimina desigualdad
con el apoyo del Estado, que interviene de otros pases que explotan
en sectores estratgicos. mega empresas brasileras
Colombia Crecer con base en exportaciones, El Estado como promotor del Democracia como respeto
aprovechar recursos naturales y ser modelo exportador y regulador de las reglas del juego que
una economa bisagra entre Estados de fallas de mercado; as garantice gobernabilidad
Unidos, sur y centro Amrica como garante de la equidad
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Per Crecimiento basado en explotacin de Promueve equidad como Democracia entendida


riqueza natural orientada a la exportacin, igualdad de oportunidades como convivencia social,
que se logra va acuerdos con bloques basada en gobernabilidad
econmicos: especialmente Estados Unidos
y Unin Europea. Y con el apoyo del Estado
como promotor de la actividad econmica
Repblica Crecimiento con base en exportaciones y Estado busca nivelar Democracia participativa
Dominicana aprovechamiento de recursos naturales, oportunidades colectivas y
aprovecha cercana con Estados Unidos fomentar el esfuerzo individual
y asume la funcin de
regulador de los mercados

Fuente: Elaboracin propia.

Las anteriores diferencias se traducen en visiones diferentes del papel en el mundo y en el


tipo de estrategias a utilizar en esta insercin. Mientras los tratados de libre comercio y la estrecha
conexin con los mercados desarrollados son la mirada planteada por Colombia, Per y Repblica
Dominicana, en Brasil se hace nfasis en el papel del estrechamiento de las relaciones con pases
pares, especialmente los suramericanos, e incluso algunos de menor desarrollo relativo como
los africanos. Esta diferencia se hace ms visible cuando, por ejemplo en el caso de Repblica
Dominicana, se habla de dos Amricas Latinas, la del norte y la del sur.
Los contenidos otorgados al desarrollo social y las aspiraciones en ellos consignadas son muy
semejantes para el conjunto de los cuatro pases (vase el cuadro III.23). Aunque en el caso de Brasil
se evite el uso de algunos conceptos que en los otros tres son ms corrientes, todos comparten la
idea bsica de la necesidad de perseguir y alcanzar igualdad en el acceso a una serie de bienes y
servicios bsicos meritorios. Las diferencias seguramente aparecern al momento de detallar cules
son stos as como la forma de obtener el acceso universal a los mismos. Es igualmente destacable
la coincidencia del conjunto en sealar el acceso a la justicia y a la seguridad como parte de estos
derechos y servicios bsicos fundamentales. El matiz que la visin de Brasil introduce tiene que ver
con la tolerancia y el respeto a la diversidad de razas, religiones, culturas que, en los otros pases
aparece con un nfasis menor. En el caso de Per y Brasil hay una mencin especial de la necesidad 173
de disminuir las disparidades territoriales.
En materia de las definiciones de democracia hay coincidencias bsicas, aunque con matices
interesantes. En los casos de Repblica Dominicana y Brasil se subraya ms claramente el papel y la
importancia de la democracia participativa. En el caso de Per se enfatiza la convivencia como uno
de los ingredientes de la democracia y se agrega adems la importancia de considerar e intervenir
en el plano de lo que ellos denominan democracia global. En Colombia la definicin es ms bsica
y se destaca como muy importante el cumplimiento de las reglas y procedimientos pactados.
En la concepcin de desarrollo sostenible son numerosas e importantes las coincidencias.
Aunque la tendencia es a concebir el medio ambiente como un sector especfico de la organizacin
del estado y de la intervencin pblica, en todos los casos se tiene clara la necesidad de contar con
mecanismos de transversalizacin de las prioridades de conservacin, valoracin de la biodiversidad,
promocin de las formas de consumo sostenible y la generacin de industrias ambientales. No
obstante, en este ltimo caso la visin de Brasil es la ms clara y desarrollada, especialmente en
lo relacionado con la produccin de bo-energa. Es tambin muy particular a la visin de este
mismo pas de la importancia geoestratgica de la abundancia de estos recursos en la regin y de
la necesidad de hacerla valer en el momento de la definicin de las reglas del juego a nivel mundial.

Observaciones finales

1. Inicio del proceso e impulso poltico

Los casos estudiados muestran que los procesos de visin y planeacin del desarrollo de largo plazo
CEPAL

contaron con la voluntad poltica del gobierno nacional para su puesta en marcha, buen desarrollo
e impacto a nivel de polticas pblicas.

En Brasil, el proceso inici en el primer gobierno de Luz Incio Lula da Silva (2003-2007)
con el proyecto Brasil 3 tiempos, tuvo continuidad y apoyo durante su segundo periodo de gobierno
(2007-2010) en el que se elabor el Plan de desarrollo de largo plazo Brasil 2022, y se le sigui
otorgando importancia en el actual gobierno de la presidenta Dilma Rousseff. Durante los tres
periodos presidenciales los estudios de largo plazo han logrado posicionarse en un sitio central de
las decisiones polticas del pas y convertirse en una prctica de nacin.
En Colombia, la Visin Colombia fue una iniciativa del primer gobierno de lvaro Uribe (2002-
2006), periodo durante el cual se realiz el ejercicio, posteriormente utilizado para elaborar el Plan
Nacional de Desarrollo en su segundo periodo de gobierno (2006-2010). Durante este ltimo se
socializ la visin a nivel sectorial y regional. Sin embargo, la visin Colombia no involucr un proceso
de participacin de la sociedad ni de las entidades regionales, tampoco realiz un seguimiento ni
evaluacin del proceso.
En Per, el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional atraves un largo camino poltico, con
origen en el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006), con la iniciativa del Acuerdo Nacional (AN)
en 2002. Este acuerdo estableci la creacin del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
(SINAPLAN) y su rgano director: el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN). En
2005 el Congreso de la Repblica aprob la creacin de CEPLAN mediante la ley 28522. Fue ms
tarde, en el gobierno del presidente Alan Garca (2006-20011) que el CEPLAN empez a operar,
especialmente motivado por el proceso de modernizacin del sector pblico demando para la firma
del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. CEPLAN elabor el Plan Bicentenario entre
2008 y 2010, aprobado por el foro del Acuerdo Nacional y por el Consejo de ministros en 2011. En el
actual gobierno del presidente Ollanta Humala (2011-2016) se ha iniciado un proceso de actualizacin
174 del Plan Bicentenario.
En Repblica Dominicana, la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) tuvo su origen en la
Ley de Planificacin e Inversin Pblica en 2006 y fue parte del proceso de reforma del Estado
impulsado por el primer periodo de gobierno del presidente Leonel Fernndez (2004-2008). La
END fue elaborada en etapas por su sensibilidad con el proceso electoral, pues era visto como una
iniciativa del presidente Fernndez que generaba rechazo por parte de los seguidores de los otros
partidos polticos. La reeleccin del presidente Fernndez (2008-2012) favoreci la continuidad del
proceso y del equipo humano involucrado, consolidando su elaboracin y la realizacin de un amplio
proceso de difusin y consulta, que culmin con su promulgacin como Ley de la Repblica por
parte del Congreso Nacional. El presidente Danilo Medina (2012-2016), del mismo partido poltico
de Fernndez, bas su propuesta de gobierno en la END y contribuy a darle un carcter de nacin.

2. Institucionalidad, enfoque y participacin de la sociedad

Los procesos han sido liderados por entidades pblicas, motivando en algunos casos cambios
institucionales para facilitar y perennizar el ejercicio de esta funcin; en otros casos ella ha
sido asumida por la entidad encargada de la planeacin nacional. Cada entidad defini los
enfoques y procedimientos y determin muy particularmente la manera de incorporar a la
sociedad en los procesos.

En Brasil el proceso estuvo a cargo del Ncleo de Asuntos Estratgicos (NAE), rgano
adscrito a la Secretaria de Comunicacin del Gobierno y Gestin Estratgica de la Presidencia de
la Repblica. En 2008 el NAE se transform en Secretaria de Asuntos Estratgicos (SAE) mediante
la Ley 11754, asignndole como funcin central el asesorar a la presidencia de la repblica en
la planeacin de largo plazo, sus opciones estratgicas y la articulacin con la sociedad para
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

formularla. Desde el inicio, el proceso prospectivo cont con el apoyo del Centro de Gestin de
Estudios Estratgicos (CGEE). Desde el principio se adopt un enfoque de trabajo con amplia
participacin ciudadana.
Las principales herramientas metodolgicas utilizadas fueron la construccin de escenarios,
las matrices de impactos cruzados, anlisis de series de tiempo, anlisis multicriterio, entrevistas y
Delphi. Para la solucin estratgica convoc la participacin de la sociedad usando herramientas como
las consultas Delphi a grupos representativos de la sociedad, las consultas web Delphi a individuos,
las encuestas por Internet a individuos. As, la sociedad particip de la definicin y priorizacin de
los 50 temas estratgicos, en la asignacin de sus valores y criterios y en la seleccin del escenario
ms probable. Se contribuy as a instalar el anlisis de futuro en las instancias del gobierno, as
como en grupos de la sociedad y la academia.
En Colombia, la institucin responsable de la Visin Colombia fue el Departamento Nacional
de Planeacin (DNP), organismo tcnico asesor de la Presidencia, para el cual la elaboracin del Plan
Nacional de Desarrollo para cada periodo de gobierno es una de sus principales funciones. El DNP
asumi la elaboracin de la visin Colombia como un ejercicio tcnico de planeacin estratgica que
por primera vez consideraba un horizonte temporal mayor a un perodo de gobierno. Para hacerlo,
cre en 2004 un Programa Especial llamado visin Colombia e instruy a los directores de rea
de la institucin para la realizacin de diagnsticos sectoriales. Se definieron as metas y objetivos
al 2019 y lineamientos de poltica, en los cuales la principal herramienta metodolgica fueron los
estudios de tendencia, usando proyecciones basadas en informacin y modelos estadsticos.
Posteriormente concert metas con otras instancias del gobierno nacional a nivel sectorial y realiz
algunas consultas a expertos. Una vez elaborado el documento de la visin Colombia, realiz un
proceso de socializacin de la visin a nivel regional. La ausencia del componente de participacin
de la sociedad y la percepcin de que fue un ejercicio de arriba-abajo, fue desfavorable para la
apropiacin del ejercicio por parte de grupos de la sociedad y las entidades regionales. 175
En Per el proceso estuvo a cargo de CEPLAN, entidad que empez a operar en 2008 con
la funcin principal de conducir el proceso de formulacin y difusin de una visin compartida
y concertada de futuro del pas. Su primera accin consisti en elaborar el Plan Estratgico de
Desarrollo Nacional, para lo cual adopt un enfoque de planeacin por resultados con la pretensin
de asegurar la articulacin entre el Plan Estratgico Nacional, y los distintos planes estratgicos
y presupuestos institucionales. El proceso consider dos etapas: el diagnstico y la consulta. El
diagnstico fue elaborado por un equipo tcnico de CEPLAN, usando como principal herramienta
metodolgica los estudios de tendencia basados en informacin estadstica. De manera agregada
realiz un ejercicio de escenario tendencial y escenario de contingencia. La fase de consulta se
realiz a travs de talleres con ms de 170 representantes de distintas entidades del sector pblico
(sectorial y regional), privado y sociedad civil, aunque varias organizaciones gremiales no se sintieron
consideradas. Desde 2011 se encuentra en fase de actualizacin puesto que CEPLAN reconoce la
necesidad de introducir un mayor componente de visin de futuro.
En Republica Dominicana, la institucin responsable de la Estrategia Nacional de Desarrollo
(END) fue el Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPyD), que fue creado en 2006
con la ley 498, la misma que dispuso la elaboracin de la END como instrumento de planificacin
de largo plazo y define que es una responsabilidad de ese ministerio. Es por ello que la elaboracin
de la END fue asumida por el MEPyD como ejercicio de reflexin sobre sus propias funciones y
su posicionamiento como instancia de planificacin a nivel ministerial, lo que permiti que toda la
institucionalidad y su correspondiente equipo tcnico asumieran esta funcin.
Para elaborar la END, el MEPyD adopt un enfoque de planeacin estratgica y elabor
internamente la primera versin de la END, usando como principal herramienta metodolgica la
revisin bibliogrfica, grupos focales, los anlisis de motricidad, matrices de impactos cruzados,
CEPAL

estudios comparativos Benchmarking y consulta a expertos Delphi. Posteriormente realiz una


amplia difusin y consulta a la sociedad. Para la consulta se usaron instrumentos que permitieran
informar, educar y reflexionar sobre los temas que estaban discutiendo. El proceso gan credibilidad
por brindar informacin tanto del contenido como de la metodologa y por coincidir con la discusin
sobre el proyecto de una nueva Constitucin que haba en el pas. Con los aportes de los grupos
consultados de la sociedad, el Ministerio elabor una segunda versin de la END que fue la base para
el anteproyecto de Ley presentado al Consejo Econmico y Social, donde se discuti, se modific
y finalmente se elabor la propuesta de ley de la END.

3. Impactos y lecciones
A nueve aos de iniciado el proceso prospectivo en Brasil, el principal logro ha sido instalar en
la nacin la prctica del anlisis estratgico con el concepto de construccin de futuro. Actualmente
diversas instancias polticas del pas, como el Congreso y los diversos ministerios, colocan los
estudios de largo plazo en un sitio central de las decisiones del pas. Tambin motiv a que dentro
de la academia se establecieran grupos que investigan diversos temas con visin prospectiva y
anlisis de futuro, as como en el sector empresarial y sindical. Por otro lado, ha contribuido a dar
continuidad a los esfuerzos de poltica entre los gobiernos.
El proceso Visin Colombia II Centenario, realizado entre 2004 y 2010, tuvo como principal
impacto instalar en las entidades pblicas nacionales la preocupacin por el futuro y extender
el horizonte temporal de la planeacin, lo que ha contribuido a fomentar los ejercicios de
planeacin de largo plazo a nivel regional y ha motivado la creacin de programas acadmicos
en estos temas.
El proceso de planeacin en Per inici en 2008 y tuvo como momento destacable el 2011
con la publicacin del Plan Bicentenario. Ha tenido como principal impacto introducir el planeamiento
176 estratgico en el diseo y ejecucin de polticas pblicas a nivel nacional, e iniciar un proceso de
articulacin del planeamiento estratgico con la gestin presupuestaria con enfoque de resultados.
Tambin ha contribuido a fomentar la concertacin entre distintas instituciones pblicas y privadas.
El proceso en Republica Dominicana inici en 2007 y elabor la Estrategia Nacional de
Desarrollo, posteriormente convertida en Ley. La END a 2013 cumpla su primer ao de entrada en
vigencia. Su principal impacto ha sido orientar y cohesionar las acciones de poltica gracias al mayor
grado de formalizacin institucional, con presencia de un referente explcito de las aspiraciones
a 20 aos y de instrumentos de monitoreo. Se ha usado como gua para el programa del actual
gobierno (2012-2016), se ha convertido en una herramienta social para presionar acciones por parte
del gobierno, y contribuido a generar una interlocucin diferente entre la sociedad y el Estado.
Los procesos estudiados muestran el vnculo de este tipo de ejercicios con los objetivos
polticos e institucionales del gobierno nacional, lder de los procesos y por lo tanto, influyente sobre
los asuntos y temas explorados, y los acotamientos y limitaciones impuestos a las alternativas
exploradas. Los casos analizados contaron con voluntad poltica para generar una institucionalidad
encargada del proceso con respaldo poltico y liderazgo tcnico. Sin embargo, la profundidad de
las transformaciones est en funcin del grado de involucramiento de la sociedad en los procesos.
En Brasil y Republica Dominicana han contado con la presencia de los tres componentes
mencionados: apoyo poltico, transformacin institucional y participacin social. Per cre la
institucionalidad requerida para asumir el liderazgo tcnico, aunque el apoyo poltico no ha tenido la
continuidad deseada y la participacin social ha sido ms consultiva que activa. En Colombia el peso
poltico del proceso cambi radicalmente despus de la sucesin presidencial, la institucionalidad
creada con motivo del proceso fue disuelta sin que la previamente existente asumiera el relevo, a
excepcin de lo relacionado con la promocin de la prospectiva a nivel territorial. En este caso se
hicieron consultas regionales sin una amplia movilizacin de participacin ciudadana.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

4. Aprender, hacer, investigar prospectiva

Si Amrica Latina y el Caribe pretenden desarrollar capacidades de conduccin de procesos de


desarrollo de largo plazo deben considerar como imperativo, como tarea insoslayable, aprender a
travs de la investigacin atenta, as como por medio del intercambio de experiencias.

La investigacin y el uso formal de sus protocolos tericos y metodolgicos son una fuente
irreemplazable de generacin de conocimiento objetivo. Tomar distancia de la experiencia y colocarse
en el papel de observador hace posible generar preguntas, interrogantes y desafos difcilmente
identificables cuando la experiencia es mirada desde dentro. Ese fue uno de los desafos que este
trabajo se impuso a s mismo, resultado de lo cual quedan planteadas observaciones polmicas,
discutibles, probablemente perfectibles pero indudablemente tiles para mirar con atencin hechos,
procesos y repercusiones difcilmente observables desde adentro. Adicionalmente, la comparacin,
la mirada en paralelo de procesos semejantes hace posible aclarar sus singularidades, identificar
sus posibles fortalezas y debilidades, arriesgar hiptesis interpretativas.
Estas observaciones, formuladas en el contexto de una institucin como ILPES tienen como
principal finalidad extraer enseanzas tiles para mejorar los procesos, o bien para mejor conducir
aquellos que an no inician pero se inspiran en los que llevan una cierta delantera.
Una primera observacin tiene que ver con la prospectiva como tal, sobre su uso y las
posibilidades por ella generadas. De los cuatro pases examinados, solo uno de ellos ha hecho uso en
profundidad de la filosofa, del enfoque y de las herramientas de la prospectiva, el Brasil. Los otros tres
han desarrollado procesos con un abundante uso del bagaje ofrecido por la planeacin estratgica.
No obstante las diferencias, la bsqueda ms profunda es semejante: poner en marcha visiones,
acuerdos y procedimientos que abran la va a empeos poltico institucionales de transformacin
social con continuidad y perseverancia.
177
De ah la necesidad de reafirmar nuestra postura heterodoxa: haber escogido la prospectiva
como alternativa y nfasis institucional no significa desconocer la presencia de otras opciones. Quizs
solo significa que es necesario enfocar el esfuerzo en una alternativa interesante y prometedora
como lo es la prospectiva, pero que ello no debe significar renunciar a la necesidad de mantenerse
atentos a las opciones que se mueven y desarrollan en paralelo.
No obstante lo anterior, gran cantidad del instrumental de la prospectiva ha sido utilizado en
prcticamente todos los cuatro casos. La prospectiva y la planeacin estratgica se han acercado
tanto que sus metodologas circulan libremente de uno a otro costado, enriqueciendo la experiencia
y abriendo horizontes. El uso y los nfasis otorgados a las herramientas utilizadas son decisiones
derivadas de muy complejas consideraciones y equilibrios entre restricciones de conocimiento,
tiempo y recursos, y objetivos poltico institucionales. La variedad de combinaciones presente pone
de manifiesto la diversidad de equilibrios y situaciones a los que cada caso pretendi atender. Sin
embargo, no significa necesariamente que fueran los ms apropiados, ni tampoco que su uso haya
sido el ms adecuado. Este anlisis y estas apreciaciones estn fuera de nuestro alcance en este
trabajo, quedan como tareas de futuras investigaciones, as como para posteriores ejercicios: es de
la mayor utilidad dejar adecuadamente documentados los procesos y las metodologas utilizadas
de manera tal que el conocimiento acerca de sus usos, potencialidades y limitaciones se socialice
y circule libre y aceleradamente, mejorando la calidad de los resultados.
Una segunda observacin tiene que ver con los tiempos de la prospectiva. Pensar, intervenir
y construir futuro requiere de esfuerzos prolongados con, probablemente, pocos incentivos polticos
de corto plazo. Los resultados son intangibles y los beneficios solo se cosechan en el mediano y en
el largo plazo. Por tanto, es una seal alentadora encontrar tantos esfuerzos nacionales por elaborar
visiones de desarrollo de largo plazo en lo que va corrido del siglo. Como se anot previamente,
la muy noble pretensin de aportar caminos para la construccin de polticas de Estado que den
CEPAL

voz y salida a las aspiraciones ms profundas de la poblacin, se combina con la motivacin ms


prctica y concreta de construir programas de trabajo de ms largo aliento, probablemente tiles
como bandera electoral.
La dimensin temporal del ejercicio de la prospectiva tiene otras implicaciones. Conocer la
longitud de estos procesos podra actuar como inhibidor de nuevas iniciativas. Este conocimiento,
sin embargo, puede ser de gran utilidad pues seala un derrotero que significa que, al mismo tiempo
que se inicia el recorrido y se resuelven los aspectos sustantivos y operativos del diario quehacer,
es necesario tener la capacidad de levantar la mirada para construir las bases que han de permitir
la continuidad de los esfuerzos. Esta pregunta no se abord en la investigacin; a nadie se le indag
acerca de la conciencia que se tena al momento de iniciar, del largo tiempo que tomara obtener
resultados. Es probable que si esta interrogacin se la hacen en dominicana a finales de los 90s, cuando
inician la modernizacin del estado, no habran contado con el aliento ni la motivacin necesarias
para cerrar el proceso casi 15 aos despus, con la expedicin de la END. Dependiendo de las
circunstancias, los caminos pueden ser ms breves o ms largos; sin embargo parece evidente que,
en cualquier caso, se trata de empeos de larga duracin que, a su vez, deberan aspirar a construir
las condiciones para que se conviertan en permanentes.
Tener conciencia del prolongado esfuerzo requerido por la prospectiva no debe ocultar la
necesidad de articular la mirada de largo plazo, con el diseo y la implementacin de la poltica
pblica en el corto y en el mediano plazo. El futuro se construye desde hoy. Por consiguiente, es de
fundamental importancia conocer y precisar los mecanismos a travs de los cuales en cada caso
se produjo esta articulacin. Conocer la experiencia de los dems y compartir los aprendizajes
propios ser de gran ayuda. Esta investigacin aporta alguna informacin digna de consideracin
y discusin. En todos los casos se destac el papel de herramienta de articulacin, coordinacin,
armonizacin, desempeado por las visiones y los planes de desarrollo de largo plazo. Estas
178 visiones contribuyen a ajustar las expectativas de los diferentes componentes del sistema pblico,
no solamente de su presente con su propio futuro. Los observadores entrevistados sealan, incluso,
que se trata de trasformaciones culturales, de mentalidad en el estilo de la planificacin. Otra forma
de perpetuarse en el tiempo, segn lo encontrado en estas experiencias, se produjo a travs de la
constitucin o reforma de instituciones y organizaciones que se hagan formalmente cargo de las
tareas identificadas. Finalmente, tambin se hizo mencin de la identificacin de polticas pblicas
de importancia estratgica que habran sido recogidas en programas de gobiernos posteriores, en
leyes o incluso, en reformas constitucionales.
Aunque esta investigacin aport informacin interesante para la comprensin del impacto
de estas visiones de largo plazo sobre la poltica e institucionalidad pblica del presente, queda
pendiente ampliar y profundizar el conocimiento de estos mecanismos y procesos. Se requiere de
miradas ms detalladas, con informacin y dispositivos de investigacin ms variados. Como un
primer paso en la construccin de este dispositivo, podra considerarse el intercambio de experiencias.
Este intercambio, espontneo u organizado, podra permitir la construccin de las bases para un
conocimiento ms sistemtico de los avances y obstculos enfrentados por estos procesos en la
articulacin de decisiones del hoy con el empeo por construir el maana.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte E
Por qu Amrica Latina y el Caribe debe pensar
en el futuro

Cmo y por qu Amrica Latina debe pensar en el futuro

1. Objetivo

Para gobernar mejor en el mundo del futuro prximo es indispensable fortalecer la capacidad
prospectiva y la reflexin estratgica. Por ello, los pases latinoamericanos deben conocer y
elaborar escenarios globales a largo plazo y avizorar el tipo y magnitud de los desafos, riesgos
y oportunidades que podran enfrentar. Los futuros posibles de Amrica Latina y el Caribe no se
pueden explorar sin una visin mundial, pues no basta la perspectiva nacional. A medida que los
cambios se aceleran, se torna ms apremiante levantar la mirada al largo plazo y no conformarse
con previsiones a corto plazo.

Los gobiernos debern aprender y prepararse desde el punto de vista humano e institucional
para actuar en condiciones de incertidumbre y cambios acelerados, dado que la globalizacin
generar una enorme cantidad de efectos no controlables a nivel de cada pas. Cuando la evolucin
del mundo puede tomar distintos cursos, su previsin permite evitar situaciones perjudiciales o
distinguir las que sean ventajosas. La accin humana puede modificar el itinerario a fin de acercarse
a las situaciones deseables.
En el presente trabajo, se expone por qu es importante impulsar esta actividad. En la primera
parte, se condensan las tendencias y escenarios mundiales ms probables, a partir de informes 179
preparados por los principales centros de estudios de los pases desarrollados. En la segunda,
se definen las esferas que ameritan una mayor atencin de Amrica Latina debido al impacto que
podran tener algunos procesos globales en cada pas y en la regin completa. A partir de ah se
deducen los mbitos en que los pases latinoamericanos deberan fortalecer la capacidad de estudio
con vistas a mejorar la formulacin de sus polticas. Con la intencin de facilitar toda la informacin
al lector, se incluyen las direcciones de Internet donde se pueden consultar los estudios referidos.
2. La importancia de anticipar los escenarios: cuatro evidencias

En las dos ltimas dcadas los pases latinoamericanos han dado pasos sustantivos: afirmacin
del sistema democrtico y fortalecimiento de las instituciones; gestin equilibrada y eficiente de
las finanzas pblicas y la macroeconoma, y polticas sociales inclusivas encaminadas a reducir
la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, estn rezagados en cuanto a su visin estratgica.
Por lo general se desconocen los estudios de tendencias mundiales a largo plazo y el anlisis de
proyectos y programas se suele realizar con una perspectiva exclusivamente nacional, sin contemplar
escenarios globales alternativos ni las experiencias de otros pases. El diseo de polticas se adapta
a tendencias cortas, se basa excesivamente en el mercado y prescinde de programas estructurales
que incrementen la productividad, la igualdad y la participacin. Esta falta de perspectiva reduce
la capacidad de reaccin ante sorpresas o acontecimientos inesperados y torna a los pases ms
vulnerables a las vicisitudes futuras.

Una forma de anticipar las consecuencias es preguntarse si se previeron a tiempo los


principales cambios de los ltimos 20 aos y si habra sido posible tomar mejores decisiones y
aprovechar mejor el tiempo. A modo de ejemplo, conviene mencionar cuatro transformaciones
profundas sobre las que no hubo suficiente previsin en Amrica Latina:
CEPAL

Internet: A comienzos de los aos noventa su presencia era limitada. Las computadoras
eran privilegio de ricos, la Ley de Moore (que afirma que la capacidad de las computadoras
se duplica cada 18 meses) no se haba postulado y los costos eran elevados. No obstante,
poco tiempo despus, la telefona celular, la capacidad de transmisin y procesamiento
y las computadoras y telfonos inteligentes hicieron que las comunicaciones crecieran
exponencialmente. Produjeron cambios en la economa, las relaciones sociales y la conciencia
ciudadana, con lo que se abrieron horizontes insospechados. Era muy difcil imaginar su
alcance, pero algunos pases, como la Repblica de Corea, se dieron cuenta a tiempo y se
pusieron a la cabeza, creando la red de banda ancha ms avanzada del mundo y empresas
de alcance mundial. Otros, en cambio, pensaron que las cosas ocurriran linealmente y
dejaron a grandes sectores fuera de la conectividad y la banda ancha.
China: Se fue acumulando evidencia de que vena una ola monumental. El impacto ha sido
favorable para los pases de Amrica del Sur, pero sus efectos y oportunidades no han sido
bien evaluados y no se disean estrategias que anticipen escenarios para aprovechar los
beneficios y disminuir los riesgos.
Crisis financiera: Algunos gobiernos subestimaron la crisis asitica de fines de los aos
noventa, como una sacudida sin mayor repercusin. Sin embargo, se hizo sentir con gran
intensidad y desaceler el crecimiento. Ms desconcertante fue la gigantesca crisis financiera
que se origin en 2008 en Wall Street y se propag hacia Europa como reguero de plvora.
Ni en el propio corazn de la mayor potencia financiera mundial se pudo anticipar. El sistema
de regulacin financiera fall ostensiblemente. Amrica Latina se libr en parte de las graves
consecuencias gracias a medidas prudentes que se adoptaron tras la crisis de deuda de los
aos ochenta y la crisis financiera de los noventa. La causa de la potente onda desestabilizadora
radica en parte en la elevada sofisticacin de las tecnologas de informacin y comunicacin
180 utilizadas en el sistema financiero, que ocasionaron una propagacin inmediata que result
imposible de contener con los instrumentos administrativos existentes. Es muy probable que
persista el peligro de volatilidad y alteraciones sistmicas a largo plazo.
Cambio climtico: La informacin y los estudios a este respecto llegaron tarde y no se les
otorg relevancia. Hoy el tema est instalado en la conciencia de las nuevas generaciones
y en el centro de las inquietudes de la humanidad. Poco a poco comenz la promulgacin
de normativas y se produjo un mayor nmero de informes y debates. Aun as, escasean
los estudios de impacto sobre la agricultura, as como los efectos de eventuales desastres
naturales. Las consecuencias siguen siendo imprevisibles, pues no se sabe cunto
aumentar la temperatura del planeta ni si pueden producirse discontinuidades abruptas.
Adems, se deben aprobar nuevas normativas aplicables al consumo y la inversin, crear
nuevas instituciones y tecnologas e incorporar el concepto de crecimiento verde en las
estrategias de desarrollo.
Si estos cuatro ejemplos de gran envergadura apenas se prevean, ante la evidente aceleracin
de su dinmica es imprescindible preguntarse cmo mejorar la capacidad de previsin.

3. El rezago se puede acortar

En Amrica Latina es necesario comenzar a aplicar sistemticamente metodologas de prospeccin de


escenarios futuros, aprender a razonar ante la incertidumbre, hacer un seguimiento de las tendencias
mundiales principales y estudiar acontecimientos de escasa probabilidad, pero de alto impacto si
llegan a ocurrir. No es tarea fcil: las previsiones suelen ser solamente de uno o dos aos, se deja
que el mercado tome sus propios derroteros y se afrontan los problemas segn van apareciendo,
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

pues la incertidumbre y la rapidez de los acontecimientos tornan intil la prospectiva. A esta cultura
dominante se contrapone una segunda opcin, en ascenso, que reconoce que una comprensin de
las tendencias globales dominantes permitira al menos anticipar escenarios y detectar oportunidades.
La escasez de estudios prospectivos se explica porque en Amrica Latina predomina la primera
visin. Los que hay son espordicos y desligados de las instancias gubernamentales o empresariales
que formulan polticas y programas de inversin. Hay desconexin entre los anlisis de corto y
largo plazo, las instancias gubernamentales no suelen disponer de un referente a largo plazo y los
estudios estratgicos no aportan mucho a quienes deben resolver problemas inmediatos. Por otra
parte, los escasos estudios sectoriales que se han realizado con perspectivas de 10 o 20 aos,
sobre temas de energa, agricultura o medio ambiente, no se someten a una instancia coordinadora
que les otorgue la coherencia necesaria para configurar una estrategia.

Este rezago se puede contrarrestar en plazos breves. En los pases desarrollados existe
una capacidad prospectiva global que en Amrica Latina por lo general se desconoce y se podra
aprovechar. Las hiptesis elaboradas por los principales centros de estudios mundiales (de gobierno,
empresas, universidades, grupos independientes y organismos internacionales) pueden servir para
reforzar la capacidad prospectiva, crear equipos permanentes y formar especialistas.
Desde hace aos, las grandes potencias analizan sistemticamente las tendencias mundiales
y nuevos pases se han ido sumando a esta tarea. La mayor capacidad se halla en los Estados Unidos
de Amrica, tanto en el Gobierno como en universidades, empresas y centros de investigacin
privados. El estudio ms reciente es Global Trends 2030: Alternative Worlds, confeccionado a
partir de extensas consultas con expertos de todo el mundo (Consejo Nacional de Inteligencia, 2012).
Para su elaboracin se encomiendan trabajos a muchas instituciones y expertos. En particular, cabe
mencionar Envisioning 2030: US Strategy for a Post-Western World (Manning, 2012).
En la Unin Europea (UE) se aprecia un desarrollo similar. El ms reciente informe de este
tipo es Global Trends 2030: Citizens in an Interconnected and Polycentric World (ISS, 2012).
181
Tambin se han puesto a la vanguardia algunos pases pequeos de alto nivel de desarrollo,
como Finlandia y Singapur. Asimismo, han dado pasos en esta direccin otros pases emergentes,
como el Brasil, China, la Federacin de Rusia y la Repblica de Corea. Los principales institutos
estn comenzando a coordinarse para intercambiar opiniones sobre tendencias, acontecimientos
inesperados, metodologas y escenarios.
Pensar el futuro no significa hacer predicciones. Es imposible predecir, pero s se pueden
explorar hiptesis plausibles de cmo podran evolucionar las cosas. El futuro no es una continuacin
lineal del pasado ni es ajeno a la accin humana. La definicin de reas de riesgo ayuda a corregir
el rumbo y detectar oportunidades.
Los ejercicios de prospectiva parten de la determinacin de las tendencias que parecen
ser dominantes. Luego se seleccionan acontecimientos o fenmenos aleatorios que, de ocurrir,
generaran diferentes circunstancias segn las combinaciones de tendencias y situaciones. La
bsqueda y agrupacin de diversos escenarios permite seleccionar entre distintos mundos posibles,
que posteriormente se examinan en detalle para deducir sus implicaciones (Consejo Nacional de
Inteligencia, 2012).
El anlisis prospectivo es eminentemente cualitativo y se basa en mltiples consultas a
expertos en campos diversos, provenientes de todas las regiones del planeta. Se busca avizorar
los fenmenos marginales que pueden devenir en dominantes, su probabilidad de ocurrencia y la
posible magnitud de sus efectos.
En el lenguaje de los expertos, los acontecimientos de difcil prediccin y enorme impacto
se describen con los trminos cisnes negros o imponderables. Hay quienes sostienen que no
CEPAL

es posible discernirlos porque el razonamiento humano tiende a desechar la alta incertidumbre y


los acontecimientos extremos (Taleb, 2007). Otros, en cambio, argumentan que es posible al menos
reducir el nivel de incertidumbre (Techcast, 2013).
Tambin se han generado modelos matemticos que pueden procesar enormes cantidades
de datos a fin de explorar las posibilidades. El modelo conocido como International Futures, creado
por Barry Hughes, de la Universidad de Denver, es uno de los ms utilizados. Es un modelo de
simulacin de sistemas globales que incorpora variables demogrficas, econmicas, tecnolgicas,
polticas, regionales, entre otras, y permite visualizar escenarios, formar expertos y entrenar personal.

4. Seis tendencias mundiales

En el Dilogo Interamericano se ha logrado reunir un registro de ms de 600 estudios mundiales y


sectoriales con perspectiva a largo plazo (al menos diez aos) publicados en los ltimos tiempos. Al
examinar las principales tendencias a largo plazo, se aprecia una coincidencia entre ellas. Una primera
aproximacin permite definir las seis tendencias mundiales siguientes, que pueden considerarse
relevantes para el futuro de Amrica Latina:

i) tecnologas disruptivas, aquellas en gestacin y cuya difusin transformara sustancialmente


la produccin, el empleo, el bienestar, la gobernabilidad y las relaciones humanas;
ii) escasez de recursos naturales, por ejemplo, agua, alimentos, energa y minerales; cambios
en la demanda e innovaciones tecnolgicas;
iii) transformaciones demogrficas, desplazamiento del poder, nuevos mercados, clases
medias en ascenso, migraciones;
iv) urbanizacin y expansin de las ciudades, concentracin de la poblacin, demanda de
infraestructura y servicios bsicos, calidad de vida, competitividad de las ciudades;
182
v) cambio climtico, efectos en la agricultura, oportunidades de crecimiento verde, conciencia
ciudadana y cambios de comportamiento, y
vi) gobernabilidad democrtica, ciudadanos globales interconectados, impacto de nuevas
tecnologas en las relaciones sociales, transparencia, seguridad, violencia y crimen
organizado, ciberataques.

a) Tecnologas disruptivas

Los expertos hablan de una aceleracin tecnolgica aun ms rpida que la experimentada
en el campo computacional. Como consecuencia, gobiernos y empresas estn asignando ms
recursos para preservar su vanguardia o mantenerse al da. Se multiplican los encuentros entre
cientficos, expertos, polticos y la sociedad civil para escudriar los efectos de estas tecnologas
en la vida de las personas.
El mtodo de bsqueda consiste en consultar los medios de comunicacin que publican
novedades tecnolgicas, analizar su potencial y estimar cundo podran entrar en aplicacin, con
cuyo fin se efectan numerosas consultas a expertos. Se analiza el ciclo de vida de cada tecnologa
y su perodo probable de maduracin comercial, y luego se estima la magnitud de su impacto. Un
ejemplo de vanguardia es la reciente creacin de la Universidad de la Singularidad, una institucin
dedicada a la exploracin sistemtica de tecnologas disruptivas y a la formacin de lderes jvenes,
cientficos, empresarios y acadmicos relacionados con el diseo de proyectos de alto impacto27.
Otros ejemplos de prospectiva tecnolgica son los sitios de Internet techcast.org, de W. Halal y
envisioningtech.com, de M. Zappa, el primero radicado en Washington y el segundo, en Londres.

27 Singularity University, [en lnea] singularityu.org.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Ambos comparten dos apreciaciones fundamentales: i) el aumento exponencial de la


interaccin y conectividad entre seres humanos, conformndose una suerte de cerebro planetario,
y ii) el acortamiento del plazo entre creacin tecnolgica y desarrollo comercial.
Las tecnologas rupturistas se pueden agrupar en cinco esferas (Oficina de Inteligencia e
Investigacin, 2012):
i) Trascender las limitaciones fsicas, lo que comprende los principales procesos y productos
que influirn en la salud, as como en la extensin y calidad de la vida. Abarca los avances
en materia de diagnstico avanzado, con nanoestructuras, control de funciones y
estructuras biolgicas, as como anlisis genticos para detectar enfermedades antes de
su manifestacin clnica. Se ha sealado la posibilidad de crear nanomotores que emulen
algunas caractersticas de las bacterias, realicen funciones bioqumicas y puedan aplicar
remedios selectivamente a ciertos tipos de clulas, por ejemplo, mediante la insercin de
ADN y la destruccin selectiva de clulas cancerosas u otras malignas. Otras tecnologas
incluyen la ingeniera de tejidos, los xenotrasplantes y el uso de clulas madre para reparar
tejidos daados. Tambin se contempla la posibilidad de ampliar las capacidades humanas,
por ejemplo, mediante la visin infrarroja, la ampliacin de la memoria y la interaccin
directa entre las mquinas y el cerebro.
ii) El segundo grupo concierne a la energa. Abarca campos como las redes de energa
inteligente, que reciben y distribuyen la electricidad segn el consumo de los participantes,
mejorando as la eficiencia y la seguridad. Una de las tecnologas comprendidas en este
grupo consiste en modificar ciertas caractersticas de los microorganismos generadores
de biocombustibles a fin de obtener un producto casi idntico a la gasolina. Tambin se
avanza en la aplicacin de nanotecnologas para incrementar la eficiencia de las celdas
solares y bateras.
iii) Un tercer mbito abarca los nuevos materiales y procesos industriales que combinan
las tecnologas de impresin tridimensional o fabricacin aditiva con nanomateriales y 183
tecnologas de la informacin. Muchos expertos y economistas depositan altas expectativas
en la fabricacin aditiva, que permitira reducir o eliminar lneas de montaje y obtener una
infinita variedad de diseos y altos niveles de especializacin. Se est registrando una
acelerada reduccin de los precios de estas mquinas, que fabrican por capas con distintos
materiales a partir de un diseo contenido en un archivo informtico. Sus posibilidades
se acrecentarn con la adicin de nanopartculas a todo tipo de materiales lquidos,
metales, cermicas y polmeros, e incluso la fabricacin de tejidos biocompatibles que
se podran integrar al cuerpo. Semejante libertad geomtrica hara posible innovar en la
produccin de rganos para trasplantes. La propagacin de esta tecnologa alterara la
localizacin territorial de las manufacturas y podra revertir la prdida de competitividad
de los pases desarrollados, trayendo de vuelta parte de la produccin que en las ltimas
dcadas se ha trasladado a naciones con gran poblacin joven y mano de obra de bajo
costo, especialmente China. Tendra un efecto similar a la masificacin de la computadora
personal hace ms de 20 aos.
iv) En cuarto lugar estn las tecnologas que refuerzan la interconexin humana. El impacto
de Internet en los prximos 15 aos, por ejemplo, superara los efectos transformadores
que tuvo la Revolucin Industrial en 50 aos (Plissi du Rausas y otros, 2011).
Las tecnologas de computacin, redes y sensores podran permitir a cualquier persona
conectarse con cualquier objeto en cualquier lugar. Esto aadira una nueva dimensin a
la Internet actual, pues surgiran redes y grupos virtuales fuera de toda forma de control,
lo que entraara nuevos desafos desde el punto de vista de la gobernabilidad. En
contrapartida, la proliferacin de sensores y redes hara posible conocer los movimientos,
gustos e intereses de cada individuo, lo que supondra una amenaza a la privacidad. Se
vivira en un mundo sin secretos y sin anonimato y podran organizarse gobiernos virtuales
sin ubicacin geogrfica. El riesgo mayor provendra de los ataques electrnicos que
CEPAL

podran poner en jaque la seguridad de los pases, sus sistemas de servicios pblicos
y su capacidad logstica y militar, y vulnerar o destruir los sistemas electrnicos que
controlan el funcionamiento de las ciudades, los bancos y el comercio, elementos clave
para la seguridad de los pases, personas y empresas. La ciberdelincuencia sera tambin
un problema crucial.
v) El quinto mbito es la robtica, que se fortalecera con el apoyo de la biorrobtica,
nanotecnologas, sensores y tecnologas de almacenamiento de energa (bateras). Se
multiplicaran los vehculos no tripulados y los aparatos miniaturizados, invisibles al ojo
humano, cuyas funciones iran desde el mencionado aumento de las capacidades humanas
hasta el traslado de productos peligrosos, e incluso de armas biolgicas capaces de
desatar cadenas virales (Nicolelis, 2012).
En otros trabajos prospectivos se destacan los avances en las siguientes esferas (Strategic
Business Insights, 2012):
i) aumento de la eficiencia y sustancial reduccin de costos de las celdas fotovoltaicas,
aprovechamiento eficiente del agua en la agricultura y cultivos de precisin (con uso de
robots y maquinaria no tripulada);
ii) capacidad ilimitada de procesamiento de datos, informtica en la nube, tecnologas de
computacin cuntica, inteligencia artificial, inferencia y razonamiento de las mquinas;
dentro de poco tiempo se podra disponer de capacidad para registrar el genoma de cada
persona a bajo costo (en torno a los 100 dlares);
iii) tecnologas para gestin de megaciudades, transporte, energa, seguridad y servicios
urbanos, e
iv) innovacin en nuevos materiales, en especial el grafeno (consistente en capas de carbn
graftico de un tomo de espesor, con insospechadas aplicaciones en las tecnologas de
184 comunicacin).
Aunque los estudios ms serios coinciden en cules son las esferas de mayor potencial,
difieren en cuanto al impacto esperado. En un estudio de McKinsey Global Institute se definieron
las 100 tecnologas de mayor potencial segn la amplitud, intensidad y efecto multiplicador de su
impacto, de las que se seleccionaron 12. A las ya mencionadas cabra agregar: vehculos autnomos,
genmica, secuenciacin gentica a bajo costo, biologa sinttica (creacin de ADN), materiales
avanzados y tecnologas de extraccin de gas y petrleo (Manyika y otros, 2012).
El informe del Atlantic Council (diciembre 2013) sobre la nueva revolucin tecnolgica
destaca la biologa sinttica y la 3D/4D printing y robtica. 4D printing es aquella que produce objetos
materiales programados para que cambien sus formas y propiedades (por ejemplo, en infraestructura
pueden adaptarse a cambios de cargas y clima).
La rapidez de las innovaciones es tal que los cambios y prospectivas tecnolgicas se van
transformando en un insumo casi inmediato de gobiernos y empresas a la hora de evaluar proyectos
y emprender programas. Los estudios concluyen que los gobiernos debern desempear un papel
ms activo en lo que se refiere a facilitar la creacin de redes que aceleren la innovacin y promover
esfuerzos colaborativos a nivel nacional e internacional (Manyika y otros, 2012). En consecuencia,
resultara muy til para Amrica Latina hacer un seguimiento que anticipe los cambios tecnolgicos y
permita decidir en qu esferas involucrarse, mediante el fortalecimiento de las redes de prospectiva
tecnolgica y su vinculacin a gobiernos y empresas.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

b) El poder de los recursos naturales

El crecimiento demogrfico y econmico har que en las prximas dcadas se expanda


velozmente la demanda de energa, agua, minerales y alimentos. En los pases de menores ingresos,
el aumento del consumo tiene un alto componente de bienes materiales, a diferencia de los pases
avanzados, donde es ms alto el componente de servicios. De ah que en frica, Asia y Amrica
Latina se elevara el consumo de alimentos y protenas, bienes duraderos, electricidad y transporte.
Si para 2030 las llamadas capas medias del mundo se expandieran de 2.000 a 5.000 millones de
habitantes, el impacto sera descomunal (Kharas, 2010).
La demanda de recursos naturales en los pases en desarrollo se disparara. La de acero,
electricidad y transporte se elevara en un 100% y el nmero de automviles crecera sustancialmente
(Dobbs y otros, 2011). La FAO prev que la poblacin mundial alcanzar los 9.000 millones para
2050, con el consiguiente aumento de la demanda de productos y la creacin de nuevos hbitos de
consumo debido a la rpida urbanizacin. La demanda de alimentos crecera en un 70%; el consumo
de cereales pasara de 2.000 millones a 3.000 millones de toneladas y el de carne, de 300 millones a
500 millones (FAO, 2009). Esta realidad supondra una enorme presin sobre los recursos naturales.
Resulta interesante comparar el cambio gestado en la primera dcada del siglo XXI con el
perodo anterior. En el siglo XX, la poblacin creci cuatro veces; la demanda de productos alimenticios,
minerales y energa aument entre un 600% y un 2.000%, mientras que la produccin creci cerca
de 20 veces. Un dato sorprendente es que en el siglo pasado los precios medios bajaron a la mitad,
mientras en los primeros aos del siglo XXI han aumentado perceptiblemente (Dobbs y otros, 2011).
Si persisten estas tendencias, la FAO anticipa que habr fuertes presiones sobre el agua
y la tierra. La tierra cultivable adicional escasea y se calcula que solo cubrira el 20% de la futura
demanda de alimentos. El 80% restante deber provenir de mejores tecnologas y un mayor
rendimiento, eficiencia y ahorro. Los escenarios desfavorables advierten que el aumento del precio 185
de los alimentos y el hambre podran dar lugar a explosiones sociales.
Cmo evolucionarn los precios de los alimentos y cul ser su impacto en la pobreza y
la seguridad alimentaria? Depender de cunto crezca la oferta de avances tecnolgicos. Adoptar
a tiempo y con firmeza las medidas necesarias permitira acelerar la aplicacin comercial de las
innovaciones. La tecnologa agrcola de precisin, la biotecnologa, los sistemas inteligentes de
interconexin elctrica, la mayor eficiencia de las plantas elctricas, fundiciones y otros procesos
industriales y el mejoramiento de las redes de transmisin y distribucin podran redundar en el
ahorro de agua y electricidad.
La oferta de alimentos tambin depender del cambio climtico. La mayora de las prospecciones
avizoran alteraciones pluviomtricas que afectarn las cosechas. Igualmente compleja es la situacin
de los acuferos, cuya sobreexplotacin ocasionara bajas importantes de la produccin.
Este es un tema de especial repercusin en Amrica Latina, regin que cuenta con tierras
y agua, pero no con polticas ni programas con 10 o 20 aos de previsin en materia de obras
hidrulicas, nuevas tecnologas y ahorro que permitan prepararse para dichos cambios, entre otras
cosas, mediante la industrializacin y la especializacin en alimentos procesados.
Cabe preguntarse si es compatible el aumento del consumo esperado con las metas de
proteccin medioambiental acordadas por los pases. En el escenario ms optimista en cuanto a
innovacin, hacia 2030 la actividad humana generara anualmente cerca de 48 gigatoneladas de
CEPAL

carbono, que podran hacer subir la temperatura del planeta en ms de dos grados centgrados
(Dobbs y otros, 2011). Para que dicho aumento no supere los dos grados centgrados, en 2030 las
emisiones deberan limitarse a 35 gigatoneladas al ao. Respetar este techo exigira una evolucin
sustantiva de la estructura productiva hacia el crecimiento verde.
La continua deforestacin para ampliar las reas agrcolas y producir lea incrementara
la erosin y la desertificacin, en tanto que el agotamiento de los recursos pesqueros
amenazara la seguridad alimentaria. En contraposicin, podran surgir oportunidades de innovacin,
inversin y produccin sostenible. McKinsey Global Institute seala 15 mbitos de accin para
superar esta tensin, entre ellos, promover la eficiencia y el ahorro de energa, elevar el rendimiento
agrcola, reducir la prdida de alimentos, disminuir las fugas de agua, mitigar la degradacin de los
suelos, mejorar la calidad de la gestin, cambiar los hbitos y elevar la eficiencia en la produccin
de minerales (Dobbs y otros, 2011). En un mundo urbanizado, tambin contribuira a reducir esas
brechas la planificacin con miras a acortar recorridos e incorporar transporte pblico de calidad,
as como autos elctricos o impulsados por biocombustibles. Muchas de estas actividades tendran
una alta rentabilidad y generaran nuevos empleos de calidad.
i) La escasez de agua
La falta de agua afectara la agricultura y limitara la produccin de energa, actividad que
hace un uso intenso de agua fresca para fines de enfriamiento.
El 70% del agua consumida en el mundo se destina a la agricultura. Los escenarios muestran
que los mayores problemas surgiran en la Arabia Saudita, China, la India, Sudfrica y zonas ridas de
otros pases (McKinsey Water Resources Group, 2009). A fin de garantizar su seguridad alimentaria,
algunos pases han adquirido tierras agrcolas en frica y Amrica Latina. Tambin se prev un gran
aumento de la desalinizacin de agua de mar.
186 Cmo superar la inseguridad alimentaria? El aumento y composicin de la oferta exportable
de alimentos es una forma indirecta de comercio internacional de agua. Para producir un litro de
vino se utilizan 870 litros de agua. Una manzana de 150 gramos requiere 125 litros del preciado
lquido; un kilogramo de pollo, 4.325 litros, y uno de carne de vacuno 15.415 litros (Water Footprint
Network, 2013). La produccin de una calora de carne requiere diez veces ms agua y tierra que la
de una calora de verduras o granos.
Despus de la agricultura, la demanda principal de agua proviene de la manufactura, la
minera y la generacin elctrica, cada una con un 5% a un 10% del total. Existe adems una estrecha
relacin entre la generacin elctrica y el consumo de agua. Se estima que la demanda de agua
para producir energa crecera dos veces ms rpido que la demanda de energa. La extraccin
y procesamiento de combustibles fsiles y el transporte y riego para producir biocombustibles
requieren mucha agua (AIE, 2012).
A su vez, la produccin de agua requerir de ms energa, ya sea para desalinizarla, bombearla
desde profundidades mayores o trasladarla a puntos ms distantes. La relacin entre el agua y la
energa ser ms estrecha y ambas deben analizarse conjuntamente (Consejo del Atlntico, 2011;
Cardwell y otros, 2009, pgs. 42-49).
El consumo humano representa cerca del 10% del agua fresca utilizada. Sin embargo,
esa cifra dice poco, pues existen enormes diferencias entre naciones y grupos socioeconmicos.
Mientras que en los Estados Unidos el consumo por persona supera los 300 litros por da, Alemania
utiliza menos de 100. En Amrica Latina se consumen ms de 100 litros, pero all los grupos de
ingresos altos utilizan aproximadamente 400 litros al da, mientras los ms pobres no llegan a 40.
Las legislaciones nacionales y la comunidad internacional deberan asegurar una provisin bsica
de 40 litros por persona al da.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Grfico III.5
Dficit hdrico: medidas para superarlo
(En miles de millones de metros cbicos y porcentajes)

Fuente: McKinsey Water Resources Group (2009), Charting our Water Future, McKinsey Global Institute, [en lnea] http://
www.mckinsey.com/App_Media/Reports/Water/Charting_Our_Water_Future_Full_Report_001.pdf
* Expansin histrica del rendimiento agrcola de 1990 a 2004, basada en datos de FAOSTAT, y mejoramiento de la eficiencia

agrcola e industrial, segn en datos del Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI).
1 Aumento total en la captacin de agua por construccin de infraestructura, excluyendo la extraccin no sostenible.
2Fiabilidad del 90%. Incluye la inversin en infraestructura programada y financiada hasta el 2010. La tasa del 90% no
satisface la demanda media.

El grfico III.5 indica que el 80% del aumento de consumo de agua debe satisfacerse por
187
vas distintas al ahorro, mediante el aumento de la productividad. Esto pone de relieve la necesidad
urgente de enfrentar la potencial escasez y prestar atencin a los distintos escenarios que se plantean.
Muchos depsitos de agua subterrnea se han sobreexplotado y no son recuperables, y los
glaciares, gigantescos depsitos de agua dulce, se estn perdiendo por derretimiento. Estas limitaciones
podran compensarse en parte con nuevas tecnologas: i) energas renovables cuya generacin
requiera menos agua; ii) desalinizacin a costos ms bajos; iii) mejoramiento de la infraestructura
para evitar fugas; iv) nuevos embalses y acumulacin de aguas de lluvia, y v) disminucin del riego
tendido y su sustitucin con riego por goteo. Tambin ser decisiva la investigacin gentica sobre
plantas aptas para su cultivo en zonas ridas y el uso de nuevos fertilizantes. No obstante, podran
acontecer emergencias en regiones pobres que carecen de recursos, por lo que es importante
prever los riesgos y adelantar soluciones.
El ahorro es la forma ms prometedora y econmica de acortar esa brecha. Es primordial
crear conciencia sobre el ahorro de energa y agua y capacitar a las comunidades en la gestin de
los servicios y el uso de nuevas tecnologas, desde las propias escuelas.
Tambin queda de manifiesto la urgencia de contar con un plan de mejoramiento de la
informacin sobre aguas superficiales, acuferos y cuencas, y sobre su calidad, as como corregir la
dispersin institucional, actualizar legislaciones que datan de hace dcadas, formar especialistas y
elevar la eficiencia gubernamental. Estos cambios deben involucrar a las asociaciones de usuarios
y a la comunidad, de forma que se descentralicen las decisiones.
Esta es un rea prioritaria para Amrica Latina, por lo que sus proyectos de inversin deberan
contemplar estas materias con mayor profundidad.
CEPAL

ii) Los desafos energticos y la posicin de Amrica Latina


Todos los escenarios revelan que la demanda mundial de energa para transporte y electricidad
se expandir rpidamente en las prximas dos dcadas, principalmente en los pases emergentes.
A la vez, crecer en todo el planeta la presin ciudadana para reducir emisiones, bajar costos y
evitar la inseguridad y los conflictos.
El panorama mundial cambia sin pausa. Los Estados Unidos reducirn su dependencia
externa mediante el aumento de la produccin de gas de esquisto (gas pizarra), petrleo y energas
renovables. El Iraq prev aumentar considerablemente su produccin petrolera a partir de 2015. La
energa nuclear enfrenta resistencia en varios pases despus de la tragedia ocurrida en el Japn. Sin
embargo, China, Finlandia, la India y la Repblica de Corea, por mencionar algunos casos, prosiguen
con sus planes de construir nuevos reactores. Hay tambin un renovado impulso de las energas
renovables, en particular, los biocombustibles y la energa elica y solar, aunque su utilizacin en
los prximos diez aos sera an baja. Adems, en diversos lugares del planeta pueden entrar en
explotacin nuevos depsitos de gas.
En los distintos escenarios elaborados por empresas y agencias internacionales se prev
que la produccin y el consumo de combustibles fsiles, tanto petrleo como carbn, sigan
creciendo, aunque el consumo de carbn depender de la expansin del gas natural licuado, menos
contaminante y ms barato.
La gran demanda de petrleo provendr del transporte debido a que los pases emergentes
experimentarn una expansin del parque automotriz, que antes de 2035 podra llegar a 1.700 millones
de vehculos. Para entonces, la demanda de petrleo habra aumentado a cerca de 100 millones de
barriles diarios (Shell International, 2008).
En la publicacin Perspectivas de la energa en el mundo 2012, de la Agencia Internacional
188 de Energa (AIE), se analizan dos escenarios principales (AIE, 2012). En el de nuevas polticas
(el principal), la mayor parte de la demanda se satisfara con combustibles fsiles. Si as fuera, la
temperatura mundial podra aumentar en 3,5 grados centgrados, muy por encima de lo que los
cientficos consideran aceptable.
Se impone la necesidad de aumentar la oferta energtica y hacerla ms sostenible para evitar
desastres. El avance ha sido ms lento de lo esperado, a pesar de que la mayora de los pases ha
fijado nuevas normas y metas para reducir las emisiones de CO2 (nuevas normas de emisin para
automviles en los Estados Unidos, metas de reducir las emisiones en un 20% para 2020 en la UE
y disminuir en un 10% el consumo elctrico para 2030 en el Japn, normas para la industria en
China, entre otras).
Segn el otro escenario que plantea la AIE, el de un mundo eficiente, los instrumentos ms
poderosos para alcanzar un equilibrio sustentable seran la eficiencia y el ahorro energtico (OCDE/
AIE, 2012a). De este modo, el incremento de la demanda mundial hacia 2030 podra reducirse a la
mitad. Conjuntamente, habra que utilizar tecnologas de captura y almacenamiento de carbono. Otro
aspecto que se debera corregir es la poltica de subsidios a la gasolina y el disel que mantienen
numerosos pases en desarrollo. Los llamados biocombustibles de segunda generacin (en los que
se utilizan tallos, hojas, troncos y otros desechos de la agricultura), el almacenamiento de energa y
nuevos tipos de bateras para plantas solares y elicas, son algunas de las innovaciones disruptivas
que podran contribuir a ampliar la oferta de energa renovable.
Segn los escenarios ms optimistas, para 2030 las energas renovables representaran
un tercio del incremento de la generacin elctrica proyectada. Los desastres naturales iran en
aumento y la poblacin ejercera presin poltica para instituir normas estrictas de emisin, cobrar
por tonelada de carbono emitido y reducir los subsidios indiscriminados.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

En suma, la reduccin de la brecha dependera de cuatro factores: eficiencia hdrica y energtica,


cambios tecnolgicos, exigencias ciudadanas y acuerdos polticos nacionales y mundiales para
imponer rigurosas normas de emisin. La adopcin temprana de estrategias de crecimiento verde
mediante el uso de nuevas tecnologas generara ms empleo e inversin, con lo que las nuevas
tecnologas se iran transformando en una opcin cada vez ms atractiva.
En conclusin, se puede afirmar sin lugar a dudas que la proyeccin de escenarios mundiales
y nacionales hacia 2030 contribuira a que los pases se enfilaran lo antes posible en la direccin ms
conveniente. Amrica Latina podra ganar tiempo si tomara conciencia de los trabajos realizados,
generara los suyos y alentara el debate nacional y regional sobre estos temas. El estudio sistemtico
de los escenarios energticos globales a largo plazo ayudara a mejorar las polticas pertinentes
de la regin.

c) La demografa del mundo que viene

En el pasado, el aumento poblacional se consideraba un obstculo al desarrollo, causante


de pobreza, desempleo e inestabilidad. Hoy, por el contrario, si lo gestionan bien, los pases con
poblacin abundante y mejor educada contaran con una fuerza de trabajo joven y preparada y una
mayor demanda de bienes y servicios, lo que representa una doble ventaja que se conoce como
dividendo demogrfico.
Los cambios demogrficos alterarn el poder econmico de los pases y el equilibrio
mundial de fuerzas e influirn en la demanda de bienes y servicios y los movimientos migratorios.
El envejecimiento poblacional podra contraer el ahorro y afectar la productividad, lo que generara
una creciente necesidad de recursos para financiar la previsin y la salud (Howe y Jackson, 2011).
Las Naciones Unidas han proyectado escenarios demogrficos hasta 2050, 2100 y 2300
(Naciones Unidas, 2012a). Si la tasa de fecundidad se redujera a dos hijos por mujer, la hiptesis ms 189
probable a la luz de la tendencia de las ltimas dcadas, la poblacin mundial se elevara a 9.000
millones de habitantes en 2050. Si la tasa se mantiene en el nivel actual de 2,5 hijos, la poblacin se
elevara a 10.600 millones de habitantes; si decrece hasta 1,5, se llegara a solo 7.600 millones, lo
que equivale a la tasa de reemplazo de poblacin o crecimiento cero. La diferencia es abrumadora:
entre la tasa de fecundidad de 2,0 hijos por mujer y la de 1,5, habra 1.400 millones de habitantes
menos en el planeta, lo que equivale a la totalidad de la poblacin que tendr China en 2030.
En todos los escenarios, la poblacin de los pases desarrollados permanecera prcticamente
constante en alrededor de 1.200 millones de habitantes. La gran expansin se producira principalmente
en frica Subsahariana, as como en Bangladesh, la India y el Pakistn. En otras palabras, el aumento
de la poblacin solo ocurrira en las regiones en desarrollo (Eberstadt, 2011).
En el otro extremo, la poblacin mundial de ms de 60 aos aumentara de 780 millones a
2.000 millones (de 2010 a 2050). La edad media avanzara de 29 a 38 aos. La esperanza de vida
mundial pasara de 68 a 76 aos en 2050. En los pases desarrollados, subira a 83.
De ms est resaltar la trascendencia de estas cifras. Ningn pas serio podra prescindir
de estudios de tendencias y escenarios para trazar su camino.
Las nuevas circunstancias mundiales merecen un anlisis ms desagregado. La Federacin
de Rusia y el Japn reduciran su poblacin (Eberstadt, 2011). La tasa de fecundidad japonesa ha
cado por debajo de la tasa de reemplazo; adems, el fenmeno de la inmigracin no es comn en
ese pas. La poblacin rusa est disminuyendo debido a la declinacin de la fecundidad y el aumento
de la mortalidad, con lo que la poblacin econmicamente activa disminuira en un 20% hacia 2030.
En Europa, el nmero de habitantes se contraera, aunque a distinto ritmo segn el pas
y la poltica migratoria de cada uno. Los Estados Unidos seran el nico pas desarrollado que
CEPAL

experimentara crecimiento poblacional, pues se estima un incremento de 315 millones a 370 millones
en 2030 como consecuencia, por partes iguales, de la fecundidad y la inmigracin (Eberstadt, 2011).
China experimentara un crecimiento y luego una disminucin de su poblacin, con una
inflexin en 2030. A partir de entonces seguira un patrn similar al del Japn y surgiran nuevos
tipos de familia. La familia china de edad media estara compuesta por un hijo, dos padres y cuatro
abuelos: 1-2-4. Habra nios sin hermanos, primos ni tos y se acentuara el desbalance entre el
nmero de hombres y de mujeres. Los nuevos comportamientos sociales que podran surgir y otros
efectos de esa ndole son difciles de prever.
La India, en tanto, aumentara su poblacin y sobrepasara a China en 2030. Las consecuencias
son mltiples, pero una de ellas es digna de recalcar: el desafo educacional. La ventaja futura que
se atribuye al aumento de la poblacin depender de las polticas educacionales que aplique cada
pas. La cobertura escolar y la formacin tcnica de los jvenes seran decisivas para elevar la
productividad y aprovechar el dividendo demogrfico.
Las posibles implicaciones para Amrica Latina saltan a la vista. En la medida en que se
logren altas coberturas en la educacin preescolar y terciaria, que son prioridades en esa regin,
los sistemas educacionales deberan mejorar con celeridad la calidad de la enseanza
Esperanza de vida
y concentrar
Tasa total de fertilidad
grandes esfuerzos en la formacin tcnica, con pertinencia
Esperanza de vida
(aos al nacer)
Tasa total de fertilidad
laboral. Igualmente se conseguiran
(nacimientos por mujer)

(aos al nacer)
ventajas a nivel global si se mejoraran rpidamente la capacitacin laboral y la educacin de adultos.
(nacimientos por mujer)

Si bien un contingente de mayor edad aporta experiencia, su nivel educacional es menor que el de
las generaciones ms jvenes. Esta prospectiva demogrfica plantea el desafo de proveer educacin
permanente a fin de mantener altos niveles de eficiencia y creatividad.
Grfico III.6
Transicin demogrfica, 1700-2050
190 Esperanza de vida Tasa total de fertilidad
Crecimiento total de la
Poblacin de 15 a 65 aos
(porcentaje de poblacin total)
(aos al nacer) poblacin (porcenaje)
(nacimientos por mujer) Poblacin de 15 a 65 aos
Crecimiento total de la
(porcentaje de poblacin total)
poblacin (porcenaje)

Poblacin de 15 a 65 aos Menores de 15 aos Mayores de 65 aos


Crecimiento total de la
(porcentaje de poblacin total) (porcentaje de poblacin total) (porcentaje de poblacin total)
poblacin (porcenaje)
Menores de 15 aos Mayores de 65 aos
(porcentaje de poblacin total) (porcentaje de poblacin total)

Menores de 15 aos Mayores de 65 aos


(porcentaje de poblacin total) (porcentaje de poblacin total)

Fuente: Fondo Monetario Internacional, 2004.


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

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Captulo IV

La Agenda 2030 y el trabajo de la CEPAL

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http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/39276/S1501099_es.pdf
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Caribe, (CEPAL 2016)
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40155/1/S1600682_es.pdf
CEPAL

En el captulo IV se aborda el papel de la planificacin para el desarrollo en la construccin del futuro


de la regin. Los avances recientes de esta disciplina le han otorgado un bagaje de herramientas y una
madurez metodolgica, tcnica y prctica que le permiten transformarse un instrumento de apoyo para
el cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que, a su vez, ofrece a la regin una
oportunidad histrica para forjar un desarrollo sostenible, inclusivo y con igualdad. La implementacin de
la Agenda 2030 requiere un aumento de las capacidades de planificacin para el desarrollo orientadas a
facilitar la integracin de los actores y promover el aprendizaje de nuevos enfoques y criterios para la toma
de decisiones estratgicas. Para ello, el aporte de la prospectiva es fundamental.

Adems, se detallan los componentes de la estrategia de la CEPAL y, en ese marco, la labor del ILPES
para apoyar los esfuerzos de los pases orientados al fortalecimiento de la planificacin y la gestin pblica
para el desarrollo sostenible. La estrategia es resultado del dilogo con las autoridades de planificacin y
se expresa en los acuerdos alcanzados en el Consejo Regional de Planificacin, rgano de orientacin de
los trabajos del Instituto. La CEPAL pone a disposicin de los Estados miembros su cooperacin tcnica,
asesora y capacitacin para generar productos y resultados especficos, principalmente a travs de un
repositorio de planes de desarrollo para la difusin y el intercambio de experiencias de planificacin; el
libro blanco de la planificacin para fomentar las buenas prcticas en los procesos de planificacin;
un programa para fortalecer las capacidades de implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible, y el aporte para construir una visin de desarrollo de largo plazo para Amrica Latina y el
Caribe.

En el texto se presenta una reflexin de la CEPAL sobre la coyuntura que atraviesa la regin en materia
196
de desarrollo y el impulso que puede imprimir la implementacin de la Agenda 2030 para alcanzar el
desarrollo sostenible; se concluye con una referencia a las cuatro prioridades que ha establecido la CEPAL
para apoyar la implementacin y el seguimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en los
pases de la regin, a saber: fortalecer la arquitectura institucional regional; potenciar el anlisis de los
medios de implementacin de la Agenda 2030 a nivel regional; apoyar la integracin de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible en los planes de desarrollo y en los presupuestos; y promover la integracin de los
procesos de medicin necesarios para producir indicadores de los Objetivos en las estrategias nacionales y
regionales de desarrollo estadstico. Por ltimo, se examinan la consolidacin de los sistemas estadsticos
nacionales y el papel rector de las oficinas nacionales de estadstica.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Parte A
Fortalecimiento de la prospectiva para el desarrollo

Conclusiones y recomendaciones generales para el desarrollo de


capacidades en prospectiva y gestin pblica en Amrica Latina

1. Hacia una prospectiva de cuarta generacin

Para poner en marcha la propuesta de CEPAL de una visin integrada del desarrollo para el cambio
estructural de Amrica Latina y el Caribe, es necesario contar con capacidades ms sofisticadas
de planificacin que permitan integrar los actores de nuevas maneras y promover el aprendizaje
de nuevos criterios para poder tomar decisiones estratgicas realmente efectivas. Ah es donde se
pone de relieve el valor de la prospectiva.

La prospectiva es un proceso de anticipacin, de exploracin de la opinin experta de la


comunidad y de la sociedad civil, procedente de redes de personas, instituciones, gobiernos, empresas
y la sociedad civil, que en forma estructurada, interactiva, participativa, coordinada y sinrgica crean
visiones de futuro (Georghiou y otros, 2008). En este sentido, la prospectiva no especula libremente
sobre el futuro porque su reflexin se fundamenta en mtodos, procesos y sistemas para construir
un dilogo social permanente de una manera organizada, en que las visiones de futuro orientan las
respuestas de la sociedad frente a las transformaciones que ocurren en el mundo contemporneo.
De este modo, la prospectiva afronta temas como el cambio tecnolgico y su impacto en la sociedad,
as como la orientacin de las decisiones estratgicas para conducir al desarrollo y la competitividad
de un pas, un territorio, un sector econmico, una empresa, una institucin pblica, entre otros28.
197
La prospectiva tiene una funcin cognitiva esencial que busca comprender las transformaciones
sociales y los factores de cambio que influyen en el presente, que muchas veces no logramos
entender mediante nuestro sentido comn. Tambin tiene otras funciones: i) la funcin decisoria,
consistente en preparar insumos para la toma de decisiones; ii)la funcin proyectiva, para ayudar
a imaginar alternativas futuras frente a la realidad actual; iii) la funcin organizativa, de apoyo a la
concertacin de los actores sociales para tomar mejores decisiones; iv) la funcin educativa, con
miras a preparar a la sociedad para asumir la responsabilidad en la decisiones de un pas, de una
regin o de una comunidad (Masini, 2000b), y v) la funcin democratizadora, que busca abrir espacios
para dar sentido a la accin colectiva, promover la participacin social y ampliar el debate pblico
a nuevas voces y perspectivas ciudadanas (Baena, 2007).
Los inicios formales de la prospectiva se remontan a la dcada de 1940. Desde entonces ha
evolucionado y hoy est surgiendo una prospectiva de cuarta generacin, orientada a dar respuesta
a las nuevas realidades que trae consigo el nuevo modelo de desarrollo en el mundo contemporneo
(Medina, 2012).
En lneas generales, se trata de que la prospectiva contribuya a que la sociedad aprenda
ms y mejor para enfrentar las transformaciones actuales, pero no solamente en el sentido de
anticipar los cambios sino, y sobre todo, de actuar con efectividad. Tambin puede contribuir a la
formulacin de nuevas visiones, valores y capacidades inherentes a la resolucin de los problemas
que van surgiendo29.
28 Para comprender el sentido original y clsico de la prospectiva orientado a la anticipacin, vanse Berger (1957 y 1964)
y De Jouvenel (2004). Se observa un sentido contemporneo en Godet (2004), y Godet y Durance (2011). El concepto
de prospectiva o foresight se aborda ampliamente en Georghiou, Cassingena Harper, Keenan, Miles y Popper (2008),
Johnston (2008), Martin (2010) y Miles (2008 y 2010), Porter, Alan y otros (2004), Porter (2010) y Rader y Porter (2008). El
concepto de estudios del futuro es evidente en Bestuzhev-Lada (1994) y Masini (2000).
29 Por ejemplo, a Europa le preocupan otros grandes fenmenos, como la globalizacin y la mundializacin de los
CEPAL

La comunidad internacional tiene hoy una gran preocupacin por las consecuencias futuras
de algunos problemas globales cuya solucin parece estar fuera de su alcance. Ante esta situacin,
se requieren nuevas maneras de hacer las cosas y de mirar hacia adelante. De ah que la cuarta
generacin de prospectiva busque en primer lugar la innovacin social, cultural y cognitiva, no
solamente la innovacin tecnolgica. El nfasis en la innovacin social es fundamental porque
entraa la produccin de nuevas mentalidades, comportamientos y estructuras. Esto es vital,
por ejemplo, en macroproblemas como el calentamiento global o el cambio climtico, que no se
pueden solucionar con los mismos comportamientos que los generaron.
La segunda gran preocupacin clave es la sostenibilidad del planeta (por razones obvias), pues
est en juego el legado que se dejar a las generaciones futuras. En este sentido, el mundo requiere
nuevos incentivos y nuevos comportamientos colectivos y formas de pensar para actuar antes de que sea
demasiado tarde y sean irreversibles los daos a la naturaleza y la perdurabilidad de la especie humana.
En tercer lugar est el fenmeno de la convergencia tecnolgica, que preocupa a todo
el mundo porque no se sabe exactamente cmo influir a largo plazo en la transformacin de la
estructura econmica internacional y en las posibilidades de Amrica Latina. Por ejemplo, no se
sabe cmo incidirn en la agricultura los avances de la biotecnologa, al cambiar la estructura de las
ventajas comparativas. Asimismo, qu sera de Chile si hay una sustitucin tecnolgica del cobre,
como en su momento ocurri con la Argentina cuando el nailon sustituy a la lana en la primera
mitad del siglo XX? Cul sera el rumbo de la economa de los pases latinoamericanos a partir del
momento en que sean remplazadas las materias primas que la sustentan30?
Hay otros grandes asuntos estratgicos aparte de los tres mencionados, como la preocupacin
por la igualdad, la equidad, el bienestar y el desarrollo humano, la convivencia multicultural, las
implicaciones futuras de la emancipacin de la mujer y la igualdad de gnero, entre otros.

198 Por ltimo, la prospectiva afirma que no basta con observar los cambios sociales, sino que es
necesario desarrollar capacidades para gestionar esos cambios. Entre todas, la principal es la de construir
un dilogo social permanente. Desde el punto de vista de la oferta, es decir, de quienes hacen prospectiva
en forma profesional, esto significa que su labor debera ser cada vez mejor. Desde el punto de vista de
la demanda, o sea, de quienes necesitan tomar decisiones sobre la base de la prospectiva, significa que
deberan analizar muy bien las implicaciones de adoptar decisiones ms adecuadas para la sociedad31.

Cuadro IV.1
Prospectiva de cuarta generacin

Prospectiva de cuarta generacin


Perodo 2010 en adelante
Conceptos principales Innovacin, convergencia tecnolgica,
sostenibilidad, igualdad y desarrollo humano
nfasis en el desarrollo de la disciplina Desarrollo de capacidades de gestin del cambio
Desarrollo institucional de la prospectiva Profesionalizacin
Mayor conexin con la toma de decisiones
Fuente: J. Medina Vsquez, La prospectiva y la necesidad de un nuevo paradigma de planificacin en Amrica Latina,
documento presentado en el curso Planificacin, gobierno y desarrollo, Cartagena de Indias, Instituto Latinoamericano
de Planificacin Econmica y Social (ILPES)/Agencia Espaola de Cooperacin para el Desarrollo (AECID), 2012.

El mundo est en plena transicin hacia esa cuarta generacin. Por eso en Amrica Latina
y el Caribe es necesario responder en forma solvente a varios desafos:

intercambios, la emergencia de nuevas potencias econmicas, la transicin ecolgica, la revolucin biolgica y la


revolucin digital (Moreau y otros, 2012).
30 Vase en Silveira (1996) un anlisis del interesante caso del efecto de esta dinmica tecnoeconmica en el desarrollo
de la meseta nordpatagnica de la Repblica Argentina, la Regin Sur y la provincia de Ro Negro.
31 Vase un mapa global de las experiencias prospectivas contemporneas en Comisin Europea (2009a, 2009b y 2009c).
Popper, Keenan, Miles, Butter y Sainz (2007). Se pueden apreciar elementos innovadores de la prospectiva de frontera
en Cagnin y Keenan (2008), y Cagnin, Amanatidou y Keenan (2011).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

reconocer la trayectoria iniciada hace ms de seis dcadas por los pioneros de los
estudios del futuro, una tradicin compuesta por un conjunto de escuelas y perspectivas
complementarias, sin pretender empezar cada vez de cero;
adquirir una buena formacin, con rigor y claridad conceptual y metodolgica.
asumir una prctica profesional efectiva, con tica y resultados tangibles, pertinencia,
relevancia y calidad;
trabajar con asociatividad y madurez, con el propsito de consolidar una comunidad
latinoamericana de prospectivistas que se caracterice por su alcance global, respeto a los
encargados de la adopcin de decisiones, reputacin profesional y slida base institucional, y
contribuir con originalidad y pertinencia a la solucin de problemas latinoamericanos, con
una perspectiva creativa y visin de futuro acerca de la integracin regional.

2. El papel de la prospectiva en un dilogo social permanente

Cmo se puede mejorar el dilogo social permanente mediante la prospectiva? El punto de apoyo
principal de esta disciplina tiene que ver con la posibilidad de enriquecer las visiones de futuro
mediante la reflexin sobre los valores y la capacidad no solamente de imaginar ese futuro, sino de
hacerlo realidad. Esto es, para anticipar y construir socialmente el futuro.

Este aporte se puede expresar en varios sentidos32. En primer lugar, implica pensar en el
futuro, es decir, anticipar y explorar los futuros posibles o las alternativas de futuro, lo que podra
llegar a ocurrir. Esta ha sido la concepcin clsica de la prospectiva, vigente desde su nacimiento
en las dcadas de 1940 y 1950.
En segundo lugar, desde los aos ochenta hasta el presente, se ha puesto de relieve la
importancia de debatir sobre el futuro. Esta deliberacin debe basarse en un proceso educativo y 199
participativo de apropiacin social del futuro, mediante el que las comunidades hacen suyos los
contenidos que sustentan el debate pblico. Debatir sobre el futuro no implica un enfrentamiento
entre puntos de vista opuestos sobre el tema, sino una discusin informada, organizada y
sistemtica sobre lo que est en juego en la sociedad. Una sociedad aprende a actuar a tiempo
si es capaz de reconocer los problemas con antelacin. Por ejemplo, frente a temas polmicos
como el impacto ambiental de la minera, no se puede esperar a que se destruyan los ecosistemas
para introducir legislaciones y medidas correctivas pertinentes. El debate pblico debe contribuir
a hacer ms oportuna la accin colectiva y la accin gubernamental.
En tercer lugar, la prospectiva remite a modelar el futuro, a establecer una conexin real
entre el futuro deseado y la accin concreta que traza las rutas para alcanzarlo. Dar forma al futuro
implica llegar a la accin material; es decir, aprender a elaborar programas y proyectos concretos
que liguen la anticipacin con la accin. En ltima instancia, tambin es importante la vigilancia sobre
el presente, la identificacin constante de aquellos hechos que estn ocurriendo en la actualidad y
que portan elementos fundamentales para el futuro de la sociedad, el anlisis en tiempo real sobre
las decisiones que estn en juego hoy y que se pueden tomar en forma correcta o dejar al azar o la
inercia social. El aporte de la prospectiva al dilogo social permanente implica anticipar, apropiar,
actuar y aprender. La anticipacin es la cuota inicial de la construccin social del futuro, de un
proceso de cambio continuo, un ciclo permanente de anlisis y accin sobre la realidad (vase el
diagrama IV.1).

32 Vase un anlisis profundo de la visin de la prospectiva como pensar, debatir y modelar el futuro, en Comisin Europea
(2010a) y Comisin Europea (2011a y 2012b). En cuanto a sus aplicaciones contemporneas a las polticas pblicas,
vanse Weber, Cassingena Harper, Knnl y Carabias (2011) y Weber (2006).
CEPAL

Diagrama IV.1
La prospectiva como una actividad de ciclo continuo y dilogo social permanente
Ciclo continuo
Dialogo social permanente
La prospectiva favorece la
creacin de espacios
Apropiacin democrticos que contribuyen
a dar sentido y movilizar la
inteligencia colectiva para
pensar y debatir sobre el futuro,
y modelarlo.
En cada momento se da cabida
Dialogo social al dilogo social con los actores
Anticipacin Accin sociales para estructurar
permanente
conversaciones estratgicas
sobre las opciones futuras de
la sociedad.
Se producen interrogaciones
sistemticas y organizadas
Aprendizaje mediante mtodos, procesos
y sistemas de anlisis.

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de E. Wiesner, L. Garnier y J. Medina, Funcin de pensamiento de largo plazo:
Accin y redimensionamiento institucional del ILPES, Cuadernos del ILPES, N 46 (LC/IP/G.126-P), Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 2000. Publicacin de las Naciones Unidas, N
de venta: S.00.III.F.2.

Esta labor implicar en el futuro un mayor intercambio recproco entre las distintas escuelas
de estudios del futuro, y entre estas, la planificacin estratgica, el diseo de polticas pblicas, la
vigilancia tecnolgica, la inteligencia competitiva y muchas otras vertientes acadmicas y de gestin
que puedan contribuir a mejorar el proceso de adopcin de decisiones estratgicas en el continente.
Se destaca en especial la sinergia entre la prospectiva y la dinmica de sistemas, la modelacin y
simulacin de fenmenos complejos, con el fin de crear una mayor capacidad de respuesta dinmica
en la identificacin y gestin de asuntos emergentes, y en la comprensin de asuntos radicalmente
200 nuevos que inciden en la sociedad.
Hoy en da Amrica Latina est abocada al dilogo y la transformacin de s misma.
No se trata de un dilogo de sordos, donde un actor habla y el otro no lo escucha, sino de un
dilogo real donde debe haber una construccin dialctica de tesis, anttesis y sntesis. No se
trata de un conflicto recurrente e irresoluble entre tesis eternamente contrapuestas entre s,
sino de una dinmica caracterizada por el respeto y enriquecimiento mutuo. La prospectiva
puede fortalecer este dilogo social permanente mediante la apertura de espacios democrticos
para construir sentido acerca del futuro comn y movilizar la inteligencia colectiva, que es la
capacidad distribuida en toda la sociedad para pensar, debatir y modelar el futuro. En el marco
de la prospectiva, se considera posible y necesario que la sociedad civil se prepare en forma
anticipada para la adopcin de decisiones estratgicas. Esta realidad es cada vez ms patente
en todo el mundo. Hoy en da existe una ciudadana activa que incide en la toma de decisiones
y eso implica realizar interrogaciones sistemticas y organizadas acerca del futuro; ah es donde
entra en juego la prospectiva33.

3. La preparacin prospectiva y estratgica para la gestin


de futuras crisis mundiales

Segn la OCDE (2011), muchos pases tienden a ver el lado positivo de la integracin econmica
mundial, pero a su vez hacen a un lado las nuevas amenazas que resultan de este proceso. Los
sistemas complejos contienen varias vulnerabilidades a las crisis que pueden dar lugar a efectos
negativos rpidos y generalizados. Esa amplia exposicin exige una preparacin estratgica y de
cooperacin internacional para apoyar la prevencin y vigilancia de los fenmenos conocidos o
desconocidos que puedan producir conmociones mundiales. Los elementos clave de la estrategia
33 Antes se hablaba de los centros de estudio (think tanks), hoy se realzan los centros de pensamiento y accin. Este es un
concepto neurlgico para comprender el soporte institucional del dilogo social permanente.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

incluyen el fortalecimiento de las capacidades de gobierno por medio de instituciones y normas


internacionales, y la consolidacin de la resiliencia social. Cada uno de estos elementos implica
varios componentes, tales como la mejora de la gobernanza mediante el uso de las asociaciones
pblico-privadas, la adaptacin de la comunicacin de riesgos para la sociedad moderna, el
uso de las nuevas tecnologas y el aumento de la capacidad de la industria de seguros para
permitir una rpida recuperacin.

La literatura sobre gestin estratgica de los riesgos afirma que es necesario intensificar la
formacin de capacidades mediante la mejora de la cooperacin internacional. La gobernanza requiere
normas para regular el comportamiento que crean externalidades negativas, e instituciones para
vigilar y desarrollar la capacidad de adherirse a tales normas. A pesar del creciente reconocimiento
de que las crisis mundiales seguirn ocurriendo, los responsables de la gestin estratgica del riesgo
no han avanzado en respuestas institucionales que enfrenten efectivamente el ritmo y la magnitud
de sus posibles consecuencias.
La crisis financiera de 2008 demostr las deficiencias de los componentes especficos
de la gobernanza en el sistema financiero internacional, como por ejemplo, los consejos de
administracin, los reguladores y los organismos de calificacin crediticia, pero tambin puso de
relieve la necesidad de respuestas de poltica internacional coordinadas ante el riesgo sistmico
en los mercados financieros. Este es solo un ejemplo de las brechas que se presentan entre las
respuestas institucionales y las normas que rigen las posibles fuentes de perturbaciones globales.
Est claro que los gobiernos juegan un papel clave en la prevencin y respuesta a las crisis globales.
Entre sus responsabilidades se destaca la importancia de la formacin de capacidades mediante
la cooperacin internacional y la necesidad de coordinar esfuerzos conjuntos para el futuro. Se
subraya la importancia creciente de vincular con este propsito a los actores no estatales, que
son cada vez ms necesarios para complementar a los Estados en la superacin de las brechas
de gobernabilidad34.
201

Recuadro IV.1
Los diez riesgos mundiales de mayor preocupacin en 2014
1. Crisis fiscal en las principales economas.
2. Alto desempleo o subempleo estructural.
3. Crisis del agua.
4. Grave disparidad de ingresos.
5. Fallo de la mitigacin del cambio climtico y la adaptacin.
6. Mayor incidencia de fenmenos meteorolgicos extremos (por ejemplo, inundaciones, tormentas e incendios).
7. Fracaso de la gobernanza global.
8. Crisis alimentaria.
9. Falta de un mecanismo o institucin financiera importante.
10. Profunda inestabilidad poltica y social.
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de datos de la Encuesta de percepcin de riesgos mundiales 2013-2014.

34 Vase con especial atencin el informe Future Global Shocks, Improving Risk Governance. Reviews of Risk Management
Policies (OCDE, 2011).
CEPAL

La planificacin para el desarrollo en la regin y la labor del ILPES:


desafos actuales y componentes de la agenda de trabajo

1. Presencias y ausencias en la gestin de conjunto de los sistemas de planificacin


para el desarrollo

La prctica institucional de la planificacin para el desarrollo en la regin ha profundizado y consolidado


uno de sus rasgos emergentes del siglo XXI: la creciente articulacin entre las herramientas de
la planificacin y de la gestin pblica. De esta manera, tiende a constituirse un continuum entre
estas dos tradiciones de prctica, pensamiento y profesionalizacin, con visibles beneficios en su
contribucin a consolidar el papel de la planificacin como centro neuronal (o cerebro) de la gestin
y de la poltica pblica para el desarrollo.

Entre los principales desafos para la labor del ILPES y los nfasis del Consejo Regional de
Planificacin como instancia de orientacin y poltica, emerge la necesidad de construir un medio
permanente de observacin de estas innovaciones prcticas, para la aceleracin de los aprendizajes
as como de la transferencia de conocimientos entre pares, es decir, entre los sistemas de gestin
pblica y planificacin de los distintos pases. En este sentido, es necesario y oportuno consolidar
herramientas e iniciativas de trabajo como el repositorio de planes de desarrollo de Amrica Latina
y el Caribe; el aprendizaje por transferencia de conocimiento entre pares para el intercambio y la
retroalimentacin sobre enfoques, instrumentos, metodologas y herramientas de la planificacin;
la gua de buenas prcticas de planificacin y lecciones aprendidas de su ejercicio, como una
suerte de libro blanco; la construccin de una visin compartida de futuro de la regin, y la puesta
en marcha de un programa para apoyar la implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible. En esencia, estos son los componentes bsicos de la agenda de trabajo que ha venido
desarrollando el ILPES en el marco de los acuerdos del Consejo Regional de Planificacin, que
202 apuntan a la construccin de una plataforma de cooperacin en materia de planificacin para el
desarrollo. En lo que sigue de esta seccin se presentan los avances y desafos en relacin con los
retos que plantea la planificacin y posteriormente se proponen los lineamientos de esa plataforma,
como contribucin al proceso de responder a dichos retos.

2. Avances y desafos en la articulacin de tiempos, plazos y niveles, y la conjugacin


entre lo sectorial especializado y lo nacional integral de la planificacin

En la dimensin de la articulacin entre los tiempos y los plazos de la planificacin, son evidentes los
significativos avances y las contribuciones del uso de metodologas para la gestin orientada a los
resultados, en la creciente consolidacin de la planificacin de mediano plazo y su conjugacin con el
corto plazo. Esta articulacin era una de las deudas mayores de la planificacin en pocas anteriores
y, adems de ser destacada, requiere continuidad en los esfuerzos, en medio del reconocimiento
de la diversidad de rutas y trayectorias que los pases han construido en este sentido: del plan al
presupuesto, y a la evaluacin y el monitoreo, y del presupuesto, a la gestin pblica, la evaluacin
y el monitoreo, para destacar los dos modelos ms claramente distinguibles y relevantes.

La articulacin del largo plazo con el mediano y el corto plazo es una asignatura pendiente en
que los esfuerzos tendran que redoblarse, tanto en la consolidacin de las prcticas emblemticas
emergentes, como en el afinamiento de la teora, las metodologas y las herramientas que podran
contribuir en este sentido. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible puede proveer los elementos
para consolidar una ruta de navegacin para el fortalecimiento de la articulacin de los plazos en
los ejercicios de poltica pblica y planificacin.
En esta dimensin, como en las otras dos examinadas en esta investigacin, es necesario
sealar un vaco de la mayor importancia: las herramientas e instrumentos de evaluacin,
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

monitoreo y seguimiento de las polticas y de la gestin pblica se aplican escasamente a la


planificacin como tal.
En el plano de la articulacin entre escalas y niveles de gobierno, tambin es necesario
destacar los avances, especialmente relacionados con la creciente preocupacin por intervenir y
corregir las desigualdades territoriales (subnacionales) del desarrollo. En la investigacin se exploraron
algunas experiencias novedosas que proveen inmensos saldos pedaggicos y tambin enfrentan
horizontes de evolucin y avance muy relevantes.
Las investigaciones e interpretaciones derivadas de los resultados de esas experiencias
permiten tambin destacar uno de sus ms importantes vacos. La reflexin y el progreso son
evidentes a nivel tanto de la consolidacin de la poltica regional (desde arriba hacia abajo), como
de la coordinacin desde los gobiernos nacionales de un amplio conjunto de componentes de la
familia de polticas territoriales. No obstante, tiene poca presencia la valorizacin de las iniciativas
y de la contribucin de las polticas de desarrollo local (subnacional), as como de las formas de
articulacin con las ya mencionadas polticas regionales: ese es el desafo de las polticas territoriales
contemporneas (desde arriba hacia abajo, y desde abajo hacia arriba). A fin de enfrentar esta
limitacin, debe tomarse en cuenta el llamado de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
en pos de una implementacin inclusiva, que apela a la importancia de la coordinacin entre las
diferentes escalas de gobierno para avanzar en el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Los espacios continental y global se destacan por su ausencia y, en las circunstancias
actuales, marcadas por la Agenda 2030, emerge el desafo de la articulacin desde lo nacional. En
este sentido, es necesario otorgar un especial nfasis al papel de la Agenda 2030 no solamente en
los desafos de articulacin multiescalar, sino tambin pluritemporal, puesto que en ella se pone de
manifiesto la necesidad y el inters del largo plazo en el trabajo de consolidacin de la planificacin
para el desarrollo.
203
La vigencia y el peso de la planificacin sectorial y especializada permitieron mantener
vivos y continuar los procesos de aprendizaje durante los momentos de mayor decadencia y
retroceso de la planificacin para el desarrollo en fases previas de la historia regional. Sigue siendo
importante reconocer su especificidad y su vigencia, as como continuar trabajando en dar respuesta
a los desafos de articulacin con la dimensin ms integral de la planificacin. Los sistemas de
planificacin deben seguir reconociendo la diversidad de tiempos, plazos e intensidades, sin que
por ello se debilite la necesaria construccin de miradas integrales y de prcticas que garanticen la
consistencia y coherencia de los esfuerzos.

3. Hacia una plataforma para impulsar la cooperacin regional en materia de


planificacin para el desarrollo y la integracin de Amrica Latina y el Caribe

La investigacin realizada por el ILPES, con el apoyo de la evidencia de los estudios de caso, ha
permitido formular algunas hiptesis sobre los retos de la gestin pblica y la planificacin para el
desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Tambin ha sido valiosa para deducir posibles intervenciones
pblicas dirigidas a enfrentarlos. Ello atae directamente a la agenda de la CEPAL, en su misin
de contribuir al desarrollo sostenible, inclusivo y con igualdad, en el marco de la agenda de trabajo
del ILPES trazada en el Consejo Regional de Planificacin. De conformidad con lo anterior, se ha
venido trabajando en la construccin de un programa de colaboracin en materia de planificacin,
en torno de cuatro subprogramas centrales: i) el repositorio de planes de desarrollo de Amrica
Latina y el Caribe; ii) el libro blanco de la planificacin, para fomentar las buenas prcticas en los
procesos de planificacin; iii) el programa para fortalecer las capacidades de implementacin de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, y iv) la contribucin a la construccin de una visin de
desarrollo de largo plazo para Amrica Latina y el Caribe.
CEPAL

Al proponer esta agenda de trabajo, el ILPES ofrece colaborar con los Estados miembros, a
travs de cooperacin tcnica, asesora directa y capacitacin para el desarrollo de capacidades y
competencias, con el fin de generar productos y resultados especficos asociados a las intervenciones.
Asimismo, el ILPES reitera su empeo en seguir alentando la apertura y el fortalecimiento de espacios
de dilogo para el intercambio de experiencias entre autoridades nacionales de planificacin y
encargados de la formulacin de polticas. A continuacin se resume la descripcin de cada uno
de los componentes.
a) El repositorio de planes de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe

Como resultado de resoluciones de la XIV Reunin del Consejo Regional de Planificacin del
ILPES, celebrada en 2013, y acuerdos de la XXIV Reunin de la Mesa Directiva del Consejo Regional
de Planificacin del ILPES, celebrada en 2014, y de la XXV Reunin de la Mesa Directiva del Consejo
Regional de Planificacin del ILPES, celebrada en 2015, el Instituto ha desarrollado una plataforma
virtual que permite reunir, conservar y analizar planes de desarrollo de la regin. El repositorio de
planes de desarrollo de Amrica Latina y el Caribe, que se puso a disposicin del pblico en 2014,
tiene como objetivo sistematizar en un nico portal un conjunto amplio de planes, programas y
agendas de desarrollo de la regin, en los mbitos nacional, subnacional y sectorial, incluido un
resumen de la informacin contenida en cada uno de ellos, con el fin de hacerlos comparables y
facilitar la consulta de los interesados35.
En una etapa posterior, se deben incorporar anlisis sustantivos de los planes para la
comparacin, el establecimiento de hechos estilizados y la identificacin de denominadores comunes,
as como para realizar comparaciones con aquellos surgidos en otras latitudes. Tambin ser posible,
conforme se vayan publicando nuevos planes, verificar la correspondencia y cercana de sus objetivos
respecto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y otros elementos que permitirn establecer el
alineamiento de la planificacin nacional con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
204
Se espera que este repositorio se constituya en un lugar de encuentro y de inters permanente
de los actores institucionales, sociales y acadmicos de la planificacin latinoamericana, especialmente
de los funcionarios de alto nivel dedicados a estas temticas. Se debe aspirar, adems, a que
constituya una fuente de informacin e inspiracin para el desarrollo de procesos de aprendizaje
entre pares, el diseo de cursos y capacitaciones, y la implementacin de programas de cooperacin
tcnica a nivel regional. En el futuro se prev que el repositorio evolucione hacia un observatorio,
que permita dar seguimiento y evaluar las polticas y planes de desarrollo de los pases de la regin.
b) Gua de elementos comunes para los procesos de planificacin: el libro blanco
de la planificacin

A travs de esta estrategia se pretende elaborar una gua de elementos comunes para el
proceso de planificacin (GECPP), con el fin de facilitar el dilogo y el intercambio de experiencias
y buenas prcticas de planificacin en la regin a los niveles regional, subregional, nacional y
subnacional. Se propone que su diseo est orientado por criterios bsicos como los siguientes:
que sea el resultado de un proceso tcnico-participativo; que est inspirado en el modelo de las
normas ISO; que est centrado en los procesos de planificacin ms que en los productos finales,
y que se alimente de la ms amplia variedad de fuentes, incluida una diversidad de enfoques y
escuelas, y aportes tanto del sector pblico como del privado, junto con la academia y los centros
de investigacin del tema.
En los ltimos aos, el resurgimiento de la planificacin como instrumento para el desarrollo
ha sido reiteradamente sealado y documentado por el ILPES. Entre las acciones particulares en
que se ha materializado la puesta en prctica de la planificacin se han destacado la elaboracin y/o
ejecucin de los planes nacionales de desarrollo en gran parte de los pases de la regin. El anlisis
35 Vase [en lnea] planes.cepal.org.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de estos planes y sus procesos de diseo e implementacin ha arrojado diferencias significativas


que van ms all de los objetivos que se plantean los pases en el largo plazo.
A partir de las resoluciones aprobadas en la XIV Reunin del Consejo Regional de Planificacin,
celebrada en 2013, y de los acuerdos de la XXIV Reunin de la Mesa Directiva del Consejo Regional
de Planificacin, celebrada en 2014, se plantea que un aporte sustancial para el ejercicio y la
prctica de la planificacin en la regin, que incluya el intercambio de experiencias entre los pases,
debe considerar la aplicacin de buenas prcticas con relacin a la elaboracin, el diseo y la
implementacin de los planes de desarrollo, de gobierno, de largo plazo, territoriales y sectoriales.
El objetivo principal del libro blanco de la planificacin (LBP) ser el de sistematizar en un
nico documento aquellos mnimos comunes denominadores que deberan ser incluidos en los
procesos que abarca la elaboracin de los diversos tipos de planes, los contenidos y la estructura
de los planes, y los procesos de su implementacin. Se espera que este LBP sirva de gua a los
pases en la formulacin, implementacin y seguimiento de sus planes.
Tambin se prev que esta gua contribuya al intercambio de experiencias entre los pases y a
la mejora de las prcticas de planificacin en la regin, y que sea un referente para los planificadores
en materia de enfoques, mtodos y herramientas de la planificacin.
Para la elaboracin de un documento de estas caractersticas se requiere de la participacin
de las autoridades de planificacin de los pases y de su permanente interrelacin con el ILPES,
puesto que la calidad de esta gua estar en gran medida determinada por la incorporacin efectiva
de los mnimos comunes denominadores que surgen de la experiencia prctica de planificacin de
los pases. Se tratar de un documento vivo, que deber estar sujeto a continuas actualizaciones
y enriquecimientos derivados de la propia experiencia de los procesos de planificacin en la regin
y en el mundo.
c) Programa para fortalecer las capacidades de implementacin de la Agenda 2030 205
para el Desarrollo Sostenible36

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) pueden ser una valiosa gua para enriquecer
y renovar las polticas, la planificacin y la gestin pblica en la regin. Para su cumplimiento se
requerirn esfuerzos continuados, consistentes y sostenidos de una variedad de actores, incluidos
el Estado y sus instituciones, el sector privado y la sociedad en su conjunto, mediante polticas y
planificacin con visin de largo plazo. La ruta que traza la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
puede erigirse en un impulso central para el cambio estructural que se precisa a fin de avanzar hacia
el desarrollo incluyente, sostenible y con igualdad en Amrica Latina y el Caribe. Corresponde a los
pases asimilar y alinear los elementos relevantes de la Agenda 2030 en funcin de los objetivos y
prioridades de las agendas nacionales.
Con el programa para fortalecer las capacidades de implementacin de la Agenda 2030 se busca
impulsar y hacer viable el cumplimiento de los ODS, mediante la capacitacin, la asistencia tcnica y
el desarrollo institucional. Se procura generar un espacio permanente de estudio y discusin sobre los
alcances, objetivos, metas e indicadores de la Agenda 2030. Por tratarse de una agenda multidisciplinaria
que exigir un acercamiento multisectorial, mediante el programa propuesto se pretende identificar y
propiciar la aplicacin de las herramientas estratgicas para la transversalizacin de los ODS en las
instituciones, polticas y planes de desarrollo, fortalecer competencias especficas y coadyuvar en la
gobernabilidad institucional y las capacidades de las administraciones pblicas de los pases de la regin
a travs del uso de nuevas metodologas y marcos conceptuales, tcnicas de gobierno y gestin pblica,
herramientas analticas y de mtodo, que generen la oportunidad de compartir a partir del aprendizaje
por interaccin buenas prcticas para la planificacin y el diseo de polticas pblicas.

36 Se resume en esta seccin el contenido que se expone en detalle en la Propuesta de programa para fortalecer las
capacidades de implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (LC/L.4073(CRP.15/5)).
CEPAL

El programa sera ejecutado con la coordinacin de la CEPAL, a travs del ILPES. La iniciativa
es incluyente y con ella se busca atraer a diversos grupos de actores, por lo que se propiciar
la participacin y colaboracin de entidades regionales, gobiernos, ciudadana, sociedad civil,
organizaciones no gubernamentales, academia y sector privado.
El programa incluir principalmente asesora y cooperacin tcnica, cursos, seminarios y
talleres dirigidos a los pases de la regin, en reas vinculadas con los objetivos de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible, con modalidades modulares que permitirn diferentes tipos de enfoque,
acercamiento y profundidad de las metas, de conformidad con las especificidades y prioridades de
la regin en su conjunto, y de los pases en particular. Tambin se prev la produccin de material
de apoyo, como publicaciones, manuales, material audiovisual, herramientas y metodologas, con
el fin de lograr la mayor difusin y alcance.

d) Hacia la construccin de una visin de desarrollo de largo plazo


para Amrica Latina y el Caribe37

En 2010 el ILPES inici su programa de trabajo en prospectiva para el desarrollo. Sus


objetivos principales son contribuir al desarrollo de capacidades de pensamiento prospectivo y a
su articulacin con la poltica pblica. Se entiende que estas capacidades deben ser consolidadas
en cada pas, as como tambin en el mbito de la regin mirada como conjunto.
En trminos nacionales, existe un demostrado inters por la prospectiva y por el pensamiento
de largo plazo, y la regin ya cuenta con ms de 20 ejercicios este tipo. En contraste, en un plano
internacional, la regin carece de una visin de su papel en el mundo contemporneo y de cmo
esta posicin puede condicionar sus aspiraciones de bienestar y desarrollo (Bitar, 2014). Como parte
de este proceso, en noviembre de 2013, el Consejo Regional de Planificacin, reunido en Brasilia,
206 identific la prospectiva como una de las reas de trabajo estratgicas del ILPES, junto con el impulso
y la realizacin de una visin de futuro de Amrica Latina y el Caribe.
Esta propuesta consiste en desarrollar un proceso en varias etapas que conduzca a la
construccin de una visin deseada del futuro de Amrica Latina y el Caribe. Se han realizado en el
pasado reciente ejercicios como el del Proyecto del Milenio, que plantea escenarios para la regin
a 2030, sobre la base de la consulta a un grupo de expertos, con apoyo del mtodo Delphi. La
peculiaridad del ejercicio propuesto es que se plantea que sea un esfuerzo informado, colaborativo
e incluyente, de modo que la visin de futuro resultante sea producto del mosaico de las visiones de
diferentes grupos sociales de la regin. El liderazgo de los trabajos estara a cargo de los Estados,
con la colaboracin y asesora del ILPES y la CEPAL en su conjunto. De los tres posibles tipos de
visin normativa identificables en la literatura y en la experiencia internacional, a saber, declaracin
de identidad, declaracin de valores y descripcin del futuro preferido, se sugiere orientar este
ejercicio hacia la tercera (Bezold, s/f).
Esta tarea debe ser parte de un proceso a travs del cual la regin debe ir desarrollando de
forma incremental sus capacidades de pensamiento prospectivo. De acuerdo con este criterio, se
sugiere que esta propuesta sea entendida como la primera fase de un largo proceso. Se recomienda
comenzar realizando un ejercicio con funcionarios pblicos de alto nivel de las reas de planificacin
del desarrollo y relaciones exteriores, con quienes se trabajara para elaborar una primera aproximacin
de la visin de futuro deseada.
Como parte de la preparacin del proceso, entre septiembre y octubre de 2015 el ILPES
llev a cabo la segunda versin de la consulta sobre el clima de la igualdad en Amrica Latina y el
Caribe, en esta ocasin a 2030 . El ejercicio consisti en la realizacin de consultas a un grupo amplio

37 Vase un mayor detalle en CEPAL (2015d).


Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de personas acerca de la prospectiva del cierre de brechas de desarrollo en la regin y permiti


recoger insumos para el proceso de construccin de la visin de Amrica Latina y el Caribe a 2030,
en sintona con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Se obtuvieron 1.273 respuestas de personas autocalificadas en su mayora como expertos
y conocedores, de diversas disciplinas, en idntica proporcin de sexos. Mediante el cuestionario
se indaga acerca de la prospectiva de la evolucin de las diversas brechas de desarrollo a 2030,
econmica, productiva, fiscal, social, laboral, de gnero, territorial y del medio ambiente. Los resultados
sern publicados prximamente. Utilizando la tcnica de ejes de Schwartz, se construyeron cuatro
escenarios, de los cuales puede adelantarse de manera preliminar que el ms probable fue el que
augura un relativamente alto desarrollo institucional y econmico, y un relativamente bajo bienestar
y desarrollo social.

207
CEPAL

Parte B
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible:
una apuesta por un futuro mejor

Un cambio de poca

El mundo enfrenta hoy la necesidad de cambiar su estilo de desarrollo, que se ha vuelto insostenible.
La prdida de dinamismo y la inestabilidad del sistema econmico, las desigualdades y tensiones
causadas por la concentracin de la riqueza y de los ingresos entre los pases y dentro de ellos,
y el riesgo de una crisis ambiental de grandes proporciones son factores cada vez ms visibles y
presentes en el debate pblico. Hay una bsqueda de un nuevo estilo de desarrollo y una nueva
agenda de polticas cuya relevancia y urgencia han sido confirmadas por la evolucin reciente de
la economa internacional y, en particular, de la regin.

El actual estilo de desarrollo es el que aqu se designa como estilo dominante (y que en
la literatura se denomina business as usual (BAU)). Aunque el trmino BAU se acu en el marco
del anlisis de los impactos del crecimiento sobre el medio ambiente, hoy tiene un significado
ms amplio. El concepto de estilo dominante trasciende lo ambiental e incluye la evolucin de
variables econmicas y sociales clave en un contexto en que no hay cambios significativos en la
intensidad y direccin de las polticas, y en que faltan bienes pblicos globales para coordinar
las acciones en los campos econmico y ambiental38. Pese a que existen diferencias importantes
entre pases y que algunos han adoptado polticas en una direccin favorable, el estilo dominante
muestra seales de agotamiento y amenaza el desarrollo de las generaciones futuras. En este
captulo, se discuten estos lmites y los requisitos para su superacin.
208
Al mismo tiempo, emerge en el sistema internacional un nuevo consenso en torno a
un estilo de desarrollo que enfatiza el combate a la desigualdad y a la destruccin del medio
ambiente. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), aprobados en septiembre de 2015 por las Naciones Unidas, expresan este consenso, que
constituye un avance poltico y conceptual respecto de la agenda previa definida en los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM). Se trata de un avance en lo poltico, porque surgen de un debate
amplio, en un contexto de multilateralismo democrtico, en el que participaron activamente los
gobiernos y diversos actores sociales, y porque en ellos se retoma el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas entre pases, tanto en lo ambiental como en lo econmico y social.
Representan tambin un progreso en lo conceptual, porque abarcan una gama ms amplia de
temas en comparacin con los contenidos ms modestos propuestos en los ODM. La igualdad y
el cuidado del ambiente son sus ejes principales, e incorporan temas como el derecho al empleo

38 En un documento preparado para el Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda para el Desarrollo
Despus de 2015 se seala que en un escenario de continuidad del modelo actual (business as usual (BAU)), muchos
pases se beneficiarn de nuevas oportunidades, pero otros no. El mundo experimentar divergencias, regiones cuya
fragilidad se volver endmica, un rpido cambio del medio ambiente a nivel planetario, una desigualdad de ingresos y
un desempleo juvenil crecientes, el riesgo de una reduccin de los estndares en materia de regulacin y fiscal, y flujos
de migracin mal gestionados (SDSN, 2013).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

productivo, la transparencia y una nueva ecuacin entre Estado, mercado y sociedad, que estaban
ausentes en los ODM.
El cambio de poca se traduce no solo en desequilibrios ms profundos; tambin presenta
elementos que podran contribuir a aliviarlos. La acelerada emergencia y consolidacin de nuevos
paradigmas tecnolgicos pone a disposicin de la humanidad, como nunca antes, un poderoso
instrumento para enfrentar los problemas que la afectan. Sin embargo, es necesario poner el potencial
transformador de la revolucin tecnolgica en consonancia con la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible (Naciones Unidas, 2015c), mediante polticas que generen los incentivos necesarios para
reanimar la inversin y encauzarla en la direccin del pleno empleo y la sostenibilidad. El momento que
atraviesa la economa mundial es oportuno para ello. La lentitud de su recuperacin ha aumentado las
demandas por un nuevo ciclo de inversiones y patrones ms igualitarios de distribucin del ingreso,
con el objetivo de reanimar la demanda efectiva y reconducir la economa a un sendero de crecimiento
y pleno empleo. Las tendencias al exceso de ahorro y al estancamiento secular del crecimiento y la
inversin podran corregirse mediante un ciclo de inversiones que posibilitara la transicin desde el
estilo dominante hacia patrones de produccin y consumo menos contaminantes y ms inclusivos.
Se abren, entonces, espacios para un nuevo ciclo de inversiones que conduzcan a un
cambio estructural progresivo, un nuevo impulso de destruccin creadora para usar la expresin
de Schumpeter en que el proceso de destruccin se refiere a los viejos patrones tecnolgicos,
productivos, de consumo y de distribucin del ingreso que ya no son sostenibles, o que son
contradictorios con el marco normativo que la comunidad internacional aprob en la Agenda 2030.
Para ingresar en un nuevo ciclo expansivo son necesarios cambios institucionales y de economa
poltica importantes. Toda nueva onda schumpeteriana de destruccin creadora necesariamente
redistribuye la riqueza, los ingresos y el poder poltico, por lo que demanda y promueve una nueva
coalicin de fuerzas sociales y polticas. Hay agendas en tensin en que los incentivos e intereses
anclados en el actual estilo de desarrollo se oponen a los patrones deseables de transformacin y 209
retardan o impiden su emergencia. As ocurri con la agenda normativa de las Naciones Unidas de
la dcada anterior. En el diseo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio qued la impronta de la
tensin entre los intereses econmicos dominantes y la agenda normativa. As, se convirtieron en
una agenda prescriptiva centrada en los pases en desarrollo, en la que los pases ricos apoyaran
a los pases pobres para superar la pobreza extrema y satisfacer necesidades bsicas.
Para la implementacin de la Agenda 2030 se requiere construir nuevas alianzas, ms solidarias
y equitativas, en el plano internacional y dentro de cada pas. Este proceso es ms complejo y exigente
en trminos institucionales y de diseo de polticas que el de los ODM, debido a las caractersticas
de interdependencia de los nuevos Objetivos y de universalidad e indivisibilidad de la nueva agenda.

Un nuevo consenso mundial


La conciencia acerca de los lmites ambientales, econmicos y sociales del estilo dominante de
desarrollo se ha hecho mucho ms fuerte en aos recientes, como respuesta a los desequilibrios
prevalecientes. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
representan el consenso emergente en la bsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo. Los ODS
se desagregan en 17 Objetivos, acompaados de 169 metas (vase el recuadro IV.2).
CEPAL

Recuadro IV.2
Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutricin y promover la agricultura sostenible.
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades.
4. Garantizar una educacin inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente
para todos.
5. Lograr la igualdad de gnero y empoderar a todas las mujeres y las nias.
6. Garantizar la disponibilidad y la gestin sostenible del agua y el saneamiento para todos.
7. Garantizar el acceso a una energa asequible, fiable, sostenible y moderna para todos.
8. Promover el crecimiento econmico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo
decente para todos.
9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrializacin inclusiva y sostenible y fomentar la innovacin.
10. Reducir la desigualdad en los pases y entre ellos.
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
12. Garantizar modalidades de consumo y produccin sostenibles.
13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climtico y sus efectos*.
14. Conservar y utilizar sosteniblemente los ocanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.
15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente
los bosques, luchar contra la desertificacin, detener e invertir la degradacin de las tierras y detener la prdida
de biodiversidad.
16. Promover sociedades pacficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para
todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.
210
17. Fortalecer los medios de implementacin y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.
* Reconociendo que la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico es el principal foro intergubernamental internacional
para negociar la respuesta mundial al cambio climtico.

Fuente: Naciones Unidas, Resolucin 70/1 de la Asamblea General, 2015.

Con mirada de largo plazo, la Agenda 2030 y los ODS se fundamentan en los siguientes
ejes conceptuales:
El enfoque de derechos: implica el cumplimiento de los compromisos de los Estados asumidos
en su legislacin interna y en la normativa internacional. La sociedad debe ser un sujeto de
derechos, lo que implica que los gobiernos estn obligados a reglas de conducta y resultados.
Igualdad sustantiva y cierre de brechas: se debe avanzar hacia sociedades ms igualitarias,
solidarias y cohesionadas. El cierre de brechas debe ser la gua de las intervenciones pblicas
para la igualdad sustantiva, que no se reduce a la igualdad de oportunidades, sino que incluye
tambin la igualdad de derechos, medios, capacidades y resultados.
Promocin del empleo pleno y productivo y de calidad. El pleno empleo es imprescindible para
lograr la igualdad y sostenerla en el largo plazo; los aumentos de la productividad y la calidad
del empleo son inseparables de la universalizacin de los derechos en un Estado de bienestar.
Perspectiva de gnero: la eliminacin de la desigualdad entre mujeres y hombres es un eje
transversal que exige la superacin de los roles tradicionales basados en la divisin sexual
del trabajo, la eliminacin de las jerarquas y privilegios que reproducen la subordinacin de
las mujeres y el cierre de todas las brechas de desigualdad.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

Responsabilidades comunes pero diferenciadas: las obligaciones de los pases en materia


ambiental, econmica y social deben ser proporcionales a sus niveles de desarrollo y al grado
en que han sido responsables de los problemas que es preciso enfrentar.
Progresividad y no regresividad: es necesario establecer criterios claros de progresividad39 en
el cumplimiento de las metas y no aspirar solo a cambios incrementales simples o marginales,
as como impedir que se produzcan retrocesos respecto de lo alcanzado.
Indivisibilidad e interdependencia: la Agenda 2030 debe ser un conjunto integrado y no una
suma de Objetivos y metas aislados. Se requiere que los Objetivos y metas se vinculen entre
s y, en muchos casos, que existan procesos de realizacin conjunta; por eso, lo que se haga
(o se deje de hacer) en un mbito tendr consecuencias para lo que se pueda lograr (o no) en
otro. Este criterio es fundamental en el diseo de las polticas y acciones pblicas e implica
que los gobiernos deben construir estructuras institucionales integrales que permitan superar
la fragmentacin de las intervenciones pblicas.
Participacin ciudadana: la Agenda 2030 y los ODS son ms que un programa gubernamental;
requieren procesos de apropiacin social para convertirse en objetivos nacionales compartidos
por la sociedad. Permiten construir como se ha propuesto en CEPAL (2010) una nueva
ecuacin entre Estado, mercado y sociedad, en un contexto de dilogo social y participacin
ciudadana, que solo se lograr si se estimula esa participacin en la formulacin, implementacin,
monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas.
Transparencia y rendicin de cuentas: el acceso a informacin pertinente, suficiente y
oportuna es un requisito para formular polticas y contar con mecanismos de monitoreo y
evaluacin, as como con una intensa participacin. La consolidacin y la profundizacin de
las estrategias orientadas a lograr gobiernos abiertos son fundamentales.
La Agenda 2030 converge con los esfuerzos que realiza la Comisin Econmica para Amrica 211
Latina y el Caribe (CEPAL) para apoyar el anlisis y el diseo de polticas para la igualdad y el
cambio estructural. Sin embargo, hay temas importantes para la regin que no son adecuadamente
considerados. En primer lugar, estn ausentes los pueblos indgenas y los grupos afrodescendientes,
que representan una alta proporcin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe, cuyos derechos
y problemas especficos no son contemplados.
En segundo lugar, algunos Objetivos no tienen correspondencia con las metas propuestas. Un ejemplo
es la distancia existente entre el ambicioso Objetivo 1 de los ODS, poner fin a la pobreza en todas sus formas y en
todo el mundo, y el alcance de sus primeras dos metas (1.1 y 1.2), en que se plantea erradicar la pobreza extrema
recordando que en el momento de formulacin de la Agenda 2030 el umbral era de 1,25 dlares
diarios y reducir al menos a la mitad la proporcin de mujeres, hombres y nios en situacin de
pobreza en todas sus dimensiones, conforme a las definiciones nacionales adoptadas. Hay una
distancia muy grande entre lo ambicioso del objetivo y lo acotado de las metas.
Finalmente, pese a que los ODS representan un avance significativo respecto de los ODM,
en algunos puntos quedaron rezagados en relacin con estos ltimos. Un ejemplo son las metas
en materia de mortalidad materna e infantil, en cuyo logro muchos pases fracasaron. Como las
metas propuestas en los ODS son menos exigentes, se hace ms fcil alcanzarlas y eso genera
una percepcin equivocada de xito. Por lo anterior, uno de los retos inmediatos para el proceso de
implementacin, monitoreo y evaluacin de la Agenda 2030 es alinear y aumentar la consistencia
entre los Objetivos, las metas y los indicadores. A Objetivos de gran alcance deben corresponder
metas ambiciosas e indicadores robustos y representativos. Los ODS abrieron un amplio espacio
para que los gobiernos nacionales puedan definir las metas y el alcance de sus compromisos, que
deben reflejar el propsito transformador al que aspira la Agenda 2030.
39 El grado de progresividad se refiere a la medida y velocidad con que cada indicador se acerca al mximo deseable.
CEPAL

Pese a los avances que implican, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los ODS
pueden ser interpelados desde tres puntos de vista.
El primero se refiere a los medios para su implementacin. La Agenda 2030 no cuenta con
un marco institucional y una gobernanza global eficaz, como lo muestran las recientes decisiones
internacionales sobre el financiamiento para el desarrollo.
El segundo considera la consistencia interna de la Agenda 2030 y los ODS. Pese a que se
proponen como un conjunto integral e indivisible, no hay un anlisis de la forma como los Objetivos
se conectan entre s, ni de su relacin con las variables econmicas que condicionan la posibilidad
de alcanzarlos. Para ello, es necesario partir de un marco analtico y un diagnstico que articulen y
expliquen la evolucin de esas variables; en este esfuerzo es til recurrir a la tradicin de la CEPAL en
teora del desarrollo, expresada en particular en sus ltimas contribuciones (CEPAL, 2010, 2012 y 2014).
La tercera interpelacin, la ms importante, se refiere a la economa poltica. Existe un
riesgo muy alto, como ocurri en gran medida con los ODM, de que la Agenda 2030 y los ODS se
transformen en declaraciones de intenciones que luego son negadas de forma sistemtica por la
dinmica de los mercados y la realpolitik. La economa poltica dominante tiende a reproducir el estilo
dominante y a frenar los esfuerzos para implementar la nueva agenda, que requiere de una nueva
economa poltica y nuevas coaliciones internacionales y nacionales que la sostengan.

Buen diseo, mala implementacin

El aspecto ms complejo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible radica en los medios de
implementacin. Si bien en el Objetivo 17 se resalta la necesidad de fortalecer esos mecanismos,
llevarlo a la prctica exige profundos cambios en la gobernanza econmica mundial. La experiencia
internacional muestra que la eficacia de las polticas pblicas est mucho ms vinculada a la calidad
212 de su implementacin que a su diseo, que frecuentemente puede ser reproducido de un pas a
otro. Contar con criterios claros y mecanismos eficientes de implementacin exige el desarrollo y
mantenimiento de instituciones slidas, que respondan ms a objetivos de Estado que a metas de
los gobiernos de turno. Dado el dinamismo del contexto internacional y de las realidades de los
pases, es imprescindible desarrollar tambin instrumentos de monitoreo y evaluacin de impacto
de las polticas que permitan reforzarlas o eliminarlas segn sus resultados.

Como toda estrategia, la Agenda 2030 y los ODS requieren medios e instrumentos de
implementacin acordes a la magnitud de la tarea propuesta. En este sentido, se reconoce
explcitamente que cada pas es el principal responsable de su desarrollo econmico y social, y
que el papel de las polticas nacionales y las estrategias de desarrollo es de mxima importancia.
No obstante, tambin se resalta que los esfuerzos nacionales deben ser apoyados por un contexto
internacional que los haga posibles.
La Agenda 2030 es complementada por el Marco de Sendai para la Reduccin del Riesgo
de Desastres 2015-2030, aprobado en la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre
la Reduccin del Riesgo de Desastres, celebrada en Sendai (Japn) en marzo de 2015. Con este
Marco, se busca prevenir nuevos desastres y mitigar los efectos de los ya ocurridos, mediante la
implementacin integrada de medidas en lo cultural, econmico, ambiental, educacional, social,
tecnolgico e institucional.
La Agenda 2030 pone de relieve que los esfuerzos para fortalecer los mecanismos de
implementacin implican actuar en el financiamiento, la tecnologa, el comercio internacional, la
construccin de capacidades tecnolgicas y los temas sistmicos, vinculados a la provisin de bienes
pblicos globales. En todos los casos, la metodologa se centra en la articulacin de la movilizacin
interna de recursos con la creacin o fortalecimiento de mecanismos internacionales de gobernanza,
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

especialmente en las reas de financiamiento, comercio, tecnologa y medio ambiente. Las instituciones
que es preciso desarrollar deben basarse en asociaciones con los mltiples actores relevantes de
los sectores pblico y privado y de la sociedad civil.
Pese a lo adecuado de estos principios, los avances en su implementacin han sido muy
dbiles, particularmente en el crucial tema del financiamiento para el desarrollo, en que las decisiones
ms recientes han ido en la direccin contraria a aquella que propone la Agenda 2030. Una vez ms, se
abre una brecha entre las declaraciones y la dinmica econmica. Un ejemplo es la Agenda de Accin
de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo, de julio
de 2015, que da continuidad a los principios del Consenso de Monterrey, de 200240.
En la Agenda de Accin de Addis Abeba se subraya la necesidad de una movilizacin efectiva
de recursos pblicos internos, incluido el aumento de la recaudacin mediante sistemas tributarios
ms eficientes y justos, y la necesidad de reducir las corrientes financieras ilcitas. En materia de
cooperacin internacional, se destaca la necesidad de que los pases donantes cumplan con destinar
el 0,7% de su producto nacional bruto a la asistencia oficial para el desarrollo. Mediante la Agenda
de Accin de Addis Abeba se busca promover la expansin del comercio de los pases en desarrollo,
haciendo ms eficaz y operacional el tratamiento especial y diferenciado, y potenciando la ayuda
para el comercio y la inversin. Asimismo, se reiteran los planteamientos del Consenso de Monterrey
con respecto a mejorar la gobernanza econmica mundial, lo que implica reforzar la cooperacin
internacional para promover la estabilidad y aumentar la participacin y representacin de los pases
en desarrollo en las instituciones que disean, establecen e implementan las normas globales.
Existe una brecha significativa entre las declaraciones y los instrumentos propuestos para
la implementacin de la Agenda de Accin de Addis Abeba, que no cuenta con mecanismos para
enfrentar y reducir las asimetras que enfrentan los pases en desarrollo respecto de las economas
desarrolladas y que, peor an, en algunos casos las refuerza. Excluido el compromiso de los pases
donantes de canalizar el 0,7% de su producto nacional bruto a la asistencia oficial para el desarrollo, 213
que solo cumplen 5 de los 28 pases donantes, sus restantes iniciativas no implican compromisos
especficos de los pases desarrollados para avanzar en la mejora de la arquitectura financiera para
el desarrollo o reducir las asimetras en el sistema financiero y el comercio internacionales (Naciones
Unidas, 2015b).

40 Los temas incluidos son recursos internos pblicos; finanzas y negocios internos e internacionales; cooperacin
internacional para el desarrollo; comercio internacional como motor del desarrollo; sustentabilidad de la deuda; temas
sistmicos; ciencia, tecnologa, innovacin, creacin de capacidades, y datos, monitoreo y seguimiento.
CEPAL

Parte C
Las cuatro prioridades de la CEPAL para apoyar
la implementacin y el seguimiento de la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible

1. Fortalecer la arquitectura institucional regional


Tras la aprobacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, son necesarios diversos esfuerzos
para su implementacin y seguimiento, como valorar capacidades y recursos de todo tipo, desarrollar
nuevas estrategias y disear arquitecturas institucionales a nivel nacional, regional y global.

El Foro de los Pases de Amrica Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible, establecido en
mayo de 2016 por los pases miembros de la CEPAL, es el mecanismo regional para el seguimiento
y examen de la implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, incluidos los
Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas, as como sus medios de implementacin, y la Agenda
de Accin de Addis Abeba. Este Foro se convocar bajo los auspicios de la CEPAL anualmente,
estar dirigido por los Estados de Amrica Latina y el Caribe y estar abierto, adems de a la
participacin de los Gobiernos, a la de representantes de la sociedad civil, el sector acadmico y el
sector privado; involucrar tambin a los rganos subsidiarios de la CEPAL, bancos de desarrollo,
otros organismos de las Naciones Unidas y bloques de integracin regional.
En efecto, la dimensin regional adquiere cada vez mayor relevancia frente a los actuales
cambios globales de paradigma y resulta esencial para la implementacin de la Agenda. Aprovechar
214 la arquitectura institucional existente en Amrica Latina y el Caribe, incluida la experiencia de la CEPAL
y sus rganos subsidiarios, en coordinacin con el resto del sistema de las Naciones Unidas41 y
dems espacios regionales y subregionales42, en el seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) y otros acuerdos globales, contribuye a formar una base slida para un seguimiento
y anlisis colaborativos de los ODS, fortaleciendo las capacidades de los pases e identificando
las tendencias regionales y las brechas en la implementacin de la Agenda 2030.
Los rganos subsidiarios de la CEPAL son:
El Consejo Regional de Planificacin
La Conferencia Estadstica de las Amricas
La Conferencia Regional sobre Poblacin y Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe
La Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe
La Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de Amrica Latina y el Caribe
La Conferencia de Ciencia, Innovacin y Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones
El Comit de Cooperacin Sur-Sur
El Comit de Desarrollo y Cooperacin del Caribe
La arquitectura regional marca la pauta del seguimiento de la Agenda 2030 a nivel regional y
promueve una relacin transparente, coordinada e integrada, con mecanismos de presentacin
41 El Mecanismo de Coordinacin Regional de las Naciones Unidas incluye fondos, programas y organismos de la regin
convocados por la CEPAL.
42 Incluyen el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), la Comunidad del Caribe (CARICOM), la Unin de
Naciones Suramericanas (UNASUR), la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) y la Comunidad
de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), entre otros.
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

de informes, jerarqua y mandato claros entre los niveles global, regional y nacional. El Foro de los
Pases de Amrica Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible aprovechar los mandatos y
plataformas existentes, evitando las duplicaciones y la creacin de estructuras adicionales, y, dentro
de los lmites de los recursos existentes, promover la coordinacin y coherencia en el sistema de
las Naciones Unidas para el desarrollo e invitar a otros organismos regionales y subregionales
relevantes y a instituciones financieras internacionales a participar en sus reuniones, y promover
tambin el establecimiento de un vnculo claro con el Foro Poltico de Alto Nivel sobre el Desarrollo
Sostenible, organizado bajo los auspicios del Consejo Econmico y Social y la Asamblea General
de las Naciones Unidas.
Tanto el Foro de los Pases de Amrica Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible como
los dems rganos de la CEPAL proporcionan una plataforma regional que acta como puente entre lo
nacional y lo global y permite llevar a cabo dilogos entre mltiples actores para identificar buenas prcticas
y compartir aprendizajes entre pares relativos a la implementacin, el seguimiento y el examen de la
nueva Agenda y los ODS, as como debates sobre los desafos emergentes y las metas compartidas.

2. Potenciar el anlisis de los medios de implementacin


de la Agenda 2030 a nivel regional

Sobre la base de su tradicional enfoque integrado del desarrollo y de su trabajo y estructura


multidisciplinarios, la CEPAL pondr nfasis en fortalecer el anlisis y el dilogo de polticas en torno
a las dimensiones clave de la implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible desde
la perspectiva regional. Aprovechando al mximo su experiencia acumulada en todas las reas del
desarrollo sostenible, ofrecer anlisis de carcter integral, asesoramiento en materia de polticas
y asistencia tcnica a los pases miembros.

La capacidad de convocatoria de la CEPAL a nivel temtico y sectorial, principalmente a 215


travs de sus foros, rganos subsidiarios y reuniones intergubernamentales, reunir a encargados
de la formulacin e implementacin de polticas, as como a otras partes interesadas de la sociedad
civil, el sector acadmico y el sector privado, para el intercambio de ideas y conocimiento en torno a
soluciones innovadoras para alcanzar la Agenda 2030 y los ODS.
La CEPAL pondr nfasis en las siguientes prioridades para apoyar a los pases de Amrica
Latina y el Caribe en la implementacin de la nueva Agenda:
La centralidad de la igualdad
La promocin de una integracin equilibrada de las tres dimensiones del desarrollo sostenible
econmica, social y ambiental en la formulacin e implementacin de estrategias y
polticas nacionales
El cambio estructural progresivo que aumente la incorporacin de conocimiento en la
produccin, garantice la inclusin social y permita avanzar en una senda de crecimiento
bajo en carbono mediante un gran impulso ambiental
El anlisis de aspectos clave del financiamiento para el desarrollo y la implementacin de
la Agenda de Accin de Addis Abeba (como el financiamiento tradicional y los mecanismos
innovadores para el cierre de brechas, y la transferencia de tecnologa y el comercio justo),
incluidos el alivio de la deuda en el Caribe, el combate a los flujos ilcitos y la reduccin de
la evasin y elusin fiscales
La diversificacin de la matriz productiva, con inversiones pblicas y privadas que hagan
viables los patrones de produccin, consumo y energticos con menores emisiones de
carbono, la economa circular y las ciudades inteligentes
El avance en la innovacin tecnolgica, la economa digital y la sociedad de la informacin
CEPAL

La construccin de capacidades a travs de la educacin de calidad, la universalizacin de


la proteccin y la economa del cuidado, la creacin de empleo con derechos y la provisin
de mejores bienes pblicos
La gobernanza de los recursos naturales
El fortalecimiento de la accin e integracin regionales en las reas productiva, comercial,
tecnolgica, fiscal, financiera, de infraestructura y en las cadenas de valor de bienes y
servicios ambientales
El acceso a la informacin y la participacin ciudadana
La reafirmacin de la relevancia de las instituciones y la redefinicin de la ecuacin entre
el Estado, el sector privado y la sociedad civil
La cooperacin Sur-Sur y el apoyo al crecimiento de los pases de renta media
La promocin de dilogos y foros con mltiples partes interesadas para favorecer la
coherencia y legitimidad en materia de polticas
La coordinacin del sistema de las Naciones Unidas a nivel regional
La democratizacin de la toma de decisiones en foros globales financieros y comerciales
y la promocin del acceso de los pases en desarrollo a dichos foros

3. Apoyar la integracin de los ODS en los planes nacionales


de desarrollo y en los presupuestos

216 La planificacin es un medio de implementacin de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible


y su papel queda claramente establecido en la resolucin 70/1 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En este
sentido, los pases otorgaron un mandato a la CEPAL, a travs de su rgano subsidiario, el Consejo
Regional de Planificacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social (ILPES), para dar prioridad en su plan de trabajo a aquellas acciones que contribuyeran a
alinear los procesos e instrumentos de la planificacin con la Agenda 203043. Para ello, la CEPAL
est abordando cuatro acciones prioritarias:

i) Apoyar la creacin de arquitecturas nacionales interinstitucionales e intersectoriales al ms


alto nivel que faciliten la implementacin y el seguimiento de la Agenda 2030 y la integracin
de las tres dimensiones econmica, social y ambiental, para promover el intercambio de
experiencias y buenas prcticas en la creacin de instancias interministeriales, basndose
en casos exitosos de algunos pases de la regin, y para abordar los desafos de la Agenda,
fomentando el dilogo entre los pases para la cooperacin y el aprendizaje mutuos.
ii) Potenciar la incorporacin de los ODS en los sistemas de planificacin nacional y territorial,
incluidas las perspectivas de fiscalidad, presupuestos e inversin en el mbito pblico.
Al menos 19 Gobiernos de pases de la regin cuentan con estrategias de desarrollo de
mediano o largo plazo, y el ejercicio de alinear las estrategias con los ODS representa un
paso importante para la regin hacia la construccin del desarrollo sostenible.

43 Resolucin CRP/XV/01 aprobada en la XV Reunin del Consejo Regional de Planificacin del ILPES el 19 de noviembre
de 2015 en Yachay (Ecuador).
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

iii) Fortalecer capacidades a travs de seminarios, talleres, cursos y asistencia tcnica a nivel
regional, nacional y subnacional para generar un espacio permanente de estudio y debate
sobre la Agenda 2030. Para implementar la Agenda es necesario crear y fortalecer las
capacidades tanto del sector pblico como de otros actores de la sociedad civil, el mbito
acadmico y el sector privado, as como la interaccin entre ellos. Por ende, la CEPAL,
a travs de sus actividades de capacitacin pone al servicio de los pases de la regin
toda su experiencia en el fortalecimiento de capacidades de planificacin, monitoreo,
evaluacin y gestin pblica, identificando y propiciando la aplicacin de herramientas
estratgicas para la incorporacin de los ODS en las instituciones, las polticas y los
planes de desarrollo nacionales y subnacionales.
iv) Desarrollar un observatorio regional de planificacin para el desarrollo sostenible, que
incluya el Repositorio regional de planes nacionales de desarrollo. Se prev que el
observatorio se constituya como una plataforma que permita a agentes del sector
pblico, el sector privado y la sociedad civil contar con instrumentos e informacin
para la implementacin y el seguimiento de la Agenda2030. Buscar generar espacios
para el dilogo y el intercambio de experiencias, ofreciendo informacin sistematizada de
forma accesible y actualizada a travs de bases de datos, indicadores, anlisis, buenas
prcticas y otros recursos que promuevan la implementacin estratgica y sostenible de
la Agenda 2030 en los pases de la regin.

4. Promover la integracin de los procesos de medicin necesarios


para la produccin de los indicadores de los ODS en las Estrategias
Nacionales y Regionales de Desarrollo Estadstico, as como la
consolidacin de los sistemas estadsticos nacionales (SEN)
y el rol rector de las oficinas nacionales de estadstica (ONE)
217
De conformidad con el mandato recibido de los pases miembros en la Octava Reunin de la Conferencia
Estadstica de las Amricas de la CEPAL de 2015, la Comisin promueve estrategias nacionales
y regionales de desarrollo estadstico que permiten mejorar la recoleccin, el procesamiento, la
desagregacin, la diseminacin y el anlisis de datos y estadsticas tradicionales y no tradicionales
de buena calidad para la construccin de los indicadores propuestos para el seguimiento y examen
de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus 169 metas. Para potenciar la capacidad efectiva de
los sistemas estadsticos nacionales en atencin a las demandas de la Agenda 2030, se promueve:

La funcin central de la Conferencia Estadstica de las Amricas (CEA) de la CEPAL, que


continuar atendiendo los requerimientos estadsticos derivados de los ODS como eje
transversal en su programa de trabajo.
El apoyo a los pases de Amrica Latina y el Caribe miembros del Grupo Interinstitucional
y de Expertos sobre los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y del Grupo de
Alto Nivel de Colaboracin, Coordinacin y Fomento de la Capacidad en materia de Estadstica
para la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible mediante la creacin del Grupo de
Coordinacin Estadstica para la Agenda 2030 en Amrica Latina y el Caribe, en el marco
de la Conferencia Estadstica de las Amricas, para la coordinacin y planificacin de las
actividades sobre datos y estadsticas en la regin referidas a los indicadores de los ODS.
El fortalecimiento de las capacidades estadsticas nacionales mediante la asistencia tcnica,
el desarrollo metodolgico y la utilizacin de estndares internacionales.
La importancia de contar con un mecanismo regional de coordinacin de las actividades
estadsticas de fondos, programas y organismos especializados de las Naciones Unidas
y organizaciones regionales e internacionales para el fortalecimiento de las capacidades
CEPAL

estadsticas nacionales acorde con los desafos de la implementacin de los indicadores


del marco de seguimiento de la Agenda 2030.
La cooperacin regional y Sur-Sur y los mecanismos de intercambio de datos a nivel regional
e interregional en torno a los ODS.
El fortalecimiento de los ecosistemas regionales y nacionales de datos, potenciando las redes
de innovacin y tecnologa, con la posible participacin del sector privado y la sociedad
civil, para promover la apertura de datos, incorporar datos no tradicionales, incluidos los
registros administrativos, grandes datos y datos desde la sociedad civil, as como potenciar
la informacin geogrfica y las herramientas de visualizacin y georreferenciacin.

218
Planificacin y prospectiva para la construccin de futuro en Amrica Latina y el Caribe

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220 Resolucin aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015 en su septuagsimo perodo
de sesiones, Nueva York, octubre.
Documentos incluidos en esta compilacin

Los siguientes textos han sido reproducidos de manera parcial en este volumen. Si desea consultar
o descargar los documentos completos, haga clic sobre los respectivos ttulos.

Prospectiva y desarrollo: El clima de la igualdad en Amrica Latina y el Caribe a 2020


http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/27976/1/S2013618_es.pdf
Planificacin, prospectiva y gestin pblica, LBC 126
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/36762/1/S20131070_es.pdf
Prospectiva y poltica pblica para el cambio estructural en Amrica Latina y el Caribe, LBC 129
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Planificacin para el desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: regreso al futuro. Primer informe
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Planificacin para el desarrollo y la integracin regional, CRP.2014/4
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El estado del arte y los retos de la planificacin en Amrica latina y el Caribe, CRP.15/4
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Tendencias mundiales y el futuro de Amrica Latina, Serie Gestin Pblica 78
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Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40159/4/S1600653_es.pdf
Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Una oportunidad para Amrica Latina y el Caribe
http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40155/1/S1600682_es.pdf
Pginas SELECTAS DE LA CEPAL

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