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Julio Gamero Requena*

259
Comentarios al Decreto Legislativo
1086, Ley de Promocin de la Compe-
titividad, Formalizacin y Desarrollo de
la Micro y Pequea Empresa y del Ac-
ceso al Empleo Decente

Introduccin
Para los gremios de la micro empresa y para las diversas instituciones que constituyen el soporte real en el tra-
bajo de promocin de dicho sector, el debate generado alrededor de diversas iniciativas legislativas tendientes
a mejorar la Ley 28015 ha dejado una sensacin de frustracin al expedirse el Decreto Legislativo 1086.
Si bien se reconoce que el nfasis que puso la Ley 28015, en materia de formalizacin, constitua una accin
pertinente para el ordenamiento inicial del sector, en la actualidad resultaba un consenso la necesidad de
poner el acento en los mecanismos tendientes a fortalecer el crecimiento y la competitividad de dicho sector.
Esto, como es de suponer, supona un viraje de las polticas pblicas hacia unas de corte claramente sectorial,
con instrumentos especficos de cara al mercado- y con un presupuesto muy superior al que, tradicional-
mente, se le ha asignado a este sector.
Sin embargo, como se sealar en el siguiente documento, el Decreto Legislativo 1086 no alcanza a incor-
porar ningn mecanismo efectivamente promotor para el desarrollo competitivo de este sector. Salvo un
potencial cofinanciamiento de la seguridad social (salud y pensiones) para el conductor y los trabajadores, la
dacin de esta norma se convirti en el medio para extender el alcance del Rgimen Laboral Especial (RLE)
ms all del mbito de la microempresa (de 2 a 9 trabajadores). Por accin de dicho Decreto, a las empresas

* Ex viceministro de trabajo,
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de 10 hasta 100 trabajadores se les aplicar el referi- (FIDECOM), a travs de los fondos concursa-
do RLE. En la prctica, esto constituye una reforma bles.
laboral1, ya que 4 de cada 5 asalariados privados
- Seala que COFIDE crear y administrar un
estar, ahora, bajo la cobertura de dicha normal y
Fondo para el financiamiento del descuento de
slo un 20% (ENAHO, 2007) seguir adscrito al r-
facturas (factoring).
gimen laboral comn.
Si bien en dicho Decreto se menciona, en el Artculo
1. Relevamiento de los aspectos 36, la creacin de grupo de trabajo interinstitucional
para el monitoreo y la actualizacin del conocimien-
ms significativos del Decreto
to sobre las mejores practicas en materia de poltica
Legislativo 1086 para las MYPE, lo cual puede parecer una accin
Si bien el mismo se ha presentado como muy favo- relevante. Dicha funcin puede ser ejecutada en el
rable para la microempresa, en la prctica su mbito seno del CODEMYPE reforzando, as, la institucio-
de referencia ms sustantivo es el sector de la, ahora, nalidad vigente.
llamada pequea empresa, la misma que sufriera una En materia laboral, se sealan los cambios ms im-
alteracin en su concepto. Por obra de la referida portantes, que se detallarn en el punto correspon-
norma se extendi en su alcance de 49 (que era el diente.
lmite fijado en la 28015) a 100 trabajadores.
1.2 Sobre el Rgimen Laboral Espe-
1.1 Cambios en la definicin de pe- cial (RLE)
quea empresa
- La Ley 28015 estableca un RLE aplicable ex-
- Antes: de 1 a 50 trabajadores y ventas anuales
clusivamente a la Microempresa. El Decreto Le-
hasta 850 UITs; ahora: de 1 a 100 trabajadores
gislativo 1086 ampla el mencionado rgimen a
y ventas anuales hasta 1700 UITs. Cada 2 aos
los trabajadores de la Pequea Empresa.
el MEF en base a las variaciones acumuladas del
260 PBI nominal actualizar el monto mximo de - La Ley 28015 estableca que el RLE tendra ca-
1,700 UITs. rcter temporal (5 aos). El Decreto Legislativo
precisa que este ser de carcter permanente.
- Cabe precisar que los criterios para determinar
cuando estamos frente a una micro empresa no - Slo para el caso de Microempresas, y con pre-
han sido variados. vio acuerdo del Consejo Nacional de Trabajo,
podr establecerse una remuneracin mensual
- Slo 1,700 empresas en el Per (Per Report,
menor al salario mnimo.
2007) tienen ingresos superiores a USD 2 millo-
nes (aproximadamente 1,700 UIT). - La indemnizacin por despido injustificado pasa
a 3 meses (como mximo) en la microempresa
Es la pequea empresa quien, por su insercin ms (antes era 6 meses) y a 4 meses (como mximo)
dinmica en el mercado, tendr ms ventajas con las para la pequea empresa (antes era 12 meses).
siguientes disposiciones sealadas en dicho Decreto,
que:
1.3 Otros cambios del Decreto Legis-
- Reestablece la exoneracin del 70% a nivel na- lativo 1086
cional de los derechos de pago previstos en el
- La incorporacin de modificaciones a los siste-
TUPA del MTPE.
mas de ahorro previsional: Fondo de Pensiones
- Reduce en 40% el impuesto a la renta (RER). Sociales (FPS) e incorporacin de los bancos a la
- Incorpora el mecanismo de la Depreciacin ace- captacin de fondos de pensiones. Este aspecto,
lerada en tres aos. Su vigencia ser de tres aos de concretarse, en la prctica supondra una re-
a partir del 2009. forma en el sistema de pensiones.

- Incorpora la nocin de Cesin de derechos de - En el caso del seguro mdico, se le estara adi-
acreedor a entidades financieras del Estado, en cionando ms exigencias al SIS al incorporarse
las contrataciones pblicas. a los conductores y trabajadores de la microem-
presa (junto con sus dependientes) en su mbito
- Permite que la microempresa acceda al Fondo de
de cobertura.
Investigacin y Desarrollo para la Competitividad

1 Cabe sealar que en su ltima entrevista para el diario El Comercio, el anterior Ministro de Economa calific a dicha ley como la reforma laboral ms importante. Ver
al respecto http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-07-13/la-reforma-laboral-mas-importante.html
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2. Anlisis de la consistencia del MTPE, para el ao 2006 la remuneracin pro-


aspecto promocional de di- medio de los asalariados en las empresas de 10 a
50 trabajadores era de S/. 756 y el porcentaje de
cha norma2
trabajadores asalariados con ingresos menores
Como parte del conjunto de decretos legislativos a la RMV ascenda al 40.5%. Resulta evidente
(DL) expedidos, supuestamente, para ir adecuando que los promedios remunerativos de los trabaja-
la institucionalidad del pas a los retos que supone dores asalariados en las empresas con ms de 50
la puesta en vigencia del TLC con EEUU, apareci trabajadores son mayores. Las diferencias con
el Decreto Legislativo 1086. Este decreto, al decir los ingresos de los trabajadores de las empresas
de sus autores, es el instrumento sustantivo para la que cuentan con 1 a 9 trabajadores son elocuen-
formalizacin de la microempresa y el acceso pro- tes pues aqu el promedio salarial es de S/. 459
gresivo a derechos laborales de los trabajadores de y el porcentaje de trabajadores asalariados con
dicho sector. ingresos menores a la RMV es de 64,9%.
Sin embargo, una serie de informacin estadstica - Hasta antes del estallido de la crisis econmica
parece dar cuenta de que un importante nmero de internacional, el crecimiento del empleo formal
empresas, que por efectos de dicha norma aparecen en empresas con ms de 10 trabajadores mos-
aptas para ser incluidas en el RLE, no requeriran de traba tasas bastante importantes tales que ab-
medidas especficas promocinales que impliquen un sorban la oferta de trabajo regular y por ello
trato normativo diferenciado: el nmero de trabajadores en la microempresa
- Los niveles de trabajo no registrado trabaja- no slo no creci sino que empez a disminuir
dores sin contrato alguno- son extremadamen- (INEI, diversos IEM 2008). Si bien, coyuntu-
te alarmantes slo en empresas con menos de ralmente, esta situacin se estara revirtiendo,
10 trabajadores, pero las empresas con ms de el comportamiento descrito podra indicar lo
10 trabajadores presentan niveles similares y innecesario de la fijacin de medidas promocio-
menores de trabajo no registrado3. Ello indica nales especficas que suponen segmentacin del
que si bien parecera necesario adoptar medidas mercado laboral.
261
especiales para fomentar el registro en planillas
Adicionalmente, cabe agregar que la implemen-
en las empresas en las que el problema es grave
tacin del nuevo RLE de carcter excepcional
(empresas de 1 a 9 trabajadores), ests medidas
podra abarcar a ms de 1300,00 trabajadores, lo
no resultaran necesarias en empresas de 10 a
que implica que en trminos reales 4 de cada 5 tra-
99 trabajadores, cuyos problemas de trabajo re-
bajadores podrn verse alcanzados por las normas
gistrado son cuantitativamente menores a las de
de excepcin. Adems, segn Per Report (2007)
la MYPE y similares a los de la mediana y gran
solo 1,700 empresas en el Per estaran excluidas
empresa4.
del rgimen especial y excepcional debido a que tie-
- Cosa muy similar ocurrira con la proteccin so- nen ingresos superiores a USD 2 millones (monto
cial. El nivel de afiliacin en las empresas de 1 a aproximado de 1,700 UIT). Lo anotado parece in-
9 trabajadores es de 9,8% a un seguro de salud dicar que la Ley de la MYPE, Decreto Legislativo
y 12,0 % a un rgimen de pensiones, en tan- 1086, constituye en los hechos una reforma de la
to que en las empresas de 10 a 49 trabajadores legislacin laboral para la gran mayora de trabaja-
superan el 32% y en las empresas de 50 a ms dores y empresas y no una norma de excepcin con
trabajadores supera el 68%. La informacin carcter promocional.
oficial disponible indicara que la extensin del Como remarca E. Balbn, Bajo una perspectiva
RLE resultara excesiva en comparacin con el jurdica, los datos anotados podran tener incidencia
problema que se pretende afrontar. en la aplicacin del test de igualdad ya, que indica-
- Los niveles salariales promedio en las unidades ran que, al menos, el rgimen promocional no resul-
empresariales de 10 o ms trabajadores superan tara necesario, ni proporcionado para todos o parte
el monto de la RMV. Segn datos del propio de los trabajadores de la pequea empresa.

2 Parte sustantiva de esta parte del documento tiene como referencia un documento ad hoc, elaborado por el Dr. Edgardo Balbn.
3 Segn cifras preliminares del MTPE para el ao 2006, en las empresas de 1 a 5 trabajadores los sin contrato representan el 94,7% en las empresas 5 a 9 trabajado-
res el 87,8% y en las empresas de 10 a 19 trabajadores el 75,7%. En cambio, en empresas de 20 a 49 trabajadores solo representan el 46,5% y en empresas con ms
50 trabajadores el 21,9%. Slo el nmero de trabajadores sin contrato en las empresas de 1 a 9 trabajadores llega a casi 2 millones, en tanto que en las empresas de
10 a ms trabajadores (incluida la mediana y gran empresa) supera los 900 mil. Obsrvese adems que el nmero de trabajadores sin contrato en las empresas de
50 a ms trabajadores es incluso mayor que el nmero de trabajadores en la misma situacin en las empresas de 20 a 49 trabajadores, aunque menor que el nmero
de trabajadores sin contrato en empresas de 10 a 19 trabajadores (Cifras preliminares PEEL- MTPE- 2006).
4 Seala el TC que el trabajo no declarado es un grave problema que con la instauracin de algunos de estos regmenes especiales, especialmente se ha pretendido
superar (fundamento 57 de la STC recada en el expediente 007-2006PI/TC).
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3. Los cambios en el Rgimen La- los adscritos a dicho RLE. El DL 1086 establece
boral Especial una condicin de carcter permanente al mis-
mo. Dicha modificacin lo nico que genera es
La ley bajo anlisis tiene detrs suyo un diagnsti- una perpetuacin de la segmentacin del mer-
co inadecuado de la realidad de la microempresa, cado de trabajo, que no se resuelve por la va
simple y anclado en una deformacin legalista de un normativa6.
tema que, por esencia, es de ndole econmico em-
- La segunda de ellas se vincula con la extensin
presarial y que la experiencia de las polticas de pro-
del RLE a los trabajadores de la pequea empre-
mocin de otros pases de la regin lo incorporan.
sa, que por efectos de dicho DL ahora incorpora
As, para dicho DL, la no formalizacin de dichas
a las empresas de hasta 100 trabajadores, cuan-
unidades empresariales obedece, esencialmente, a un
do hasta hace poco slo comprenda hasta las
asunto de elevados costos laborales y, por ello, la
de 50. Por efectos de dicha modificatoria, como
propuesta de poltica no es otra que la que ya existe
se ha sealado en el punto anterior, poco ms
desde la poca de la 28015 (2002).
de 1,3 millones de puestos de trabajo acabarn
En ese sentido, el DL 1086 lejos de innovar en ma- degradndose en sus condiciones laborales (Ver
teria de promocin de la microempresa no hace sino el Cuadro 1).
continuar por la senda de la ley precedente. Es por
ello que lo ms contraproducente, en trminos de El RLE, en la prctica, al acabar incluyendo al 80%
mejoramiento de la distribucin del ingreso y de la de los asalariados privados se convertir en el rgi-
promocin de la generacin de empleo adecuado, ha men general de trabajo: es la concrecin de la re-
sido la profundizacin del rgimen laboral especial forma laboral iniciada en la primera mitad de los
(RLE) que consagr la 280155. noventa. Lamentablemente, la continuidad de las
polticas no tiene en esta profundizacin de la refe-
Esta situacin resulta explicada por 2 vas: rida norma su mejor ejemplo de sostenibilidad de las
- La primera de ellas se deriva del levantamiento polticas pblicas.
de la condicin de transitoriedad por 5 aos- a
262
Cuadro 1
Puestos de trabajo que se incorporan al RLE, por efecto del DL 1086

Trabajadores del sector privado (ocupacin principal)

Tipo de desempeo en la Trabajador Entre 2 y 9 Entre 10 y 49 Entre 50 y 100 Ms de 100


Total
ocupacin primaria independiente trabajadores trabajadores trabajadores trabajadores
Empleador o patrono - 787.796 52.962 2.378 993 844.128
Trabajador independiente 2.777.029 2.464.1.01 5.806 119 - 5.247.055
Empleado - 698.139 476.833 200.948 528.085 1.904.005
Obrero - 1.491.694 531.013 154.531 384.276 2.561.514
Trabajador Familiar no Re - 2.209.590 33.019 - - 2.242.609
Trabajador del hogar 413.626 112.848 - - - 526.474
Otro - 52.904 791 - - 53.695
Total 3.190.655 7.817.072 1.100.424 357.975 913.354 13.379.481
1.363.324

Fuente: ENAHO 2007

Es un hecho concreto que el DL 1086 slo incluye Aparentemente el MEF entiende que es optativo el
un aspecto a favor de los trabajadores de la micro- acceso a la cobertura social sealada. Si esto fuera
empresa: el cofinanciamiento del seguro mdico y as, los 800 millones de soles que seala el gobierno
del aporte previsional. Pero este asunto, que se ha costara este subsidio se quedara slo en el papel.
remarcado desde la esfera oficial, puede an sufrir Varios meses despus de la publicacin del regla-
un serio retroceso en la reglamentacin de la norma. mento correspondiente, an no se reglamenta ni el

5 El RLE incorpor un doble estndar de derechos laborales. As, para los trabajadores de la microempresa entendida de 2 a 9 trabajadores para la ley 28015- el costo
salarial anual se estableci a un 72% del correspondiente a los trabajadores del rgimen general debido a la supresin de las 2 gratificaciones, la CTS y la reduccin
de vacaciones a 15 das.
6 Diversos estudios sealan la presencia de segmentacin en nuestro mercado laboral (Gamero, 1997, Espino, 2001). La teora existente sobre el tema, distingue al
mercado laboral en dos segmentos: uno principal, central y otro perifrico, secundario. Dicho enfoque pone el nfasis en las caractersticas de las empresas. En
el sector secundario (informal), a diferencia del sector principal (formal), las empresas son de pequea escala, con presencia de mano de obra no calificada y que
operan con tecnologas menos modernas (Espino, 2001).
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acceso al SIS ni la operacin del llamado Fondo de Conviene recordar, por lo dems, que este beneficio
Pensiones Sociales (FPS). Este ltimo, particularmen- slo se activar si el empleo se formaliza, es decir si
te, en la prctica supone una reforma al actual sis- al trabajador de la MYPE se le incorpora en el RLE
tema privado de pensiones, ya que incorpora a los y se le empieza a pagar al menos el salario mnimo
bancos como posibles depositarios de dichos fondos, correspondiente. De acuerdo con el Cuadro 2, hacia
que tienen una configuracin y trato similar al de las el 2006, slo cerca de un tercio de los asalariados de
CIC de las AFP. las mypes estara recibiendo dicho salario.

Cuadro 2
Promedio de ingresos de los asalariados privados por tamao de empresa (2006)

263

Notas tcnicas:
- 1/ Incluye a los empleadores.
- 2/ Incluye a empleados y obreros
- 3/ Se obtuvo dividiendo la PEA ocupada entre el punto medio de cada intervalo de tamao.
- 4/ MTPE. Oficina de Estadstica e Informtica. Hoja de Resumen de Planilla 2006
- 5/ (En nuevos soles) Incluye a empleadores.
- 6/ Slo incluye a los empleados y obreros.
Fuente: INEI ENAHO Continua. IV Trimestre 2006. Resultados preliminares

Mientras que en la MYPE una mayora de traba- Si esto es as, como lo seala la evidencia emprica,
jadores no recibe el salario mnimo, en la pequea en razn de qu argumentacin se les degrada sus
empresa la realidad es muy distinta. Dos tercios de condiciones laborales al incorporarlos al RLE- a
trabajadores de dicho segmento s son pagados con quienes se encuentran en el segmento de empresas de
al menos el salario mnimo, es decir una mayora. hasta 100 trabajadores?
Ms an, en el segmento de 10 a 49 trabajadores,
La nica explicacin ira por el lado de pretender
ya haba en el 2002- un 60% de los trabajadores en
hacer competitiva a parte del sector empresarial
condiciones de formalidad, tal como se puede apre-
a travs del recorte de derechos laborales. Siendo as
ciar en el Cuadro 3.
la apuesta de la actual poltica gubernamental, no
cabra duda de que estara optando por la forma me-
nos moderna de promover la competitividad.
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Cuadro 3
Per: PEA ocupada en MYPE segn grado de formalidad 2002

(En valores absolutos y porcentajes)

MICROEMPRESA PEQUEA EMPRESA MYPE


(de 2 a 9 trabajadores) (de10 a 49 trabajadores) (de 2 a 49 trabajadores)
ABSOLUTO % ABSOLUTO % ABSOLUTO %
(millones) (millones) (millones)
FORMAL 0.5 7.9% 0.5 60% 1.0 13.8%
INFORMAL 5.8 92.1% 0.3 40% 6.2 86.2 %
TOTAL 6.3 100 .0 % 0.8 100% 7.2 100.0%

Fuente: Lvano de Rossi, 2005, en base a: ENAHO-INEI 2002, informacin procesada por el MTPE, PEEL

Se sabe, por el contrario, que la apuesta inteligente va por el lado opuesto: se trata de incentivar el aumento
de la productividad y la innovacin, para lo cual la capacitacin del trabajador y la asistencia tcnica a la
micro y pequea empresa son las herramientas bsicas. Pero como esto le significara al Estado peruano
mucho ms de los 15 millones de soles que le dedic en el 2006 (ver el Cuadro 4), prefiere concentrar los
incentivos en el recorte de los derechos laborales.

Cuadro 4
Presupuesto asignado para promocin de las mypes, miles de soles (2006)

Nro Institucin/Programa SECTOR Servicios Ao Presupuesto


Constitucin de Empresas, Capacitacin,
1 MiEmpresa MTPE 2,006 3,000
Bonos de Capacitacin y AT

PROFECE Mujeres Empren- Capacitacin Asistencia Tcnica y articula-


2 MTPE 2,006 250
dedoras cin de la oferta laboral femenina.
264 PROMPYME Centro de
Compras Estatales y articulacin comer-
3 Promocin de la Pequea y MTPE 2,006 5,603
cial con empresas privadas
Micro Empresa
Prompex Comisin para la Ferias y misiones internacionales, aseso-
4 MINCETUR 2,006 5,992
Promocin de Exportaciones ra, capacitacin Asistencia Tcnica

Capacitacin Asistencia Tcnica e Inno-


RED CITES Red de Centros
5 PRODUCE vacin Tecnolgica en: Calzado, Madera, 2,006 n.d
de Innovacin Tecnolgica
Confecciones, vitivincola

Total 14,845

Fuente: MTPE

La incorporacin de regmenes laborales especiales como incentivos para dinamizar un sector como el de
la microempresa tiene un enfoque meramente normativo. El problema real es un asunto de productividad y
de generacin de suficiente excedente econmico, que se vincula no slo con el bajo nivel de capital fsico de
dichas unidades productivas sino, particularmente, por la presencia de capital humano de baja calificacin
absoluta. Apenas 7,7% de la fuerza laboral que participa de sus actividades cuenta con estudios superiores
a la secundaria. La pervivencia de mano de obra con baja calificacin en este sector, al final ser la principal
restriccin al mejoramiento de su productividad.
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Cuadro 5

CUADRO COMPARATIVO DE REGIMENES LABORALES

REFERENCIA GENERAL MICROEMPRESA PEQUEA EMPRESA

Conductor y trabajador que labora en la Conductor y trabajador que


Empleadores y trabajadores microempresa, adems de microempresas labora en las pequeas
MBITO no comprendidos en otros del sector agrario (Ley 27360) y trabajadores empresas. Excluidos: bares
regmenes laborales de juntas de propietarios. Excluidos: bares, discotecas, juegos de azar y
discotecas, juegos de azar y rubros afines rubros afines

S/. 550 CNTPE puede aprobar remuneracin


REMUNERACIN S/. 550 S/. 550
menor

ASIGNACIN FAMILIAR 10% de la RMV por hijos. No No

Aplicable a las pequeas


PARTICIPACIN EN LAS Aplicable a empresas con
No empresas con ms de 20
UTILIDADES ms de 20 trabajadores.
trabajadores.

Equivalente a 1 remunera- Equivale a 15 remuneracio-


cin mensual por cada ao. nes diarias por cada ao.
CTS No tiene tope. Fracciones No Tope de 90 remuneraciones
se pagan en dozavos y diarias. Fracciones en
treintavos dozavos y treintavos

1 remuneracin mensual 1/2 remuneracin mensual


GRATIFICACIONES No
(RM) en julio y diciembre (RM) en julio y diciembre

1 1/2 remuneracin mensual 20 remuneraciones diarias


10 remuneraciones diarias por ao, con
DESPIDO ARBITRARIO O por ao Tope 12 remune- por ao, con un mximo de
un mximo de 90 remuneraciones diarias.
INJUSTIFICADO raciones Fracciones en 120 remuneraciones diarias.
dozavos y treintavos
Fracciones en dozavos
Fracciones en dozavos. 265

SOBRETASA NOCTURNA RMV + 35% No se aplica si es habitual No se aplica si es habitual

VACACIONES 30 das 15 das 15 das

Para trabajadores con 04


SEGURO DE VIDA No S
aos de servicios

SIS: Conductor y trabajador son afiliados


al componente semi -subsidiado. Listado
ESSALUD. Afiliacin obliga- Conductor y trabajador son
priorizado de intervenciones sanitarias. Em-
SEGURO EN SALUD toria. Aporte 9% a cargo del asegurados regulares de
pleador aporta la mitad y el Estado un monto
empleador ESSALUD
igual. ESSALUD: Acceden como asegurados
regulares sin subsidio estatal.

SEGURO COMPLEMENTARIO
Porcentaje adicional varia-
DE TRABAJO DE RIESGO SIS: No previsto ESSALUD: Si Si aplica el SCTR
ble segn actividad.
(SCTR)

Conductor y trabajador son afiliados al siste-


Afiliacin obligatoria al SPP ma de pensiones sociales. No comprende a Conductor y trabajador se
o SNP. Aporte del 13% los sujetos a otros regmenes previsionales. afilian al SPP o SNP. La
PENSIONES
en promedio, a cargo del Aporte de trabajador: hasta un mximo del afiliacin del trabajador es
trabajador 4% de la RMV. Aporte Estado: monto igual. obligatoria.
Sistema de Cuenta individual del afiliado.
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Cuadro 6
Costos laborales de los regmenes de trabajo

Fuente: Ley 28015, D Legislativo 1086


Elaboracin. Propia

4. Una comparacin con las po- complejo debido a la exigua suma de presupues-
lticas de promocin de la mi- to para dicho sector, lo que ha redundado en
la inexistencia por defecto- de un seguimiento
266 cro-empresa de pases de la ad hoc a los resultados e impactos de polticas
regin7 sectoriales9.
Respecto de las polticas que se vienen aplicando en c. En el caso de las polticas vinculadas con la de-
la regin, en la orientacin de la promocin de la mi- manda laboral, las omisiones, en el campo de los
croempresa, las acciones emprendidas por el Estado servicios financieros, se vinculan con la ausencia
peruano tienen las siguientes caractersticas: de Fondos de garanta10 que respalden el acceso
al crdito de las microempresas y con la disposi-
a. En general guarda muchas semejanzas, parti-
cin de capitales de riesgo para el inicio de nue-
cularmente en las polticas concentradas en la
demanda y en la oferta laboral (Ver la Tabla vos negocios. La ausencia de un sistema de inno-
correspondiente8), aunque presentan omisio- vacin nacional aparecera como una carencia de
nes importantes que, en todo caso, evidencian parte de las polticas locales y que se vincula con
la ausencia de polticas sectoriales o polticas el nfasis que en otros pases se estara dando
especficas que, usualmente, tienen visibilidad a la incorporacin de polticas econmicas que
presupuestaria. privilegien la generacin de mayor valor agrega-
do en la economa como el medio principal para
b. Entre las omisiones de las polticas vinculadas
la demanda de mayor trabajo formal.
con la oferta laboral aparece la ausencia de un
crdito tributario contra la generacin de em- En el caso de un sistema de compras estatales, que
pleo para PEA de ms de un ao en situacin aparece como poltica en otros pases, cabe recordar
de desempleo. En el Per, a mediados de los que en el Per fue una poltica que se sigui a
ochenta se implement el CERTEM (certificado comienzos de los noventa y que tuvo xitos en ese
de reintegro tributario contra la generacin de momento, en trminos de favorecer la asociatividad,
empleo permanente), que no tuvo mucho xito. las articulaciones entre microempresas y, por esa
Un esquema similar para la promocin de em- va, se observ mejoras en la productividad de
pleo adecuado en la microempresa resulta muy dichas unidades econmicas.

7 A partir de comparaciones con las polticas de promocin de la microempresa de: Chile, Argentina, Uruguay, Colombia
8 En color negro, aparecen las polticas/ programas que se vienen implementando en el pas a semejanza de las polticas de los pases de la regin. En color rojo
aparecen las polticas que no se vienen siguiendo y en color plomo, aquellas que iran en la lnea de las orientaciones regionales.
9 En realidad, en el Estado peruano, an no hay consenso sobre la necesidad de implementar polticas sectoriales. Hay una renuencia ideolgica a su diseo.
10 Aunque el DL 1086 habla de este tema y el reciente Programa de Estmulo Econmico, tambin. Sin embargo, su implementacin sera viable en el sector de la
pequea empresa mejor constituida.
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Recientemente, como parte del Plan de Estmulo progresividad en los derechos laborales la es-
Econmico (de respuesta a la crisis desatada en calera ascendente- planteamiento formulado
el segundo semestre del 2008) se est ponien- en el 2007 por el MTPE, podra encontrar ah
do en marcha un tmido programa de compras un referente regional. Igualmente, el rgimen
estatales por un monto de S/ 150 millones. El laboral especial puesto en la ley 28015 podra
asunto es que se estara asumiendo como una estar catalogado en dicha orientacin pero, en
accin puntual, de respuesta a la crisis, pero no absoluto lo regulado por el DL 1086 (2008),
como parte de una poltica sostenida de promo- ya que en este ltimo el rgimen laboral tran-
cin a la MYPE. sitorio -pensado en 5 aos- se ha definido de
carcter permanente. Esto no hace sino pro-
d. Donde ms diferencias se aprecia, entre el con-
fundizar la segmentacin del mercado laboral
solidado regional y las polticas locales, es en
y consagrara una condicin de trabajadores de
el campo de la concepcin, diseo e implemen-
segunda.
tacin de las polticas econmicas, reconocien-
do que las experiencias revisadas comparten la Junto con la necesidad de un mayor enforcement
necesidad de mantener el equilibrio macroeco- de la autoridad de trabajo -lo que supone un re-
nmico como una condicin necesaria para el forzamiento en la funcin inspectiva del MTPE:
crecimiento sostenido. mayor pliego presupuestario, incremento en el
nmero de inspectores con ms atri-
En los otros pases, hay un sea-
lamiento muy explcito hacia la
En el caso de las buciones; cambios normativos para
necesidad de adoptar polticas polticas vincula- que las sanciones cumplan su fin
disuasivo; revalorizacin del
sectoriales con una orienta- das con la demanda cumplimiento de las normas,
cin muy clara a favor de
la microempresa, en la laboral, las omisiones, en etc.- la realidad de la econo-
ma de la microempresa,
promocin de sus esla- el campo de los servicios finan- mayormente informal, y
bonamientos y con una
apuesta por la innova- cieros, se vinculan con la ausen- de la concentracin ma-
yoritaria de los empleos
cin lo cual supone la im- cia de Fondos de garanta informales en dicho sector
267
plementacin deliberada de
acciones a favor de la produc- que respalden el acceso obligan a buscar polticas in-
clusivas, de cobertura social y
tividad de ese segmento empre- al crdito de las mi- pensionaria que no supongan ne-
sarial.
croempresas.... cesariamente la condicin laboral
En el caso del Per, un avance en esa para el acceso a ellas.
orientacin es la adopcin por consenso
El DL 1086, incorpora el criterio de cofinancia-
de los lineamientos de poltica para un aumento
miento estatal para la cobertura del seguro de
de la productividad, generados en el seno de una
salud y de pensiones (FPS). Sin embargo, a seis
comisin tripartita de Productividad por encargo
meses de su promulgacin, an no se expiden
del pleno del Consejo Nacional de Trabajo11. Pero
los reglamentos correspondientes. Ello coloca
que, a la fecha, no son asumidos como tales.
en una situacin de limbo a las microempre-
e. En el caso de las polticas vinculadas con el mar- sas y trabajadores de las microempresas.
co regulatorio, todas las experiencias ponen el
En el caso de las economas escandinavas, por
acento en la necesidad de una mayor fiscaliza-
ejemplo, la condicin de ciudadano/a es la que
cin de parte de la autoridad laboral. Incluso,
permite el acceso a los sistemas de seguridad so-
hay algunos pases que sealan la necesidad de
cial y de pensiones, a diferencia de las socieda-
colocar a la inspeccin del trabajo como poltica des de Europa central, que median dicho acceso
de Estado (caso argentino, por ejemplo). a la contratacin en la planilla y de las socieda-
Asimismo, reconociendo las restricciones eco- des anglosajonas, que dejan en la solucin indi-
nmicas de parte de un segmento empresarial, vidual el acceso a dichas coberturas.
la microempresa ms especficamente, otras Al respecto el BID, ha acuado un nuevo con-
experiencias sealan la inclusin de polticas cepto, el del universalismo bsico, que va en la
de tolerancia permisividad, progresividad, direccin de recuperar cierta condicin ciudada-
regmenes especiales transitorios- pero sin que na para el acceso a seguros de salud y pensiones
esto suponga una abdicacin en los derechos sin que ello signifique alterar el equilibrio ma-
fundamentales del trabajo. La denominada croeconmico fundamental.

11 Ver documento al respecto en www.mintra.gob.pe en el acpite correspondiente al Consejo Nacional del Trabajo.
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Tabla 1
Polticas regionales implementadas para la promocin de la microempresa Comparacin con el Per

Polticas concen-
Resumen de las experiencias regionales En el Per
tradas en:

Polticas para mejorar la capacitacin de la fuerza laboral:


Polticas para mejorar la capacitacin de la fuerza laboral:
i) Modernizar y actualizar la oferta pblica y privada de
i) APROLAB
capacitacin y en entrenamiento de recursos humanos
ii) PROJOVEN
ii) Formacin tcnica para el trabajo
iii) Direccin de Empleo
Oferta Laboral iii) Programas de reinsercin laboral
iv) MIEMPRESA
iv) Fortalecimiento de sistemas de capacitacin formal para
asalariados y mypes Crdito tributario a la empresa que contrate mano de obra
desempleada en el ltimo ao. Se podra focalizar en la
Crdito tributario a la empresa que contrate mano de obra
microempresa y vincularla con estrategia de formalizain?
desempleada en el ltimo ao

Polticas vinculadas a servicios financieros


Polticas vinculadas a servicios financieros
i) Poner a disposicin fondos de capital de riesgo para
i) Poner a disposicin fondos de capital de riesgo para mypes
pymes
ii) Generar esquemas de Fondos de Garanta para minimizar
ii) Generar esquemas de Fondos de Garanta para
riesgo financiero (mypes)
minimizar riesgo financiero (mypes)
iii) Fortalecer acceso a crdito formal
iii) EDPYMES, CAJAS MUNICIPALES, RURALES
Polticas vinculadas con servicios de desarrollo empresarial
Polticas vinculadas con servicios de desarrollo empresa-
i) Fortalecimiento de capacidades empresariales rial
ii) Atencin en cadenas productivas, redes, apoyo a clusters
i) MIEMPRESA
mypes
ii) MIEMPRESA, CITTES
iii) Promover programas de expansin de mercados (para
iii) MIEMPRESA, PROMPEX
mypes)
Demanda Laboral iv) CITTES
iv) Facilitar el acceso a la tecnologa
Polticas vinculadas a la disminucin de costos de tran-
Polticas vinculadas a la disminucin de costos de transaccin
saccin
i) Ampliacin a pymes informales de las subvenciones estata-
i) Ampliacin a pymes de las subvenciones estatales
les (con cargo a formalizarse)
(con cargo a formalizarse)
268 ii) Sistema de Innovacin Nacional
ii) Sistema de Innovacin Nacional
iii) Impulsar los programas de compras nacionales/ estatales
iii) Impulsar los programas de compras nacionales/
iv) Mejorar la coordinacin entre el Gobierno Central y las
estatales
municipalidades
iv) Mejorar la coordinacin entre el Gobierno Central y las
v) Simplificacin de trmites y menores costos, para abrir y
municipalidades
cerrar empresas
v) TRAMIFACIL
vi) Sistema tributario ms amigable con las pymes
vi) RUS, MONOTRIBUTO
vii) Sistemas de intermediacin laboral: Bolsas de empleo
vii) Red Pblica de Empleo, DNEFP

Mantenimiento de estabilidad macroeconmica


Mantenimiento de estabilidad macroeconmica
Poltica econmica promotora de la competitividad (pro-
Poltica econmica promotora de la competitividad (productivi-
ductividad y pro mype)
dad y pro mype)
i) Crecimiento econmico con base en la competitividad
i) Crecimiento econmico con base en la competitividad de
de los sectores
Poltica econ- los sectores
ii) Poltica diferenciada, a favor de las mypes, para facilitar
mica ii) Poltica diferenciada, a favor de las mypes, para facilitar la
la generacin de redes o cadenas productivas
generacin de redes o cadenas productivas
iii) Incentivos a la innovacin y a la adaptacin tecnol-
iii) Incentivos a la innovacin y a la adaptacin tecnolgica
gica para promover la creacin de trabajos de mayor
para promover la creacin de trabajos de mayor calidad
calidad
iv) Crecimiento impulsado por la innovacin
iv) Crecimiento impulsado por la innovacin
Tipo de cambio competitivo
Tipo de cambio competitivo

Enforcement
i) La inspeccin del trabajo como poltica de Estado
ii) Fiscalizacin ms estricta del cdigo tributario y
Enforcement regulaciones: planilla electrnica
i) La inspeccin del trabajo como poltica de Estado iii) Tolerancia pero con aplicacin de piso de derechos
ii) Fiscalizacin ms estricta del cdigo tributario y regulacio- fundamentales del trabajo
nes: planilla electrnica
Rediseo de mecanismos de incentivo a la formalizacin
iii) Tolerancia pero con aplicacin de piso de derechos funda-
laboral de la microempresa
mentales del trabajo
Marco Regulatorio i) Avanzar hacia sistemas de proteccin que no
Rediseo de mecanismos de incentivo a la formalizacin descansen en la situacin laboral de los beneficiarios.
laboral de la microempresa Si se concreta el acceso al cofinanciamiento del SIS
i) Avanzar hacia sistemas de proteccin que no descansen y al FPS, se estara avanzando en una orientacin
en la situacin laboral de los beneficiarios progresiva.
ii) Nuevas formas de titularizacin ii) DL 1086, que consagra como permanente un rgimen
iii) Reconocimiento de contratos orales, etc. laboral con derechos degradados para trabajadores
de una microempresa que se ha hecho extensiva a
100 trabajadores
iii) Reconocimiento de contratos orales, etc.
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5. Conclusiones Preliminares cia con la importancia de este segmento empre-


sarial en tanto generador de empleo y, por ende,
- No queda duda de que el D Legislativo 1086 de medio sustantivo para la superacin de la
ha sido una ley para una pequea empresa pobreza, en cualquier estrategia seria.
redimensionada (para incorporar hasta 100 tra-
bajadores). Tanto el RLE, como el factoring y el Es por ello que cualquier poltica de promo-
eventual acceso a fondos de innovacin resultan cin efectiva de la MYPE tiene que disponer de
productos ms accesibles para dicho segmento. recursos necesarios para facilitar los diversos
La micro-empresa requiere fortalecer el capital servicios de desarrollo empresarial, necesarios
humano con el que cuenta, tanto a nivel del con- para elevar la productividad de dicho sector y
ductor como de los trabajadores. para acceder a mejores mercados. La MYPE tie-
ne que hacerse de un espacio en el presupuesto
- Ha abierto la posibilidad de incorporacin del de la Repblica. Los operadores de las polti-
sistema bancario a la administracin del deno- cas pblicas debieran entender, como lo sea-
minado Fondo de Pensiones Sociales (FPS). Esto la explcitamente P. Drucker, que las ventajas
supone una reforma del sistema previsional. competitivas se crean y, por ello, la necesidad de
- Por efectos de este Decreto, ahora, 4 de cada generarle ese entorno competitivo a este sector.
5 asalariados privados estn bajo la cobertura En general, las polticas que se vienen siguiendo
del RLE. Prcticamente ha devenido en la nueva en el Per guardan muchas semejanzas con las
Ley General de Trabajo. implementadas en otros pases de la regin, par-
- Se ha abierto la posibilidad de que el Estado in- ticularmente en las polticas concentradas en la
grese al cofinanciamiento de las coberturas so- demanda y en la oferta laboral aunque presentan
ciales para los trabajadores de la microempresa. 2 omisiones importantes: a) la ausencia de polti-
No queda claro si el gobierno est entendiendo cas sectoriales o polticas especficas que, usual-
que esto puede suponer una modificacin a la mente, tienen visibilidad presupuestaria y b) el
conceptualizacin de las polticas sociales an empleo de un rgimen laboral que discrimina a
vigentes. unos trabajadores de otros como un mecanismo
de promocin de la microempresa. En ello, en 269
- La rectora del MTPE en trminos de ordena- el pas a diferencia de otros, estara primando
miento de polticas de empleo, incluyendo la una visin espuria de la competitividad.
microempresa, ha quedado seriamente mellada.
Sin embargo, queda an la pregunta de cmo
Bibliografa
reforzar la institucionalidad existente.
- Sin embargo, dado que dicha ley no privilegia BalBin, Edgardo
el desarrollo competitivo de la microempresa Ayuda memoria, Anlisis de las implicancias
se destaca la ausencia de fondos explcitos para laborales del Decreto Legislativo N 1086, que
mejorar la competividad de la microempresa aprueba la Ley de Promocin de la Competitividad,
(recursos a aplicarse con los impuestos pagados, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea
140 millones, p.e.). En ese sentido est dejan- Empresa y del Acceso al Empleo Decente. Plades.
do de lado la necesidad de polticas especficas, Reunin de Trabajo 8 de julio, 2008.
necesarias, para la superacin del problema de
Decreto Legislativo 1086 2008 Normas legales,
fondo de este sector: su debilidad de generar su-
Diario El Peruano, 28 de junio.
ficiente excedente econmico.
espinO, Juanpedro. Dispersin salarial, capital
- Para el caso de las microempresas urbanas, que
humano y segmentacin laboral en Lima. Investiga-
tienen una dbil insercin en los mercados, el ciones Breves 13. Lima: Consorcio de Investigacin
Estado tiene que facilitar determinados pro- Econmica y Social, Pontificia Universidad Catlica
cesos que no estn en la agenda de la mano del Per - Departamento de Economa. 2001.
invisible. En el sector urbano a diferencia del
mbito ms rural, las polticas pblicas tendran gamerO requena, Julio. La reforma laboral y
un mayor impacto en el corto plazo, dependien- el mercado de trabajo de Lima Metropolitana. Bo-
do de los recursos disponibles y de la estrategia letn Opinin. CIES, En http://cies.org.pe/files/ES/
a seguir. Conviene recordar que incluyendo el bol33.pdf. 1998.
gasto corriente, tal como se muestra en el Cua- lvanO de rOssi, Cecilia. Elaboracin de esta-
dro 4, apenas aparece 14,8 millones de soles en dsticas de la micro y pequea empresa. http://www.
el presupuesto de la Nacin para la promocin mypeperu.gob.pe/investigacion/Estudio.pdf. 2005.
de la MYPE, cifra que no guarda corresponden-
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Anexos
1. Coberturas sociales y RLE

Fuente: Del Aguila, Enrique, Consultora sobre el Rgimen Laboral Especial, DNMYPE, 2006

2. Salarios promedio y RLE

Nivel de remuneraciones
270 Variables Total Igual a la
Menor a la RMV Mayor a la RMV
RMV

Regin
Ancash 100.0 0.0 40.0 60.0
Arequipa 100.0 7.7 84.6 7.7
Ica 100.0 0.0 50.0 50.0
La Libertad 100.0 10.0 40.0 50.0
Lima 100.0 0.0 55.6 44.4
Moquegua 100.0 0.0 80.0 20.0
Microempresas segn nmero de trabajadores
De 2 a 4 trabajadores 100.0 5.0 62.5 32.5
De 5 a 9 trabajadores 100.0 0.0 57.1 42.9
De 10 trabajadores 100.0 0.0 0.0 100.0
Ventas brutas anuales 2005 en UIT
0 a 13 UIT 100.0 6.3 62.5 31.3
13 UIT a 75 UIT 100.0 2.6 56.4 41.0
75 UIT a 150 UIT 100.0 0.0 75.0 25.0
Actividad Econmica
Comercio 100.0 5.9 67.6 26.5
Manufactura 100.0 0.0 64.3 35.7
Servicios 100.0 0.0 46.4 53.6

Fuente: Del Aguila, Enrique, Consultora sobre el Rgimen Laboral Especial, DNMYPE, 2006