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Curso: Introduccin al derecho electoral mexicano
Libro: Unidad 1. Representacin poltica y elecciones
Impreso por: Toms Leal Muoz
Fecha: lunes, 4 de septiembre de 2017, 13:48
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4/9/2017 Unidad 1. Representacin poltica y elecciones
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Introduccin
1.1 Qu es la democracia?
Fin de la unidad
Introduccin
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4/9/2017 Unidad 1. Representacin poltica y elecciones
Introduccin
En las democracias modernas los ciudadanos eligen a sus representantes a travs del voto
siguiendo un conjunto de reglas que pueden definirse, en un sentido amplio, como el derecho
electoral de un pas determinado. Es cierto que la democracia representativa tiene otras
caractersticas importantes, como la divisin de poderes o el reconocimiento de los derechos
civiles con usos polticos, pero el fundamento de la democracia representativa son las
elecciones, en la medida en que la hacen funcional, permitiendo a los ciudadanos elegir a sus
gobernantes y representantes.
Por ello, las elecciones democrticas deben ser autnticas y respetar la voluntad ciudadana en la
integracin de los rganos electos. En Mxico, la organizacin de las elecciones y las
caractersticas del sistema electoral son, en gran medida, una reaccin al pasado de este pas
relacionado con la celebracin de elecciones peridicas, pero no autnticas, ni competitivas.
Para estudiar esto en contexto, se considera conveniente que en esta Unidad se definan los
conceptos de democracia y elecciones, se aborde el desarrollo de las elecciones en el
contemporneo sistema poltico mexicano y se expliquen las caractersticas del sistema
electoral, particularmente lo referente a las reglas mediante las cuales se elige al titular del
Poder Ejecutivo y se convierten los votos en escaos para la integracin del congreso.
1.1 Qu es la democracia?
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1.1 Qu es la democracia?
Es importante tener presente que no existe una definicin de la democracia aceptada en su
totalidad y reconocer con objetividad que el ideal democrtico no existe en la realidad (Sartori
1988, 27). No obstante, para los propsitos de este curso es necesario contar con una base
conceptual mnima. En este sentido, conviene apuntar que las democracias modernas son
fundamentalmente representativas, ya que imaginar que todos los ciudadanos de una sociedad
puedan participar en la discusin y toma de decisiones respecto de todos los asuntos pblicos
resulta impensable. En tal virtud, la democracia representativa[1] podra entenderse como un
sistema de gobierno en el que los ciudadanos gobiernan indirectamente a travs de los
representantes que eligen (Schumpeter 1964, 269).
Sin embargo, el ejercicio del poder poltico otorgado a los representantes en la toma de
decisiones no es absoluto, ni permanente, ya que en las democracias representativas existen los
siguientes procesos institucionales bsicos para limitar los excesos de los gobernantes (Vzquez
y Serrano 2011, 41):
En esta seccin solo[2] se profundizar sobre los ltimos dos puntos, ya que el tema de las
elecciones se abordar con mayor detalle ms adelante.
La divisin de poderes
La divisin del poder pblico implica la fragmentacin de este a efecto de limitar las
competencias y atribuciones de las instituciones que lo conforman, estableciendo contrapesos
entre s para controlar el ejercicio del poder y evitar que se abuse de l. En este orden de ideas,
los tres poderes del gobierno son:
El Poder Ejecutivo. Se refiere a la rama del poder pblico responsable de la gestin diaria
del Estado, es decir, de administrar y gobernar. El Poder Ejecutivo es unitario y est
depositado en el Jefe de Gobierno (presidente o primer ministro). En las repblicas, el Jefe
de Gobierno es tambin el Jefe de Estado; mientras que en las monarquas el rey es el Jefe
de Estado, aunque en las monarquas parlamentarias su funcin solo es simblica.
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Los tres poderes pblicos son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales
existen para funcionar como contrapesos entre s a fin de controlar su
ejercicio y evitar abusos de poder.
Asimismo, es muy importante la libertad de opinin pblica, la cual solo puede existir si el
proceso de toma de decisiones gubernamental es pblico y hay posibilidad de expresar
opiniones polticas sin ningn tipo de represalia en todo momento. Ya que la opinin pblica es
la manifestacin de una expresin colectiva que comparte un nmero importante de
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Los derechos civiles con usos polticos son necesarios para la existencia
de una democracia y para influir en la toma de decisiones de los
gobernantes.
[1] La democracia representativa o la democracia moderna se distingue de la democracia directa antigua que existi
en las ciudades-Estados en la antigua Grecia a partir de la asignacin de responsabilidades mediante el voto. En este
curso, democracia siempre se refiere a la democracia moderna.
[2] De acuerdo la Real Academia Espaola, el adverbio solo y los pronombres demostrativos este(a), estos(as), ese(a),
aquel, aquella(os, as) no deben llevar tilde diacrtica, por lo que en este curso nos apegaremos a esta regla ortogrfica.
Para conocer ms, puedes consultar RAE 2010.
[3] En algunos pases tambin existen las elecciones judiciales, es decir, elecciones de jueces, pero es muy inusual.
Las elecciones democrticas son decisivas, pues las preferencias polticas que expresan los
ciudadanos al votar determinan quin ocupar los respectivos puestos gubernamentales y
tomar las decisiones. Asimismo, las elecciones son inclusivas, ya que todos los adultos que
satisfacen el criterio de nacionalidad tienen derecho de participar en ellas (ODonnell 2015, 23 y
25). Finalmente, cabe destacar que las elecciones no solo implican el derecho a votar, sino
tambin incluyen el derecho a ser elegido para un cargo. En otras palabras, las elecciones
permiten a los ciudadanos votar y ser votados.
De igual forma, las elecciones son fuente de legitimacin de los representantes electos pues, al
ser seleccionados por la mayora de la ciudadana, existe cierta aceptacin, con lo cual se
incentiva la estabilidad poltica: La legitimidad de los gobernantes electos directamente por los
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Representacin de un voto
Adems de las funciones antes sealadas, las elecciones tambin cumplen con funciones
adicionales como (Fernndez y Nohlen 2015):
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Tipos de elecciones
Las elecciones pueden clasificarse con base en su mbito o nivel, con los cargos pblicos que se
eligen, con la forma en la que se elige y con el momento en que se elige (ACE Project 2017;
Fernndez y Nohlen 2015).
Al respecto del mbito o nivel de las elecciones, estas pueden ser de tipo nacional, local o
municipal. En relacin con los cargos que se eligen, la divisin se relaciona con el poder pblico
(Ejecutivo o Legislativo) y, por tanto, si es de carcter unipersonal (presidente o gobernador) o si
es pluripersonal (Congreso o Asamblea).
Cuando la clasificacin tiene que ver con la forma en la que se elige, existen dos tipos de
elecciones: las directas y las indirectas. En las elecciones directas los ciudadanos que emiten su
voto lo hacen por uno de varios candidatos a determinado cargo de eleccin y, tras el cmputo
de dichos votos, el candidato con la votacin ms alta gana. Por otra parte, en las elecciones
indirectas, los ciudadanos eligen a personas representantes o compromisarios que sern los
encargados de seleccionar a quien ocupe el cargo pblico. Es decir, en este tipo de elecciones
existe una mediacin en la toma de decisin. Mxico es un ejemplo de elecciones directas y
Estados Unidos lo es de elecciones indirectas.
Por ltimo, relativo al momento en que se elige, los procesos electorales pueden ser
simultneos/concurrentes o no simultneos. Es fcil inferir que son simultneos o concurrentes
cuando dos o ms procesos electorales se organizan de forma paralela y su jornada electoral se
lleva a cabo el mismo da, en tanto que, cuando los procesos no tienen fechas coincidentes,
simplemente no son simultneos. Por ejemplo, en Mxico son frecuentes las elecciones
concurrentes nacionales y locales, es decir, que en una misma fecha se vota para elegir
presidente y gobernador, diputados federales y locales, ayuntamientos y senadores, etctera.
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Peridicas. Los cargos de eleccin popular deben renovarse tras un plazo establecido en la
ley, mismo que siempre debe cumplirse.
Libres. El electorado debe poder participar en las elecciones en un contexto de ejercicio
pleno de las libertades polticas y civiles, adems de que el gobierno en turno no puede
intervenir en la seleccin de los candidatos o partidos polticos.
Autnticas. La voluntad del electorado debe reflejarse de manera cierta y positiva en el
resultado de los comicios. Se requieren reglas claras y equitativas que sean del
conocimiento de todos, que garanticen la imparcialidad, la transparencia y limpieza en los
procesos electorales.[4]
Competitivas. Debe existir una oposicin poltica con posibilidades reales de obtener un
cargo de eleccin popular a travs del voto. Es decir, la oportunidad de que la oposicin se
convierta en gobierno y las minoras en mayoras.
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Las elecciones deben ser peridicas, libres, autnticas, competitivas, plurales y universales
Al votar en elecciones limpias, los ciudadanos son la fuente de la autoridad ejercitada sobre
ellos por el Estado y el gobierno. Esto implica que el poder proviene del pueblo (ODonnell
2015, 39). En este sentido, tambin es importante sealar que, aunque pueden llevarse a cabo
elecciones en los regmenes autoritarios, estas elecciones tienen nicamente carcter simblico,
pues no cumplen con los elementos mnimos antes mencionados. Unos comicios en estas
condiciones tienen como propsito, entonces: legitimar al sistema, mejorar su imagen al
exterior para promover la inversin econmica, o funcionar como vlvula de escape de posibles
conflictos internos (TEPJF 2016a, 7).
Para que las elecciones puedan ser consideradas democrticas deben ser
peridicas, libres, autnticas, plurales y universales. Las elecciones que se
celebran en pases no democrticos no cumplen con estos requisitos y
son utilizadas en beneficio del rgimen existente.
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[4] Entre los elementos que pueden garantizar la limpieza en las elecciones se encuentra la existencia de un padrn de
electores confiable, la credencializacin de los electores, autoridades electorales confiables e imparciales, la vigilancia
en el proceso electoral, la difusin oportuna de los resultados y la persecucin y establecimiento de sanciones por
delitos electorales (Crespo 2013, 32-33).
Registro condicionado. Con esta medida se facilit la creacin de nuevos partidos que
podan participar en las elecciones, aunque solo mantendran su registro si alcanzaban 1.5%
de los votos.
Diputados de representacin proporcional. La creacin de 100 diputados de
representacin proporcional facilit el acceso de partidos medianos y chicos a escaos en la
Cmara de Diputados.
Dinero pblico y medios de comunicacin. Para asegurar la competitividad de los
partidos de oposicin, el Estado otorg financiamiento para los partidos y tiempos en radio
y televisin.
Participacin a nivel local. Una vez registrados ante la autoridad electoral federal, los
partidos automticamente obtenan el derecho de participar en las elecciones estatales y
municipales.
Jess Reyes Heroles, encargado de los trabajos de consulta que dieron como resultado la ley
electoral de 1977
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La democratizacin poltica se extendi con las siguientes reformas electorales durante varias
dcadas, de tal manera que la reforma electoral de 1987 aument el nmero de diputados de
representacin proporcional de 100 a 200 y se estableci que un partido no poda tener ms de
350 diputados en el Congreso federal, con lo que se aseguraba que al menos 150 diputados
corresponderan a los partidos minoritarios.
Con la reforma electoral de 1990 se cre el Registro Federal de Electores para asegurar que
todos los ciudadanos mexicanos tuvieran garantizado su derecho poltico al sufragio conforme a
un padrn electoral confiable. En 1993 se crearon las senaduras de primera minora para
disminuir la sobrerrepresentacin del PRI y la subrepresentacin de los partidos de oposicin en
la Cmara de Senadores (Becerra et al. 2005, 291-292).
Ms adelante, en 1996 hubo una reforma electoral muy importante que determin, entre otros
aspectos, que ningn partido poda tener ms de 300 diputados en la Cmara de Diputados y
que ningn partido poda tener una sobrerrepresentacin mayor de 8% respecto a su votacin
obtenida. Asimismo se crearon escaos de representacin proporcional en la Cmara de
Senadores, se robusteci el sistema del financiamiento pblico y se instaur un sistema de
acceso equitativo a los medios de comunicacin pblica (TEPJF 2016b, 62-63). Tambin se
oblig a las entidades federativas a adecuar su legislacin electoral para que no hubiera
diferencias de fondo entre los comicios federales y los locales.
Las reformas electorales posteriores (de 2008, 2012 y 2014) bsicamente han mantenido el
sistema electoral creado a partir de 1996 y han introducido cambios para mejorarlo. De esta
manera, la reforma de 2008 modific sustancialmente el modelo de comunicacin poltica y
estableci normas para reducir el gasto electoral y los tiempos de campaa, mientras que la
reforma electoral de 2014 nacionaliz la organizacin de las elecciones, regul las candidaturas
independientes figura que introdujo la reforma constitucional de 2012, introdujo la paridad
de gnero como principio constitucional y acort los plazos para fiscalizar los informes de
ingresos y gastos de los partidos polticos y candidatos (TEPJF 2016b, 64-66).
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Los consejeros del IFE en 1996 y los magistrados de la Sala Superior del TEPJF en 2004
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Por otra parte, la justicia electoral fue responsabilidad del Poder Legislativo hasta 1987, cuando
se cre el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL) como un rgano autnomo electoral,
encargado de resolver los recursos de apelacin y queja contra los actos de la autoridad
electoral. En 1990, se sustituy por el Tribunal Federal Electoral (TRIFE), un rgano jurisdiccional
autnomo en materia electoral, pero no adscrito al Poder Judicial; sus resoluciones podan ser
modificadas por el Congreso de la Unin, hasta la enmienda constitucional de 1993 (Santiago
2011, 22-23 y 28). Finalmente, en 1996 se cre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin (TEPJF) y se facult a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) como nica
autoridad para ejercer la accin de inconstitucionalidad, incluyendo las controversias en materia
electoral (Santiago 2011, 34).
Los poderes Ejecutivo y Legislativo son electos mediante el sufragio universal, libre, secreto
y directo.
Debe garantizarse que las elecciones sean libres, autnticas y peridicas para considerarlas
producto del ejercicio popular de la soberana.
Dichos procesos electorales deben regirse por los principios de equidad, certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, objetividad y transparencia.
Las elecciones se realizan mediante procedimientos especiales que deben satisfacer
plenamente determinadas condiciones para garantizar la validez de la renovacin de las
funciones pblicas.
La organizacin de las elecciones est a cargo de un organismo pblico y autnomo.
Debe existir un sistema de medios de impugnacin asignado a un tribunal de jurisdiccin
especializada para garantizar que todos los actos y resoluciones electorales se ajusten a las
normas.
Certeza. Consiste en dotar de facultades expresas a las autoridades para que todos los
participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad las
reglas a las que est sujeta su propia actuacin y la de las autoridades electorales.
Legalidad. Es la garanta formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales
acten en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley para que no se emitan o
desplieguen conductas discrecionales o arbitrarias al margen del texto normativo.
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Fuente: Elaboracin propia con base en CPEUM, artculos 50, 80, 115, 116 y 122
Los sistemas mixtos o combinados, por su parte, combinan elementos de RP y de MR. Intentan
relacionar las ventajas de la gobernabilidad y de la proporcionalidad, es decir, generar un
gobierno determinado y asegurar la representacin de diversas fuerzas polticas.
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A continuacin podrs leer sobre los procesos especficos para la integracin de los rganos
electos a nivel federal, local y municipal. Haz clic en cada tema para conocer el contenido.
+
En el mbito federal en Mxico, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un
solo individuo, denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM, artculo 80). Sus funciones principales son promulgar y ejecutar las leyes
que expide el Congreso de la Unin (CPEUM, artculo 89, base I). Para preservar la
seguridad del pas tiene la facultad de declarar la guerra en nombre de Mxico (con
la aprobacin del Congreso de la Unin) y dispone del Ejrcito, de la Armada y de la
Fuerza Area Nacionales (CPEUM, artculo 89, bases VI y VIII). Adems, es el
encargado de nombrar a los siguientes funcionarios (CPEUM, artculo 89, bases II y
IV):
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Para que los partidos polticos tengan derecho a diputados de RP deben registrar
candidatos por el principio de MR en por lo menos 200 de los distritos uninominales
y obtener como mnimo 3% de la votacin emitida (CPEUM, artculo 54, bases I y II).
Los partidos no pueden tener ms de 300 diputados por ambos principios (MR y RP).
Ningn partido puede tener un porcentaje de diputados por ambos principios que
represente un porcentaje mayor al 8% de la votacin nacional emitida a su favor.
Sin embargo, este ltimo lmite no aplica al partido que, debido a sus triunfos en los
distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules mayor a la suma de su
porcentaje de votacin ms ocho puntos, (CPEUM, artculo 54, base V). Esto quiere
decir que es posible que haya partidos que estn sobrerrepresentados en la Cmara
solo por sus triunfos en distritos de MR, los cuales son irrevocables por haberse
obtenido por voto directo, pero en este caso se les prohbe participar en la
asignacin de escaos por el principio de RP, para evitar todava una mayor
sobrerrepresentacin.
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Para acceder a la distribucin de escaos por el principio de RP, los partidos deben
obtener por lo menos el 3% de la votacin vlida emitida, como sucede con los
diputados, pero a diferencia de estos, no existen lmites a la sobrerrepresentacin
(LEGIPE, artculo 21).
Fuente: Elaboracin propia con base en CPEUM, artculos 51, 52, 56, 80 y 83
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[5] Cabe mencionar que el derecho de iniciar leyes no es exclusivo de los diputados y senadores del
Congreso de la Unin, sino que tambin pueden ser propuestas por el presidente de la Repblica, las
legislaturas de los estados y los ciudadanos mediante una iniciativa ciudadana (CPEUM, artculo 71).
+
En las entidades federativas el Poder Ejecutivo recae en el gobernador o, en el caso
de la Ciudad de Mxico, en el jefe de gobierno. En la Constitucin federal
nicamente se seala que los gobernadores estn obligados a publicar y hacer
cumplir las leyes federales (CPEUM, artculo 120), por lo que el resto de sus
facultades y obligaciones se establecen en cada legislacin local.
Adems, en cada entidad existe un Congreso local que ejerce el Poder Legislativo.
Estos congresos pueden promulgar leyes que solo tienen efecto dentro de la
entidad, adems de aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la entidad
(CPEUM, artculos 116, base II, 121, base I, y 122). El tamao de este rgano
legislativo es proporcional al nmero de habitantes y no puede ser menor a siete
diputados, en los estados cuya poblacin no llega a 400 mil habitantes; a nueve, en
aquellos cuya poblacin excede de este nmero y no llegue a 800 mil habitantes; y a
11 en los estados cuya poblacin es superior a 800 mil habitantes (CPEUM, artculo
116, base II). Actualmente, el Congreso local ms chico es el de Baja California Sur
con 21 integrantes y el ms grande es el del Estado de Mxico con 75 integrantes,
como se muestra en la siguiente ilustracin.
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Para elegir a los diputados locales, los estados tienen que emplear un sistema
electoral mixto, segn los principios de MR y de RP (CPEUM, artculo 116, base II). La
proporcin entre estos principios debe ser idealmente de 60-40, predominando el
sistema mayoritario, como sucede con el Congreso federal (Acciones de
Inconstitucionalidad 7/97, 37/2001, 3/2002, 15/2003, 41/2008, 10/2009 y 21/2009).
[6]
Las entidades federativas tienen libertad para configurar la legislacin que regula
sus sistemas electorales, salvo el respeto a las proporciones y a la aplicacin de las
nuevas reglas introducidas por la reforma constitucional de 2014, que son (CPEUM,
artculo 116, base II):
Estas reglas no solo previenen la dominacin del congreso local que eventualmente
pueda tener el partido dominante, sino tambin garantizan que los partidos de
oposicin tengan una posibilidad real de ser representados por diputados locales.
De acuerdo con la Constitucin federal, los diputados locales pueden ser electos
hasta por cuatro periodos consecutivos (CPEUM, artculo 116, base II), aunque cada
entidad define las condiciones para ello.
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[6] Cabe sealar que en la prctica hay gran variedad en la proporcin de diputados locales electos por
el principio de RP, siendo el porcentaje ms bajo 23.8% en Baja California Sur y el ms alto 48.7% en
Jalisco (Gilas et al. 2016, 198).
+
En los municipios el titular del Poder Ejecutivo es el presidente municipal o, en el
caso de las delegaciones de la Ciudad de Mxico, el jefe delegacional.[8] El
presidente municipal es el encargado de ejecutar las determinaciones del
ayuntamiento y el responsable del buen funcionamiento de la administracin
pblica municipal (INAFED 2012, 12). Algunas de sus facultades son (CPEUM,
artculo 115, base VII; Tecnolgico de Monterrey, 2-3):
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El ayuntamiento es elegido por un sistema electoral mixto, aunque los criterios que
se utilizan para la integracin de la representacin poltica y la eleccin de los
ayuntamientos son muy diversos (Hurtado y Macedonio 2012, 17). Generalmente,
los ciudadanos votan por una planilla integrada por un candidato a presidente
municipal, uno o varios sndicos y varios regidores. La planilla que obtiene ms
votos resulta electa, segn el principio de mayora relativa. Asimismo, se eligen
regidores por el principio de RP, aunque no existe una disposicin constitucional
expresa sobre cmo, ni en qu proporcin se debe incorporar este principio
(CPEUM, artculo 115, base VIII). Ya que el marco normativo tampoco establece
lmites de sobrerrepresentacin a nivel municipal y que varios estados permiten que
el partido triunfador por MR participe en la asignacin de escaos de RP, el
presidente municipal siempre tiene mayora simple o absoluta de regidores de su
partido en el cabildo (Hurtado y Macedonio 2012, 15 y 21-22). Sin embargo, en aras
de garantizar la representatividad de los ayuntamientos, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) ha determinado que los lineamientos
constitucionales de sobre y subrepresentacin tambin aplican para la asignacin de
regidores por el principio de representacin proporcional (Jurisprudencia 47/2016.
REPRESENTACIN PROPORCIONAL. LOS LMITES A LA SOBRE Y
SUBREPRESENTACIN SON APLICABLES EN LA INTEGRACIN DE LOS
AYUNTAMIENTOS).
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enero de 2016, se dispuso que el Distrito Federal se convertira en una entidad federativa denominada
Ciudad de Mxico, por lo que las delegaciones se convertirn en alcaldas y la denominacin del titular
del Poder Ejecutivo cambiar (DOF 2016).
[10] Las excepciones son Coahuila, Hidalgo y Oaxaca. En Coahuila e Hidalgo duran cuatro aos en su
encargo, mientras que en Oaxaca las comunidades indgenas determinan la duracin de su encargo, sin
poder exceder de tres aos (INAFED 2012, 12).
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Fin de la unidad
Has llegado al trmino del material de estudio de esta unidad!
Ahora podrs realizar los ejercicios de evaluacin de la unidad. Los ejercicios de evaluacin
tienenun valor mximo de 10 puntos, yconsisten en preguntas de opcin mltiple, verdadero-
falso y relacin de columnas sobre los contenidos abordados en la unidad, donde debers elegir
la respuesta correcta. Tendrs un intento para contestar los ejercicios y contars con un
tiempo mximo de 1 hora.
Ejercicios
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